El Procedimiento de Reformas y Adiciones A La Constitución Federal, No Es Susceptible de Control Jurisdiccional

Primera edicin: abril de 2005
D.R. Suprema Corte de Justicia de la Nacin

Av. Jos Mara Pino Surez Nm. 2
C.P. 06065, Mxico, D.F.
ISBN 970-712-344-3
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
La edicin de esta obra estuvo al cuidado de la Direccin

General de la Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin
de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS
Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL,
NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL
SERIE
DECISIONES RELEVANTES
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN
MXICO 2005
SUPREMA COR TE DE JUSTICIA DE LA NA
CORTE CIN
NACIN
Ministro Mariano Azuela Gitrn

Presidente
Primera Sala
Ministra Olga Mara Snchez Cordero de Garca Villegas
Presidenta
Ministro Jos Ramn Cosso Daz
Ministro Jos de Jess Gudio Pelayo
Ministro Juan N. Silva Meza
Ministro Sergio A. Valls Hernndez
Segunda Sala
Ministro Juan Daz Romero
Presidente
Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano
Ministro Genaro David Gngora Pimentel
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia
Comit de PPublicaciones
ublicaciones y PPromocin
romocin Educativa
Comit Editorial
Dr. Armando de Luna vila
Secretario Ejecutivo de Administracin
Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Secretario Ejecutivo Jurdico Administrativo
Mtra. Cielito Bolvar Galindo

Directora General de la Coordinacin
de Compilacin y Sistematizacin de Tesis
Lic. Laura Vernica Camacho Squivias

Directora General de Difusin
Dr. Lucio Cabrera Acevedo

Director de Estudios Histricos
INSTITUTO DE INVESTIGA
INSTITUTO CIONES JURDICAS DE LA
INVESTIGACIONES
AD NA
UNIVERSIDAD
UNIVERSID CIONAL AUTNOMA DE MXICO
NACIONAL
Dr. Diego Valads Ros

Director
Dr. Jos Mara Serna de la Garza

Secretario Acadmico
C.P. Mara Luisa Mendoza Tello

Secretaria Administrativa
Dr. Manuel Gonzlez Oropeza

Investigador
PRESENTACIN
L a Suprema Corte de Justicia de la Nacin, como mxima

instancia jurisdiccional, ltimo intrprete de la Constitucin
de la Repblica, ha desempeado un papel de suma impor-
tancia resolviendo los asuntos sometidos a su consideracin,
con las consecuentes repercusiones jurdicas, sociales, econ-
micas y polticas. Sus resoluciones no slo tienen efectos sobre
las partes que intervienen en los asuntos de su conocimiento,
sino adems son de especial inters para la sociedad por la
relevancia jurdica de estos fallos y los criterios que en ellos
se sustentan.
Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-

das, ni los criterios que en ellas se sustentan son bien com-
prendidos. Esto se debe en parte al discurso altamente tcnico
en que las ejecutorias son formuladas y que su difusin se
realiza a travs de obras sumamente especializadas. Por ello,
este Alto Tribunal ha decidido que los criterios ms relevantes
9
10 EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL,
sean difundidos a travs de publicaciones redactadas en

forma simple y llana.
Es as como se presenta la serie Decisiones Relevantes de

la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, integrada por
diversos folletos sobre temas varios, abordados en las ejecu-
torias pronunciadas por este Mximo Tribunal, de inters para
el pblico en general.
En el marco del Convenio de Colaboracin General que

tiene celebrado la Suprema Corte con la Universidad Nacio-
nal Autnoma de Mxico para la organizacin y desarrollo
de actividades conjuntas de investigacin, acciones cientficas
y culturales de inters para las partes y del Convenio Espec-
fico de Colaboracin para el Intercambio de Publicaciones
suscrito por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el
Instituto de Investigaciones Jurdicas, este ltimo participar
en la elaboracin de estos folletos con los comentarios de
sus investigadores.
Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir con

el objetivo de que el pblico no especializado conozca el tra-
bajo de este Mximo Tribunal.
Comit de Publicaciones y Promocin Educativa

de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

INTRODUCCIN
L a Constitucin Poltica Federal, desde su promulgacin

en febrero de 1917, ha sido reformada de manera cons-
tante por las administraciones en turno para ajustarla a las
circunstancias sociales, econmicas y polticas del momento.
En la mayora de los casos en que dichas reformas han

ocurrido, su promulgacin, publicacin e inicio de vigencia
se han presentado sin grandes cuestionamientos o acciones
para impedir su aplicacin.
Sin embargo, en el actual marco jurdico y democrtico

que tiene nuestro pas, la acentuada autonoma que reflejan
los Poderes Legislativo y Judicial respecto del Ejecutivo, el
carcter de Tribunal Constitucional que tiene la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin y la creciente participacin, relevan-
cia y credibilidad de los rganos jurisdiccionales federales
en la solucin de las controversias, ha propiciado que a tra-
11
vs de los medios de control constitucional establecidos por

la Carta Magna los actores de la sociedad interpongan
procedimientos que sometan a revisin los actos de autoridad.
En el caso que nos ocupa, las reformas constitucionales

referidas a la materia de derechos y cultura indgena se
convirtieron en tema controvertido mucho antes de su pro-
mulgacin, ya que su origen ha estado enmarcado por hechos
violentos y de conflicto manifiesto, derivados de la propia
marginacin, pobreza y atraso que viven los pueblos
indgenas.
Si bien es cierto que desde antes del movimiento armado

ocurrido en el Estado de Chiapas el 1o. de enero de 1994
se saba que los indgenas de nuestro pas continuaban
viviendo en un entorno desfavorable que limitaba sus posi-
bilidades de mejora en aspectos de vivienda, salud, alimen-
tacin y oportunidades laborales decorosas, fue hasta que
ocurri dicho evento que se evidenciaron estos problemas e
hizo que se comenzaran a tomar acciones concretas para
buscar mecanismos que corrigieran las injusticias en que viven
los indgenas de nuestro pas.
A partir del referido conflicto armado, que inici el deno-

minado Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), la
creacin de la Comisin de Concordia y Pacificacin
(COCOPA) y el establecimiento de mesas de dilogo con los
grupos inconformes oblig a la revisin de la normatividad
existente en nuestro pas en materia indgena, desde la Cons-
titucin Poltica Federal, para crear un nuevo entorno jurdico
que garantizara la mejora de las condiciones de dichas
comunidades.
INTRODUCCIN 13
As, con base en los denominados Acuerdos de San

Andrs Larrinzar, la COCOPA elabor la propuesta de refor-
ma constitucional que el Poder Ejecutivo Federal puso a consi-
deracin del rgano Reformador de la Constitucin, la cual
fue aprobada de conformidad con el procedimiento estable-
cido en el artculo 135 constitucional y publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 14 de agosto de 2001.
Sin embargo, el procedimiento por el cual se dieron dichas

reformas fue impugnado ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, a travs de diversas controversias constitu-
cionales, por el Gobernador del Estado de Tlaxcala, el Congreso
del Estado de Chiapas y por diversos Municipios, compuestos
en su mayora por indgenas, al considerar, en lo general,
que no se haba cumplido con los requisitos procesales que
establece la Constitucin Federal para que ocurra una refor-
ma a la Carta Magna.
Al resolver el caso planteado, este Alto Tribunal determin,

por mayora de votos, que es improcedente la controversia
constitucional en virtud de que el proceso de reformas a
la Constitucin Federal no es susceptible de control juris-
diccional, y emiti las tesis de jurisprudencia nmeros P./J.
39/2002 y P./J. 40/2002.
Ante esta resolucin, los seores Ministros Mariano Azuela

Gitrn, Juan N. Silva Meza y Sergio Salvador Aguirre
Anguiano emitieron voto minoritario en donde consideran que
la controversia constitucional s procede en contra del proceso
de reformas a la Carta Magna y, ante este supuesto, analizan
aspectos jurdicos del fondo de la controversia planteada.
Por otro lado, el seor Ministro Mariano Azuela Gitrn

formul voto particular en donde, ante la relevancia del tema
de la reforma, expone aspectos de gran importancia relativos
a la desigualdad y atraso en que viven las comunidades y pue-
blos indgenas, as como su propuesta para alcanzar de ma-
nera firme la solucin a este problema, con la participacin
de los sectores pblico y privado de nuestra sociedad.
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
L a Constitucin Federal, como norma suprema, establece

diversos medios de control constitucional jurisdiccional
como son el juicio de amparo, las controversias constituciona-
les y las acciones de inconstitucionalidad.
Las controversias constitucionales se encuentran previstas

en el artculo 105 de la Carta Magna desde su promulga-
cin, en febrero de 1917; sin embargo, su regulacin cons-
titucional se ha visto modificada por medio de diversas
reformas, principalmente la de 1994, que le dio la estruc-
tura que hoy presenta.
Dicho medio de control constitucional atiende los conflic-

tos que se suscitan entre poderes o niveles de gobierno en el
que si alguno de ellos afecta a otro en su esfera competen-
cial, contraviene nuestra Mxima Norma y hace procedente
la controversia constitucional.
15
Su regulacin en el texto original estableci que corres-

ponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
conocer de las controversias suscitadas entre dos o ms
Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la consti-
tucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Fede-
racin y uno o ms Estados, as como de aquellas en que la
Federacin fuese parte. Este texto apenas tuvo importancia en
la prctica, pues los conflictos a que haca referencia solan
ser resueltos por el Senado, en uso de las facultades exclusivas
que le otorgaban las fracciones V y VI del artculo 76 constitu-
cional. Fue precisamente el 25 de octubre de 1967 cuando
se adicion al artculo 105 el texto que especifica la proceden-
cia de las controversias constitucionales cuando la Federacin
fuese parte.
Dichas controversias estaban reguladas segn lo estable-

cido en el texto del referido artculo 105, por tanto, ante la
falta de reglamentacin, su procedimiento se rega conforme
a lo establecido en el Cdigo Federal de Procedimientos
Civiles.
Posteriormente, dicho artculo se modifica mediante refor-

ma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de
octubre de 1993, a efecto de incorporar al Distrito Federal
y a sus rganos de gobierno como parte en las controversias
constitucionales.
En diciembre de 1994 se reform el artculo 105 cons-

titucional, en virtud de la necesidad de robustecer el Estado
de derecho con la creacin de mayores instrumentos jurdicos
para asegurar la plena vigencia de la Carta Magna en aplica-
cin del principio de supremaca constitucional, as como
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES 17
fortalecer al Poder Judicial de la Federacin y, en particular,

consolidar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como
Tribunal Constitucional, garante de nuestra Mxima Norma,
lo cual otorga mayor vigor a sus decisiones al ampliar su
competencia y que sus resoluciones sobre constitucionalidad
de leyes produzcan efectos generales.
As, la voluntad popular deposita en la Suprema Corte

de Justicia de la Nacin la funcin fundamental de mantener
el equilibrio de los Poderes de la Unin, dirimiendo las con-
troversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legis-
lativo; velar por la unin de la Repblica resolviendo las
controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y
la Federacin, y asegurar a los individuos que todo acto de
autoridad se apegue estrictamente al orden que la Cons-
titucin consagra.
En este contexto, dicha reforma, adems de introducir como

otro medio de control las acciones de inconstitucionalidad
como va para plantear la posible contradiccin entre una
norma de carcter general con la Carta Magna, incorpora
importantes modificaciones en materia de controversias, pues
incluso cambia su denominacin, para llamarlas controversias
constitucionales. Se estableci la excepcin de su procedencia
cuando se refieran a materia electoral; se les dio intervencin
como parte a los Poderes de la Federacin y de los Estados,
as como a los Municipios; se clasificaron en ndices los casos
en que se suscitan las controversias constitucionales, y se am-
pliaron los supuestos jurdicos para su interposicin.
Uno de los aspectos relevantes de esta reforma es que

da reconocimiento de efectos generales a las resoluciones en
controversias sobre disposiciones generales y, por tanto,

no podrn ser aplicadas a persona alguna las disposiciones
declaradas invlidas.
Los requisitos necesarios para que una resolucin tenga

efectos generales son:
1) Que se controvierta una disposicin general.
2) Que la controversia surja en alguno de los supuestos

siguientes:
a) La Federacin promueva una controversia contra los

Estados o Municipios.
b) Los Estados impugnen a los Municipios.
c) El conflicto se d entre el Poder Ejecutivo y el Congreso

de la Unin, con cualquiera de sus Cmaras o la Comi-
sin Permanente, en su carcter de rganos federales o
del Distrito Federal.
d) Que surja entre dos poderes de un mismo Estado.
e) Por controversia entre dos rganos de gobierno del

Distrito Federal.
3) Que la resolucin que declare la invalidez de una

disposicin general sea aprobada por el voto mayoritario de
ocho Ministros, por lo menos.
Asimismo, en las modificaciones al referido artculo 105

se estableci que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES 19
conocer dichos medios de control constitucional en los trmi-

nos de la ley reglamentaria respectiva, lo que motiv la expe-
dicin de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el
11 de mayo de 1995, en la cual se determin el procedimiento
para resolver las controversias constitucionales y las acciones
de inconstitucionalidad, sealando como norma supletoria al
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles para los casos
no previstos por dicha ley. Con esto se dio plena vigencia
a las reformas constitucionales, de conformidad con el artculo
octavo transitorio de la citada reforma.
Tal modificacin constitucional es fundamental en los

cuatro aspectos del cambio integral del Poder Judicial Fede-
ral, esto es, con relacin a su integracin, modificacin de las
controversias constitucionales, incorporacin de las acciones
de inconstitucionalidad y la administracin del Poder Judicial
Federal.
Con los cambios, adems de consolidar a la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin como Tribunal Constitucional, el
aumento de los rganos legitimados para plantear controver-
sias constitucionales se reconoce la pluralidad del sistema
federal, tal como se estableci en la propia exposicin de
motivos.
II. ELEMENTOS DE LAS CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES
L a controversia constitucional es un medio de control consti-

tucional de naturaleza jurisdiccional que slo puede ser
planteada por la Federacin, los Estados, el Distrito Federal
y los Municipios, con la finalidad de solicitar la invalidacin
de normas generales o actos emitidos por poderes, rganos de
poder y entidades que invadan la esfera de competencia
que la Carta Magna prev para preservar el sistema federal.
Este medio de control constitucional se precisa en la frac-
cin I del artculo 105 de la Constitucin, y su procedimiento
se regula en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Uni-
dos Mexicanos.
1. COMPETENCIA
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene la facul-

tad exclusiva de conocer las controversias constitucionales
21
de conformidad con la fraccin IV del artculo 104 y con la

fraccin I del artculo 105, ambos de la Carta Magna.
Mediante esta facultad exclusiva corresponde al Mximo

Tribunal dirimir controversias que impliquen invasin de esfe-
ras de competencia en contra de la entidad, nivel de gobierno
o poder que promueve y, en virtud de que tambin se preser-
van las atribuciones establecidas en favor de los rganos origi-
narios del Estado, tambin es competente la Suprema Corte
cuando se impugna, mediante controversia constitucional,
una norma general emitida por autoridad considerada incom-
petente, al estimar que corresponde a otro rgano la materia
de la norma impugnada, siempre que exista un principio de
afectacin del promovente.
2. SUJETOS LEGITIMADOS
Por su naturaleza, las partes que intervienen en el proceso

de la controversia constitucional son entes pblicos y se clasifi-
can en: actor, demandado, tercero interesado y el procurador
general de la Repblica.
El actor o sujeto activo es la entidad, poder u rgano

de gobierno legitimado para promover una controversia y puede
ser: la Federacin, el Ejecutivo Federal, el Congreso de la
Unin Cmara de Diputados, de Senadores o su Comisin
Permanente, los Estados o sus poderes, el Distrito Federal
o sus rganos y los Municipios, de acuerdo con lo estipulado
en la fraccin I del artculo 105 constitucional y la fraccin I
del artculo 10 de su ley reglamentaria.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha

sustentado que la legitimacin activa para ejercer la contro-
ELEMENTOS DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES 23
versia constitucional corresponde a los rganos originarios

o primarios del Estado, entendiendo por stos los que pueden
reclamar la invalidez de las normas generales o actos que
consideren violan en su perjuicio el sistema de competencias
establecido en la propia Carta Magna.
Por lo que se refiere al sujeto pasivo o demandado, es la

entidad, poder u rgano que hubiere emitido y promulgado
la norma general o cometido el acto materia de la contro-
versia. En este aspecto, nuestro Mximo Tribunal ha sealado
que para intervenir en una controversia en calidad de deman-
dado no es necesario que sea un rgano originario, ya que
los rganos de gobierno derivados, considerados como los
que no tienen delimitada su competencia en la Constitucin
Federal sino en una ley, pueden tener legitimacin pasiva,
para lo cual debe analizarse cada caso en particular aten-
diendo al principio de supremaca constitucional, a la finalidad
perseguida con este instrumento procesal y a la esfera de pro-
teccin de la tutela jurdica.
El tercero interesado puede ser cualquiera de las entida-

des, poderes u rganos de gobierno a que se refiere la frac-
cin I del artculo 105 de la Constitucin Federal que, sin
tener la calidad de actor o demandado, puede resultar afec-
tado por la sentencia que llegara a dictarse.
3. TUTELA JURDICA
Las controversias constitucionales, como medio de control

para que los actos y normas generales se encuentren dentro
del marco constitucional, protegen el mbito de atribucio-
nes de los rganos del Estado derivados del sistema federal

y del principio de divisin de poderes, lo cual constituye la
tutela jurdica de las controversias constitucionales, es decir,
que sta consiste en proteger la competencia que la Constitu-
cin Federal otorga a los rganos primarios del Estado
respecto de cualquier disposicin general o acto emitido por
otro rgano primario del Estado u rgano derivado que la
dae o menoscabe.
4. PROCEDENCIA
Para la procedencia de este procedimiento de control de la

constitucionalidad es necesario:
1) Que las partes, es decir actor y demandado, estn

legitimadas tanto en forma activa como pasiva.
2) Que la controversia constitucional se promueva en

contra de una disposicin general o acto emitido por un rgano
del Estado, lo cual constituye el objeto de la controversia.
3) Que esta disposicin o acto produzca una invasin a

la esfera competencial de un rgano originario del Estado,
establecida en la Constitucin.
Las controversias constitucionales no proceden en los

siguientes casos:
1) Contra normas generales o actos en materia electoral.
2) Contra decisiones de la Suprema Corte.

ELEMENTOS DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES 25
3) Contra normas o actos materia de otra controversia

pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes,
normas generales o actos y conceptos de invalidez.
4) Contra normas generales o actos que hubieren sido

materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra
las resoluciones dictadas con motivo de su ejecucin, siempre
que exista identidad de partes, normas generales o actos y
conceptos de invalidez.
5) En el supuesto de que hayan cesado los efectos de la

norma general o acto impugnado.
6) Cuando exista otra va para impugnarlo previamente.
7) Cuando se presente fuera de los plazos establecidos o

en cualquier otro supuesto sealado en la ley, de conformi-
dad con el artculo 19 de la Ley Reglamentaria de las fraccio-
nes I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.
5. TIPOS DE SENTENCIA
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin puede emitir tres

tipos de sentencia en controversias constitucionales:
1) Sobreseimiento. En virtud de una razn fctica o jur-

dica, la controversia es improcedente. Esto puede responder
a que la norma general o el acto impugnado no exista, o a que
surgiera algn supuesto de improcedencia; asimismo cuando
la parte actora se desista expresamente de la demanda o
cuando por convenio entre las partes haya dejado de existir
el acto materia de la controversia.
2) Estimatoria. El Alto Tribunal estima que la norma gene-

ral o los actos reclamados en la controversia atentan, en
efecto, contra la competencia del rgano o poder promovente
y violan, por tanto, la Constitucin Federal.
3) Desestimatoria. Es la que declara explcitamente la

constitucionalidad de la norma general o acto impugnado
o, por lo menos, no la declaran inconstitucional por no haberse
alcanzado, en votacin, la mayora requerida por la ley.
III. EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS
A LA CONSTITUCIN FEDERAL
1. CLASIFICACIN DE LA CONSTITUCIN POR
SU PROCEDIMIENTO DE REFORMA
L a Constitucin es la norma suprema y fundamental de un

Estado que contiene las bases para la organizacin y funcio-
namiento del gobierno, dentro de un marco de competencias
de sus rganos originarios, y que establece lmites para el
ejercicio del poder mediante el reconocimiento de derechos
pblicos subjetivos, tambin denominados garantas indivi-
duales. La parte de la Constitucin que organiza el poder pblico
se denomina orgnica y la que trata de las garantas indivi-
duales es la parte dogmtica.
Desde el punto de vista del proceso de reforma, una Cons-

titucin puede clasificarse en flexible o rgida.
Una Constitucin es flexible cuando puede ser modificada

o reformada conforme al procedimiento legislativo seguido
para reformar cualquier ley ordinaria, por tanto, el poder cons-
27
tituido ordinario tiene la calidad de Poder Constituyente cuan-

do ejerce su facultad de reformar la Carta Magna.
Por su parte, una Constitucin rgida es aquella que para

su reforma requiere de un procedimiento especial, es decir,
diferente al utilizado para modificar una ley ordinaria, o de un
rgano diverso al legislador comn, o de ambos; esto es,
un procedimiento y un rgano especial, con la finalidad de
que la Ley Fundamental se ubique por encima del legislador
ordinario.
De acuerdo con la clasificacin anterior nuestra Carta

Magna es rgida, en virtud de que en el artculo 135 se estable-
ce un procedimiento especial para realizar reformas o adi-
ciones, y se deposita la facultad reformadora en un rgano
diverso y complejo que se denomina "rgano Reformador" o
"Revisor".
2. EL PRINCIPIO DE
SUPREMACA CONSTITUCIONAL
El principio de supremaca consiste en que la Constitucin

es la norma de mayor jerarqua de todo el sistema jurdico y,
por tanto, todo acto y norma secundaria debe ajustarse a lo
dispuesto en la Constitucin Federal.
En este sentido, la Carta Magna est por encima de todas

las leyes y de los poderes constituidos del Estado, los cuales
son regulados en su estructura y esfera de competencias por
la propia Constitucin, por lo que ningn acto de los rganos
o poderes constituidos debe contravenir las disposiciones de
la Carta Magna; en caso de que as sucediera, en ella se esta-
EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL 29
blecen sistemas de control para que se respete la Norma

Fundamental. En Mxico, los medios de control constitucional
de naturaleza jurisdiccional son el juicio de amparo, las
controversias constitucionales y las acciones de incons-
titucionalidad.
El principio de supremaca constitucional est consagrado

en el artculo 133 de la Carta Magna, que seala:
Artculo 133. Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la

Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de
acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por
el presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
sern la ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada
Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados,
a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber
en las Constituciones o leyes de los Estados.
3. PODER CONSTITUYENTE Y
PODERES CONSTITUIDOS
Como presupuesto del principio de supremaca constitucional,

es importante diferenciar al Poder Constituyente de los pode-
res constituidos, puesto que con ello se establece la superioridad
de la Constitucin respecto de todo el orden jurdico nacional.
El autor de la Constitucin, denominado Poder Constitu-

yente, es un rgano distinto de los poderes constituidos y est
por encima de ellos en virtud de que sus facultades no tienen
limitacin, toda vez que es el rgano depositario de la sobe-
rana del pueblo; es decir, es un poder soberano que tiene
como finalidad crear la Constitucin a partir de que esta-
blece poderes para gobernar con esferas de competencia
delimitadas, as como las garantas individuales. Por tanto,

los poderes constituidos deben realizar sus funciones y gober-
nar sin lesionar los derechos fundamentales al estar limitados
por una norma superior a ellos que es la Constitucin, la cual
no pueden modificar.
4. EL ARTCULO 135
DE LA CONSTITUCIN
La Carta Magna establece el procedimiento para su reforma

o adicin, en los trminos de su artculo 135, que dispone:
Artculo 135. La presente Constitucin puede ser adicio-

nada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen
a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la
Unin, por el voto de las dos terceras partes de los indivi-
duos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que
stas sean aprobadas por la mayora de las Legislaturas de
los Estados.
El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en su

caso, harn el cmputo de los votos de las legislaturas y la
declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o
reformas.
Por ello, el procedimiento de reformas a la Constitucin

consiste en lo siguiente:
1) El proyecto de adicin o reforma debe votarse primero

en el Congreso de la Unin.
2) Para su aprobacin, se requiere una mayora calificada

consistente en el voto de las dos terceras partes de los indivi-
duos presentes.
EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL 31
3) Aprobada la adicin o reforma, debe remitirse a las

Legislaturas de los Estados para que emitan su voto, aproban-
do o no la reforma.
4) El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente

realiza el cmputo de los votos de las Legislaturas Locales, y
si la mayora aprueba la reforma, se hace la declaracin
correspondiente y pasa a formar parte del texto constitucional.
En este sentido, el Poder Constituyente estableci en el

artculo 135 de la Constitucin un procedimiento especial en
tanto exige que el Congreso de la Unin apruebe las reformas
por el voto mayoritario de las dos terceras partes de los indivi-
duos presentes, votacin diferente a la necesaria en el proceso
para modificar cualquier otra norma jurdica; adems, re-
quiere la aprobacin de la mayora de las Legislaturas Esta-
tales y el cmputo de dichos votos est a cargo del propio
Congreso o de su Comisin Permanente.
IV. REFORMAS A LA CONSTITUCIN
POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS EN MATERIA DE
DERECHOS Y CULTURA INDGENA
1. LA POBLACIN INDGENA DE MXICO
L os pueblos y comunidades indgenas son parte integrante

de nuestra sociedad; conforman en gran medida nuestra
identidad como nacin y han estado presentes de manera di-
recta a lo largo de la historia de Mxico. Sin embargo, en
los ltimos aos se han convertido en el centro de anlisis y
debates en todos los crculos de gobierno y en los sectores
acadmicos y sociales, en virtud de acontecimientos que han
repercutido en la sociedad mexicana, as como por el reco-
nocimiento a nivel constitucional del carcter pluricultural de
nuestra nacin en 1992, y especficamente por las reformas
de 2001 en materia de derechos y cultura indgena.
Para tener mejor perspectiva de la cuestin indgena existen

algunos indicadores socioeconmicos de los pueblos indge-
nas elaborados por el entonces Instituto Nacional Indigenista
(INI), actual Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pue-
blos Indgenas (CDI), con datos del Instituto Nacional de Esta-
33
dstica Geografa e Informtica (INEGI), con base en el ltimo

Censo Nacional de Poblacin efectuado en el ao 2000.
Resulta importante sealar que para realizar el censo de

poblacin indgena, el INI estableci diversos criterios para
determinar quines son considerados indgenas.
El criterio lingstico, empleado desde el inicio de los cen-

sos formales en el pas en 1895, es tomado en cuenta por el
INI por ser un elemento de identidad tnica, ya que por
medio del idioma se comparte una particular manera de
conocer y nombrar al mundo y a ellos mismos.
La pertenencia a grupos indgenas es otro criterio em-

pleado. Se califica como indgena a un hogar partiendo de
la base de que uno o ms de sus miembros hablan una lengua
indgena. As como la lengua permite que las personas parti-
cipen de una cultura y de toda la gama de significados expre-
sados mediante el idioma comn, de igual forma a travs
del hogar se comparte un espacio de vida y se transmiten de
una generacin a otra los significados y smbolos asociados
con la indumentaria, la alimentacin, los valores y las normas
de comportamiento, las costumbres y hasta una manera de
produccin y consumo que forman parte del modo de vida.
Por tanto, tomando en cuenta que las generaciones encar-

gadas de establecer y transmitir estos valores, normas y cos-
tumbres son los padres y abuelos presentes en el hogar, se
consideran hogares indgenas donde hablan lengua autctona
cualquiera de los siguientes individuos: el jefe de familia,
el cnyuge, el padre o madre del jefe, el suegro o suegra;
REFORMAS A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 35
EN MATERIA DE DERECHOS Y CULTURA INDGENA
tambin cuando estas personas declaren pertenecer a un

grupo indgena.
De esta forma, la estimacin de la poblacin indgena

del pas y por entidad federativa, se realiz aplicando los
criterios del idioma y la pertenencia, considerando en esta
ltima a la poblacin de hogares indgenas.
El INI parte de una poblacin total en Mxico para el ao

2000 de 97,483,412, de los cuales 10,253,627 son ind-
genas, lo que representa un 10.5% del total; de stos, 6,044,
547 son personas de 5 aos de edad o ms que hablan lengua
indgena; la poblacin que no la habla y se estima como in-
dgena, es de 4,209,080.
Tambin resulta interesante observar que de un total de

2,443 Municipios mexicanos, slo en 30 de ellos no existe
presencia indgena; 871 son considerados indgenas o con pre-
sencia indgena, en donde stos representan el 40% o ms
de la poblacin, con ms de 5,000 miembros; los Munici-
pios con poblacin indgena dispersa son 1,542.
De acuerdo con el estudio del INI que se comenta, la migra-

cin es una prctica generalizada entre la poblacin indgena,
ya que el 12.4% declar en el ao 2000 no residir en el lugar
donde naci.
Por lo anterior, se concluye que los indgenas de nuestro

pas se encuentran diseminados en prcticamente todo el terri-
torio nacional, manteniendo caractersticas propias y diver-
sidad de cultura.
2. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
DE LA DIVERSIDAD CULTURAL DE
LA NACIN MEXICANA
El 28 de enero de 1992 se public en el Diario Oficial de la

Federacin la adicin de un primer prrafo al artculo 4o. de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En la
exposicin de motivos se argumenta que los pueblos y comu-
nidades indgenas aportan las races de la historia y naciona-
lidad mexicana; seala como criterio para identificar a los
indgenas el idioma, ya que segn el X Censo General de
Poblacin y Vivienda, 1980, cuando menos el 9% de los mexi-
canos tenan como idioma materno alguna lengua indgena.
La poblacin indgena, indica, se encuentra en posicin

de desigualdad econmica y social, las carencias se concen-
tran desproporcionadamente en estas comunidades, forman-
do un crculo vicioso de aislamiento, pobreza y exclusin.
Con la finalidad de corregir la injusticia y promover el desa-

rrollo de estos pueblos, se presenta una iniciativa con dos
elementos principales: primero, reconocer la composicin pluri-
cultural de la nacin; segundo, establecer el mandato cons-
titucional para que la ley prevea los instrumentos adecuados
para garantizar a los pueblos indgenas el pleno e igualitario
acceso a la jurisdiccin del Estado, as como proteger y desa-
rrollar sus culturas, organizaciones sociales y recursos que
sustentan.
Con la adicin a la Carta Magna se busca reconocer las

diferencias y proporcionar una base jurdica para proteger-
las, pero no crea algn privilegio ni categoras diferentes
entre los mexicanos. Asimismo, no restringe libertades indivi-
duales ni se contrapone con las garantas sociales, de acuerdo

con lo manifestado en la exposicin de motivos.
3. LA COMISIN DE CONCORDIA
Y PACIFICACIN
Derivado del levantamiento armado en algunas comuni-

dades del Estado de Chiapas, iniciado el da 1o. de enero de
1994, en el que particip un grupo importante de indgenas
de la organizacin denominada Ejrcito Zapatista de Libe-
racin Nacional (EZLN), y con la finalidad de establecer
mecanismos legales de solucin al conflicto, el 22 de enero
de ese mismo ao se public en el Diario Oficial de la Fede-
racin la Ley de Amnista, a favor de las personas en contra
de quienes se haya ejercitado accin penal ante tribunales del
orden federal, por delitos cometidos con motivo de los referi-
dos hechos o que tengan relacin con ellos, del da 1o. al
20 del mes de enero de 1994, conforme a lo establecido en
el artculo 1o. de dicha ley. Asimismo, se decret la amnista
por los delitos locales, de conformidad con la Ley de Amnis-
ta, publicada en el Peridico Oficial del Estado de Chiapas
el 26 de enero de 1994.
En diciembre de 1994, el Congreso de la Unin form

una Comisin Especial, pluralmente integrada por diputados
y senadores, denominada Comisin Legislativa de Dilogo y
Conciliacin para el Estado de Chiapas, con la finalidad de
buscar una solucin al conflicto. Posteriormente, el 11 de marzo
de 1995, se public en el Diario Oficial de la Federacin la
Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chia-
pas, con objeto de establecer las bases jurdicas que propi-
ciaran el dilogo y la conciliacin y, mediante un acuerdo
de concordia y pacificacin, llegar a una solucin justa, digna

y duradera sobre el conflicto.
Con base en el artculo 8o. de dicha ley, se crea la Comi-

sin de Concordia y Pacificacin (COCOPA), integrada por
los miembros de la Comisin Legislativa del Congreso de la
Unin para el Dilogo y la Conciliacin para el Estado de
Chiapas, as como por un representante del Poder Ejecutivo
y otro del Poder Legislativo de dicha entidad, coordinndose
sus acciones con la instancia de mediacin del EZLN reco-
nocida por los negociadores, con la finalidad de establecer
las bases para discutir el acuerdo de concordia y pacificacin.
As, las partes en conflicto convinieron en un conjunto

de negociaciones que sirvieron de sustento para los Acuer-
dos de San Andrs Larrinzar entre el gobierno federal y el
EZLN, y con base en estos acuerdos la COCOPA elabor en
noviembre de ese mismo ao una propuesta de reformas a la
Constitucin Federal.
4. REFORMAS CONSTITUCIONALES
EN MATERIA DE DERECHOS
Y CULTURA INDGENA
El 7 de diciembre de 2000, el Ejecutivo de la Unin present

ante la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin la
propuesta elaborada por la COCOPA como iniciativa de
reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos, con la finalidad principal de desarrollar el contenido
constitucional respecto de los pueblos indgenas, el cual
reconoce su autonoma, sin menoscabo de la soberana nacio-
nal y dentro del marco constitucional; seala que las reformas
deben interpretarse con base en los principios de unidad
nacional, prohibicin de leyes privativas y tribunales espe-

ciales, de igualdad entre las partes que participen en cualquier
controversia y de unidad de jurisdiccin sobre el territorio
nacional.
En esta iniciativa el Ejecutivo Federal afirma que Mxico

es el producto de la unin de pueblos y culturas diferentes y
que la mayor riqueza de nuestro pas est en su diversidad
cultural. Sin embargo, como lo seala el Convenio sobre
Pueblos Indgenas y Tribales (nmero 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo), en muchas partes del mundo los
pueblos indgenas no gozan de los derechos humanos funda-
mentales en el mismo grado que el resto de la poblacin en
donde viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspec-
tivas se erosionan constantemente; se reconoce que nuestro
pas no es la excepcin.
La iniciativa menciona tambin que la reforma del artculo

4o. de la Carta Magna, al reconocer la composicin pluri-
cultural de la nacin resulta insuficiente para aliviar las con-
diciones de los pueblos y comunidades indgenas; reitera
que en los esfuerzos por solucionar el conflicto armado de
Chiapas se adopt una serie de medidas legislativas y con-
sensuales importantes, entre las que destaca la Ley para el
Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas, la cual
sirvi de base para los acuerdos de San Andrs Larrinzar
en materia de derechos indgenas. Conforme a estos com-
promisos, la COCOPA elabor un texto que asentaba los
acuerdos pactados por las partes en conflicto, presentndolo
como iniciativa de reforma constitucional.
La Cmara de Senadores estableci en su dictamen que los

acuerdos de San Andrs Larrinzar seran el marco de referencia
de las labores legislativas, ya que el conjunto de las iniciativas

presentadas eran interpretaciones de los citados acuerdos.
La subcomisin de dictamen procedi a realizar una serie

de audiencias pblicas en las que participaron organizaciones
indgenas, especialistas en la materia, acadmicos y personas
que participaron en el proceso de negociacin de la paz en
Chiapas.
Con base en lo anterior, el dictamen estableci que con

los cambios realizados a la iniciativa presidencial se hizo un
esfuerzo por enriquecerla, al incorporar un conjunto de accio-
nes de gobierno que tienen por objeto concretar un nuevo
pacto entre la sociedad, el gobierno federal y los pueblos
indgenas.
Asimismo, la Comisin decidi reagrupar las modifica-

ciones propuestas con objeto de concentrar los derechos de los
indgenas en un solo artculo, y aadi la prohibicin de todo
tipo de discriminacin que atente contra la dignidad humana,
anule o menoscabe los derechos y las libertades de las personas.
Este dictamen fue aprobado por la Cmara de Senadores.

En la de Diputados se emiti dictamen en sentido aproba-
torio de las reformas, sealando que el propsito de stas era
proteger la identidad y tomar las medidas necesarias para la
mejora permanente de la situacin econmica, social y pol-
tica de los indgenas del pas; seala su conformidad con la
adicin a la garanta de igualdad fundamental del ser humano,
la condena de toda forma de discriminacin; menciona que el
artculo 2o. constituye una verdadera carta de derechos ind-
genas bajo la unidad e indivisibilidad de la nacin, ubicando
en este concepto al pueblo y comunidad indgenas; y al ser

las variantes sociales complejas, segn la cultura y la religin
de las comunidades y pueblos indgenas, son las Constitu-
ciones y leyes de los Estados las que deben hacer el
reconocimiento de unos y otros, de acuerdo con sus peculia-
ridades y con respeto a las formas polticas vigentes, como
es el Municipio Libre, reconociendo a dichas comunida-
des como entidades de inters pblico, con derechos y
obligaciones.
Este dictamen fue aprobado por el voto de la mayora de

los diputados. En los debates previos a la votacin, uno de los
principales sealamientos en contra de las reformas consisti
en dejar a las Legislaturas Locales la regulacin espec-
fica de los derechos relativos a la autonoma y a la libre
determinacin de los pueblos y comunidades indgenas, por
considerar que en las Legislaturas Locales no se realizaran
estas regulaciones; pero la mayora indic que en la Carta
Magna deberan quedar establecidos los derechos mnimos
como marco jurdico y no la regulacin particular. Otro de
los temas discutidos consisti en reconocer a los pueblos y
comunidades indgenas como entidades de derecho pblico
o de inters pblico, entendiendo por las primeras, de acuerdo
a lo sealado en la discusin, un rgano de gobierno no
compatible con la estructura del Estado mexicano, el cual
tiene tres niveles de gobierno: federal, local y municipal, por
lo que la mayora vot por reconocer a dichas comunidades
como entidades de inters pblico.
Finalmente, en el Diario Oficial de la Federacin del 14

de agosto de 2001, se public el decreto que modifica la
Carta Magna en materia indgena. Por ste se adiciona un
segundo y tercer prrafos al artculo 1o.; se reforma el artculo

2o.; se deroga el prrafo primero del artculo 4o. y se adicio-
na un sexto prrafo al artculo 18; adems se agrega un ltimo
prrafo a la fraccin III del artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Contra el proceso que gener estas reformas, se inter-

pusieron sendas controversias constitucionales por el Congre-
so del Estado de Chiapas, el Ejecutivo de Tlaxcala y diversos
Municipios de entidades federativas, en cuya poblacin se
encuentran representativas comunidades indgenas.
V. CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL 82/2001
1. ANTECEDENTES
E l martes 14 de agosto de 2001 fueron publicadas en el

Diario Oficial de la Federacin diversas reformas a la Cons-
titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con relacin
a sus artculos 1o., 2o., 4o., 18 y 115, las cuales se refieren,
primordialmente, a aspectos sobre derechos y cultura indgena.
Derivado de esas reformas, diversos Municipios del pas,

conformados mayoritariamente por comunidades indge-
nas, consideraron que las modificaciones realizadas a la Carta
Magna se hicieron sin apego al proceso especial de reforma
que establece el artculo 135 constitucional. As, ms de 200
Municipios, el Congreso del Estado de Chiapas y el Poder
Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, interpusieron controver-
sias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin en contra de los actos que componen el proceso de
reformas.
43
En virtud de que los criterios emanados de la Suprema Corte

respecto de este juicio parten de la ejecutoria que resolvi la
controversia constitucional promovida por el Municipio de San
Pedro Quiatoni, Tlacolula, Estado de Oaxaca, ser ste el
asunto materia de anlisis.
A dicha controversia le recay un acuerdo de fecha 7 de

septiembre de 2001, por el cual el Presidente de la Suprema
Corte orden formar y registrar el expediente, asignndose
a la seora Ministra Olga Mara del Carmen Snchez Cordero
de Garca Villegas, por razn de turno, como instructora del
procedimiento.
Mediante provedo de 12 de septiembre de ese ao,

emitido por la Ministra Instructora, se tuvo por admitida la
demanda; se orden emplazar a las autoridades demandadas
para que formularan su respectiva contestacin; dar vista al
procurador general de la Repblica para que manifestara
lo que a su representacin correspondiera, y mediante auto
de 25 de septiembre del mismo ao, seal no considerar a la
Comisin Permanente del Congreso de la Unin como autori-
dad demandada.
2. MATERIA DE LA CONTROVERSIA
En la controversia constitucional 82/2001, promovida por el

Municipio de San Pedro Quiatoni, Tlacolula, Estado de Oaxa-
ca, se plante lo siguiente:
Se demand a la Federacin mexicana a travs de las

siguientes personas y entidades: al Ejecutivo de la Unin, re-
presentado por el presidente de los Estados Unidos Mexica-
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2001 45
nos; al Poder Legislativo de la Unin, representado por las

Cmaras de Senadores y Diputados y a la Comisin Perma-
nente del Congreso de la Unin, y a las Legislaturas de los
Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California
Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua,
Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico,
Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Puebla, Quertaro, Quintana
Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas.
El Municipio impugn la validez de los actos del proceso

legislativo que reform la Constitucin Federal, realizados
por los poderes antes mencionados; seal como antece-
dentes que el presidente de la Repblica present en dos
ocasiones la iniciativa de reforma a los artculos 4o., 18,
26, 53, 73, 115 y 116 de la Constitucin Federal, primero
el 14 de marzo de 1998 y, posteriormente, el 5 de diciembre
de 2000; en esta ltima fecha fue turnada a la subcomisin
correspondiente, la cual elabor su dictamen que fue apro-
bado por el Senado el 25 de abril de 2001; la Cmara de
Diputados tambin aprob por mayora calificada el dictamen
y lo remiti a las Legislaturas de los Estados para que efectua-
ran la votacin respectiva de aprobacin o no del proyecto.
El 18 de julio de 2001, la Comisin Permanente del

Congreso de la Unin procedi al cmputo de los votos de las
Legislaturas Estatales, sin haber recibido la totalidad de
los votos de stas y, en virtud de que 17 votos estaban a favor
de la reforma a la Constitucin, se determin aprobada y se
envi al Ejecutivo Federal para su publicacin, la cual fue
realizada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de agosto
de 2001.
Con base en los hechos arriba mencionados, el actor

manifest, esencialmente, los siguientes conceptos de
invalidez:
a) Supremaca Constitucional y el carcter rgido de la

Carta Magna
En cuanto al principio de supremaca constitucional consa-

grado en el artculo 133 de la Carta Magna, el actor afirm
que consiste en la superioridad de la Constitucin, y que sta
es de carcter rgido porque para realizar una reforma de
ella se cre un rgano integrado por el Congreso de la Unin
y las Legislaturas de los Estados y un procedimiento espe-
cial, este ltimo establecido en el artculo 135 de la Carta
Magna. Asimismo, seala que las normas que rigen el pro-
ceso legislativo son imperativas y de observancia permanente,
ya que no queda al criterio del legislador discernir sobre su
aplicabilidad, salvo en caso de excepcin expresa de la nor-
ma, e indica que los principios que regulan el proceso de
modificacin a la Constitucin son los mismos que rigen a las
leyes ordinarias o decretos con las particularidades siguientes:
En el caso de reformas al texto constitucional se requiere

una votacin mnima de las dos terceras partes de los legisla-
dores presentes en cada Cmara, as como el voto de la mayo-
ra de los Congresos Estatales, el cual debe ser enviado al
Congreso de la Unin para el conteo de votos de las Legis-
laturas Locales, por lo que si al momento de realizarse ste la
Comisin Permanente tuvo 17 votos a favor de la reforma y
7 en contra, se infiere por la actora que no se tuvo a la vista el
total de los votos de las Legislaturas Estatales, lo cual resulta
violatorio del artculo 135 constitucional, pues atenta contra la
naturaleza del rgano Reformador de la Carta Magna, que-

brantando normas de procedimiento en detrimento de la
certeza y seguridad jurdica que derivan del cumplimiento
de la ley.
En este sentido, considera que el Congreso de la Unin no

puede renunciar a las normas de procedimiento por ser
de orden pblico e inters social; en consecuencia, expresa
que si la Comisin Permanente gener un acto viciado, sus
consecuencias sern tambin viciadas.
Por lo anterior, seala que la Comisin Permanente del

Congreso de la Unin, al no tener los votos de la totalidad
de las legislaturas y proceder a realizar el cmputo de stos,
ejerci facultades que no se le otorgan en ningn ordenamiento
jurdico al nulificar de hecho, por validez anticipada, los votos
no emitidos y excluir del cmputo a las legislaturas que no
haban votado, generando una desintegracin del Poder Cons-
tituyente, rgano facultado para reformar la Carta Magna.
As, no puede disponer de las normas procedimentales pues
son de naturaleza pblica e irrenunciable, por lo cual se violan
los artculos 71 y 72 constitucionales referentes al proceso
legislativo, el 133 que establece el principio de supremaca
constitucional y el 135 que determina la rigidez de la Cons-
titucin. Por tanto, solicita se declare la invalidez del cmputo
de los votos y de los actos derivados de ste.
b) Convenio169 de la Organizacin Internacional del

Trabajo
Por otro lado, la parte actora menciona que el convenio 169

de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre pue-
blos indgenas, ratificado por Mxico, forma parte de la Ley

Suprema de toda la Unin, tal como lo establece el artculo
133 de la Constitucin Federal.
Por la importancia que tiene la referencia a dicho Con-

venio nmero 169, y en virtud de que la parte actora no
aporta suficiente informacin sobre l, vale la pena mencionar
que la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) es un
organismo internacional especializado de la Organizacin
de las Naciones Unidas que tiene como fin principal procurar
el fomento de la justicia social y los derechos humanos y
laborales reconocidos internacionalmente, mediante la crea-
cin de normas internacionales del trabajo en forma de con-
venios y recomendaciones. Asimismo, presta asistencia
tcnica, principalmente en la formacin y rehabilitacin profe-
sional, poltica de empleo, administracin del trabajo, legisla-
cin y relaciones laborales; condiciones de trabajo, desarrollo
gerencial, cooperativas, seguridad social, estadsticas labo-
rales y seguridad y salud en el trabajo. Tambin fomenta el
desarrollo de organizaciones independientes de empleadores
y de trabajadores.
La OIT formula normas internacionales en la materia, en

las que se establecen condiciones mnimas respecto al dere-
cho de libertad sindical, de sindicalizacin, de negociacin
colectiva, abolicin del trabajo forzoso, igualdad de opor-
tunidades y de trato, que constituyen derechos laborales
fundamentales; estas normas se establecen en forma de conve-
nios y de recomendaciones.
Los convenios formulados por la OIT son tratados interna-

cionales sujetos a ratificacin de los Estados miembros de la
organizacin. Las recomendaciones no son instrumentos vincu-

lantes y establecen directrices para orientar las polticas y
acciones nacionales.
En la elaboracin de las normas internacionales del trabajo,

la OIT tiene en consideracin circunstancias particulares de
los pases, como el clima y el desarrollo incompleto de la
organizacin industrial, lo que genera una serie de peculia-
ridades en la aplicacin de las normas.
Respecto a los convenios formulados por la OIT, su Con-

sejo de Administracin considera que ocho son fundamentales
para los derechos de los trabajadores, con independencia del
nivel de desarrollo de cada Estado miembro, y estn clasifi-
cados en cuatro temas: libertad sindical, abolicin del trabajo
forzoso, igualdad y eliminacin del trabajo infantil.
Por otro lado encontramos los convenios prioritarios que

tratan asuntos de gran importancia para las instituciones y la
poltica del trabajo, los cuales son: Convenio sobre la Consul-
ta Tripartita, Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo, Conve-
nio sobre la Inspeccin del Trabajo (agricultura) y Convenio
sobre la Poltica de Empleo.
Los convenios restantes de la organizacin se clasifican

en las 12 categoras siguientes:
1) Derechos humanos fundamentales

2) Empleo
3) Poltica social
4) Administracin del trabajo
5) Relaciones laborales
6) Condiciones de trabajo
7) Seguridad social
8) Empleo de las mujeres
9) Empleo de nios y jvenes
10) Trabajadores migrantes
11) Pueblos indgenas y tribales, trabajadores indgenas en
territorios no metropolitanos
12) Otras categoras
Asimismo, la OIT considera que las normas internacio-

nales del trabajo incrementan las posibilidades de paz
duradera, pueden contribuir a neutralizar los efectos de la
competencia en el mercado internacional y constituyen una
aportacin al proceso de desarrollo.
Respecto a los pueblos indgenas, la OIT ha establecido

diversas posiciones, en forma de convenio internacional, rela-
tivas a la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas
y de otras poblaciones tribales en los pases independientes.
El Convenio sobre Poblaciones Indgenas y Tribales,

nmero 107 de 1957 y el Convenio sobre Pueblos Indgenas
y Tribales, nmero 169 de 1989, contienen las normas inter-
nacionales del trabajo respectivas, y constituyen los convenios
elaborados y ratificados en la OIT con relacin a pueblos
indgenas.
El convenio 107 fue elaborado en 1957 al considerar que

la Declaracin de Filadelfia afirma que todos los seres huma-
nos tienen derecho a perseguir su bienestar material y su
desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, la
seguridad econmica e igualdad de oportunidades; asimismo,
que en numerosos pases las poblaciones tribales no se han

integrado a la colectividad nacional, lo cual les impide
beneficiarse plenamente de los derechos que disfruta la
poblacin mayoritaria.
Este convenio, aunque fue revisado y sustituido por el con-

venio nmero 169, sigue vigente en 20 pases, en los cuales
algunas veces la OIT considera que es el nico elemento de
proteccin internacional del que disponen las poblaciones
aludidas, aunque considera que si bien el convenio 107 contie-
ne normas con elementos protectores, sus disposiciones son
obsoletas por su enfoque de corte integracionista.
Al considerar la evolucin del derecho internacional y

los cambios en la situacin de los pueblos indgenas y tribales
en todas las regiones del mundo, la OIT decide adoptar
nuevas normas internacionales en la materia a fin de elimi-
nar la tendencia de las anteriores de asimilar la poblacin
indgena minoritaria a la poblacin mayoritaria, y con ello
reconocer las aspiraciones de esos pueblos de asumir el control
de sus propias instituciones y formas de vida, de su desarrollo
econmico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas
y religiones dentro del marco de los Estados en que viven, y
disfrutar de los derechos humanos fundamentales.
En 1989 se crea el Convenio sobre Pueblos Indgenas y

Tribales nmero 169 de la OIT, que ha sido ratificado por 13
pases, incluyendo a los Estados Unidos Mexicanos. Por tal ra-
zn, para Mxico el convenio 107 ha dejado de tener vigencia
al ser invalidado por la ratificacin del convenio 169.
Con lo anterior, retomamos los argumentos de invalidez

de la actora sustentados en dicho Convenio, donde considera
que varios principios y procedimientos de la Ley Suprema no

se atendieron en el proceso legislativo referido, como son
los contenidos en los artculos 2o., 4o. y 6o. del mencionado
Convenio, que en sus partes conducentes establecen:
Artculo 2o.
1. Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de

desarrollar, con la participacin de los pueblos intere-
sados, una accin coordinada y sistemtica con miras
a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar
el respeto de su integridad.
2. Esta accin deber incluir medidas:
a) Que aseguren a los miembros de dichos pueblos go-

zar, en pie de igualdad, de los derechos y oportuni-
dades que la legislacin nacional otorga a los dems
miembros de la poblacin;
b) Que promuevan la plena efectividad de los derechos

sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, res-
petando su identidad social y cultural, sus costum-
bres y tradiciones, y sus instituciones;
c) Que ayuden a los miembros de los pueblos intere-

sados a eliminar las diferencias socioeconmicas que
puedan existir entre los miembros indgenas y los
dems miembros de la comunidad nacional, de una
manera compatible con sus aspiraciones y formas de
vida.
Artculo 4o.
1. Debern adoptarse las medidas especiales que se pre-

cisen para salvaguardar las personas, las institucio-
nes, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio
ambiente de los pueblos interesados.
2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias

a los deseos expresados libremente por los pueblos
interesados.
3. El goce sin discriminacin de los derechos generales

de ciudadana no deber sufrir menoscabo alguno
como consecuencia de tales medidas especiales.
Artculo 6o.
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio,

los gobiernos debern:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante pro-

cedimientos apropiados y en particular a travs de
sus instituciones representativas, cada vez que se pre-
vean medidas legislativas o administrativas suscep-
tibles de afectarles directamente;
b) Establecer los medios a travs de los cuales los pue-

blos interesados puedan participar libremente, por
lo menos en la misma medida que otros sectores de la
poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de
decisiones en instituciones electivas y organismos ad-
ministrativos y de otra ndole responsables de polticas
y programas que les conciernan;
c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las

instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos
apropiados proporcionar los recursos necesarios para
este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este

Convenio debern efectuarse de buena fe y de una
manera apropiada a las circunstancias, con la finali-
dad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas.
Al respecto, el actor menciona que al presentar el Eje-

cutivo Federal como iniciativa de reforma a la Constitucin
en materia de derechos y cultura indgena los acuerdos fir-
mados en San Andrs Larrinzar entre representantes del
movimiento armado surgido en Chiapas en 1994, denomi-
nado Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) y los
representantes del Congreso de la Unin a travs de la
Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA) y repre-
sentantes del Ejecutivo Federal, al ser resultado de un proceso
legal sustentado en la Ley de Concordia y Pacificacin, en el
dilogo, consulta y acuerdos entre el Gobierno Federal y
el EZLN, con la aprobacin del Congreso Nacional Indgena
y las representaciones y organizaciones indgenas, responde
en trminos generales al marco establecido por el Convenio
169 de la OIT.
Sin embargo, el Congreso de la Unin estableci nuevos

contenidos a la reforma planteada sin llevar a cabo algn
proceso sistemtico y coordinado de consulta con los pueblos
indgenas, quienes desconocan sus contenidos, violando con
ello el convenio 169 de la OIT, lo que entraa una transgre-
sin a las normas del proceso legislativo contenido en los

artculos 71, 72 y 76 constitucionales; este ltimo en virtud de
la inaplicacin del convenio internacional en cuestin, que
forma parte de la Ley Suprema de conformidad con el artculo
133 de la Carta Magna.
El actor seala enfticamente que el reclamo versa sobre

el quebranto de las normas de procedimiento en la apro-
bacin de la reforma constitucional en materia de derechos
y cultura indgena. Afirma que no existe una limitacin al
ejercicio soberano del Poder Revisor de la Constitucin, sino
la exigencia de requisitos procesales cuyo quebranto significa
una lesin al orden jurdico establecido en la Constitucin.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin fij la materia

de la controversia al sealar que lo impugnado en esta va es
el proceso de reformas a la Carta Magna por violar los ar-
tculos 39, 40, 41, 71, 72, 76 fraccin I, 133 y 135 de la
Constitucin Federal.
3. IMPROCEDENCIA
DE LA CONTROVERSIA
El Tribunal en Pleno procedi a determinar si los vicios del

procedimiento de reformas a la Constitucin Federal, o bien,
el contenido de las propias normas constitucionales pue-
den ser materia de este medio de control constitucional.
Con la finalidad de esclarecer la naturaleza, finalidad y

tutela jurdica de las controversias constitucionales, consider
necesario analizar su evolucin legislativa.
Desde la primera Ley Suprema del 4 de octubre de 1824 se

estableca en su artculo 137, fraccin I, la figura de la contro-
versia constitucional.
En las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana,

publicadas el 12 de julio de 1845, se contemplaron las con-
troversias constitucionales, as como en la Constitucin de
1857. En la Constitucin de 1917 se estableci esta figura
en sus artculos 104 y 105, los cuales fueron reformados
conforme a las publicaciones del Diario Oficial de la Fede-
racin de 25 de octubre de 1967 y 25 de octubre de 1993;
y en su texto vigente a partir de la reforma publicada el 31
de diciembre de 1994, el artculo 105 constitucional establece
la competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin para conocer dos medios de control constitucional:
las controversias constitucionales y las acciones de incons-
titucionalidad, sealando para las primeras las hiptesis que
pueden darse entre los diferentes niveles de gobierno y sus
poderes u rganos.
De la evolucin legislativa que en nuestros textos consti-

tucionales ha tenido la controversia constitucional, el Tribunal
en Pleno observ las siguientes etapas:
1. En la primera etapa se concibi slo para resolver

las controversias que se presentaran entre un Estado
y otro.
2. La segunda etapa contempl, adems de las men-

cionadas, las que pudieran suscitarse entre los pode-
res de un mismo Estado, as como entre la Federacin
y uno o ms Estados.
3. En el tercer periodo, a las anteriores hiptesis se suma-

ron los supuestos relativos a aquellas que se pudieran
suscitar entre dos o ms Estados y el Distrito Federal,
y entre rganos de gobierno del Distrito Federal.
4. En la actualidad el artculo 105, fraccin I, de la Cons-

titucin Federal, ampla los supuestos mencionados
para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Con-
greso de la Unin, a cualquiera de sus Cmaras y,
en su caso, a la Comisin Permanente.
Derivado de lo anterior, el Pleno seal que la finalidad

del Constituyente Originario y del rgano Reformador de la
Constitucin ha sido dar respuesta a los diversos conflictos
que en el devenir histrico se plantearon entre diversos rga-
nos de gobierno y establecer un instrumento procesal de
carcter constitucional, a fin de que alguno de los rganos
sealados en la Carta Magna pueda impugnar un acto que
estimen incompatible con ella, invalidando los actos del poder
pblico contrarios a la Constitucin.
El rgano Revisor de la Constitucin ha ampliado los

supuestos para el ejercicio de la controversia constitucional con
la finalidad de incluir en ellos a todos los rganos originarios
del Estado, quienes, por disposicin expresa, son los que
pueden ejercitar este medio de control constitucional con
la finalidad de proteger la esfera de atribuciones que la Carta
Magna estableci en su favor para resguardar el sistema
federal.
En consecuencia, la tutela jurdica de la accin de contro-

versia constitucional es la proteccin del mbito de atribu-
ciones que la Constitucin Federal confiere a los rganos

constituidos del Estado para resguardar el sistema federal y,
en general, para preservar el orden constitucional establecido.
De la exposicin de motivos de la reforma al artculo

105 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Fede-
racin de 31 de diciembre de 1994, el Tribunal en Pleno inter-
pret que la intencin del rgano Reformador fue ampliar
las facultades de la Suprema Corte de Justicia para cono-
cer las controversias constitucionales incluyendo un gran
nmero de rganos legitimados para plantear las contro-
versias, en reconocimiento a la complejidad y pluralidad del
sistema federal, que comprenden los conflictos que con
motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas gene-
rales o de actos se susciten entre los diversos niveles de gobier-
no; entre los rganos de distintos niveles de gobierno y entre
rganos pertenecientes a un mismo nivel de gobierno.
Es as como el Mximo Tribunal advierte que es a travs

de la controversia constitucional que se resolvern los conflic-
tos que se planteen por los rganos estatales constituidos de
acuerdo con el principio de divisin de poderes y respecto
de normas generales o actos que estimen violatorios de la Carta
Magna en su perjuicio.
Ahora bien, el Tribunal en Pleno indica que la materia de

la controversia es el procedimiento de reformas y adiciones
a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
previsto en su artculo 135, el cual seala que la Constitucin
Federal puede ser reformada por el voto aprobatorio de las
dos terceras partes de los presentes en el Congreso de la Unin,
as como de la mayora de las Legislaturas de los Estados, y
que el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente rea-

lice el cmputo de votos de las Legislaturas Locales. Al esta-
blecer este procedimiento, el Constituyente Originario deposit
la facultad para reformar la Carta Magna en un rgano
complejo integrado por el Congreso de la Unin y las Legis-
laturas de los Estados, conforme al principio de supremaca
constitucional establecido en su artculo 133, consistente en
que la Constitucin es la norma de mayor jerarqua en nuestro
sistema jurdico.
El Mximo Tribunal hace una clara distincin entre el Cons-

tituyente Originario y las autoridades constituidas, al sealar
que aqul es un poder primigenio que emana de la soberana
del pueblo, mientras los poderes constituidos surgen de la volun-
tad del Constituyente Originario. El Constituyente Originario,
dentro de su funcin, tiene un poder jurdicamente ilimitado,
mientras que los poderes constituidos estn limitados al
mbito de su competencia. Por ltimo, el Constituyente Origina-
rio no gobierna, instituye a los poderes constituidos para
gobernar.
El Tribunal en Pleno seala que el Constituyente Origina-

rio, antes de desaparecer, transfiere sus facultades al rgano
que es su sucesor, denominado rgano Reformador o Revisor,
descrito en el artculo 135 de la Constitucin, el cual no se
puede desarticular en sus componentes al ser una entidad
compleja pero unitaria.
En este sentido, el Mximo Tribunal considera que si bien

se impugna la invalidez del proceso de reformas, el hecho de
que los supuestos vicios de que se adolece ocurrieron durante
ste, no puede jurdicamente desvincularse de su objeto,
que es la aprobacin y declaratoria de reformas a la Carta
Magna; y en virtud de que estas reformas emanan de una

autoridad no incluida expresamente en el artculo 105 consti-
tucional, resulta improcedente esta controversia constitucio-
nal, toda vez que la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos no le confiere facultad expresa a la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin para controlar, a travs
de la controversia constitucional, los actos que emita el
rgano Reformador.
Lo anterior se corrobora con el hecho de que si hipotti-

camente la controversia constitucional procediera en contra
del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitucin
Federal efectuado por el rgano Revisor, si se impugnara
por la Federacin, la resolucin que declarara su invalidez por
mayora de ocho votos, tendra efectos generales, los cuales
slo podran consistir en que dichas reformas y adiciones no
formaran parte integrante de la Constitucin por haber sido
irregular el procedimiento que les dio origen. Tal hiptesis
hara nugatorio el principio de supremaca constitucional esta-
blecido en el artculo 133, en virtud de que el artculo 135
de la propia Constitucin Federal establece el rgano califi-
cado y el procedimiento para sus reformas y adiciones, por
lo que de estimar procedente la impugnacin del proceso
de reformas constitucionales se dejara a un lado que dichas
reformas o adiciones han sido aprobadas por el rgano Refor-
mador (que constituye la expresin de la Nacin en su con-
junto), a travs del procedimiento que establece la Norma
Fundamental y, por tanto, forman parte integrante de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por
lo que gozan de sus mismos atributos: suprema y fundamen-
tal; adems, sta es la que da fundamento a los distintos
poderes, niveles y rganos de gobierno.
Asimismo, seala que en trminos del citado numeral 105,

fraccin I constitucional, en el caso de que la impugnacin
sea por parte de un Estado o un Municipio, como sucede en
este asunto, la sentencia que declarara la invalidez
nicamente tendra efectos entre las partes, esto es, se limita-
ran a la esfera competencial de la parte actora.
La resolucin anterior ocasionara que las reformas o

adiciones constitucionales dejaran de aplicarse slo en el
mbito territorial del Estado o Municipio que haya promovido
la controversia constitucional, violentando con ello el principio
de supremaca constitucional, ya que se llegara al extremo de
que en un Estado se aplicara la norma constitucional a partir
de su reforma, y en otro no; o bien que en un mismo Estado
los Municipios que no hubieran intentado la va estaran sujetos
a un orden constitucional diverso a aquel que tendra aplica-
cin en los Municipios que s la promovieron y llegaran a
obtener resolucin favorable.
As, el rgano Reformador o Revisor no estableci la

procedencia de la controversia constitucional en contra de
las reformas o adiciones a la Constitucin Federal, en atencin
a que se ocasionara, segn el caso, que los poderes, rga-
nos o entidades que enuncia el artculo 105, fraccin I, de
la Carta Magna, dejaran de encontrarse bajo un mismo orden
constitucional; adems de que la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos establece cul es el procedimiento
y quin es el rgano calificado para realizar sus reformas y
adiciones, por lo que a travs de la controversia constitucional
no puede invalidarse esa reforma, o bien modificarse, mxime
cuando en trminos del artculo 135 constitucional, una vez
concluido el procedimiento de reformas y adiciones, stas for-

man parte integrante de la Constitucin Federal y, por tanto,
comparten sus mismos atributos.
VI. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIN
D e la controversia constitucional 82/2001 derivaron dos

tesis de jurisprudencia aprobadas por el Tribunal en Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en su sesin
pblica celebrada el 6 de septiembre de 2002, publicadas
en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta del
mismo mes y ao, Novena poca, tomo XVI, con los nmeros
de tesis P./J. 40/2002 y P./J. 39/2002 en las pginas 997 y
1136, respectivamente, bajo el tenor siguiente:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCE-

DENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFOR-
MAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. De lo
dispuesto por el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y de las diversas
exposiciones de motivos y dictmenes relativos a las refor-
mas a este precepto constitucional, se desprende que la tutela
jurdica de la controversia constitucional es la proteccin del
63
mbito de atribuciones de los rganos del Estado que derivan

del sistema federal (Federacin, Estados, Municipios y Distrito
Federal) y del principio de divisin de poderes a que se refie-
ren los artculos 40, 41, 49, 115, 116 y 122 de la propia
Constitucin, con motivo de sus actos o disposiciones gene-
rales que estn en conflicto o contraren a la Norma Funda-
mental, lo cual se encuentra referido a los actos en estricto
sentido y a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean fede-
rales, locales o municipales, e inclusive tratados internaciona-
les. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional
no contempla dentro de los rganos, poderes o entidades que
pueden ser parte dentro de una controversia constitucional,
al rgano Reformador de la Constitucin previsto en el artculo
135 del mismo ordenamiento, pues no se trata de un rgano
de igual naturaleza que aquellos en quienes se confan las
funciones de gobierno; adems de que se integra por rganos
de carcter federal y locales, es a quien corresponde, en forma
exclusiva, por as disponerlo la Constitucin Federal, acordar
las reformas y adiciones a sta, y de ah establecer las atribu-
ciones y competencias de los rganos de gobierno, sin que
tampoco, al referirse el citado artculo 105, fraccin I, a "dis-
posiciones generales" comprenda las normas constitucionales.
PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA

CONSTITUCIN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CON-
TROL JURISDICCIONAL. De acuerdo con el artculo 135
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitu-
cin no es susceptible de control jurisdiccional, ya que lo
encuentra en s mismo; esto es, la funcin que realizan
el Congreso de la Unin, al acordar las modificaciones, las
Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aqul o la Comisin
TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIN 65
Permanente al realizar el cmputo de votos de las Legislaturas

Locales y, en su caso, la declaracin de haber sido aproba-
das las reformas constitucionales, no lo hacen en su carcter
aislado de rganos ordinarios constituidos, sino en el extraor-
dinario de rgano Reformador de la Constitucin, realizando
una funcin de carcter exclusivamente constitucional, no
equiparable a la de ninguno de los rdenes jurdicos parcia-
les, constituyendo de esta manera una funcin soberana, no
sujeta a ningn tipo de control externo, porque en la confor-
macin compleja del rgano y en la atribucin constitucional
de su funcin, se encuentra su propia garanta.
VII. VOTO DE MINORA
SOBRE LA IMPROCEDENCIA
DE LA CONTROVERSIA PLANTEADA
R especto al criterio sustentado por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin, al resolver la controver-
sia constitucional 82/2001 los Ministros Sergio Salvador
Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Gitrn y Juan N. Silva Meza
opinaron en contra y manifestaron su postura en un voto de
minora que contiene los razonamientos en los que sustentaron
su criterio divergente.
En este voto de minora se estableci que un anlisis

riguroso de las demandas respectivas debi conducir a un
supuesto diverso para fundar la improcedencia o procedencia
de la controversia constitucional, a saber: si pueden formar
parte de la Constitucin Federal las adiciones y reformas que
deriven de un procedimiento inconstitucional.
Parten del anlisis de los artculos 103, 104, fraccin IV,

105 y 135 de la Constitucin para establecer las siguientes
afirmaciones:
67
Primero sealan que en el artculo 135 de la Constitucin

se establece la posibilidad de ser adicionada o reformada, ya
que aun cuando el espritu de toda Constitucin es el de ser
una obra permanente, en virtud de los cambios sociales y
polticos, el pueblo, titular de la soberana, tiene el derecho
de revisar y modificar su Constitucin adaptndola a las
circunstancias.
Precisamente por el procedimiento establecido para su

reforma, las Constituciones se clasifican en flexibles, cuando
se pueden modificar con el mismo procedimiento que la legis-
lacin ordinaria, y en rgidas cuando se sujetan a un proce-
dimiento especial. En nuestro pas, al establecerse en el artculo
135 un procedimiento especial en el que intervienen los dos
niveles legislativos, federal y estatal, se considera como una
Constitucin rgida.
A este respecto, el Constituyente Originario, en los deba-

tes para estructurar la Constitucin de 1857, al definir el
procedimiento para reformar la Carta Magna, estableci que
para seguir el principio federal, su reforma deba someterse
al examen y voto de las legislaturas, tanto federal como locales,
en virtud de que estas ltimas son las representantes de los
Estados. En el Congreso Constituyente de Quertaro de
1916, el artculo 135 fue tomado casi textualmente del 127
de la anterior Carta Magna, aprobndose sin discusin.
Otro de los puntos esenciales que aborda el voto de mino-

ra se refiere al rgano encargado de realizar las reformas a
la Constitucin. Al respecto sealan los Ministros aludidos
que no existe fundamento constitucional para suponer que la
combinacin de poderes genere un "rgano complejo".
VOTO DE MINORA SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA PLANTEADA 69
Esencialmente difieren del criterio mayoritario al consi-

derar que las reformas y adiciones a la Constitucin se reali-
zan por la conjuncin de funciones de los rganos legislativos
federal y estatales, bajo las reglas de procedimiento
especficas sealadas en el artculo 135 de la Carta Magna,
pero que nunca pierden su individualidad jurdica para con-
formar un tercer rgano con unidad y voluntad, por lo que
un "rgano virtual" sera una ficcin, ya que no lo establece
la Constitucin en forma expresa.
En este sentido interpretativo, en virtud de que el artculo

135 establece cules son los rganos con la facultad para
hacer modificaciones a la Carta Magna, y esto no cambia
su naturaleza de poderes constituidos, es procedente la con-
troversia constitucional cuando se considere violado el proce-
dimiento de reformas a ella, de conformidad con el artculo
105, fraccin I, que establece los supuestos de procedencia
de este medio de control constitucional.
Sealan que es procedente la controversia constitucional

ejercitada en contra de las Cmaras que integran el Poder
Legislativo Federal y los Poderes Legislativos Locales, cuando
se impugna el procedimiento de reformas a la Constitucin,
en virtud de que son los rganos que intervienen en l. Del
anlisis del artculo 105, fraccin I, de la Carta Magna,
interpretado en sentido amplio, se advierte que la controversia
tiene como objeto la tutela jurdica del orden constitucio-
nal atendiendo a la salvaguarda del mbito de atribuciones,
es decir, la competencia que la Carta Magna otorga a los
entes, poderes y rganos originarios del Estado, subordinando
la totalidad de los actos del poder pblico a su mandato.
En este sentido, dentro del concepto de Federacin est com-

prendido el Congreso de la Unin y en el de Estado sus legis-
laturas respectivas; son estos rganos los que tienen la funcin
reformadora de la Norma Suprema y que integran el Sistema
Federal Mexicano. De esta manera quedan comprendidos
en las hiptesis de procedencia de la controversia consti-
tucional, contempladas en los incisos a), b), d), i) y j) de la
fraccin I del artculo 105 de la Carta Magna.
Por ello el proceso de reforma y adiciones a la Carta Magna

es susceptible de control jurisdiccional mediante las contro-
versias constitucionales, en el marco de las prescripciones
del artculo 135 de la Constitucin que obligan a los rganos
legislativos participantes en el proceso, al cumplimiento de
los requisitos establecidos, y cuya inobservancia da lugar a la
posibilidad de impugnacin en caso de transgredirlos.
La facultad de reformar o adicionar a la Constitucin,

aun cuando no se limita en cuanto a su contenido, no debe
afectar su esencia, es decir, los principios jurdicos y polticos
que representan los valores fundamentales de una comuni-
dad y que constituyen la superestructura constitucional creada
por el Constituyente. Asimismo, mediante la participacin
combinada del Congreso de la Unin y de las Legislaturas
Estatales, as como el cumplimiento del procedimiento rigu-
roso, asegura que cualquier modificacin o adicin al texto
constitucional sea resultado de la voluntad de los miembros
del Sistema Federal en sus dos niveles.
En este sentido, se indica que en el artculo 135 de la

Constitucin se establecen los requisitos expresos que deben
cumplirse para reformar o adicionar la Constitucin: a) que
el Congreso de la Unin las acuerde por mayora de dos

terceras partes; b) la aprobacin por mayora de las Legis-
laturas de los Estados; c) que el Congreso de la Unin o la
Comisin Permanente realice el cmputo de los votos de
las Legislaturas Locales; y d) que el Congreso o la Comisin
Permanente haga la declaracin de haber sido aprobadas las
reformas o adiciones. A los requisitos expresos que seala
la norma, aaden los implcitos siguientes: a) que exista qurum
legal en la Cmara de Origen; b) que exista qurum legal en la
Cmara Revisora; c) que exista qurum legal en las Legis-
laturas Locales; d) que la votacin de las resoluciones en las
mencionadas legislaturas se realice por mayora simple, al
no prever el artculo 133 una votacin por mayora califi-
cada; e) que el cmputo de los votos de las Legislaturas Locales
se realice cuando exista el nmero de resoluciones suficiente
para determinar el sentido mayoritario de la votacin, consi-
derando que todas las legislaturas tuvieron la posibilidad de
estudiar, discutir y emitir su voto respecto a las reformas;
f) que el cmputo y el decreto que declare aprobada una
reforma constitucional sea por mayora simple del Congreso
o de la Comisin Permanente, y g) que exista qurum legal
en ambas Cmaras o en la Comisin Permanente al reali-
zarse el cmputo de votos de las Legislaturas Locales y la
declaracin de aprobacin de las reformas.
El procedimiento de reformas o adiciones a la Carta Magna

slo exige los requisitos mencionados, ya que para incluir otros
tendra que seguirse primero este procedimiento a fin de incor-
porarlos a la Carta Magna, por lo que cualquier requisito
diverso a los mencionados es ajeno al orden constitucional.
La falta de cumplimiento de cualquiera de las reglas del

procedimiento establecido en el artculo 135 de la Constitu-
cin ocasiona, cuando sea sustancial, que la reforma no

pueda ser considerada autntica y que, en tal virtud, no forme
parte de la norma constitucional.
Por tanto, si por algn medio jurisdiccional de defensa de

la supremaca constitucional, la parte legitimada para promo-
verlo sostiene que una norma publicada como integrante de
la Carta Magna no cumpli los requisitos constitucionales para
tal fin, el rgano jurisdiccional debe realizar su examen
para determinar si hubo o no violacin al procedimiento.
En este sentido, manifiestan que las vas jurisdiccionales

procedentes para el examen del cumplimiento o no del proce-
dimiento de reformas, son el juicio de amparo y la contro-
versia constitucional, de conformidad con las hiptesis
establecidas en los artculos 103, 104, fraccin IV y 105, en
relacin con el artculo 135, todos de la Constitucin Federal.
Consideran procedente la va de amparo en contra del

procedimiento de reformas constitucionales al controvertirse
por violacin al principio de legalidad, en donde el inters
jurdico deriva de la afectacin que produce en la esfera
de derechos del quejoso y, en tanto las reformas emanan de un
rgano constituido, son autoridades responsables quienes
intervinieron en el proceso. Este medio de defensa se limita
a los casos de violacin a derechos fundamentales individua-
les, protegiendo esencialmente el aspecto dogmtico de la Ley
Fundamental, y las controversias constitucionales constitu-
yen una garanta de la parte orgnica de la Constitucin
y, por excepcin, de su parte dogmtica, procediendo su
planteamiento nicamente por los rganos originarios esta-
blecidos en la Carta Magna.
Respecto a la procedencia de las controversias constitu-

cionales para impugnar el procedimiento de reformas o
adiciones constitucionales, derivado de la interpretacin
rgida de los artculos 105 y 135 de la Carta Magna, los
Ministros advierten que ambos artculos sealan al Congreso
de la Unin y Legislaturas de los Estados, respecto del
segundo de los numerales en cuestin, como los rganos
constituidos con facultad, actuando conjuntamente para reali-
zar las reformas a la Carta Fundamental, as como ser estos
mismos rganos, respecto del artculo 105, los comprendi-
dos en las hiptesis para la procedencia de esta va. De acuerdo
con una interpretacin flexible del artculo 135, si se acep-
tara la existencia de un "rgano Reformador" derivado de la
actuacin combinada del Congreso de Unin y de las Legis-
laturas de los Estados, necesariamente llevara a concluir que
este "rgano Reformador" est contemplado como la Federa-
cin (Congreso de la Unin) y los Estados (legislaturas de los
mismos), regulados en las hiptesis de procedencia de los inci-
sos a) y b) fraccin I del artculo 105 constitucional.
Sealan que el objeto de la tutela jurdica de las controver-

sias constitucionales es la proteccin del mbito de atribucio-
nes de los rganos originarios del Estado previsto en la
Constitucin, que generalmente afecta la esfera de compe-
tencias, pero tratndose del procedimiento de reformas a la
Carta Magna, la afectacin se da cuando se modifican y
sustituyen normas elevadas a la jerarqua suprema que delimi-
tan el campo de accin y relaciones de dichos rganos en sus
obligaciones y atribuciones. La modificacin a la Constitucin
repercute en la delimitacin de atribuciones y obligaciones
cuando se realiza en su parte orgnica, ya que en sta se
prev el sistema de competencias al que deben ceirse la Fede-
racin, Estados, Municipios y el Distrito Federal; en la parte
dogmtica se consignan las garantas individuales de los

gobernados que limitan la actuacin de las autoridades al
estar obligadas a respetarlas.
De lo anterior deriva que el inters jurdico de los Munici-

pios, al impugnar un procedimiento de reformas a la Carta
Magna, no es la invasin de esferas competenciales, sino la
violacin al orden jurdico constitucional donde se ubica como
uno de los niveles de gobierno dentro del orden local, siendo
que la finalidad de las controversias constitucionales es salva-
guardar el federalismo y la supremaca constitucional.
Por lo anterior, y en virtud de que el objeto de la tutela

jurdica es diverso en el juicio de amparo y en las controver-
sias constitucionales, no se debe restringir a uno solo de estos
medios de defensa la procedibilidad de impugnacin del pro-
ceso de reformas constitucionales.
Por otra parte, se menciona que el efecto de la declara-

cin de invalidez de la norma, en caso de existir violacin en
el procedimiento, debe ser general en virtud de que no podra
seguir vigente una norma derivada de un procedimiento
inconstitucional, pues los actos que integran el procedimien-
to de reformas constituyen una unidad indisoluble con la norma
general emanada de ese procedimiento. As, no se puede
impugnar cada acto en forma individual, al no poder que-
dar subsistentes o insubsistentes aisladamente, sino slo
mediante su anlisis en conjunto. Esto lleva a concluir que si
lo inconstitucional es el procedimiento, la norma derivada
de l debe anularse, sin que ello implique que la norma sea
inconstitucional por su contenido, lo cual no sera objeto de
estudio. En este sentido no procede aplicar la regla relativa
a los efectos de las declaraciones de invalidez de normas

generales establecida en el prrafo segundo de la fraccin
I del artculo 105, pues ello slo sucede cuando la inva-
lidez deriva de vicios propios de las mismas, por tanto, los
efectos debern ser generales y no slo para el promovente.
Respecto a la temporalidad para la presentacin de la

demanda, de conformidad con el artculo 21, fraccin I, de
la Ley Reglamentaria de las fracciones I y III del artculo 105
de la Constitucin, el plazo para interponer la controversia
es de 30 das, contados a partir del da siguiente en que
conforme a la ley del acto, surta efectos la notificacin de
ste. En tal virtud, al impugnarse el procedimiento de reformas
a la Carta Magna, nicamente procede a partir de que es
publicada la norma general emanada de dicho procedimiento;
en consecuencia, los treinta das para impugnar comienzan
a partir de la fecha en que la norma es publicada.
Advierten que los planteamientos que combaten el conte-

nido de las reformas o adiciones son improcedentes, ya que
jurdicamente todos los preceptos de la Constitucin tienen
el mismo rango, por tanto, no es admisible que unos se consi-
deren violatorios de otros.
Al considerarse procedente la controversia constitucio-

nal, comenzaron a analizar el proceso seguido en la reforma
impugnada, estimando que dicho proceso s cumpli con todos
los requisitos procesales establecidos en el artculo 135 consti-
tucional, dado que ste no establece la consulta a las partes
que puedan ser afectadas por la expedicin de la norma
constitucional, como una de las fases del procedimiento
relativo. La obligacin sealada en el convenio 169 sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes de la

Organizacin Internacional del Trabajo para los Estados parte,
dentro de los cuales se encuentra Mxico, en el sentido de
"consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a travs de sus instituciones repre-
sentativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente", no
alude a una fase del procedimiento de reformas constitucio-
nales, sino a una obligacin que atiende a la correcta moti-
vacin de la norma en el entendimiento de que las medidas
legislativas emitidas en la materia se ajusten a la realidad
social de los pueblos indgenas, cuya impugnacin implicara
el anlisis del contenido del acto reformador y no del proceso.
Adems, consideran que no es posible sealar que

mediante un convenio internacional se adicionen requisitos
establecidos en la Carta Magna para su reforma, ya que
en este caso llevara a admitir que se reform la Constitucin
Federal sin cumplirse los requisitos establecidos por la propia
Ley Fundamental, los cuales perderan su sentido y razn de
ser al aceptarse que pueden ser variados por un rgano
diverso y un procedimiento diferente al establecido, como
en el caso del procedimiento para la firma y ratificacin de un
convenio o tratado internacional.
No obstante, en el proceso de reforma impugnado s se

consult a los pueblos indgenas, ya que la iniciativa de refor-
mas presentada por el Ejecutivo Federal fue elaborada por la
Comisin de Concordia y Pacificacin, encargada de nego-
ciar el conflicto armado iniciado el primero de enero de 1994
en el Estado de Chiapas, tomando como base los acuer-
dos de San Andrs Larrinzar, suscritos por el gobierno federal
y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, as como la

Consulta Nacional sobre Derechos y Participacin Indgena,
convocada por el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de
la Unin, en la que se realizaron foros y encuentros con once
mil indgenas de diversas entidades federativas. Asimismo, las
Cmaras del Congreso de la Unin organizaron seminarios,
foros, consultas, audiencias y entrevistas con acadmicos, investi-
gadores, autoridades involucradas y representantes de etnias
y comunidades indgenas del pas.
Sin embargo, los procesos de discusin, votacin y reso-

lucin por los miembros del Congreso de la Unin y de las
Legislaturas Locales no se encuentran condicionados a la apro-
bacin o consentimiento previo de los sectores de la pobla-
cin susceptibles de ser afectados por la norma, pues ello
implicara el sometimiento de la voluntad soberana del pue-
blo que esos rganos representan a voluntades particulares,
que constitucionalmente pueden y algunas veces deben
tomarse en consideracin, pero no admitirse obligatoriamente.
Respecto al cmputo de los votos de las Legislaturas Locales

por el Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en
su caso, se consider por la minora de los Ministros que puede
ser realizado cuando se tengan los necesarios que determinen
la decisin de la mayora de las legislaturas, no estando sujeto
dicho cmputo a la condicin de que se cuente con los votos
de todas ellas, de conformidad con lo establecido en el ar-
tculo 135 constitucional, sin que implique la desintegracin
de la voluntad reformadora de la Constitucin manifestada
por los Poderes Legislativos Federal y Locales, ya que la voluntad
reformadora qued plasmada en el voto de la mayora; tam-
poco implica la nulificacin de los votos no computados, ya
que el cmputo y la declaracin correspondiente slo se

efecta para no retrasar la determinacin mayoritaria que
no variar por el voto de las legislaturas no computadas, lo
que conlleva a una carencia de efectos jurdicos de estos votos.
Por lo que se refiere a la mayora necesaria para la apro-

bacin de las reformas, se seala que de acuerdo con el
artculo 135 constitucional slo se exige mayora calificada
de las dos terceras partes de los miembros presentes del Con-
greso de la Unin; pero respecto de la aprobacin de las
reformas en cada una de las Legislaturas Locales no esta-
blece si se requiere mayora calificada o simple, por lo que
se entiende sometida a la regla de mayora simple, pues en
caso contrario el Constituyente lo habra establecido expresa-
mente, como lo hizo con el Congreso de la Unin.
Por ltimo, en el presente voto de minora se hacen de

manera ilustrativa, en cuanto al contenido y alcances de las
normas incorporadas a la Constitucin Federal en virtud de
las reformas materia de esta controversia, las siguientes pre-
cisiones:
1) Las normas constitucionales no establecen limitacin

alguna a los derechos que a los pueblos y comunidades ind-
genas se hubieren reconocido con anterioridad en legislacio-
nes locales.
2) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-

nos, como ley fundamental, nicamente establece los derechos
mnimos; no le corresponde el desarrollo de los principios bsi-
cos en que se estructura el Estado mexicano, sino que ello es
labor del legislador ordinario, tanto a nivel federal como
local, de acuerdo con el sistema de competencias en ella

establecido.
3) La regulacin del derecho de libre determinacin y

autonoma de los pueblos indgenas se deja a cargo de las
Legislaturas Locales, a fin de que sea acorde a la realidad
social de aqullos en cada entidad.
4) Las reformas constitucionales en anlisis, al establecer

como aspectos de la libre determinacin y autonoma de los
pueblos y comunidades indgenas la conservacin y mejo-
ramiento de su hbitat, la preservacin de la integridad de
sus tierras y el derecho de acceder al uso y disfrute de los
recursos naturales de los lugares que ocupan con las limita-
ciones establecidas dentro del marco constitucional, consa-
gran el principio territorial de los pueblos indgenas y con
ello se reconoce su derecho de decidir libremente la forma y
modalidad de propiedad y tenencia de la tierra, y por tanto,
su forma interna de organizacin econmica, para lo cual se
establece la posibilidad de coordinacin y asociacin de las
comunidades indgenas dentro del mbito municipal.
5) Otro aspecto de libre determinacin y autonoma de

los pueblos indgenas es el derecho de eleccin de represen-
tantes ante los Ayuntamientos, que debe entenderse como
un derecho establecido para fortalecer su participacin y repre-
sentacin poltica conforme a sus tradiciones y normas inter-
nas, y no como una limitante a tal participacin; por tanto, no
implica la imposibilidad de que los pueblos indgenas integren
o constituyan Municipios.
6) Dentro de los principios de libre determinacin y

autonoma de los pueblos y comunidades indgenas se com-
prende el decidir sus formas internas de convivencia y

organizacin social, econmica, poltica y cultural; el aplicar
sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin
de sus conflictos internos y elegir, de acuerdo con sus normas,
procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o
representantes para el ejercicio de sus particulares formas de
gobierno interno. Todo ello, desde luego, sujeto al marco
de garantas y derechos humanos establecidos en la Carta
Magna, entre ellos la dignidad, integridad y participacin
de las mujeres en condiciones de equidad con los varones,
as como el respeto al pacto federal y soberana de los Esta-
dos. Este marco legal implica que el reconocimiento que las
Constituciones y leyes de las entidades federativas otorguen
a las comunidades indgenas como entidades de inters
pblico, no significa desconocerlas como un nivel de gobierno
interno.
7) Las normas constitucionales en cuestin no causan

afectacin alguna a la libertad y autonoma municipal, en
tanto no establecen restricciones a las bases de su organiza-
cin y a las facultades consagradas en el artculo 115
constitucional, sino que slo consagran derechos a favor de
los pueblos, comunidades y sujetos indgenas en lo individual,
as como acciones que debern desarrollarse por los tres
niveles de gobierno para asegurar sus derechos, su desarrollo
integral y abatir las carencias y rezagos que padecen.
8) En el apartado B del artculo 2o., reformado, de la

Constitucin Federal, se establecen acciones concretas que
debern ejecutarse por la Federacin, Estados y Municipios
en sus respectivos mbitos de competencia, para asegurar
la concrecin de las medidas destinadas a promover la igual-
dad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier
prctica discriminatoria; garantizar la vigencia de los derechos

de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comu-
nidades, as como abatir las carencias y rezagos que les
afectan. Tales iniciativas deben coadyuvar a que dichos objeti-
vos no sean considerados como simples ideales carentes de
efectividad real, incluso ante la posibilidad de ser exigidas
a travs de los medios de defensa correspondientes.
9) La funcin de vigilar la constitucionalidad de las leyes

o actos de las autoridades que ejerce la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin tiene como finalidad salvaguardar el
orden constitucional, por tanto, la Constitucin es el lmite
de su funcin de intrprete y defensora de su supremaca.
Por tal razn, si la Constitucin es el lmite de su actividad
como intrprete y defensora de la supremaca constitucional,
no tiene facultad para variar el contenido de las disposiciones
establecidas en la Carta Magna.
En este sentido, cuando los Ministros participantes en el

voto de minora consideraron que al resolver el Tribunal
en Pleno que las controversias constitucionales planteadas en
contra del procedimiento de adiciones y reformas a la Consti-
tucin en materia indgena eran improcedentes, no slo se dej
de estudiar los planteamientos del promovente, sino que se
renunci a sustentar criterios trascendentes en materia consti-
tucional en general, y en especfico sobre los mecanismos de
control jurisdiccional.
VIII. VOTO PARTICULAR
E l Seor Ministro Mariano Azuela Gitrn no comparti el

sentido de la resolucin de la controversia constitucional
82/2001, conforme a los razonamientos que emiti junto con
los seores Ministros Juan N. Silva Meza y Sergio Salvador
Aguirre Anguiano. An as, consider necesario emitir un voto
particular en el cual externa algunas reflexiones sobre un
asunto de trascendencia nacional, que implican el recono-
cimiento de que el planteamiento de la controversia constitucio-
nal obedeci de manera fundamental a la legtima aspiracin
de la poblacin indgena de lograr el desarrollo integral
propio del siglo XXI, al que por naturaleza tienen derecho.
En este voto se seala que la idea de progreso, identifi-

cado con el confort y el lujo, desconoce la igualdad y dignidad
de los seres humanos como fuente de los derechos fundamen-
tales reconocidos en la Constitucin, por lo que "el genuino
progreso slo puede radicar en el bien de cada hombre,
83
considerado en su naturaleza ntegra y, lgicamente, en su

generalizacin a todos los miembros de la sociedad". Conti-
nua expresando que, ante la existencia de minoras elitistas
que viven en la abundancia e incluso en el despilfarro de
bienes superfluos, grandes multitudes carecen de lo indispen-
sable, con lo cual, la terica igualdad humana no es acorde
con esta realidad, corroborada por indicadores econmicos
reconocidos mundialmente.
As, expone diversas formas que se han empleado para

medir la pobreza.
El Banco Mundial utiliza el criterio relativo al nivel de ingre-

sos, considerando pobres a los que perciben hasta uno o dos
dlares diarios. En estudios recientes identifica a la pobreza
con padecer hambre, carecer de vivienda, estar enfermo y sin
posibilidad de atencin mdica, no poder asistir a la escuela,
no saber leer, no tener trabajo, padecer miedo al futuro, estar
desposedo de todo poder, representacin y libertad.
La mencionada institucin internacional tambin seala

que hay varias dimensiones de pobreza visibles mediante
diversos indicadores como: el nivel de ingreso y de consumo,
fenmenos sociales y los factores relativos a la vulnerabilidad,
el riesgo y acceso sociopoltico.
Respecto al modelo de pobreza que se basa en el nivel

de ingreso y consumo, se considera pobre a la persona que
baja del nivel necesario establecido para poder hacer frente
a sus necesidades bsicas; a dicha medicin se le denomina
"la lnea de pobreza", por ser variables estas necesidades
bsicas, dependiendo de cada sociedad y del tiempo; cada
VOTO PARTICULAR 85
pas tiene su lnea de pobreza de acuerdo con su desarrollo,

normas sociales y valores.
El dato sobre pobreza, sustentado en los niveles de ingreso

no superiores a un dlar y dos dlares por da, reporta que
de los seis mil millones de la poblacin mundial, dos mil
ochocientos millones viven con menos de dos dlares diarios
y mil doscientos millones con menos de un dlar diario.
En Mxico, seala, de acuerdo con lo publicado por el

Banco Mundial en julio de 2001, el 28.6% de la poblacin
se clasifica como pobres, segn indicadores de consumo de
1996, y conforme a la investigacin de Isaac Katz, la pobreza
en Mxico parece aumentar al sealar que el 40 % de la
poblacin actual vive en condiciones de pobreza y 25 millones
en pobreza extrema (KATZ Isaac. "Inflacin, crecimiento,
pobreza y desigualdad en Mxico", Nmero Especial, ao 7,
Gaceta de Economa del ITAM, 2002).
Datos del Programa Nacional de Financiamiento para el

Desarrollo (PRONAFIDE), publicados el 20 de junio de 2001,
indican que el 58% de la poblacin en Mxico no cuenta con
la capacidad econmica para satisfacer sus necesidades bsi-
cas de alimentacin y vivienda.
Por otro lado, con los datos sealados en el Plan Nacional

de Desarrollo 2001-2006, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 30 de mayo de 2001, el 55% de la pobla-
cin, en el ao 2000, reciba un ingreso inferior a dos sa-
larios mnimos mensuales y el 47.5% viva en condiciones
de hacinamiento. Asimismo, dicho plan muestra que los Es-
tados que presentan un grado de marginacin muy alto
(Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Veracruz, Hidalgo) y alto (Puebla,

Campeche y Tabasco), se encuentran ubicados al sur del
pas, lo que conforma una macroregin con la estructura de
oportunidades ms precaria.
Con base en los anteriores datos sobre la pobreza, el

mencionado plan considera que los indgenas son el grupo
que requiere de una atencin especial en el planteamiento
de las polticas sociales, por el nmero que representan
(cerca de diez millones) y las condiciones de marginacin en
que han vivido. stos se encuentran ubicados en sesenta y
dos pueblos distribuidos en todo el territorio nacional, adems
de que en veintitrs mil localidades el 30% o ms de su pobla-
cin es indgena.
Por otro lado, de acuerdo a estudios de la Secretara de

Desarrollo Social, ms de la mitad de los nios indgenas
estn desnutridos y padecen enfermedades infecciosas relacio-
nadas con la pobreza, como las gastrointestinales y el clera.
El Ministro Mariano Azuela Gitrn coincide con lo sea-

lado en el Programa Nacional de Desarrollo Social, respecto
a que el mayor desafo para superar la pobreza es la poblacin
indgena que ha permanecido en el rezago y la marginacin.
Por todo lo anterior, considera de gran respeto que por

diversos medios, entre ellos la controversia constitucional,
se pretenda poner en relieve al problema indgena y alienta
a las autoridades del pas para que encuentren mecanismos,
fundamentalmente de ndole econmica, social, cultural y pol-
tica, que permitan abatir y superar el problema de la pobreza
desde su origen; y hubiera deseado que dicha exhortacin
VOTO PARTICULAR 87
se manifestara en la resolucin de la controversia constitucio-

nal que resolvi el Mximo Tribunal del Pas para que todos
los mexicanos, y en especial los lderes de los sectores pblico
y privado, en el marco de las garantas individuales y de
los tratados internacionales en materia de derechos humanos,
encuentren las soluciones que hagan realidad los derechos a
la vida digna, a la educacin, a la salud, al trabajo, a la
vivienda, y a la propiedad para todos, incluyendo a los margi-
nados, entre los cuales estn los indgenas.
Destaca lo encomiable de que en la Constitucin exista

un mecanismo procesal de defensa para atender la problem-
tica planteada, independiente al resultado de la sentencia, lo
que permite confiar que dentro del marco del derecho, con
la participacin del sector pblico y privado, se encuentren
frmulas para la solucin de dichos problemas, en donde la
sociedad clasista piramidal sea sustituida por una sociedad
fraterna en la que disminuyan las distancias y cada uno aporte
lo necesario, dentro de sus posibilidades, para que todos los
integrantes de la comunidad cuenten con lo necesario para
desarrollarse con libertad y dignidad.
Considera que en nuestro sistema constitucional, como

sustento a los planteamientos anteriores, pueden distinguirse
varias directrices fundamentales que buscan impulsar a los
gobernantes a organizar a la sociedad conforme a los princi-
pios polticos de la Constitucin y, derivado de ellos, la conse-
cucin del bienestar y desarrollo integral de todos los individuos
que conforman la Nacin mexicana. En este sentido advierte
tres propsitos fundamentales previstos por el Constituyen-
te Originario: primero, que las garantas individuales se pro-
ponen salvaguardar y hacer efectivos los derechos humanos
de todos los miembros de la comunidad mexicana; segundo,

la existencia de protecciones especiales a favor de los ind-
genas, campesinos y obreros, para corregir desviaciones
socioculturales, polticas y econmicas, y tercero, los princi-
pios y reglas de la organizacin y funcionamiento del gobierno
a fin de que sea eficaz y eficiente en la consecucin de los
objetivos mencionados.
Por ltimo, seala que las ideas mencionadas responden

al orden constitucional por el que debe velar la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, conforme al cual no existe
obstculo jurdico alguno para que los poderes federales y
locales emprendan las acciones con el fin de que, cuidando
la unidad nacional, los grupos indgenas, con respeto a sus
patrimonios culturales, gocen efectivamente de los derechos
que la Constitucin reconoce a todos los individuos.
IX. CONCLUSIONES
1) El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nacin, por mayora de votos, declar improcedentes las con-
troversias constitucionales promovidas por Municipios de
diversas entidades federativas, as como por algunos Con-
gresos Estatales que emitieron voto de rechazo a las reformas
constitucionales, controvirtiendo los actos del proceso legis-
lativo de reforma constitucional en materia indgena, con base
en dos criterios fundamentales:
a) La controversia constitucional es improcedente para

impugnar el procedimiento de reformas y adiciones a la
Constitucin, en virtud de que este medio de control
tiene como finalidad proteger el mbito de atribuciones
de los rganos del Estado que derivan del sistema fede-
ral, es decir los diversos niveles de gobierno, a saber:
Federacin, Estados, Municipios y Distrito Federal, as como
89
los que derivan del principio de divisin de poderes, Ejecu-

tivo, Legislativo y Judicial, y se encuentra referido a actos
en estricto sentido, leyes ordinarias, reglamentos y trata-
dos internacionales.
El rgano Revisor de la Constitucin, mediante diversas

reformas, ha ampliado los supuestos para ejercitar la contro-
versia constitucional con la finalidad de incluir en ellos a todos
los rganos originarios del Estado, quienes, por disposicin
expresa, son los que pueden ejercitar este medio de control
constitucional.
Sin embargo, no estableci la procedencia de la contro-

versia constitucional en contra de las reformas o adiciones a
la Constitucin Federal, en atencin a que se ocasionara,
segn el caso, que los poderes, rganos o entidades que
enuncia el artculo 105, fraccin I, de la Carta Magna, dejaran
de encontrarse bajo un mismo orden constitucional.
Es as que el rgano Reformador de la Constitucin es

distinto de los rganos encargados de gobernar, estos ltimos
sealados en el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin
Federal, como sujetos respecto de las controversias consti-
tucionales; y aclara que las normas constitucionales son
la referencia para el control de las secundarias, las cuales
seala la fraccin I del citado artculo, como "disposicio-
nes generales".
b) El procedimiento de reformas y adiciones a la Constitu-

cin Federal no es susceptible de control jurisdiccional
en virtud de que es realizado por un rgano complejo
denominado rgano Reformador de la Constitucin, con
CONCLUSIONES 91
facultad soberana para realizar reformas a la Carta

Magna; es una funcin soberana porque no est sujeta a
control externo alguno y limitada slo por s mismo,
mediante su propia integracin.
As, toda vez que la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos establece cul es el procedimiento y quin
es el rgano calificado para realizar sus reformas y adiciones,
a travs de la controversia constitucional no puede invalidarse
esa reforma, o bien modificarse, mxime cuando en trminos
del artculo 135 constitucional, una vez concluido el proce-
dimiento de reformas y adiciones, stas forman parte inte-
grante de la Constitucin Federal y, por tanto, comparten
sus mismos atributos.
2) El sentido de la resolucin no fue compartido por todos

los integrantes del Tribunal en Pleno, en cuyo seno los seores
Ministros Mariano Azuela Gitrn, Juan N. Silva Meza y Sergio
Salvador Aguirre Anguiano formularon voto particular, resal-
tando lo siguiente:
a) La Carta Magna establece un procedimiento especial

para que pueda ser reformada o adicionada, lo que la
caracteriza como una Constitucin rgida.
b) No existe fundamento constitucional en donde se

genere un "rgano Reformador" para modificar la Consti-
tucin Federal, ya que sta se refiere a que el Congreso
de la Unin y las Legislaturas Estatales tienen dicha facul-
tad, bajo el procedimiento establecido en su artculo
135, sin conformar un tercer rgano con unidad y volun-
tad, pues nunca pierden su individualidad.
c) En virtud de que el Congreso de la Unin forma parte

del concepto de Federacin, as como las Legislaturas
Locales de los Estados a que se refiere la fraccin I del
artculo 105 de la Carta Magna, procede la controver-
sia constitucional contra el proceso para reformar la
Constitucin Federal por actos de los mencionados poderes
que sean considerados violatorios por alguno de los rga-
nos originarios sealados en ese artculo, pues modifican
y sustituyen normas elevadas a la jerarqua suprema que
delimitan el campo de accin y de relaciones de dichos
rganos en sus obligaciones y atribuciones.
d) Los seores Ministros disidentes con la resolucin,

al considerar procedente la controversia constitucio-
nal, se abocaron a analizar el proceso impugnado en la
mencionada reforma, estimando que dicho proceso s cum-
pli con los requisitos procesales sealados en el artculo
135 constitucional, en razn de que ste no establece la
consulta previa a las partes que puedan ser afectadas
por la expedicin de la norma constitucional, ni que se
tengan que computar los votos de todas las Legislaturas
Estatales, ni tampoco que stas deban aprobar las refor-
mas con una mayora calificada, como lo alega la actora.
e) Consideraron que por el sentido de la resolucin, el Tri-

bunal en Pleno dej de estudiar los planteamientos del
promovente y renunci a sustentar criterios trascendentes
en materia constitucional, en general, y de los mecanis-
mos de control jurisdiccional, en especfico.
3) El seor Ministro Mariano Azuela Giitrn, adems

de manifestarse en el voto minoritario, formul voto particu-
CONCLUSIONES 93
lar en el cual hace diversas reflexiones relacionadas con la

problemtica que tienen los pueblos y comunidades indgenas
en nuestro pas, donde situaciones de pobreza y marginacin
son parte de su condicin; le resulta de gran respeto y conside-
racin que por diversos medios, como son las controversias
constitucionales, se sealen enfticamente dichos problemas y
urge a los sectores pblico y privado para que encuentren los
mecanismos que procuren su solucin.
X. COMENTARIO A LA DECISIN
RECADA A LA CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL 82/2001
Doctor Manuel Gonzlez Oropeza*
N o es de sobra mencionar que las opiniones vertidas en

este comentario, lo son exclusivamente del autor de esta
nota y no reflejan la ratio decidendi de esta sentencia, ni
ninguna otra posicin de los integrantes de nuestro Mximo
Tribunal, aunque, evidentemente se har referencia a la po-
nencia de la mayora, suscrita por ocho Ministros, as como al
voto particular de tres restantes.
La gran importancia de esta controversia radica en decidir

si el procedimiento de reforma a la Constitucin y su decreto
promulgatorio, puede ser considerado como una disposicin
general o un acto en el sentido del artculo 105 constitucional
en su fraccin I. Como se dice en el presente folleto, esta
* Director fundador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad de

Guadalajara en 1990 y Presidente fundador del Consejo Acadmico del Instituto de Estudios
Legislativos del Congreso del Estado de Mxico en 1998. Actualmente es investigador titular
del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
95
pregunta se la formul casi una sptima parte de los Muni-

cipios del pas, es decir 200 Municipios, que no forman parte
del proceso de aprobacin de una reforma constitucional,
segn el artculo 135; adems del Congreso del Estado de
Chiapas y del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala.
No es la primera vez que se ha planteado este problema,

ni ser la ltima. La controversia la plantea uno de los 570
Municipios del Estado de Oaxaca, San Pedro Quiatoni, en el
distrito de Tlacolula.
La mayora de la Suprema Corte ha decidido improceden-

te la controversia planteada pues considera a las reformas y
adiciones de la Constitucin fuera del contexto del artculo
105 constitucional; es decir, el procedimiento y el decreto de
reforma o adiciones no los considera como "actos o disposi-
ciones generales" impugnables va controversia constitucional.
Adems de que una vez aprobadas las reformas y adiciones
mediante decreto publicado el 14 de agosto de 2001, y que
modifica de diversa manera los artculos 1., 2., 4., 18 y 115
de la Constitucin, ya forman parte de la Constitucin y son,
por tanto, inimpugnables.
La sentencia y las dos tesis de jurisprudencia que provoca,

consideran que el rgano revisor de la Constitucin no
est contemplado dentro de los rganos constituidos a que
se refiere el artculo 105 y, en consecuencia, los actos de
dicho rgano no son susceptibles de revisin a travs de la
controversia constitucional, por lo que, una vez planteada
sta resulta improcedente.
La Suprema Corte llega en este caso a la interpretacin

de que el concepto de disposiciones generales del artculo
COMENTARIO A LA DECISIN RECADA 97
A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2001
105, se refiere a actos legislativos o reglamentarios de los

poderes constituidos, incluyendo a los tratados internaciona-
les. La reforma o adicin de la Constitucin no es un acto
aislado de cada uno de los actores segn el artculo 135,
sino que es un proceso extraordinario que no admite revisin
jurisdiccional, por lo que la Corte "no tiene facultades para
controlar a travs de la controversia constitucional los actos
que emita dicho rgano".
Aunque estas palabras me recuerdan la tesis de la incom-

petencia de origen donde se excluye del conocimiento judicial
una causa confiada a los rganos polticos del pas, derivada
de la interpretacin constitucional,1 la sentencia se refiere a
un punto de gran inters, pues la competencia de la Supre-
ma Corte en el artculo 105 est descrita en trminos claros
y precisos: Conocer de las controversias constitucionales que
se susciten entre la Federacin y un Municipio (Fraccin I, b)
De esta manera, resulta pertinente la pregunta de si el

Municipio de San Pedro Quiatoni presenta una controversia
con la Federacin. Es el Poder Constituyente Permanente, como
se le conoce en la doctrina, y su procedimiento revisor de la
Constitucin parte y atribucin de la Federacin? Segn
el artculo 135 constitucional resulta claro que no, pues ade-
ms del Congreso de la Unin, quien vota la reforma o
adicin por el voto de las dos terceras partes de los indivi-
duos presentes, incluye a la mayora de las Legislaturas de
los Estados.
Aunque las tesis hasta ahora resueltas por el Poder Judi-

cial de la Federacin han sido elusivas respecto del trmino
1
Manuel Gonzlez Oropeza y Eleael Acevedo Velsquez. El Amparo Morelos. Congreso
del Estado de Morelos. XLVIII Legislatura. 2002. 698 p.
"Federacin", considerndolo como sinnimo de "Estados Uni-

dos Mexicanos" o "Nacin",2 el sentido del artculo nos indica
que la Federacin es el mbito de competencia asignado a
los poderes federales previstos de manera expresa en la pro-
pia Constitucin y, aunque las tesis nos indican que no es lo
mismo Federacin que uno de sus tres poderes, no podemos
menos que asignarle esa categora al Congreso de la Unin,
cuando en el artculo 135 lo hace partcipe del proceso de
reforma o adicin a la Constitucin, o por lo menos nadie ha
discutido lo contrario.
De esta manera, la reforma o adicin a la Constitucin

es un proceso donde interviene la Federacin, a travs del
Congreso de la Unin y los Estados, a travs de sus Legisla-
turas. Los grandes ausentes son los Municipios, quienes a pesar
de la reforma constitucional al artculo 115, publicada el
23 de diciembre de 1999, consolidando su autonoma, toda-
va no dejan de ser ms que la base de la divisin territorial
de los Estados, para los efectos de una reforma o adicin a
la Constitucin Federal.
Aunque las leyes federales y los tratados internacionales

les afecten, por ser ley suprema de la Unin de acuerdo al
tan citado artculo 133 constitucional, los Municipios no pue-
2
FEDERACIN, CUANDO ES PARTE. La competencia exclusiva de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, a que se refiere el artculo 105 constitucional se surte en las controversias
en que la federacin sea parte, slo en aquellos negocios en que sea precisamente la
federacin quien intervenga, en la inteligencia de que conforme a los artculos 49, 50, 80 y
94 de nuestra Constitucin Poltica, por federacin debe entenderse la entidad de Estados
Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de gobierno que
tiene adoptada, ni con alguno de los tres poderes mediante los cuales se ejerce la soberana
de la Nacin, ni menos an con alguno de los rganos de cualesquiera de estos tres poderes.
Juicio Ordinario Civil 6/52. Castro Jos Agustn. 2 de diciembre de 1953. Mayora de nueve
votos. SJF 5. poca. Tomo CXX. p. 2141. La misma teis se repite en Juicio Ordinario federal
6/53. Procurador General de la Repblica. 27 de abril de 1954. Mayora de nueve votos.
SJF 5. poca. Tomo CXX. p. 2229
den impugnarlos por la va de la accin de inconstitucio-

nalidad, sino que su nico medio de defensa es la controversia
constitucional. El juicio de amparo tambin les ha sido tradi-
cionalmente negado por no gozar de garantas individuales.
La resolucin comentada participa de la misma naturaleza

de una tesis aislada de la Quinta poca,3 cuando la Suprema
Corte no contaba con la facultad para dirimir conflictos entre
los Poderes de la Federacin, lo cual obtuvo a partir de la
reforma del 31 de diciembre de 1994, por lo que esta resolu-
cin es congruente en interpretar restrictivamente la jurisdiccin
originaria de la Suprema Corte para dirimir controversias
constitucionales.
Se entiende, en consecuencia, que la competencia de la

Suprema Corte es de estricta aplicacin, que se resuelve nica-
mente con los actores y supuestos a que se refiere el artculo
105 constitucional.
No obstante, habr que considerar que la misma Cons-

titucin determina que toda resolucin del Congreso tendr
el carcter de ley o decreto (artculo 70), por lo que no existe la
mencin de "disposiciones generales" a que se refiere el artcu-
lo 105, de tal manera, qu carcter tiene la resolucin del
Congreso de la Unin, o de la Comisin Permanente, cuando
determina que el proceso de reforma o adicin de la Cons-
titucin ha sido conforme al artculo 135?
3
CONFLICTOS ENTRE LOS PODERES DE LA FEDERACIN. La Suprema Corte no es com-
petente para conocer de ellos, pues dividido el poder de la Federacin, para su ejercicio, en
legislativo, ejecutivo y judicial, estos tres poderes, independientes entre s, funcionan armnica-
mente, sin que ninguno de ellos tenga preeminencia sobre los otros, pues la Constitucin no
lo dispone as, y slo divide entre ellos, por manera igualitaria, el ejercicio de la soberana.
Poderes del Estado de Michoacn. SJF 5. poca. Tomo VIII. P. 409. 23 de febrero de 1921.
Debe ser necesariamente una ley o decreto, pero cierta-

mente no del tipo a que se refiere el artculo 72 constitucio-
nal, que son leyes ordinarias, o las que son producto de las
facultades exclusivas de alguna de las Cmaras (artculos 74
y 76), sino que son leyes o decretos producto de un proceso
de reforma constitucional, donde no slo la Federacin (aqu-
lla a que nos une el artculo 105, I, b), sino tambin la mayora
de los Estados concurren en su formacin.
Muchas constituciones modernas son producto no slo

de un Congreso Constituyente ad hoc, como el que tuvimos en
Quertaro durante unos meses de 1916 y 1917,4 sino que
adems de aprobar el texto constitucional, se procede a ser
aprobada o ratificada la Constitucin por la mayora de los
Estados, tal como sucedi con el paradigma de la Constitu-
cin de los Estados Unidos; la cual por cierto, fue aprobada
como la reforma impugnada de 2001, objeto de esta contro-
versia, pues la Constitucin de los Estados Unidos fue aprobada
el 4 de marzo de 1789 cuando New Hampshire, el noveno
de trece Estados en aprobarla, la ratific y, con esta aproba-
cin, sin esperar los votos de las Legislaturas de Virginia,
Nueva York, Carolina del Norte y Rhode Island,5 entr en vigor
la primera constitucin moderna del mundo, no slo como
una reforma o enmienda, sino todo el texto de la Constitucin
que ha sobrevivido cerca de 220 aos.
4
Que por cierto no est contemplado por el artculo 135, por lo que tericamente no
podra dictarse una nueva Constitucin siguiendo el mismo procedimiento que sigui Venus-
tiano Carranza. Dicho artculo requiere forzosamente de la aprobacin de un Congreso Federal
y de las Legislaturas Estatales y no procede un solo Congreso Federal, aunque tenga el carc-
ter de Constituyente. Lo mismo puede decirse de las Constituciones de los Estados en las
cuales tampoco se contempla la posibilidad de reformar integralmente una Constitucin a
travs de un Congreso Constituyente originario.
5
James Kent. Comentarios a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. Obra
traducida del texto original, adicionada y anotada por J. Carlos Mexia. Imprenta Polglota de
Carlos Ramiro. Mxico. 1878. p. 24
La siguiente pregunta sera es posible la revisin de los

actos del Poder Constituyente Permanente por un rgano cons-
tituido? Esta pregunta me resulta muy parecida a la formu-
lada en 1869 cuando en el Congreso de la Unin se discuta si
proceda el amparo en negocios judiciales y de la discusin
se deriv la cuestin fundamental de quin poda interpretar
la Constitucin, cuando en el artculo 101 de la Constitucin
de 1857 se determinaba que el juicio de amparo proceda
contra actos de toda autoridad. En esa poca, como en la
presente, resulta evidente que el intrprete autntico de las
leyes es el Congreso; as lo repite el inciso f) del artculo 72
de la vigente Constitucin,6 pues quien hace la ley es quien
mejor la interpreta, segn se determin desde las Cortes
de Cdiz.
Pero tratndose de la Constitucin, pareciera que ese prin-

cipio no se puede aplicar, pues como lo deca bien el entonces
diputado Ezequiel Montes, no podemos llegar al absurdo de
que para interpretar la Constitucin convoquemos a un Con-
greso Constituyente, originario o permanente, para esperar
la interpretacin deseada. Por ello, debido a la fuerza de las
circunstancias, un Poder constituido debe y puede interpretar
la Constitucin, como cuando el Congreso dicta las leyes re-
glamentarias de dicha Constitucin, o cuando la Suprema Corte
interpreta la Constitucin a travs de las controversias consti-
tucionales o su jurisprudencia, o el mismo Ejecutivo cuando
ejerce su facultad reglamentaria para proveer al exacto cum-
plimiento de las leyes por mandato constitucional.
6
"En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los
mismos trmites establecidos para su formacin"
De esta manera, la Suprema Corte, un poder constituido

y parte de la Federacin, interpreta la Constitucin de la ma-
nera en que se ha hecho en la sentencia de esta controversia.
Anteriormente, la reforma constitucional era un asunto

de ligera dificultad porque no exista la pluralidad poltica
que ahora se reconoce y que afecta al pas en toda su exten-
sin. El voto particular de esta controversia, parte del supuesto
de considerar al Constituyente Permanente no como un rgano
revisor especial, supra federal, sino de la aglutinacin de las
actuaciones y decisiones de diversos poderes constituidos que
por disposicin constitucional tienen que conjuntarse para llevar
a cabo una reforma o adicin constitucional. Como lo hemos
visto, los poderes constituyentes no pueden ms que realizarse
a travs de los poderes constituidos. Por eso sera procedente
revisar esta controversia, porque as s se entiende la contro-
versia entre la Federacin y un Municipio.
En el voto particular, los seores Ministros entran al anlisis

del fondo de la controversia porque la admitiran, sin dejar de
pasar esta oportunidad, para ofrecer su interpretacin consti-
tucional y as analizar los argumentos que motivaron la contro-
versia, por el bien del proceso de reforma constitucional que
fue controvertido y que lo seguir siendo, dada la pluralidad
y democracia del pas, como para desahogar otros aspectos
igualmente importantes.
La reforma constitucional ha sido ya objeto de diversos

cuestionamientos judiciales, tanto a nivel federal como estatal,
por lo que merecera que se llegara a una interpretacin cons-
titucional que esclareciera los problemas recurrentes en esta
materia. En el Amparo Morelos de 1873, la Constitucin del
Estado de Morelos se haba modificado para aceptar la reelec-

cin del Gobernador, sin seguir el procedimiento de reforma
marcado en la Constitucin. En el Amparo Elpido Fontes de
1992, tambin se haba argumentado la reforma al artculo
que prescriba precisamente el procedimiento de reforma
constitucional en el Estado de Veracruz. En el Amparo Manuel
Camacho 2996/96 se haba ya discutido el procedimiento
de reforma constitucional federal va juicio de amparo; pero
ahora es un Municipio quien plantea la cuestin a travs de
la controversia constitucional.
Entre los aspectos de inters que se plantean en el voto

particular se encuentran la naturaleza de los derechos huma-
nos consagrados en un tratado internacional y su armonizacin
con las garantas individuales de la Constitucin Federal. Pue-
de la Constitucin consagrar menos derechos que los ya reco-
nocidos por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo? La respuesta es s en el voto particular, pues la
Constitucin establece mnimos en el mbito de derechos
y corresponde a otras normas, federales, estatales o incluso
municipales, ampliar esos derechos, con la limitacin del
artculo 1 constitucional de que esas regulaciones no limiten
ni restrinjan las garantas ya establecidas en la Constitucin
Federal.
La reforma de 2001 que se discute en la controversia

aporta una concurrencia de competencias entre la Federacin
y los Estados que es muy sana, pues as cada Estado est en
libertad de ampliar las garantas establecidas en la reforma
constitucional, por lo que la Constitucin de Oaxaca, refor-
mada desde 1992 para consagrar derechos indgenas, no
incurre en inconstitucionalidad cuando exceda esos derechos
a los previstos en la Constitucin Federal. La diversidad de

los grupos tnicos, segn se describe en este folleto, hace
necesario que cada Estado regule sus comunidades indgenas,
segn sus caractersticas y costumbres, al igual que la Federa-
cin quien slo debe dar un marco de referencia general.
Por supuesto, un proceso de reforma constitucional no se

condiciona en su aprobacin a la opinin favorable de las
partes interesadas, como seran los grupos indgenas, como
el propio Convenio 169 no se aprob por una asamblea de
los grupos aborgenes de todo el mundo,7 lo que provoc
insatisfaccin entre los grupos indgenas mismos.8 Porque pre-
cisamente, la reforma constitucional es la expresin mxima
de todo el pueblo a travs de sus representantes y no slo de
las partes interesadas.
En cuanto al cmputo de la votacin de las Legislaturas,

es pertinente recordar que Mariano Otero, en el Congreso
que aprob el Acta de Reformas el 21 de mayo de 1847,
contempl al plazo de tres meses suficiente para que las
Legislaturas dictaminaran la anticonstitucionalidad de una ley
del Congreso de la Unin; en el artculo 23 de dicha Acta se
lee lo siguiente:
Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso

General, fuese reclamada como anticonstitucional, o por
el Presidente de acuerdo con su Ministerio, o por diez dipu-
tados o por seis senadores, o tres Legislaturas, la Suprema
7
"El desarrollo de la Convencin 169 de la OIT fue una efectiva extensin de la discusin
en grupos de trabajo, aunque los grupos indgenas participaron en menor medida, dada la
estructura formal de la OIT en la que se aprob la Convencin 169". S. James Anaya. Indigenous
Peoples in International Law. Oxford University Press. 1996. p. 52
8
Idem. p. 48
Corte, ante la que se har el reclamo, someter la ley al

examen de las Legislaturas, las que dentro de tres meses, y
precisamente en un mismo da, darn su voto.
Las declaraciones se remitirn a la Suprema Corte, y sta

publicar el resultado, quedando anulada la ley, si as lo
resolviera la mayora de las Legislaturas.
De tal manera que si en la sesin de la Comisin Perma-

nente del 18 de julio de 2001 se haba recibido el resultado
de 17 Legislaturas, aprobando la reforma aludida, lo cual ya
constitua la mayora de las Legislaturas, que es lo que requiere
el artculo 135 constitucional, sin supeditarlo a esperar hasta
que todas las Legislaturas hubiesen votado, pues el texto de
dicho precepto no requiere tal espera, es tan slo la votacin
de la mayora de las Legislaturas.
La discusin de la reforma ya haba estado en las Legisla-

turas tres meses, lo cual es tiempo suficiente para que expresen
su acuerdo o desacuerdo con una reforma constitucional, se-
gn la propia Acta de Reformas, que modific sustancialmente
la Constitucin de 1824, mxime cuando la mayora de las
Legislaturas ya han expresado su aprobacin; no puede haber
razn para considerar este procedimiento inconstitucional, sino
que precisamente, se est preservando el texto exacto del
artculo 135 constitucional.
Los fascinantes temas presentados en la controversia cons-

titucional que comentamos, hacen esta decisin necesaria
para futuras discusiones en el rumbo que tomen las adiciones
o reformas a la Constitucin.
NDICE
PRESENTACIN ....................................................... 9
INTRODUCCIN .................................................... 11
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ................. 15
II. ELEMENTOS DE LAS CONTROVERSIAS

CONSTITUCIONALES ............................................. 21
1. COMPETENCIA ...................................................... 21
2. SUJETOS LEGITIMADOS ......................................... 22
3. TUTELA JURDICA ................................................... 23
4. PROCEDENCIA ...................................................... 24
5. TIPOS DE SENTENCIA ............................................ 25
III. EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS

A LA CONSTITUCIN FEDERAL .............................. 27
1. CLASIFICACIN DE LA CONSTITUCIN
POR SU PROCEDIMIENTO DE REFORMA ................... 27
2. EL PRINCIPIO DE SUPREMACA
CONSTITUCIONAL ..................................................... 28
107
3. PODER CONSTITUYENTE Y PODERES

CONSTITUIDOS ......................................................... 29
4. EL ARTCULO 135 DE LA CONSTITUCIN ............. 30
IV. REFORMAS A LA CONSTITUCIN POLTICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN
MATERIA DE DERECHOS Y CULTURA INDGENA .... 33
1. LA POBLACIN INDGENA DE MXICO ................. 33
2. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
DE LA DIVERSIDAD CULTURAL DE LA
NACIN MEXICANA .................................................. 36
3. LA COMISIN DE CONCORDIA
Y PACIFICACIN ........................................................ 37
4. REFORMAS CONSTITUCIONALES EN
MATERIA DE DERECHOS Y CULTURA INDGENA ........ 38
V. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2001 ....... 43

1. ANTECEDENTES ..................................................... 43
2. MATERIA DE LA CONTROVERSIA ............................ 44
a) Supremaca Constitucional y el carcter rgido
de la Carta Magna ..................................................... 46
b) Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo ............................................. 47
3. IMPROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA .............. 55
VI. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIN .................. 63
VII. VOTO DE MINORA SOBRE LA IMPROCEDENCIA

DE LA CONTROVERSIA PLANTEADA ....................... 67
VIII. VOTO PARTICULAR .................................................. 83
IX. CONCLUSIONES .................................................... 89
X. COMENTARIO A LA DECISIN RECADA

A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2001 ... 95
Esta obra se termin de imprimir y
encuadernar en abril de 2005 en los
talleres de Editorial Color, S.A. de
C.V. Se utilizaron tipos Futura Lt Bt y
Futura Md Bt de 10, 11 y 13 puntos.
La edicin consta de 5,000 ejempla-
res impresos en papel bond de 75 grs.

El Procedimiento de Reformas y Adiciones A La Constitución Federal, No Es Susceptible de Control Jurisdiccional

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Primera edicin: abril de 2005

D.R. Suprema Corte de Justicia de la Nacin

La edicin de esta obra estuvo al cuidado de la Direccin

Ministro Mariano Azuela Gitrn

Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Mtra. Cielito Bolvar Galindo

Lic. Laura Vernica Camacho Squivias

Dr. Lucio Cabrera Acevedo

Dr. Diego Valads Ros

Dr. Jos Mara Serna de la Garza

C.P. Mara Luisa Mendoza Tello

Dr. Manuel Gonzlez Oropeza

L a Suprema Corte de Justicia de la Nacin, como mxima

Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-

sean difundidos a travs de publicaciones redactadas en

Es as como se presenta la serie Decisiones Relevantes de

En el marco del Convenio de Colaboracin General que

Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir con

Comit de Publicaciones y Promocin Educativa

Ministro Mariano Azuela Gitrn

L a Constitucin Poltica Federal, desde su promulgacin

En la mayora de los casos en que dichas reformas han

Sin embargo, en el actual marco jurdico y democrtico

vs de los medios de control constitucional establecidos por

En el caso que nos ocupa, las reformas constitucionales

Si bien es cierto que desde antes del movimiento armado

A partir del referido conflicto armado, que inici el deno-

As, con base en los denominados Acuerdos de San

Sin embargo, el procedimiento por el cual se dieron dichas

Al resolver el caso planteado, este Alto Tribunal determin,

Ante esta resolucin, los seores Ministros Mariano Azuela

Por otro lado, el seor Ministro Mariano Azuela Gitrn

L a Constitucin Federal, como norma suprema, establece

Las controversias constitucionales se encuentran previstas

Dicho medio de control constitucional atiende los conflic-

Su regulacin en el texto original estableci que corres-

Dichas controversias estaban reguladas segn lo estable-

Posteriormente, dicho artculo se modifica mediante refor-

En diciembre de 1994 se reform el artculo 105 cons-

fortalecer al Poder Judicial de la Federacin y, en particular,

As, la voluntad popular deposita en la Suprema Corte

En este contexto, dicha reforma, adems de introducir como

Uno de los aspectos relevantes de esta reforma es que

controversias sobre disposiciones generales y, por tanto,

Los requisitos necesarios para que una resolucin tenga

1) Que se controvierta una disposicin general.

2) Que la controversia surja en alguno de los supuestos

a) La Federacin promueva una controversia contra los

b) Los Estados impugnen a los Municipios.

c) El conflicto se d entre el Poder Ejecutivo y el Congreso

d) Que surja entre dos poderes de un mismo Estado.

e) Por controversia entre dos rganos de gobierno del

3) Que la resolucin que declare la invalidez de una

Asimismo, en las modificaciones al referido artculo 105

conocer dichos medios de control constitucional en los trmi-

Tal modificacin constitucional es fundamental en los

Con los cambios, adems de consolidar a la Suprema

L a controversia constitucional es un medio de control consti-

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene la facul-

de conformidad con la fraccin IV del artculo 104 y con la

Mediante esta facultad exclusiva corresponde al Mximo

Por su naturaleza, las partes que intervienen en el proceso

El actor o sujeto activo es la entidad, poder u rgano