1 El Fucionamiento de La Justicia Del Estado PDF

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD
El funcionamiento
de la justicia del Estado
Luis Psara
(Editor)
Ramiro vila Santamara

Gloria Camacho Z.
Laura Chinchilla
Juan Carlos Donoso
Fernando Grafe
Agustn Grijalva
Kattya Hernndez B.
Luis Psara
David Schodt
Farith Simon Campaa
lex Valle
Con documentos del

Banco Mundial,
la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos y
la Fundacin Esquel
Ministerio de Justicia, Naciones Unidas

Derechos Humanos Alto Comisionado
y Cultos para los Derechos Humanos
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El funcionamiento
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SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD
El funcionamiento
Luis Psara
Editor
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Jos Serrano Salgado

Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Av. Amazonas y Atahualpa
Edif. Anexo al Ex Banco Popular
Telf: (593-2) 2464 929, Fax: 2469914
www.minjustica-ddhh.gov.ec
Organizacin de las Naciones Unidas

Av. Amazonas N. 2889 y la Granja
Telf: (593-2) 2460 330, Fax: 2461 960
www.un.org.ec
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Esther Almeida
Guillermo Fernndez-Maldonado Castro
Estefany Jurado Velastegu
Editor
Luis Psara
Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Tatiana Hidalgo Rueda
Yolanda Pozo
Byron E. Villagmez M.
Correccin de estilo
Miguel Romero Flores
ISBN: 978-9978-92-987-2
Derechos de autor: 035501
Imprenta: V&M Grficas (02 3201 171)
Quito, Ecuador
1ra. edicin: marzo 2011
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Contenido
Presentacin .......................................................................................................vii
Jos Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Introduccin........................................................................................................xi
Luis Psara
I. El funcionamiento del sistema de justicia
1. La produccin judicial: cifras y calidad .....................................................3

Luis Psara
2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97

Fundacin Esquel
3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133

Farith Simon Campaa
4. Diseo y prctica del amparo constitucional ........................................149

5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional...............................175

Agustn Grijalva y lex Valle
6. Comisaras de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229

Gloria Camacho Z. y Kattya Hernndez B.
7. Gestin y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283

Fernando Grafe
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II. La justicia mirada en perspectiva
8 La Funcin Judicial en 1990 .................................................................327

Laura Chinchilla y David Schodt
9 Derechos humanos y administracin de justicia ...................................351

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 1997
10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361

Banco Mundial
11. La visin de los usuarios........................................................................389
12. La visin de los ciudadanos ...................................................................393

Juan Carlos Donoso
vi
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Presentacin
Jos Serrano Salgado,
Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
L a Justicia es la bsqueda del bien comn. En esencia, con ella la socie-

dad busca restaurar la ausencia temporal del adecuado equilibrio que
debe existir entre todos quienes la integran. Este enunciado, que en otro
contexto pudiera sonar a obvio, es todava una aspiracin que no se concre-
ta para la mayora de ciudadanos y ciudadanas de nuestro pas.
Como parte sustancial de la democracia, la Justicia es el soporte fun-
damental que sostiene ante la Ley las relaciones entre iguales con absoluto
respeto de su diversidad, pero en el Ecuador de las ltimas dcadas, ese con-
cepto se ha degradado y despojado de un real valor.
La justicia para quien puede pagar por ella, sin importar su culpa,
para el emparentado poltico o para el bien relacionado, no es Justicia,
mucho menos un servicio pblico del cual los ecuatorianos y las ecuatoria-
nas podamos sentirnos orgullosos.
Esta problemtica, que es un mal crnico, se agrav por la indiferencia
de gobiernos del pasado que no hicieron nada por mejorar la administra-
cin de justicia. O que, incluso, impulsaron la corrupcin como estrategia
de poder, resultado de lo cual hoy tenemos desastrosas consecuencias que
afectan la seguridad ciudadana e incrementan la sensacin de indefensin.
Es en ese contexto que el Gobierno de la Revolucin Ciudadana dice
basta! a tanto atropello y se involucra de manera efectiva en la reestructu-
racin de este sector estratgico para la existencia de la nacin. Una muestra
de ese cambio, que es compromiso personal del presidente Rafael Correa
Delgado, se plasm en la nueva Constitucin aprobada en referndum en
septiembre de 2008. All se incluyeron normas y artculos para despoliti-
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J OS S ERRANO S ALGADO
zar el sistema de justicia secuestrado por dcadas por los partidos polticos
tradicionales.
Pero ese ejercicio es solo una parte del trabajo que el Gobierno
Nacional hace por recuperar para la gente este servicio pblico. Por delega-
cin del Ejecutivo, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
publica este estudio serio y profundo que permite, de manera objetiva y
empricamente sustentada, diagnosticar, puntualizar y presentar soluciones
especficas en torno a las acuciantes dificultades que persistentemente coar-
tan el adecuado, gil y efectivo funcionamiento de la Administracin de
Justicia en el Ecuador.
El libro El funcionamiento de la justicia del Estado, transparenta y
pone en perspectiva los graves y complejos problemas que afectan a este
poder del Estado y por ende, a todos quienes formamos parte de la nacin.
El presente texto, editado por el reconocido profesor de la Universidad
de Salamanca, Luis Psara, autor de innumerables obras de investigacin en
toda la regin, constituye un valioso compendio de artculos y ensayos que
de forma tcnica, objetiva y sustentada retratan los principales inconvenien-
tes que hacen que la Justicia en el Ecuador an sea una tarea pendiente.
En estas pginas se presentan diagnsticos, estadsticas, teorizaciones,
casos reales y propuestas de gran utilidad para comprender adecuadamente
las fallas estructurales del sistema judicial ecuatoriano y, para con esta base,
formular soluciones que permitan hacer del Ecuador un Estado
Constitucional de Derechos y Justicia de verdad, ms all de cualquier
enunciado.
La Funcin Judicial en el Ecuador debe ser reestructurada de forma
integral y uniforme, para que los fiscales, los jueces, los defensores y dems
servidores cumplan su papel y resuelvan todos los asuntos a ellos sometidos,
desde aquellos que conciernen primordialmente al inters privado, hasta los
que cobran una inusitada trascendencia por sus implicaciones con el inters
pblico. Todo ello basado en Derecho y con fundamento en las actuaciones
procesales. Es decir, con plena e irrestricta observancia de la Constitucin,
los tratados internacionales y las leyes de la Repblica.
Esta investigacin es un esfuerzo del Gobierno Nacional para recuperar
la confianza en la Justicia y en sus operadores como servidores pblicos pro-
bos y de excelencia, con procesos giles y certeros, con controles disciplina-
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P RESENTACIN
rios y administrativos que permitan una adecuada rendicin de cuentas, y

con un correcto, honesto y eficiente uso de los recursos fiscales.
Este libro, precisamente, es un ejemplo concreto de la responsabilidad
asumida por el Gobierno Nacional para cambiar la nefasta realidad de un
sistema que ha servido para perseguir a los rivales polticos de los regmenes
de turno o para enriquecer a unos pocos a costa del dolor y sufrimiento de
miles. Es tambin, un alegato valioso para impulsar el mejoramiento y la
reforma del Sistema de Justicia en el Ecuador, con el solo y nico propsito
de que el pueblo ecuatoriano pueda efectivamente confiar en las institucio-
nes y goce, como soberano y mandante, de una verdadera seguridad jurdica
que garantice el anhelado desarrollo definitivo de nuestro pas.
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Introduccin
Luis Psara
E n las dos dcadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la

Administracin de Justicia de Florida International University realizara
un diagnstico integral de la justicia en Ecuador, este tema ha sido objeto
de algunos anlisis, muchas propuestas y determinadas reformas. Este volu-
men recoge los principales diagnsticos y anlisis, realizados sobre la base de
un recojo de datos e informacin emprica y que, en consecuencia, cuentan
con una base confiable.
El propsito del volumen es, pues, recopilar los trabajos que, con algn
grado respetable de certeza, nos dicen qu ha caracterizado a la justicia pro-
vista por el Estado ecuatoriano a lo largo de este periodo. Esta demarcacin
excluye, como objeto del volumen, otros tipos de justicia existentes en el
pas. En cuanto al tiempo, si el primero de los estudios corresponde a 1990,
dos de los trabajos incluidos fueron terminados en 2010.
En Ecuador, como en muchos de los pases de la regin, la justicia es
objeto de tratamiento y debate, a menudo sin suficiente informacin sobre
su realidad. Quienes son actores en el sistema de justicia tienen opiniones
sobre l pero su visin del funcionamiento institucional resulta frecuente-
mente parcial, o incluso sesgada, a partir de la posicin que en l ocupan.
Esto es especialmente claro cuando se adjudica responsabilidades de insufi-
ciencias y deficiencias, y siempre son otros quienes resultan sealados.
En el caso de este pas, en los ltimos veinte aos se ha efectuado una
serie de trabajos en materia de justicia. En tales esfuerzos han participado
principalmente la agencia de cooperacin estadounidense, USAID, el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la cooperacin espaola.
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L UIS P SARA
Entre las instituciones que han tomado parte en los diversos trabajos se
hallan DPK Consulting, ILANUD y la Comisin Andina de Juristas, ade-
ms de diversas universidades y fundaciones ecuatorianas, entre las que des-
tacaron la Corporacin Latinoamericana de Desarrollo y, sobre todo, la
Fundacin Esquel, ambas inactivas hoy.
Como resultado, existe un acervo de diagnsticos e informes sobre el
funcionamiento de la justicia, que han acompaado a propuestas o a activi-
dades de reforma. Sin embargo, el conocimiento resultante no ha sido capi-
talizado. Esto es, la informacin recogida y el anlisis efectuado no constitu-
yen un corpus conocido y accesible, que est siendo usado en el terreno aca-
dmico o en el de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia.
Usualmente generado a partir de proyectos sobre temas especficos, la mayor
parte de lo producido por ellos no se ha publicado y se halla archivado en
diversos lugares el ms importante de los cuales es Projusticia pero no
resulta fcilmente alcanzable por quien lo busque. Adems de no conocerse
la existencia de esos trabajos salvo por unas pocas personas que se han man-
tenido en el tema durante varios aos, llama la atencin que, en el umbral
de un nuevo proceso de transformacin de la justicia, la informacin prove-
niente de esos veinte aos casi no sea utilizada.
A menudo, en Amrica Latina, se sostiene que la justicia est insuficien-

temente estudiada, lo que es parcialmente cierto. No obstante, el exa-
men del caso ecuatoriano aade un matiz importante: en rigor, en este pas
hay muchos aspectos de la justicia que estn pendientes de ser analizados
pero en el caso de aqullos que s lo han sido la informacin y los resultados
del anlisis permanecen en archivos, lejos tanto del inters acadmico como
del conocimiento de quienes intentan, cclicamente, acometer nuevos
esfuerzos de reforma.
En cualquier terreno, sin conocer lo que se ha hecho antes se corre el
riesgo de recorrer caminos ya transitados y, en el peor de los casos, persistir
en el error. Renunciar a beneficiarse de lo que otros, trabajando en lo mismo
aprendieron antes, pone en el camino de dilapidar recursos. En el caso de
la reforma del sistema de justicia esto es, si cabe, ms grave debido a la ine-
xistencia de teoras slidas que guen la accin y a que el conocimiento acu-
mulado a partir de la prctica todava es insuficiente en todo el mundo. Y
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I NTRODUCCIN
en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atencin el hecho de que,

cuando se lee lo producido hace aos, se encuentra a menudo el diagnstico
de problemas que hoy an no han sido resueltos.
Este volumen no pretende resolver el problema que encara pero s busca
ofrecer una base slida sobre la cual pueda continuarse los esfuerzos en
direccin a contar con un conocimiento compartido sobre el tema de la jus-
ticia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que pareceres y
conjeturas.
La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia ecuato-
riana de hoy. El primero, de Luis Psara, analiza la produccin judicial tanto
desde el punto de vista cuantitativo como valindose del examen de calidad
sobre una amplia muestra de sentencias recogida en 2009. Los dos estudios
siguientes estn dedicados a examinar los resultados de la reforma procesal
penal, introducida en Ecuador hace casi diez aos. Un anlisis comprehen-
sivo efectuado por la Fundacin Esquel se recoge aqu en lo concerniente a
la Funcin Judicial y resulta complementado por el examen de las respues-
tas del sistema penal a la criminalidad, que realiza Farith Simon. La justicia
constitucional es tambin objeto de dos trabajos: el primero, de Ramiro
vila Santamara, est centrado en el recurso de amparo, que es examinado
tanto en su diseo como en su prctica; el segundo, de Agustn Grijalva y
lex Valle, aborda el uso y funcionamiento de esta justicia especializada. El
estudio de Gloria Camacho y Kattya Hernndez extractado de un trabajo
mayor pone atencin en el asunto de la mujer ante el sistema de justicia,
desde la experiencia de las comisaras de la mujer en Cuenca. Finalmente,
Fernando Grafe examina la gestin y los recursos humanos en el Consejo
de la Judicatura, institucin que con diez aos de existencia ha sido erigida
en rectora del sistema de justicia por la Constitucin de 2008.
El lector habr de construir su propia versin acerca de la justicia ecua-
toriana de hoy a partir de estos estudios. Cada uno de ellos se sustenta en
informacin objetiva y verificable que, para ser discutida, requiere ser con-
trastada con ms informacin, dentro de un debate que entonces podr ser
informado y serio. se es uno de los objetivos de esta publicacin.
Pese a su diversidad, los siete trabajos referidos a la actualidad de la jus-
ticia estatal en Ecuador no cubren todos los mbitos de sta. Su publicacin
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L UIS P SARA
constituye una invitacin para que, desde la constatacin de los vacos de

importancia, se emprendan y publiquen nuevos trabajos que completen el
levantamiento del perfil del sistema de justicia que aqu se busca propiciar.
La segunda parte del volumen pretende poner esa tarea en una perspectiva
de mediano plazo. A ese efecto, se ha extractado las partes ms relevantes de
tres informes internacionales, correspondientes a 1990, 1997 y 2002. El
primero, ya mencionado, tiene un carcter precursor y fue preparado por
Laura Chinchilla y David Schodt, con financiacin de USAID. El segundo
est referido especficamente a derechos humanos y administracin de jus-
ticia en Ecuador, y tiene un carcter institucional dado que fue producido
por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El tercero pertene-
ce al Banco Mundial y ha sido traducido gentilmente por Ana Luca
Jaramillo.
Finalmente, la segunda parte se completa con la informacin prove-
niente de dos encuestas recientes. La primera, encargada por Projusticia,
proporciona en una versin condensada la visin del sistema de justicia que
tenan sus usuarios en 2007. La segunda, corresponde a la encuesta efectua-
da, en busca de la visin de los ciudadanos, por Vanderbilt University en
2008; el informe fue preparado por Juan Carlos Donoso.
El editor del volumen agradece los varios apoyos recibidos para realizar este
trabajo. Adems de los autores, debe reconocerse particularmente el estmu-
lo entusiasta de Ramiro vila Santamara, el acceso a documentacin y otras
facilidades prestadas por Ana Luca Jaramillo, la informacin facilitada por
Patricia Esquetini y las varias contribuciones de Boudewijn de Jonge.
Abril de 2010
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JUSTICIA PARTE 1:Layout 1 02/04/11 9:03 Pgina 1
I
El funcionamiento del
sistema de justicia
1
La produccin judicial: cifras y calidad
Luis Psara
Cuando en el ao 2009 se decidi organizar un programa de puesta en mar-

cha de las instituciones y procesos incorporados por el Cdigo Orgnico de
la Funcin Judicial, se convino en la necesidad de contar con una lnea de
base de la produccin judicial, que estableciese a modo de una fotografa
el punto de partida desde el cual se iniciara la transformacin de la justicia
ecuatoriana, objetivo del Cdigo. Se trat entonces de componer un cuadro
de situacin en el que se incluyese tanto los datos cuantitativos acerca del
trabajo de los tribunales como una apreciacin, con base emprica, acerca
del producto de su actuacin: las resoluciones judiciales. En este captulo se
examinan los resultados de ese trabajo, que debern servir como elementos
de orientacin para el establecimiento de lneas de poltica judicial, tanto en
materia de evaluacin de los actuales jueces, y reclutamiento y formacin de
los futuros jueces, como en lo referente a la organizacin del seguimiento del
trabajo de los tribunales.
EL ANLISIS CUANTITATIVO
Este anlisis se ha elaborado sobre informacin del Consejo de la Judicatura

correspondiente al periodo 2002-2008, que es la disponible en trminos ho-
mologados*. Se referir, primero, al movimiento de ingreso de causas durante
el periodo. Abordar en seguida la capacidad de resolucin y sus variaciones
* El autor agradece el apoyo de Boudewijn de Jonge en el trabajo estadstico, as como sus observa-
ciones y las de Ramiro vila Santamara, Mauricio Ramrez y Wilson Hernndez.
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L UIS P SARA
anuales. Propondr a continuacin unas consideraciones sobre produccin

y productividad judiciales, que examinar en relacin con el nmero de tri-
bunales, el nmero de jueces y el monto presupuestario destinado a la Fun-
cin Judicial1. Finalmente, se plantear algunas dudas y reservas,
concernientes a las deficiencias del sistema de registro, que ensombrecen la
informacin disponible y, en consecuencia, se proyectan negativamente sobre
las posibles interpretaciones en torno a ella.
El ingreso de causas al sistema
En los siete aos del periodo analizado, ingresaron al sistema de justicia

1.620.468 causas. Esta cifra consolida el registro de ingreso en los varios tipos
de juzgados, los tribunales fiscales y los tribunales contencioso-administra-
tivos; todos ellos, lugares del sistema a los que llega una causa por primera
vez. El cuadro 1 recoge los ingresos por ao y de la evolucin se desprende
la existencia de una tendencia marcadamente ascendente que desemboc en
un incremento del nmero de causas ingresadas en 2008, con respecto a las
ingresadas en 2002, de dos veces y media (251,9%); esto es, un aumento
anual promedio superior a cuarenta por ciento (41,98%).
1 Las cifras de juzgados, salas de cortes provinciales y jueces que son utilizadas en este trabajo han
sido obtenidas de fuentes indirectas, en razn de que la solicitud de estos datos, formulada al Con-
sejo de la Judicatura en noviembre de 2009, no recibi respuesta.
4
LA PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD
Cuadro 1
Causas ingresadas por primera vez al sistema (2002-2008)
Ao Causas ingresadas
2002 132.478
2003 148.265
2004 218.710
2005 240.192
2006 279.554
2007 267.540
2008 333.729
Total 1.620.468
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.
Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre

el sistema de justicia que, a diferencia de lo que se verifica en otros pases2,
no se ha retrado como reaccin a una respuesta insatisfactoria de parte de
aqul. Por el contrario, en Ecuador la demanda crece a un ritmo alto, espe-
cialmente desde 2004 y muy marcadamente en 2008, registrndose slo una
cada en 2007. Esto significa que un nmero cada vez mayor de conflictos
busca solucin en el aparato judicial, buena parte de los cuales corresponden
a asuntos de niez y adolescencia, para lo cual el establecimiento de una ju-
dicatura especializada probablemente ha contribuido a canalizar una de-
manda hasta entonces no atendida.
Si a aqullas ingresadas por vez primera al sistema, que son las ofrecidas
por el cuadro 1, se suma las que ingresaron en otras instancias (es decir, vol-
vieron a ser admitidas en un lugar distinto a los previstos como de primer
ingreso), las cifras de ingreso que se acercan a los dos millones de causas en
siete aos son las que aparecen en el cuadro 2.
2 Es el caso de Per, donde la frustracin social acumulada respecto del rendimiento del sistema de
justicia parece explicar que en 2005 el total de causas ingresadas por primera vez al sistema
(746.379) representara una cada de 8,7% respecto del ao anterior y que, en 2006, se produjera
otra cada equivalente a 7,5%.
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L UIS P SARA
Cuadro 2
Total de causas ingresadas al sistema (2002-2008)
Ao Total de causas ingresadas

2002 182.219
2003 210.744
2004 308.058
2005 282.618
2006 323.301
2007 310.321
2008 372.738
Total 1.989.999
Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es

tambin creciente, aunque en 2007 se produjo un retroceso que es parcial-
mente explicado, como se ver luego, por la tendencia del ingreso decreciente
en segunda instancia. Los aos de mayor ingreso son 2004, 2006 y 2008.
La incidencia de las causas de primer ingreso sobre estos totales es grande
no menor a 70% en ningn ao del periodo en estudio y, dado su mayor
incremento en los ltimos aos, en 2005 estas causas pasaron a constituir
85% del total de ingresos y en 2008 alcanzaron el nivel de 90%.
El cuadro 3 registra el ingreso anual en las cortes provinciales, antes de-
nominadas superiores, que en direccin contraria a los ingresos registrados
en primera instancia muestra una tendencia claramente decreciente desde
2005.
6
Cuadro 3
Causas ingresadas a cortes provinciales (2002-2008)
Ao Causas ingresadas
2002 44.773
2003 56.731
2004 84.261
2005 37.974
2006 37.470
2007 35.403
2008 31.209
Por qu aumentan significativamente los ingresos de primera vez al

sistema, especialmente desde 2004, y al mismo tiempo disminuyen los in-
gresos en el nivel de apelacin, notoriamente desde 2005? Estamos ante
una decepcin del usuario que, pese a las crecientes expectativas ciuda-
danas que se traducen en una mayor demanda sobre el escaln de entrada
al sistema, una vez conocida la respuesta que ste ofrece, aconseja a partir
de la experiencia desistir de llevar adelante el caso en apelacin? Una inves-
tigacin especfica debera indagar en esta llamativa disparidad en las ten-
dencias de la demanda en primera y segunda instancias pero las cifras son
suficientemente claras como para orientar el destino de recursos y servicios
en una y otra.
Capacidad de resolucin
A lo largo de los siete aos comprendidos entre 2002 y 2008, el nmero de

causas para las que el sistema produce una solucin3 anualmente se ha man-
3 Aunque la estadstica del Consejo de la Judicatura ha optado por la expresin causas resueltas,
sta puede no ser la ms ilustrativa. En primer lugar, debido a que una porcin de las causas re-
sueltas mediante una sentencia de primera instancia son apelables y reingresan al sistema todava
en busca de solucin. En segundo lugar, en razn de que, como se ver en la ltima seccin de este
informe, aquello que se entiende por resolver ofrece un cuadro heterogneo en los tribunales
ecuatorianos y se halla sujeto a interpretaciones que, en los hechos, incluso pueden producir una
manipulacin estadstica.
7
L UIS P SARA
tenido relativamente estable en trminos absolutos, alrededor de un cuarto

de milln de casos. Los datos aparecen recogidos en el cuadro 4.
Cuadro 4
Causas resueltas en el sistema (2002-2008)
Ao Causas resueltas
2002 230.393
2003 237.686
2004 245.857
2005 237.130
2006 267.374
2007 233.370
2008 263.150
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia
En una primera lectura llaman la atencin dos aspectos del cuadro 4. El

primero es la relativa estabilidad de la cifra, pese al incremento de las causas
ingresadas, ya sealado, y al aumento del nmero de tribunales y de jueces,
hecho que ser examinado ms adelante. El segundo asunto llamativo es que
hay aos de retroceso, esto es, aos como 2005 y 2007, en los que se pro-
ducen menos decisiones que en aos anteriores.
Cmo explicar este sube-y-baja en el nmero de causas resueltas? Si se toma
los aos de una mayor produccin (2004, 2006 y 2008) y se los compara con
los datos sobre ingresos de nuevas causas, registrados en el cuadro 1, se encon-
trar una coincidencia: los aos de mayor nmero de ingresos tambin son los
de mayor produccin judicial. Esta vinculacin estadstica ha sido detectada en
otros pases y parece sugerir que la mayor presin generada por el ingreso de
causas lleva a un incremento en la produccin de decisiones judiciales.
Pero queda pendiente de estimacin el significado de esas cifras de pro-
duccin judicial: tales cifras nos remiten a pocas, muchas o suficientes de-
cisiones tomadas en el sistema? Como no hay establecido un estndar para
la medicin, lo que aqu puede proponerse es establecer una comparacin
que ponga en perspectiva las cifras disponibles o les proporcione un contexto.
La comparacin ms justificable es probablemente la que ponga al lado de
8
las cifras de produccin las de ingreso. El cuadro 5 rene los datos de causas
ingresadas a todo el sistema con los datos sobre causas resueltas y anota la
diferencia que, como se discutir despus, debera encaminarse a engrosar el
rubro de causas pendientes.
Cuadro 5
Causas ingresadas vs. causas resueltas (2002-2008)
Ao Causas Causas Diferencia

ingresadas resueltas
2002 182.219 230.393 48.174
2003 210.744 237.686 26.942
2004 308.058 245.857 -62.201
2005 282.618 237.130 -45.488
2006 323.301 267.374 -55.927
2007 310.321 233.370 -76.951
2008 372.738 263.150 -109.588
Totales 1.989.999 1.714.960 -275.039
Mientras en 2002 y 2003 el nmero de causas resueltas era mayor que

el de ingresadas, a partir de 2004 dados el salto en los ingresos y el estanca-
miento en las resoluciones surgi un dficit que ha ido aumentando anual-
mente hasta superar las cien mil causas en 2008. La importancia de la
diferencia acumulada durante los siete aos del periodo bajo anlisis puede
apreciarse mejor si se nota que la cifra se aproxima al promedio anual de n-
mero de causas ingresadas.
Aunque la comparacin es simplemente referencial porque no se espera
que una causa sea necesariamente resuelta en el mismo ao en el que in-
gresa la conclusin del cotejo es clara: el sistema resuelve una proporcin
cada vez menor de las causas ingresadas. En 2008, el peor ao de esta esta-
dstica, el sistema resolvi el equivalente a siete de cada diez causas ingresadas
(70,59%).
9
L UIS P SARA
Obviamente, cifras y proporciones varan mucho segn la rama o materia

de la que se trate4. As, tratndose de los tribunales penales (que no son punto
de ingreso al sistema y estn encargados de juzgar y sentenciar delitos que
ingresaron a travs de los juzgados penales), las cifras son las que ofrece el
cuadro 6.
Cuadro 6
Causas ingresadas vs. causas resueltas en tribunales penales (2002-2008)

2002 4.968 2.464 -2.504
2003 5.748 2.861 -2.887
2004 5.087 2.785 -2.302
2005 4.452 2.329 -2.123
2006 5.862 3.163 -2.699
2007 6.918 4.346 -2.572
2008 7.202 5.058 -2.144
Totales 40.327 23.006 -17.321
En este caso se constata tambin que los incrementos en produccin co-

rresponden a los aos de aumento de ingresos (2006, 2007 y 2008) y han
permitido que el dficit anual se mantenga casi constante en nmeros abso-
lutos. Es de subrayar que en el periodo de siete aos que se estudia, los tri-
bunales penales que fueron creados con la reforma procesal penal hayan
podido producir decisiones sobre slo algo ms de la mitad de los casos in-
gresados (57%), lo que equivale a una falta de resolucin acumulada que
afecta a ms de diecisiete mil casos.
En el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, las cifras son
las que presenta el cuadro 7.
4 En el anexo A se incluye la informacin estadstica sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes

por tipo de juzgado y tribunal, durante los siete aos del periodo examinado.
10
Cuadro 7
Causas ingresadas vs. causas resueltas en cortes provinciales (2002-2008)

2002 44.773 41.449 -3.324
2003 56.371 52.501 -4.230
2004 84.261 47.156 -37.105
2005 37.974 44.302 6.328
2006 37.470 43.508 6.038
2007 35.403 37.824 2.421
2008 31.209 35.739 4.530
Totales 327.821 302.479 -25.242
Aunque en cuatro de los siete aos el nmero de causas resueltas super

al de ingresadas, las cortes provinciales no lograron superar el desafo plan-
teado por el enorme ingreso recibido en 2004. Sin embargo, ese hipo fue
compensado por la ya sealada tendencia decreciente en los ingresos a partir
de 2005. Esto explica que a lo largo del periodo estas cortes hayan resuelto
92,26% de los casos ingresados, nivel bastante alto en el conjunto del sis-
tema.
La productividad del sistema
Otra va de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de

las cifras de produccin judicial consiste en examinar la productividad del
sistema. Este examen puede efectuarse desde dos ngulos. Uno consiste en
medir la produccin de cada juez integrante de la Funcin Judicial. Otro es
el que se vale de una comparacin entre los recursos puestos en el sistema y
las cifras de produccin judicial, a fin de verificar si el aumento de recursos
se convierte en mejores rendimientos.
En cuanto al primero, conviene tener presente que las cifras aqu pre-
sentadas se limitan a una mirada sobre el conjunto del sistema; esto significa
trabajar con promedios estadsticos que no reparan en los niveles de rendi-
11
L UIS P SARA
miento de cada tribunal. Sin embargo, es til tener presente que durante el
trabajo de levantamiento de informacin se pudo advertir la existencia de
grandes diferencias entre unos juzgados y otros, e igualmente entre tribunales,
que aqu no podrn ser examinadas, dada la naturaleza del presente trabajo.
En otras palabras, esto significa que, como ocurre con todo promedio, las
cifras pueden proporcionar una imagen engaosa en cuanto quedan ocultos
los casos de juzgados y tribunales que se hallan muy por encima o muy por
debajo de las cifras presentadas.
Al proceder al examen de la informacin disponible resulta apropiado
tratar separadamente el caso de los juzgados unipersonales de los tribunales
integrados por tres jueces. Los datos acerca de la productividad de los juzga-
dos unipersonales (civiles, penales, de trabajo, de inquilinato, de niez y ado-
lescencia, y de trnsito) se recogen en el cuadro 8.
Cuadro 8
Produccin y productividad de los juzgados unipersonales (2002-2008)
Ao Causas Juzgados/jueces Sentencias

resueltas por juez
2002 185.178 491 377
2003 181.242 493 368
2004 194.482 526 370
2005 188.893 537 352
2006 218.564 532 411
2007 189.467 533 355
2008 219.877 539 408
En el cuadro 8 puede observarse que no existe una tendencia definida

en el nmero de causas resueltas en los juzgados unipersonales: si bien el
total anual en 2008 es mayor (+ 9%) al de 2002, en el periodo no se registra
una tendencia constante al alza puesto que los aos 2003, 2005 y 2007 son
de retroceso. El incremento en el nmero de causas resueltas no parece se-
guir al incremento del nmero de jueces; esto es, en los aos en los que se
aumenta juzgados y jueces no se verifica una correspondencia en el aumento
12
de causas resueltas. As, en dos de los aos en que se produjo retroceso en

las causas resueltas (2003 y 2005), se haba incrementado el nmero de juz-
gados/jueces. Y, de otro lado, en los dos aos en los que se produjo el mayor
aumento de causas resueltas (2006 y 2008), ste no parece corresponder al
mnimo incremento producido en nmero de juzgados/jueces. Esta com-
probacin ratifica lo hallado en varios pases, al efectuar un cotejo similar: el
incremento en el nmero de jueces y tribunales no muestra relacin con una
mayor produccin de resoluciones judiciales.
En cuanto al nmero de sentencias producidas en promedio por cada
juez de los juzgados unipersonales, el cuadro 8 revela que en el periodo ana-
lizado tampoco existe una tendencia definida. Si bien en 2008 se produjo
31 sentencias ms por juez que en 2002, en los siete aos la cifra promedio
subi y baj, nunca por debajo de 352 ni por encima de 411, tenindose
2005 y 2007 como aos de retroceso. Estos promedios significan aproxi-
madamente siete sentencias por semana, producidas por cada juzgado uni-
personal.
Si se aade a los juzgados unipersonales aquellos que, siendo tribunales,
tambin constituyen primera instancia en el sistema (tribunales fiscales y
contencioso-administrativos), los niveles de productividad de la primera ins-
tancia de la Funcin Judicial son los que aparecen en el cuadro 9.
Cuadro 9
Produccin y productividad en primera instancia (2002-2008)
Ao Causas % de Juzgados/ Jueces % de Sentencias % de

resueltas incremento tribunales incremento por juez incremento
2002 186.480 - 495 503 - 371 -
2003 182.324 -2,28 497 505 0 361 -2,7
2004 195.916 6,9 530 538 6 364 0,9
2005 190.499 -2,84 541 549 2 347 -4,9
2006 220.577 13,6 542 562 2 392 11,6
2007 191.179 -15,38 542 560 0 341 -15
2008 222.569 14,1 547 563 1 395 13,6
13
L UIS P SARA
Los resultados del cuadro 9 no muestran un perfil distinto al de los juz-

gados unipersonales. No hay tendencias definidas en el nmero de causas
resueltas (con 2003, 2005 y 2007 como aos de retroceso), ni en las sen-
tencias producidas en promedio por cada juez pero, respecto a esta ltima
informacin, se estrecha el margen entre el mnimo (347) y el mximo (395).
El promedio de produccin por juez se mantiene alrededor de siete sentencias
por semana.
Si se pasa a examinar el mismo tema en cada tipo de juzgado o tribunal
especializado, se tiene los resultados que siguen. Tratndose de los juzgados
civiles, el cuadro 10 permite apreciar la evolucin de su produccin y pro-
ductividad.
Cuadro 10
Produccin y productividad en los juzgados civiles (2002-2008)
Ao Causas Juzgados Sentencias

resueltas por juez
2002 97.908 244 401
2003 103.202 244 423
2004 97.184 245 397
2005 96.854 249 389
2006 104.097 248 420
2007 93.504 251 373
2008 96.287 253 381
En el caso de los juzgados civiles no se encuentra una tendencia definida

en la produccin, que conoci sus puntos ms altos en 2003 y 2006, y no
guard relacin con el nmero de jueces. La productividad, no obstante
haber logrado el mejor resultado en 2006, exhibi una tendencia decreciente.
Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante el periodo de siete
aos analizado, se obtiene 7,64 sentencias por semana, muy cerca del pro-
medio general para jueces de primera instancia.
Tratndose de los juzgados de inquilinato, el cuadro 11 ofrece los resul-
tados de produccin y productividad.
14
Cuadro 11
Produccin y productividad en los juzgados de inquilinato (2002-2008)

resueltas por juez
2002 7.794 16 487
2003 7.840 16 490
2004 12.630 16 789
2005 5.599 15 373
2006 5.234 13 403
2007 4.422 13 340
2008 5.484 13 422
En los juzgados de inquilinato, el ao de mayor produccin y de mayor

productividad fue 2004, mientras 2007 fue el ao ms pobre en rendimiento.
Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante los siete aos bajo
examen, se obtiene 9 sentencias por semana, resultado algo ms alto que el
promedio general para jueces de primera instancia.
El caso de los juzgados de la niez y adolescencia, que empezaron a fun-
cionar como especializados en 2004, no permite un anlisis de un periodo
equivalente al de los otros juzgados. Los resultados, correspondientes a slo
cinco aos, aparecen en el cuadro 12. Tngase presente que, aunque el cuadro
usa la expresin sentencias, en las cifras de produccin se incluye tambin
los autos resolutorios, que tienen efectos similares al de una sentencia.
15
L UIS P SARA
Cuadro 12
Produccin y productividad en los juzgados de niez y adolescencia
(2004-2008)

resueltas por juez
2004 20.475 34 602
2005 27.405 43 637
2006 41.008 44 932
2007 45.616 45 1014
2008 46.946 47 999
En este caso, la tendencia de la produccin va en alza, efecto que slo en

parte puede ser atribuido al incremento de juzgados, dado que la producti-
vidad se increment marcadamente en los tres ltimos aos del periodo. En
efecto, entre 2006 y 2008 un juez de la niez y adolescencia produjo casi 19
(18,87) sentencias y autos resolutorios por semana. Para el conjunto de los
cinco aos, sin embargo, el promedio se reduce a 16 por semana.
Las cifras correspondientes a los juzgados penales aparecen en el cuadro
13, que se refiere a las decisiones que ponen fin a la etapa previa al juicio.
Cuadro 13
Produccin y productividad en los juzgados penales
(2002-2008)

resueltas por juez
2002 59.005 150 393
2003 50.717 151 336
2004 46.260 152 304
2005 38.544 155 249
2006 45.789 152 301
2007 29.718 152 196
2008 28.133 152 185
16
En este caso, los mejores aos de produccin fueron 2002 y 2003, mien-
tras 2007 y 2008 aparecen con los niveles ms bajos de causas resueltas y, en
consecuencia, de productividad. En estos dos ltimos aos, el promedio de
decisiones por juez fue de menos de cuatro (3,66) por semana, mientras que
en el conjunto de los siete aos analizados se lleg a 5,39.
En los tribunales penales, encargados del juzgamiento, los resultados son
los que presenta el cuadro 14.
Cuadro 14
Produccin y productividad en los tribunales penales
(2002-2008)
Ao Causas Tribunales Jueces Sentencias

resueltas penales integrantes por juez
2002 2.464 43 129 19
2003 2.861 43 129 22
2004 2.785 43 129 22
2005 2.329 43 129 18
2006 3.163 44 132 24
2007 4.346 44 132 33
2008 5.058 44 132 38
Como se haba visto en el cuadro 6, la tendencia en las causas resueltas

es ms bien al alza, con las excepciones de los aos 2004 y 2005. Siendo el
nmero de tribunales y el de jueces casi constantes en el periodo, el dato ms
importante proviene del nmero de sentencias por juez, que ha sido calcu-
lado dividiendo el nmero de sentencias producidas por el tribunal entre sus
tres miembros5. El resultado se halla muy por debajo del correspondiente a
los juzgados y tribunales de primera instancia. En efecto, con un mnimo de
19 sentencias por juez en 2002 y un mximo de 38 en 2008, durante los
5 Dividir el nmero de decisiones entre el nmero de miembros del tribunal corresponde a la forma
de trabajo de la mayora de tribunales, que reparten las causas entre sus miembros para luego re-
visarlas en conjunto y proceder a adoptar resolucin.
17
L UIS P SARA
siete aos analizados la produccin promedio de un juez integrante de un

tribunal penal se situ en dos sentencias por mes.
En los juzgados de trabajo, produccin y productividad fueron, en el pe-
riodo examinado, aquello que muestra el cuadro 15.
Cuadro 15
Produccin y productividad en los juzgados de trabajo (2002-2008)

resueltas por juez
2002 15.490 31 500
2003 12.445 31 401
2004 5.600 31 181
2005 8.826 31 285
2006 9.244 31 298
2007 12.610 32 394
2008 10.892 33 330
Habindose producido incrementos muy pequeos en el nmero de juz-

gados, en los dos ltimos aos del periodo, las causas resueltas han marcado
una tendencia declinante. Lo mismo ocurri con la productividad: en 2002,
cada juez se acerc a diez (9,61) sentencias semanales; en 2008, en cambio,
produjo algo ms de seis (6,34). En el conjunto del periodo, el promedio de
sentencias semanalmente emitidas por un juez de trabajo fue 6,56, cifra cer-
cana al promedio general de los jueces de primera instancia.
Para los juzgados de trnsito, las cifras de rendimiento son las que se ha-
llan en el cuadro 16.
18
Cuadro 16
Produccin y productividad en los juzgados de trnsito (2002-2008)

resueltas por juez
2002 4.981 50 100
2003 7.038 51 138
2004 12.333 48 257
2005 11.665 44 265
2006 13.192 44 300
2007 3.597 40 90
2008 32.245 41 786
Los resultados de estos juzgados se hallan entre los menos explicables.

Mientras que 2002 y 2007 exhiben cifras de produccin bajas, en relacin
con los dems aos, 2008 experiment un salto formidable. El nmero de
causas resueltas no guarda ninguna relacin con el nmero de juzgados en
funcionamiento: en 2002, uno de los aos en que ms juzgados se tuvo en
operacin, el rendimiento fue bajsimo; en 2007 se obtuvo tambin una pro-
duccin muy baja; pero en el ao siguiente, con un solo juzgado ms, se re-
solvieron nueve veces ms causas. En el conjunto del periodo, el promedio
semanal de sentencias por juez se acerc a nueve (8,96).
Tratndose de primera instancia, resta ver el caso de los tribunales con-
tencioso-administrativos, cuyos resultados presenta el cuadro 17.
19
L UIS P SARA
Cuadro 17
Produccin y productividad en los tribunales
contencioso-administrativos (2002-2008)
Ao Causas Tribunales Jueces Sentencias

resueltas integrantes por juez
2002 1.302 4 15 87
2003 1.082 4 15 72
2004 1.434 4 15 96
2005 1.606 4 15 107
2006 1.592 4 15 106
2007 1.247 4 15 83
2008 1.980 5 18 110
Habindose mantenido constante el nmero de tribunales hasta 2007, el

nmero de causas resueltas ha experimentado variaciones menores, salvo el
salto dado en 2008, cuando se cre un quinto tribunal. La productividad se
mantuvo relativamente estable, en niveles notoriamente bajos. En el conjunto
del periodo, cada miembro de un tribunal contencioso-administrativo pro-
dujo algo menos de dos sentencias (1,81) por semana, cifra que es la ms baja
entre las diferentes materias en las que se especializa la Funcin Judicial.
En seguida, corresponde examinar el caso de las cortes provinciales, ex
cortes superiores, cuyos rendimientos registra el cuadro 18.
20
Cuadro 18
Produccin y productividad en las cortes provinciales (2002-2008)
Ao Causas Salas Jueces Sentencias

resueltas de cortes integrantes por juez
2002 41.449 45 135 307
2003 52.501 48 142 370
2004 47.156 49 145 325
2005 44.302 49 145 306
2006 43.508 49 145 300
2007 37.824 49 145 261
2008 35.739 49 145 246
Del mismo modo en el que se procedi en los tribunales penales, para

calcular el nmero de sentencias por juez integrante de una sala de corte pro-
vincial se ha dividido el total de causas resueltas entre los tres miembros de
la sala. Lo ms llamativo es que en este caso s parece hallarse una tendencia,
que es de signo decreciente. En medio de esa tendencia se constata que, pese
a haber menos salas en los aos 2002 y 2003, se produjo ms sentencias que
en 2007 y 2008. En cuanto a productividad, mientras en 2003 se lleg al
nivel de 370 sentencias por juez, en 2008 se produjo un tercio menos de
sentencias. En el conjunto del periodo analizado, cada juez de corte provin-
cial produjo un promedio de algo menos de seis sentencias por semana, cifra
ligeramente menor a las siete semanales producidas en promedio por los jue-
ces de primera instancia.
Finalmente, si se agrega la informacin disponible para primera y se-
gunda instancia, los datos aparecen recogidos en el cuadro 19.
21
L UIS P SARA
Cuadro 19
Produccin y productividad en primera y segunda instancias
(2002-2008)
Ao Causas Jueces Sentencias

resueltas por juez
2002 230.393 767 300
2003 237.686 778 306
2004 245.857 814 302
2005 237.130 825 287
2006 267.374 841 318
2007 233.370 839 278
2008 263.150 842 313
Los resultados, de los cuales slo queda excluida la Corte Nacional,

muestran una cifra de causas resueltas que tiende a ser constante y slo re-
gistra altibajos menores. El nmero de sentencias promedio por juez gira en
torno a las 300 causas anuales, verificndose pequeas variaciones anuales,
en un sentido o en otro. Estos resultados completan y confirman los hallazgos
presentados en los cuadros anteriores.
El segundo ngulo escogido para apreciar el significado de los niveles de
la produccin jurisdiccional es su cotejo con los recursos puestos a disposi-
cin de la Funcin Judicial. El primero es el de orden presupuestario. El cua-
dro 20 recoge los recursos destinados por el Presupuesto del Estado a la
Funcin Judicial, distinguiendo entre las cifras absolutas y sus equivalentes
deflactados para trabajar con valores constantes6.
6 Las cifras en U.S. dlares corrientes son las consignadas en el presupuesto del Estado. Para com-
pensar el efecto inacionario, a estas cifras se ha aplicado el deactor anual que aparece en la cuarta
columna del cuadro 20, que es establecido por el Banco Central y que permite establecer el valor
real de cualquier cantidad de dinero, convirtindola a su valor en dlares constantes del ao
2000. El resultado aparece en la siguiente columna y es el que permite medir el incremento real
en la suma asignada anualmente (ltima columna), as como calcular el aumento real de la suma
destinada a la Funcin Judicial a lo largo de todo el periodo.
22
Cuadro 20
Recursos del Presupuesto del Estado destinados a la Funcin Judicial
(2002-2008)
Ao U.S. dlares % del Presupuesto Deflactor U.S. dlares Incremento

corrientes del Estado constantes (ao 2000) anual real
2002 84.960.300 1,51 1,656 51.304.528
2003 124.238.734 1,85 2,014 67.156.072 30,89%
2004 132.375.761 1,90 2,182 69.671.453 3,74%
2005 131.071.336 1,78 2,346 73.636.582 5,69%
2006 134.775.761 1,57 2,525 85.844.433 16,57%
2007 138.871.489 1,42 2,681 97.796.823 13,92%
2008 168.640.950 1,63 2,752 103.460.705 5,79%
Totales 914.934.331 - - 548.870.596 -
Entre 2002 y 2008 se destin a la Funcin Judicial casi mil millones de

dlares estadounidenses que, en dlares constantes del ao 2000, sumaron
548 millones. Si bien el porcentaje del presupuesto del Estado destinado a
la Funcin Judicial no ha variado significativamente (oscilando entre 1,42 y
1,9%, a lo largo de los siete aos), el incremento del monto disponible en
trminos reales se ha duplicado a lo largo del periodo examinado, al pasar
de 51 a 103 millones de dlares estadounidenses. El aumento del monto des-
tinado a la Funcin Judicial ha sido constante en los siete aos y, como se ve
en el cuadro 20, slo en 2003 hubo un incremento real de ms de 30%.
La comparacin entre estos incrementos de fondos destinados a la Fun-
cin Judicial y las variaciones producidas en el nmero de causas resueltas
por sta en primera y segunda instancia aparece en el cuadro 21.
23
L UIS P SARA
Cuadro 21
Causas resueltas vs. recursos destinados a la Funcin Judicial
(2002-2008)
Ao Causas % de Monto asignado en % de

resueltas incremento US dlares constantes incremento
2002 230.393 51.304.528 -
2003 237.686 3 67.156.072 30,89
2004 245.857 3 69.671.453 3,74
2005 237.130 -4 73.636.582 5,69
2006 267.374 11 85.844.433 16,57
2007 233.370 -15 97.796.823 13,92
2008 263.150 11 103.460.705 5,79
La principal conclusin que puede derivarse del cuadro 21 es muy clara:

no hay relacin entre el incremento de recursos del Estado que se destinaron
a la Funcin Judicial entre 2002 y 2008 y el nmero de causas resueltas en
sta por la primera y la segunda instancias.
Los recursos destinados a la Funcin Judicial se han traducido en un
mayor nmero de judicaturas, tribunales, salas y, por supuesto, jueces. Entre
2002 y 2008 stos pasaron, conforme se vio en el cuadro 19, de ser 767 a
constituir un total de 842. Podra decirse que este incremento de casi un diez
por ciento en el nmero de jueces se tradujo en un incremento de 14,2% en
las causas resueltas, que es la diferencia en stas entre 2002 y 2008. Sin em-
bargo, como la tendencia en las causas resueltas es errtica (con los aos 2005
y 2007 de claro retroceso), esta conclusin sera precipitada. Dada esa ten-
dencia errtica en el nmero de causas resueltas anualmente, debe reafirmarse
la conclusin de que el incremento de tribunales y jueces no tiene un efecto
constatado sobre el nmero de casos que el sistema de justicia resuelve.
Las causas pendientes
El nmero de causas registradas como pendientes en primera y segunda

instancias se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2002-2008,
24
acumulando una cifra en torno al milln cien mil causas, segn puede verse
en el cuadro 22.
Cuadro 22
Causas pendientes en primera y segunda instancias (2002-2008)
Ao Causas pendientes
2002 1.144.690
2003 1.092.015
2004 1.062.426
2005 1.081.660
2006 1.088.885
2007 1.019.919
2008 1.130.811
En las estadsticas que recolecta el Consejo de la Judicatura se registra

trimestralmente el nmero de causas ingresadas, el de resueltas y el de pen-
dientes. Parecera lgico que, si se toma como referencia el informe del tri-
mestre anterior que prepara cada unidad jurisdiccional del sistema, el nmero
de causas pendientes sea la suma del saldo pendiente en el informe previo
ms las ingresadas menos las resueltas. En la unidad de Estadsticas del Con-
sejo se recogi la versin de que esto no siempre es as, es decir, que las cifras
as verificadas no siempre dan el resultado que deberan.
Que las cifras de causas pendientes cada ao se mantengan relativa-
mente estables es algo que no deja de sorprender dado el hecho de que, segn
se ha visto antes, cada ao a partir de 2004 el nmero de causas ingresadas
supera significativamente el de resueltas, segn se vio en el cuadro 5. En con-
junto, durante el periodo correspondiente a los siete aos examinados para
este informe, se acumul un total de 275.039 causas sin resolver que debieron
incrementar el nmero de pendientes. Sin embargo, las cifras oficiales sobre
stas ltimas no revelan aumento: las pendientes se incrementaron slo en
16.121 causas. El cuadro 23 confronta los datos sobre causas no resueltas
(diferencia entre ingresadas y resueltas) con las pendientes segn las estads-
ticas del Consejo de la Judicatura.
25
L UIS P SARA
Cuadro 23
Causas no resueltas vs. causas pendientes (2002-2008)
Ao Diferencia entre causas Causas pendientes en

ingresadas y resueltas primera y segunda instancia
2002 48.174 1.114.690
2003 26.942 1.092.015
2004 -62.201 1.062.426
2005 -45.488 1.081.660
2006 -55.927 1.088.885
2007 -76.951 1.019.919
2008 -109.588 1.130.811
Total -275.039 -
Si se toma slo el periodo entre 2004 y 2008, se acumul durante l un

total de 350.155 causas no resueltas. Sin embargo, en ese mismo lapso las
causas pendientes crecieron en 68.385. Sea, pues, que se tome el periodo
2002-2008 o el lapso 2004-2008, estamos ante cientos de miles de causas
no resueltas que no engrosaron el nmero de pendientes. Dnde fueron?
Hay dos posibles explicaciones, que ciertamente no son excluyentes.
La primera es que la cifra de no resueltas indique un enorme nmero de
causas abandonadas que, al ser retiradas del sistema, permite que, pese a que
desde 2004 se resuelve bastante menos de lo que ingresa, el nmero de causas
pendientes se mantenga estabilizado. Esta explicacin tropieza con un hecho,
al que se har referencia en la seccin siguiente de este informe, que parece
bastante claro: en el sistema judicial ecuatoriano no existe una prctica eficiente
y constante para eliminar los casos en abandono7. Se ha intentado acciones pi-
loto acaso la ms importante llevada a cabo por DPK que han demostrado
el peso de estos casos en la estadstica pero no se ha logrado introducir la lim-
pieza de casos como una prctica permanente en juzgados y tribunales.
7 Un informe del Banco Mundial (Report No: 26259-EC, Implementation Completion Report
SCL-40660; TF-29208; TF-51227) sostiene que la depuracin de casos en abandono es una prc-
tica introducida en el sistema judicial ecuatoriano pero el trabajo de campo y las entrevistas efec-
tuadas para el presente estudio no encontraron evidencias que conrmen esa armacin.
26
La segunda explicacin remite a la falta de rigor en la preparacin de las

estadsticas en la Funcin Judicial, asunto que ser abordado enseguida en
este informe. Pero si la falta de confiabilidad de las cifras fuera tal como para
que un cuarto de milln de causas no tenga destino cierto en el lapso de siete
aos, se estara ante un problema muy serio en el sistema de justicia, plan-
teado por la magnitud de la informacin no confiable.
Dudas y reservas
a. Falta de confiabilidad de las cifras.-
En el primer informe comprehensivo acerca del sistema de justicia ecuato-

riano, publicado en 1991, se adverta: existen serias dudas sobre la confia-
bilidad de las estadsticas que se publican. Los anlisis que pueden hacerse
con base en las estadsticas oficiales, conducen a resultados de dudosa reali-
dad8.
Diversos actores del sistema de justicia ecuatoriano, entrevistados a lo
largo de la recoleccin de informacin para este trabajo, se refirieron a la
falta de confiabilidad de las estadsticas de las que se dispone y que centraliza
el Consejo de la Judicatura. La unidad de Estadstica en esta entidad con-
firm plenamente este hecho (visita de 17.11.09).
Los principales factores que concurren a la falta de confiabilidad son:
La insuficiente cobertura de la informatizacin, que conduce a que en

la mayor parte de tribunales el levantamiento estadstico sea una tarea
manual que no siempre se realiza con prolijidad, como demuestra el
hecho de que las cifras entregadas para un ao determinado varen
luego, en los informes de aos sucesivos, segn reporta la unidad de
Estadstica del Consejo de la Judicatura.
El descuido o la falta de adiestramiento en el manejo informtico de
parte de algunos empleados, que hace que los datos incorporados al
sistema informatizado SATJE contengan diversas deficiencias.
8 Chinchilla, Laura y David Schodt, Evaluacin del Sector Justicia de Ecuador. Anlisis legal y admi-
nistrativo, Centro para la Administracin de Justicia, Florida International University, 1991. En
este mismo volumen se reproduce algunas partes de ese informe.
27
L UIS P SARA
Las limitaciones de recursos (personal y presupuesto) en la unidad de

Estadstica en el Consejo de la Judicatura, que impiden realizar trabajo
de campo para verificar la validez de la informacin que reciben de los
tribunales.
La dejadez, de parte de jueces y secretarios, en la tarea de declarar el
abandono y archivar los casos en los que no hay movimiento, segn
lo dispuesto por el artculo 398 del Cdigo de Procedimiento Civil9.
La tendencia, que segn algunos informantes existe en los tribunales,
a inflar las cifras de causas en trmite, que tiene como objeto justificar
el retraso en sentenciar o reclamar la asignacin de ms recursos. En
la mayora de juzgados visitados con ocasin de la preparacin del es-
tudio sobre la produccin jurisdiccional se incluye en el libro de in-
gresos asuntos de mero trmite que no requieren, propiamente de una
decisin judicial; por ejemplo en el caso de niez y adolescencia, los
permisos de viaje con fines de reagrupacin familiar.
El hecho de que durante cierto tiempo el sistema informtico no de-
tectaba la multiplicidad de causas ingresadas sobre el mismo asunto,
con el objeto de lograr que, no obstante el sistema aleatorio, alguna
de ellas recayese en el juzgado que interesaba al demandante.
La inflacin del nmero real de sentencias, al considerarse como tales
la actuacin del juez en procedimientos no contenciosos o de mero
trmite (diligencias previas, autorizacin de viaje de menor, juramento
del curador, etc.).
Todos estos factores hacen que el nmero de causas ingresadas, el nmero

de causas pendientes e incluso el de sentencias aparezca distorsionado, casi
siempre en el sentido de aumentar las cifras10.
9 Cdigo de Procedimiento Civil, Art. 398.- Los jueces o tribunales, de ocio o a peticin de parte,
ordenarn el archivo de los juicios que se hallaren en estado de abandono segn lo que anterior-
mente se seala, sin necesidad de artculo o incidente alguno ni la consideracin de otra cuestin
o cuestiones procesales, pues en el caso, la competencia del juez o tribunales se limitar a ordenar
tal archivo.
10 Diez aos atrs, en el Proyecto Piloto para la Modernizacin del Sistema Judicial (Tercer Informe de
Avances, 12 de mayo al 12 de agosto de 1999), se efectu una depuracin de causas en abandono
en materia civil y de delitos prescritos en materia penal. En el trabajo hecho en Cuenca, en el Juzgado
Quinto de lo Civil se elimin de esta forma 564 casos, en el Juzgado Octavo de lo Civil, 420 y en
28
La unidad de Estadstica ha venido solicitando, por medio de diversas

vas y oportunidades:
que se lleve a cabo un inventario de causas que depure las que se hallan
en abandono y en realidad no estn en trmite ni pendientes, y
que se generalice el sistema informtico a todo el pas y se adiestre al
personal para que la informacin sea ingresada con el mayor rigor po-
sible.
b. Efectos sobre la elaboracin de la Lnea de base

de la produccin jurisdiccional.-
Si tal es la situacin de las cifras disponibles, hasta tanto no se produzca la

depuracin de causas aparentemente pendientes y no se establezca un meca-
nismo de alimentacin de datos confiable, especular sobre la produccin ju-
dicial a partir de los datos existentes parecera una tarea intil11.
Los estudios realizados en otros pases sugieren que el hecho de que una
causa ingrese al sistema no implica necesariamente que se est buscando con
ello una respuesta judicial directa. Por ejemplo, es relativamente frecuente
que se ingrese una demanda en el mbito civil y comercial o incluso una
denuncia en el mbito penal con el objeto de presionar al deudor a fin de
que pague lo que debe, o al autor de un dao, a que lo repare; en el caso co-
mercial, obtenido el embargo y, en ocasiones, el objetivo perseguido, el caso
queda en abandono real, que slo tardamente es declarado como tal. Enti-
dades como los bancos utilizan extensamente este mecanismo de cobro que,
en rigor, no persigue alcanzar una decisin judicial.
Ese hecho y otros como la imposibilidad de seguir afrontando los costos
de un abogado o el cuello de botella que paraliza o ralentiza la actuacin de
los fiscales producen dos tipos de situaciones entre los expedientes:
el Juzgado Segundo de lo Penal, 177. Estas experiencias piloto no se extendieron al conjunto de los
tribunales ni se mantuvieron con carcter regular en los pocos juzgados elegidos para el ejercicio.
11 En el informe de Chinchilla y Schodt, publicado en 1991 y que se reproduce parcialmente en este
mismo volumen, se alert respecto de las llamadas causas pendientes: Las cifras referidas a esta
categora de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas
legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotacin o noticacin; segn las en-
trevistas realizadas esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil.
29
L UIS P SARA
casos que han sido tcnicamente abandonados y que el juzgado, debido

a la falta de personal o al descuido, no encamina al archivo y mantiene
estadsticamente como pendientes, y
casos inactivos porque la parte procesal que debiera promoverlo no lo
hace y respecto de los cuales an no ha transcurrido el plazo legal para
que el abandono sea declarado.
Cuando se califica un caso como pendiente se supone que se trata de

un proceso cuyo futuro pende de una decisin judicial a ser adoptada, situa-
cin que se asocia a una inaccin del juez o del personal del juzgado que ge-
nera rezago. En la realidad, los casos realmente abandonados y los inactivos
conforman una cantidad dada de procesos, que hacen parte de la cifra esta-
dstica de causas pendientes y que, sin embargo, en ellos del juzgador no se
espera nada (excepto que declare el abandono cuando legalmente corres-
ponda); en verdad, no son carga de trabajo para el juzgado y en realidad,
desde el punto de vista de la responsabilidad de la actividad judicial, no de-
beran ser considerados como pendientes.
El monto de estos casos, que podramos calificar como no pendientes
depende de varios factores. Uno es la materia; probablemente en asuntos
contencioso-administrativos los casos falsamente pendientes sean muchos
menos debido a que all demandan clientes relativamente importantes que
estn decididos a seguir hasta el final, costeando el abogado; pero es probable
que en niez y adolescencia ocurra lo contrario. Con la reforma procesal
penal, la iniciativa se halla en el fiscal y muchos de los casos pendientes
pueden estarlo debido a la inactividad del Ministerio Pblico. En materia
comercial, como se ha sealado antes, demandar es un recurso de cobro, que
no se encamina necesaria ni directamente hacia lograr la sentencia.
En una alta medida, el asunto tambin depende de los comportamientos
de los juzgados que, as como varan de un pas a otro, son distintos de un
juzgado a otro. En ciertos casos se realiza ejercicios para limpiar el juzgado
peridicamente. En Ecuador, no es sta una prctica predominante y, en con-
secuencia, no hay manera de saber cuntos son los efectivamente pendientes
de accin del juzgado.
Segn la informacin recibida en Cuenca, en algunos juzgados se ha
hecho recientemente una depuracin para establecer el nmero efectivo de
30
causas que se hallan en proceso y requieren accin del juzgado; en ciertos

casos, la carga se habra llegado a disminuir en un tercio del total previamente
existente.
En la actualidad, en Ecuador no se conoce:
el nmero de causas que realmente se hallan en proceso en el sistema;

los juzgados funcionan, para cierta porcin de expedientes, como ar-
chivos donde se depositan causas efectivamente abandonadas o en un
estado indefinido de inactividad.
el nmero de verdaderas sentencias que cada instancia del sistema pro-
duce; en consecuencia, no es posible medir con certidumbre la pro-
ductividad de cada juez.
Una de las varias consecuencias de esta situacin12 indica que tampoco

se est en condiciones de proyectar el nmero de juzgados necesarios, por
12 Pese a la introduccin de apoyos informticos, la situacin se asemeja a la descrita, diez aos atrs,
en el informe del Proyecto de apoyo al Poder Judicial de Ecuador en materia de estadsticas judi-
ciales, preparado por los letrados del Consejo General del Poder Judicial de Espaa, Jaime Jimnez
Snchez y Manuel Elola Somoza, y presentado en abril de 2000. En ese texto se formula el siguiente
DIAGNSTICO DEL SISTEMA DE ESTADSTICAS JUDICIALES VIGENTE:
Los libros de las ocinas judiciales no responden a los requerimientos de informacin estads-
tica.
No existe una prctica uniforme sobre la forma en la que han de realizarse las anotaciones en
los libros.
Los rganos de inferior jerarqua carecen de los ms elementales recursos materiales y perso-
nales.
Los datos que facilitan los rganos informantes son incompletos y poco ables.
Los funcionarios que de hecho introducen la informacin en los libros, carecen frecuentemente
de la formacin necesaria para expresarla con rigor.
Los formularios estadsticos no satisfacen los requerimientos para el objeto al que estn desti-
nados.
No se consigue la remisin puntual y peridica de los formularios estadsticos.
No existen mecanismos para conseguir la subsanacin de los errores detectados en la informa-
cin remitida por los rganos judiciales.
Se carece de programas informticos para procesar y explotar los datos estadsticos.
Los medios de que dispone esta Ocina son obsoletos e insucientes.
La difusin y uso de la informacin estadstica es muy escasa.
La estructura y organizacin de la Ocina de Estadstica no es idnea para el desarrollo de la
funcin que tiene encomendada y entre sus integrantes no guran expertos en informtica ni en
derecho procesal. (p. 6-7).
31
L UIS P SARA
cuanto las cifras disponibles sobre carga o volumen de causas no son confia-
bles.
Conclusiones
El sistema de justicia padece de un problema de confiabilidad estads-

tica13 bastante serio que no podr ser resuelto mientras la generacin
de cifras no sea parte automatizada del trabajo regular de juzgados, tri-
bunales y salas14. Peridicos inventarios y depuraciones de casos re-
sultan costosos y no resuelven sino momentneamente la dificultad
existente.
Los datos referidos a ingresos de causas al sistema resultan relativa-
mente ms objetivos y menos susceptibles de manipulacin. Pero debe
advertirse que la mayor parte de juzgados ingresa como causas asuntos
de mero trmite que no requieren que el juez tome decisin alguna
sobre ellos. As, por ejemplo, se registra como ingresos cierto nmero
de casos en materia civil, laboral o en niez y adolescencia en los
que las partes han llegado a un acuerdo transaccional y lo someten al
juez para ser judicializados. En el ramo civil se registra como ingreso
cualquier acto previo o diligencia preparatoria, que no implica decisin
alguna del juez, como son la exhibicin de documentos, confesiones e
inspecciones judiciales. Asimismo, en niez y adolescencia se tiene
como ingresos las consignaciones voluntarias y los casos de permisos
de salida del pas, generalmente con fines de reagrupacin familiar,
con acuerdo de ambos padres.
Las cifras sobre sentencias incluyen aquellas actuaciones judiciales que
no implican decisin alguna de parte del juez como, por ejemplo, los
El informe concluye: El actual sistema estadstico judicial ecuatoriano no constituye un ins-

trumento vlido para conocer la actividad desplegada por los rganos judiciales, ni para explotar
y difundir la informacin capturada, p. 8.
13 A los problemas de conabilidad habra que agregar problemas de seleccin de informacin. Por
ejemplo, el sistema estadstico no recoge informacin sobre los asuntos objeto de litigio, lo que
constituye una grave limitacin para el diseo de polticas judiciales.
14 El levantamiento de informacin no puede seguir siendo una labor extra del personal, que se suma
al recargo que buena parte de l padece. La generalizacin y el buen uso de los sistemas informa-
tizados deben hacer que stos generen la informacin necesaria por s solos.
32
autos en que se declara el abandono pero que son sumadas con el

propsito de mejorar los niveles de rendimiento aparente. La mayor
parte de stas corresponden a los casos mencionados en el numeral an-
terior que corresponden a trmites que son judicializados. Incluirlos
en las cifras sobre sentencias resulta particularmente inadecuado, dado
que como se ha revelado en el estudio cualitativo de sentencias que
es presentado en la segunda parte de este texto usualmente el juez se
limita a aprobar lo presentado por las partes, sin ejercer el control de
legalidad sobre los contenidos ni supervisar, en el caso de menores, el
respeto del mejor inters del nio o el adolescente.
Las cifras sobre causas pendientes parecen incluir una proporcin im-
portante de los casos que aqu se han considerado falsamente pen-
dientes y, debido a no estar sujetas a verificacin, poco es lo que puede
decirse a partir de ellas. En particular, resulta inconveniente tomar de-
cisiones sobre creacin de nuevos tribunales a partir de informacin
no verificable.
Del examen del material estadstico existente es clara la demanda cre-
ciente que existe sobre la primera instancia; esta situacin es contras-
table con lo que ocurre en segunda instancia, donde la tendencia es la
contraria.
Durante el periodo de siete aos que ha sido materia de anlisis, la
produccin de sentencias en el sistema se ha mantenido estabilizada
en trminos absolutos.
La productividad se halla estancada. En el periodo materia de anlisis,
cada juez de primera instancia ha producido en promedio siete sen-
tencias por semana; cada juez de segunda instancia ha producido seis
sentencias por semana y la tendencia es decreciente. Especialmente lla-
mativo en razn de la expectativa generada por el procedimiento
penal reformado es el caso de los jueces de los tribunales penales que
han producido en promedio dos sentencias al mes15.
15 Una va para generar estndares aceptables de productividad por juez puede ser iniciada mediante
la comparacin entre el rendimiento actual de los juzgados, individualmente considerados. Como
se ha sealado en el texto, las cifras de productividad han sido trabajadas con promedios que resultan
engaosos respecto de las marcadas diferencias existentes entre un juzgado y otro, entre una sala de
corte provincial y otra. Por consiguiente, mediante la comparacin entre esos rendimientos indivi-
33
L UIS P SARA
Produccin y productividad no han mejorado de manera significativa

y estable con el incremento de tribunales y de jueces ocurrido entre
2002 y 2008.
Pese a que el presupuesto destinado a la Funcin Judicial se ha doblado
en trminos reales a lo largo de los siete aos, el incremento de recursos
no ha tenido efectos sobre la produccin o la productividad del sistema.
El anlisis cualitativo
La Constitucin de 2008 introdujo determinados cambios en materia de jus-

ticia, cuyo desarrollo fue elaborado en el Cdigo Orgnico de la Funcin Ju-
dicial, que entr en vigencia en 2009. Estos cambios persiguen una trans-
formacin de la justicia ecuatoriana segn criterios encaminados a producir
una mejora sustancial en la calidad del producto que este servicio pblico
brinda.
En general, hay en Ecuador una impresin predominante acerca de la
justicia que la concibe como deficiente e insatisfactoria. Desde encuestas de
opinin16 hasta trabajos acadmicos se mueven en esa direccin. Pero se han
realizado pocos estudios empricos en torno a la calidad de la justicia en el
pas. Lo usual ha sido partir de diagnsticos simples, que parecen basarse en
ciertas verdades generalmente aceptadas17, y pasar rpidamente a formular
propuestas de reformas. En ocasiones, incluso algunos actores del sistema
sostienen que se sabe cules son los problemas y que no hacen falta ms
diagnsticos sino que es preciso poner manos a la obra.
Como resultado de este enfoque prevaleciente, el anlisis del funciona-
miento real del sistema de justicia ha sido escaso. Estudiar el producto prin-
dualmente considerados, sera posible llegar a establecer rangos de productividad aceptables para
cada tipo de tribunal, por debajo de los cuales el juez decitario tendra que dar explicaciones.
16 Vase en este volumen los captulos titulados Visin de los ciudadanos y Visin de los usua-
rios.
17 Como en muchos otros pases de la regin, si se revisa proyectos y propuestas de reforma, lo usual
es identicar unos cuantos males entre los cuales el retraso es el principal, admitir que el recargo
creado por el volumen de causas es un problema central y sugerir que la provisin al sistema de
ms recursos, destinados a crear ms tribunales y nombrar ms jueces, constituye la direccin ade-
cuada para mejorar la administracin de justicia.
34
cipal del accionar del sistema las decisiones judiciales ha sido una preocu-
pacin limitada exclusivamente a las sentencias de la Corte Suprema, hoy
Corte Nacional, que deciden una porcin mnima del conjunto de problemas
que llegan a la justicia; porcin que, debido a varias razones, no es represen-
tativa del universo de la carga judicial. De este modo, las decisiones que afec-
tan a la mayora de la poblacin y que son atingentes a sus problemas
cotidianos cobro de una obligacin, pensin de alimentos, robos y hurtos
no han sido objeto de atencin, anlisis y evaluacin, ni de parte de los centros
acadmicos, ni por entidades del propio sistema de justicia, aparte de la revi-
sin a cargo de la instancia superior en los casos de apelacin o casacin que
operan respecto a un sector reducido de sentencias de primera instancia18.
Como consecuencia, hasta ahora no se saba casi nada acerca de la calidad
de las sentencias ecuatorianas, ms all de las impresiones y ancdotas refe-
ridas por actores del sistema. La falta de claridad acerca del contenido de la
justicia efectivamente impartida constituye un vaco fundamental en el abor-
daje del tema. Se sabe que la justicia es lenta pero, si al final de un largo pro-
ceso, la decisin judicial no es la mejor posible, lo que se ha considerado
como uno de los problemas fundamentales de la justicia el retardo puede
llegar a ser secundario.
Este desconocimiento, de la justicia efectivamente provista por el Estado
a la poblacin, debilita la base para emprender cualquier accin de reforma.
Si no se conoce la calidad de aquello que los jueces hacen, cmo saber de
dnde se parte, qu cambios merecen atencin y, en el futuro, cmo evaluar
el estado que alcance la justicia como consecuencia de las reformas que se
pongan en ejecucin. De all que realizar un estudio sistemtico de las deci-
siones judiciales ecuatorianas, estando en el umbral de un proceso de trans-
formacin de la administracin de justicia, fuera considerado un objetivo
fundamental del proceso de puesta en ejecucin del Cdigo Orgnico de la
Funcin Judicial.
Para realizar el estudio se elabor una muestra19, a partir de una tcnica
de muestreo probabilstica que utiliza un proceso de dos pasos para dividir
18 En 2008 ingresaron por primera vez al sistema de justicia 333.729 causas; ese mismo ao fueron
apeladas ante las cortes provinciales 31.209, esto es 9,35% de las que fueron a primera instancia.
19 La preparacin de la muestra estuvo a cargo de Ana Llaguno Ribadeneira, funcionaria del Minis-
terio de Justicia y Derechos Humanos.
35
L UIS P SARA
la poblacin en subpoblaciones o estratos. Tomando el universo de causas

ingresadas en 2008, estratificado segn materias, y habindose decidido res-
tringir el margen de error a +/-3%, la muestra incluy 1.313 sentencias de
todas las materias20, salvo trnsito, que fueron tomadas al azar en diez ciu-
dades del pas; 1.151 (87,66%) correspondieron a primera instancia y 162
(12,33%) eran provenientes de segunda instancia, manteniendo la propor-
cin que ambos niveles tienen en el universo de sentencias que se producen
anualmente en el pas. El cuadro 24 presenta el nmero de sentencias reco-
gidas, segn materia.
Cuadro 24
Sentencias recogidas segn materia e instancia
Materia Sentencias recogidas Instancia

Primera Segunda
Civil y comercial 601 532 69
Niez y adolescencia 340 296 44
Penal 146 146 ---
Trabajo 93 55 38
Inquilinato 38 37 1
Contencioso- administrativo 21 11 10
Fiscal 28 28 ---
Constitucional 46 46 ---
Totales 1.313 1.151 162
20 En materia penal la muestra estuvo dirigida a los tribunales penales, dado que los juzgados penales
no producen sentencias. Debe advertirse que, como el tamao de la muestra de casos penales fue
proporcional al universo de casos ingresados a los tribunales penales, la materia penal qued sub-
representada con respecto al peso de los conictos en el sistema de justicia. La explicacin reside
en el Ministerio Pblico, que se ha constituido en una suerte de presa donde la mayor parte de las
denuncias quedan retenidas, aparentemente en fase de investigacin, mientras slo una porcin
menor pasa a los juzgados penales, de la cual, en un momento ulterior, una parte an menor pasa
a juzgamiento en los tribunales penales. Al trabajar la muestra sobre esta ltima estacin del pro-
ceso, la importancia de lo penal dentro del sistema de administracin de justicia resulta inevita-
blemente recortada. En este mismo volumen, el trabajo de Farith Simon revela que del total de
denuncias recibidas por el MP entre julio de 2001 y diciembre de 2007 y que no fueron desesti-
madas (891.165), slo 3,41% recibi algn tipo de respuesta del sistema penal pero apenas 1,28%
fue objeto de una sentencia.
36
Despus de combinar tres criterios (conflictividad, volumen de carga ju-

dicial y ubicacin en el territorio), se escogi las ciudades de Quito, Guaya-
quil, Cuenca, Portoviejo, Machala, Ambato, Loja y Nueva Loja para recoger
la muestra en ellas. Luego se decidi aadir Tulcn, como ciudad represen-
tativa de la problemtica de la frontera norte, y Riobamba, en razn de la
poblacin indgena del rea. En cada una de estas ciudades se recogi un n-
mero de sentencias proporcional al peso de la materia en esa ciudad. El cua-
dro 25 presenta el nmero de sentencias recogidas, segn materia, en cada
una de las provincias incluidas en la muestra.
Cuadro 25
Sentencias recogidas segn materia y provincia
Provincia Civil y Niez y Penal Trabajo Inquilinato Contencioso- Fiscal Constitucional Totales
comercial adolescencia administrativo
Azuay 100 58 26 2 4 190
Carchi 12 5 17
Chimborazo 28 18 2 1 1 50
El Oro 38 19 18 8 2 7 92
Guayas 126 72 89 3 10 6 7 18 331
Loja 51 16 5 2 5 79
Manab 66 82 14 4 2 168
Pichincha 136 37 39 27 13 15 21 9 297
Tungurahua 37 27 5 5 73
Sucumbos 7 6 3 16
Con el propsito de facilitar el encontrar que los casos muestreados es-

tuviesen sentenciados, incluso en segunda instancia, la muestra se aplic
sobre los casos ingresados en el ao 2006. Con base en el libro de ingresos
de cada juzgado o tribunal, y la cifra de sentencias que deba recogerse en l,
se calcul un mltiplo que, aplicado al listado de ingresos, indic sucesiva-
mente la numeracin de los casos que deban ingresar en la muestra. En la
situacin de que un caso no estuviera sentenciado o no contuviera una de-
cisin judicial propiamente tal se tom, sucesivamente, el anterior y el pos-
terior, hasta encontrar algn otro que contase con sentencia.
37
L UIS P SARA
Conviene precisar qu es lo que se examin en las sentencias analizadas.

Puede empezarse por subrayar que no se trat de efectuar un anlisis que
condujera a una nueva sentencia del caso, principal tentacin que surge al
examinar una sentencia. En primer lugar, este propsito hubiese resultado
de imposible realizacin, debido a que el trabajo de investigacin tom como
objeto de estudio slo las sentencias y no el conjunto del expediente. En se-
gundo lugar, hubiese sido inconducente debido a que el objetivo era conocer
la sentencia en s, no resolver el problema originalmente planteado ante el
conocimiento del aparato de justicia.
En consecuencia, el foco del anlisis se centr en dos aspectos funda-
mentales. De una parte, la claridad y coherencia interna de la decisin, que
se tradujo en preguntas de trabajo como: la decisin cuenta con pruebas su-
ficientes para justificarla?, o incluye la sentencia un razonamiento que ex-
plique el monto de pensin alimenticia impuesto o la pena de quien fue
condenado?21 De otra parte, se prest atencin al manejo tcnico que la sen-
tencia exhiba. La mencin y el anlisis de los preceptos legales aplicables, el
uso de normas constitucionales, de la jurisprudencia y la doctrina jurdica,
fueron algunos de los asuntos que, escrutados objetivamente, podan dar una
idea del nivel del manejo profesional que la sentencia revelaba22. La infor-
macin extrada de las sentencias fue vaciada en una base de datos que per-
miti tabular los resultados y efectuar los cruces que se estim necesarios23.
Hecha la tabulacin del conjunto de la muestra, un primer dato resul-
tante alude a la dilacin en el proceso que, aunque no fue objeto directo del
trabajo, surgi mediante el cotejo entre el ao de inicio del caso (2006 para
todas las sentencias integrantes de la muestra) y el ao de la sentencia. Tra-
tndose de primera instancia, los resultados aparecen en el cuadro 26.
21 En el anexo B puede consultarse el texto de la cha en la que se vaci la informacin extrada de

cada una de las sentencias muestreadas.
22 Las sentencias que son citadas en este informe aparecen identicadas por el nmero del expediente
y la fecha de emisin de la sentencia. No se ha agregado la provincia a la que corresponde el caso
para evitar una identicacin completa. Debe tenerse presente que el propsito del estudio gira en
torno a la calidad de la justicia y no pretende evaluar a los jueces rmantes de las sentencias exa-
minadas.
23 Adrin Guayasamn y Luis Montenegro, funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Hu-
manos, prepararon el formato de la base de datos. El equipo de investigadores que recogi las sen-
tencias y vaci la informacin en la base de datos estuvo integrado por Catalina Carpio, Grimanesa
Erazo, Alejandra Molina, Mara de Lourdes Solrzano, Francisco Bentez y Roque Albuja.
38
Cuadro 26
Ao de resolucin en primera instancia de sentencias muestreadas
Ao Sentencias (%)
2006 594 (51,65)
2007 404 (35,13)
2008 114 (9,91)
2009 38 (3,3)
Los datos del cuadro 26 revelan que algo ms de la mitad (51,65%) de

las causas ingresadas en 2006 y que a final de 2009 haban sido resueltas, lo
fueron en el mismo ao de ingreso. Otro tercio (35,13%) recibieron senten-
cia en el curso del ao siguiente al de ingreso. Pero en 13,21% de las causas
ingresadas en 2006 slo recay sentencia en los aos 2008 2009. Para apre-
ciar mejor el significado de estas cifras, en relacin con la dilacin en sen-
tenciar, debe tenerse presente que, en el momento de seleccionar los casos
integrantes de la muestra, hubo de descartarse aquellos casos ingresados en
2006 y que, a fines de 2009, an no haban sido sentenciados. De modo que
el cuadro 26 slo presenta indicadores parciales respecto a la dilacin. El cua-
dro 27 desagrega los datos segn materias.
Cuadro 27
Ao de resolucin en primera instancia, segn materias
Materia 2006 (%) 2007 (%) 2008 (%) 2009 (%)

Civil y comercial 277 (52,16) 186 (35,02) 50 (9,41) 18 (3,38)
Niez y adolescencia 164 (55,4) 93 (31,41) 33 (11,14) 6 (2,02)
Penal 54 (36,98) 72 (49,31) 19 (13,01) 1 (0,68)
Trabajo 33 (60) 16 (29,09) 6 (10,9)
Inquilinato 19 (51,35) 17 (45,94) 1 (2,7)
Contencioso-administrativo 1 (9,09) 1 (9,09) 2 (18,18) 7 (63,63)
Fiscal 7 (25) 16 (57,14) 5 (17,85)
Constitucional 39 (84,78) 3 (6,52) 3 (6,52) 1 (2,17)
39
L UIS P SARA
Con la salvedad ya sealada, acerca de que los datos consignados se re-

fieren slo a las causas ingresadas en 2006 y que haban sido resueltas a fines
de 2009, el cuadro 27 muestra diferencias de velocidad segn materias.
Como se vio en el cuadro 26, el promedio general de las sentencias mues-
treadas indicaba que aproximadamente la mitad se resolvieron en el mismo
ao 2006. Alrededor de ese promedio estuvieron las causas civiles y comer-
ciales (52,16%), las de niez y adolescencia (55,4%) y las de inquilinato
(51,35%). Las penales dado que antes de ser sentenciadas en el tribunal
penal tuvieron que pasar por el juzgado penal tuvieron en el segundo ao
la mitad de las causas resueltas (49,31%). Las causas laborales tuvieron la
mayor rapidez (60% resueltas en el ao de ingreso) y las contencioso-admi-
nistrativas aparecieron como las ms lentas (63,63% en 2009). En materia
constitucional, dado el carcter sumario del trmite, llama la atencin que,
pese a que la mayora de causas (84,78%) fueran resueltas en el mismo ao
de ingreso, alguna viera postergada su resolucin hasta 2009.
Aunque los datos sobre el ao de resolucin en segunda instancia se re-
fieren a un nmero limitado de sentencias que corresponde al bajo nmero
de apelaciones que el sistema recibe y, teniendo en cuenta que la oportuni-
dad de la segunda sentencia depende en buena medida de la demora produ-
cida para expedir la primera, son de inters los datos del cuadro 5, donde se
indica cundo se sentenci en segunda instancia los casos ingresados en 2006
que fueron parte de la muestra.
Cuadro 28
Ao de resolucin en segunda instancia de sentencias muestreadas
Ao Sentencias (%)
2006 94 (58,02)
2007 42 (25,92)
2008 17 (10,49)
2009 9 (5,55)
La velocidad de resolucin en segunda instancia, a partir de los datos de

la muestra, parece sensiblemente mayor que la correspondiente a primera
instancia, puesto que tomando 2006 como ao de ingreso de la causa al sis-
40
tema, ms de la mitad de los casos llegados en apelacin fueron resueltos en

ese mismo ao.
Vista la informacin acerca de dilacin que sale de la muestra examinada,
en el cuerpo principal de este texto se enfoca, primero, el problema ms im-
portante hallado en las sentencias: el manejo probatorio. Se examina en se-
guida el manejo jurdico que exhiben las decisiones judiciales analizadas. A
continuacin se identifica en las decisiones un conjunto de prcticas judi-
ciales que, dentro o fuera de los mrgenes de la ley, revelan modos de enten-
der la tarea jurisdiccional. Se esboza luego la posicin que el juez de estas
sentencias adopta frente al proceso. Se aborda en seguida brevemente las
cuestiones de forma en las sentencias. Se aade algunas observaciones espe-
cficas sobre ciertas materias que requieren mayor atencin. Se formula al-
gunas anotaciones sobre el papel de los abogados en los procesos judiciales.
Y se termina proponiendo algunas conclusiones.
Prueba
El dficit ms importante hallado en las sentencias judiciales examinadas gira

en torno al tratamiento de la prueba, aspecto que comprende lo relativo a:
qu debe probarse,
quin debe probar,
cmo debe probarse, y
qu anlisis debe desarrollar el juez acerca de hechos y pruebas.
En relacin con qu debe probarse, las sentencias no siempre se concentran

en aquellos elementos probatorios que, debido a corresponder a previsiones
normativas, tienen trascendencia para configurar determinada situacin con
efectos jurdicos. Como consecuencia, en cierto nmero de sentencias el juz-
gador se distrajo en asuntos jurdicamente irrelevantes. Por ejemplo, en materia
penal las sentencias destacan el reconocimiento del lugar, que en muchos casos
resulta de muy poca importancia para determinar los rasgos jurdicamente sig-
nificativos del hecho delictivo y la responsabilidad del acusado.
En contraste, en ciertos asuntos, el juez parece ignorar qu es aquello
que debe probarse. Este asunto resalt ms en los amparos constitucionales
41
L UIS P SARA
y en materia de pensiones alimenticias. En el primer caso, el razonamiento

del juzgador mostr que no estaba orientado por aquello que debe probarse
en materia de amparo. En el segundo caso, el Cdigo de la Niez y Adoles-
cencia dispone que debe probarse tanto las necesidades de quien requiere ali-
mentos como las capacidades de aqullos que estn obligados a prestarlos;
como se ver ms adelante en detalle, estos hechos jurdicamente centrales
en este asunto aparecieron constantemente desatendidos en la mayora de
sentencias sobre pensiones alimenticias.
En algunos casos, el objeto de prueba pareci descaminado. ste pare-
cera ser el caso de una demanda por el derecho de la mujer embarazada a
alimentos (227-2006, 6.12.06) en el que el demandado solicita que se efecte
la prueba de ADN a un menor que en la sentencia no se precisa quin es
si es otro hijo de la actora y el demandado, o se trata de quien en el momento
de la demanda estaba por nacer y ya ha nacido, la prueba se efecta y arroja
resultado positivo. Sin haberse precisado si se trata del hijo de las partes en
litigio, el juez declara la paternidad en la sentencia.
De mayor trascendencia es el segundo aspecto quin debe probar,
dado que la tendencia reconocida en las sentencias presenta a un juzgador
convencido de que las partes el Ministerio Pblico en materia penal y los
particulares en la mayor parte de casos son quienes tienen la obligacin de
probar. Quien alega debe probar lo alegado, es el principio que bajo diver-
sas expresiones se recoge con frecuencia en las decisiones judiciales ecuato-
rianas. El juzgador, segn esta postulacin, debe escuchar o leer todo aquello
que las partes traigan ante l para convencerlo de determinados hechos, con-
vencimiento que debe acercarlo a la pretensin de quien aleg el hecho y
aport la prueba. En suma, el juez est a lo que las partes prueben.
Parece haber dos omisiones en esa postulacin. La primera atae a la
funcin primigenia del juez, que no es fallar de acuerdo a lo alegado y pro-
bado por las partes, sino que corresponde a un rango ms alto: administrar
justicia. sta es su misin, la que le ha sido encargada por la repblica segn
indica formalmente el texto de los propios fallos, y en funcin de ella debe
ordenar su actuacin. La segunda corresponde a la diversidad de normas le-
gales que, precisamente, lo facultan o le ordenan que, en cuanto lo estime
necesario para establecer la verdad de los hechos, disponga lo conveniente
para contar con las pruebas que l determine.
42
La Constitucin de 1998, que era el texto vigente en ocasin de pro-

ducirse una buena parte de las sentencias muestreadas para este trabajo, con-
tena un principio de la administracin de justicia de la mayor relevancia
en este aspecto: El sistema procesal ser un medio para la realizacin de la
justicia (art. 192), principio que, precisamente, al disponer una relacin
de medio a fin entre las exigencias del proceso y la administracin de la jus-
ticia, orienta al juez en lo que es el norte de su tarea, jerarquizando los me-
canismos procesales en un nivel instrumental respecto del eje de la tarea
jurisdiccional.
La Carta Constitucional de 2008 recoge el mismo principio (art. 169)
pero lo ampla, de una parte, al establecer que No podr alegarse falta de
norma jurdica para justificar la violacin o el desconocimiento de dere-
chos, ni para desechar la accin por esos hechos ni para negar su recono-
cimiento (art. 11.3) y, de otra parte, al ordenar que En materia de
derechos y garantas constitucionales, las servidoras y servidores pblicos,
administrativos o judiciales, debern aplicar la norma y la interpretacin
que ms favorezcan su efectiva vigencia (art. 11.5). Resulta difcil hacer
compatible estas normas constitucionales con la figura de un juzgador que
espera que las partes prueben lo que han alegado, por lo menos tratndose
de derechos constitucionales.
Pero an sin tratarse de derechos reconocidos por la Constitucin, en
diferentes materias, las leyes han establecido la obligacin del juez de ordenar
pruebas para llegar a la verdad de los hechos. As, en materia civil, el art. 118
del Cdigo de Procedimiento Civil establece que Los jueces pueden ordenar
de oficio las pruebas que juzguen necesarias para el esclarecimiento de la ver-
dad, en cualquier estado de la causa, antes de la sentencia. Exceptase la
prueba de testigos, que no puede ordenarse de oficio [...].
En materia penal, el art. 252 del Cdigo de Procedimiento Penal bajo
cuyos dictados se procesaron todas las causas comprendidas en nuestra mues-
tra reconoca la iniciativa probatoria de los jueces en la audiencia y las
nuevas pruebas que ordene el tribunal penal, con el objeto de obtener La
certeza de la existencia del delito y de la culpabilidad del acusado, que debe
provenir de las pruebas de cargo y descargo. El art. 301 precisaba que el
presidente del tribunal penal tendr la facultad de llamar a cualquier persona
para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o
43
L UIS P SARA
documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna cir-

cunstancia alegada por las partes24.
En asuntos laborales, el Cdigo del Trabajo establece claramente la fa-
cultad del juez para ordenar la realizacin de pruebas que estime procedentes
para establecer la verdad de los hechos materia del juicio (art. 577).
Tratndose de asuntos relativos a alimentos, el art. 293 del Cdigo de la
Niez y Adolescencia dispone, para los juicios de pensin alimenticia, que
El juez podr ordenar de oficio la prctica de las pruebas que estime nece-
sarias para establecer la capacidad econmica del alimentante y las necesida-
des del alimentado.
En la muestra de sentencias utilizada para este trabajo se encontr un
nmero mnimo de casos 16 en el conjunto de la muestra, esto es apenas
por encima de 1% en los que el juez haba ordenado pruebas para llegar a
la verdad, como corresponde a su funcin y dispone la ley. Ni en los 146
casos examinados en materia penal, ni en los 93 asuntos laborales que fueron
muestreados se hall un solo caso en el que el juzgador ordenara pruebas.
Entre los pocos casos encontrados que fueron contra la corriente predomi-
nante, 13 correspondieron a niez y adolescencia, y otros 3 correspondieron
a materia civil. Importa retener estos datos porque empiezan a configurar un
perfil del juez ecuatoriano en el que predomina no importa la materia a su
cargo la pasividad. En lo tocante a las pruebas, esto significa que son las
partes quienes tienen que probar los hechos que alegan y el juez, aunque ad-
vierta la necesidad de echar mano a otros elementos probatorios para llegar
a la verdad de los hechos, se rehsa a hacerlo.
Un uso judicial, contrario a lo que establece la ley, puede explicar esta
ausencia de iniciativa del juzgador en materia probatoria. Si, como algunos
informantes sugirieron, hay un cierto nmero de jueces que slo toman co-
nocimiento del caso cuando est listo para ser sentenciado y no supervisan
su desarrollo desde que ingresa sino que dejan las diversas fases en manos del
personal del juzgado o el tribunal, an cuando el juez advirtiera la necesidad
de otras pruebas, el momento procesal podra ser tardo para ordenarlas.
El tercer aspecto a examinar corresponde a cmo debe probarse. En la lec-
tura de sentencias destaca la importancia concedida a los testigos como
24 En 2009, con posterioridad al dictado de las sentencias penales comprendidas en la muestra, el

art. 252 fue modicado y el art. 301 fue derogado.
44
prueba. Es lo que se hace claramente explcito en el texto de una resolucin

emitida por una corte provincial que no fue parte de la muestra, en la que
se rechaz la apelacin porque ni en primera instancia ni en sta el actor ha
presentado prueba testimonial para justificar que est en posesin del inmue-
ble [] medio probatorio de trascendental importancia en esta clase de juicios
y que no puede ni debe ser suplido con otro. Segn nuestro ordenamiento
procesal civil para probar hechos, como la posesin, se requiere de por lo
menos la presentacin de dos testigos idneos (1 sala de lo Civil, 369-04).
Los datos extrados de la muestra corresponden, en cierta medida, a ese crite-
rio: en una de cada cinco sentencias examinadas (19,57%), los testigos fueron
la prueba que cobr mayor peso y en el anlisis efectuado se evalu que en
16% de los casos se haba circunscrito la prueba a las testimoniales siendo as
que la naturaleza de los hechos a probar requera otro tipo de pruebas.
Un ejemplo en materia penal (146-06, 14.12.07) puede ilustrar el uso
privilegiado de la prueba testimonial. Una madre denunci a su conviviente,
luego de abandonarlo, por haber abusado sexualmente de los hijos de ella,
de 2 y 4 aos de edad. La madre sostuvo que al volver a casa encontr a su
pareja con los dos nios, asustados y uno de ellos con el pantaln bajo; los
examin y not que ambos tenan el ano enrojecido. El examen mdico com-
prob que, en efecto, en ambos casos se notaba el efecto de manipulaciones
y uno de los nios presentaba escoriaciones en los pliegues anales. El examen
psicolgico encontr manifestaciones de ansiedad y fijaciones de tipo sexual
en ambos menores. Habiendo negado los hechos por los que se le proces,
el acusado present dos testigos que dijeron haber estado en la casa de la pa-
reja, unas horas despus de los hechos denunciados, y haber encontrado una
situacin de normalidad tanto entre marido y mujer como en los nios. Con
estos testimonios, el tribunal decidi la absolucin del acusado. En un caso
en el que el responsable del rea financiera de una empresa fue acusado de
apropiarse indebidamente de medio milln de dlares (92-06, 14.8.06), la
nica prueba para condenarlo por tal delito fueron los testimonios de cuatro
personas, que en la sentencia no aparecen claramente identificadas ni sus de-
claraciones son citadas textualmente, siendo as que la naturaleza del hecho
requera de otros elementos probatorios.
Los ejemplos que pueden ofrecerse en materia civil adquieren carcter
sistemtico respecto a varios asuntos. Uno es la prescripcin adquisitiva de
45
L UIS P SARA
dominio y otro es el abandono de hogar. Aunque ambos casos sern exami-

nados ms adelante con mayor profundidad, al abordarse las prcticas judi-
ciales, puede adelantarse que dos testigos son suficientes en ocasiones
incluso frente a otros elementos de prueba para probar tanto el haber po-
sedo un bien inmueble durante el lapso que exige la ley para solicitar judi-
cialmente el dominio, como para demostrar sin lugar a dudas que el cnyuge
demandado abandon el hogar y que, desde entonces, entre los casados jams
se produjo ningn tipo de relacin marital. Igualmente, dos testigos son su-
ficientes para probar que es necesario y conveniente vender bienes de meno-
res o constituir hipoteca sobre ellos (p. ej. 606-2006, 6.12.06).
En niez y adolescencia los testigos sirven en diferentes tipos de litigio.
As, en un caso de tenencia (153-2006, 21.12.06), tres testigos comparecen
para dar fe de las condiciones en que se halla la nia cuya tenencia reclama
el padre. No se puede deducir de la sentencia si estos testimonios fueron,
para la decisin, ms importantes que el informe de la Oficina Tcnica de
los Juzgados de Niez y Adolescencia, que es una instancia especializada para
analizar este tipo de situaciones y preparar el informe correspondiente al juez.
Algo similar ocurre en un caso de privacin de la patria potestad (1626-2006,
27.8.07), en el que la mala conducta del padre, que es alegada por la madre,
encuentra base probatoria en tres testigos, a cuyas declaraciones testimoniales
la sentencia dedica ms atencin y espacio que al informe respectivo de la
Oficina Tcnica.
Un testimonio privilegiado es el de los policas que aprehenden a una
persona que, en su momento, es llevado a juicio. En cierto nmero de casos,
especialmente vinculados a la tenencia de drogas, no existe otra prueba que
el parte de aprehensin, ratificado por los autores ante el tribunal, que ase-
guran haber registrado al sujeto y haberle encontrado entre la ropa aquellas
sustancias que posteriormente la prueba de laboratorio identifica entre aqu-
llas sujetas a control.
Finalmente, el aspecto ms importante es el anlisis a cargo del juez,
que tiene ante s determinadas alegaciones sobre los hechos, provenientes de
una y otra parte, y un conjunto de medios de prueba que han sido desplega-
dos por los litigantes. El Cdigo de Procedimiento Civil previene de que El
juez no tendr obligacin de expresar en su resolucin la valoracin de todas
las pruebas producidas, sino nicamente de las que fueron decisivas para el
46
fallo de la causa (art. 119). Acaso la regla pueda ser extendida por interpre-
tacin analgica a otras materias pero, en cualquier caso, debemos entender
que el mandato implcito de la norma citada es que el juez debe expresar en
su resolucin la valoracin de aquellas pruebas que fueron decisivas para re-
solver; esto es, que el juez debe no slo apreciar las pruebas como un proceso
intelectual de carcter interior sino que, en la sentencia, tiene que comunicar
su razonamiento probatorio: qu elementos le produjeron conviccin acerca
de qu hechos alegados. En palabras de las resoluciones de la Corte Suprema
(ahora Corte Nacional), que en materia penal se han reiterado en mltiples
resoluciones, se trata de lo siguiente:
El Juez debe consignar las razones que lo llevan a tener por acreditados o no,
ciertos o falsos los hechos que constituyen los elementos materiales del delito,
enunciando las pruebas de que se sirve en cada caso y expresando la valora-
cin que haga de ellas, es decir, la apreciacin sobre si lo conducen relativa-
mente al supuesto del hecho investigado o a una conclusin armativa o
negativa. [] para ser motivada la resolucin en los hechos, debe suministrar
las pruebas en que se fundan las conclusiones fcticas, esto es demostrarlas.
(Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 360, 9.8.06,
Registro Oficial 102, 11.6.07)
se es el principal elemento ausente en las sentencias ecuatorianas, en

cuanto a prueba se refiere, como revelan los hallazgos del anlisis efectuado
sobre las sentencias muestreadas, en torno a seis interrogantes que fueron
usadas para guiar el examen objetivo del tema.
Se analiza las pruebas? En casi uno de cada cinco casos (18,58%) no se en-
contr anlisis de pruebas en la sentencia; si a este dato se agrega el de los
casos en que se hall slo algo de anlisis (17,59%), ms de un tercio del
total de sentencias examinadas (36,17%) no alcanz las categoras positivas
de bastante anlisis o anlisis en detalle.
Un caso tal vez extremo, pero demostrativo, es el de un cobro por ttulo
ejecutivo (0017-2006, 29.11.07) en el que la sentencia ni siquiera establece
cul era el ttulo ejecutivo por el que se demand ejecutivamente el pago del
capital adeudado, ni tampoco la cantidad por la que se plante la demanda.
47
L UIS P SARA
As, sin mencin de asuntos fundamentales de la demanda, la sentencia or-

den el pago. En el caso del asalto a un bus (76-06, 24.1.07), los testigos del
hecho difirieron en torno a la identidad de los asaltantes; desde el parte de
aprehensin aparece que un sector de testimonios no los reconoce, mientras
que otro s los seala. Se conden a los acusados sin establecerse por qu al-
gunos de los testimonios constituyeron prueba que prevaleci sobre los tes-
timonios en contrario.
Aquello que result frecuente encontrar en las sentencias integrantes de
la muestra fue la enunciacin de las pruebas sin que fuera seguida del corres-
pondiente anlisis. En materia civil, ese patrn se sigui en decisiones como
las correspondientes a 462-2006, 15.12.06 y 0035-2006, 7.9.07. En niez
y adolescencia se constat el mismo modelo en 995-2006, 11.5.07 y 1534-
2006, 7.9.06. En materia penal, fue el caso de las decisiones pertenecientes
a 391-06, 8.3.07; 72-06, 31.1.07; y 67-06, 12.2.07.
Un ejemplo como el que sigue (391-06, 8.3.07) puede ser suficiente-
mente ilustrativo:
SEGUNDO TRIBUNAL PENAL DE [] TERCERO.- En la audiencia de

juzgamiento el Fiscal produjo como prueba: a) Copia de la matrcula que acre-
dita la propiedad de [], de una motocicleta marca OROMOTO, placas
GYZ981; b) El testimonio del SGTO. [], agente aprehensor, quien mani-
esta que el perjudicado se haba acercado y le haba narrado que haba sido
objeto de un asalto, donde habra sido sustrada su motocicleta, por lo que
emprendi la bsqueda consiguiendo aprehenderlo dentro de un domicilio
al que haba ingresado; c) El testimonio del CBO. [], perito del arma, quien
se ratica en el informe, exponiendo que es un revlver de fabricacin artesa-
nal, nmero LG03261, calibre 38; d) El testimonio del SGTO. [], agente
que realiz el informe investigativo, quien se ratica en su informe; e) Copias
certicadas de la sentencia emitida por este Tribunal con fecha 7 de mayo del
2001, en la que se sentenci al acusado a una pena de prisin correccional de
un ao. Por su parte el acusado neg su participacin en el delito imputado,
agregando que lo detuvieron en la casa de un amigo llamado [] situada en
Oriente y Sedalana. En los debates el Fiscal solicit que se apliquen las dispo-
siciones contenidas en los artculos 550 y 552 circunstancia segunda del C-
digo Penal y la defensa solicit la absolucin del acusado. CUARTO.- El
48
Tribunal haciendo un estudio del acervo probatorio antes enunciado a la luz

de la regla de la sana crtica encuentra que se encuentra debidamente probada
tanto la materialidad de la infraccin como la responsabilidad del acusado en
el grado de autor del tipo penal al que hace referencia los artculos 550 y 552
circunstancia segunda del Cdigo Penal, as como el hecho de estar incurso el
acusado en la regla 8va. Ibdem, de manera que deber aplicarse sin modica-
cin la pena mxima a la que hace referencia dicho artculo. Con estas consi-
deraciones y [] ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA
REPBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY sentencia a [] a la pena
de SEIS AOS DE RECLUSIN MENOR ORDINARIA [].
La falta de anlisis es usualmente disimulada, como ocurre en el caso ci-

tado, por la apelacin a la sana crtica, en torno a la cual se introduce fr-
mulas estndar como: Analizada la prueba en su conjunto de acuerdo a las
reglas de la sana crtica; las pruebas actuadas por las partes en contienda,
su valoracin en conjunto y al amparo de las reglas de la sana crtica, condu-
cen a establecer con claridad lo siguiente: o las ms elementales: De lo que
se deja analizado se colige: y es evidente que. Despus de una de estas fra-
ses rituales viene la decisin.
Se sopes adecuadamente los medios de prueba relevantes en relacin con los he-
chos materia del conflicto? Los resultados fueron similares a los de la pregunta
anterior: las categoras algo y nada afectaron a 29,39% de la muestra. En
materia penal, el porcentaje descendi a 20,54%, correspondiente general-
mente a casos donde los medios de prueba acerca de la responsabilidad de
los acusados se limitaban a los partes de aprehensin o algn testigo.
Un caso penal particularmente ilustrativo (56-06, 8.12.06) fue el del
asalto y robo a un camin que transportaba pollos y en el que el acusado no
fue reconocido por los agraviados, quienes se limitaron a indicar que los asal-
tantes fueron jvenes trigueos. La nica prueba contra el acusado un joven
trigueo fue el parte de aprehensin, en el que se sostuvo que se lo encontr
transportando gavetas con pollos presumiblemente robados y que, cuando
se le dio el alto, emprendi la fuga. Contra este testimonio policial no slo
estuvo la declaracin del acusado sino la de varios testigos que sostuvieron
que los tripulantes del camin solicitaron al acusado ayuda para cargar las
49
L UIS P SARA
gavetas de pollos y ste se neg, testimonios que fueron descartados por el

tribunal sin explicacin. El acusado fue condenado a un ao de prisin.
La sentencia es clara acerca de qu se establece como probado? Las categoras

poco y nada correspondieron en ms de una quinta parte de la muestra
(21,7%). Este aspecto se conecta con la simple enunciacin o el listado de
pruebas disponibles en el caso, sin que se precise en seguida qu es lo que
tales evidencias prueban, segn el criterio usado por el juzgador.
Se razona qu se establece como probado? Se sabe qu pruebas crearon convic-

cin en el juzgador respecto a qu? A una de cada seis sentencias (16,52%) le
fue adjudicada en el anlisis la categora ms negativa (nada) y si a ese re-
sultado se agrega la de algo, se totaliza 31,44% de la muestra.
Se establece qu hechos controvertidos fueron probados? En casi uno de cada

cinco casos (18,52%) de aquellos 1112 casos en los que hubo controversia,
la respuesta fue negativa.
Si las cinco interrogantes anteriores indagaron por la manera en la que
la sentencia recoga la tarea hecha por el juez en cuanto a prueba, la ltima
cuestin planteada fue mucho ms sustantiva:
Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? La res-

puesta fue no en uno de cada diez casos (10,51%) y escasa en una de cada
otros cinco (20,48%), datos que sumados abarcaron a 31 por ciento de la
muestra. En materia penal, ambas categoras sumaron algo menos: 27,39%.
En niez y adolescencia, la falta de prueba suficiente pareci afectar es-
pecialmente los casos de pensin alimenticia. El criterio seguido por una
parte significativa de los jueces consiste en que, demostrada la paternidad,
no es preciso probar ms. As, los casos 447-2006, 20.4.06; 618-2006.
17.5.07 y 870-B-2006, 13.5.08, entre muchos otros, muestran cmo la re-
solucin del juez no atiende ni a la falta de prueba respecto a las necesidades
del menor ni a la prueba ofrecida por el demandado respecto de sus cargas.
Como se examinar mejor en las observaciones especficas sobre esta materia,
los jueces prescinden de la consideracin de las pruebas acerca de aquello
que la ley dispone e imponen el pago de una pensin calculada sobre bases
50
no conocidas pero que desembocan usualmente en sumas similares para los

casos de pensin que resuelven.
Tratndose de asuntos civiles, en un caso de divorcio por abandono del
hogar conyugal (870-B-2006, 13.5.08), en el que el demandado no compa-
reci, los testigos ofrecidos por la demandante acreditaron su calidad de
buena madre pero no se refirieron al hecho del abandono; no obstante la ca-
rencia de prueba sobre el hecho invocado, la sentencia declar el divorcio.
En materia penal, un caso especialmente llamativo es aqul en el que se
conden a dos sujetos a 20 y 10 aos de prisin como autor y cmplice, res-
pectivamente, del asesinato de dos personas a quienes habran sustrado bie-
nes que la sentencia no precisa (395-06, 16.3.07). En la resolucin no aparece
otro elemento probatorio que el parte de aprehensin, segn el cual la polica
detuvo a uno de los acusados con base en informacin reservada que con-
dujo a determinar su responsabilidad en los hechos. Pese a que se alude a un
arma de fuego, que no adquiere carcter de evidencia probatoria en la sen-
tencia, no se sabe cmo ocurrieron las muertes puesto que la sentencia no
menciona las autopsias. Uno de los acusados present como prueba de des-
cargo una certificacin de un fiscal de la misma provincia donde se efectu
el juicio, segn la cual esta persona se hallaba detenida cuando ocurrieron
los hechos. Pese a eso fue condenado.
En materia de amparos constitucionales, la falta de pruebas fue relativa-
mente frecuente y gir en torno a los tres requisitos legales para impugnar el
acto de autoridad pblica: que el mismo constituya accin u omisin ileg-
tima de tal autoridad, que constituya o pueda constituir una violacin de los
derechos de un particular o de la comunidad, y que, como consecuencia, se
haya causado o se pueda causar un dao inminente y grave. Una buena parte
de los amparos constitucionales que integraron la muestra fueron resueltos
sin que hubiera prueba suficiente respecto de estos tres puntos (entre otros:
204-2006, 27.2.07; 553-2006, 22.12.06; 660-2006, 24.11.06; 687-2006,
24.10.06; 708-2006, 22.12.06; 727-2006, 8.11.06; 751-2006, 19.12.06).
Si se coteja los resultados de las varias entradas usadas para abordar el
asunto de la prueba, puede concluirse en que alrededor de tres de cada diez
casos muestreados ofrecan dificultades en esta materia. La falta de anlisis y
evaluacin de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da como
probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias
51
L UIS P SARA
que no establecen claramente cules de los hechos en controversia se consi-

deraron probados y que, en definitiva, exhiben falta de prueba suficiente para
llegar a la decisin adoptada.
Si se examina esta cuestin por materias, se encuentra que la prueba in-
suficiente parece afectar bastante menos a las jurisdicciones contencioso-ad-
ministrativa, fiscal y de inquilinato. En contraste, en materia constitucional
la incidencia de la insuficiencia abarc a cuatro de cada cinco sentencias
muestreadas (80,43%); en niez y adolescencia el problema estuvo presente
en algo ms de la mitad de la muestra (55,88%); en materia laboral se acerc
a ese nivel (44%) y en asuntos penales, la insuficiencia super la cuarta parte
de los casos (27,39%). Slo en materia civil, este indicador negativo fue ms
discreto y comprometi a 16% de los casos muestreados.
Manejo jurdico
El texto constitucional de 2008 establece que No habr motivacin si en la

resolucin no se enuncian las normas o principios jurdicos en que se funda
[]. La razn de tal disposicin reside en que el acto de administrar justicia
se basa en el derecho; a un orden jurdico determinado pertenecen tanto las
normas legales que forman parten de l como los conceptos y principios que
lo sustentan. Desde tales supuestos, que no son slo legales sino que hacen
a lo que constituye el derecho, el dato ms llamativo en torno al manejo pro-
fesional que apareci en el examen de sentencias fue que en una de cada once
de las sentencias muestreadas (8,85%), el juzgador no mencion cules eran
las normas que deban ser aplicadas en el caso bajo juzgamiento.
Para mencionar algunos ejemplos, en juzgados de niez y adolescencia
tales fueron los casos de dos correspondientes a derecho de la mujer emba-
razada a alimentos (1080-06, 11.10.06 y 1396-06, 30.11.07) y de uno sobre
reconocimiento de paternidad y pensin alimenticia (1133-06, 6.3.07). Tra-
tndose de juzgados civiles, en esta misma situacin se encontr casos de
cobro por ttulo ejecutivo (128-2006, 18.10.06), reconocimiento de pater-
nidad y alimentos (153-2006, 16.11.06), alimentos (160.2006, 29.3.07) y
de consignacin de dinero (168.2006, 13.7.07).
En un anlisis algo ms refinado, se comprob que, incluyendo aquellos
casos en los que s apareca en la sentencia una base legal citada, el conjunto
52
de sentencias en las que los hechos del caso no aparecan correctamente

ubicados en los supuestos legales pertinentes constitua una casi quinta
parte del total (18,64%). Si el primer factor componente de este sector de
sentencias est dado por la simple omisin de la base legal de la decisin, el
segundo proviene de un manejo jurdico defectuoso que da lugar a la invo-
cacin de un marco legal insuficiente para tomar la decisin o, en el peor
de los casos, la inclusin de normas no pertinentes a los hechos examinados.
Por las diferentes vas, y dada la importancia cuantitativa de este tipo de re-
soluciones, se est ante un manejo jurdico insatisfactorio de parte del juz-
gador cuya explicacin debera ser buscada, para la transformacin del
sistema de justicia25.
Un caso ilustrativo de un encuadramiento legal equivocado, en materia
penal, fue el referido a un sujeto a quien se encontr en posesin de dlares
falsos (60-06, 22.1.07) y se le sentenci en aplicacin del art. 318 del Cdigo
Penal, que sanciona la falsificacin de monedas de oro o plata, en lugar de
usarse los arts. 326 y 329 del mismo Cdigo. Una secretaria, a cargo de las
cuentas empresariales y personales de su empleador (178-2006, 11.6.06),
sustrajo peridicamente de ellas, valindose de una tarjeta bancaria, una suma
que lleg a ser considerable. Fue condenada a cinco meses de prisin por el
delito de estafa, siendo as que los hechos correspondan al delito de abuso
de confianza (art. 560 del Cdigo Penal). Finalmente, otro caso, ms llama-
tivo que los dos anteriores, es el correspondiente al robo de un telfono ce-
lular (93-06, 11.9.06) que se encontr en poder del acusado sin haberse
probado que l lo hubiese robado. El tribunal constata que lo efectivamente
probado es que se le encontr en posesin de mercadera robada y descarta
la existencia de la segunda circunstancia del art. 552 del Cdigo Penal: no
se encuentra probada ni la pandilla ni que se haya usado arma alguna; sin
embargo, en la parte resolutiva, el acusado es sentenciado a seis aos de re-
clusin como autor del delito tipificado en los arts. 550 y 552 circunstancia
segunda del Cdigo Penal.
25 Aunque una explicacin de estos resultados queda ms all de la esfera del trabajo realizado, puede
arriesgarse algunas hiptesis que otros estudios podran explorar. Una es la falta de inmediacin
del juez; esto es, la posibilidad de que quien redacte la sentencia no sea el juez sino una persona
encargada por l, dotada de conocimientos jurdicos insucientes. Otra hiptesis podra atender a
un bajo nivel de calidad profesional entre los juzgadores, que producira resultados como stos,
entre otros que fueron hallados en el presente estudio.
53
L UIS P SARA
En niez y adolescencia, un caso que ejemplifica el problema que exa-

minamos apareci en un litigio por la tenencia de un menor de cinco aos
de edad (1216-2006, 17.11.06), que se hallaba de hecho al cuidado de la
abuela paterna y fue llevado por la madre para pasar con ella un mes, luego
del cual el padre lo recogi por haberlo encontrado descuidado. La madre
obtuvo la recuperacin inmediata y entonces el padre solicit al juez la te-
nencia. El juzgador se la concedi sin encuadrar el caso en el art. 106 inc. 2
del Cdigo de la Niez y Adolescencia: A falta de acuerdo de los progeni-
tores [...] la patria potestad de los que no han cumplido doce aos se confiar
a la madre, salvo que se pruebe que con ello se perjudica los derechos del
hijo o la hija, regla que tambin se aplica para la tenencia, conforme al art.
118 del mismo cuerpo legal, que el juez tampoco cit. Pero lo que es ms
importante, a los efectos probatorios, el juez no consider la preceptiva legal
y, en consecuencia, acept que no se demostrara que fuera ms conveniente
confiar el cuidado y crianza del nio al padre porque dejarlo confiado a la
madre perjudicaba los derechos del nio. Otro caso de error en este mbito
fue el que afect un consentimiento de adopcin (2051-06, 22.8.08), en el
que el juez declar la aptitud legal de quien iba a ser adoptada y cit el nu-
meral correspondiente pero lo adjudic al Cdigo Civil, en vez de referirse
al Cdigo de la Niez y Adolescencia. En esta misma materia, un caso sin-
gular (902-06, 13.11.06) fue el que empez con una demanda de alimentos
para un hijo reconocido y termin con una sentencia que, adems de impo-
ner el pago de una pensin, declar la paternidad que no haba sido deman-
dada ni poda ser materia de litigio en un juicio por alimentos, ya que la
demanda se respald en la partida de nacimiento en la que consta el recono-
cimiento del padre. ste solicit una prueba de ADN, que la jueza admiti,
y como la prueba dio resultado positivo, al parecer la juzgadora se sinti obli-
gada a declarar la paternidad.
En materia civil, en un caso de divorcio por mutuo consentimiento (688-
A-06, 18.6.07), la sentencia dio como base legal para disolver el vnculo el art.
350 del Cdigo Civil, que se refiere al reconocimiento voluntario de los hijos,
en vez de citar los arts. 107 y 108 del mismo cuerpo legal, que son los que nor-
man la materia sometida a conocimiento del juzgador. En un cobro por ttulo
ejecutivo (128-2006, 18.10.06), el juez omiti mencionar en la sentencia cul
era el ttulo ejecutivo presentado y no precis si ste cumpla con los requisitos
54
legales para su ejecucin. Tratndose de una consignacin de dinero (168-

2006, 13.7.07) que fue aceptada por el juez, ste no cit la norma legal corres-
pondiente (art. 1643 del Cdigo Civil), que exige varios requisitos: que sea
hecha por una persona capaz de pagar; que sea hecha al acreedor, siendo ste
capaz de recibir el pago, o a su legtimo representante; que, si la obligacin es
a plazo o bajo condicin suspensiva, haya expirado el plazo o se haya cumplido
la condicin; que se ofrezca ejecutar el pago en el lugar debido; y, que el deudor
ponga en manos del juez una minuta de lo que se debe, con los intereses ven-
cidos, si los hubiere, y los dems cargos lquidos, comprendiendo en ella una
descripcin individual de la cosa ofrecida. Al resolver favorablemente la de-
manda, el juez no examin el cumplimiento, en el caso bajo juzgamiento, de
ni uno solo de los requisitos previstos por la ley.
Tratndose de amparos constitucionales, un caso cuyas caractersticas co-
rrespondan tpicamente a las previsiones normativas del amparo (448-2006,
8.8.06) fue objeto de rechazo por el juez al que se someti su conocimiento.
Una empresa comercializadora de gas licuado de petrleo, que era abastecida
por la empresa estatal proveedora que tiene la obligacin constitucional de
proveer ininterrumpidamente el recurso, vio reducida la cuota necesaria
para cubrir el mercado de la ciudad en la que operaba. La empresa interpuso
recurso de amparo contra la omisin de la proveedora, que ocasionaba dao
grave a sus derechos y a los de la comunidad. El juez neg el recurso soste-
niendo que no procede contra los actos de gobierno, en este caso, un decreto
ejecutivo; adems afirm que el amparo tambin era improcedente por tra-
tarse de una relacin contractual. Adjudicar ambas calidades al negocio re-
sulta contradictorio pero, lo que importa ms, el amparo fue planteado
contra una omisin, y no contra un acto, y cumpla con todos los requisitos
en cuanto omisin ilegtima de autoridad pblica que conculca derechos y
ocasiona daos graves inminentes tanto a la demandante como a la pobla-
cin.
Otro elemento caracterstico del manejo jurdico que aparece en las re-
soluciones examinadas es la falta de anlisis e interpretacin de las normas,
rasgo que se hall en algo ms de cuatro de cada cinco resoluciones (84,75%).
A la mayor parte de aquellos jueces que s citan normas legales, les basta con
designarlas luego de examinar los hechos. Este rasgo corresponde a una ma-
nera de conceptualizar el derecho en la cual las normas no se interpretan, se
55
L UIS P SARA
aplican, enfoque que ha sido sometido a crtica desde diversas concepciones

o escuelas tericas en derecho. Actualmente es generalmente aceptado que
las normas legales unas ms que otras contienen una gama de posibilidades
entre las que el intrprete debe optar razonadamente cuando se encuentra
ante el desafo planteado por los trminos de un caso concreto.
Finalmente, en el pequeo sector de sentencias en las que s haba ele-
mentos de interpretacin presentes, ms de la mitad (62,63%) optaron por
una interpretacin literal del texto normativo.
En cuanto al uso de fuentes del derecho, la ley qued perfilada como la
nica fuente en la abrumadora mayora de sentencias analizadas, aunque esta
tendencia fue ms marcada en primera instancia que en segunda instancia.
En 13,69% de los casos apareci citada alguna norma constitucional. Las
normas de origen internacional aqullas que por haber sido suscritas y ra-
tificadas nacionalmente forman parte del orden jurdico interno aparecieron
en apenas 5,23% de los casos de la muestra. Otros componentes no legales
del razonamiento jurdico exhibieron tambin una baja presencia en las sen-
tencias: los principios generales del derecho (3,64%), la doctrina (4,6%) e
incluso la propia jurisprudencia nacional (4,38%). Adicionalmente, debe
notarse que en los casos en los que s se recurri a fuentes del derecho distin-
tas a la ley, su uso no siempre result justificado en las circunstancias bajo
anlisis o contribuy muy poco, en trminos efectivos, al razonamiento del
juzgador26. La excepcin a esta caracterizacin est dada por las sentencias
en materia tributaria, en las que result frecuente y til el recurso a la juris-
prudencia y la doctrina.
Se puede intentar la agrupacin de los rasgos, generalmente presentes en
las sentencias examinadas, para trazar un perfil profesional del juez promedio
a quien imaginamos como responsable de su formulacin. Es un juez que
aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos an, interpretarla; que
se sirve slo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy es-
pordicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones
disponibles en la teora jurdica acerca de los asuntos que aborda; y que cita,
alguna vez, una norma de origen internacional en busca de la legitimidad
que pueda brindarle invocarla. Este perfil del juez tipo que las sentencias
26 En un caso de asesinato (395-06, 16.3.07), la sentencia cit doctrina sobre agrancia siendo as
que este elemento no se daba en el caso bajo juzgamiento.
56
analizadas sugieren, se corresponde con la formacin jurdica que ha preva-

lecido, y an prevalece, en facultades de derecho tradicionales de Amrica
Latina, en las cuales la enseanza est restringida al aprendizaje memorstico
de los cdigos, especialmente los procesales. Desde esa comprensin, estos
resultados no son sorprendentes. Las sentencias como producto esencial del
juzgador son fruto de la constitucin profesional de un abogado con deter-
minados rasgos que provienen de una formacin acadmica dbil, lindante
con la pobreza jurdica.
Otros de los hallazgos encontrados en las sentencias se mueven en la
misma direccin. As, casi dos de cada cinco sentencias (39%) eran porta-
doras de deficiencias tcnicas importantes; una tercera parte del total
(32,72%) hubiesen requerido de una mejor fundamentacin y otro tanto
(32,91%) dejaron sin resolver algn aspecto del caso o algn planteamiento
formulado por las partes. Adems de algunos casos de deficiencia tcnica ya
mencionados, un caso llamativo fue el de divorcio (394-2006, 14.9.07) en
el que la demanda se plante basada en las causales de injurias graves y ame-
nazas (art. 110, 3 y 4 del Cdigo Civil) pero, con base en los testigos, la sen-
tencia disolvi el vnculo conyugal en razn de abandono del hogar.
En cuanto a la necesidad de mejor fundamentacin, un ejemplo ilustra-
tivo es el caso de drogas (44-06, 2.2.08) en el que, entre un grupo de comer-
cializadores, fueron sentenciadas dos personas respecto de las cuales se cont
con peritajes psicolgicos. Uno era un frmaco-dependiente y la otra tambin
era adicta pero se hallaba al borde de la deficiencia mental. La sentencia da
cuenta de los peritajes pero no se apoya en ellos para valorar que ambos acu-
sados tenan sus facultades disminuidas, condicin en la que en aplicacin
del art. 35 del Cdigo Penal hubiese sido posible llegar a la inimputabilidad,
por lo menos en el caso de la acusada.
Las sentencias deben ser convincentes. Su autoridad emana no slo de
aquel poder con el que el juez est investido. Claridad, base legal y razona-
miento sobre pruebas y normas, concurren para que la decisin, aun para el
perdidoso, resulte persuasiva. La razn que exhiba la sentencia debe ser do-
minante. En el anlisis se indag por la capacidad persuasiva de la sentencia,
que resulta negada cuando no hay fundamentos legales explcitos para adop-
tarla y cuando no se explica la pertinencia de su aplicacin a los antecedentes
de hecho (Constitucin, art. 76, l), cuando no se sabe qu elementos de
57
L UIS P SARA
prueba constituyeron aquello que el juez consider la verdad legal, o

cuando la pensin alimenticia o la pena no se razonan. Aplicados esos crite-
rios a las sentencias muestreadas, tres de cada diez (30,63%) no pasaron la
prueba, y quedaron agrupadas en dos categoras: 7,04% del total carecan
de fuerza persuasiva, esto es, resultaban inaceptables; y 23,54% estaban do-
tadas de muy escasa capacidad de persuasin. Estos porcentajes resultan bas-
tante congruentes con los otros factores que se ha venido analizando.
Uno de los casos penales en cuya resolucin se halla escasa fuerza per-
suasiva fue el homicidio (80-06, 27.3.07) de una mujer cometido por su
hijo, quien valindose de un instrumento punzante le ocasion 17 heridas.
El acusado fue sometido a una evaluacin psicolgica en la que se concluy
en que padeca pseudo alucinaciones auditivas, y sus ideas eran obsesivas y
pseudo delirantes. Haba intentado suicidarse en dos ocasiones, por lo que
estuvo ingresado en un hospital psiquitrico con un diagnstico de psicosis
esquizo-afectiva. Sin embargo de todos estos elementos, no se le someti a
un peritaje psiquitrico para precisar si padeca una enfermedad mental que
condujese a la declaracin de inimputabilidad. Fue condenado a 12 aos de
reclusin. Un caso de menor gravedad fue el de amenazas (172-06, 18.9.06),
denunciadas por una mujer respecto de otra. Varios testigos sostuvieron que
el conflicto existente entre ambas haba conducido a que las dos se insultaran
y amenazaran. Sin embargo, la denunciada fue la condenada a ocho das de
prisin.
Entre los casos civiles, uno con poca fuerza persuasiva fue el de divorcio
por abandono (650-2006, 8.2.06), seguido en rebelda sin que se sepa cmo
fue citada la demandada, y en cuya sentencia no se cita la normativa legal
pertinente, se da por probado el abandono mediante testigos que la sen-
tencia no precisa quines fueron ni cul fue el contenido de sus testimonios
y, finalmente, se declara disuelto el vnculo conyugal.
Prcticas judiciales
A menudo, cuando se interroga a los jueces latinoamericanos acerca de de-

terminados resultados de su actividad jurisdiccional, que socialmente se con-
sideran indeseados o son objeto de rechazo, la respuesta que se escucha gira
en torno a: Nosotros slo aplicamos la ley. Si se quiere otro tipo de decisio-
58
nes, que se cambie la ley y nosotros cambiaremos nuestras resoluciones. Es

decir, el juez tiende a presentarse a s mismo como si estuviera atado, por un
lazo estrechsimo, a los textos legales y su produccin fuera, directa y exclu-
sivamente, un resultado inevitable de lo que esos textos disponen.
Sin embargo, al examinar las resoluciones judiciales en cualquier pas es
frecuente hallar determinados criterios que se usan, o de exigencias que se
imponen, que no corresponden a criterios legales o que en los hechos son
manejados por los actores del sistema de un modo que la ley no previ. Sin
duda, es inevitable que la prctica judicial desarrolle ciertos criterios de ac-
tuacin que no fueron previstos por el legislador; lo que no es sano es que se
niegue ese margen de creatividad judicial que, al dejar de ser reconocido, no
puede ser ni justificado por el juez ni discutido socialmente en el caso de que
sus efectos sean cuestionables o negativos.
A lo largo del trabajo se identific unas cuantas de estas prcticas, algunas
de las cuales han sido aludidas antes en este informe, que convendra exami-
nar con cuidado y someter a anlisis y crtica para evaluar sus efectos.
citacin al demandado mediante la prensa. sta es una prctica con base
legal en el Cdigo de Procedimiento Civil27 que, sin embargo, llama la aten-
cin por la frecuencia con la que se aplica, especialmente en casos de divorcio
y en casos de prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio. En estos
casos, el demandante presenta al juez una declaracin jurada en la que afirma
que le es imposible determinar la residencia del demandado y este requisito
es suficiente para que se proceda a citarlo mediante tres publicaciones suce-
sivas en un diario que, como es de prever, dan por resultado que el deman-
dado no se presente, lo que desemboca en la declaracin de su rebelda.
Si bien la base de la citacin mediante la prensa es legal, el uso de la
figura sin que el juez se pregunte por la verosimilitud de la declaracin jurada
27 Vase Cdigo de Procesamiento Civil, Art. 86.- A personas cuya individualidad o residencia sea im-
posible determinar se citar por tres publicaciones que se harn, cada una de ellas en fecha distinta,
en un peridico de amplia circulacin del lugar; de no haberlo, se harn en un peridico de la capital
de la provincia, asimismo de amplia circulacin; y si tampoco all lo hubiere, en uno de amplia cir-
culacin nacional, que el juez seale. La publicacin contendr un extracto de la demanda o solicitud
pertinente, y de la providencia respectiva. La armacin de que es imposible determinar la indivi-
dualidad o residencia de quien deba ser citado, la har el solicitante bajo juramento sin el cumpli-
miento de cuyo requisito, el juez no admitir la solicitud.[...] Los citados que no comparecieren
veinte das despus de la ltima publicacin, podrn ser considerados o declarados rebeldes.
59
L UIS P SARA
del demandante en la que dice desconocer cmo citar al demandado abre el

camino a la forma ms fcil y sencilla pero tambin ms tramposa de liti-
gar: en ausencia del demandado. En la muestra aparecieron cierto nmero
de casos de divorcio en el que el demandante afirmaba desconocer la resi-
dencia de la demandada. En uno de ellos (11-52-06, 30.11.07), en el que el
divorcio fue otorgado por el juez, el actor solicit que se confiara la tenencia
de los menores a la madre, siendo as que haba sostenido en la demanda
haber sido abandonado por ella y desconocer su direccin, por lo que fue ci-
tada por la prensa y no compareci a juicio. Con acierto, el juez determin
que la tenencia de los menores quedara a cargo del padre. En otro caso (715-
2006, 17.6.06), el demandante afirm igualmente desconocer el domicilio
de la madre, que era quien tena a su cargo a los hijos menores de la pareja y
reciba del demandante, segn l, una pensin de alimentos. El caso puede
constituir un extremo en el que la figura ha degenerado en corruptela, pero
la facilidad con la que el juez admite la citacin mediante la prensa es el pri-
mer paso en esa direccin.
Debe notarse la importancia del tema a partir de su impacto en el estado
civil de las personas, tratndose del divorcio, y en el rgimen de propiedad,
dado que la prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio para probar
la cual existen tambin ciertas facilidades en la prctica judicial, segn se ver
en seguida es una forma de adquirir bienes inmuebles que, a partir del n-
mero de casos de este tipo que fueron capturados por la muestra, parece do-
tada de cierta importancia28.
prueba del abandono de hogar mediante dos testigos. En relacin con el di-
vorcio demandado en razn del abandono del hogar, otra prctica judicial
reiterada consiste en aceptar como prueba suficiente lo dicho al respecto por
dos testigos. En la mayor parte de los casos de este tipo que quedaron com-
prendidos en la muestra, los testigos no eran una de las pruebas presentadas
28 La alta incidencia de la citacin mediante la prensa en asuntos como divorcio por abandono y
prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio, en conjuncin con la complacencia judicial
ante el uso de testigos para probar los hechos alegados, evoca el difcil tema de la corrupcin en la
administracin de justicia. Las sentencias no son la va ms apropiada para abordarla porque es
obvio que no es en ellas donde podr hallarse sus huellas ms importantes. Pero, sin duda, las com-
probaciones efectuadas a lo largo de este trabajo emprico, indican reas prioritarias de atencin a
cualquier accin especca sobre la corrupcin judicial.
60
por el cnyuge demandante del divorcio; constituan la prueba sobre la

cual la sentencia consideraba probado el abandono. Como sealan los pro-
cesalistas, la prueba de testigos es la menos confiable de las pruebas; pero,
cuando se usa testigos para demostrar no slo el hecho del abandono sino,
como se suele indicar en las sentencias, que desde el da del abandono vo-
luntario e injustificado del hogar conyugal no se han reanudado las relacio-
nes conyugales entre los demandantes, el juez tendra que apreciar que los
testigos han afirmado algo que est ms all de su conocimiento posible.
La combinacin entre citacin a travs de la prensa y prueba del aban-
dono mediante dos testigos est usualmente presente en la corruptela a la
que se refirieron algunos abogados entrevistados, que aseguraron haber co-
nocido en su prctica profesional casos de cnyuges que, viviendo con su pa-
reja legal, un da se enteran de que han sido judicialmente divorciados por
abandono del hogar conyugal, sin que se hubiera producido el abandono y
sin haber recibido nunca una citacin judicial.
prueba de la posesin mediante dos testigos. El punto resulta de gran impor-

tancia tratndose de la prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio,
en la que, de acuerdo al Cdigo Civil (arts. 2410 y 2411), basta la posesin
material durante el lapso de quince aos. Se trata, pues, de demostrar que
se ha posedo, con nimo de seor y dueo, durante ese lapso, por cuanto,
pese a que otra persona exhiba un ttulo de propiedad registralmente inscrito,
el demandante tiene derecho a que judicialmente le sea reconocido el derecho
de dominio. Bajo esos trminos, el asunto clave es cmo probar que durante
quince aos se ha posedo el inmueble como seor y dueo. Segn numero-
sas sentencias comprendidas en la muestra, dos testigos son suficientes. ste
es uno de los casos ms sorprendentes del uso de testigos en la prctica judi-
cial ecuatoriana porque no estamos ante un hecho negativo como lo es la
ausencia de relaciones conyugales, por ejemplo y porque la posesin de un
inmueble durante lapso tan prolongado debe haber dejado mltiples hue-
llas, provenientes de haber ejercido la posesin como seor y dueo: cultivos
realizados y vendidos, construcciones contratadas o para las que se solicit
alguna autorizacin, mejoras en cuya ejecucin intervinieron determinadas
personas, impuestos pagados a alguna entidad pblica, etc. Nada de eso es
exigido; basta con dos testigos que sostengan que la posesin un hecho ma-
61
L UIS P SARA
terial que deja efectos tuvo lugar a todo lo largo del periodo exigido por la
ley (entre otros, 198-2006, 11.10.07).
Igual que en el caso del divorcio por abandono de hogar, si la facilidad
para probar la posesin durante el lapso legalmente requerido se combina
con la citacin del demandado (usualmente el propietario) mediante la
prensa, se est ante una figura con una significativa potencialidad de impacto
sobre el acceso y la distribucin de la propiedad.
cuando hay acuerdo de las partes, el juez lo aprueba sin ejercer control sobre
el contenido. Trtese de la liquidacin de una sociedad conyugal, un acuerdo
entre los cnyuges en materia de pensiones para sus hijos, o cualquier otro
asunto, lo que sugieren las sentencias examinadas es que el juez se limita a
aprobar el acuerdo, como lo hara un notario cuya funcin se restringe a dar
fe de la identidad de los intervinientes y la autenticidad de sus firmas. Esto
es, el juez usualmente no supervisa la legalidad del contenido de los acuerdos
o, siendo as que se trata de un proceso judicial, que en stos se haya respe-
tado los derechos de las partes o de terceros afectados por aqullos. Esto l-
timo es lo que resalta en los casos de pensiones de alimentos, donde el inters
del menor puede no hallarse debidamente salvaguardado mediante el acuerdo
al que llegaron los padres. No obstante, la intervencin del juez consiste en
incorporar como decisin propia aquello que fue acordado por las partes,
sin ejercer control de legalidad sobre los trminos del acuerdo. Entre los casos
integrantes de la muestra que pusieron en evidencia esta prctica judicial, en
asuntos de niez y adolescencia, se pueden sealar: 41-2006, 12.9.06; 171-
2006, 9.6.06; 557-2006, 18.9.06; 946-2006, 19.7.07 y 515-206. 17.11.06.
En este ltimo caso, como parte del acuerdo entre las partes, el padre acept
la paternidad, adems de la pensin de alimentos. Al aprobar el acuerdo, el
juez incluy la declaracin de paternidad sin sealar los fundamentos legales
por los que proceda declararla.
subrogacin en el patrimonio familiar sin que el bien subrogante haya sido

adquirido. El Cdigo Civil autoriza a que se declare judicialmente extinguido
el patrimonio familiar, constituido sobre determinados bienes, cuando sea
sustituido por otro patrimonio familiar (art. 851, 4). Los casos de extincin
del patrimonio familiar que integraron la muestra frecuentemente apelaron
62
a la subrogacin, que respaldaron con una promesa de compraventa de otro

bien, que en algunos casos sera adquirido precisamente mediante la venta
del patrimonio familiar original. Al sentenciar (p. ej. 53-2006, 17.5.06; 54-
2006, 27.4.06 y 127-2006, 19.4.06), el juez no slo declaraba extinguido el
primer patrimonio familiar sino que constitua el segundo respecto de un
bien que an no haba sido adquirido. Esta prctica judicial podra dar lugar
a serios conflictos atingentes a casos en los que en definitiva no se adquiri
aquel bien subrogante que, sin embargo, qued bajo el rgimen de patrimo-
nio familiar en razn de una resolucin judicial.
valor probatorio decisivo del testimonio policial; condena sin otra prueba. El
peso que el juzgador otorga al testimonio policial se hace evidente en dos
tipos de situacin. Una es cuando aquello que dice el parte de aprehensin
y sus autores ratifican ante el tribunal resulte contradictorio con otros ele-
mentos de prueba. El juez tender a dar mayor importancia al testimonio
policial. La otra situacin es cuando el parte de aprehensin es el nico ele-
mento de prueba. El juez, en este caso, considerar suficiente lo que la polica
dice para considerar probado el hecho. Con gran frecuencia, esta prueba
nica de origen policial que da lugar a la condena aparece en materia de dro-
gas, donde a menudo un individuo en actitud sospechosa o a partir de
una llamada telefnica annima o de informacin reservada es interve-
nido por dos agentes, quienes al registrarlo encuentran en algn lugar de su
vestimenta unas bolsitas cuyo contenido, luego de ser enviado al laboratorio,
se comprueba que es una sustancia prohibida. Que el individuo tena en su
poder la droga es algo que slo se prueba a travs del dicho de los policas.
Para los jueces, usualmente, es suficiente.
En contrario a la tendencia sealada, el Segundo Tribunal Penal del
Guayas utilizaba, en las sentencias muestreadas, el criterio de que el informe
investigativo es nicamente referencial y por tanto insuficiente al momento
de constituirse como nica prueba de cargo, consideraba con fundamento
doctrinario que se lo debe valorar como un testimonio propio ms, sin brin-
darle peso decisivo. De tal postura, que giraba en torno a la presuncin de
inocencia y fue desarrollada con fundamentos doctrinarios, son ejemplo las
sentencias 296-06, 29.8.07; 73-06,15.8.06; 309-06,26.7.07; y 210-06,
31.7.07.
63
L UIS P SARA
en materia penal, la pena no se razona. Los cdigos penales establecen rangos

dentro de los cuales debe situarse la pena a ser impuesta en el caso de un de-
lito determinado; esto permite individualizar la sancin de acuerdo con las
caractersticas del hecho y a las condiciones personales del responsable; as
como no todos los homicidios son iguales, tampoco lo son quienes los co-
meten; de all que la ley no establezca una pena fija o tasada para cada delito
sino lmites inferiores y superiores de pena, entre los cuales el juez debe es-
tablecer cul es la sancin aplicable. Esa decisin no puede ser arbitraria;
tiene que haber razones para determinar la sancin a esa persona en ese caso
concreto. Esas razones tienen que ser establecidas en la sentencia como forma
de justificar la pena impuesta. Como se ha visto antes, en ms de una cuarta
parte de las sentencias examinadas en materia penal, no se encontraba ningn
razonamiento sobre la pena impuesta y en la mayor parte del resto de sen-
tencias, el razonamiento fue manifiestamente insuficiente. Esta prctica ju-
dicial desautoriza las sentencias. Si la sentencia no explica por qu en este
caso una violacin sexual fue sancionada con tantos aos de prisin y en otro
caso, con ms o con menos, la legitimidad de la condena queda erosionada.
Eso es precisamente lo que ocurre en Ecuador en razn de esta prctica ju-
dicial que, por lo dems, contradice claramente no slo la teora penal sino
las disposiciones legales vigentes.
Posicionamiento del juez
Algunos de los elementos que han ido sealndose en este informe suman,
al perfil profesional que antes se ha trazado acerca del juez que las sentencias
expresan, un componente actitudinal que gira en torno a su pasividad. Entre
tales elementos podemos listar la falta de iniciativa para ordenar pruebas
cuando as se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibicin
para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes
en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosa-
mente resueltos en el pleito del que conoce.
Un caso que ilustra esa caracterizacin es el de impugnacin de paterni-
dad (181-2006, 5.2.07) en el que el actor demand tanto a la madre como
a quien haba registrado al hijo como suyo, pero no al hijo. La jueza no or-
den aclarar o completar la demanda, en uso de las facultades que le otorga
64
el art. 69 del Cdigo de Procedimiento Civil; no dispuso escuchar al menor

(de 16 aos) y tampoco orden que se practicara la prueba de ADN, para lo
cual tena facultad legal; ms bien, dej continuar el proceso, en el que los
demandados se allanaron, hasta que, en la sentencia, declar sin lugar la de-
manda. El caso es importante porque se trata de un cambio de paternidad
en el que todas las partes intervinientes estaban de acuerdo. La actitud pasiva
de la jueza impidi que el asunto encontrara resolucin.
Como se anot antes, el juez que revelan las sentencias examinadas no
parece situarse a cargo del proceso sino que est a lo que las partes propongan
y hagan. l resolver, en su oportunidad, sin siquiera haber hecho uso de las
facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. En una
sentencia incluida en la muestra (98, 27.3.07), la pasividad del juez se am-
par en el reconocimiento constitucional del principio dispositivo (art. 194
de la Constitucin de 1998 y art. 168.6 de la Constitucin de 2008) que,
en su interpretacin, lo obligaba a no ir ms all de lo dicho por las partes.
La actora haba solicitado que se declarase disuelto su vnculo matrimonial,
en el que tres hijas haban sido procreadas, en razn de que su cnyuge man-
tena una actitud hostil para con ella, manifestada en injurias graves conti-
nuas y reiteradas, dentro y fuera del hogar, en lugares pblicos, al punto de
deteriorar su dignidad. En su demanda, la actora dio como fundamento de
derecho al art. 109 del Cdigo Civil que se refiere al divorcio de un menor
de 18 aos, en lugar de sealar el art. 110, causal 3, correspondiente al di-
vorcio por injurias graves y actitud hostil. El juez neg la demanda por im-
procedente y sostuvo que el principio dispositivo no permite al juzgador
aplicar sino nicamente las disposiciones legales invocadas por la actora en
la demanda. Es difcil comprender que debido a un error del abogado en la
cita legal, el juez, que sabe que la norma invocada no es la correcta y que co-
noce cul es la norma que corresponde a la pretensin del actor, deseche la
demanda diciendo que la autoridad no puede interpretar lo que presumi-
blemente se pretendi. Le hubiese bastado, para no dejar de administrar
justicia, utilizar el art. 69 del Cdigo de Procedimiento Civil para solicitar a
la actora que aclarase o completase la demanda en lo que se refiere a la norma
invocada.
Como el caso demuestra, la pasividad afecta principal aunque no nica-
mente la cuestin probatoria. Pero es en esta materia donde ms se muestra
65
L UIS P SARA
la pasividad del juzgador. As, en materia laboral, resalta la falta de uso del
art. 577 del Cdigo del Trabajo, que faculta al juez para ordenar la realiza-
cin de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los he-
chos materia del juicio. Del mismo modo, como se ha sealado, en materia
penal entre los casos examinados no se encontr uno solo en el que el presi-
dente de un tribunal penal se valiera del art. 301 del Cdigo de Procedi-
miento Penal, que estableca la facultad de llamar a cualquier persona para
interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o docu-
mentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circuns-
tancia alegada por las partes.
A la pasividad hay que sumar algo ms sutil. Se trata de un encastillamiento
en un mundo de legalidad que lo distancia de la posibilidad de responder ade-
cuadamente a los rasgos del mundo real en el cual se desenvuelven los actores
de los conflictos concretos que el juzgador debe resolver. Una ilustracin puede
ser proporcionada por el caso de divorcio por abandono de hogar durante ms
de tres aos (448-2006, 6.3.07), en el que la demandada es citada por la prensa
y no comparece a lo largo de todo el proceso; sin embargo, la sentencia entrega
a ella la custodia del hijo menor de edad de la pareja.
En materia de menores, aparecieron con cierta frecuencia casos en los
que, de los elementos de prueba disponibles, pareca dudoso que el padre
pudiera cumplir con la obligacin de pagar la pensin alimenticia impuesta
en la sentencia. Sin embargo, el juez que tena ante s los elementos de juicio
para formarse un cuadro de situacin usualmente no recurri a los obligados
sustitutos que el Cdigo de la Niez y Adolescencia estableci (art. 129) y
cuyo orden de prelacin fue modificado por ley posterior para incluir, en esa
colocacin, a abuelos, hermanos mayores de edad y tos.
La forma de la sentencia
Las sentencias en Ecuador son breves, rara vez incurren en repeticiones y, en

general, son claras. A diferencia de lo que ocurre en otros pases, no es preciso
leerlas varias veces para descifrar aquello que se dice detrs de un lenguaje
innecesariamente recargado o rebuscadamente tcnico. Son virtudes que
deben ser apreciadas. Sin embargo, esos rasgos positivos no son suficientes
para contar con buenas sentencias desde el punto de vista de la forma.
66
El principal problema de forma tal vez resida en la ausencia de una es-

tructura comn en las resoluciones. An tratndose de los mismos asuntos,
la organizacin de la resolucin vara no slo entre una corte y otra sino in-
cluso en el mismo tribunal, dependiendo al parecer de quin la formula.
La carencia de una estructura comn hace que, en particular:
los datos consignados en los encabezamientos varen y, sobre todo en

primera instancia, resulten insuficientes para identificar el tribunal que co-
noce y resuelve, la fecha de la resolucin, las partes del caso y el asunto que
es objeto de litigio. En 14% de la muestra, luego de leer media pgina de la
sentencia no era posible saber quines eran las partes y cul el asunto en li-
tigio. En ocasiones fue preciso leer dos pginas de la resolucin para enterarse
de cul era el delito perseguido o la materia del conflicto. Todas las sentencias
muestreadas en un juzgado civil, de una de las diez ciudades escogidas, care-
can de fecha.
el resumen de los antecedentes del caso vare marcadamente de un
caso a otro, aunque en general prevalece la tendencia a que se carezca de una
sntesis hecha por el juzgador y, ms bien, se relate los trminos de la de-
manda, primero, y la contestacin, despus, o bien se repita los trminos del
parte policial o la denuncia y, luego, el testimonio del acusado. En segunda
instancia es ms frecuente encontrar al comienzo de la resolucin un resumen
claro del asunto que se trata pero, si se mira al conjunto de las sentencias, se
constata una preferencia por resumir textualmente los argumentos de las par-
tes; en ocasiones, estas sntesis son excesivamente extensas y en otras son de-
masiado sucintas.
En ocasiones, la Corte Suprema (hoy Corte Nacional) ha criticado du-
ramente este estilo desestructurado de las resoluciones:
Revisada la extensa y mal estructurada sentencia que no contiene ms detalles

que el acta de la audiencia pblica de juzgamiento, cabe censurar que los juz-
gadores tanto en el voto de mayora como en el voto salvado se han dedicado
a transcribir in extenso la referida acta, por lo que resulta una sacricada tarea
encontrar los requisitos de la sentencia prevista en el Art. 309 del Cdigo de
Procedimiento Penal, de manera especial la exigencia del numeral 2 esto es:
La enunciacin de las pruebas practicadas y la relacin precisa y circunstan-
67
L UIS P SARA
ciada del hecho punible de los actos del acusado que el Tribunal estime pro-
bados; en verdad la extensa sentencia, si los contiene entre mezclados con
muchas transcripciones del acontecer de la audiencia de juzgamiento que
inexplicablemente forman parte de la sentencia sin ser necesaria su narracin;
razn por las que la Sala llama la atencin al Tribunal para que tengan ms
cuidado en la redaccin organizada de la sentencia.
(Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 401, 28.8.06,
Registro Oficial 103, 12.6.07)
Desde el punto de vista de la forma, las resoluciones dejan que desear,

pues, especialmente en el encabezamiento y el resumen del caso. Enterarse
de los datos esenciales del caso toma ms tiempo y esfuerzo del que sera ne-
cesario si hubiese una suerte de formato o plantilla comn que, en un prrafo
breve, sintetizara los datos esenciales del caso. Debe notarse que las sentencias
de los tribunales fiscales constituyen una excepcin a esta caracterizacin.
En ellas es sencillo identificar los elementos que las componen, a partir de
una clara identificacin numrica, y una referencia inicial al asunto que se
litiga as como los nombres de actor y demandado, datos que son seguidos
por un recuento breve y claro de los trminos de la controversia.
Un caso donde las carencias de forma afectaron garantas de fondo fue
el seguido en procedimiento abreviado (50-06, 14.3.06), en el que se con-
den al acusado en aplicacin del art. 239 del Cdigo Penal, por un hecho
que la sentencia no menciona. Slo consta que, valindose del procedimiento
abreviado, el fiscal se limit a solicitar una pena de multa. Tampoco se esta-
blece si el defensor del acusado acredit el consentimiento de su defendido
para que el caso fuera sometido al procedimiento abreviado, ni se seala la
oportunidad en la que el imputado fue escuchado por el tribunal penal. En
suma, la sentencia no establece los requisitos ni sigue los procedimientos pre-
vistos en los artculos 369 y 370 del Cdigo de Procedimiento Penal.
El estilo de redaccin de las resoluciones tambin est sujeto a marcadas
variaciones, como consecuencia de lo cual en 10,18% de la muestra se cons-
tat que la sentencia estableca con cierta claridad slo algunos de los hechos
bajo juzgamiento. Mientras los argumentos de las partes tanto los presen-
tados por escrito como oralmente en las audiencias reciben una atencin
considerable en la resolucin, los elementos de prueba son presentados apre-
68
tadamente y, en ocasiones, resultan materia de una simple enumeracin, sin

precisiones sobre su contenido.
Destaca el uso indistinto de trminos que conceptualmente difieren,
como se rechaza, se desestima, se niega o incluso se declara improce-
dente la demanda, trminos que son usados como sinnimos mientras que
la doctrina procesal los diferencia.
Algunos detalles de importancia son descuidados. Uno, particularmente
notorio, corresponde a las referencias acerca de edades. La de los menores,
para comenzar, en aquellos casos que los involucran. Del total de este tipo
de casos que formaron parte de la muestra, en casi la mitad (46,21%) no se
consign la edad del menor, dato relevante tanto tratndose de la fijacin de
una pensin alimenticia como de un delito en el cual el menor hubiese sido
la vctima. Algo similar ocurre con los adultos en general no se consigna la
edad de la mujer violada, por ejemplo y ocurre tambin con las personas
mayores en quienes, ms que en otros casos, la edad determina limitaciones
y capacidades que pueden cobrar relieve en el momento de caracterizar los
hechos o establecer responsabilidades.
Otro detalle de importancia est dado por las fechas que se consignan
en la sentencia para situar determinados actos de trascendencia en el caso.
As en la sentencia del caso de divorcio 448-2006, 6.3.07, se dio por probado
el abandono del hogar conyugal por ms de tres aos, pero se fij como fecha
del hecho el 20 de enero de 2005, da desde el cual, al momento de sentenciar
haban transcurrido poco ms de dos aos.
Finalmente, en materia penal ocurre en muchos casos que no se deja
constancia expresa acerca de si el acusado tena o no antecedentes penales.
Un caso muestreado que exhibi descuido en una medida sorprendente
fue uno de divorcio por mutuo acuerdo (605-2006) respecto del que se en-
contraron dos sentencias, de fechas distintas (18.12.06 y 22.12.06), con un
contenido similar. Detrs de este error puede imaginarse dos autores distintos
que escribieron las sentencias y ambas fueron firmadas por el juez.
Observaciones por materia
Tratndose de asuntos penales, uno de los rasgos importantes, ya sealado,

es la condena con base en el parte de aprehensin y su ratificacin por los
69
L UIS P SARA
autores ante el tribunal penal. El parte formaliza los testimonios de los agen-
tes participantes en los hechos posteriores al delito y contiene algo as como
la teora del caso que formula la polica. Result frecuente en las sentencias
integrantes de la muestra que la versin policial de los hechos fuera recogida,
para resumir las declaraciones de denunciante y acusado, y apropiada por el
juzgador para ser convertida en la versin que de tales hechos haca suya la
sentencia.
En algunas de las sentencias examinadas en la muestra, no hay otra evi-
dencia para respaldar la acusacin y, en su momento, la condena que la
teora del caso formulada por la polica y respaldada por el testimonio de los
agentes participantes. Tal es el caso de un asalto (230-06, 15.11.06) en el
que dos personas son vctimas del despojo de sus pertenencias personales por
cuatro asaltantes que usaron un arma de fuego. Los agraviados solicitaron el
auxilio de un patrullero que localiz minutos ms tarde a tres de los supuestos
asaltantes que slo tenan en su poder una billetera vaca que no fue identi-
ficada por los agraviados. En la sentencia tampoco consta que los agraviados
reconocieran a los acusados, a quienes no se les encontr ninguna arma y
ningn objeto de los robados. Ellos sostuvieron que acababan de salir de una
fiesta cuando fueron detenidos. Ninguno registraba antecedentes. A dos de
ellos se les impuso la pena de cinco aos y al tercero, 9 meses de prisin. En
otro caso de asalto (70-06, 11.10.07) la nica prueba para dictar condena
consisti en el parte de aprehensin, en el que los policas dieron fe de que
el agraviado reconoci al acusado.
Otro rasgo de las sentencias penales, que ya ha sido adelantado como
prctica judicial, es la falta de razonamiento de la pena. En ms de un tercio
de los casos en los que se impuso una condena (37,28%) no hubo razona-
miento alguno sobre la pena impuesta y en otro 56% la pena tuvo como res-
paldo un razonamiento superficial, generalmente restringido al sealamiento
de la existencia del atenuante de la falta de peligrosidad del sujeto.
La ausencia de razonamiento de la pena y los marcados contrastes entre
condenas impuestas en las sentencias de la muestra sugirieron examinar el
asunto con mayor atencin en 81 sentencias condenatorias. La mayor parte
de ellas correspondan a robos y hurtos (37), drogas (11), delitos sexuales
(10), y homicidios (9). Sometidos estos casos a examen y cotejo, aparecieron
dos aspectos llamativos. De una parte, las altas penas aplicadas en casos de
70
drogas29 y delitos de naturaleza sexual. De otra, la desproporcionalidad entre

penas impuestas por el mismo tipo de delito y, adems, entre diversos tipos
delictivos30.
En el conjunto de casos, los de drogas generalmente correspondientes
a transporte o tenencia de drogas para comercializacin comprometan cla-
ramente a minoristas del trfico o simples mulas. Sin embargo, las penas
aplicadas correspondieron a un rango que iba entre 4 y 8 aos. El sujeto que
pretendi enviar una encomienda a Madrid con 152 g. de cocana camufla-
dos recibi 8 aos de reclusin mayor ordinaria (100-06, 7.12.07). Dos acu-
sados en cuya casa se encontr algo menos de medio kilo de marihuana (465
g.) recibieron la misma pena: 8 aos (218-06, 23.11.06). La mujer que pre-
tendi introducir 551 g. de marihuana en un penal recibi asimismo una
pena de 8 aos (30-06, 4.9.06). Dos procesados fueron condenados tambin
a ocho aos de reclusin (40-06, 25.9.06), el primero por haberse hallado
en su casa 232 g. de marihuana y el segundo por habrsele hallado en la ropa
601 g. de base de cocana. Del texto de las sentencias no se llega precisar por
qu razones otros procesados por el mismo delito recibieron penas menores.
Quienes pretendan salir del pas portando droga fueron condenados a 4 o
5 aos de prisin (122-06, 23.8.06; y 213-06, 20.10.06). Pero el caso ms
sorprendente fue el de dos acusados de haber alquilado una bodega en la que
se hall 5 kg. de cocana, datos que apuntaban a comercializadores de cierta
importancia; uno fue sentenciado a la pena modificada de 4 aos de reclusin
y el otro, en calidad de cmplice, a 2 aos de prisin. El contraste ms lla-
mativo, sin embargo, fue encontrado en dos decisiones de tribunales penales
de una misma provincia. El primero de ellos conden al capitn y al maqui-
nista de un barco donde se hall dos toneladas de cocana a ocho aos de re-
29 Las altas penas aplicadas en casos de drogas forman parte de una poltica del sistema penal que
persigue estos delitos de manera desproporcionada. En el trabajo de Farith Simon incluido en este
volumen se observa cmo, en materia de drogas, en el ao 2007 se produjeron 937 denuncias,
que representaban apenas 0,47% del total de denuncias, pero se emitieron 507 sentencias, que
constituyeron 18,55% del total de sentencias penales producidas en ese ao.
30 El examen que puede hacerse de este asunto slo a partir de la sentencia dista de ser completo. Sin
embargo, pese a sus limitaciones, este examen llama la atencin acerca de disparidades que pueden
ser estimadas como poco razonables y, en consecuencia, desde el lado de la sospecha social alimen-
tan el problema de credibilidad de la justicia y, tratndose de los casos que reciben penas relativa-
mente menores, robustecen la percepcin de un sistema corrupto.
71
L UIS P SARA
clusin, mientras otros cuatro tripulantes fueron sentenciados a cuatro aos,

en calidad de cmplices (128-06, 7.11.07). Algo menos de seis meses des-
pus, otro tribunal de la misma provincia sentenci a doce aos de reclusin
a quien se hall 12 g. de cocana en su casa, que l sostuvo que estaban des-
tinadas a su consumo personal (146-06, 28.4.08).
De los diez casos de delitos sexuales, nueve fueron cometidos en per-
juicio de nias y una tercera parte de ellos correspondieron a violacin de
la propia hija. De estos ltimos tres casos, quien viol a su hija mayor de
catorce aos fue condenado a 12 aos de reclusin (20-06, 14.8.06); el
mismo tribunal haba sentenciado a otro padre, que haba venido violando
a su hija de doce aos desde que tena cinco aos de edad, a 16 aos de re-
clusin (08-06, 29.5.06). Pero un tribunal distinto conden a 20 aos de
reclusin a quien viol a su hija de 13 aos en repetidas ocasiones (87-06,
20.10.06). Al lado de estos casos, hubo uno de pornografa infantil en el
que el acusado de tomar fotos de nias desnudas apareca acariciando se-
xualmente a la menor de ocho aos en una de las fotos (64-06; 19.12.06).
Fue condenado a 12 aos de reclusin, la misma pena que se le impuso a
uno de los padres violador de su hija. En tres casos, en los que el violador
no fue un pariente se impuso penas de entre 10 y 16 aos de reclusin (62-
06, 27.5.06; 204-06, 7.1.08; 253-06, 24.8.07). Finalmente, resalt el con-
traste entre dos casos correspondientes al mismo delito, que fueron
sentenciados por el mismo tribunal penal. En uno de ellos (39-06, 11.7.07),
el acusado fue aprehendido luego de ser sorprendido por su conviviente
cuando manoseaba a la hija de ella, de ocho aos; se le impuso la pena de
ocho aos de prisin; en el otro (169-06; 21.9.07), el condenado, tambin
conviviente de la madre, manose y someti a juegos sexuales a la menor
entre los siete y los nueve aos de edad; recibi una pena de 3 aos de pri-
sin atenuada.
Frente a la dureza de la sancin aplicada a los casos de drogas y a los de-
litos sexuales, otros hechos delictivos de cierta importancia recibieron penas
benignas. Una mujer que mat al marido con un cuchillo, luego de una dis-
cusin, fue condenada a 1 ao de prisin (133-06, 16.9.06). En particular,
la tipificacin del delito como abuso de confianza pareci conducir a cierta
condescendencia de parte del juzgador. As, una empleada de confianza que
sustrajo ms de diez mil dlares estadounidenses de las cuentas del propie-
72
tario de la empresa recibi como sancin 5 meses de prisin correccional

(178-06, 11.6.06); el encargado del rea financiera de una empresa que se
apropi de algo ms de medio milln de dlares estadounidenses recibi
como pena 18 meses de reclusin (92-06, 14.8.06), y la empleada que desvi,
en beneficio suyo, fondos de cuentas de la empresa en la que trabajaba que
se acercaron al milln de dlares fue condenada a 2 aos de reclusin.
Recibieron penas similares a estas ltimas quienes incurrieron en hurtos
simples o, tratndose de robos agravados por el uso de un arma, se apropia-
ron de bienes de muy poco valor. En un mismo tribunal penal se impuso
22 meses de reclusin a quien rob un reloj y 20 dlares (79-06, 19.7.07),
2 aos a quien se apoder de una cartera en la que slo haba un celular y
10 dlares (36-06; 16.7.07), 25 meses a quien asalt a un transente y lo
despoj de sus zapatos (70-06; 11.10.07), 2 aos a quien incurri el robo
simple de dos bicicletas (110-06; 9.10.07), pero 14 meses a quienes robaron
un vehculo (165-06; 14.9.06), 26 meses a quien asalt a un taxista y lo
despoj de 25 dlares (128-06; 7.11.07), y poco ms, 3 aos y 33 meses de
prisin, respectivamente a los dos asaltantes a mano armada de un bus ur-
bano (76-06; 24.1.07).
Al comparar las penas impuestas sobre hechos de la misma familia de-
lictiva, aparecen diferencias notorias. Una acusada de haber pretendido iden-
tificarse con una cdula adulterada (17-06, 4.7.07) fue condenada a 3 aos
de prisin; el mismo tribunal penal conden al pago de una multa a quien
admiti ser autor del delito de falsedad en la identificacin (50-06,14.3.06).
Al efectuar las comparaciones entre delitos distintos, las diferencias resaltan.
Quien fue capturado inmediatamente despus de herir con un disparo a un
polica que lo persegua por haber asaltado un camin fue condenado a la
pena atenuada de 20 meses de prisin (09-06, 22.9.06) y quien dispar a su
vctima en el rostro fue sancionado a 4 meses de prisin (44-06, 1.6.06). En
cambio, el acusado que fue aprehendido portando un arma de fuego sin tener
autorizacin para ello fue sentenciado a 3 aos de prisin (406-06, 8.6.07);
quien fue detenido en flagrancia luego de haber robado el radio de un veh-
culo recibi como pena 2 aos de prisin (370-06, 2.1.07), bastante ms
que los 14 meses que correspondieron a aqullos que robaron el vehculo
completo (165-06; 14.9.06); y el padre que intent realizar una segunda ins-
cripcin de sus hijas en las que no apareciese el nombre de la madre, valin-
73
L UIS P SARA
dose para ello de documentos de origen no oficial y declaraciones falsas, fue

sentenciado a 6 aos de reclusin (141-06, 6.9.06)31.
Una especie de patrn que se repiti varias veces en las sentencias mues-
treadas que haban surgido del procedimiento abreviado fue que la pena so-
licitada por el fiscal coincida con el tiempo de detencin que llevaba el
detenido. Pero un caso especialmente llamativo fue el de una banda dedicada
a robar bienes que luego eran revendidos (122-06, 31.3.08). En la banda
participaba un polica en actividad que se encarg de alquilar la bodega
donde se depositaban los artculos robados, en cuyo ocultamiento el tribunal
le encontr participacin. Pese a la evidencia disponible, el fiscal prefiri el
procedimiento abreviado y el polica fue condenado por un delito sancio-
nado en el art. 369 del Cdigo Penal con pena de entre seis meses y cinco
aos a ocho das de prisin.
En dos de los casos incluidos en la muestra (76-06, 1.6.07 y 139-06,
31.10.07) los acusados sostuvieron haber sido golpeados o torturados por la
polica, luego de su detencin. En un tercer caso (395-06, 16.3.07), el abo-
gado de uno de los acusados hizo notar que el domicilio de su defendido
haba sido allanado sin orden de autoridad competente. En los tres casos el
tribunal penal no tom ninguna determinacin al efecto, en contra de su
obligacin de poner los hechos en conocimiento del Ministerio Pblico. De
igual modo, en un caso de violacin de una menor de 11 aos de edad (62-
06, 29.5.06), se dej sin resolver la denuncia proveniente del testimonio de
la hermana de la vctima, de 9 aos de edad, quien asegur que ella tambin
fue objeto de abuso sexual por el acusado. El tribunal no remiti el expe-
diente al Ministerio Pblico para que se abriera la investigacin pertinente.
En asuntos de menores, el examen de 461 sentencias correspondientes a
casos donde estaba involucrado el inters de nios y adolescentes sugiere que
no se escucha a los mismos. El principio general, que es incumplido, est con-
tenido en el art. 60 del Cdigo de la Niez y Adolescencia: Los nios, nias
y adolescentes tienen derecho a ser consultados en todos los asuntos que les
31 La agrante desproporcin entre penas, trtese o no del mismo tipo delictivo, en parte es conse-
cuencia de la desatencin existente respecto de las decisiones judiciales. As como los jueces impo-
nen penas sin razonarlas, determinan la magnitud de la sancin de modo discrecional, sabindose
en la impunidad de aqul cuyas decisiones no estn sometidas al escrutinio y control sociales. En
esto, en particular, el desinters acadmico por los contenidos de las sentencias judiciales juega un
papel cercano a la complicidad.
74
afecten. Esta opinin se tendr en cuenta en la medida de su edad y madurez

(art. 60). La opinin fue recibida en slo 31 (6,72%) de los casos examinados.
Tratndose de la patria potestad, el Cdigo especifica que el juez deber
or al adolescente, al nio o nia que estn en condiciones de expresar su
opinin y distingue al respecto dos situaciones: La opinin de los hijos e
hijas menores de doce aos, ser valorada por el Juez, considerando el grado
de desarrollo de quien lo emita. La de los adolescentes ser obligatoria para
el Juez, a menos que sea manifiestamente perjudicial para su desarrollo inte-
gral (art. 106). Cuando el mismo cuerpo legal aborda el juicio de tenencia
incluye en la motivacin del auto resolutorio que debe considerar obligato-
riamente la posicin del nio, nia o adolescente durante la audiencia, cui-
dando de no revelar lo que declar en ejercicio de su derecho a ser odo (art.
291). Y, tratndose de la adopcin, el Cdigo dispone que en la audiencia el
juez oir en privado al nio o nia a quien se pretende adoptar que est en
condiciones de edad y desarrollo para expresar su opinin. Si se trata de un
adolescente, se requerir su consentimiento (art. 285). Ms que en otros as-
pectos del anlisis de sentencias efectuado, estas disposiciones mostraron ser
letra muerta en la prctica judicial.
Cuando el mismo Cdigo establece que El inters superior del nio es
un principio de interpretacin de la presente Ley (art. 11), agrega: Nadie
podr invocarlo contra norma expresa y sin escuchar previamente la opinin
del nio, nia o adolescente involucrado, que est en condiciones de expre-
sarla. Sin embargo, en la muestra hubo muchas sentencias en las que el juez
invoc el inters superior del nio sin escuchar la opinin del menor invo-
lucrado en el caso.
En lo que se refiere al asunto de pensiones alimenticias, como se ha ade-
lantado, la falta de prueba sobre necesidades del alimentado y de las capaci-
dades de los obligados fue una constante casi generalizada en las sentencias
integrantes de la muestra. La invocacin del inters superior del menor y,
en ocasiones, incluso alguna norma de la Convencin sobre los Derechos del
Nio, pareca suplir en la actuacin judicial a la prueba necesaria. Una especie
de caso tpico en materia de pensin de alimentos es la sentencia en la que,
habindose probado la paternidad, usualmente mediante la presentacin de
la partida de nacimiento del menor o los menores, el juez impone al obligado
el pago de una pensin alimenticia sin otra consideracin que respalde el
75
L UIS P SARA
monto de la misma. Un caso extremo de este tipo es 2171-06, 27.6.07, en

el que la actora demand a su cnyuge una pensin alimenticia de US$ 300
mensuales para sus dos hijos. El juez dio por probada la existencia legal de
los menores y resolvi que la pensin fuera de US$ 90, sin siquiera enunciar
qu pruebas fueron analizadas ni qu razones llevaron a fijar el monto im-
puesto en la resolucin. De este modo, el examen de los parmetros que la
ley dispone necesidades del alimentado y capacidad econmica de los obli-
gados no estuvo presente en la mayor parte de sentencias sobre pensin ali-
menticia que integraron la muestra.
El monto de las pensiones alimenticias impuestas en las sentencias pare-
ci corresponder a ciertos estndares de vigencia local, lo que se tradujo en
variaciones ms notorias entre una ciudad y otra que entre un caso y otro
del mismo lugar. Asimismo, las pensiones dictadas por jueces civiles parecan
ser algo ms altas que las impuestas por jueces de niez y adolescencia.
Un caso de tutela y custodia legal (1118-2006, 31.8.06) mostr la falta
de mejor fundamentacin en esta rea. La actora era abuela de tres menores,
de quienes se hizo cargo cuando la madre se fue del pas, y demand a ambos
padres la tutela y custodia legal de los nios. La jueza cit el art. 106, 6 del
Cdigo de la Niez y Adolescencia, pero no sigui las correspondientes exi-
gencias probatorias para establecer, conforme prev la norma, si existi falta
o inhabilidad de ambos progenitores y concluir que, en virtud de esta situa-
cin, proceda otorgar la tutela y custodia legal a la abuela, como efectiva-
mente decidi en su resolucin.
Un caso que deja la impresin de conflicto sin resolver es el de pensin
alimenticia (146-2006, 21.7.06) en el que una madre demanda alimentos
para la hija que, dice, ha sido descuidada por su padre. En la sentencia no se
establece claramente los hechos ni se cita base normativa. Como pruebas se
ofrece un testimonio y algunos documentos probatorios de gastos en los que
ha incurrido la madre. El juez concluye en que la demandante no ha probado
el hecho principal y rechaza la demanda. Si bien es verdad que, en aparente
ausencia de reconocimiento de la hija, slo la madre poda solicitar la prueba
de ADN para probar la paternidad, el juez no hizo nada para probar la rela-
cin entre la menor y el demandado.
Otro caso, particularmente singular, en el que se dej un asunto central
sin resolver fue uno de divorcio por mutuo acuerdo en el que deba resolverse
76
tambin la pensin alimenticia (605-2006, 18.12.06). Atendiendo a que las

partes residan en Estados Unidos, y pese a que los menores residan en Ecua-
dor, el juez deleg en los jueces de aquel pas la fijacin del monto de la pen-
sin debida.
Respecto de los amparos constitucionales, como se ha indicado antes,
el problema principal parece residir en la comprensin de la institucin de
parte de algunos jueces, cuyo foco de atencin no parece situarse en el cum-
plimiento de los requisitos fundamentales para que el amparo sea planteado:
accin u omisin ilegtima de autoridad pblica, que conculca derechos y
ocasiona daos graves inminentes.
En la muestra aparecieron 33 resoluciones en esta materia, correspon-
dientes a seis juzgados del pas. La diversidad de problemas que el juez cons-
titucional debe resolver es muy grande e inclua, en los casos de la muestra,
asuntos como la procedencia o no del silencio administrativo, el pago de
una indemnizacin por expropiacin, si ha habido o no maltrato fsico y
psicolgico a un menor, si la indemnizacin que ha recibido un empleado
pblico corresponde a ley, si un comisario actu correctamente al clausurar
un bar, si los nombramientos de dos profesores deban realizarse o no, si se
debi sancionar o no a un militar o polica, si un menor era lo bastante in-
capaz como para ser considerado apto para recibir pensin de montepo de
su padre fallecido, la imposibilidad de nombrar al ganador de un concurso
pblico de merecimientos para el puesto concursado, la competencia de una
autoridad para emitir una resolucin, si se poda ordenar la rotacin de un
funcionario de carrera diplomtica, la existencia o falta de motivacin de
un acto administrativo, si una organizacin gremial poda sancionar a un
particular, la indemnizacin correspondiente a un incumplimiento contrac-
tual, etc.
Para conocer y resolver estos y otros asuntos, el juez constitucional parece
enfrentar una gran dificultad para comprender a cabalidad que la norma apli-
cable es la Constitucin. Postergar leyes y reglamentos, alejarse de la inter-
pretacin literal para servirse de mtodos interpretativos que garanticen los
derechos fundamentales y hacerlo creativamente, parecen vas difciles de re-
correr para el juez ecuatoriano. En las resoluciones examinadas se verifica
que el juzgador vela por el cumplimiento estricto de la ley, aunque de l se
deriven violaciones de derechos fundamentales.
77
L UIS P SARA
Como en cualquier otro caso, lo primero que el juez debe precisar son
los hechos, en los que, tratndose del amparo, debe constatar segn lo dis-
puesto por el art. 95 de la Constitucin de 1998 si se est ante un acto u
omisin ilegtimos de una autoridad pblica, que viole o pueda violar cual-
quier derecho consagrado en la Constitucin o en un tratado o convenio in-
ternacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un dao
grave. En las sentencias analizadas el juez tena dificultades para reconstruir
los hechos en una versin propia. En varias ocasiones se limit a exponer las
versiones de la parte actora y de la parte demandada, sin sacar una conclu-
sin, pero en la mayora de los casos nicamente se expuso la versin de una
de las partes. Como consecuencia, el juez resolvi los casos sin citar las prue-
bas respecto de los hechos alegados o citando medios de prueba escasos, que
no analizaba. En slo seis de las 33 sentencias se da por probado o no el acto
o la omisin y apenas un tercio del total de resoluciones hace referencia a
algn medio probatorio.
El caso 708-2006 puede resultar ilustrativo. El accionante solicit que
se dejase sin efecto la suspensin del cargo de rector de un colegio en razn
de que tal acto fue adoptado sin haberse verificado la veracidad de las de-
nuncias y comprobado las circunstancias. El juez consider que: En el pre-
sente caso la concurrencia simultnea de los elementos sealados en el
considerando anterior, deben estar presentes en el acto impugnado, esto es
el acuerdo Nro. 006-AJ de 16 de noviembre de 2006, emitido por el Subse-
cretario Regional de Educacin, el emplazado []. El actor ni en su escrito
de demanda, ni en la audiencia pblica llevada a cabo supo establecer la vio-
lacin de ninguno de sus derechos individuales garantizados en la Constitu-
cin Poltica del Ecuador, pues el acto impugnado emitido por el
Subsecretario Regional de Educacin, cumple con todos los requisitos legales
que esta clase de actos requieren para su validez. Ms all de si efectiva-
mente se prob la existencia del acto (que no consta en la sentencia), el juez
omiti reconstruir los hechos y dej de analizar el contenido del acto im-
pugnado con el objeto de establecer las razones por las que se haba emitido,
cumpliendo los requisitos legales y sin producir una violacin de derechos.
Una razn que podra considerarse para explicar por qu los jueces no
establecen los hechos que son alegados en los recursos de amparo puede estar
referida a los tiempos establecidos en la Constitucin de 1998. Parecera que
78
la prctica de pruebas es imposible en el trmino de 72 horas. No obstante,

el artculo 59 de la Ley Orgnica de Control Constitucional dispone: No
se admitirn incidentes de ninguna clase durante los [] recursos para las
garantas constitucionales, los mismos que deben atenerse a los principios de
celeridad procesal e inmediatez [] Sin embargo, de existir hechos que
deban justificarse, de oficio o a peticin de parte podr disponerse o solici-
tarse as como actuarse la prctica. En ninguno de los casos de la muestra
orden pruebas de oficio.
Un ejemplo de incomprensin de la figura del amparo por los jueces es
el de 623-2006, 24.7.06, en el que un polica impugna la destitucin de la
que fue objeto por el Tribunal de Disciplina de la Polica Nacional en razn
de haber sellado el pasaporte, con visa presuntamente falsa, de dos ciudadanas
guatemaltecas. El accionante observa que el Tribunal nunca verific, ni le
otorg la posibilidad de probar, si las visas eran efectivamente falsas, hecho
que, segn sostiene, debi declararse en sentencia judicial. Interpuesto el am-
paro y solicitada la suspensin de los efectos del acto impugnado, el juez
neg el amparo al sostener que la resolucin del Tribunal de Disciplina no
era susceptible de amparo debido a no tratarse de un acto administrativo.
Aadi que se estaba pretendiendo desviar la finalidad del amparo al solicitar
que se reviera la prueba. Si la decisin del tribunal policial fue arbitraria,
como parece colegirse de los hechos resumidos en la sentencia, el recurso de
amparo tena base suficiente dado que tal decisin ocasion al accionante
un dao consistente en perder su trabajo sin causa justificada.
En el caso 413-2006, 18.7.06, se dej sin resolver un asunto de gran im-
portancia planteado por el recurso de amparo. La Agencia de Garanta de
Depsitos incaut los activos de una empresa, aduciendo que estaba vincu-
lada con los ex administradores de un banco deudor de la AGD. La empresa
present el recurso, neg la vinculacin y solicit dejar sin efecto la resolucin
de la AGD. Lo que debi analizarse fue si AGD tena motivos suficientes
para decretar la incautacin o ms bien fue un acto arbitrario, como alegaba
la recurrente, pero el juez centr su resolucin en las facultades legales que
la entidad tena para decretar la incautacin.
Como se ha recordado, la accin de amparo se entabla contra un acto u
omisin ilegtimos de autoridad pblica que viole o pueda violar cualquier
derecho consagrado en la Constitucin o en un tratado o convenio interna-
79
L UIS P SARA
cional vigente y de modo inminente amenace con causar un dao grave; o

contra la conducta de un particular que afecte grave y directamente un inters
comunitario, colectivo o un derecho difuso. Con esta accin se busca que el
juez adopte medidas urgentes destinadas a evitar o cesar la comisin del dao
grave o remediarlo inmediatamente. En las sentencias de la muestra, el an-
lisis gira usualmente en torno a establecer qu implica que un acto u omisin
sean ilegtimos y, en particular, a precisar si se ha incumplido las garantas
del debido proceso, si existe falta de motivacin del acto o si la administra-
cin pblica ha incumplido el principio de legalidad establecido en el art.
18 de la Constitucin. No se encontr ninguna sentencia que sostuviese que
la mera violacin de derechos hace que el acto sea ilegtimo, ni se hall sen-
tencias que analicen en profundidad cundo un acto u omisin es ilegtimo.
En lo que se relaciona con el dao, pese a que la norma constitucional
no exige que el dao haya ocurrido, la tendencia encontrada en la muestra
fue que los jueces determinasen que el dao debe ser material y palpable, ca-
lificndose la gravedad del mismo sin fundarla en un anlisis, como puede
verse en el caso siguiente, representativo de tal tendencia: sin embargo, ni-
camente para abundar el infrascrito tiene a bien destacar que la incautacin
de los activos y la prohibicin de enajenar los bienes inmuebles de la recla-
mante, si bien vulnera su derecho de propiedad, derecho que el Estado est
obligado a reconocer y garantizar, el supuesto dao no es grande ni cuantioso
en cuanto a los avalos de los bienes prohibidos de enajenar, conforme se
infiere de la escritura de compraventa acompaada, por lo que el dao ale-
gado no puede ser calificado de grave, como lo requiere el Art. 95 de nuestra
carta poltica para la admisin del recurso. (413-2006). El dao moral, y
en general, los daos inmateriales, as como los daos futuros, parecieron
quedar excluidos por el criterio del juzgador.
En una tercera parte de casos de la muestra (12/33), los jueces de primera
instancia resolvieron que el amparo era procedente. En estos casos, la medida
ms usual fue la de suspender los efectos del acto ilegtimo, pero en muy
pocos casos se estableci remedios para la violacin de derechos o los daos
ocasionados.
Importa notar que las deficiencias constatadas en materia de amparos
constitucionales no corresponden slo a los jueces. A menudo, segn se
puede deducir de las resoluciones, los abogados no sealaron claramente los
80
derechos violados, ni argumentaron al respecto, ni ofrecieron las pruebas

conducentes a demostrar la violacin.
Patrocinio profesional y administracin de justicia
La calidad del patrocinio con el que contaban las partes no fue objetivo cen-
tral del estudio pero respecto a l se recogi cierta informacin, al efectuar el
anlisis de las sentencias muestreadas. Aunque el texto de la sentencia no es
la entrada ms completa para evaluar la actuacin de los abogados de las par-
tes, en ocasiones en la resolucin judicial hay claros indicios de la calidad de
su participacin. Por de pronto, se encuentra indicios desfavorables al pa-
trocinio prestado en cada uno de los casos en los que la parte demandante
equivoc la base legal de su pretensin, algunos de los cuales han sido ya re-
feridos.
Entre los asuntos civiles destac, respecto a esta temtica, uno de divorcio
por abandono (116-08, 24.6.08) en el que tanto en primera como en se-
gunda instancia, la defensa de la demandada no organiz la prueba necesaria
para que el juez tuviera por disuelto el vnculo. En primera instancia, el juez
concluy en que no se haba probado la fecha del abandono; apelada esta
decisin, la sala concluy en que no se haba probado, por los testigos, que
el abandono ocurriera de forma voluntaria y sin causa alguna. Que la defensa
dejara la prueba librada a lo que ocurriera en el proceso perjudic severa-
mente a la clienta. Asimismo, en la muestra aparecieron varios casos (entre
otros, 398-06, 5.4.06) en los que la defensa present extemporneamente
las excepciones.
En materia penal, cuando el acusado no se acoge a su derecho constitu-
cional a guardar silencio, el abogado defensor parece desempear usualmente
un rol pasivo al que no corresponde, por ejemplo, el ofrecimiento de pruebas.
Desde esa actitud, la defensa se circunscribe con frecuencia a ofrecer testi-
monios de buena conducta que brindan quienes conocen al acusado y, en el
mismo sentido, el certificado emitido por el centro de rehabilitacin social
donde hubiere estado detenido. Otra prctica de la defensa penal, en aquellos
casos donde el hecho no llega a culminar el propsito delictivo del agente
debido a la accin policial persecutoria, es sostener que se trata de tentativa,
para luego solicitar la aplicacin de una menor pena.
81
L UIS P SARA
En un amparo constitucional (15915, 31.1.08), el recurrente, funciona-

rio de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, sostuvo que un traslado
a Quito dispuesto luego de abrrsele un sumario administrativo inconcluso
en razn de un conflicto con un embajador transgredi sus derechos y no
le dio derecho de defensa. El abogado revel su desconocimiento de una ac-
cin en la que deba sustentar y probar la ilegitimidad del acto, lo que no
hizo. Centr su argumentacin en que no se poda disponer el traslado por
no haber cumplido el accionante con el mnimo legal de permanencia, de
tres aos, en sus funciones en el cargo. Al parecer el abogado cont mal el
tiempo. El amparo fue denegado.
Tanto en materia civil como en asuntos de niez y adolescencia, resalta
un estilo de ejercer la defensa en el que presentar una diversidad de excep-
ciones en la contestacin a la demanda32 que usualmente son rechazadas al
sentenciar recarga intilmente los trminos del litigio sin beneficio alguno
para la parte defendida. En ese mismo estilo, es usual que se tache a los tes-
tigos que la otra parte llegare a presentar, impugnndolos sin saber quines
son, y que esto se haga incluso en el caso de un demandado que se halla en
rebelda. El abogado parece golpear en el vaco cuando impugna y redarguye
de falsas, improcedentes, ilegales y mal actuadas las pruebas presentadas y
que presentare el demandado o contradice desde ya todo lo que vaya a ma-
nifestar la parte demandada. Desde el punto de vista de los intereses de la
administracin de justicia, estos recursos muy probablemente restan sustancia
y seriedad a la defensa ante los ojos del juzgador, puesto que constituyen ma-
niobras retricas sin mayor eficacia.
Conclusiones
1. Alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecan dificultades

en materia de prueba. La falta de anlisis y evaluacin de las pruebas,
y la insuficiencia tanto de aquello que se da por probado como del ra-
zonamiento que lo respalda desembocan en sentencias que no esta-
blecen claramente cules de los hechos en controversia se consideraron
32 La excepcin de negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho, usada ruti-
nariamente, en ocasiones se contradice con determinadas armaciones formuladas en la contesta-
cin de la demanda o en la etapa probatoria.
82
probados. Las diversas falencias concurren, en definitiva, a mostrar

falta de prueba suficiente para llegar a la decisin adoptada.
2. Una quinta parte de los casos muestreados exhiban insuficiencias
en la base normativa utilizada para sentenciar. La mitad de ellos no
contenan mencin alguna de la base legal. La otra mitad citaban
normas de manera insuficiente, errnea o impertinente en el caso
bajo juzgamiento.
3. 20% de casos con problemas en la base normativa y 30% de casos
con dificultades en materia de prueba33 apuntan a un problema rela-
tivamente serio en la justicia ecuatoriana. Las razones de estas pro-
porciones deben guardar relacin con varios factores. Entre ellos,
probablemente est el hecho de que algunas sentencias no son hechas
por quienes han sido designados para desempear la tarea. Otra causal
posible es el no haberse utilizado procedimientos de reclutamiento
que establecieran la competencia efectiva para ejercer la funcin de
juez. Sin duda, una tercera razn explicativa reside en la inexistencia
de mecanismos de monitoreo de las decisiones judiciales.
4. El manejo profesional que surge del anlisis de las sentencias mues-
treadas sugiere un juez promedio, responsable de su formulacin,
que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos an, inter-
pretarla; que se sirve slo ocasionalmente de una base constitucional
y se apoya muy espordicamente en la jurisprudencia; que no hace
uso de las elaboraciones disponibles en la teora jurdica acerca de
los asuntos que aborda; y que cita, de vez en cuando, una norma de
origen internacional, ms que por la utilidad que pueda tener en el
razonamiento adoptado, en busca de la legitimidad que pueda brin-
darle invocarla.
El perfil del juez tipo que las sentencias analizadas sugieren, se
corresponde con la formacin jurdica que ha prevalecido, y an pre-
valece, en facultades de derecho tradicionales de Amrica Latina, en
33 Un cruce entre los datos hallados sobre ambos temas mostr que 11,42% del total de sentencias
muestreadas padeca tanto de problemas en la base normativa como de insuciencia probatoria.
Estos casos constituiran el ncleo profesionalmente ms endeble de la muestra. El siguiente crculo
estara conformado aproximadamente por otro 30% con dicultades tcnicas importantes, entre
las que aparecen asuntos normativos y debilidades probatorias.
83
L UIS P SARA
las cuales la enseanza est restringida al aprendizaje memorstico

de los cdigos, especialmente los procesales, va que es propia de una
formacin acadmica dbil, de la que emerge un profesional que pa-
dece una pobreza jurdica marcada.
5. A los rasgos formativos, en el desempeo de la funcin jurisdiccional
hay que agregar, como rasgo resaltante en el juez promedio, la pasi-
vidad, que se manifiesta en: la falta de iniciativa para ordenar pruebas
cuando as se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhi-
bicin para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcan-
zados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia,
asuntos sin resolver o dudosamente resueltos en el pleito del que co-
noce. Las sentencias examinadas no revelan, pues, un juez a cargo
del proceso sino a uno que est a lo que las partes propongan y
hagan. l resolver, en su oportunidad, sin haber hecho uso de las
facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver.
6. Los dos puntos precedentes constituyen falencias demasiado severas
como para pensar que pueden ser subsanadas mediante simples accio-
nes de capacitacin. Aqullos que las padecen con gravedad no debe-
ran seguir ejerciendo el cargo de jueces. Esta conclusin aconseja la
urgencia de efectuar la evaluacin de jueces prevista en el Cdigo Or-
gnico de la Funcin Judicial (Disposicin Transitoria Quinta).
7. Un tercio de sentencias con falta de capacidad persuasiva es un hecho
de una magnitud suficiente como para restar legitimidad a la justicia.
Si las sentencias que finalmente se pronuncian carecen de fuerza para
convencer a quienes conocen su contenido abogados y partes, en
primer lugar, este hecho erosiona la confianza en el sistema de jus-
ticia. Que un juez produzca una decisin no es razn suficiente para
que los ciudadanos se consideren satisfechos en la sociedad demo-
crtica contempornea. Tiene que ser una decisin con base jurdica,
que aprecie adecuadamente los hechos y que sea razonable. El n-
mero de sentencias de la muestra que no correspondi a este patrn
no fue mayoritario pero s fue notoriamente alto.
8. La frecuencia en el uso de la citacin mediante la prensa, y su con-
juncin con la complacencia judicial para probar determinados he-
chos slo mediante testigos, puede facilitar juicios en los que la otra
84
parte queda en indefensin o, incluso, en los que mecanismos de co-

rrupcin son los que explican el curso del proceso y el resultado.
9. En materia penal, la disparidad en las penas aplicadas incluso por
el mismo tribunal a delitos del mismo tipo y la falta de proporcio-
nalidad en las condenas que reciben hechos pertenecientes a distintos
tipos delictivos merece ser resaltada a partir del somero examen de
sentencias condenatorias hecho en este estudio. Sobre la base de la
ausencia de razonamiento de la pena, estas disparidades y despro-
porciones alimentan una imagen social de la justicia en la que apa-
rece la arbitrariedad y, tras ella, puede intuirse la corrupcin.
10. En cuanto a aspectos de forma, el examen de sentencias efectuado
pone de manifiesto:
la ausencia de una estructura comn de las sentencias en Ecuador;

insuficiencias y falta de claridad en el encabezamiento de las reso-
luciones;
resmenes de los hechos que no son propios del juzgador sino que
siguen la versin ofrecida por las partes;
mayor atencin a la descripcin de los hechos que al anlisis de
las pruebas; y
descuido de detalles relevantes como la edad, que en ciertos casos
es clave para caracterizar los hechos o el conflicto.
11. El monitoreo y la evaluacin de la calidad de las sentencias de la

Funcin Judicial debe ser una tarea permanente, cuyo sentido y al-
cances van mucho ms all de la valoracin del trabajo individual
del juez. Importa evaluar los criterios que se utilizan, la aplicacin
efectiva de las instituciones jurdicas, el uso de la jurisprudencia, las
prcticas judiciales que se desarrollan y su grado de conveniencia,
etc. Sin esta informacin acerca de lo que efectivamente hacen los
jueces no se tiene una base cierta tanto para orientar polticas judi-
ciales, en general, como para perfilar sistemas de reclutamiento y di-
sear la formacin judicial, en particular.
12. El desempeo profesional afecta tanto los intereses del cliente como
la calidad del sistema de justicia. Aunque este estudio de sentencias
85
L UIS P SARA
no efectu un seguimiento sistemtico de la calidad del patrocinio

profesional, a lo largo del anlisis de las decisiones judiciales se en-
contr diversos casos en los que el abogado haba equivocado la base
legal invocada para fundar su pretensin, present excepciones ex-
temporneamente, no supo organizar la prueba o, simplemente, se
mantuvo en una pasividad que, en el caso penal, apenas se limit a
presentar certificados de buena conducta. Ciertamente, el clsico rol
de auxiliar de la justicia no parece estar reflejado en estos compor-
tamientos. Pero, adems, un estilo de ejercicio en el que se plantea
todas las excepciones posibles, aunque luego no se las fundamente,
y en que se impugna todo lo que legalmente se puede impugnar, no
slo es infructuoso para el cliente sino que entorpece y traba el fun-
cionamiento del sistema de justicia. Con esta observacin, apenas se
intenta llamar la atencin sobre un factor de cuyo desempeo tam-
bin depende el servicio de administrar justicia.
86
Anexo A
Causas ingresadas, resueltas y pendientes, segn tipo de tribunal
Instancia judicial (n en 2009) Ao Ingresadas Resueltas Pendientes

Salas de cortes provinciales (45) 2002 44.773 41.449 34.553
Cortes Superiores (48) 2003 56.731 52.501 38.714
Tribunales penales (43) 2002 4.968 2.464 4.796
Juzgados civiles (244) 2002 79.995 97.908 687.058
Juzgados penales (150) 2002 23.394 59.005 302.885
Juzgados de trabajo (31) 2002 10.183 15.490 52.999
87
L UIS P SARA

Juzgados de inquilinato (16) 2002 10.172 7.794 25.281
Juzgados de trnsito (50) 2002 6.991 4.981 30.316
Juzgados de niez y adolescencia (88) 2002
2003
Juzgados de niez y adolescencia (34) 2004 53.608 20.475 43.501
Juzgados fiscales (0) 2002
2003
2004
2005
Juzgados fiscales (6) 2006 421 547 492
Tribunales contencioso-administrativos 2002 1.743 1.302 6.802
2003 1.750 1.082 7.429
88

2004 2.746 1.434 8.552
2005 3.015 1.606 9.283
2006 2.346 1.592 9.882
2007 1.717 1.247 9.191
2008 3.310 1.980 11.712
89
L UIS P SARA
Anexo B
Ficha analtica de sentencias
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD
Responsable: _________________________________ V B______________
MATERIA y ASUNTO:
Civil y Comercial ___ Cobro por ttulo ejecutivo ___ Divorcio ___ Otro ___
Niez y A. ___ Pensin alimenticia ___ Paternidad ___ Tenencia ___ Otro ___
Penal ___ Contra la vida ___ Contra la propiedad ___ Drogas Otro ___
Laboral ___ Despido intempestivo ___ Otro ___
Inquilinato ___
Fiscal ___
Contencioso-Administrativo ___
Constitucional ___ Accin de proteccin ___ Amparo constitucional ___
INSTANCIA: Juzgado ____________________ Sala ____________________

Expediente ________-________ Fecha de la sentencia ___ /___ /____
1. CARACTERIZACIN JURDICA DEL CASO Y DE LOS HECHOS:
1.1. Luego de leer la primera media pgina de la sentencia, es posible saber quines
son las partes y cul es el asunto materia de litigio? S __ No __
1.2. Establece la sentencia claramente cules son todos los hechos bajo juzga-
miento? S, todos ___ S, algunos ___ No ___
1.3. La sentencia se refiere a las diversas versiones de los mismos o a los aspectos
controvertidos que fluyen del expediente? S ___ No ___ N/A ___
1.4. Cules son los hechos segn la sentencia?

_______________________________________________________________
90
1.5. La sentencia ubica todos los hechos en los supuestos normativos pertinentes?
S ___ No ___
Por qu no? ____________________________________________________
_______________________________________________________________
2. PRUEBA:
2.1. Cules son las pruebas relevantes de las que se da cuenta en la sentencia?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
2.2. Alguna de ellas fue ordenada por iniciativa del juez? N/A ___ No ___ S ___
Cul/es?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
2.3. Se analiza las pruebas? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___
2.4. Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relacin

con los hechos materia del conflicto? En detalle ___ En buena medida ___ Algo
___ Nada ___ Explicacin: ______________________________________
_______________________________________________________________
2.5. A qu prueba/s se otorga mayor peso en la sentencia?

Testigos ___ Pericias ___ Prueba documental ___ Inspeccin judicial ___
Otra ___ Cul? _________________________________________________
2.6. Se circunscribe la actividad probatoria a testigos cuando probar los hechos

requera de otras pruebas?
S ___ No ___ Explicacin: _________________________________________
2.7. Se establece qu hechos controvertidos se considera probados? S ___ No ___

N/A ___
2.8. Es clara acerca de qu se establece probado? Bastante ___ Algo ___ Poco ___
91
L UIS P SARA
Nada ___ Explicacin: ____________________________________________

_______________________________________________________________
2.9. Se razona qu se establece como probado? Se sabe qu pruebas crearon con-

viccin en el juzgador respecto a qu?
En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___
2.10. Para considerar probados o no los hechos y la responsabilidad se usa criterios

de costumbre o prctica judicial, que no aparecen en la ley? No ___ S ___ Ejem-
plos: __________________________________________________________
______________________________________________________________
2.11. Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia?

Ms que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___
Explicacin: _____________________________________________________
_______________________________________________________________
3. USO E INTERPRETACIN DE LAS NORMAS:
3.1. La sentencia cita disposiciones legales sustantivas? S ___ No ___

Las citas son pertinentes? S ___ No ___
Las citas son incompletas? S ___ No ___
Adems de citar disposiciones legales, la sentencia las analiza? S ___ No ___
3.2. En caso de haber interpretacin de las normas, es slo literal? S ___ No ___
N/A ___
3.3. Si la interpretacin fue slo la literal, debi usarse otra?

N/A ___ S ___ No ___ Por qu? ___________________________________
______________________________________________________________
3.4. En caso de que se haya usado otra interpretacin que la literal, cul es? cmo
se us? N/A _____________________________________________________
_______________________________________________________________
92
3.5. Us el razonamiento de la sentencia alguna norma constitucional? No ___

S ___ Cul? ____________________________________________ Era per-
tinente? S ___ No ___
3.6. Se aplic alguna norma de derecho de origen internacional? No ___ S ___

Cul? ______________________________________ Era pertinente? S ___
No ___
3.7. Se invoc algn principio general del derecho? No ___ S ___ Cul? _____
________________________ Era pertinente? S ___ No ___
3.8. Se incorpor alguna consideracin de doctrina? No ___ S ___ Era perti-

nente? S ___ No ___
3.9. Se apoy la decisin en jurisprudencia nacional? No ___ S ___ Era perti-

nente? S ___ No ___
4. CALIDAD DE LA DECISIN:
4.1. El uso de un modelo en la sentencia distorsiona la consideracin del caso?

S ___ No ___ Por qu? ___________________________________________
_______________________________________________________________
4.2. Cuntas veces tuvo que leer la sentencia? Una ___ Dos ___ Tres ___ Ms ___
4.3. Cun clara es la sentencia? Muy clara ___ Clara ___ Poco clara ___ Nada
clara ___ Ejemplo de falta de claridad: _________________________________
_______________________________________________________________
4.4. Cun repetitiva es la sentencia? Muy repetitiva ___ Repetitiva ___ Poco re-
petitiva ___ Nada repetitiva ___
4.5. A la luz de los elementos disponibles en la propia sentencia, era posible tomar
una decisin que diera al caso una solucin distinta? No ___ S ___ Mejor? ___
Explicacin: _____________________________________________________
93
L UIS P SARA
4.6. Era posible dar una mejor fundamentacin a la solucin dada en la sentencia?
No ___ S ___ Explicacin: _________________________________________
_______________________________________________________________
4.7. Hay proporcionalidad entre la complejidad de los hechos y el anlisis hecho

en la sentencia?
Alta ___ Regular ___ Escasa ___ Nula ___ Desarrollo excesivo ___ o insuficiente?
___
4.8.Cul es la fuerza persuasiva de esta sentencia? (Imagnese la perspectiva de las

partes y de la opinin pblica)
Ms que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___ Explicacin: _______
_______________________________________________________________
4.9. El caso fue decidido en ms de una instancia? No__ S__ Se tuvo acceso a la
otra sentencia? No ___ S ___ Ambas sentencias son similares? No ___ S ___
En qu difieren? _________________________________________________
_______________________________________________________________
5. OBSERVACIONES ADICIONALES SOBRE EL CASO:
5.1. Algn aspecto del caso o algn planteamiento formulado por las partes se
dej sin resolver? S ___ No ___ Cul? ________________________________
_______________________________________________________________
5.2. Encontr deficiencias tcnicas importantes en la sentencia? S ___ No ___

Cules? ________________________________________________________
5.3. De la lectura de la sentencia, qu se deduce acerca de la calidad de la defensa

ejercida? ________________________________________________________
5.4. Recomendara esta sentencia para ser destacada en un informe o para ser
usada como material de enseanza? No ___ S ___ Por qu? ________________
_______________________________________________________________
94
5.5. Otras observaciones:

_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
SLO PARA ASUNTOS PENALES:
1. Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relacin con

la responsabilidad del/los acusados? En detalle ___ En buena medida ___ Algo
___ Nada ___ Explicacin: __________________________________________
_______________________________________________________________
2. El contenido de la sentencia corresponde bsicamente al del dictamen fiscal? S

___ No ___ En qu se diferencia?___________________________________
_______________________________________________________________
3. Se constata prueba suficiente acerca de la responsabilidad del sentenciado?

Ms que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula__ Explicacin:________
_______________________________________________________________
4. Se razon la pena impuesta? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___
Nada ___
SLO PARA ASUNTOS EN LOS QUE HAY INTERESES DE MENORES:
1. Habiendo de por medio intereses de menores, se consign la edad del/las/los

menor/es? S ___ No ___
2. Se recogi la versin del menor respecto a la controversia? S ___ No ___
SLO PARA ASUNTOS LABORALES
Cmo entendi el juez que resultaba/ra probado el despido intempestivo?

Con el visto bueno ___ Con testigos ___ Con documentos ___ Otros medios ade-
cuado ___ Cules? ________________________________________________
_______________________________________________________________
95
L UIS P SARA
SLO PARA CASOS DE PENSIN ALIMENTICIA:
1. Se examin la capacidad econmica de ambos padres? S ___ No ___

2. Se razon el monto de la pensin impuesta? En detalle ___ Algo ___ Nada ___
96
2
La justicia vista desde la reforma procesal penal
Fundacin ESQUEL
El Cdigo de Procedimiento Penal fue aprobado por el Congreso Nacional

el 11 de enero del 2000 y publicado en el Registro oficial del 13 de enero
del mismo ao. Inicialmente estuvieron vigentes 47 artculos referidos a las
garantas del debido proceso y para el resto del articulado hubo una vacatio
legis de 18 meses. As, el Cdigo entr en vigencia el 13 de julio del 2001.
El Proyecto de ley se redact en funcin de la reforma constitucional de
1998, pero se utiliz como base un proyecto de 1992, que haba sido aprobado
en primer debate y que luego se retom en el 2000. Esto explica, en parte, la
existencia de normas contrarias a la oralidad, a la contradiccin, a la publicidad
y aquellas que han contribuido a la formalizacin excesiva del proceso.
El nuevo proceso estableci una fase preprocesal, la indagacin previa y
tres etapas procesales: la instruccin fiscal, la etapa intermedia y la etapa de
juicio. Le otorg al Ministerio Pblico la facultad de prevenir en el conoci-
miento de las causas y conducir la investigacin preprocesal y procesal, y le
concedi el monopolio del ejercicio de la accin en los delitos de accin p-
blica. Incluy adems, algunas vas alternativas cuya esfera de aplicacin es
reducida.
La evaluacin de la reforma procesal penal tiene como punto de partida
observar si los objetivos que, en su momento, motivaron el proceso de re-
forma al sistema procesal penal ecuatoriano, y que se encuentran plenamente
reconocidos en la Constitucin ecuatoriana y en el Cdigo de Procedimiento
Penal, estn siendo cumplidos. Estos son: el principio dispositivo en la ac-
tuacin de la prueba que excluye la posibilidad de que el juez tenga iniciativa
probatoria, el principio de oralidad, de contradiccin, de inmediacin y pu-
97
F UNDACIN ESQUEL
blicidad, la ineficacia de la prueba ilegal, el derecho a la defensa, a la presun-

cin de inocencia, la eficiencia y la celeridad.
Luego de ms de cuatro aos de vigencia del nuevo sistema procesal penal,
se ha confirmado lo indicado en cuanto a la estructura administrativa del des-
pacho y el nmero de funcionarios en la Primera Evaluacin del 2002: la en-
trada en vigencia del nuevo sistema no ha implicado un diseo funcional o
mutacin en el nmero de funcionarios por despacho judicial. Los juzgados
penales estn constituidos por: juez, secretario, oficial mayor, ayudante judicial
1, amanuense y auxiliar de servicios; en el caso de los tribunales, presidente,
dos vocales, secretario, ayudante judicial 2, amanuense y ayudante de servicio.
En el aspecto econmico, desde el ltimo informe ha existido una varia-
cin importante, pues el presupuesto de la Funcin Judicial ha aumentado.
En el 2002 era de 81551.664,56 dlares, pero en el 2005 lleg a
141279.510,86, lo que significa un crecimiento de 173 por ciento y un in-
cremento en el presupuesto del Estado del 0,74 por ciento al 1,92 por ciento,
lo que deja en evidencia un cambio de actitud importante en la inversin
del Estado ecuatoriano para la Funcin Judicial.
En lo referente al ingreso individual, la remuneracin total mensual de
un juez asciende actualmente a 3.655,91 dlares.
Infraestructura
En trminos generales, la infraestructura an responde a los mismos linea-

mientos sealados en la Primera Evaluacin, es decir, no hay cambios rele-
vantes que anotar. La descripcin realizada est vigente e incluimos algunos
elementos centrales para entender la realidad.
La utilizacin de edificios particulares y de una arquitectura inadecuada,
incluso en los inmuebles propios, trae deficiencias en muchos despachos ju-
diciales como: funcionamiento en edificios dispersos (no en Guayaquil), la
falta de servicios bsicos como letreros que identifiquen los servicios, par-
queaderos, ascensores, las oficinas operan en habitaciones no funcionales,
falta de servicios higinicos para el pblico, no existen accesos diseados para
personas discapacitadas, no se cuenta con telfonos pblicos, con accesos in-
dependientes para detenidos, ni celdas de seguridad donde los detenidos pue-
dan esperar su audiencia, etc.
98
LA JUSTICIA VISTA DESDE LA REFORMA PROCESAL PENAL
La infraestructura interna de los despachos judiciales es conveniente ana-

lizarla con una divisin entre despachos judiciales tradicionales y juzgados
corporativos. En trminos generales, los juzgados corporativos proyectan una
imagen ms adecuada del servicio de administracin de justicia, pues los es-
pacios son ms funcionales. Por ejemplo, existen ventanillas de recepcin de
denuncia, salas de espera y revisin de expedientes, los archivos presentan
un mejor aspecto; gracias al uso de divisiones modulares existe mayor fun-
cionalidad en las oficinas y se ha creado un ambiente ms confortable, en
cierto sentido se ha ordenado el flujo de usuarios y profesionales en las ins-
talaciones judiciales. Pero, como se ver ms adelante, tambin existen pro-
blemas serios de diseo.
La infraestructura interna de los despachos judiciales tradicionales, en
trminos generales, responden a la siguiente descripcin: su funcionamiento
se desenvuelve en dos espacios, el primero, es el del personal de apoyo que
se encarga del archivo, atencin al pblico, recepcin de documentos, sala
de espera y revisin de expedientes por parte de los usuarios; no tienen divi-
siones, muebles modulares, los estantes de archivo son poco funcionales, los
muebles son antiguos y en general crean un ambiente de poco orden, no pro-
picio para trabajar y atender al pblico.
El segundo espacio est destinado al despacho del juez, donde habitual-
mente se realizan las audiencias preliminares. Hay despachos judiciales que
tienen problemas de iluminacin, espacio y hasta de mantenimiento. A este
mismo esquema, en el caso de los tribunales, hay que agregar una sala de au-
diencias. Adems, el problema se ve agravado porque funcionan en edificios
arrendados que no permiten hacer obras para generar espacios ms funcio-
nales por una parte y, por otra, se debe compartir el espacio con un sinn-
mero de actividades privadas.
Administracin institucional
de los despachos judiciales
Dada la relevancia que tendr el anlisis del aspecto administrativo en cada

institucin, este apartado se iniciar con un breve comentario sobre la im-
portancia del tema para el funcionamiento de la Funcin Judicial y las dems
entidades del sistema penal.
99
F UNDACIN ESQUEL
Dentro del proceso de implementacin, probablemente el punto ms

dbil ha sido el diseo de gestin de las distintas instituciones. Lamentable-
mente, se ha impuesto la visin tradicional de la particularidad de lo judi-
cial, que concibe a la justicia como una entelequia en lugar de un verdadero
servicio pblico. Esto ha limitado la bsqueda de una administracin tcnica
que se ocupe de problemas trascendentes como la escasez de recursos. Esta
visin, poco realista, ha ocasionado que el inters se centre nicamente en
los principios que deben regir a la Funcin Judicial, sin una reflexin pro-
funda sobre los medios disponibles y la forma como deben aplicarse para
cumplir las tareas encomendadas.
La falta de preocupacin por la economa institucional entendida en una
doble vertiente, priorizacin de actividades y mejor empleo de los recursos
en las tareas desarrolladas, ha generado un problema muy serio en la calidad
del servicio y un profundo distanciamiento con las demandas de la sociedad.
Las mejoras en materia de productividad y calidad del servicio pblico,
no solo tienen que ver con incrementos en los recursos humanos, econmi-
cos, tecnolgicos y de infraestructura, sino con innovaciones organizacionales
y de gestin. De hecho, inversiones cuantiosas en factores como los anotados
pueden repercutir en simples mejoras en las condiciones laborales de los fun-
cionarios y tener un influjo marginal en la calidad del servicio, si no van
acompaadas de una revisin de los procesos y prcticas instaladas en cada
institucin. Desde hace algn tiempo, en el contexto latinoamericano existen
experiencias que muestran que para conseguir avances, ms que buena vo-
luntad de los actores, se requieren objetivos claramente definidos, diseos
funcionales adecuados, metas, procedimientos de monitoreo y de depuracin
temprana.
Es importante dejar constancia que la justicia ecuatoriana sufre la mayor
crisis de legitimidad de los ltimos tiempos. Un informe del 2005 del Lati-
nobarmetro seala que tiene el nivel ms bajo de credibilidad, entre 17 pa-
ses medidos: ocho por ciento; para el 2006, la confianza en la justicia cay,
aproximadamente, un 400 por ciento. En este mismo estudio existe un in-
dicador muy relevante para el rea penal sobre la confianza ciudadana en que
la justicia sanciona a los culpables. Ecuador, en una escala sobre 100 alcanza
apenas 30; mientras que el penltimo pas, Argentina, tiene 38; y el pas ms
alto, Uruguay, alcanza 70 puntos
100
En el indicador del grado de percepcin sobre si el Estado consigue que

se cumpla la ley, nuevamente Ecuador se ubica en el ltimo lugar, con un
grado de cumplimiento de 3,9 sobre 10, frente al primero, Uruguay, que al-
canza 6,3.
Otras fuentes tambin confirman esta tendencia, si se toma el ndice de
opacidad legal en el ao 2004, Ecuador tambin muestra el ms alto ndice de
12 pases estudiados: 72 sobre 100, mientras que Chile el ms bajo con 32.
Desde nuestra perspectiva, la erosin de la confianza social generada en
la ltima dcada ms que deberse a actos flagrantes de corrupcin o inco-
rrecta aplicacin del derecho, se debe ms a la baja calidad del servicio p-
blico, manifestada concretamente en aspectos como: denegacin de justicia,
lentitud de trmites, mala atencin al usuario, poca accesibilidad del usuario
al servicio, falta de transparencia y falta de respuesta. Aspectos que en gran
medida dependen de la administracin y gestin de las distintas instituciones
del sector justicia y en este caso de su rea penal.
Para abordar el problema de diseo de gestin en la Funcin Judicial,
en esta Segunda Evaluacin se ha decidido cambiar el enfoque. Con el objeto
de dotar mayor proyeccin al estudio, se ha preferido adoptar un enfoque
centrado en dos experiencias que directamente se ocupan de la Funcin Ju-
dicial, antes que repetir la descripcin que ya fue realizada en la Primera Eva-
luacin y que en lo esencial est vigente. A pesar de la poca relevancia que
tradicionalmente se le ha dado a la materia administrativa, si se toma en
cuenta la proyeccin de la propuesta del cambio funcional de los juzgados
corporativos o la creacin del Consejo de la Judicatura se ver que ambos se
ocupan de temas centrales y tienen el potencial para construir verdaderos pi-
lares para una administracin tcnica. Por tanto, resulta de inters evaluar
su funcionamiento y rescatar el acervo de experiencia que dejan.
Antes de comenzar el anlisis de estas dos experiencias es importante ex-
plicar la razn por la cual este estudio prcticamente no se ocupar del mo-
delo de gestin de los juzgados tradicionales. En trminos generales, se
mantiene inalterado el esquema funcional de un siglo atrs: las funciones ad-
ministrativas estn mezcladas con las judiciales; las responsabilidades son im-
posibles de determinar por rangos administrativos o cualquier otro referente
porque varan de una judicatura a otra, en razn de la confianza del juez o
tribunal en cada uno de de sus funcionarios; el diseo hace que las respon-
101
F UNDACIN ESQUEL
sabilidades se diluyan y sea imposible tener un referente del trabajo individual

y, por ltimo, se trata de un esquema funcional que est asentado en una sis-
temtica delegacin de funciones judiciales a funcionarios administrativos.
En resumen, su diseo funcional no guarda ninguna coherencia con el sis-
tema oral y su anlisis muy poco puede aportar para un modelo tcnico de
gestin.
Con el objeto de tener una relacin de la cobertura de cada uno de los
modelos funcionales, es til tener en cuenta que el plan piloto de implemen-
tacin de juzgados corporativos alcanz al 14 por ciento de los juzgados del
pas y a ninguno de los tribunales34.
1. Experiencia de los juzgados corporativos
Cualitativa y cuantitativamente es el esfuerzo ms importante de moderni-

zacin judicial del que se tenga memoria. Tuvo el gran mrito de conseguir
una genuina preocupacin de gran parte del sector justicia e incluso una
cierta repercusin social. Logr comprometer e ilusionar a muchos actores
con la posibilidad de modernizar el servicio pblico de la administracin de
justicia y, sobre la base de un tratamiento tcnico, incidir de manera directa
en la calidad del servicio a la ciudadana.
Su funcionamiento comenz en el 2000 y la filosofa que los inspir era
crear unidades de mayor tamao, con el fin de estructurar servicios comunes
que permitieran generar ahorros a escala. En general, se agrup en unidades
de cuatro y cinco juzgados, donde se crearon espacios de atencin a la ciu-
dadana, revisin de expedientes y archivo, oficina de auxiliares judiciales,
una oficina de coordinacin y una para cada uno de los jueces y secretarios.
A pesar de que hubo problemas serios, de los cuales se inform en la Pri-
mera Evaluacin, referentes a una defectuosa implantacin del diseo ano-
tado35, para este estudio es mucho ms relevante centrarse en el anlisis
34 Para ms informacin, vase La Evaluacin del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia
y Sociedad,Fundacin Esquel-USAID.
35 Entre los problemas anotados en la Primera Evaluacin se encuentran: un modelo conservador
que no lleg a compartir efectivamente los recursos humanos, los auxiliares judiciales de varios
juzgados estn en un mismo espacio fsico, pero cada equipo se ocupa del trabajo de sus despachos
102
conceptual del modelo, pues sus repercusiones para el futuro de la justicia

son ms profundas y enriquecedoras. As, dado que el principal problema,
desde nuestra perspectiva, atae al diseo mismo del modelo de los juzgados
corporativos, las debilidades que se analizan surgen de simples observaciones
tanto de la normativa interna, como del funcionamiento de los juzgados.
Estas son:
Un diseo funcional nico para juzgados civiles y penales.

El mantenimiento de una misma estructura jerrquica administrativa.
La no disminucin del recurso humano.
La falta de creacin de nuevas unidades.
En primer trmino, mucho dice del proceso la constatacin fctica de

que el modelo corporativo mantiene una estructura administrativa nica
tanto en los juzgados civiles como penales. Es cierto que, en el momento en
que se introdujo este diseo funcional, todava no haba entrado en vigencia
el nuevo sistema acusatorio-oral y que las dos materias compartan un mo-
delo escrito, pero tambin que se conoca que en un plazo relativamente
corto iba a ser instaurado el nuevo diseo procesal penal. Y si bien se intent
tomar los correctivos del caso, lo cierto es que la Funcin Judicial ecuatoriana
estableci la misma estructura administrativa y funcional tanto en los juzga-
dos civiles, que actan como un modelo escrito, como para juzgados penales
que lo hacen bajo un diseo acusatorio-oral.
El segundo aspecto se relaciona con la jerarqua administrativa del per-
sonal de apoyo, que presenta problemas de fondo. Si se toma la estructura
administrativa de juzgados y tribunales que se introdujo ms arriba, se ob-
serva que hay seis grados jerrquicos distintos, tanto en los juzgados como
en los tribunales. Esta estructura vertical, que existe en los despachos judi-
ciales penales, tena sentido cuando la preocupacin central era repartir res-
ponsabilidades en la elaboracin de distintos documentos de acuerdo a su
trascendencia. En este momento, parece necesario crear estructuras ms ho-
rizontales y cargos con perfiles especficos para nuevas tareas, porque en tr-
judiciales; no hay secretaras compartidas, el archivo sigue separado por juzgados con un responsable
perteneciente a cada despacho, cada juzgado mantiene personal propio en las ventanillas de revisin
de documentos y atencin al pblico, etc.
103
F UNDACIN ESQUEL
minos generales una gran cantidad de actividades que antes cumplan los
juzgados, hoy en da carecen de sentido o de facto han pasado a la Fiscala.
Es evidente que no se puede pensar en un cambio estructural profundo
al esquema administrativo-funcional, sin una reforma integral de la norma-
tiva orgnica funcional y de la posicin de los distintos funcionarios dentro
de la institucin, pero un anlisis de la normativa referente a la estructura
interna, comenzando por la propia Ley Orgnica Funcional de la Funcin
Judicial y sus distintos reglamentos, hasta instrumentos internos como el Or-
gnico Funcional de la Funcin Judicial, muestran que una reforma profunda
no se ha producido. De hecho la normativa sigue regulando jerarquas para
todas las otras reas del sistema judicial.
De la misma manera que ciertas actividades propias del perfil de ciertos
cargos desaparecen o su relevancia disminuye radicalmente, con el nuevo sis-
tema procesal han surgido necesidades que para su satisfaccin demandan la
inclusin de personal tcnico en profesiones distintas al derecho. Es preocu-
pante que a nivel normativo y fctico no se haya revisado estructuralmente los
cargos, perfiles, funciones y actividades asignadas a cada funcionario; es ms,
cuando de manera excepcional se ha creado un nuevo cargo, en lugar de defi-
nirlo y darle su propia jerarqua administrativa, se lo ha asimilado a un cargo
ya existente. Este es el caso, por ejemplo, de los coordinadores de los juzgados
corporativos a quienes se les has concedido el rango de oficial mayor.
El diseo corporativo en la prctica no afect al empleo de recursos hu-
manos. Si bien el orgnico posicional de la Funcin Judicial, proporcionado
por el Consejo de la Judicatura, muestra que existen variaciones importantes
en el nmero de funcionarios entre los distintos juzgados penales del pas,
un estudio ms detenido refleja que esto no se debe a que el diseo corpora-
tivo ha permitido reducir el personal de apoyo por juzgado. De hecho, la
proporcin de personal existente entre los juzgados corporativos y tradicio-
nales de Quito refleja que la diferencia en lo absoluto se debe a esta causa,
pues el promedio de personal muestra que los juzgados corporativos, en esta
ciudad, poseen 6,25 funcionarios, en tanto que los tradicionales 5,6. Por
tanto, los juzgados corporativos no produjeron un recorte de personal de
apoyo o un aumento de juzgados que permitiesen capitalizar las economas
de escala ofrecidas. La oferta realizada al momento de la introduccin del
diseo corporativo, referente a que con tareas administrativas afrontadas por
104
un mismo equipo de apoyo para varios juzgados (recepcin de denuncias, el

manejo de archivos y atencin al pblico), se conseguira disminuciones im-
portantes en materia de recursos humanos, qued en nada. Las variaciones
existentes parecen tener origen en otras situaciones, como la diferencia entre
ciudades grandes y pequeas o la ausencia de determinadas partidas para
ciertos juzgados.
Al no haberse realizado una proyeccin emprica de funcionamiento, te-
niendo claros los requerimientos de un nuevo diseo procesal y un diseo
funcional capaz de soportarlo, se gener un esquema que perdi su soporte
tcnico y fcilmente sucumbi ante la visin tradicional y el statu quo, ol-
vidando cualquier intento de economa para la institucin. Si bien se podra
considerar que se trat de un simple error de implantacin, porque recono-
cemos que el esquema corporativo s posee el potencial para generar una eco-
noma de escala, el problema de fondo radica en que no se analizaron las
necesidades funcionales del nuevo esquema con lo que mal se pudo visualizar
el recurso humano requerido y realizar un redimensionamiento. Adems, la
discusin se vuelve superflua y cualquier ahorro que se pudiese obtener se
vuelve irrelevante frente a la constatacin de que el andamiaje funcional sufre
un divorcio con el sistema procesal.
El ltimo dato fctico relevante surge del mismo orgnico posicional de la
Funcin Judicial, que es la falta de creacin de unidades administrativas nuevas.
Resulta preocupante que hoy en da coexistan funciones y tareas que no estn
siendo cumplidas a cabalidad por falta de unidades especializadas, personal res-
ponsable y recursos humanos desperdiciados. La falta de diseo de nuevas uni-
dades y de personal especfico con formacin acorde al perfil profesional que se
ocupe de las nuevas tareas introducidas por el sistema oral, ha generado que no
exista una conciencia de su relevancia y que sean implementadas desde la pers-
pectiva de los usos tradicionales. As por ejemplo, la tarea de organizar audiencias
se transforma en enviar notificaciones, atender a los testigos, dotar de una sala
de espera y llevar registros mecanografiados de audiencias.
En este escenario se comprende que a pesar de las mltiples deficiencias
no existe una consciencia de la necesidad de transformar las prcticas. En las
entrevistas con jueces, miembros de tribunales y funcionarios del Consejo
de la Judicatura, se ha constatado la ausencia casi total de consciencia sobre
la relevancia que estas tareas administrativas tienen para el funcionamiento
105
F UNDACIN ESQUEL
adecuado del sistema de justicia penal, En una entrevista, un vocal de tribunal

penal seala:
Pregunta: En el aspecto administrativo, por ejemplo en la forma cmo se

organizan las audiencias, ha habido algn cambio o estamos como hace cua-
tro aos?
Respuesta: Es exactamente lo mismo, no podemos cambiar, son pasos que
deben seguirse religiosamente.
P: No hay ninguna prctica nueva, como por ejemplo, usar el telfono para
comunicarse con testigos o peritos?
R: No, no, no.
De la misma forma, el siguiente extracto de una entrevista con un vocal

de tribunal de Cuenca, muestra un desentendimiento por una labor admi-
nistrativa fundamental como el registro.
P: El tribunal ha establecido algn criterio o poltica para escoger qu parte

de las audiencias se transcribe en el acta?
R: No, no, en lo absoluto, es responsabilidad del secretario y el tribunal no
puede inmiscuirse en eso.
Si se reflexiona sobre la pesada estructura administrativa de juzgados y

tribunales, donde la tarea principal de estos funcionarios era generar expe-
dientes, no queda muy claro qu funciones cumple este equipo laboral ahora
con un sistema acusatorio-oral, donde todas las decisiones relevantes se de-
beran tomar en audiencias y donde los juzgados ya no deberan fabricar
expedientes. Tngase en cuenta que a pesar de ser cierto que la justicia ecua-
toriana no ha conseguido librarse de la cultura del expediente y que la ma-
yora de decisiones se toman en forma escrita, este hecho no justifica la
estructura administrativa escogida, porque hoy en da donde se elaboran los
expedientes es en la Fiscala y aquel personal que anteriormente estaba des-
tinado a la realizacin de escritos, est subutilizado u ocupado en tareas to-
talmente intiles36.
36 Por ejemplo, como ya se dio cuenta en la Primera Evaluacin, en la ciudad de Guayaquil existen
funcionarios que transcriben palabra por palabra las actas de los juicios.
106
La lgica de los juzgados corporativos se bas en un modelo de divisin

de funciones, destinado a separar las labores de impulso de la investigacin,
trmite de peticiones de los usuarios y toma de resoluciones, de la tarea de
atender al pblico. Esta filosofa tiene mucho sentido en un modelo de jus-
ticia en el cual todas las funciones anotadas inicialmente implican la manu-
factura de documentos, labor que constantemente se ve interrumpida por
los requerimientos realizados por los usuarios. Por este motivo, se introdujo
donde labora la mayor parte del personal de apoyo y el juez, establecer citas
a horas determinadas para hablar con los juzgados y dedicar personal exclu-
sivo para cumplir las tareas de atencin al pblico mediante ventanillas
(como recepcin de documentos y entrega de expedientes para su revisin).
Sin embargo, resulta difcil entender cmo este modelo puede funcionar
en juzgados que ya no tienen iniciativa probatoria y por tanto no hacen ex-
pedientes, con un diseo donde se debera tomar las decisiones relevantes en
audiencias y que demanda una estructura funcional muy activa que se ocupe
de resultados concretos como conseguir que todos los participantes compa-
rezcan el da fijado a la audiencia, coordinar el traslado de los privados de li-
bertad, contar con una sala de audiencia y con el personal de apoyo listo.
Modelo de direccin del diseo corporativo
El modelo de direccin de un juzgado corporativo descansa en tres figuras:

El Comit de Jueces, el Juez Delegado y el Coordinador de los Juzgados Cor-
porativos. Respectivamente constituyen el rgano de direccin del juzgado,
el portavoz de las necesidades y requerimientos del personal y la actividad
jurdica hacia el andamiaje administrativo, cuyo enlace es el Coordinador y
su mximo representante el Consejo de la Judicatura.
En el primer informe se dio cuenta de que este diseo se haba desestruc-
turado en la ciudad de Quito, debido a que se haban suprimido las figuras
del Juez Delegado y del Comit de Jueces. En tanto que en Guayaquil y sobre
todo en Cuenca, para ese entonces el modelo se consideraba vigente. En la
actualidad el panorama ha variado radicalmente; las palabras de un juez penal
de esta ltima ciudad reflejan claramente el estado actual del diseo.
107
F UNDACIN ESQUEL
P: Cul es la funcin del comit de jueces y del juez delegado?

R: Creo que el comit de jueces al momento no existe, no funciona, no he
visto una sola accin del juez coordinador o delegado que convoque a reu-
niones para conciliar situaciones que deben superarse o proponer unicacin
de criterios, analizar resoluciones; ninguna de esas cosas se ha dado.
El modelo de administracin corporativa en la prctica no consigui

echar races, los problemas de diseo y una dbil implementacin generaron
que el nuevo diseo sucumbiese ante los usos tradicionales.
En buena medida, la falta de vigencia real de estas instancias se explica
por la forma como se implemento la figura del coordinador del despacho ju-
dicial. As, el poco valor otorgado al aspecto administrativo gener que desde
su concepcin el cargo de Coordinador tuviese un papel secundario y un
margen de accin muy reducido. De cierta manera al perfil se lo vaci de sus
principales funciones. Al no concebirlo como el administrador tcnico de
los despachos judiciales y en general del servicio de administracin de justicia,
jams se pens en otorgarle tareas como el manejo tcnico de los tiempos de
los funcionarios, cambios de puesto del personal acorde a los requerimientos
del servicio, manejo de agendas, y monitoreo del servicio.
A pesar de que, como se ver ms adelante, es el coordinador de la ciudad
de Cuenca quien de manera fctica mayor influencia tiene en el servicio p-
blico que se presta, sus palabras son grficas para definir sus funciones e in-
cluso reflejar cmo concibe su puesto.
P: Cul es bsicamente su funcin como coordinador?

R: Mi funcin es en el mbito administrativo, para procurar que todos los
funcionarios del juzgado corporativo tengan los tiles de escritorio y todo lo
indispensable para poder realizar de una manera adecuada su funcin; yo
llevo las inquietudes a los delegados del Consejos de la Judicatura. Aparte,
manejo los permisos de menos de cuatro horas.
P: Del cien por ciento de su tiempo, cmo lo reparte en porcentaje, respecto
a sus actividades diarias?
R: Soy como una especie de dueo de casa del edicio, estoy encargado de
ver los baos, las chapas de las puertas, el sistema elctrico; entonces, todo el
tiempo la gente me est llamando, ocurre que no funciona un interruptor,
108
entonces tengo que ver un electricista, si est daado el bao tengo que ver
al personal adecuado para repararlo.
P: De ese 100 por ciento cunto calcula que se va en estas actividades?
R: Creo que un 50 por ciento.
P: El otro 50 por ciento en qu actividades se ira?
R: Solucionando problemas de los compaeros, conversando con ellos, aparte
de eso algo importante son los archivos.
P: Qu hace en ese aspecto?
R: Ahora les voy a dar directrices para que todos los archivos se homologuen.
P: Qu porcentaje de tiempo le tomara esta reorganizacin?
R: La gente est renuente al asunto, no quiere adoptar este sistema que, por
ejemplo, en los juzgados civiles funciona bien;
P:Qu ms hace en el 50 por ciento de tiempo del que estamos hablando?
R: Pasar informes, llevo un registro de permisos, asistencia y tengo a mi cargo
el reloj marcador; todos los empleados marcan en un reloj digital y mensual-
mente tengo que sacar un reporte y pasar al Consejo de la Judicatura, pero
es poco, en el mes me tomar una maana. Cuando hay deciencias de per-
sonal, incluso, apoyo a los compaeros en la atencin al pblico.
De la descripcin realizada se desprende que la tarea del coordinador en

el mbito administrativo, se ha sumido en mbitos perifricos. En una ins-
titucin evidentemente profesional, donde su mayor recurso es el personal
tcnico, el centrarse en aspectos como el manejo de suministros y manuten-
cin de la infraestructura, siendo importante, no resulta una tarea medular.
Si se analiza que la administracin del recurso esencialmente va a influir en
la calidad del servicio, es an ms clara la superficialidad de tareas que el ad-
ministrador asumi: control de horarios, otorgamiento de pequeos permisos
y elaboracin de informes. stas definitivamente no son tareas que pueden
ser consideradas como centrales en la administracin de recursos humanos.
La mutilacin de facultades en el rol del coordinador influye de forma
directa en la macro-estructura de la Funcin Judicial. El equilibrio que se
program deba existir entre la Direccin de la Corte Suprema y el rea ad-
ministrativa regentada por el Consejo de la Judicatura, se rompe cuando este
ltimo pierde injerencia en el servicio diario que otorga la justicia penal, de-
bido a que hoy en da la principal herramienta para influir de forma directa
109
F UNDACIN ESQUEL
en el servicio efectivamente prestado, se halla disminuida. Esto genera que

la actividad del Consejo de la Judicatura resulte en materia de administracin
ms bien lejana, posterior e incompleta. Por ejemplo, conociendo denuncias
contra ciertos funcionarios o reclamos por el funcionamiento de tal servicio;
pero incidir directamente en la planificacin y ejecucin del servicio pblico,
por el momento, le est vedado de facto. Sobre este tema se volver ms ade-
lante.
Aparte de esta dificultad de concepcin, existe un problema cultural tras-
cendente, que fue generado por el perfil de los profesionales escogidos para
el cargo. El extracto de la siguiente entrevista capta la parte medular del pro-
blema.
P: Cul es su formacin?
R: Soy doctor en jurisprudencia y tambin egresado de periodismo.
P: Al no ser profesional en administracin, recibi alguna capacitacin en
esta materia antes de empezar a realizar su funcin?
R: En realidad no, pero tuve experiencia porque siempre intent colaborar
dando ideas al coordinador de los juzgados civiles.
P: Alguno de sus compaeros coordinadores tiene formacin en adminis-
tracin, ingeniera comercial o alguna rea afn?
R: No, todos son abogados, hay uno que todava no termina derecho, pero
todos se han preparado en esta rama
P: Cree que es una debilidad el que no hay administradores o cree que es
ventajoso que sean abogados?
R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo
las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite un mejor con-
trol. Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias
que nosotros no percibimos y que si hubiera la posibilidad de que un admi-
nistrador nos indique esto se debe hacer de esta forma o a esto hay que darle
un cambio y que nos diera muestras de que eso va a dar resultados positivos,
estaramos encantados.
La ausencia de personal tcnico gener que las tareas eminentemente ad-

ministrativas fueran comprendidas desde la ptica de la visin jurdica tra-
dicional, desnaturalizando el papel que deba cumplir el coordinador en el
110
proceso de modernizacin de la justicia. Lo que se hizo fue escoger personal

con formacin jurdica y que, por haber estado cierto tiempo en la carrera
judicial, contaba con una visin forjada en los usos tradicionales, lo que im-
pide que se incorpore una nueva visin tcnica capaz de armonizar los pro-
cesos internos con los requerimientos de un sistema de justicia penal que ha
variado de forma total. Adicionalmente, la visin jurdica predominante ha
impedido que se otorgue un tipo de capacitacin que al menos parcialmente
compense la falta de formacin profesional. Esta limitante cultural ha impe-
dido que dentro de la Funcin Judicial surja un discurso que desde el punto
de vista de la gestin institucional y la administracin del servicio pblico
cuestione el statu quo.
Otros problemas a destacar estn relacionados con el rango administra-
tivo otorgado al coordinador y al extracto del cual provinieron los funciona-
rios que ocuparon este cargo. Si se recuerda que el rango administrativo que
se les confiri es el de oficial mayor, es evidente que los funcionarios que ac-
cedieron a este cargo fueron de un rango similar o inferior al anotado. Esta
realidad, dentro de una institucin tradicionalmente forjada sobre la base de
una estructura vertical y jerarquizada provoc que desde el principio exista
una fuerte dependencia de los coordinadores hacia los funcionarios judiciales
e impidi que tengan la posibilidad de cuestionar los usos y las labores que
tradicionalmente estaban centradas en jueces y secretarios quienes, incluso
por rango, continan concentrando de facto el poder suficiente para imponer
su visin.
La totalidad de entrevistas obtenidas dan cuenta de esta realidad como
muestra un par de testimonios de jueces de Quito y Cuenca.
P: En la prctica, quin dirige el trabajo del personal, usted o el coordina-

dor?
R: Si la causa principal del juzgado es el juez obviamente es el juez quien
debe organizar el trabajo, eso s, con la ayuda y colaboracin del secretario
que es la mxima autoridad en el mbito administrativo.
P: El trabajo del personal de apoyo es dirigido por usted o por el coordina-
dor?
R: El juez, denitivamente, el juez; el coordinador nicamente sugiere, por
ejemplo el manejo de la agenda, pero es el juez quien resuelve.
111
F UNDACIN ESQUEL
En resumen, la falta de una idea real de la funcin que deba cumplir el

coordinador, un proceso de seleccin acorde al perfil profesional del puesto,
un proceso de capacitacin adecuado y un rango administrativo acorde a sus
funciones terminaron generando que el cargo fundamental llamado a intro-
ducir la dimensin administrativa al funcionamiento del juzgado corpora-
tivo, carezca de la fuerza necesaria para producir un cambio perceptible desde
el punto de vista del servicio pblico efectivamente brindado. As se explica
cmo la figura llamada a administrar el funcionamiento de los despachos ju-
diciales y otras unidades del servicio de justicia, se convirtiera casi en un tra-
mitador de pedidos de suministros y controlador de cumplimiento de
horarios del personal de apoyo medio y bajo.
La situacin descrita sirve para comprender por qu nunca asumieron el
papel las dos restantes figuras llamadas a dirigir los juzgados corporativos, el
Juez Delegado y el Comit de Jueces. Al no haber variado el modelo admi-
nistrativo-funcional, en el fondo sigui primando el diseo tradicional donde
cada juzgado tiene tal grado de independencia y autonoma que prctica-
mente ha dado lugar a una atomizacin de la organizacin, donde cada juz-
gado es un mundo y reproduce muchos de los problemas anotados para el
caso de los juzgados tradicionales.
Por mucho que varios funcionarios de diversos despachos compartieran
un espacio fsico, jams tuvieron sentido ni vigencia prctica instancias crea-
das para un modelo de direccin que responde a una organizacin que qued
en el papel. Cuando prima un diseo autrquico de administracin en cada
despacho judicial, la calidad del servicio pblico queda confiada a la visin
y voluntad de ciertos funcionarios. Por ejemplo el siguiente extracto, da
cuenta que un juez de la ciudad de Quito ha adoptado un patrn laboral cu-
rioso: pasar audiencias solo las maanas.
P: Del total de su tiempo, cunto lo dedica a pasar audiencia?

R: Hay audiencias que por el nmero de implicados demoran toda una ma-
ana o una tarde, generalmente las jo solo por la maana.
Resulta revelador que en un sistema oral, donde la tarea casi exclusiva

de un juez debera ser precisamente llevar adelante audiencias, un funcionario
resuelva no hacerlo en el 50 por ciento de su jornada laboral.
112
Es conveniente volver a destacar un primer avance sobre el que se hizo

referencia en el primer informe. De una manera embrionaria en la ciudad
de Cuenca, el coordinador ha comenzado a influir sobre la utilizacin del
recurso humano37. l lleva el manejo de la agenda de las audiencias de todos
los juzgados y tribunales, y en el caso de los juzgados coordina el uso de la
sala de audiencias.
P: En cuanto al manejo de audiencias, usted interviene?

R: S, yo si intervengo debido a que no hay salas de audiencias para cada juz-
gado; para los juzgados penales hay una sala y para formulacin de cargos
otra. Entonces, todos los juzgados me tienen que enviar la informacin sobre
las audiencias para que no existan cruces, tanto en el uso de la sala como de
los scales. Los cuatro juzgados y los tribunales me envan la informacin.
P: Es decir, tambin tiene que coordinar con los tribunales?
R: S, yo recojo en una hoja todos los das las audiencias y envo a los tribunales
para que se jen, porque por ejemplo tambin se pueden cruzar los scales.
P: En la prctica ha tenido problemas para realizar esta tarea?
R: Pocas veces, por ejemplo, por negligencia, el secretario omite ponerme
una audiencia en esta lista, yo no la hago constar y como ellos ya notican,
estn todos presentes y hay problema con la sala.
P: Cada qu tiempo se presenta este tipo de problemas?
R: En los cuatro meses que estoy, me ha ocurrido una vez.
El rol descrito cuenta con el reconocimiento de los restantes funciona-

rios, un juez al respecto coment:
P: Con qu criterio se jan las audiencias, preere ciertos das, las maanas
o tal vez las tardes?
R: Aqu se maneja el criterio de la coordinacin, el manejo de la agenda lo hace
al compaero coordinador, l nos pone todos los das a consideracin para que
no se den cruces. Pero tambin se considera, por ejemplo, que las personas pri-
vadas de libertad tienen un trato prioritario y urgente. Con respecto al horario,
37 Durante la reunin de validacin de esta investigacin, que se realiz con la Red de Justicia de
Guayaquil, se indic que desde la segunda semana de julio de 2006 existe un coordinador del rea
penal tambin en Guayaquil.
113
F UNDACIN ESQUEL
tambin depende mucho de la agenda, si otros juzgados estn utilizando la sala

de audiencias, hay que adaptarse sea de maana o de tarde.
P: De uno a diez, con cunto calica la labor que cumple el Coordinador?
R: Con un nueve.
P: Existe algn criterio, que la experiencia le haya mostrado, que sirve para
organizar mejor su trabajo o el de su equipo?
R: La coordinacin, no duplicar el trabajo, no tener audiencias fallidas. Re-
sulta que la hora en que el scal tena que asistir a la audiencia estaba en un
tribunal penal pasando otra; para evitar ese tipo de situaciones se realiza una
coordinacin en la agenda.
Es evidente la repercusin que la adopcin de un criterio u otro para

fijar las audiencias puede tener en la calidad del servicio. Los extractos refe-
ridos a Quito y Cuenca muestran dos visiones totalmente distintas, la pri-
mera basada nicamente en el sano entender del funcionario y la segunda
que introduce temas como la utilizacin de recursos, el trato preferente a
casos prioritarios.
Es importante dejar constancia que a pesar de que Cuenca es la circuns-
cripcin que ms ha avanzado en materia de coordinacin, todava tiene pro-
blemas centrales. Por ejemplo, se ha detectado que esta labor de planificacin
de la agenda no toma en cuenta a la defensa pblica y por el personal dispo-
nible, en la prctica, s se estn suspendiendo por cruces. Al respecto repro-
ducimos las palabras de un defensor.
P: Hay ocasiones en las que no puede asistir a una audiencia porque debe
ir a otra, y de ser as, existe algn criterio para dar preferencia a una de ellas?
R: S, en este caso damos preferencia a las audiencias de juicio, porque como
usted conoce, cuando la defensa pblica no asiste a estas audiencias la misma
ley faculta a que se nos multe, entonces damos preferencia a stas y las pre-
liminares jadas el mismo da lamentablemente tienen que suspenderse.
Otros componentes del diseo corporativo
Un error de concepcin tiene graves repercusiones sobre todos los compo-

nentes de la reforma funcional. Por ejemplo, una herramienta informtica,
114
para una institucin como la Funcin Judicial, debera haber significado un

incremento sustancial en efectividad, debido a que su trabajo bsicamente
se desarrolla sobre la base de la informacin. Lamentablemente, un error de
concepto en su diseo gener que sus beneficios no alcancen aspectos me-
dulares.
Como se dio cuenta en la Primera Evaluacin, una debilidad es que la
herramienta informtica instalada no contiene una agenda comn, cuando
de acuerdo al nuevo sistema, una de las tareas ms importantes que debe cum-
plir la Funcin Judicial es organizar con efectividad las audiencias. Resulta
llamativo que un complejo programa informtico de seguimiento de casos,
diseado con un crdito de organismos multilaterales, que demor aos en
desarrollarse y depurarse, no haya previsto una agenda judicial compartida.
Ms adelante, cuando se analice el tema de la realizacin de audiencias, que-
dar en evidencia con cifras estadsticas la repercusin de este problema.
Similar situacin sucede con otras herramientas, como el programa de
seguimiento de casos y su funcin en materia de monitoreo de trabajo del
personal administrativo. Como criterio de desempeo se han adoptado re-
ferentes tales como el nmero de escritos recibidos y despachados. Un sistema
que evala por la cantidad de papeles que ingresan y salen, refuerza ciertas
prcticas que el nuevo sistema intenta desterrar como el formalismo y la bu-
rocratizacin, y desestimula prcticas ms acordes al sistema oral como co-
ordinaciones realizadas de manera oral o va telefnica, usos que a gran escala
significan ingentes recursos para todas las instituciones. Es importante anotar
que el sistema s cuenta con mecanismos que permiten evaluar la gestin,
por ejemplo, el estado de los casos y fechas de ingreso.
Por otro lado, no se busc que la herramienta sirva para comunicarse
con otros actores del sistema. No se concibi como un mecanismo para sus-
tituir el peregrinar de boletas que retardan el servicio e implican gastos fuer-
tes. De la misma manera tampoco se previ que sirviese para el manejo de
aspectos como la coordinacin del uso de salas de audiencias comunes o cap-
tura de informacin que permita el registro informtico de las audiencias y
evitara el desperdicio del recurso humano.
Tambin se perjudic al rediseo fsico; por ejemplo, la falta de una idea
clara de las funciones que se debieron cumplir, gener que no se disearan
salas de audiencias, que los despachos de los jueces siguieran en zonas res-
115
F UNDACIN ESQUEL
tringidas a pesar de que en ellas se realizan las audiencias preliminares y que

se sobredimensionaran zonas como las de revisin de expedientes y recepcin
de documentos.
Al final del proyecto corporativo, exista una situacin tan catica que
cada uno de los tribunales tena su propia sala de audiencias, las mismas que
normalmente estaban desocupadas por los continuos fracasos de las convo-
catorias y, por otro lado, no exista siquiera una para los juzgados. Este as-
pecto ha tenido relevancia tan directa en el funcionamiento de la justicia y
ha evidenciado que las dos principales razones para que las audiencias preli-
minares tengan restricciones a la publicidad, se debe a que se realizan en los
despachos de los jueces que no prestan las facilidades para que est presente
el pblico y porque estn ubicadas en zonas restringidas, donde el diseo ar-
quitectnico no permite acceso a la ciudadana.
Sin embargo, es justo anotar que por iniciativa propia, los juzgados de
Guayaquil y cuenca han adecuado salas de uso comn para el desarrollo de las
audiencias preliminares, las cuales son utilizadas de manera compartida, aspecto
que demuestra que incluso en infraestructura se puede conseguir ahorros im-
portantes y optimizacin de los recursos con un poco de organizacin.
Existe cierta consciencia de que el modelo administrativo no responde a
las necesidades del servicio. Lamentablemente, la falta de preocupacin y es-
tudio que tradicionalmente ha existido por la calidad del servicio pblico,
ha generado que no se haya articulado una crtica que apunte al problema
central y al modelo de gestin escogido para la administracin judicial, y
ms bien se convierta en una bandera de lucha de un sector. En este sentido,
las palabras de un funcionario del Consejo de la Judicatura dejan entrever el
estado de la discusin.
P: Hay algn proyecto para redisear los juzgados pilotos y tradicionales

con el n de adaptarlos administrativamente al sistema oral?
R: Hay una discusin en este momento, sobre si debe o no mantener el tema
de los juzgados corporativos, pero no precisamente obedece a un criterio de
aplicacin de la reforma, sino a una discusin de operatividad, sin que sea
exclusivo de la materia penal, sino que abarca tambin los otros juzgados cor-
porativos, por ejemplo, civiles, pero s se est pensando en cambiar su estruc-
tura.
116
P: Pero un rediseo pensado en el sistema oral?

R: No, eso no se ha dado.
De hecho, quienes cuestionan el modelo corporativo, lejos de propender

a un nuevo esquema funcional que responda al sistema acusatorio-oral, pro-
pugnan volver a los juzgados tradicionales.
Bsicamente, el modelo corporativo ha conseguido un cambio cosm-
tico, la justicia hoy en da presenta un ambiente ms adecuado de trabajo y
espacios ms dignos para la atencin al pblico, pero tras este nuevo ropaje,
la concepcin inherente sigue siendo la misma.
Desde nuestra perspectiva, el mayor dao generado por la experiencia
de los juzgados corporativos consiste en haber generado, en gran parte de
integrantes de la Funcin Judicial, Consejo de la Judicatura y de la comuni-
dad jurdica, la falsa percepcin de que el proceso de modernizacin de los
despachos ya fue realizado, y que el diseo acusatorio-oral no demanda una
revisin a profundidad del modelo de gestin. De esta manera se ha privado
a la reforma, al menos a mediano plazo, de una herramienta bsica para su
funcionamiento y se ha cerrado la puerta a una discusin trascendente para
enfrentar la crisis de la justicia penal.
Marco legal
El marco legal es en parte responsable de todo el problema administrativo

generado en los distintos actores, debido a que resulta poco propicio para
incentivar un cambio administrativo profundo en el funcionamiento de juz-
gados y tribunales. El haber adoptado un modelo hbrido, donde solo se
prev la existencia de dos audiencias, la de la etapa intermedia y la de juicio,
ha dificultado de manera importante la creacin de sistemas ms lgicos y
coherentes, debido a que en el Ecuador no es posible, por ejemplo, intentar
una frmula administrativa nicamente pensada en la realizacin de audien-
cias, cuando en la etapa investigativa, todas las decisiones deben ser tomadas
sobre la base de los papeles presentados por las partes.
El problema del marco legal poco coherente, adoptado por el Ecuador,
va ms all de hacer ms complejo el diseo administrativo requerido, sino
que adicionalmente crea la falsa sensacin en los actores que es posible fun-
117
F UNDACIN ESQUEL
cionar de una manera adecuada en el nuevo sistema con el mismo diseo

funcional sin que el servicio pblico se vea afectado.
2. Experiencia de la introduccin del

Consejo de la Judicatura
El segundo esfuerzo relevante en materia de modernizacin y bsqueda de

calidad de servicios llevado adelante, es la introduccin de un rgano rector
en materia administrativa y disciplinaria para la Funcin Judicial.
Consideraciones generales
La creacin del Consejo Nacional de la Judicatura se debi a la constatacin

de que el modelo anterior, en el que se concentraban las mximas responsa-
bilidades judiciales y administrativas en la Corte Nacional de Justicia, en la
prctica haba implicado que esta ltima responsabilidad sea en ocasiones
subvalorada y en otras simplemente olvidada.
Un aspecto distinto de nuestra cultura jurdica, ha sido el tener una pre-
ocupacin casi exclusiva por el marco normativo y un olvido sistemtico del
aspecto administrativo y la calidad del servicio pblico efectivamente brin-
dado. Se debe tener consciencia de que entre las tareas administrativas que
han sido relegadas, se hallan algunas de tanta relevancia como el diseo de
gestin, la introduccin de procesos y prcticas acordes al modelo procesal
elegido, el monitoreo de los resultados obtenidos y la depuracin del modelo
funcional. En pocas palabras, las tareas no asumidas son precisamente aque-
llas que le otorgaran un norte a la institucin.
La propuesta de creacin de un organismo tcnico encargado de la ad-
ministracin de la Funcin Judicial era prometedora, porque en teora estaba
destinada a ocuparse de la principal debilidad de la institucin. Lamentable-
mente, no existi una ruptura con los criterios tradicionales y la implantacin
del organismo tcnico encargado de generar la reforma al interior de la Fun-
cin Judicial, fue realizada bajo los lineamientos de los viejos paradigmas.
Las dificultades comenzaron desde su estructuracin. En teora, el Con-
sejo de la Judicatura es el rgano ejecutor de las polticas establecidas por la
118
Corte Nacional de Justicia, pero resulta paradjico que el organismo tcnico

encargado de dirigir administrativamente el sector judicial carezca de una es-
tructura funcional. Lejos de contar con un modelo gerencial efectivo, est
organizado en base a un diseo funcional pesado y poco flexible, donde todas
las tareas de direccin y la toma de decisiones bsicamente se ven forzadas a
pasar por un cuerpo colegiado central de mximo nivel.
Su conformacin est dada por juristas que deben cumplir requisitos
muy similares a los estipulados para los miembros de la Corte Nacional de
Justicia, esquema que reproduce el problema de confiar la administracin de
la Funcin Judicial a personal no tcnico en la materia. No se sostiene que
deba estar vedado para los juristas el ser parte del Consejo de la Judicatura,
pero la presencia de cierto nmero de administradores, por ejemplo, parece
indispensable. Muchas instituciones profesionales han afrontado problemas
de liderazgo similares, clnicas administradas por mdicos, universidades ad-
ministradas por docentes, etc., pero como regla general se ha aceptado que
es preferible instaurar administraciones tcnicas conocedoras del servicio que
presta cada una de estas entidades.
El problema se agrava cuando subestructuras regionales tambin carecen
de personal formado en el rea administrativa, deficiencia que produce que
se pierda capacidad de percepcin y critica de las realidades locales, as como
la falta de respuestas tcnicas en la bsqueda de efectividad en el servicio.
Un coordinador de despacho corporativo dice:
P: Entre sus jefes o el personal de este distrito del Consejo de la Judicatura,

hay alguien con formacin administrativa?
R: No, entiendo que estn recibiendo algunos cursos, porque frecuentemente
viajan a Quito y algunos deben ser del tema; pero no hay profesionales ad-
ministrativos.
R: Cree que es una debilidad el que no haya administradores o cree que es
ventajoso que sean abogados?
R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo
las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite mejor control.
Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias que
nosotros no percibimos.
119
F UNDACIN ESQUEL
El que los funcionarios que constituyen la columna vertebral del rea

administrativa vocales del Consejo de la Judicatura, delegados distritales y
coordinadores provengan del rea jurdica es una de las razones fundamen-
tales para que no se haya generado una preocupacin creciente por la calidad
del servicio pblico y que la introduccin de un rgano regente del rea ad-
ministrativa no haya conseguido el vuelco funcional que se esperaba.
La distorsin generada por la falta de formacin tcnica de los actores
coadyuv a que las funciones de esta nueva institucin sean interpretadas
con el prisma de las viejas tareas asumidas por la Corte Suprema de Justicia.
Una vez ms, la labor administrativa fue circunscrita a limites estrechos, pues
prcticamente las tareas asumidas entre otras han sido: un cierto control del
trabajo personal, recepcin de quejas, implementacin de un rgimen disci-
plinario y aspectos administrativos secundarios como el manejo de suminis-
tros y temas de infraestructura.
Otro problema ha generado la adopcin de un modelo centralista. El
marco normativo no otorga funciones propias a las delegaciones provinciales;
simplemente otorga al Presidente del Consejo la posibilidad de delegar una
o ms de sus funciones.
En este escenario las delegaciones provinciales mas all de constituir ver-
daderos ncleos de direccin administrativa que otorguen respuestas prontas
a las necesidades locales, en un cierto sentido, se han convertido en interme-
diarios de los requerimientos regionales con el Consejo Nacional de la Judi-
catura38. Es importante anotar que un modelo centralista, puede, segn las
circunstancias, ser beneficioso, pero en el momento histrico que vivimos,
donde afrontamos un cambio de diseo en la justicia penal y se requiere
transformaciones profundas, la falta de administradores locales fuertes ha
disminuido la posibilidad de experimentacin de nuevas alternativas de ges-
tin y, con ello, el surgimiento de procesos y prcticas ms acordes al modelo
acusatorio oral.
38 Durante la reunin de validacin de esta investigacin, realizada con operadores de justicia, se re-
calc lo problemtica que resulta esta situacin, pues temas como la provisin de insumos pueden
tardar semanas en resolverse, como consecuencia de una administracin centralizada. Un ejemplo
de esta situacin es lo ocurrido durante varias semanas de enero en Guayaquil: cuatro salas de au-
diencias tuvieron que funcionar sin aire acondicionado debido a que no llegaban los repuestos de
Quito.
120
Funciones de gestin institucional
Sin negar que las labores tradicionales estn siendo mejor atendidas por un
organismo encargado especficamente de su realizacin, la Funcin Judicial
requiere que el Consejo de la Judicatura asuma el papel de responsable de la
gestin de juzgados y tribunales. Lamentablemente existen indicios de que
esta labor no est siendo cumplida a cabalidad. La no incorporacin ni la
eliminacin de un solo juzgado corporativo, desde que Projusticia y los or-
ganismos de crdito externos dieron por terminado el proyecto, conlleva una
reflexin profunda sobre la forma como se est cumpliendo la tarea admi-
nistrativa.
La debilidad anotada va mas all de la divergencia de criterios que puede
haber con respecto a si el modelo corporativo es conveniente para un sistema
oral, pues deja en evidencia que el Consejo de la Judicatura no ha asumido
un verdadero liderazgo en el diseo de gestin. Si la posicin fuese que el di-
seo corporativo no es el adecuado, debera haberse producido una extensin
de la experiencia a otros juzgados y, a la inversa, si la posicin fuese que el
diseo no responde a las necesidades del sistema oral, debi haber un proceso
de reestructuracin funcional o un proyecto alternativo.
Las entrevistas confirman la inexistencia de una preocupacin real por
el modelo funcional de la justicia penal. Reproducimos un extracto obtenido
de una entrevista a un funcionario del Consejo de la Judicatura, que abarca
la opinin recogida entre los actores de la Funcin Judicial:
P: Ha habido alguna prioridad para el tema de la introduccin de un nuevo

modelo oral en materias como penal, laboral o nios, nias y adolescentes?
R: S, en el momento especico de la entrada en vigencia de la oralidad, las
medidas adoptadas por el Consejo, que yo haya tenido conocimiento, son
bsicamente en materia de capacitacin.
P: En la parte administrativa hubo alguna poltica especial para adaptar la
estructura funcional de los juzgados u otras unidades al sistema oral?
R: En materia penal no; los juzgados siguen teniendo la misma estructura y
organizacin que tenan antes de la reforma y no se ha tomado ninguna re-
solucin a este respecto; no hay variacin funcional.
121
F UNDACIN ESQUEL
La ltima pregunta, adicionalmente, confirma que en la macroestructura

se replica el problema detectado cuando se analiz el papel del coordinador
dentro del despacho corporativo. Todava el rea administrativa no consigue
introducir una administracin tcnica del recurso humano. Por la relevancia
que este factor tiene en una institucin profesional de servicios, se debe in-
sistir en que no se conseguirn variaciones relevantes en la calidad del servicio
pblico si no se potencia su empleo.
Se debe tener presente que en la regin, las reestructuraciones profundas
de diseo que han afectado al recurso humano, no solo han conseguido bajar
radicalmente el personal de apoyo en proporcin al nmero de juzgadores,
sino que adicionalmente han logrado que pase a pertenecer a unidades des-
tinadas a labores administrativas concretas y que los juzgadores dejen de ser
el centro de la estructura para convertirse en una unidad ms al servicio de
la administracin de justicia.
Lo arcaico del modelo basado en estructuras administrativas autnomas,
formadas alrededor de cada juzgador queda en evidencia cuando se observan
prcticas tan burdas como los encargos de juzgados enteros. En estos casos
puede ocurrir que en una misma ciudad exista un juez con el doble de tra-
bajo que el resto, a pesar de que se cuenta con un equipo de ms de diez
juzgadores.
Otro aspecto central, en el que se percibe una importante debilidad es
en la tarea propia de direccin del servicio pblico. Las palabras de este juez
de Cuenca resultan reveladoras al momento de destacar la situacin actual:
P: Desde el ao 2002 en alguna materia como formas de organizacin y ges-

tin, capacitacin, infraestructura, recursos tecnolgicos, humanos, han exis-
tido cambios relevantes?
R: Creo que no, hay esfuerzos aislados que realizan la Fiscala y el Consejo
de la Judicatura, pero como sealaba son aislados. No existe una programa-
cin, no hay una propuesta de objetivos, de ejes fundamentales sobre los que
se va a trabajar en el ao o metas; creo que hay que trabajar sobre estas ac-
ciones para que estas deciencias se eliminen.
Estas expresiones, que son una muestra de otras recogidas en el mismo

sentido, reflejan una falta de norte en el servicio que la funcin judicial ofrece
122
e, indudablemente, tiene una repercusin directa en todas las tareas de ad-

ministracin y direccin.
Hoy en da es evidente la necesidad de disear un modelo de monitoreo
que apuntale el funcionamiento institucional que se pretende conseguir. Si
se requiere una administracin de justicia con alta calidad, en la atencin
que ofrece al pblico, sera muy til la introduccin de indicadores como la
efectividad en la organizacin de audiencias, los lapsos que median entre el
ingreso de una solicitud de audiencia y el da en que ingresa en agenda, la
satisfaccin del usuario, etc. Existen testimonios grficos sobre la falta de una
evaluacin efectiva en este sentido.
P: Llegan peridicamente datos que reejan la productividad del tribunal?

R: No, no, no, nadie se preocupa de eso.
P: En su tribunal, se ha jado algn tipo de metas en el servicio que se presta?
R: No, tampoco.
Adicionalmente, estas palabras dejan entrever cmo la falta de una di-

reccin central clara repercute para que dentro de los despachos judiciales
tampoco se fijen polticas de direccin tendientes a la efectividad del servicio.
Resulta justo anotar que se llega a esta realidad a pesar de que se cuenta con
las herramientas necesarias para poder cumplir de una manera bastante ade-
cuada esta tarea:
P: Llegan a su mano, peridicamente, datos que reejen la productividad

de su juzgado?
R: En el sistema se registra permanentemente el manejo de causas, tenemos
estadsticas por da, semana y por mes, las mismas que se reportan a la Corte
Superior y al Consejo de la Judicatura.
P: Estas estadsticas las utiliza para tomar decisiones sobre cmo afrontar su
trabajo o el del personal de apoyo?
R: No, estas estadsticas sirven fundamentalmente para el sistema de evalua-
cin que realiza el Consejo de la Judicatura, cada ao se nos somete a eva-
luacin []. De otro lado creo que debera haber estmulos, as como existen
sanciones el Consejo de la Judicatura debera establecer estmulos para quie-
nes pasan una meta establecida.
123
F UNDACIN ESQUEL
Los prrafos anteriores denotan que no se ha conseguido introducir a la

informacin como un insumo de trabajo, para la toma de decisiones diarias
en las unidades que conforman la Funcin Judicial. Todava no es una prc-
tica corriente que la informacin de productividad, utilizacin de recursos o
satisfaccin de usuarios, sea utilizada a diario como un instrumento para la
toma de decisiones. De hecho, normalmente la informacin al respecto no
existe; est levantada de forma tan gruesa que no permite la evaluacin fun-
cional de unidades concretas o simplemente, a pesar de estar disponible, no
es utilizada. En este sentido, pensar en los modelos de administracin tcnica,
cuando los funcionarios encargados de administrar estas unidades carecen o
no utilizan la informacin existente, es simplemente utpico.
En resumen, en un momento tan decisivo como la implementacin de
un nuevo diseo de justicia penal, se echa de menos una direccin admi-
nistrativa firme que impulse una serie de iniciativas tendientes a adaptar a
la institucin a este nuevo reto. Deberan haberse evidenciado en cascada
iniciativas como la promulgacin de nuevos reglamentos de funciones, su-
presin o creacin de nuevos cargos, diseos de perfiles profesionales para
asumir nuevas tareas, nuevos procesos internos, identificacin de prcticas
funcionales, determinacin de paquetes de indicadores por funciones, pro-
cesos de capacitacin dirigidos, evaluaciones permanentes, modelos de es-
tmulos y sanciones que apuntalen el esquema funcional, toma de
correctivos a las iniciativas introducidas, etc., Es comprensible que por la
inexperiencia en el funcionamiento de un sistema acusatorio oral se cometan
errores; lo que no es justificable es que con problemas funcionales tan graves
como los que hoy vive la justicia penal ecuatoriana, el rgano encargado de
la administracin tcnica todava no muestre capacidad de experimentacin
y aprendizaje.
A manera de conclusin
Las experiencias de los juzgados corporativos y del Consejo de la Judicatura

son dos ejemplos de proyectos de modernizacin de la administracin de
justicia que, a pesar de poseer la filosofa adecuada y estar diseadas para ata-
car problemas centrales de su funcionamiento, por la falta de criterios claros
en su instauracin legal y sobre todo por la debilidad de su implementacin,
124
el momento de ser aplicados, no contaron con la fuerza necesaria para vencer

la cultura tradicional y en la prctica carecen de un impacto real en la calidad
del servicio pblico otorgado a la ciudadana.
La repercusin del fracaso constituye la mejor manera de asegurarse que
el statu quo permanezca inalterable debido a que resulta una demostracin
grafica de la falta de efectividad de la reforma propuesta, debilita la posicin
de aquellos sectores que pretenden conseguir un nuevo modelo de adminis-
tracin de justicia y crea la falsa percepcin de que la reforma se hizo cuando
en la prctica est por introducirse. En el caso de la justicia ecuatoriana, hoy
en da se ve ms distante la posibilidad de conseguir una administracin tc-
nica de la Funcin Judicial y la implantacin de las mencionadas estrategias,
debido a que en este momento se debe volver a instalar un tema que para
gran parte de la sociedad est agotado.
3. Conclusiones
Con el fin de comparar los resultados de la investigacin del 2002 con los
del 2004, tomaremos los mismos temas que fueron analizados en la I Eva-
luacin del Sistema Procesal Penal.
La Funcin Judicial en este periodo, al igual que cuando se llevo a cabo
la I Investigacin sobre el Sistema Procesal Penal, no ha realizado ningn
cambio en sus mtodos de gestin y sistemas de trabajo; nicamente se puede
sealar que a partir del 2002 se cre un nuevo tribunal penal y cuenta con
un presupuesto considerablemente mayor.
En cambio, la Fiscala increment el nmero de fiscales, hizo mejoras
en la infraestructura, mobiliario y medios tecnolgicos. Desarroll un pro-
grama de depuracin de denuncias que permite no solo dar una respuesta
inmediata al usuario sino tambin descongestionar el sistema. Este programa
se aplica en Quito y Cuenca.
La Polica Judicial contina dependiendo de la Polica Nacional y en su
relacin con la Fiscala sigue primando el formalismo. En la I Evaluacin se
sealaba las consecuencias de la alta movilidad de los miembros, circunstan-
cia que no ha cambiado y que influye en la capacitacin y en la relacin con
los fiscales. Los mtodos de trabajo con el Ministerio Publico se pueden de-
125
F UNDACIN ESQUEL
sarrollar nicamente en las unidades antinarcticos, donde policas y fiscales

forman equipos.
La Defensa Pblica an no cuenta con la Ley Orgnica de la Defensora
Publica, necesaria para dar institucionalidad a este sector de la justicia. El
proyecto de ley se encuentra en el Congreso Nacional desde 2004, listo para
el segundo debate, pues la Comisin de lo Civil y Penal present en junio
de 2006 el informe.
La Defensa Pblica es una necesidad inminente en nuestro pas, no solo
porque no puede funcionar un sistema procesal penal cuando falta una de
las piezas fundamentales como es la Defensa Pblica, sino tambin porque
el Estado tiene la obligacin de cumplir la norma constitucional y los tratados
y convenios internacionales que ha suscrito. La indefensin limita el acceso
real a la justicia, pues en una poblacin de ms de 12 millones de habitantes
hay apenas 0,26 defensores por cada 100.000. Actualmente el pas cuenta
con 31 defensores pblicos.
La Defensa Publica sigue sin una estructura administrativa funcional, y
tampoco tiene una organizacin jerrquica mnima que permita tener polticas
claras que orienten su trabajo. No existe ningn aporte econmico para que
los defensores cuenten con peritajes o investigadores para la defensa de sus
casos. Pero an as, con todas estas limitaciones, en esta investigacin se cons-
tata que la actividad probatoria de la defensa en 2005 frente a 2002 muestra
un progreso importante con la sola excepcin de los peritajes en Cuenca.
Otro punto importante es que la Defensa Pblica ha intervenido en
menos casos que en 2002. En 2002, en el 42% en Quito, en el 64% en Gua-
yaquil, y en el 35% en Cuenca tuvieron defensores pblicos, mientras que
en el 2005 estos bajaron a 16,3% en Quito, 31,1% en Guayaquil y 13,3%
en Cuenca. Ello ocurre porque los acusados tienen la posibilidad de contar
con abogados de los servicios legales de universidades, Iglesia, ONG, colegios
de abogados, quienes ofrecen una defensa ms tcnica.
Respecto a las vas alternativas, por la importancia que estas tienen en la
racionalizacin de la carga de trabajo de los operadores, en brindar una res-
puesta efectiva y oportuna a la vctima, agilizar procesos menos costosos en
delitos menores, entre otros, es necesario ver los avances que se han dado
desde 2002. Cabe sealar que en el Ecuador continuamos con muy pocas
vas alternativas y procedimientos rpidos como son la desestimacin, la
126
conversin y el procedimiento abreviado, pues el proyecto de reformas al

Cdigo de Procedimiento Penal, presentado al Congreso Nacional en 2004,
no se le ha dado tramite.
Con esta limitacin normativa sealada anteriormente, es necesario ma-
nifestar que a nivel general se detecta un alto incremento en el uso de las vas
alternativas al juicio oral, entre la Primera y Segunda Evaluacin: mientras
que en el ao 2002 la suma de todos estos mecanismos permiti responder
a un 2,02% de las denuncias, en esta segunda Evaluacin alcanzo el 9,6%,
lo cual significa un incremento del 475%.
Al hablar de las medidas cautelares es necesario resaltar la experiencia de
la ciudad de Cuenca, que permite evidenciar el impacto que tiene una buena
prctica al garantizar los derechos de las personas. El realizar las audiencias
orales, pblicas y contradictorias de calificacin de flagrancia produjo un
cambio en el comportamiento tanto de los fiscales como de los jueces. En
los fiscales, el aumento reportado en la abstencin de pedir medidas caute-
lares en la ciudad de Cuenca ha pasado de 3,9% a 19,4%; esto representa
un incremento casi del 500%. En Quito y Guayaquil, donde no se realiza
este tipo de audiencias, la peticin de medidas cautelares en delitos flagrantes
es una regla absoluta.
En Quito y Guayaquil la nica medida cautelar que se pide es la prisin
preventiva, mientras que en Cuenca se solicitan prisiones preventivas en
un 80,6% de los casos e incluso no se piden mediadas cautelares en un
19,4%.
En Cuenca, en la muestra analizada, con las audiencias orales se consigue
que en uno de cada cuatro casos no se aplique la prisin preventiva en delitos
flagrantes. En Quito y Guayaquil se les concede la medida cautelar en el
100% de los casos.
Un dato que es importante sealar son los tiempos que se toman para
decidir la prisin preventiva, pues en Cuenca con el sistema de audiencias
orales es de 22 horas con 25 minutos. Mientras que en Quito, con el sistema
escrito, es de 23 das, 23 horas y siete minutos, y en Guayaquil, de 10 das,
12 horas y 50 minutos. La toma de decisin sobre la prisin preventiva en
Cuenca, en comparacin con lo que sucede en Quito dura aproximadamente
25 veces menos y frente a Guayaquil 11 veces menos.
127
F UNDACIN ESQUEL
Los datos que constan en esta investigacin sirven nicamente para evi-
denciar la necesidad urgente de realizar un anlisis profundo sobre la etapa
intermedia y su objetivo dentro del sistema procesal penal ecuatoriano.
Respecto a la organizacin de audiencias, los datos nos indican que el
problema persiste y se ha agudizado ms en este periodo, pero el nmero de
audiencias que se llev a cabo aument. Por ejemplo, en 2002 se realizaron
59 audiencias frente a 2005 que hubo 82; esta variacin representa un in-
cremento de un 149%. Si analizamos las tres ciudades, vemos que en Gua-
yaquil el incremento es de 21 ms que en 2002, y en cifras totales existe una
mejora de 217%; en Quito hubo dos audiencias mas y en Cuenca una ms.
Pero si analizamos las audiencias fallidas versus las audiencias programa-
das, constatamos que hay un problema grave en la realizacin de audiencias
que desgasta al sistema y repercute en la calidad del servicio que se est brin-
dando a la ciudadana. Los datos nos dicen que en 2002, en Quito el 47 por
ciento de audiencias s se realizaban, ahora solo se llevan a cabo el 23,7 por
ciento; en Guayaquil era del 12 por ciento en 2002, ahora es el 10,9 por
ciento; en Cuenca hay un retroceso grande, porque en 2002 se realizaban el
71,40 por ciento de audiencias, mientras que en 2005 solo se desarroll el
26,8 por ciento.
Hay varias causas por las cuales hay audiencias fallidas; entre estas tene-
mos la no presencia del acusado, del fiscal, de peritos o testigos y policas
que no llegan a las audiencias. Estas causas las hemos dividido en: divisin
de responsabilidades y modelo de gestin.
La divisin de responsabilidades se refiere al problema que se suscita
cuando ninguno de los actores asume realmente la obligacin de que las au-
diencias se den. Esta responsabilidad debe ser compartida por los actores,
pero lastimosamente ellos no lo conciben de esa manera; por lo tanto los tri-
bunales notifican y los fiscales esperan para ver si vienen los testigos.
Respecto al modelo de gestin, entre la Primera y Segunda evaluacin
no ha existido ningn cambio sobre la organizacin de audiencias, stas no
son responsabilidad de ninguna de las partes, solo hay un cumplimiento de
las formalidades.
Para dar una solucin a este problema es necesario crear una unidad que
se encargue de organizar las audiencias, lo que implica asegurarse de la pre-
sencia de los testigos, peritos, no solo por medio de notificaciones sino uti-
128
lizando todos los medios que se requiera para contar con la asistencia de
estos. Adems, se requiere llevar a cabo todos los aspectos logsticos que per-
mitan que las audiencias fallidas sean una excepcin y no la regla.
Otro punto que se debe tomar en cuenta es el manejo de las agendas de
las audiencias, que no pueden ser administradas por cada juzgado o tribunal,
sino tener un sistema que permita que todos manejen la misma informacin
y por lo tanto se evite cruces en los tiempos de los operadores.
En las prcticas que afectan el sistema veremos los adelantos o retrocesos
respecto a 2002, en cuanto a la oralidad y al principio acusatorio. Cuando
hablamos de la oralidad queremos saber si las pruebas se estn practicando
en audiencias o los operadores introducen la prueba como en el anterior sis-
tema. En trminos generales, la investigacin nos demuestra que existe un
retroceso de los datos de 2002, que sin ser muy profundo, es necesario tra-
bajarlo por medio de la capacitacin de los operadores.
Respecto a los peritos, contina la prctica que se detect en 2002, en
la cual no haba una acreditacin del perito, presentacin del peritaje con
especificidades como, por ejemplo, la tcnica que utiliz o una contradic-
cin de este informe, sino nicamente se solicita el reconocimiento de su
firma.
En cuanto a las sentencias, la decisin del tribunal se debe conocer in-
mediatamente de terminada la audiencia, pero esto no se da en la prctica.
En 2002 la notificacin de la sentencia tardaba de cuatro a seis das en Quito;
de cuatro a diez en Guayaquil, y en Cuenca se daba despus de cuatro das.
En 2004, esta notificacin se la hizo en 21 das en Quito, 13 en Guayaquil
y cinco en Cuenca, datos que nos demuestran que sobre todo en Quito hay
un retroceso bastante fuerte. Cabe aadir que en siete casos de Quito y cinco
de Guayaquil, no se pudieron introducir los datos relacionados con la sen-
tencia, a pesar de que se esper dos meses en Quito y un mes en Guayaquil,
pues los tribunales no dictaron sentencias.
Estos tiempos nos demuestran que los miembros de los tribunales revisan
los expedientes antes de dictar sentencia y sobre la base de sta resuelven y
no sobre lo que sucede en la audiencia de juicio.
Principio Acusatorio: en la primera evaluacin se seal que el Cdigo

de Procedimiento Penal dio iniciativa probatoria al tribunal penal, violando
129
F UNDACIN ESQUEL
la norma constitucional que habla del principio dispositivo que consiste en

que nicamente tienen iniciativa probatoria las partes, al tribunal le corres-
ponde juzgar.
En este periodo los datos de la investigacin dan cuenta que la capacita-
cin a los operadores ha tenido un impacto favorable, pues los miembros de
los tribunales respetan el principio dispositivo. Los datos de 2002 frente a
los de 2004 lo confirman; por ejemplo, el porcentaje de audiencias en las
cuales el presidente del tribunal simplemente se abstuvo de preguntar es en
Quito 27,2 por ciento, en Guayaquil 42,1 por ciento y Cuenca 27,2 por
ciento, cifras que demuestran que hay un avance frente al ao 2002, donde
el presidente prcticamente realizaba toda la prctica probatoria.
Celeridad: en 2002, el promedio de duracin de los procesos, desde el

cometimiento del delito hasta el juicio, era de 263 das en Quito, 324 en
Guayaquil y 218 en Cuenca; en la muestra de 2004 estos periodos de tiempo
han aumentado a 665 das en Quito, 785 en Guayaquil y 730 en Cuenca.
mbitos de Intervencin
Para conseguir que el sistema procesal penal tenga una aplicacin efectiva y
oportuna, es necesario trabajar en los siguientes mbitos.
1.- Las reformas del Cdigo de Procedimiento Penal son fundamentales para
la aplicacin del sistema, pues no solo que la ley tiene normas contrarias
a ste sino que adems limita su aplicacin.
2.- Es necesario contar con la Defensa Pblica Nacional, no solo porque es
una de las partes fundamentales del sistema, sino tambin porque es ne-
cesario mejorar el acceso a la justicia de las personas por medio de una
defensa tcnica y humana.
3.- Se requiere implementar nuevas reformas de gestin tanto en la Funcin
Judicial como en la Fiscala, porque son elementos esenciales que deben
estar acordes a las demandas del nuevo sistema.
4.- Se requiere reactivar a la Comisin para la Aplicacin de la Reforma Pro-
cesal Penal como un espacio estatal que permita dar una visin en con-
junto, permanente y continua de la aplicacin del sistema.
130
5.- La proteccin a vctimas y testigos debe ser una prioridad del Ministerio
Pblico, programa que se debe desarrollar de forma descentralizada y
ampliando sus reas de trabajo.
6.- Capacitacin especializada a los operadores de justicia en temas que se
han identificado en las diversas evaluaciones y estudios que se han llevado
a cabo.
7.- Mejorar la relacin de la Fiscala con la Polica, para que realmente sean
un equipo de trabajo que garantice la persecucin del delito cumpliendo
las garantas del debido proceso.
131
3
Criminalidad y respuestas del sistema penal
Farith Simon Campaa
Es fundamental establecer qu se entiende por criminalidad para estudiar

las relaciones con el sistema penal y la impunidad. Una definicin bastante
aceptada es la que considera a la criminalidad como el conjunto de infrac-
ciones que se cometen en un tiempo y lugar dados39. Esta definicin obliga
a alertar respecto de la brecha que existe entre los delitos que se cometen
efectivamente y los que llegan a conocimiento de las autoridades. Para ello
se diferencia entre criminalidad real, que es el conjunto de delitos que se co-
meten efectivamente en un lugar y en un tiempo sin considerar si se pre-
sent una denuncia, si se investig o sancion; para determinar su alcance
se suele utilizar los estudios de victimizacin que indagan, precisamente,
sobre los delitos cometidos. De ellos, aquellos delitos que son denunciados
a las autoridades o que llegan a su conocimiento, pero que no son juzgados
por las autoridades, se conocen como criminalidad aparente. A la diferencia
entre la criminalidad aparente y la legal o judicial, constituida por la porcin
delictiva que s es sometida a proceso, se le conoce como criminalidad im-
pune40. Finalmente, la diferencia entre la criminalidad real y la aparente se
conoce como cifra negra41. Las razones para la no denuncia son variadas; los
estudios dan cuenta de que no se denuncia por razones que pasan por con-
39 Rico, Jos M., Crimen y justicia en Amrica Latina, Editorial Siglo XXI, Quinta edicin, Mxico
D.F., 1998, p. 32.
40 Ibdem.
41 Ibdem, p. 33.
133
FARITH S IMON C AMPAA
fianza en el sistema de justicia42, acceso a l y sus costos, valoracin del costo-

beneficio, temor a represalias, etc.43
De manera general, la impunidad es la falta de castigo o respuesta por
una infraccin44. Siguiendo el criterio de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos, los elementos de la impunidad se concretan en relacin a
un delito cuando la vctima o sus familiares no tienen acceso a la justicia y,
por tanto, no pueden conocer la verdad de lo sucedido, no tienen acceso a
la reparacin de los daos y a estar protegidos contra la repeticin del hecho.
El derecho a la justicia se concreta en el acceso a recursos judiciales efectivos
que permitan obtener de los rganos competentes del Estado el esclareci-
miento de los hechos violatorios y las responsabilidades correspondientes45.
En este derecho se considera subsumido el derecho a la verdad46; es decir, el
derecho que tienen, tanto las vctimas y sus familiares como toda la sociedad,
de ser informados de todo lo sucedido con relacin a las violaciones (en este
caso, de los delitos). Este derecho a la verdad debe ser reconocido y ejercido
en una situacin concreta y constituye un medio importante de reparacin47.
42 El ndice de conanza en la justicia en el ao 2006 era en Ecuador de 32,8 sobre 100 puntos; haba
cado en 8 puntos desde 2004. Vase Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditora de la Democracia:
Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007.
43 CYMACIT, Encuesta de victimizacin DMQ 2008, Quito: MDMQ, 2008, Internet,
http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008.
44 La Corte Interamericana de Derechos Humanos entiende a la impunidad como la falta en su
conjunto de investigacin, persecucin, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de
las violaciones de los derecho protegidos por la Convencin Americana, toda vez que el Estado
tiene la obligacin de combatir tal situacin por todos los medios legales disponibles ya que la im-
punidad propicia la repeticin crnica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensin
de las vctimas y de sus familiares. Entre otras sentencias, la Corte se ha pronunciado sobre la im-
punidad en los casos: Bulacio vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de
Septiembre de 2003. Serie C No. 100, prrafo 120; Caso Juan Humberto Snchez vs. Honduras.
Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 junio 2003. Serie C No. 99,
prrafos 143 y 185. Caso Las Palmeras vs. Colombia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 no-
viembre 2002. Serie C No. 96, prrafo 53.a); y, Caso del Caracazo vs. Venezuela. Reparaciones y
Costas. Sentencia de 29 agosto 2002. Serie C No. 95 prrafos 116 y 117.
45 Caso Bmaca (prrafo 201) fondo.
46 No se considera que el derecho a la verdad existe como derecho autnomo; por eso se encuentra
ligada al debido proceso.
47 Gmez Paquiyauri 230. Cfr. Caso Tibi, supra nota 3, prr. 257; Caso de los Hermanos Gmez
Paquiyauri, supra nota 251, prr. 230, y Caso 19 Comerciantes, supra nota 254, prr. 261. Caso
Molina eissen. Reparaciones, supra nota 9, prr. 81. Caso Myrna Mack Chang, supra nota 2,
134
EL FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA DEL E STADO
Lmites del sistema procesal penal
Podemos decir que la garanta de no impunidad de un delito est dada por

la investigacin, sancin y reparacin del mismo. Para evaluar el funciona-
miento del sistema procesal penal se verifica el nmero de respuestas que
el sistema ofrece a las denuncias que se presentan. Cuando hablamos de res-
puesta nos referimos a las denuncias que se consideran cerradas, sea porque
llegaron a una sentencia, fueron desestimadas, se arreglaron por una salida
alterna (procedimiento abreviado, conversin) o, porque el caso fue sobre-
sedo48. Recordemos que las denuncias cubren el mbito de la criminalidad
aparente, ya que no han sido juzgadas y, por tanto, no se conoce si efectiva-
mente las mismas corresponden a delitos reales (criminalidad real).
La respuesta en algunos casos, especialmente de delitos menores, puede
no ser la investigacin sino la informacin a la vctima de que el caso no va
a ser procesado porque el Estado ha decidido que el caso no lo amerita. En
esta situacin, no existe una consecuencia para el responsable del delito, lo
que es lamentable pero corresponde al hecho de que ningn sistema puede
perseguir todos los delitos que se cometen y se denuncian; se lleva a investi-
gacin y se intenta sancionar solo una porcin de ellos, segn una poltica
de persecucin que opta por dedicar los recursos disponibles a aquellos casos
en los que hay un inters social prioritario.
En consecuencia, el estudio sobre la impunidad debe referirse a dos ni-
veles: la respuesta en el sentido ms amplio que incluye desde la desestima-
cin hasta la sentencia; y la respuesta en sentido estricto que implica una
respuesta efectiva del sistema de justicia, esto es: sentencia, sobreseimiento,
procedimiento abreviado o conversin.
Como dan cuenta los estudios, es normal que a partir de una denuncia
la misma se pierda lo que puede llegar a constituir impunidad debido
a diversas razones49: autor ignoto o no identificado; fracaso de la investiga-
cin; hechos inexistentes o no delictivos; errnea calificacin provisional;
prr. 274; Caso Trujillo Oroza. Reparaciones, supra nota 51, prr. 114; Caso Bmaca Velsquez.
Reparaciones, supra nota 51, prr. 76.
48 Simon, Farith, Administracin de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del ms dbil. Boletn
Ciudad Segura, n 6, 2006.
49 Gutirrez, 1973; citado por Rico, Jos M., op. cit., p. 33.
135
accin prescrita; querella mal presentada; carencia o insuficiencia de prue-

bas; dilacin o morosidad judicial; injerencias polticas, presiones populares
o conveniencias personales del juez (en el sistema penal vigente en Ecuador,
de los fiscales); procedimientos lentos o engorrosos; congestin de causas
en los tribunales; incapacidad, intrigas y corrupcin de los funcionarios; la-
xitud en la apreciacin de la prueba o en la interpretacin de la ley; carencia
de medios materiales; sustraccin, desaparicin o prdida de expedientes;
escasa colaboracin de tcnicos, expertos y auxiliares de la justicia; e insufi-
ciente cooperacin de los ciudadanos. En un anlisis ms minucioso, uno
podra incluir aquellos casos que no son adecuadamente procesados por el
sistema judicial y que por eso son sobresedos u obtienen sentencia absolu-
toria; sin embargo, es imposible realizar este estudio a partir de los datos
disponibles.
La respuesta de la reforma procesal penal
Con la reforma de 2000 se anunci la puesta en vigencia del sistema acusa-

torio en el pas. Los jueces dejaron de ser quienes investigaban los delitos,
asumiendo esta responsabilidad el Ministerio Pblico (en coordinacin con
la Polica) en nombre de la sociedad. Por un lado, los jueces penales asumie-
ron el papel de garantes del respeto de los derechos en todo el proceso penal,
as como el de ser los responsables de examinar los mritos para que una per-
sona sea llevada a juicio. Por otro lado, los tribunales penales deciden respecto
de la culpabilidad o inocencia de las personas enjuiciadas, de acuerdo a los
mritos aportados por las partes: el Ministerio Pblico y la defensa. Esta di-
visin de funciones judiciales garantiza, al menos funcionalmente, la inde-
pendencia e imparcialidad de la justicia, y distribuye el poder de persecucin
del delito entre varias agencias para evitar abusos y arbitrariedades.
La reforma intent poner en marcha un proceso contradictorio, es decir
basado en el accionar de las partes, por medio de juicios orales, como medio
para hacer efectiva la inmediacin es decir el contacto directo del juez con
la produccin de la prueba, y asegurar una mayor publicidad del proceso,
lo que busca evitar abusos y corrupcin y disminuir la impunidad, gracias a
la posibilidad de control social sobre los juicios.
136
Las evaluaciones realizadas a la aplicacin del nuevo sistema procesal

penal han dado cuenta de los graves problemas que este presenta50. Algunos
de los problemas detectados son resultado de:
una serie de limitaciones normativas: vacos y contradicciones en el

Cdigo de Procedimiento Penal, inadecuadas reglas de manejo de au-
diencias, normas sobre valoracin de la prueba incompatibles con el
sistema acusatorio, limitadas disposiciones sobre salidas anticipadas a
los procesos, etc.
problemas de implementacin: equivocada distribucin de recursos, ine-
xistencia de una verdadera defensa pblica, reducidos procesos de capa-
citacin en la oralidad, limitados recursos para el manejo de audiencias,
casi inexistentes sistemas de proteccin de vctimas y testigos, etc.
problemas de coordinacin y accin institucional, especialmente entre
el Ministerio Pblico y Polica, inadecuada asignacin de recursos, m-
todos de trabajo incompatibles con las nuevas normas procesales, etc.
la resistencia cultural a los cambios: una mentalidad inquisitiva y de
la formalidad que pone por delante el cumplimiento de ritos por
sobre el descubrimiento de la verdad, etc.
Si se mira a la Funcin Judicial, en 2003 la justicia ecuatoriana se situ

entre las de productividad ms baja en Amrica Latina, conjuntamente con
Nicaragua, ya que ambas fueron capaces de resolver algo menos de uno de
cada cinco casos ingresados51. En el caso de los tribunales penales el nmero
de sentencias emitidas en 2005 disminuy 36,55 % en relacin con 2004.
Si se suman sobreseimientos y llamados a juicio de parte de los juzgados pe-
nales, en el ao 2005 se tuvo un promedio de 29 casos por juez, es decir 2,43
casos por mes. Si se realiza un examen equivalente en los tribunales penales,
cada juez dict un promedio anual de sentencias de 24,83; es decir, dos sen-
tencias por mes. En el ao 2002 se efectuaron un total de 1.143 audiencias
de juicio en todo el pas, es decir, 2,21 audiencias por mes en cada tribunal.
50 Vase Fundacin Esquel, La Evaluacin del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y
Sociedad, Quito, 2003 y 20006, Internet, www.esquel.org.ec o en www.cejamericas.org.
51 CEJA, Informe sobre el Estado de la Justicia de las Amricas 2004-2005, Santiago de Chile,
2005.
137
Las evaluaciones disponibles dan cuenta de que, pese a los problemas

identificados, el sistema actual tiene ventajas frente al reemplazado por las
reformas, al menos en dos rubros: celeridad y publicidad. La comparacin
en el tiempo de duracin de los casos penales antes y despus de la reforma
da cuenta de la notable reduccin del tiempo entre la realizacin de la in-
fraccin y el juicio.
Criminalidad aparente; evolucin de las denuncias
Para determinar la criminalidad aparente tenemos dos fuentes oficiales en el

Ecuador: los informes sobre denuncias de delitos52 que maneja el Ministerio
Pblico y las querellas que se presentan ante los juzgados penales53. El Mi-
nisterio Pblico, de acuerdo al inciso primero del artculo 219 del Cdigo
de Procedimiento Penal, previene en el conocimiento de las causas, dirigir
y promover la investigacin preprocesal y procesal. De hallar fundamento,
acusar a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes,
e impulsar la acusacin en la sustanciacin del juicio penal. Por otro lado,
el artculo 33 del mismo cdigo sostiene: el ejercicio de la accin pblica le
corresponde exclusivamente al Fiscal, pero establece dos excepciones, una
en cuanto a la accin pblica de instancia particular que procede solamente
previa denuncia del ofendido, y otra referida la accin privada que corres-
ponde nicamente al ofendido, quien la ejerce mediante querella.
El presente texto aborda nicamente los delitos (no las contravenciones)
de accin pblica de instancia oficial y los de accin pblica de instancia
particular, dejando de lado contravenciones y querellas; en consecuencia, la
fuente principal de anlisis sern las estadsticas del Ministerio Pblico.
Contamos con datos de seis aos y cinco meses de funcionamiento del
nuevo sistema procesal penal54. A partir de julio del ao 2001 se ha recibido
un total de 1034.197 denuncias de acuerdo a los datos disponibles, y desde
52 En el artculo 10 del Cdigo Penal se establece que las infracciones son los actos imputables san-
cionados por las leyes penales y se dividen en delitos y contravenciones, segn la naturaleza de las
pena particular.
53 De acuerdo al artculo 32 del Cdigo de Procedimiento Penal, la accin penal es de tres clases: p-
blica de instancia ocial, pblica de instancia particular y privada.
54 El Cdigo de Procedimiento Penal se aprob el 11 de enero del 2000, se public en el Registro
Ocial de 13 enero del mismo ao y entr en vigencia el 13 de julio de 2001.
138
el primer ao completo de funcionamiento del sistema (2002) la criminali-

dad aparente se ha incrementado en 38,43% (cuadro 1). Este dato, el incre-
mento de la criminalidad aparente, se obtiene de la comparacin del
porcentaje de incremento de las denuncias entre el ao 2002 (primer ao
completo de funcionamiento del sistema) y 2007.
Cuadro 1
Nmero de denuncias 2001-2007
Ao Denuncias Incremento
2001* 56.037 --
2002 122.542 --
2003 136.826 11.66%
2004 160.830 17.54%
2005 178.611 9.96%
2006 180.332 0.95%
2007 199.019 9.39%
Total 1034.197 ---
Fuente: Ministerio Pblico (2008). Elaboracin propia
*julio-diciembre
Del total de denuncias presentadas, hay que separar aquellas que fueron
desestimadas, como se hace en el cuadro 2. La desestimacin puede implicar
una de tres situaciones: que la denuncia no constituye delito; que existe algn
obstculo legal para el desarrollo del proceso (Cdigo de Procedimiento
Penal, art. 38); o que, si bien se trata de un delito, se lo considera no inves-
tigable.
139
Cuadro 2
Denuncias y desestimaciones
Ao Denuncias Desestimaciones Denuncias % desestimaciones

aceptadas
2001 56.037 889 55.148 1,61%
2002 122.542 2.323 120.219 1,93%
2003 136.826 8.926 127.900 6,98%
2004 160.830 14.978 145.852 10,27%
2005 178.611 21.748 156.863 13,86%
2006 180.332 27.125 153.207 17,70%
2007 199.019 67.932 131.087 34,13%
Fuente: Ministerio Pblico (2008). Elaboracin propia.
El incremento de desestimaciones de denuncias es marcado. En el ao

2002 fueron 2.323 desestimaciones que representaban 1,93% del total de
las denuncias recibidas, en contraste con el ao 2007 en que se dieron 67.932
desestimaciones que representan 34,13% (ver cuadro 2). El incremento por-
centual se aprecia en el grfico 1. Esto se puede explicar por un mejor fun-
cionamiento del sistema, al incorporar formas de revisin preliminar de las
denuncias, o por otras razones.
140
Grfico 1
Incremento porcentual de las desestimaciones
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Incremento desestimaciones por ao
Fuente: Ministerio Pblico (2008).
Respuestas del sistema
Los sistemas procesales penales ms consolidados slo llevan a juicio una pe-
quea porcin de los casos que reciben, pero tienen una diversidad de res-
puestas a los mismos. Una respuesta al procesamiento de un caso puede ser,
en sentido estricto, tanto una salida anticipada, el cierre del caso por sobre-
seimiento o la sentencia (sea sta absolutoria o condenatoria) (Simon, 2006).
Los datos de estos aos demuestran un incremento importante en el ren-
dimiento del Ministerio Pblico. Las respuestas a las denuncias han crecido
significativamente, incluyendo las desestimaciones, las cuales obviamente no
son una respuesta a la criminalidad. Conforme se aprecia en el grfico 2,
mientras en 2002 el sistema dio respuesta a slo 4,18% de casos, en 2007
haba llegado a responder a ms de un tercio de los casos recibidos (37,19%).
Sin embargo, una comparacin de este rendimiento resulta muy desfavorable
para el Ministerio Pblico ecuatoriano. Mientras en el Ecuador, incluyendo
las desestimaciones, en 2007 se dio respuesta a 37,19 % de las denuncias, en
Chile el promedio de respuesta es mayor a 89% en todas las etapas de im-
plementacin del nuevo sistema procesal penal (Vargas, 2008).
141
Grfico 2
Respuesta del sistema a casos recibidos (%)
40.00%
37.19
35.00%
30.00%
25.00%
20.00% 18.52
15.00% 15.06
12.60
10.00% 9.98
5.00% 4.18
0.00%
Ao 2002 Ao 2003 Ao 2004 Ao 2005 Ao 2006 Ao 2007
Respuestas incluyendo desestimaciones
Fuente: Ministerio Pblico (2008).
Cuando se examina la respuesta del sistema en sentido estricto, esto es,

sin incluir desestimaciones, pero utilizando como universo aquellas denun-
cias que no fueron rechazadas por esa va, el porcentaje de respuesta es bajo.
En el ao 2007 las respuestas representan slo 4,74% de las denuncias no
desestimadas; no obstante, 2007 fue el ao con mayor porcentaje de res-
puesta desde que se instaur el procedimiento penal reformado, segn se ve
en el cuadro 3.
Cuadro 3
Respuestas a denuncias no desestimadas
Ao Denuncias no desestimadas Nmero de respuestass % de respuestas

2002 120.219 2.800 2,33%
2003 127.900 4.731 3,70%
2004 145.852 5.290 3,63%
2005 165.354 4.546 2,75%
2006 144.465 4.661 3,23%
2007 131.087 6.218 4,74%
Fuente: Ministerio Pblico (2008). Elaboracin propia.
142
La desagregacin de los datos por tipo de delito provee informacin re-

levante. En 2007, el ltimo ao para el cual se obtuvo informacin y aquel
donde el porcentaje de respuestas fue el ms alto, se presentaron 105.819
denuncias de delitos contra la propiedad, que representaban 53,17% del uni-
verso de denuncias (199.019). Se desestim 43,58% de esas denuncias; de
las restantes apenas se obtuvo respuesta para 4,67 % de las mismas. Apenas
se dict 781 sentencias (que representan 0.74% del total de denuncias no
desestimadas), de las cuales 626 fueron condenatorias y 155 absolutorias.
Estas sentencias representan 28,57% de las emitidas ese ao (2.733).
Con respecto a delitos contra las personas (lesiones, homicidios, asesi-
natos, etc.) en el ao 2007 se presentaron 23.417 denuncias que representa-
ban 11,77% del total de denuncias. Se desestim 28,11% de ellas; entre las
restantes se obtuvo respuesta para 4,42% de ellas. Se dict 375 sentencias,
cifra que representa 1,6% del total de denuncias no desestimadas; de esas
sentencias, 316 fueron condenatorias y 59 absolutorias. Estas sentencias re-
presentan 13,72% de las emitidas ese ao.
Tratndose de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar se presentaron
10.204 denuncias, que representaban 5,13% del total de denuncias, se de-
sestim 20,05% y se dio respuesta a 8,09% de las denuncias no desestimadas.
Se dict 320 sentencias, 41 absolutorias y 279 condenatorias, que representan
3,14% de las denuncias recibidas, y 11,70 % del total de denuncias.
Si contrastamos estas cifras con las de delitos vinculados a drogas, tene-
mos que en 2007 se presentaron 937 denuncias, las cuales representaron
0,47% del universo de las mismas; el porcentaje de desestimaciones baj a
6,19%. Respecto de las 879 denuncias no desestimadas, el sistema respondi
a un 104,48%, es decir, a un nmero superior a las denuncias no desestima-
das en ese ao, lo que no ocurri en ningn otro tipo de delito. Se dict 507
sentencias (48 absolutorias y 459 condenatorias), las cuales representan un
54,11% de las denuncias presentadas. Estas sentencias constituyeron 18,55%
de las que emite el sistema. Como se puede ver, la respuesta del sistema frente
a delitos que no causan mayor alarma social es mucho mayor que en aquellos
que efectivamente tienen un impacto ms significativo, sea por su nmero o
por la trascendencia que tienen.
143
Algunas hiptesis
Se puede proponer algunas hiptesis sobre la falta de respuesta adecuada a

los delitos y el incremento tanto de la desconfianza en la justicia como de la
sensacin de inseguridad.
La primera tiene que ver con la inexistencia de una poltica global de
manejo de la conflictividad, en la que el derecho penal debera ser un recurso
de ltima instancia relacionado nicamente con las conductas calificadas
como inaceptables. En los ltimos aos se ha incrementado el catlogo de
delitos y las penas para enfrentar algunos fenmenos sociales que han gene-
rado alarma social, pero el aumento legal de delitos y penas no significa una
respuesta ms efectiva por parte del sistema a la inseguridad. Baste recordar
que una de las caractersticas del sistema penal es la selectividad social de su
actuacin, que provoca que sean las personas ms pobres y vulnerables las
ms expuestas a su accin. Esto se evidencia, por ejemplo, en el caso de los
delitos vinculados a drogas, en los que una buena parte de las personas sen-
tenciadas lo han sido por transportar pequeas cantidades de estupefacientes,
en calidad de mulas55.
La segunda hiptesis tiene que ver con la constatacin de los problemas
de funcionamiento del sistema de justicia que surgen de las cifras analizadas.
Desde 2001 (a partir del 13 de julio) al 31 de diciembre del 2007 se han re-
cibido 1034.197 denuncias y se han desestimado 143.032, por tanto, el sis-
tema debi investigar 891.165 de ellas. De stas se brind alguna respuesta
en sentido amplio (se emiti un dictamen, conversin, procedimiento abre-
viado, llamamiento a juicio, sobreseimiento o sentencias) en 142.256 oca-
siones, lo cual representa 15,96% de las denuncias no desestimadas,
resolvindose efectivamente (conversin, procedimiento abreviado, sobresei-
miento y sentencia) 3,41% de estas. Las sentencias representaron un 1,28%
del total de denuncias no desestimadas; de ellas, 9.305 fueron condenatorias
(81 %) y 2.169 absolutorias (18,9%). En apariencia, no se ha dado respuesta
55 De esto da cuenta el considerando octavo del indulto aprobado por la Asamblea Nacional Cons-
tituyente para los responsables de estos delitos: en el caso concreto de las personas que transportan
pequeas cantidades de sustancias psicotrpicas y estupefacientes, denominadas mulas, que se
dedican al pequeo comercio de las mismas, han recibido sentencias desproporcionadas entre el
ilcito cometido y la sentencia, sin que exista la debida proporcionalidad entre el dao causado y
la pena impuesta.
144
alguna a 727.705 denuncias, es decir, la criminalidad impune se presentara

en 82,74% de las denuncias no desestimadas.
Si en el periodo estudiado usamos las categoras inicialmente propuestas,
tenemos una criminalidad aparente de 891.165 casos y una criminalidad ju-
dicial o legal (sentencias condenatorias) de 9.305 casos, equivalentes a
1,044% del total de las denuncias recibidas por el sistema. Al revisar exclu-
sivamente las sentencias que se dictaron en 2007 (2.733), se constata que,
por un lado, 18,55% se relacionan con los delitos vinculados a drogas,
cuando estos nicamente representan 0,47% de las denuncias; mientras, por
otro lado, los delitos contra la propiedad, que representaron 45,54%
(59.075) de las denuncias no desestimadas, han obtenido apenas 28,75% de
sentencias en el mismo ao.
Este contraste permite entender por qu existe sensacin de ineficacia
del sistema, ya que la clase de delitos que reciben atencin prioritaria de este
son fundamentalmente casos vinculados con drogas, que son los que menos
alarma social causan, sea por su incidencia o por la poca gravedad que les
asigna la sociedad, ya que no aparecen entre los temas de preocupacin que
recogen las encuestas.
Los pocos datos sobre victimizacin56 existentes en el pas permiten avi-
zorar la magnitud del problema de la llamada cifra negra. Segn la ltima
encuesta realizada por el Municipio de Quito acerca de este tema57, en la ca-
pital el promedio de no denuncia se sita entre 60 y 88%. Este estudio revela
que 25,7% de hogares fueron vctimas de robo a vivienda, vehculos o acce-
sorios en los ltimos 12 meses; y que 18,3% de las personas fueron vctimas
de un delito de robo con o sin fuerza, ataques y amenazas. En cuanto a la
percepcin de inseguridad58, sta se ubica en el nivel de 46,7% en todo el
Distrito Metropolitano.
56 Los datos citados corresponden al estudio de victimizacin realizado por FLACSO en marzo del
2008. Tambin se puede encontrar datos en la Encuesta de victimizacin de Quito, Guayaquil y
Cuenca, realizada en mayo del 2003 (Villacrs, 2004). Lamentablemente, las diferencias en las me-
todologas utilizadas y los mbitos de estudios diversos no permiten una comparacin de resultados.
57 CYMACIT, Encuesta de victimizacin DMQ 2008, Quito: MDMQ, 2008, Internet,
http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008.
58 El ndice de Percepcin de Inseguridad (IPI) indica el porcentaje de hogares que han manifestado
cualquiera de las siguientes opciones: se sienten nada o poco seguros al caminar en su barrio; creen
que en los ltimos seis meses no habido alguna mejora en la seguridad ciudadana; calican al ser-
145
La falta de denuncia podra deberse a:
desconocimiento acerca de dnde hacerlas; en el rea urbana reportan

no saber dnde denunciar 45,6% de las personas y en la zona rural,
56,9%59;
problemas de acceso; en el informe Latinobarmetro 2007 nicamente
17% de los ecuatorianos/as encuestados consideraban que todos los
nacionales tienen acceso a la justicia (el valor ms alto es de 38% en
Venezuela y el ms bajo de 8% en el Per; el promedio para la regin
es de 22%);
desconfianza en el sistema de justicia; y
poco apoyo de la autoridad a vctimas y testigos.
Los bajos ndices de confianza en la justicia (incluyendo en la misma a

la Funcin Judicial, la Polica Nacional y el Ministerio Pblico) corresponden
a la aparicin de formas de respuesta de justicia por mano propia, mediante
linchamientos y la privatizacin de resolucin de conflictos a travs de vas
como las juntas campesinas; dos prcticas que suelen conllevar mayores abu-
sos y desproteccin.
Las limitaciones del aparato institucional encargado de la persecucin y
juzgamiento de los delitos han dado como resultado una grave deslegitima-
cin del mismo. Los problemas de funcionamiento, sumados a los de natu-
raleza poltica por los que ha venido atravesando la Funcin Judicial, las
alegaciones de corrupcin en contra del Ministerio Pblico y las denuncias
de abuso policial, han desembocado en el incremento de iniciativas destina-
das, por un lado, a privatizar los medios de defensa frente al delito y, por
otro, a la disminucin prctica de las garantas del debido proceso, abusando
de la prisin preventiva, buscando que se resuelvan los casos con base en los
partes policiales y limitando la concesin de hbeas corpus. Esto ha provo-
cado una serie de abusos que a la larga generan mayor desconfianza en el sis-
tema e incrementan la sensacin de inseguridad.
vicio de la polica del sector como malo o regular; se han organizado en el barrio para mantener la
seguridad; en las ltimas semanas han tenido alguna conversacin sobre delincuencia y seguridad.
59 Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditora de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University,
2007.
146
El crculo vicioso resultante consiste en: baja denuncia de los delitos,

poca respuesta a los delitos denunciados, incremento de la desconfianza en
el sistema, pocas salidas alternativas para la resolucin de los conflictos en el
marco de una sociedad democrtica, incremento de formas violentas o abu-
sivas de resolucin de los conflictos60, aumento de los delitos, etc.
De acuerdo con Mitchell Seligson en el Ecuador la confianza en la jus-
ticia de manera global61 alcanza 32,8 puntos sobre 100 (8 puntos menos
que en 2004). En el caso de la Fiscala, para 2001 el ndice de confianza
era de 30,1 sobre 100, para 2004 subi a 34,4 y en 2006 descendi a 27,8.
En el caso de la Corte Suprema de Justicia, el ndice de confianza en 2001
era de 29 puntos, en 2004 subi a 31,7 y en 2006 baj a 24,7 sobre 100
puntos62.
Es indispensable que se desarrolle una poltica integral del manejo de la
conflictividad63, pero sin perder de vista la necesidad de realizar una profunda
reforma del catlogo de conductas amenazadas con sanciones penales. Es
necesario incrementar otra clase de respuestas y mejorar el funcionamiento
del sistema procesal penal, lo cual incluye una reforma legal profunda para
crear una diversificacin de respuestas a los casos que se denuncian y la mo-
dificacin de prcticas de trabajo por parte de todos los actores del sistema.
Si no se toman medidas urgentes, se incrementar la sensacin de impunidad,
de inseguridad y de desconfianza en las instituciones encargadas de garantizar
la proteccin de la ciudadana.
60 En una encuesta de la Polica Nacional citada por Alfredo Santilln, 42% de las personas encues-
tadas dicen que harn justicia por mano propia si detienen a personas que han cometido un robo.
Vase Santilln Alfredo, Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciudadana, Boletn
Ciudad Segura, n 22, FLACSO, Quito, 2008.
61 Incluye Fiscala, Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Defensora del Pueblo.
62 Un dato relevante es la necesidad de pago de sobornos: 45,5 % de las personas reportan haber pa-
gado coimas en la justicia. Vase Seligson, Mitchell y otros, op. cit.
63 Uno de los temas que ha estado en el centro del debate seguridad-inseguridad ciudadana en nuestro
pas es el papel de la justicia, tanto en las alegaciones acerca de su mal funcionamiento y de su
contribucin, de acuerdo con diversas opiniones, en la expansin del delito y de la delincuencia,
como en la bsqueda de soluciones para enfrentar el asunto, sea por medio de una casi fallida re-
forma procesal penal, o posteriormente a travs del establecimiento de ciertas reformas legales, es-
peccas y desordenadas, que han respondido a una mirada exclusivamente legalista-represiva.
147
Referencias bibliogrficas
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Cuenca, en Jarrn, Oswaldo (comp.), Memoria del Proyecto Poltica P-
blica de Seguridad Ciudadana: Primera Fase, FLACSO ESQUEL,
Quito, 2004.
148
4
Diseo y prctica del amparo constitucional
Introduccin64
La Constitucin del Ecuador reconoce varios mecanismos para la garanta

jurisdiccional de los derechos. Las garantas pretenden prevenir potenciales
violaciones a los derechos y reparar aqullas que ya han ocurrido. Entre las
garantas preventivas encontramos las medidas cautelares Entre las garantas
reparadoras encontramos a la accin de proteccin de derechos65. Este pa-
norama garantista es completamente nuevo en el sistema jurdico ecuato-
riano.
El diseo normativo y la prctica de las garantas tienen mucho que ver
con el modelo de Estado. Un Estado liberal se sustenta en garantas que pro-
tegen con particular nfasis los derechos individuales de los propietarios y
64 Este trabajo fue escrito como resultado de una investigacin nanciada por el Fondo de Investiga-
cin de la Universidad Andina Simn Bolvar, dentro de un proyecto denominado La accin de
amparo constitucional en Ecuador como mecanismo efectivo de proteccin de derechos humanos
entre 1997 y 2006. Una primera versin fue publicada, bajo el ttulo El amparo constitucional:
entre el diseo liberal y la prctica formal, en Un cambio ineludible: la Corte Constitucional, Tri-
bunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2008. El autor agradece a Carolina Silva Portero por su
colaboracin en la recoleccin y anlisis de los datos, a Anglica Porras, Roque Albuja y al profesor
Luis Psara por sus agudos y enriquecedores comentarios para actualizar, editar y publicar esta
nueva versin.
65 Constitucin de la Repblica del Ecuador, art. 88. La Constitucin de 2008 distingue con claridad
la diferencia entre una medida cautelar, antes y durante la violacin de un derecho, y una accin
reparadora, despus de la violacin de derechos. La Constitucin de 1998, en cambio, confunde
las dos situaciones y da una solucin condicionada a violaciones inmediatas de carcter urgente.
Sin duda, en el texto vigente existe un avance enorme en cuanto a la concepcin de la garanta ju-
risdiccional.
149
R AMIRO VILA S ANTAMARA
los derechos derivados de los contratos, en los que jurdicamente las personas
tienen igualdad de condiciones; en este Estado, las garantas de los otros de-
rechos, como los sociales o del buen vivir, son protegidos slo cuando hay
daos graves e inminentes. En cambio, en un Estado constitucional de de-
rechos y justicia, las garantas protegen con particular nfasis los derechos de
las personas ms dbiles de la sociedad, que se encuentran en situacin de
opresin, vulneracin, subordinacin, sumisin o discriminacin. En este
Estado se amplan tanto los derechos como las personas protegidas.
La Constitucin del ao 1998 instituy el amparo, que era una garanta
jurisdiccional de naturaleza cautelar que tena como objetivo prevenir, cesar
y restaurar las violaciones de derechos provenientes de acciones u omisiones
de autoridad pblica o de particulares que prestaban servicios pblicos
(Constitucin de 1998, art. 95)66. La Constitucin de 2008 ampli las po-
sibilidades de la garanta jurisdiccional e introdujo la figura de la accin de
proteccin, que es una accin de conocimiento que tiene como objetivo re-
parar integralmente la violacin de derechos provenientes de autoridad p-
blica o particulares (sin importar si prestan servicios pblicos). El cambio
normativo, entonces, no fue solo de nombre67. Existen muchas diferencias
en el diseo normativo entre el amparo y la accin de proteccin que no
sern analizadas en este trabajo68. Pero, si se trata de semejanzas, una de ellas
es que los mismos operadores de justicia que resolvan el amparo ahora estn
resolviendo la accin de proteccin y, muy posiblemente, con los mismos
criterios y la misma actitud con la que resolvan el amparo.
66 A lo largo del trabajo se analizar los elementos del amparo con ms detenimiento.
67 El amparo constitucional no equivale a la accin de proteccin y se parece ms bien a las medidas
cautelares de la vigente Constitucin, art. 87.
68 Vase Silva Portero, Carolina, Las garantas de los derechos invencin o reconstruccin?, en
vila Santamara, Ramiro (editor), Neoconstitucionalismo y Sociedad, Serie Justicia y Derechos Hu-
manos, Tomo 1, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2009; vila Santamara, Ra-
miro, Las garantas: herramientas imprescindibles para el cumplimiento de derechos. Avances
conceptuales en la Constitucin de 2008, en vila Santamara, Ramiro, Rubn Martnez y Agustn
Grijalva, Desafos constitucionales. La Constitucin ecuatoriana de 2008 en perspectiva, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 2, V&M Grcas,
2008; Los retos de la exigibilidad de los derechos del buen vivir en el derecho ecuatoriano, en
vila Santamara, Ramiro y Christian Courtis, La proteccin judicial de los derechos sociales, Serie
Justicia y Derechos Humanos n 12, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009.
150
D ISEO Y PRCTICA DEL AMPARO CONSTITUCIONAL
An es prematuro hacer un balance de la prctica judicial de las garantas

establecidas en la Constitucin vigente. Sin embargo, se puede presumir que
el mero cambio normativo no ha significado una transformacin de la prc-
tica judicial en la resolucin de las acciones constitucionales de proteccin.
Por ello, puede ser til revisar y recordar cul ha sido la prctica del amparo,
a fin de no reiterar los errores cometidos y fortalecer los aciertos, si los hu-
biere. Este trabajo puede servir, adems, para evidenciar las diferencias entre
el diseo normativo de 1998 y el de 2008, as como encontrar justificaciones
al cambio de modelo constitucional en cuanto a la garanta jurisdiccional.
Nos hemos puesto como objetivo analizar el diseo y la prctica judicial
del amparo y demostrar que, en el marco de la Constitucin de 1998, fun-
cion para proteger los derechos de las personas propietarias, y que la apuesta
por la resolucin definitiva sobre violacin de derechos humanos en el sis-
tema normativo ordinario fue inadecuada para proteger los derechos funda-
mentales de la gran mayora de personas. El trabajo, en consecuencia,
comenta y critica la realidad del sistema jurdico ecuatoriano y su funciona-
miento en materia de proteccin de derechos. Aunque estudia una figura de-
rogada por la Constitucin vigente, sin duda muchas afirmaciones y hallazgos
valen para la actual garanta jurisdiccional.
Para este trabajo, hemos recurrido a varias fuentes. En primer lugar, to-
mamos dos registros de jurisprudencia constitucional oficiales. De un lado,
la Gaceta Constitucional n 1, octubre de 2000 y, de otro, la Gaceta Consti-
tucional n 18, marzo de 2005 (ltima publicada en el momento de efectuar
el anlisis). El objetivo de tomar la primera y la ltima publicacin oficial
fue apreciar si se haba producido algn cambio en las resoluciones del Tri-
bunal Constitucional. En segundo lugar, recurrimos a la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia y a las estadsticas del Consejo Nacional de la
Judicatura para determinar si la justicia ordinaria haba receptado la compe-
tencia constitucional de forma adecuada. En tercer y ltimo lugar, hicimos
entrevistas de percepcin a operadores judiciales para tratar de conseguir
datos de los que no existe registro, tales como el nivel de cumplimiento de
las resoluciones de amparo o la cantidad de derechos sociales resueltos por
jueces y juezas ordinarios.
Para analizar la eficacia del amparo constitucional tomaremos en cuenta
algunos parmetros: (1) la titularidad del derecho para accionar, que se co-
151
noce en derecho procesal como la legitimacin activa, (2) la legitimacin pa-

siva, es decir, a quin se puede demandar, (3) el mbito material del amparo,
(4) la argumentacin jurdica y fctica, (5) la reparacin, (6) el cumpli-
miento, (7) la competencia material de los jueces y juezas que conocen el
amparo, y (8) el rol de los juzgadores al conocer el amparo.
La legitimacin activa
Si la legitimacin activa es cerrada, es decir, admite solo al titular del derecho

(derecho subjetivo), estamos en una accin propia de un Estado liberal-in-
dividual. Si la legitimacin activa es abierta, actio popularis, lo que hace po-
sible la interposicin por terceros o por cualquier persona, entonces estamos
en un rgimen garantista.
La Constitucin de 1998, artculo 95, establece que cualquier persona,
por sus propios derechos o como representante legitimado de una colectivi-
dad, podr proponer una accin de amparo. Esta Constitucin opt por
una legitimacin activa cerrada al exigir al titular del derecho y la formalidad
de un representante que demuestre ser tal en los colectivos69 y, si bien va in-
terpretacin progresiva poda haberse ampliado las posibilidades procesales,
la prctica judicial confirm una interpretacin literal de la Constitucin.
69 En contraste con esta visin restringida, que solo permite presentar la accin al titular del derecho
individual, el sistema interamericano de proteccin de derechos y la Constitucin de 2008 esta-
blecen un modelo abierto, bajo la premisa de que las violaciones a los derechos humanos no pueden
ser toleradas por la colectividad ni tampoco se puede esperar niveles de conocimiento de las vctimas
para interponer el recurso. Ms an cuando en nuestro pas las violaciones son masivas y no nece-
sariamente vinculadas a grupos con identidades histricas, como los indgenas. Pinsese, por ejem-
plo, en el problema de la mortalidad infantil y la desnutricin crnica.
152
Cuadro 170
Legitimacin activa en amparos
Gaceta # 1 (2000) Gaceta #18 (2005)

Legitimacin cerrada 13 10
Legitimacin abierta 1 1
Total 14 11
Las cifras revelan que, despus de cinco aos, el peso del derecho subje-
tivo en la legitimacin activa y el uso de la accin con carcter individual no
variaron. Segn este anlisis comparativo no hubo cambios en este aspecto,
a pesar de que la Constitucin de 1998 permita la legitimacin abierta en
los derechos colectivos y difusos.
Legitimacin pasiva
Dentro de la teora de los derechos humanos correspondiente a un Estado

clsico liberal, el nico responsable de la violacin de derechos humanos es
el Estado y, excepcionalmente, por delegacin o concesin, los particulares
cuando prestan servicios pblicos. En un rgimen garantista, la proteccin
constitucional lo es contra cualquier acto de poder, no importa si ste pro-
viene del Estado o de un particular (que puede ejercer poder econmico, po-
ltico o fsico)71. Cuando los particulares estn en relacin de igualdad, la va
adecuada debe ser la accin ordinaria.
La Constitucin de 1998 determin que los legitimados pasivos son dos:
las autoridades pblicas y los particulares. Estos ltimos solo en dos circuns-
tancias: (1) cuando se tratase de personas que presten servicios pblicos o
acten por delegacin o concesin de una autoridad pblica y (2) cuando la
conducta de los particulares afecte grave y directamente un inters comuni-
70 Todos los cuadros han sido elaborados por el autor.

71 La Constitucin de 2008 avanza en la concepcin garantista al determinar que la accin de pro-
teccin se puede presentar contra particulares cuando se trate de situaciones de indefensin, dis-
criminacin y subordinacin. En este sentido, la Constitucin de 2008 es ms garantista que la de
1998.
153
tario, colectivo o un derecho difuso (art. 95). Como se puede apreciar, la

Constitucin avanz hacia una apertura tmida para hacer responsables a los
particulares como violadores de derechos humanos.
Cuadro 2
Legitimacin pasiva en amparos
Gaceta # 1 (2000) Gaceta #18 (2005)

Amparos contra el Estado 13 10
Amparos contra particulares 1 1
Total 14 11
Las cifras revelan que, pese al paso de cinco aos, sigui predominando
la teora clsica. En lo que respecta a amparos contra particulares, el caso del
ao 2000 fue contra una petrolera por parte de una comunidad indgena y
corresponde a derechos colectivos. El caso de 2005 neg el amparo por falta
de legitimacin activa (no abord siquiera el tema de la legitimacin pasiva).
Llama la atencin este dato en un pas como Ecuador, donde las violaciones
a los derechos humanos contra grupos sociales constituyen un hecho evidente
y ms cuando existen movimientos que reivindican el tema en sus luchas po-
lticas.
El mbito material del amparo
El profesor Luigi Ferrajoli distingue entre derechos fundamentales y patri-

moniales72. Los primeros tienen que ver con derechos reconocidos en la
Constitucin, que no pueden ser limitados sino excepcionalmente ni pueden
ser transigidos. Estos derechos son primarios. Los derechos patrimoniales,
72 Los derechos fundamentales son derechos contra poder, que funcionan como lmites y vnculos a
los derechos secundarios, no se pueden transigir, disminuir y son universales; en cambio, los derechos
patrimoniales son derechos poder, que tienen que ser limitados y vinculados porque de lo contrario
se acumulan hasta el punto de violar los derechos de los ms dbiles; estos derechos son transigibles
y particulares; entre ellos Ferrajoli menciona a los derechos patrimoniales, a las libertades de comercio
y los derechos de ciudadana. Vase Ferrajoli, Luigi, Derechos fundamentales y patrimoniales, en
Los fundamentos de los derechos fundamentales, Editorial Trotta, Espaa, 2001, pp. 29-35.
154
en cambio, son derechos que por su naturaleza son limitables y transigibles;

por ello Ferrajoli los llama secundarios. A los derechos fundamentales o pri-
marios les corresponde procedimientos constitucionales y a los derechos pa-
trimoniales, en cambio, procedimientos ordinarios.
La Constitucin de 1998, artculo 95, determina que se puede invocar
el amparo por cualquier derecho consagrado en la Constitucin o en un
tratado o convenio internacional vigente73 y exclua, expresamente, a las de-
cisiones judiciales74. Esto quiere decir que, normativamente, todos los dere-
chos reconocidos (civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y
colectivos) podran ser invocados en el amparo. Entre los derechos recono-
cidos encontramos aqullos que Ferrajoli denomina patrimoniales y, desde
una perspectiva meramente formal, su distincin se torna irrelevante. Sin
embargo, no sera razonable pensar que todos los conflictos normativos
deban ser constitucionalizados, debido a dos razones. La primera es que la
administracin de justicia constitucional colapsara; la segunda razn es que
los derechos patrimoniales tienen su proteccin en la va ordinaria. De este
modo, los derechos primarios, que no tienen va ordinaria, y sus titulares,
que son los ms vulnerables de la sociedad, deberan ser los usuarios y desti-
natarios de la accin. Luego, tiene sentido la distincin de Ferrajoli y contri-
buira a aclarar el uso del amparo.
En esta lgica, el Tribunal Constitucional debi si es que se adscriba
al anlisis doctrinal realizado conocer exclusivamente los conflictos relacio-
nados con derechos fundamentales primarios, mientras que la justicia ordi-
naria debi conocer todos los conflictos patrimoniales. Esta afirmacin se
sustenta en el principio de subsidiariedad, desarrollado por el sistema de pro-
teccin internacional de derechos humanos, segn el cual los recursos judi-
ciales deben ser adecuados y eficaces y, en su defecto, cabe la proteccin
especial de derechos humanos. En este sentido, los derechos patrimoniales
regulados por los cdigos civiles tienen su va adjetiva, desarrollada por los
cdigos de procedimientos civiles; y los derechos fundamentales no tienen
va ordinaria sino constitucional, que es el amparo.
73 El art. 88 de la Constitucin vigente tiene una disposicin semejante.

74 Resultaba curioso que si el amparo se dirige contra todo poder pblico, se excluya una de las ma-
nifestaciones de aqul. La Constitucin del ao 2008, artculo 94, corrige este defecto e incorpora
la gura de la accin extraordinaria de proteccin.
155
Para efectos prcticos, consideremos como derechos patrimoniales todos

aqullos relacionados con la propiedad y con la autonoma de la voluntad,
que son, primordialmente, los casos relacionados con comercio y contrata-
cin (incluso en materia laboral)75. El resto de derechos, tales como los so-
ciales y colectivos, sern considerados como fundamentales.
Cuadro 3
Amparos segn derechos invocados
Ao Derechos Patrimoniales Derechos Fundamentales Total

2000 11 3 14
2005 9 2 11
En el ao 2000 el TC resolvi 14 casos de amparos; 11 de los cuales,

hemos considerado casos como de carcter patrimonial y 3 como fundamen-
tales. De los 11 casos patrimoniales, 7 correspondan a conflictos laborales
que tenan pretensin patrimonial, 1 vers sobre contratacin pblica (em-
presa que impugnaba licitacin), 1 sobre propiedad intelectual, y 2 sobre de-
bido proceso. Podra pensarse que estos ltimos deberan ser considerados
fundamentales; sin embargo, uno de los casos fue interpuesto por una em-
presa en razn de no estar conforme con una resolucin administrativa que
consideraba que la afectaba, y el otro fue interpuesto por un comit de tra-
bajadores de una telefnica que no estaba conforme con una resolucin que
asimismo les afectaba; en ambos casos se trataba de problemas de carcter
patrimonial. En general, se alega una violacin del debido proceso mediante
amparo en lugar de impugnar la resolucin por medio de las vas ordinarias
existentes; esto es, la nica razn por la que, en el fondo, se invoca el debido
proceso y corresponde a una inconformidad con la resolucin administrativa
(la va adecuada, en estos casos, debera ser la contenciosa administrativa).
75 Si bien los derechos laborales se consideran como intangibles y no renunciables, los entendemos
como derechos secundarios por haber una va administrativa y jurisdiccional diseada para la pro-
teccin de los derechos laborales y por reducir las pretensiones a cuanticaciones econmicas o
patrimoniales (remuneracin, indemnizacin, multa). Esto no obsta para considerar, en otras cir-
cunstancias, que el derecho al trabajo pueda tener dimensiones de derecho primario, en casos tales
como la discriminacin laboral, la esclavitud, el trabajo forzado, el despido sin debido proceso y,
en general, cuando las pretensiones son no patrimoniales.
156
En el ao 2005, el TC resolvi 11 casos de amparos; 9 de los cuales fue-

ron patrimoniales y 2 fundamentales. De los 9 casos patrimoniales, 2 eran
de comercio, 2 correspondieron a relaciones laborales individuales y 5 invo-
caron el debido proceso, por la razn ya mencionada. De los dos casos de
derechos fundamentales, uno era del derecho a la salud y el otro del derecho
a un medio ambiente sano.
Predomina, entonces, la litigacin ordinaria en sede constitucional. Los
abogados y abogadas prefieren llevar sus casos va el amparo por ser un medio
rpido, preferente y sumario en lugar de seguir los juicios por las vas ade-
cuadas ordinarias. Desde la lgica de la parte interesada, esta utilizacin no
es ms que una estrategia para lograr la satisfaccin de su inters en un con-
flicto jurdico. Lo que resulta inaceptable es que jueces y juezas no hagan la
distincin y permitan la litigacin de derechos patrimoniales, que tienen sus
propios mecanismos, por la va de los derechos primarios o fundamentales.
Argumentacin jurdica
En el diseo del amparo de 1998, el juez o la jueza, despus de or a las partes,

deba resolver. No se prevea la posibilidad de prueba y se ha sostenido que
no era necesaria. Sin embargo, como en cualquier otro procedimiento judi-
cial, probar los hechos es una actividad imprescindible. La prctica judicial
y la doctrina se encaminaron hacia una argumentacin meramente formal76.
La administracin de justicia formal se caracteriza por un razonamiento
comnmente llamado subsuncin, que consiste en la aplicacin mecnica
de un silogismo jurdico compuesto por tres premisas: una premisa mayor,
que es el precepto normativo; una premisa media, que es el hecho; y una
conclusin, mediante la cual el hecho de la premisa media se subsume en la
hiptesis normativa de la premisa mayor. La conclusin corresponde a la de-
cisin de la sentencia. Las premisas suelen ser supuestas y no demostradas
de forma adecuada en el razonamiento judicial. En otras palabras, no hay
argumentacin jurdica ni fctica. Este razonamiento simple da lugar a una
76 La Constitucin vigente, en cambio, prev la prctica de pruebas, adems de mecanismos nove-

dosos, como las comisiones para recabarlas, art. 86 (3).
157
gran arbitrariedad por parte de los jueces y juezas. Cuando esto sucede, se
suele denominar a esta omisin como un salto argumental.
En cambio, en una administracin de justicia ms tcnica, las premisas
del silogismo deben ser sometidas a verificabilidad (en el caso de la premisa
mayor) y a verificacin (en el caso de la premisa media o hechos). La verifi-
cabilidad y la verificacin implican que el derecho y los hechos pueden ser
sometidos a demostracin y refutacin77. La premisa normativa requiere in-
terpretacin y la premisa fctica requiere prueba. En este razonamiento ju-
dicial, que es propio de sistemas que exigen de jueces y juezas motivacin en
sus resoluciones, encontramos argumentacin jurdica y fctica previa a la
subsuncin.
En la justicia constitucional, el problema de la argumentacin es ms
complicado, en razn del tipo de normas que se debe aplicar. La justicia or-
dinaria suele aplicar normas que se les denomina hipotticas o simplemente
reglas, que son aqullas provenientes del legislador y que prevn en su es-
tructura una hiptesis de hecho y una obligacin como consecuencia. La jus-
ticia constitucional, en cambio, suele aplicar normas que la doctrina
denomina tticas78 o principios y que, en su estructura, carecen de hiptesis
de hecho y de consecuencia; tal como se enuncian, por ejemplo, los derechos
humanos79. En las reglas, el juez o la jueza simplemente deben subsumir y,
en los principios, deben, previamente a aplicar la norma, construir una regla
o una norma hipottica. Para arribar a la creacin de una regla a partir de un
principio, la jueza o el juez deben valerse de mltiples fuentes normativas,
tales como los instrumentos internacionales de derechos humanos, la juris-
prudencia nacional e internacional, y la doctrina. De ah que se diga que en
la justicia constitucional los jueces deben ser activos y creativos.
Para evaluar la diferencia entre un razonamiento formal simple y un ra-
zonamiento complejo, como el que exige la justicia constitucional, utilizare-
mos un parmetro sencillo (aunque harto incompleto), que es la invocacin
de fuentes, bajo la consideracin de que la construccin de normas a partir
77 Vase Ferrajoli, Luigi, Cognotivismo o decisionismo, en Derecho y razn, Teora del garantismo
penal, Trotta, Sptima edicin, Madrid, 2005, pp. 33-70.
78 Ferrajoli, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2001, p. 34.
79 Vase, por ejemplo, el derecho al hbitat, art. 30 de la Constitucin vigente: las personas tienen
derecho a un hbitat seguro y saludable.
158
de principios no se puede realizar sin el manejo de mltiples fuentes distintas

a la ley. Si los jueces y juezas no recurren a mltiples fuentes presumiremos
que siguen siendo pasivos; en estos casos, si la casilla del cuadro 4 corresponde
a la palabra no, denota no uso o no invocacin de las fuentes. En cambio,
si encontramos en las sentencias que los jueces y juezas recurren a mltiples
fuentes, presumiremos que muy posiblemente el juez o jueza argument o
intent argumentar (y as consta en la casilla si).
Cuadro 4
Argumentacin jurdica
Criterio general Criterio Especfico 2000 2005

SI NO SI NO
Aplicacin de doctrina 1 13 0 11
Aplicacin de jurisprudencia
Construccin de Nacional 0 14 0 11
normas a partir de Internacional 0 14 0 11
fuentes del derecho Aplicacin de propios precedentes 0 14 0 11
Aplicacin de principios 1 13 0 11
Aplicacin de normas
0 14 0 11
constitucionales
Los resultados del cuadro 4 son muy claros: el TC no argumenta y aplica

las normas sobre derechos humanos como si fueran normas hipotticas o re-
glas. El juez constitucional no est creando derecho y est renunciando a su
poder de controlar y definir el alcance de los derechos en casos concretos.
Reparacin
En materia de derechos humanos, cuando se constata una violacin de de-

rechos, la forma de enmendarla es por medio de lo que se denomina repara-
cin integral. Este concepto es mucho ms amplio que el concepto civilista
de enmienda de un dao, que se restringe al lucro cesante y al dao emer-
gente. La reparacin debe considerar el restitutio in integrum, la garanta de
159
no repeticin, la satisfaccin, la indemnizacin y la rehabilitacin80. En el

caso de que el juez o la jueza no reparen integralmente o simplemente no
dispongan medida alguna para afrontar la violacin de derechos, el juzgador
asumira el rol de juez boca de ley, propio de la justicia ordinaria y, cuando
repare integralmente, sera un juez o jueza garantista que toma medidas po-
sitivas para atender cada caso en su particularidad.
La Constitucin de 1998 determin que, luego de constatar una violacin
de derechos, la jueza o el juez deben adoptar medidas urgentes destinadas a
cesar, evitar la comisin o remediar inmediatamente las consecuencias de un
acto u omisin ilegtimos (art.95). La Constitucin no especificaba las me-
didas y utiliz el concepto de remediar. Sin embargo, la Constitucin deter-
minaba que son medidas urgentes y, en consecuencia, no definitivas. Por
tanto, no estaba claro que se poda reparar integralmente por medio de una
resolucin que no declara violacin de derechos.
De los amparos, en el ao 2000 hubo 6 aceptados y 8 negados. En el
ao 2005 hubo 5 amparos aceptados y 6 negados. En los aceptados, interesa
saber si la resolucin simplemente reiter la frmula confirma la resolucin
del juez... y concede el recurso planteado (Gaceta Constitucional, n 1, oc-
tubre de 2000, p. 65) o si dispuso las medidas adecuadas para reparar el dao
ocasionado por la violacin de derechos.
Cuadro 5
Medidas de reparacin
Ao No toma medidas de reparacin Toma medidas de reparacin

2000 6 0
2005 5 0
Como muestra el cuadro 5, el TC adopt la frmula tradicional de acep-

tar el amparo sin extraer las consecuencias de esa aceptacin en materia de
reparacin de derechos. Tuvimos dudas en un caso. En el ao 2005, el TC
orden tomar medidas:
80 Doctrina y prctica sobre la novsima institucin de la reparacin en caso de violacin de derechos

humanos; vase Berenstain, Carlos Martn, Dilogos sobre la reparacin. Qu reparar en los casos de
160
RESUELVE: 1. Conrmar la resolucin del Tribunal de Instancia que trans-

crita textualmente dice: se adopten de inmediato, las medidas conducentes
a remediar los daos irrogados e impedir que sigan causndose... los Minis-
terios demandados... ejecutarn las providencias tutelares y de reparacin ne-
cesarias (...)81.
(Gaceta Constitucional, n 18, marzo de 2005, p. 114.)
La pregunta es si este tipo de resolucin es de las que ordena medidas

positivas. En definitiva, creemos que no. El juzgador constitucional no ha
dispuesto medida alguna de reparacin y existe una especie de remisin a las
entidades que han violado los derechos por omisin para que, discrecional-
mente, tomen las medidas que crean convenientes.
Conviene aclarar, aunque en la muestra no se manifest otra forma de
reparacin, que el Tribunal Constitucional ms de una vez orden el reinte-
gro del servidor pblico (incluidos militares y policas) a su puesto de trabajo.
sta quizs es la excepcin a la regla de la aceptacin mera y simple del am-
paro. De todos modos, las otras formas de reparacin, como la de tomar me-
didas para evitar que el caso se repita o las disculpas pblicas, no han sido
tomadas en cuenta. En consecuencia, debe concluirse en que el TC no repar
adecuadamente la violacin de derechos mediante sus resoluciones.
Cumplimiento
Una vez que el TC resuelve un caso de amparo, como sucede con cualquier
otro rgano jurisdiccional, lo decidido debe ejecutarse. Todo juez o jueza
tiene mecanismos contemplados en la ley para que pueda cumplirse lo que
la sentencia ordena. Si no fuese as, la garanta no tendra sentido.
La Constitucin de 1998 inclua, en su texto, un amplio abanico de po-
testades para garantizar el cumplimiento de la resolucin: la orden de ser eje-
cutada de inmediato permita la inclusin legal sanciones de carcter
violaciones de derechos humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos n 10, Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, 2009.
81 Vase Gaceta Constitucional, n 18, marzo de 2005, p. 114.
161
normativo y administrativo, la adopcin de cualquier medida que se consi-

derase pertinente, incluso el uso de la fuerza pblica (art. 95, ltimo inciso).
No existen estadsticas, registro o alguna forma de control para saber
cuntas resoluciones de amparo fueron cumplidas. Por esta razn, hicimos
una encuesta de percepcin entre los asesores del TC, dado que ellos haban
permanecido en tal funcin de forma estable, a pesar de que los integrantes
de algunos tribunales constitucionales fueron cesados. De otro lado, creemos
que los asesores son quienes ms conocimiento tienen sobre los amparos que
resuelve el TC. Diez asesores del TC fueron entrevistados.
Las preguntas fueron las siguientes:
1. Cules son las normas legales y constitucionales que regulan el cum-

plimiento de las resoluciones.
2. De qu forma garantizan el cumplimiento de las resoluciones.
3. Segn su percepcin, cuntas resoluciones del total de aceptadas (en
el amparo) se han cumplido.
4. Qu solucin propone.
Acerca de las normas legales y constitucionales que regulan el cumpli-

miento de las resoluciones, tres de los asesores consideraban que no hay nor-
mas y que el cumplimiento puede ser impuesto mediante lo regulado para
el desacato (medio indirecto); otros siete dijeron que la norma que regula el
amparo es suficiente (como se indic, la normativa determinaba que para
ejecutar el amparo se puede utilizar cualquier medio disponible). Tres de los
asesores sostuvieron que no existe garanta del cumplimiento de las resolu-
ciones. Seis manifestaron que el tema compete a los jueces de primera ins-
tancia y uno sostuvo que la norma que reconoce el amparo es suficiente y
que el cumplimiento solo depende del juez.
En cuanto al cumplimiento efectivo de los amparos aceptados, cinco ase-
sores dijeron que no podan saber nada al respecto porque el asunto est fuera
del alcance del TC. Los otros cinco arriesgaron porcentajes que fueron ma-
yores a 60%.
En torno a las razones para explicar el incumplimiento del amparo, ocho
de los asesores manifestaron razones diversas: la ley de Control Constitucio-
nal no faculta al TC a tomar medida alguna para el cumplimiento; la falta
162
de competencia profesional de abogados y abogadas; la ley no establece san-

ciones claras, tales como la destitucin; los jueces no se involucran con el
sentido de garanta del amparo; los jueces tienen una percepcin equivocada
del amparo; y el juez no tiene conocimiento constitucional sobre el tema.
Otros dos asesores admitieron no saber por qu no se cumplen las resolucio-
nes.
Uno de los entrevistados sostuvo que debera restringirse los derechos
respecto de los cuales se podra interponer el amparo, y ofreci un ejemplo:
si bien un narcotraficante tiene derecho a salir en libertad en razn de la ca-
ducidad de la prisin preventiva, l no le dejara salir porque su hijo est in-
toxicndose y eso choca con sus creencias ntimas; concluy sosteniendo que
el nico derecho por el que podra interponerse un amparo es el derecho a
comer y no el derecho a la libertad. En esta opinin encontramos un criterio
lleno de prejuicios y, peor an, de manifiesta resistencia a cumplir la Cons-
titucin. No parece razonable contar con un asesor en amparos que duda del
carcter imperativo de las normas constitucionales.
La competencia material de jueces y juezas que resuelven

el fondo de las violaciones a derechos humanos
En el diseo constitucional de la Carta de 1998, el amparo es una accin de

naturaleza cautelar, esto es, resuelve el dao grave e inminente proveniente de
una accin u omisin de los poderes pblicos que violan o podran violar un
derecho humano. La medida cautelar se manifestaba adems por la naturaleza
de la decisin, que era meramente resolutiva. Si el amparo es cautelar, esto sig-
nifica que hay una remisin a los mecanismos ordinarios de resolucin de con-
flictos para resolver el fondo de la violacin del derecho humano, lo que incluye
la emisin de una sentencia que declare la violacin de un derecho, la deter-
minacin de la responsabilidad estatal y la reparacin del dao causado.
La pregunta que se debe hacer es si los procedimientos ordinarios son
adecuados para resolver violaciones de derechos humanos. Para responder a
esta pregunta, acudimos a dos fuentes de informacin: la ley y la jurispru-
dencia. Por la primera va se revis la competencia material que las leyes ecua-
torianas dan a los jueces y juezas de la justicia ordinaria. En la segunda va se
163
revis, aleatoriamente en un ao, el tipo de resoluciones que conoci la Corte

Suprema de Justicia. Por estas dos vas llegamos a la conclusin de que la jus-
ticia ordinaria no est diseada para resolver derechos humanos reconocidos
en la Constitucin, dado que en la prctica los jueces conocen exclusivamente
derechos secundarios o patrimoniales.
Los jueces ordinarios normalmente tienen un mbito de competencia
definido en la ley82. Cada juez o jueza tiene una competencia directamente
asociada con su denominacin. Los derechos humanos no son materia de
competencia explcita de los jueces, salvo cuando ejercen control constitu-
cional en materia de amparo que, recordemos, es cautelar. En definitiva, no
existe juez alguno que tenga competencia para resolver los asuntos de fondo
relativos a derechos humanos83.
La conclusin es que las vas civiles fueron diseadas y estn siendo uti-
lizadas en el Ecuador para reclamar derechos relacionados con la propiedad
y la autonoma de la voluntad. Por tanto, no son vas adecuadas para reparar
los dems derechos humanos.
El papel del juzgador
En trminos formales, todos los jueces y juezas, sin distincin, tienen com-
petencia en Ecuador para resolver sobre derechos humanos en los casos que
conocen (Constitucin de 1998, art. 272) y algunos, en particular, resuelven
82 Judicatura penal, Cdigo de Procedimiento Penal, Registro Ocial Suplemento No. 360, 13 de
enero de 2000, art. 16; judicatura civil, Cdigo de Procedimiento Civil, Codicacin No. 11, Re-
gistro Ocial Suplemento No. 58, 12 julio 2005, art. 59; judicatura de inquilinato, Ley de Inqui-
linato, Resolucin Legislativa, Registro Ocial No. 196, 1 noviembre 2000, art. 42; judicatura
laboral, Cdigo del Trabajo, Codicacin No. 17, Registro Ocial Suplemento No. 167, 16 di-
ciembre 2005, art. 568; judicatura de trnsito, Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, Ley No. s/n
Registro Ocial No. 1002, 2 agosto 1996, art. 92; judicatura tributaria, Cdigo Tributario, Codi-
cacin No. 9, Registro Ocial Suplemento No. 38, 14 junio 2005; judicatura de niez y adoles-
cencia, Cdigo de la Niez y Adolescencia, Ley No. 100, Registro Ocial No. 737, 3 enero 2003,
art. 255; judicatura contencioso administrativa, Ley de la jurisdiccin contencioso administrativa,
Ley 35, Registro Ocial No. 338, 18 marzo 1968, art. 8.
83 De ah la necesidad de superar la nocin de accin cautelar para pasar a una de conocimiento,
como en efecto sucedi en el ao 2008, cuando se determin que en el juicio de proteccin se
prueba y se declara la violacin de derecho en sentencia (art. 86, 3).
164
casos especficos de violacin de derechos (Constitucin de 1998, art. 95).

Desde esta perspectiva, tendramos un aparato judicial garantista.
Para comprobar si lo estipulado en la norma se cumple en la prctica,
conviene revisar algunos datos estadsticos e intentar responder a la pregunta:
La administracin de justicia es una garanta ordinaria o constitucional?
Desde la Constitucin de 1998, que provoc un cambio terico inmenso
en la administracin de justicia, al introducir una accin apta para conocer
todas las violaciones de derechos, haba que esperar una modificacin de la
estructura de la administracin de justicia. Partimos del supuesto de que,
antes de la Constitucin de 1998, la garanta era exclusivamente liberal y
que, despus de 1998, la garanta es progresivamente social. Por lo tanto, es-
perbamos ver un antes y un despus de 1998.
Para verificar si se produjo algn cambio en la administracin de justicia,
se tom una muestra delimitada territorialmente a jueces y tribunales de Pi-
chincha y que temporalmente compar tres momentos: 1) 1997, antes de
que los jueces tuvieran el control difuso de la Constitucin; 2) 1999, despus
de que la Constitucin de 1998 entrara en vigencia; y 3) 2004-2007, cinco
y diez aos despus de la entrada en vigor de la Constitucin. Las variables
comparadas fueron el nmero de jueces y juezas, para determinar si el aadir
una competencia ms signific un aumento en los servidores judiciales; y el
nmero de causas, para determinar si los casos de amparo competan real-
mente con las causas ordinarias.
Como se puede apreciar en el cuadro 6, desde 1997 en el nivel de los
juzgados de primera instancia hubo el incremento de un juez de lo civil y
uno de lo penal; se redujeron dos jueces de inquilinato. En la justicia ordi-
naria, el nmero de jueces no cambi. En cuanto a niez y adolescencia, de-
bido a la expedicin del Cdigo de la Niez y Adolescencia, se crearon cinco
juzgados entre 2004 y 2007. En la Corte Superior, desde 2004, se incorpo-
raron dos salas. En la Corte Suprema de Justicia se redujo una sala de lo la-
boral y se aument una sala penal.
165
Cuadro 6
Juzgados (Pichincha)84
Juzgados 1997 1999 2004 2006 2007

Penal 19 19 20 20 20
Civil 24 24 25 25 25
Trabajo 5 5 5 5 5
Inquilinato 5 5 3 3 3
Trnsito 7 7 7 7 7
Fiscal 1 1 1 1 1
Niez y Adolescencia 4 5 5
Corte Superior de Pichincha85

1997 1999 2004 2006 200786
Salas 6 6 8 8 8
Tribunal dist. fiscal 3 3 3 3 3
T. contencioso-adm. 2 2 2 2 2
Tribunal penal 5 5 5 5 5
Corte Suprema de Justicia

Salas 1998 1999 2004 2006
Presidencia
De lo penal 2 2 2 3
De lo civil y mercantil 3 3 3 3
De lo laboral y social 3 3 3 2
De lo contencioso administrativo 1 1 1 1
De lo Fiscal 1 1 1 1
84 Los datos de 1997, 1998, 1999 y 2006 fueron obtenidos a travs del Consejo Nacional de la Ju-
dicatura, Direccin Nacional de Personal, del documento Distributivo de sueldos 1997. No
existe un registro ni estadstica sobre el nmero de jueces y su distribucin nacional segn los aos.
85 Vase Internet,Acceso, julio 2007.
86 Consejo Nacional de la Judicatura, Direccin Nacional de Personal, Reporte de Juzgados y Tri-
bunales, abril de 2007, obtenido mediante peticin de acceso a la informacin.
166
Se hubiera podido suponer que, en razn de la carga de trabajo que im-

plicaba la incorporacin del amparo, la Funcin Judicial debera haber cre-
cido sustancialmente, pero esto, en Pichincha, no sucedi.
Analicemos las cifras desde otra perspectiva cuantitativa. De todos los
jueces que existen, en el nivel nacional, apreciemos cuntos tienen compe-
tencia exclusiva para resolver violaciones de derechos humanos va amparo.
Si la mayora resuelve cuestiones ordinarias, no sera una administracin de
justicia garantista.
En el nivel nacional, en el ao 200487, existan 678 dependencias judi-
ciales (incluidas salas, juzgados y oficinas auxiliares). Tres aos despus, en
2007, la cifra era la misma88. La justicia constitucional estaba inserta en los
juzgados civiles y los tribunales distritales de lo contencioso administrativo,
que contaban con 254 jueces y tribunales. A primera vista, la justicia ordi-
naria predomina.
Cuadro 7
Nmero de jueces segn tipos de justicia
Justicia exclusivamente Justicia ordinaria compartida Total de jueces

ordinaria89 con la constitucional
424 254 678
62% 37,4% 100%
Algo ms de la tercera parte de los jueces ordinarios (37,4%), ejercan

competencia constitucional, combinando sus tareas con la competencia or-
dinaria. La justicia constitucional, dentro del esquema ordinario, no tiene
jueces de apelacin ni jueces en la Corte Suprema, puesto que es el Tribunal
Constitucional el que conoce en apelacin.
87 Consejo Nacional de la Judicatura, Estructura de la Funcin Judicial, 2004.

88 Vase Consejo Nacional de la Judicatura, Direccin Nacional de Personal, Reporte de Juzgados
y Tribunales, abril de 2007, obtenido mediante peticin de acceso a la informacin; tambin In-
ternet, http://www.funcionjudicial-pichincha.gov.ec/corte/pichincha.php, Acceso, julio 2007.
89 En el diseo constitucional de 1998, las cortes superiores y Suprema no tenan competencia para
conocer causas de amparo; la apelacin la conoca exclusivamente el Tribunal Constitucional. En
cambio, en la Constitucin de 2008, las cortes provinciales conocen las causas de proteccin por
apelacin y la Corte Constitucional decide discrecionalmente qu causas conocer.
167
Preguntmonos, en trminos tambin numricos, cul es el peso de la

justicia constitucional dentro de la tarea de esos jueces ordinarios que repre-
sentan 37,4% del total de jueces. La pregunta vendra a ser: es el amparo
un recurso excepcional en la judicatura ordinaria? Para responderla presen-
tamos en el cuadro 8 el nmero de amparos, conocidos por los juzgados de
lo civil de Quito, dentro del total de causas correspondientes al ao 2006.
Cuadro 8
Causas ordinarias y amparos conocidos por juzgados civiles de Quito, 2006.
Juzgados Total de causas90 Amparos91 %

Primero 1284 36 2,8
Segundo 1278 35 2,7
Tercero 1282 36 2,8
Cuarto 1282 35 2,7
Quinto 1274 34 2,6
Sexto 1272 30 2,3
Sptimo 1271 34 2,6
Octavo 1272 36 2,8
Noveno 1272 29 2,2
Dcimo 1278 37 2,8
Dcimo primero 1276 36 2,8
Duodcimo 1285 35 2,7
Dcimo tercero 1272 40 3,1
Vigsimo 1283 38 2,9
Vigsimo primero 1282 34 2,6
Vigsimo tercero 1268 37 2,9
Vigsimo cuarto 1262 37 2,9
Vigsimo quinto 1237 34 2,7
Total 22.930 633 2,76
90 Ocina de Sorteos y Casilleros Judiciales, Palacio de Justicia, lista de causas ingresadas por cada
judicatura, de 2 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2006. Informacin obtenida me-
diante peticin de acceso a la informacin.
91 Departamento de Informtica del Consejo Nacional de la Judicatura, Ocio N. DI-CNJ-DDP-
2007-R151, de 17 de abril de 2007.
168
De cada cien causas que conocieron los juzgados civiles en Pichincha en

2006, algo menos de tres fueron constitucionales. Entre 22.930 casos, 22.297
se refirieron a problemas de carcter civil-patrimonial y apenas 633 casos eran
causas relacionadas con derechos humanos. Se pueden formular, entre otras,
dos hiptesis: no se violan los derechos humanos en el Ecuador o el sistema
de amparos no funciona. La primera es improbable y para demostrarlo basta
ver las cifras de pobreza que reflejan violaciones sistemticas y generalizadas
de los derechos sociales. La otra hiptesis es la que confirman las cifras.
En los siete juzgados correspondientes a otros cantones de Pichincha en
2006 aparecieron 114 amparos entre 4.143 causas, lo que arroj el mismo
porcentaje que en Quito: 2,76%.
Si tomamos el juez que ms ha conocido amparos (cuadro 8, Juzgado
Dcimo Tercero), ste lo ha hecho en un 3,1% del total de sus casos, y el
que menos en 2,2% (Juzgado Noveno).
Las cifras evidencian que la competencia constitucional de los jueces ci-
viles es apenas ejercida. Los jueces civiles se encargan, sobre todo, de aquellos
asuntos que han conocido tradicionalmente y no de los conflictos sobre de-
rechos constitucionales.
La situacin se hace algo ms dramtica si consideramos los casos en que
los abogados y abogadas utilizan el amparo para agilizar o entorpecer causas
propias de la jurisdiccin ordinaria; es decir, que las acciones de amparo no
responden a violaciones de derechos primarios. Otro ribete dramtico pro-
viene de aquellos casos en los que los jueces se han negado a admitir causas
atinentes a derechos constitucionales, por defectos de forma, y que ni siquiera
constan en los registros del Consejo Nacional de la Judicatura. Si a esto su-
mamos los amparos rechazados, el nmero total de acciones de amparo que
han cumplido su finalidad de proteger derechos disminuira considerable-
mente.
A los datos cuantitativos acerca del limitado impacto del amparo, pode-
mos sumar las percepciones de los jueces acerca de estas acciones: Cmo
perciben los jueces su competencia constitucional al resolver las acciones de
amparo? En busca de las percepciones de los 15 jueces entrevistados92 que
resolvieron ese 2,76% de las causas que ingresan, se pregunt sobre el nmero
92 Entrevistas a 15 de los 18 jueces de lo civil en el cantn Quito, realizadas entre mayo y julio de
2007.
169
de causas, el tiempo en el que las resuelve, el nmero de casos que deniega y

el nmero de casos que acepta, los relacionados con derechos sociales, cmo
se sentan frente a los amparos y si tenan capacidad para resolver amparos.
Los jueces tienen percepciones distintas en cuanto al nmero de causas
ingresadas. Tres jueces tenan una percepcin correcta sobre el nmero de
casos que conocen, nueve jueces afirmaron conocer tres veces ms amparos
de los que constan en el registro, y otros tres no tenan idea al respecto. La
percepcin sobredimensionada de las causas parecera reflejar una visin del
amparo como carga extra de trabajo.
En cuanto al tiempo que utilizan semanalmente para resolver y tramitar
las causas de amparo, cinco jueces consideraron que de cinco das tiles, uno
lo dedican a resolver amparos; ocho jueces dijeron que dejan de un lado todo
y, a veces, resolver un caso les toma una semana entera; dos jueces dijeron
que depende de los casos y que no podran precisar.
Los jueces que afirmaron que dedican al amparo la quinta parte de su
tiempo, reconocen que el amparo es marginal, percepcin que corresponde
con el pequeo nmero de causas que conocen. Parecera que, en cambio, la
mayora de los jueces intentaron demostrar que para ellos el amparo era prio-
ritario. De los otros dos jueces, podra pensarse que el tiempo que dedican a
los amparos es tan corto que no les representa nada.
Preguntamos a los jueces su percepcin en relacin con los amparos con-
cedidos y negados. Dos jueces dijeron desconocer el nmero de unos y otros.
Un juez consider que se admite la mitad de los amparos. Otro entrevistado
consider que 85% de los casos corresponden a aceptaciones del amparo.
Pero once jueces sostuvieron que la mayora de amparos son negados93.
Dado que el amparo implica la responsabilidad de controlar el ejercicio
del poder del Estado, acaso sea ms fcil y menos comprometedor negar am-
paros. Llama la atencin que tres jueces sostuvieran que aceptan entre 1 y
2% de los amparos.
Dado que la Constitucin de 1998 protege mediante el amparo todos los
derechos humanos reconocidos nacional e internacionalmente, y tanto los de-
rechos civiles como los sociales, interesaba saber en qu cantidad llegaban a
los jueces civiles casos sobre derechos sociales. De los quince jueces entrevis-
93 La proporcin de estos jueces de aceptado/negado, fue respectivamente: 20/80, 25/75, 2/98, 1/99,
10/90, 10/90, 30/70, 10/90, 20/80, 1/99, 10/90.
170
tados, seis dijeron no recibir ni un caso de stos; cuatro dieron datos inferiores
a 3%; uno afirm que 80% de los amparos tienen que ver con derechos la-
borales; otros dos dijeron que muy pocos y tres jueces dijeron no saber.
Preguntamos a los jueces si consideraban la competencia constitucional
como un reto, una carga, una funcin social, les era indiferente, si se vean
en ella como garantes de los derechos humanos o si consideraban una atri-
bucin impertinente por la materia que son especialistas.
Cuadro 9
El amparo visto por los jueces
Qu es para usted el amparo? Nmero de jueces

Carga 4
Reto 1
Indiferente frente al amparo 1
Funcin Social 0
Garante de la Constitucin y derechos humanos 9
Impertinencia por la materia 2
Las respuestas fueron matizadas y algunos jueces escogieron ms de una

opcin (de ah la variedad de resultados en el cuadro 9). Si bien la mayora
se ven como garantes, a muchos les parece inconveniente este encargo. No
les parece que deben conocer los amparos por ser una materia muy especia-
lizada, por tener mucho trabajo en su competencia ordinaria y porque deben
resolver los amparos en tiempos muy breves. Seis de los quince jueces no se
vean como garantes ni de la Constitucin ni de los derechos humanos. Estos
seis jueces son los mismos que dijeron rechazar los amparos en un 99%; son
jueces que simplemente no estn cumpliendo con su funcin y, en trminos
jurdicos, probablemente estn prevaricando al incumplir normas constitu-
cionales. Puede afirmarse, en pocas palabras, que una parte de los jueces de
lo civil trabajan de mala gana al resolver las acciones de amparo.
Finalmente, se pregunt a los jueces si estaban capacitados para resolver
amparos y si haban recibido capacitacin. Diez jueces sostuvieron que estn
capacitados y que su especialidad para conocer asuntos civiles es suficiente para
resolver amparos. Cuatro jueces contestaron que no se consideran adecuada-
171
mente capacitados y un juez contest que no podra responder. Algunos jueces

reconocieron que la competencia constitucional es distinta a la civil, que re-
quieren conocimientos especializados y que podran equivocarse. Otros jueces,
a pesar de reconocer haber sido capacitados, dijeron no tener idea alguna sobre
ciertos temas constitucionales, como los derechos difusos. Otros afirmaron que
ya tienen experiencia y que el tiempo les ha dado la tcnica para resolver am-
paros, reconociendo que un juez civil que se inicia tendra serias dificultades.
Un juez consider que se ha prostituido la accin de amparo porque interpo-
nen por todo. Otro juez afirm que del derecho civil se derivan todas las ramas
del derecho: el derecho civil es derecho comn del cual nacen las otras ramas
del derecho y si no se sabe derecho civil no se sabe nada.
Ocho jueces afirmaron haber recibido capacitacin y siete que no la re-
cibieron. La capacitacin, segn los jueces, correspondi en gran parte a una
iniciativa particular y, en pocos casos, a iniciativa del Consejo Nacional de
la Judicatura.
Conclusiones
El amparo de 1998 tena deficiencias normativas en el diseo constitu-

cional que no eran graves y que podan ser corregidas jurisprudencial-
mente, tales como la legitimacin activa sustentada en el concepto de
derecho subjetivo y la legitimacin pasiva concentrada en el Estado.
La prctica jurisprudencial no estuvo a la altura de producir desarrollos
doctrinarios para hacer que la accin de amparo cumpla con el objetivo
de proteger derechos constitucionalmente reconocidos y que nunca antes
tuvieron mecanismos judiciales.
El amparo ha sido utilizado como un mecanismo para exigir derechos
patrimoniales y contractuales.
La legitimacin activa por sus propios derechos no es adecuada para
reclamar derechos de personas que no tienen conocimiento de que aqu-
llos les estn siendo violados y fomenta sociedades no solidarias.
La legitimacin pasiva del amparo de 1998 est asociada directamente
con violaciones producidas por el Estado o por quien ste ha autorizado
a prestar servicios pblicos. sta es una forma restringida de considerar
172
la proteccin de derechos, que no considera que los derechos humanos

pueden ser vulnerados por cualquier actor con poder econmico, poltico
o fsico, an si no es servidor o servidora pblico.
La garanta debe funcionar para dar proteccin a las personas o grupos
humanos que se encuentran en situacin de violacin de derechos. Con-
viene distinguir las acciones que tienen vas procesales ordinarias de aqu-
llas que no la tienen, y que se conocen como derechos primarios o
derechos contra poder.
Las jueces y jueces no argumentan fctica ni jurdicamente sus resolu-
ciones, lo que es una grave violacin al principio de motivacin. Los he-
chos deben ser probados y los derechos interpretados.
La violacin de un derecho genera la obligacin de reparacin. La repa-
racin ha sido entendida de forma harto restrictiva. Las jueces y jueces
no han establecido las medidas de reparacin y, cuando lo han hecho,
se han limitado a los efectos patrimoniales de la violacin.
No se puede establecer la eficacia del amparo y no se tiene conocimiento
oficial sobre el cumplimiento de las resoluciones de amparo.
Los jueces y juezas tienen una formacin civilista y formal, lo que hace
que no valoren la importancia de las garantas de derechos y que, cuando
las conocen, las resuelvan con los criterios propios del derecho privado.
La capacitacin de jueces y juezas resulta un imperativo en materias tales
como teora general de derechos humanos, interpretacin constitucional
y argumentacin jurdica.
El amparo no ha cumplido con la finalidad fundamental de proteger
todos los derechos de todas las personas. Su uso y aplicacin se ha res-
tringido a los derechos patrimoniales correspondientes a personas privi-
legiadas. Esta distorsin debe ser corregida.
El registro de ingreso de causas, procedimientos, resoluciones y cumpli-
miento no es unificado y es harto incompleto. Urge, para poder apreciar
el funcionamiento de la garanta jurisdiccional, sistemas de registro com-
pletos y accesibles al pblico.
Parecera que la reforma normativa es un elemento, y no el ms impor-
tante, para resolver las acciones constitucionales. Es curioso constatar
que la diferencia entre la Corte Constitucional de Colombia y el Tribu-
nal Constitucional de Ecuador, en relacin con la calidad de la jurispru-
173
dencia, teniendo diseos normativos similares, es enorme. Qu es lo

que hace que una constitucin o una accin de garanta sea efectiva en
un lugar y no en otro? Sin duda, una de las respuestas la encontramos
en la cultura jurdica. Nuestra cultura jurdica, basada en una educacin
formal-memorstica, difundida por todas las universidades del pas, lo
que hace es perpetuar una administracin de justicia que tramita expe-
dientes de forma burocrtica y no resuelve conflictos sociales94.
Los funcionarios de Estado, y entre stos en particular los jueces cuando

ejercen competencias constitucionales, deben tener una disposicin poltica
a materializar el proyecto de Estado social de derecho y de defensa de los de-
rechos fundamentales95. El Estado constitucional de derechos y justicia exige
jueces que ejerzan el control constitucional, que sean activistas y creativos.
Sin stos, cualquier reforma normativa est condenada al fracaso y la promesa
de los derechos es una ilusin.
94 Sobre este tema vase vila Santamara, Ramiro, Cultura jurdica, facultades de derecho y funcin
judicial, en Andrade, Santiago y Luis vila, La Transformacin de la Justicia, Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 8, V&M Grcas, 2009.
95 Lpez Medina, Diego Eduardo, Teora impura del derecho, la transformacin de la cultura jurdica
latinoamericana, Universidad de los Andes y Universidad Nacional de Colombia, Legis, Bogot,
2004, p. 449.
174
5
Uso y funcionamiento de la justicia constitucional
Agustn Grijalva y Alex Valle
El presente trabajo busca contribuir a la investigacin judicial emprica. Para

su realizacin se integran el anlisis cuantitativo y el cualitativo. Sobre mues-
tras tcnicamente diseadas se analizan las resoluciones del Tribunal Cons-
titucional (TC) en el periodo 1997-2004, que es quizs uno de los periodos
de mayor estabilidad en la historia de la justicia constitucional ecuatoriana.
Se analizan variables claves respecto al amparo, hbeas corpus, hbeas data,
y la accin de inconstitucionalidad. De este modo, se analiza la aplicacin
de la Ley Orgnica de Control Constitucional durante la mayor parte de su
vigencia. La evaluacin de las experiencias del pas en esta materia, en el men-
cionado perodo, puede ser de utilidad para evaluar comparativamente los
cambios generados por la Constitucin de 2008.
Puesto que el amparo es la garanta ms universal, en el sentido de que
protege el mayor nmero de derechos constitucionales de los ciudadanos, el
estudio da especial nfasis al anlisis de esta accin. Estas causas, adems,
son las ms numerosas y contienen mayor variedad de informacin. Poste-
riormente; se aplican variables similares, en cuanto ha sido posible, tanto al
hbeas corpus como al hbeas data. Finalmente se estudia la accin de in-
constitucionalidad. El material central del estudio lo constituy la base de
datos del TC del Ecuador que compila en formato digital sus fallos en el pe-
riodo 1997 2004.
175
A GUSTN G RIJALVA Y A LEX VALLE
Amparo
En esta seccin buscaremos medir la eficacia de la garanta del amparo en el

Ecuador. El estudio de la muestra estadstica96 a revisar, servir para conocer
con mayor certeza el alcance, las limitaciones y dems elementos que en la
prctica constitucional procesal han impedido que la accin de amparo tenga
la eficacia y celeridad ofrecida en el texto constitucional.
Para lograr tal propsito fue necesaria la construccin de las siguientes
variables: Variable de tiempo, Variable de argumentacin jurdica, Variable
respecto de la tipologa del derecho, Variable de origen jurisdiccional, Varia-
ble de origen geogrfico. Desarrollaremos el estudio de cada variable y los
resultados alcanzados mediante el anlisis de los casos:
a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propsito medir el

tiempo transcurrido entre la apelacin de las acciones de amparo interpuestas
ante el TC y su resolucin definitiva por parte del mismo. Para realizar la
medicin se ha procedido a calcular el promedio de tiempo que tardan en
resolverse las acciones de amparo en nmero de das, promedio que ha sido
diferenciado segn el ao al que corresponde cada expediente.
En el grfico 1 se presentan comparativamente los aos estudiados. El
promedio general de tiempo calculado en todo el periodo es de 140,38 das;
es decir, el TC tarda aproximadamente 5 meses en resolver una accin de
amparo, lo cual viola lo dispuesto en el artculo 54 de la Ley de Control
Constitucional que estipula un plazo mximo de diez das para resolver un
amparo subido en consulta o apelacin.
96 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 455 acciones de amparo apeladas ante el
TC entre los aos 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de un total de 6.399
expedientes. La muestra fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en mtodos y
clculos estadsticos, quien realiz ponderaciones en relacin al nmero de salas, los casos resueltos
por el Pleno del TC y segn el ao calendario, para obtener una muestra representativa con un
margen de error correspondiente al 10% (ver anexo estadstico al nal del captulo).
176
U SO Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Grfico 1
Nmero de das promedio en que el TC

resuelve amparos constitucionales
250
248 NUMERO DE DIAS
200 217 PROMEDIO DE DIAS DE
TODOS LOS AOS
150
151
100 120
101 100 94
92
50
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
En el grfico 1 se observa que el ao con el promedio mximo de tiempo

tomado por el Tribunal para resolver las apelaciones de las acciones de am-
paro fue el ao 2000, con 248 das, que equivalen aproximadamente a 8
meses de trabajo. Se observa adems una constante relativa en la disminucin
de das desde el ao 2000 en adelante, siendo 2004 el que exhibe uno de los
promedios ms bajos, con una media de 94 das.
De los datos sealados podemos inferir que la accin de amparo no es
resuelta con la debida celeridad en el TC, lo que afecta su objetivo como me-
dida garantista de derechos fundamentales y, peor an, si se la requiere como
medida cautelar.
Es improbable que esta significativa demora sea atribuible al nmero de
amparos o de otros tipos de causas ingresadas, puesto que el nmero de am-
paros se ha mantenido ms bien limitado, si bien estos han representado la
gran mayora de los casos conocidos por el Tribunal. As en el ao 2001 en
el que se registra un promedio que equivale al de tramitacin de un amparo
para todo el periodo 1997-2004 el nmero de causas fue de 1.044 que re-
presentaron ms de tres cuartas partes (78,4%) del total de causas ingresadas
al Tribunal97. En el ao 2002 las acciones de amparo fueron 828 y represen-
97 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2001.
177
taron 76% del total de causas98. En el periodo examinado, el nmero de am-

paros ha tendido a subir temporalmente de 621 en 1998 a 994 en 1999,
para luego disminuir de un mximo de causas de 1257 en el ao 2000, a
671 en el ao 200499.
La demora en el trmite del amparo, segn otros hallazgos de la presente
investigacin expuestos ms adelante, tiene que ver ms bien con el modelo
procesal formalista adoptado para su trmite.
b) Origen Jurisdiccional.- Con la presente variable se identifica el origen

procesal de la accin de amparo, es decir, se determina si el juez que tramit
el amparo en primera instancia es un juez ordinario o un juez de lo conten-
cioso-administrativo. El grfico 2 muestra en porcentajes el resultado del
anlisis de los 455 casos que conformaron la muestra.
Grfico 2
Origen jurisdiccional
450
CASOS
400
84.84%
350
300
Casos
250
200
150
100
50 14.73% 0.44%
0
Juzgados Contencioso Otros
ordinarios
La mayora de los casos ingresados al TC provienen de jueces ordinarios,

sean estos competentes en materia civil o penal, mientras que los tribunales
98 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2002.
99 Base de Datos de Resoluciones del TC del Ecuador 1997-2004. A conclusin similar llega Ramiro
vila mediante un muestreo de amparos publicados en Gacetas Constitucionales. Vase vila San-
tamara, Ramiro, Los Problemas de la Proteccin de los Derechos Humanos en el derecho procesal
constitucional ecuatoriano, en Varios, Un Cambio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal
Constitucional, Quito, 2007.
178
de lo contencioso-administrativo se han ocupado de resolver algo menos de

la sexta parte del total de los amparos apelados. Estos tribunales son rganos
especializados en asuntos de carcter administrativo; por ello, los empleados
pblicos deben acudir a este organismo para presentar sus demandas y re-
clamos de carcter laboral. De la muestra total, los legitimarios activos per-
tenecientes a instituciones pblicas suman 31,43%; los miembros de la
Polica Nacional suman 7,25% y los militares 2,54%; dando un total de
41,23% de legitimarios que trabajan para el Estado, de ellos algo menos de
la tercera parte (14,73% del total) acude primero al tribunal contencioso-
administrativo y luego al TC. La mayora de estos legitimarios activos inter-
ponen sus amparos ante los jueces ordinarios y luego apelan al TC.
Son los jueces contencioso-administrativos quienes deberan revisar en
apelacin todos los actos administrativos con efectos particulares que pudie-
ren ser violatorios de la Constitucin. La Corte Constitucional, como esta-
blece la Constitucin de 2008 en el artculo 436.4, debe limitarse a conocer,
para efectos de dictar jurisprudencia y eventual revisin, solo los actos ad-
ministrativos con efectos generales. Es necesaria una mejor distribucin ins-
titucional del trabajo, en la cual los jueces contencioso-administrativos
desempeen una labor especializada, tanto respecto de la constitucionalidad
como de la legalidad de actos administrativos particulares.
c) Origen Geogrfico.- Esta variable pretende identificar el grado de ac-

ceso a la justicia constitucional en el Ecuador, considerando la ubicacin ge-
ogrfica. Se revisa el nmero de casos apelados ante el TC segn la provincia
de origen. Debe notarse que se contaba con 22 provincias durante el periodo
de revisin de los casos (1997 - 2004).
Se puede constatar en el grfico 3 la preeminencia del centralismo en la
presentacin de apelaciones del recurso de amparo, debido seguramente al
hecho de que el TC queda ubicado en la ciudad de Quito. Por el contrario,
existen provincias como Nueva Loja y Galpagos en las cuales los legitimarios
activos, pese a presentar el amparo constitucional en primera instancia, no
pueden acceder al TC debido a la distancia y a los recursos econmicos que
implica la referida etapa procesal.
179
Grfico 3
Origen geogrfico
200
CASOS 168
150
97
100
50 37
25
19 16 12 14
0 8 8 4 7 6 9 9 3 5 1 3 4 0
0
s) y ar ar hi xi o o as as ra ja s b o o z a a s a e ja
go ua lv a rc pa raz Or ld ay u Lo s Ro ana tiag Nap asta inch bo rahu chip Lo
pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab n P ich cum gu hin eva
al C him sm Im Lo M o Sa P u un C Nu
G E S
n
( C ron T ra
o
l o m
. Co M Za
ch
Ar
El grfico 4 presenta de otro modo el grado de acceso al TC por los le-

gitimarios activos existentes en cada provincia del Ecuador.
Grfico 4
Amparos ante el TC segn Provincia de origen

El Oro 5% Azuay 4%
Resto del Pas 20%
Guayas 21%
Loja 4%
Pichincha 38%
Manab 8%
Cuatro de cada cinco casos (80%) pertenecen a seis de las 22 provincias:

Pichincha, Guayas, Manab, El Oro, Loja y Azuay; la quinta parte restante
proviene de 16 provincias, pese a que en ellas habitaba ms de 35% de la
180
poblacin segn datos oficiales del INEC100. Pichincha por s sola concentra
casi 40% del total de apelaciones, cuando segn el censo de 2001 represen-
taba solo 19.62% de la poblacin nacional. En definitiva, hay un relativo
centralismo, o al menos una parcial marginacin de varios provincias en el
procesamiento de apelacin de los amparos, seguramente en razn de las ma-
yores dificultades de acceso a un organismo ubicado en la ciudad de Quito.
Estos datos indican que la reforma introducida por la Constitucin de
2008 en cuanto a la apelacin del amparo o recurso de proteccin a nivel
provincial es correcta. Al transferir a las cortes provinciales101 la competencia
para conocer apelaciones de amparos se est acercando la justicia constitu-
cional a los ciudadanos, especialmente en el caso de las provincias ms rele-
gadas, en las cuales derechos como los econmicos y sociales pueden sufrir
mayores violaciones. La mayor cercana de los jueces al lugar donde aconte-
cen el acto violatorio o su efecto, sin duda, provee una condicin ms ade-
cuada para conocer estas apelaciones.
d) Accionante o Legitimario Activo.- Es necesario conocer quines uti-

lizan con mayor frecuencia la justicia constitucional en el Ecuador, segn la
pertenencia a una agrupacin social o tnica, una determinada profesin, su
vinculacin al Estado o su ejercicio profesional dentro del mbito privado.
Se puede constatar en el grfico 5, que la mayor parte de personas que
acceden al TC para presentar su recurso de apelacin en una accin de am-
paro son particulares; estos representan 32,75% de casos frente a 31,43% de
casos que pertenecen a empleados pblicos. Si a estos ltimos sumamos los
casos de la burocracia y los miembros de la Fuerza Pblica, alcanzan 40, 18%
del total de la muestra, constituyndose entonces los empleados del Estado
en los legitimarios activos que con mayor frecuencia apelan amparos ante el
Tribunal Constitucional. Esta es una situacin en cierta medida anmala
para un rgano jurisdiccional de ltima instancia, al cual legalmente pueden
acudir no solo los funcionarios pblicos sino todos los ciudadanos que re-
claman por la violacin de sus derechos constitucionales.
100 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos del Ecuador. Censo poblacional 2001, Internet,
http://www.inec.gov.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/cen_pob_viv
101 El artculo 86.3 establece en la parte pertinente que Las sentencias de primera instancia podrn
ser apeladas ante la corte provincial ().
181
Grfico 5
Amparos por tipo de accionante

160
140
120
100
Casos
32.75%
31.43%
80
60
5.71%
3.74%
13.19%
40
2.64%
1.54%
1.32%
0.44%
7.21%
20
0%
0
Empleado
pblico
Polica
Militar
Particular
ONGS o similar
Sindicatos
Empresario
(p. natural)
Empresario
(p. jurdica)
Indgenas
Gremios
Profesionales
Otros
De otra parte, se puede constatar que la apelacin en la accin de amparo
por parte de organizaciones no gubernamentales, indgenas, gremios y sin-
dicatos, es mnima. Por ejemplo, pese al fuerte desarrollo de los derechos co-
lectivos y de las organizaciones indgenas en el periodo, estas casi no han
acudido al TC para reclamar por violaciones a sus derechos; tampoco recu-
rren al amparo como opcin primaria las ONG, los sindicatos o los gremios
profesionales. Esta baja utilizacin del amparo por parte de las organizaciones
de la sociedad civil se corrobora ms adelante, al verificar que el amparo casi
no se utiliza para reclamar violaciones a derechos sociales, como el derecho
a la salud, la educacin o la vivienda, que son reivindicaciones propias de
tales organizaciones. Dicho de otra manera, el uso prevaleciente del amparo
es marcadamente individualista, pues atiende a titulares de derechos indivi-
duales, marginando a los titulares colectivos.
e) Legitimario Pasivo.- Con la presente variable se identifica el origen

del acto administrativo ilegitimo, el acto lesivo entre particulares, las resolu-
ciones u otro tipo de acto que presuntamente viola los derechos constitucio-
nalmente reconocidos. Se pretende identificar la autoridad o persona que
gener dicha violacin.
182
Es lgico determinar que si los amparos proceden contra actos adminis-

trativos de autoridad pblica, sean los organismos estatales centrales, pro-
vinciales y cantonales los que ms frecuentemente han sido demandados por
la emisin de actos ilegtimos. Su incidencia aparece en el grfico 6.
Grfico 6
Amparos por tipo de legitimario pasivo

300
250
200
55.82%
Casos
150
100
8.79%
19.56%
3.52%
3.74%
2.86%
2.64%
1.54%
0.66%
0.66%
0.22%
50
0
Fuerzas
Armadas
Polica
Administracin
Pblica
Municipio
Concejo
Provincial
Particular
(persona)
Particular
(persona)
Juez
Presidente de
la Repblica
Congreso
Otros
Como muestra el grfico 7, ms de 94% de los legitimarios pasivos eran

funcionarios del Estado, sea de la administracin pblica central o de las sec-
cionales, mientras que menos de 6% de los amparos analizados se interpu-
sieron contra particulares. Este ltimo porcentaje es demasiado bajo si se
considera la cada vez mayor prestacin de servicios pblicos por parte de de-
legatarios o concesionarios privados de servicios pblicos, contra cuyos actos
violatorios tambin puede interponerse amparo segn el artculo 95 de la
Constitucin de 1998. Nuevamente, la explicacin de tal marginacin
apunta al modelo procesal constitucional que excluye o restringe la reclama-
cin de derechos sociales y colectivos.
183
Grfico 7
Diferencia entre legitimarios pasivos
particulares y funcionarios pblicos
Otro
6
Administracin
Pblica
94
f) Tipo de Derecho.- La presente clasificacin se ha realizado conforme

al derecho reclamado en la accin de amparo por parte de los legitimarios
activos. Los amparos interpuestos por los funcionarios pblicos en casos que
son de competencia exclusiva del tribunal contencioso-administrativo han
sido ubicados o denominados como derechos administrativos para no dis-
torsionar las estadsticas sobre otros tipos de derechos, como los de carcter
social o econmico. En el grfico 8 se constata que precisamente los proble-
mas laborales de los empleados pblicos son los ms demandados va accin
de amparo y no por medio del tribunal contencioso-administrativo.
Grfico 8
Amparos por tipo de derecho
Colectivo 0.88% Difuso 0.44%

Poltico 3.08%
Econmico 27.47% Administrativo 36.26%
Otro derecho 0.44%

Social 22.20%
Civil 9.23%
184
Porcentualmente, los conflictos laborales de los funcionarios pblicos

que son objeto de apelacin de amparo ante el TC llegan a 36,26%; a este
segmento lo hemos denominado de carcter administrativo. El segundo
lugar, en las acciones de amparo interpuestas, corresponde a violaciones a
derechos econmicos (27,47%); en tercer lugar encontramos a los derechos
sociales (22,20%); y en cuarto puesto, los derechos civiles (9,23%). Sumando
los derechos colectivos y difusos no llegan a 2% de los casos analizados, en
concordancia con el nmero de legitimarios activos pertenecientes a organi-
zaciones no gubernamentales e indgenas que equivalen a 1,72%, segn se
mostr en el grfico 5.
Anlisis por aos, segn el tipo de derechos violados.- El grfico 9 muestra
la variacin existente en la interposicin de acciones de amparo segn el de-
recho violado en cada ao. Se puede ver que no existe una tendencia definida
a proteger en mayor o menor grado determinados tipos de derechos. Sola-
mente en el caso de los derechos econmicos hay un incremento moderado
del nmero de amparos, mientras que en otros tipos de derechos se evidencian
ligeros incrementos seguidos por descensos moderados. Asimismo, se podra
inferir, del bajo porcentaje que representan los amparos referidos a derechos
sociales, difusos y colectivos, que la accin de amparo no los protege.
Grfico 9
Tipos de derechos
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
D. Civiles D. Econmicos D. Difusos Otros

D. Sociales D. Colectivos D. Polticos
185
Revisaremos cada derecho enunciado con los subtipos ms importantes:
f. 1) Asuntos Administrativos.- Como se vio en el grfico 5, dos de cada

cinco casos (40,18%) tienen que ver con problemas laborales o disciplinarios
de funcionarios pblicos. Queda as en evidencia que el amparo en Ecuador
ha venido a derivar en una va procesal para solucionar problemas de trabajo
de los empleados pblicos que muchas veces son de pura legalidad, mien-
tras que la defensa de otros derechos, especialmente sociales, queda total-
mente marginada de las tareas del Tribunal, como se mostrar ms adelante.
f.2) Derechos Civiles.- Se incluyen en este mbito derechos como la li-

bertad personal, libertad de expresin, libertad de asociacin, derecho a la
vida, derechos inherentes al debido proceso102; entre otros considerados de-
rechos civiles por la Constitucin Poltica de 1998 en su artculo 23. El con-
junto de estos derechos civiles representan uno de cada diez casos (9,23%
del total de los casos analizados). Para visualizar e identificar los derechos
pertenecientes al mbito civil, que son ms protegidos o reclamados por
medio de la accin de amparo, el grfico 10 muestra la clasificacin de de-
rechos materia de accin.
Grfico 10
Peso de los amparos sobre derechos civiles

Libertad 2.64%
Vida 0.44%
Debido proceso 4.40%
Otros derechos
civiles 1.76%
Otros tipos de
derechos 90.77%
102 En algunos casos investigados los legitimarios activos aducan una violacin al debido proceso y al
derecho al trabajo; siendo este ltimo el de fondo, fueron codicados en esta categora, ya que el
accionante reclamaba primordialmente su reintegro al trabajo u otra solucin laboral.
186
Entre los derechos del mbito civil, el ms reclamado es el derecho al de-

bido proceso, seguido por el derecho a la libertad en general (libertad de pen-
samiento, libertad de expresin, etc.), luego tenemos el derecho a la vida y,
finalmente, otro tipo de derechos civiles. El grfico 11 rene nicamente los
subtipos de derechos pertenecientes al mbito civil.
Grfico 11
Amparos por tipo de derecho civil
Otros 19.05% Libertad 28.57%
Vida 4.76%
Debido proceso 47.62%
f.3) Derechos Sociales.- Se han incluido en esta categora aquellos dere-

chos considerados como sociales por la Constitucin Poltica de 1998: dere-
cho a la vivienda (art. 32); derecho al trabajo (art. 35 y siguientes); derecho
a la salud (art. 42 y siguientes); y otros derechos sociales, los de seguridad
social, familia, entre otros. Los derechos sociales apelados ante el TC por
medio del amparo son algo ms de una quinta parte (22.2%) del total de
casos analizados. De este conjunto, como muestra ms adelante el grfico
13, el derecho al trabajo ocupa ms de la mitad del total (56%), mientras
que el derecho a la salud tiene 2%, el derecho a la vivienda 28% y el derecho
a la educacin tiene 6%. El grfico 12 muestra los datos referentes a estos
derechos respecto al total de la muestra.
187
Grfico 12
Peso de los amparos por derechos

Salud 0.44% Vivienda 6.15%
Educacin 1.32% Trabajo 12.31%
Otros derechos
sociales 1.76%
Otros tipos
de derecho
78.02%
Si comparamos estos derechos sociales entre s, con apoyo del grfico 13,
sorprende que en reas como la salud, donde hay graves violaciones a los de-
rechos constitucionales, el amparo llegue apenas a 0,44% del total de casos
analizados y a 2% del total de casos sobre derechos sociales. Esta situacin
contrasta con casos como el de Colombia, donde un significativo nmero
de tutelas se interponen contra los servicios de seguridad social en los que se
incluye los servicios de salud103.
Tambin el porcentaje correspondiente a educacin (1,32%) en el total
de casos (grfico 12) es llamativamente bajo, as como su reducido porcentaje
comparativo (6%) con relacin al total de derechos sociales (grfico 13). Sin
embargo, es conocido que en la prctica en el pas existen violaciones a este
derecho, sea mediante impedimento o discriminacin en el acceso a la edu-
cacin, como por situaciones discriminatorias creadas por la normativa dis-
ciplinaria o las polticas de las autoridades de los establecimientos educativos.
Estas violaciones de derechos constitucionales son resueltas administrativa-
mente y en la mayora de casos ms bien diluidas, en las propias escuelas
o colegios, o por las autoridades del Ministerio de Educacin. Muy rara vez
se recurre a la garanta constitucional. Los padres de familia y estudiantes no
conocen suficientemente sus derechos ni las garantas para reclamarlos. El
103 Alrededor de 12% de las tutelas son interpuestas por esta razn. Vase Garca, Mauricio, Justicia
Constitucional y Accin de Tutela, Universidad de los Andes, Bogot, 1996.
188
control constitucional del derecho disciplinario en el Ecuador, que incluye

instituciones como universidades, Polica o Fuerzas Armadas es ms bien in-
cipiente.
Grfico 13
Amparos por tipo de derecho social
Educacin 6.00%
Otros 8.00%
Salud 2.00%
Vivienda 28.00%
Trabajo 56.00%
Un porcentaje algo mayor es el de casos de vivienda, que representan

6,15% del total de casos de la muestra en general y 28% del total de casos
referidos a derechos sociales. En parte, estos casos guardan relacin con pro-
blemas de invasiones o tomas de tierras y posteriores desalojos, que consti-
tuyen un problema cada vez ms frecuente en el pas. Pese a que existe
normativa internacional de rango constitucional vigente en el Ecuador, en
la que se precisan las prcticas violatorias de derechos humanos en desalojos
forzosos, estos con frecuencia violan tales derechos. Frente a ello, el TC no
ha desarrollado una jurisprudencia que pondere el derecho de propiedad
frente al derecho a la vivienda, sino que con frecuencia se limita al anlisis
puramente legal priorizando absolutamente el derecho de propiedad por
sobre cualquier otro derecho.
En sntesis, y como criterio general se infiere que la proteccin de dere-
chos sociales va amparo es marginal en el Ecuador. Cabe plantear al respecto
varias hiptesis. De una parte, puede ser que los ciudadanos no conozcan el
procedimiento de amparo y por tanto no lo accionen para reclamar estos de-
rechos; como se ha visto, la mayora de quienes apelan sus amparos ante el
189
TC son funcionarios pblicos, militares y policiales, que exigen sus derechos

laborales en la administracin pblica por medio de abogados. Por otra parte,
es posible que influyan las restricciones a la admisin de amparos en esta ma-
teria por parte de jueces en quienes predomina una ideologa jurdica for-
malista e individualista, que no admite a los derechos sociales como derechos
jurdicamente exigibles.
f.4) Derechos Econmicos.- Se han agrupado en esta categora aquellos

derechos considerados como derechos econmicos por la Constitucin Po-
ltica de 1998: derecho a la propiedad (art. 30); libertad de empresa (art. 23,
num. 16); libertad de contratacin (art. 23, num. 18), entre otros104. En
conjunto, los derechos econmicos ocupan el segundo lugar en derechos re-
clamados va accin de amparo mediante apelacin ante el TC (27,47%).
El grfico 14 muestra la composicin porcentual de derechos que perte-
necen al mbito econmico. Sobresale el derecho a la propiedad con las tres
cuartas partes de los derechos econmicos reclamados va amparo (73,98%).
Esta preponderancia coincide con la constatacin de la investigacin de Ra-
miro vila acerca de que los derechos patrimoniales estn ms protegidos
que los derechos fundamentales105.
104 No todos los problemas jurdicos relativos al derecho de propiedad implican violaciones directas a
la Constitucin, sino solo aquellos que representen violaciones a derechos constitucionales, tales
como el derecho a acceder a la propiedad. Si los problemas de propiedad son puramente patrimo-
niales y estn regulados por la ley, su conocimiento corresponde a la justicia ordinaria y no al Tri-
bunal Constitucional.
105 vila Ramiro, El amparo Constitucional: entre el diseo liberal y la prctica formal, en Un Cam-
bio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2007.
190
Grfico 14
Amparos por tipo de derecho econmico
Libertad de empresa 24.39
Otros 1.63%
Propiedad 73.98%
f.5) Derechos Colectivos y Difusos.- Se ha considerado como derechos

colectivos a aquellos que la Constitucin Poltica de 1998 estipul en sus ar-
tculos 83 y siguientes; los derechos difusos se encuentran en los artculos 86
referente al medio ambiente, y 92 que trata sobre el derecho de los consu-
midores. Es alarmante que el nmero de acciones de amparo interpuestas
para la proteccin de derechos colectivos y difusos, segn la muestra anali-
zada, sea tan bajo. Como se indic, la cifra es proporcional al nmero de le-
gitimarios activos titulares de dichos derechos, lo que sugiere que dichas
personas tienen difcil acceso a la justicia constitucional o simplemente no
confan en la accin de amparo como garanta de dichos derechos.
En efecto, como mostr el grfico 8, tan solo 1, 32% del total de la mues-
tra pertenece a acciones de amparo apeladas ante el TC por violaciones a de-
rechos colectivos y difusos, incluidos los derechos de pueblos indgenas, el
derecho a un medio ambiente sano y los derechos de los consumidores. Del
total de amparos contra violaciones a derechos colectivos y difusos, la mitad
pertenece a derechos que tienen que ver con el medio ambiente, un tercio
representan amparos contra posibles violaciones a derechos de pueblos ind-
genas y la menor parte restante (16,67%) pertenece a derechos de los con-
sumidores, segn se ve en el grfico 15.
191
Grfico 15
Amparos por tipos de derechos

colectivos y difusos
D. 16.67% D. pueblos indgena 33.33%
Medio 50.00%
f.6) Derechos Polticos.- En la presente categora se han considerado

aquellos derechos que la Constitucin Poltica de 1998 ha estipulado en su
artculo 98 y subsiguientes, concernientes a la participacin democrtica (de-
recho a ser elegido, derecho al voto, derecho a ser candidato, entre otros).
Vistos los resultados, respecto de estos derechos, podemos inferir que los ac-
tores polticos no plantean la accin de amparo en forma recurrente por la
violacin de derechos polticos o, por otra parte, que dichos derechos son
menos violados con relacin a los derechos civiles, polticos, administrativos,
econmicos y sociales. El total de acciones de amparo propuestas ante el TC
por violacin a derechos polticos es de 2,42% del total de la muestra selec-
cionada.
Del total de derechos polticos, como muestra el grfico 16, casi dos
tercios (63,6%) corresponden a problemas generados en la posesin de un
cargo de eleccin popular, y 27,27% de acciones guardan relacin con vio-
lacin de derechos de partidos polticos. Segn los artculos 45, 94, 96, 97
y 164 de la Ley de Elecciones, el TC desempeaba una serie de funciones
de tipo contencioso-electoral, en algunos casos como segunda instancia
luego de las decisiones del Tribunal Supremo Electoral, y en otros mbitos
extraos a los propios de un rgano de justicia constitucional, puesto que
no todo problema jurdico-electoral deriva necesariamente en una violacin
constitucional.
192
Grfico 16
Amparos por tipo de derecho poltico
8
7 63.64%
6
CASOS
5
4
27.27%
3
2
9.09%
1 0%
0 D. voto D. candidato D. partido D. ejercer
poltico cargo
g) Nmero de acciones de amparo concedidas y negadas.- El nmero

de acciones de amparo concedidas en el periodo comprendido entre 1997 y
el ao 2004 alcanza 23,39%, mientras que las acciones de amparo negadas
llegan a 63,92%. Esto significa que menos de la cuarta parte de acciones ape-
ladas ante el TC son aceptadas. El grfico 17 incorpora los datos acerca de
las resoluciones correspondientes a la aceptacin parcial de la accin de am-
paro, a la devolucin del expediente para completar algn requisito de forma,
la inadmisin de la accin por improcedente y finalmente a los casos de de-
sistimiento.
Grfico 17
Se concede la accin de amparo?
80
70 63.92%
60
50
CASOS
DESISTIMIENTO
PARCIALMENTE
40
DEVUELVE
INADMITE
30 23.39%
20
NO 8.24%
10 SI
1.56% 2.67%
0.22%
0
193
Aceptacin de acciones de amparo segn los aos investigados.- El ao

con el mayor nmero de acciones aceptadas es 1998, con 19,05% del total
de casos analizados; en segundo lugar, los aos 1999 y 2003 con 14.28%.
Por otro lado el ao 2000, con 7,62%, es el ms bajo, seguido del ao 2002
con 9,52% y el ao 1997 y 2004 con 11,43%, segn se ve en el grfico 18.
Grfico 18
Recursos de amparo concedidos por ao

20 19.05%
15 14.28% 14.28%
12.38%
11.43% 11.43%
10 9.52%
7.62%
0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
h) Variable de Argumentacin.- Con esta variable cualitativa se pretende

determinar cul ha sido la motivacin de las resoluciones de amparo en los
casos de negativa de dicha accin. Se toma en cuenta los siguientes elementos
para determinar cul fue la razn de la negativa de la accin:
1) Negativa de la accin de amparo apelada debido a falta de formalidades

jurdicas sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formalidades
no subsanables, incluyendo actos que de suyo hacen improcedente la inter-
posicin del amparo: 1) Actos extinguidos, pues si no tienen vigencia no se
pueden suspender sus efectos; 2) Decisiones judiciales, por disposicin cons-
titucional expresa en la Constitucin de 1998; 3) Actos simplemente ilegales,
pues la declaratoria de ilegalidad corresponde a la jurisdiccin contencioso
administrativa; 4) Normas inconstitucionales, pues para ello se han previstos
las acciones de inconstitucionalidad de actos normativos (...); 5) Actos de
194
naturaleza contractual o bilateral (regulados por el derecho privado), pues

los actos de autoridad pblica son unilaterales106.
2) Negativa de la accin de amparo apelada debido a falta de formalidades

jurdicas no sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formali-
dades que pueden ser subsanadas, pero que dieron motivo a la inadmisibi-
lidad de la accin, tales como: 1) Competencia del juez (territorial u otra no
correspondiente); 2) Que el proponente no se encontrara debidamente legi-
timado; 3) Que el accionado no es quien emiti el acto administrativo; 4)
Falta de juramento, segn lo estipulado en la Ley Orgnica de Control Cons-
titucional.
3) Razones de fondo.- Son aquellas que resultan de la inexistencia de los

elementos bsicos que dan lugar a la interposicin de la accin de amparo,
segn la Constitucin de 1998, Art. 94: 1) Acto u omisin ilegtimo de au-
toridad pblica; 2) Existencia de dao grave e inminente; 3) Que se viole o
pueda violar un derecho subjetivo protegido constitucionalmente o por un
instrumento internacional.
4) Otros.- Cualquier categora no incluida en las anteriores.
Con los parmetros citados se procedi a la revisin de cada argumen-

tacin dada en las resoluciones de las salas o del Pleno, seleccionadas en la
muestra107. El grfico 19 presenta el resultado de dicho estudio.
106 Morales, Marco, La accin de amparo y su procedimiento en el Ecuador, Ed. Pealoza, Machala,
2003, pp. 98 y 99.
107 Muchos de los casos resueltos por el TC se basan en precedentes jurisprudenciales que hacen refe-
rencia a la falta de alguno de los requisitos de forma; no se entra entonces al anlisis individual del
caso concreto y se procede directamente a rechazar la accin.
195
Grfico 19
Variables de argumentacin
Amparos aceptados 24.84% F. jurdica sustancial 24.40%
Razones de fondo 47.25%

Otros 0.88% F juridicano
sustancial 2.64%
Las motivaciones o razones de fondo (47,25%) en la mayora de los casos

fueron sustentadas por los vocales con base en resoluciones de la Corte Su-
prema de Justicia108 que hacen referencia a los tres elementos necesarios (acto
ilegitimo, dao inminente o grave, y derecho constitucional violado) para
admitir la accin de amparo. En numerosas resoluciones, el Tribunal se limita
a repetir o reproducir estos requisitos sin realizar un adecuado anlisis del
caso en examen. En otras resoluciones, el examen de legitimidad del acto
desva el anlisis del Tribunal hacia problemas de pura legalidad, descuidando
la determinacin acerca de la violacin del derecho constitucional.
i) Ubicacin del derecho violado en la argumentacin de la accin de

amparo.- Esta variable sirve para identificar los argumentos de derecho ex-
puestos por quienes apelan un amparo ante el Tribunal Constitucional. La
argumentacin de las solicitudes puede incidir directamente en el xito (acep-
tacin) o fracaso (negativa) de la accin apelada. 11,92% del total de casos
analizados presentan dificultad al juzgador al momento de identificar el tipo
de derecho violado, sea porque no se expone cul ha sido el derecho violado,
porque se ha hecho una enumeracin demasiado extensa de varios derechos
o porque la argumentacin es demasiado vaga o ambigua. En 88% de los
108 RO 378: 27-jul-2001 y RO 559: 19-abr-2002.
196
casos apelados se identifica en forma clara los derechos reclamados por el ac-
cionante. El grfico 20 presenta estos resultados.
Grfico 20
Se identifica el derecho con claridad?
500
88.08%
450
400
350
300
Casos
250
200
150
100 11.92%
5
00
NO SI
j) Anlisis del tipo de decisin adoptada en la aceptacin de la accin

de amparo.- Esta variable se refiere al tipo de accin positiva o negativa or-
denada por la respectiva sala o por el pleno del TC al aceptar una accin de
amparo interpuesta. Para determinar dicha variable se analiz la parte reso-
lutiva de las acciones que concedan la accin de amparo. El grfico 21 mues-
tra que en 43,30% del total de casos analizados, el Tribunal se limita a aceptar
o negar el amparo, sin precisar el alcance de su decisin o determinar las me-
didas positivas o negativas para proteger efectivamente el derecho.
Grfico 21
Resolucin sobre la accin de amparo
Se neg el amparo Suspendi acto
motivadamente administrativo 10.77%
37.80%
Orden medidas
positivas de accin
4.62%
Orden medidas
de inaccin 0.44%
Orden suspensin y
medidas pos de accin
3.08%
Se limit a conceder o
negar el amparo 43.30%
197
Como se ha visto, solo en 23,08% de casos, el TC acepta apelaciones de

amparo; de estos casos, tan solo 4,62%, contenan en su parte resolutiva me-
didas positivas de accin referentes al derecho solicitado. nicamente 0,44%
de las resoluciones adoptadas por el TC ordenaban medidas de inaccin,
mientras que 3,08% contena medidas de suspensin del acto administrativo
y medidas positivas subsidiarias.
Conclusiones sobre el amparo
El amparo en el Ecuador se caracteriza por proteger especialmente derechos

laborales de empleados pblicos, policas y militares. Estos conflictos no ne-
cesariamente implican la violacin de derechos constitucionales. En conse-
cuencia, en esto, el TC ha desempeado funciones que son propias de un
tribunal de lo contencioso-administrativo. Esta situacin se ha reflejado ade-
ms en el tipo de razonamiento y argumentacin del TC, el cual mediante
teoras del derecho administrativo, como la del acto ilegtimo, ha superpuesto
conceptos y lgicas administrativistas al anlisis constitucional.
Los derechos sociales, colectivos y difusos son poco reclamados o prote-
gidos va amparo. El Tribunal ha prestado mayor atencin a derechos eco-
nmicos de tipo patrimonial que no necesariamente involucran derechos
constitucionales. Como causa y consecuencia de ello, las organizaciones de
la sociedad civil acuden muy poco al Tribunal a reclamar sus derechos.
La apelacin de amparos ante el TC ha generado dos problemas: 1) su
centralizacin en Pichincha y Guayas, y 2) demora en su trmite. Respecto
a lo primero, tal centralizacin revela un grave problema de acceso a la jus-
ticia constitucional, que la nueva Constitucin puede solucionar al eliminar
la apelacin ante el TC y transferirla a las cortes provinciales. Respecto a lo
segundo, la mora en resolver la apelacin de amparos desnaturaliza esta ga-
ranta, caracterizada por su sencillez, brevedad, preferencia e informalidad.
La nueva Constitucin y la nueva Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccio-
nales y Control Constitucional, al des-formalizar las garantas y ponerlas en
manos de la justicia ordinaria, bajo la orientacin jurisprudencial de la Corte
Constitucional, pueden tambin proveer condiciones de renovacin en este
sentido.
198
Hbeas Corpus
En este acpite se desarrolla un anlisis cualitativo y cuantitativo de las reso-

luciones emitidas por el TC sobre los recursos de hbeas corpus apelados
ante dicho organismo. Con el fin de medir la eficacia de esta garanta, que
protege la libertad personal en el Ecuador, fue necesaria la construccin de
las siguientes variables: variable de tiempo, variable de argumentacin jur-
dica, variable de origen geogrfico, entre otras que se utilizarn en seguida.
El estudio de la muestra utilizada109 evidencia el alcance, las limitaciones
y dems elementos que en la prctica constitucional procesal han incidido en
el funcionamiento real de esta garanta constitucional110. Se desarrolla a con-
tinuacin el concepto de cada variable y los resultados del anlisis de casos.
a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propsito medir el

tiempo transcurrido entre la apelacin de los recursos de hbeas corpus in-
terpuestos ante el TC y su resolucin definitiva por ste. Se calcul el pro-
medio en nmero de das que tardan en resolverse los hbeas corpus y se
orden los resultados por ao.
En el grfico 22 se presenta los resultados durante el periodo estudiado.
El promedio general de tiempo es de 97 das; es decir, aproximadamente 3
meses y una semana tarda el TC en resolver un recurso de hbeas corpus, lo
cual viola el principio de celeridad propio de esta garanta y el artculo 32 de
la Ley Orgnica de Control Constitucional que establece un tiempo mximo
de 15 das como plazo para que el TC resuelva la apelacin de un hbeas
corpus.
109 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 277 recursos de hbeas corpus apelados ante
el TC entre los aos 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de 620 expedientes.
La muestra tambin fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en mtodos y cl-
culos estadsticos, quien realiz ponderaciones en relacin al nmero de salas, casos resueltos por
el Pleno del TC y segn el ao calendario, para obtener una muestra representativa con un margen
de error de 10%.
110 Los resultados de la presente investigacin han orientado la determinacin de los elementos for-
males y de fondo en la elaboracin de la nueva Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional, previendo los cambios necesarios para corregir aspectos como la falta de celeridad
y ecacia del hbeas corpus.
199
Grfico 22
Nmero de das promedio en que el TC

resuelve Habeas Corpus
250 235 230
NUMERO DE DIAS
200
PROMEDIO DE DIAS DE
TODOS LOS AOS (97)
150
101
100
49 44
50 38 41 39
0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
b) Origen Geogrfico.- Esta variable busca identificar el grado de acceso

a la justicia constitucional, en el mbito del hbeas corpus, segn provincia
de origen. Se debe tomar en cuenta que se contaba con 22 provincias durante
el periodo (1997 a 2004) de los casos muestreados.
La preeminencia del centralismo en la presentacin de apelaciones del
recurso de hbeas corpus es mayor an que en el caso de las acciones de am-
paro, pues el porcentaje correspondiente a Pichincha llega a 68% del con-
junto de apelaciones. En el grfico 23 se presenta el nmero de casos
apelados, desde cada provincia, ante el Tribunal Constitucional. Las provin-
cias han sido ubicadas en orden alfabtico.
200
Grfico 23
Origen geogrfico
200 188
150
CASOS
100
50
30
14
0 0 3 1 2 2 4 1 5 7 1 1 6 7 0 3 0 0
2
0 s) y ar ar hi xi o o as as ra ja s b o o za a s a e ja
go ua lv a rc pa raz Or ld ay u Lo s Ro ana tiag Nap asta inch bo rahu chip Lo
pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab n P ich cum gu hin eva
al C him m Im Lo M o Sa P Su un C Nu
(G C Es o n T a
ln or or
m
. Co M Za
ch
Ar
En el grfico 24 se observa la concentracin correspondiente a las pro-

vincias de Guayas, Manab y Pichincha, que juntas representan 84% del total
de apelaciones de hbeas corpus, mientras que las 19 provincias restantes tan
solo llegan a 16%. Pichincha en 2001 tena alrededor de 20% de la poblacin
nacional, pero 68% de las apelaciones de hbeas corpus. Estas diferencias re-
velan la desigualdad en el acceso al Tribunal: Si siete de cada diez apelaciones
venan solo de una provincia, es claro que la segunda instancia no se garan-
tizaba adecuadamente a todo el pas.
201
Grfico 24
Recurso de Hbeas Corpus ante el TC

segn origen geogrfico
Guayas 5%
Resto del Pas 16%
Manab 5%
Pichincha 68%
Tanto la concentracin en el origen de las apelaciones como el

tiempo empleado por el TC para resolver las mismas un mnimo de treinta
das y un mximo de tres meses confirman como adecuada la innovacin
introducida por la Constitucin de 2008, mediante la cual se transfiere a las
cortes provinciales la competencia para conocer apelaciones de hbeas corpus.
Las cortes provinciales sin duda facilitarn el acceso a los ciudadanos que re-
siden en provincias distintas a Pichincha; bajo una adecuada organizacin y
administracin judiciales deberan atender con agilidad estas apelaciones.
c) Accionante o legitimario activo.- Segn lo estipulado en el artculo

93 de la Constitucin de 1998, puede interponer el hbeas corpus la persona
privada de libertad o un tercero, an sin mandato. En la mayora de casos
estudiados, las personas acuden a un abogado patrocinador para formalizar
su pedido; dicha variable representa 82,67% del total de recursos presenta-
dos, segn se ve en el grfico 25.
202
Grfico 25
Hbeas Corpus por tipo de Accionante
250
82.67%
200
150
Casos
100
50
10.47%
5.42%
1.44%
0
Por si mismo Por interpuesta Abogado Otros
persona Patrocinador
El porcentaje de personas que presentan las apelaciones por s mismas es

mnimo (5,42%); podemos inferir que este grupo de solicitantes no pudo o
no tuvo los recursos necesarios para acceder a un abogado patrocinador, ni
a un tercero oficioso que actuase en su favor. 10,47% de personas detenidas
apel el recurso por intermedio de alguno de sus familiares o amigos, mien-
tras que 1,44% lo hizo por medio de alguna organizacin de asesora jurdica
gratuita. Estos datos tambin destacan la gran importancia que tienen insti-
tuciones como la Defensora Pblica y la Defensora del Pueblo en cuanto a
la prestacin de servicios de asesora legal a quienes son detenidos, especial-
mente cuando carecen de suficientes recursos para pagar abogados particu-
lares.
c.1) Accionante por sexo y edad.- La diferencia existente respecto del

acceso al recurso de hbeas corpus entre hombres y mujeres, as como los
casos correspondientes a nios, nias y adolescentes aparecen en el grfico
26. De esos datos se evidencia una desproporcin entre hombres y mujeres:
Solo 18,41% de los recursos de hbeas corpus apelados corresponden a mu-
jeres, mientras que los recursos planteados por detenciones ilegales de nios,
nias y adolescentes llega a un 6,14 por ciento.
203
Grfico 26
Hbeas Corpus por tipo de Accionante
250
75.45%
200
150
Casos
100
18.41%
50
6.14%
0
Hombre Mujer Nio(a)
Adolecente
Esta misma diferencia se refleja en la poblacin masculina y femenina

de los centros de rehabilitacin. Las estadsticas de la Direccin Nacional de
Rehabilitacin muestran que entre enero y agosto de 2008 hubo 15.392
hombres detenidos en los centros carcelarios del pas, aproximadamente 90%
de la poblacin encarcelada, mientras que el nmero de mujeres detenidas
fue de 1.673111.
d) Legitimario Pasivo.- Si bien es cierto que todos los recursos de hbeas

corpus estn planteados en contra de la administracin de justicia por las de-
tenciones ilegales o arbitrarias, es posible identificar a la autoridad o persona
que gener dicha violacin al derecho a la libertad personal. Los resultados
aparecen en el grfico 27.
111 Las cifras incluyen a personas condenadas, procesadas y contraventoras. Direccin Nacional de
Rehabilitacin del Ecuador, Internet.
204
Grfico 27
Hbeas Corpus segn el tipo de Legitimario
300
89.17%
250
200
Casos
150
100
50
1.44% 5.42% 1.44% 2.17%
0.36%
0
Juez
Autoridad
Administrativa
Polica
Militar
Particular
en el proceso
No consta
La mayor parte de causas apeladas (89,17%) corresponden a hbeas cor-
pus contra decisiones de jueces penales que ordenaron las detenciones o en
su defecto que no dispusieron la libertad correspondiente ante el mandato
constitucional del artculo 24 numeral 8, referente a la caducidad de la prisin
preventiva. 5,42% corresponden a las detenciones arbitrarias realizadas por
la polica sin orden de juez competente, 1,44% a jueces de contravenciones,
y 1,44% a militares que detuvieron a civiles. Finalmente tenemos que en casos
de delitos flagrantes han actuado los particulares con 0,36%, casos en los cua-
les est involucrada tambin la denominada justicia indgena. En 2,17% de
los casos se desconoce el origen por falta de registro en el expediente.
El alto porcentaje de hbeas corpus contra decisiones de jueces penales
sugiere que muchos detenidos o sus abogados prefieren interponer un hbeas
corpus constitucional antes que el amparo de libertad establecido en el C-
digo de Procedimiento Penal, cuya apelacin se realizaba ante el presidente
de la respectiva corte superior. Posiblemente, esta preferencia se deba a la
mayor agilidad procesal que en algunos lugares se puede lograr interponiendo
el hbeas corpus ante el alcalde en lugar de echar mano al amparo de libertad
ante el presidente de la corte superior. Este alto porcentaje revela tambin
problemas en cuanto al cumplimiento del debido proceso por parte de ope-
radores jurdicos especializados que deberan garantizarlo.
205
e) Autoridad que resolvi el recurso de hbeas corpus.- La autoridad

competente para resolver el hbeas corpus era el alcalde, conforme al artculo
93 de la Constitucin Poltica de 1998, pero en muchos de los casos anali-
zados dicha autoridad no resolva por s misma sino que delegaba la tarea a
un procurador sndico, a un concejal y, en otros casos, al vicealcalde, espe-
cialmente ante la ausencia del principal. El grfico 28 ofrece el porcentaje
de casos resueltos por la principal autoridad municipal y por sus diversos de-
legados.
Grfico 28
Autoridad que resolvi

18
58.84%
16
14
12
37.91%
10
Casos
8
6
4
2 3.25%
0
Alcalde Alcalde Delegado
titular encargado
En rigor, se encontr 41,16% de hbeas corpus resueltos por alcaldes

encargados o delegados, pero solo 37,91% haban sido designados adminis-
trativamente como alcaldes encargados con plena competencia para resolver
dichos recursos. En otras palabras, en dos de cada cinco amparos el alcalde
titular delegaba a otro el conocimiento y resolucin del hbeas corpus; esta
frecuencia podra sugerir que el alcalde titular perciba el juzgamiento de h-
beas corpus como una tarea extraa a sus funciones o de la que simplemente
poda y deba desembarazarse.
Adems de esa situacin, hay razones de fondo para justificar la trans-
ferencia de la competencia para conocer hbeas corpus, de alcaldes a jueces.
El hbeas corpus es una garanta y un proceso constitucional; por tanto, es
206
mucho ms razonable que sea resuelto por rganos jurisdiccionales, donde

se cuenta con la formacin y los conocimientos adecuados para resolver112.
f) Posibles causas de la detencin.- Esta variable generalmente consta

en el mismo proceso y para el anlisis ha sido dividida segn el tipo de delitos
ms frecuentes encontrados en la muestra: Los relativos a drogas, delitos con-
tra la propiedad, delitos contra las personas, delitos de trnsito y contra la fe
pblica. En el grfico 29 se puede visualizar que el delito con el mayor por-
centaje de concurrencia es el de drogas, al que corresponde ms de una cuarta
parte de las apelaciones de hbeas corpus (27,44%).
Grfico 29
Posibles causas de detencin
80
27.44%
70
60
18.05%
50 16.61%
Casos
40
10.83%
30 8.30% 7.58%
6.86%
20
4.33%
10
0
Drogas
Delitos
contra la
propiedad
Delitos
contra las
personas
Delitos
de trnsito
Delitos
contra la
fe pblica
Delitos
contra la
Adm. pblica
Fines
investigacin
Otros
el Expediente
No consta en
El Cdigo Penal de 22 de enero de 1971, en su artculo 114-A, sealaba

que las personas detenidas sin recibir auto de sobreseimiento, apertura a ple-
nario o sin recibir sentencia en el tiempo sealado en dicho artculo, deban
ser puestas inmediatamente en libertad por el juez que conozca el proceso,
salvo el caso de aquellos que estuvieren encausados por delitos sancionados
por la Ley sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrpicas. Dicha disposicin
era la base de la negativa del hbeas corpus en delitos de narcotrfico y fue
112 Garca Berni, Aida, El hbeas corpus, en Oyarte, Rafael, Procesos Constitucionales en el Ecuador,
Corporacin Editora Nacional, Quito, 2005, p. 148.
207
declarada inconstitucional por razones de fondo en la Resolucin del TC

119, publicada en Registro Oficial Suplemento 222, de 24 de diciembre de
1997.
Los delitos contra la propiedad, como hurtos y robos, ocupan el segundo
lugar con 16,61% de recursos, mientras que los delitos contra las personas,
como lesiones y vida, acumulan 10,83%. Los delitos de estafa y abuso de
confianza, correspondientes a delitos contra la fe pblica, ocupan el cuarto
lugar con 6,86% y los delitos de trnsito tienen 4,33% de casos. 7,58% de
casos corresponden a otro tipo de delitos que no estn incluidos en el grfico
y 8,30% de detenciones no corresponden a delitos sino que se refieren a de-
tenciones con fines investigativos, pudiendo ser estas ltimas las de mayor
riesgo para la persona por la incertidumbre jurdica que suponen. Cabe in-
dicar que 18,05% de casos analizados no tenan registrado el motivo de la
detencin.
De los 71 casos analizados por delitos relacionados con drogas, 11 re-
cursos de hbeas corpus fueron concedidos, es decir, 15,49% del total. Este
porcentaje no es significativamente menor del que corresponde a hbeas cor-
pus aceptados en relacin con otros delitos, cuyo promedio llega a 17,15%,
segn se muestra ms adelante en el grfico 31. En todo caso, esta conclusin
merece mayor examen, pues de los hbeas corpus por drogas aceptados, 5
fueron de mujeres en estado de gestacin y los 6 restantes correspondieron a
hombres cuya prisin preventiva caduc.
g) Motivo de la solicitud del recurso de hbeas corpus.- Casi un tercio

de las apelaciones muestreadas (32,13%) correspondieron a casos en los que
se alegaba el incumplimiento de requisitos necesarios para legalizar la deten-
cin, como se aprecia en el grfico 30, que recoge los motivos del hbeas cor-
pus apelado ante el TC.
208
Grfico 30
Motivo de la solucitud de Hbeas Corpus
100
32.13% 31.77%
9
8
7 23.10%
6
5
4
3
6.50% 6.14%
2
1
0.36%
0 Inexistencia Incumplimiento Mujeres en Si es mayor Retardo Archivado
de orden de requisitos gestacin de 65 aos injustificado por libertad
privativa
El artculo 93 de la Constitucin Poltica de 1998 haca referencia a las

causales para plantear un recurso de hbeas corpus; entre ellas, la existencia
de vicios de procedimiento en la detencin, la no exhibicin de la orden de
detencin, y otras violaciones al debido proceso constitucional. Adems, por
disposicin constitucional no se puede ordenar la privacin de libertad de
mujeres embarazadas y de personas mayores de 65 aos, pudiendo el juez,
en dichos casos, ordenar medidas sustitutivas a la privacin de libertad. Sin
embargo, entre los casos de la muestra hubo 6,50% de mujeres detenidas en
estado de gestacin que interpusieron el recurso e incluso llegaron a apelar
ante el TC.
La causal de retardo injustificado en el tiempo de detencin corresponde
al mandato constitucional del artculo 24 numeral 8 de la Constitucin de
1998, que determinaba que la prisin preventiva caduca en seis meses en los
delitos sancionados con prisin y en un ao en los delitos sancionados con
reclusin. 31,77% de casos muestreados haban sido planteados por violacin
a tal disposicin.
h) Casos aceptados por la sala y el Pleno del Tribunal Constitucional.-

Como muestra el grfico 31, del total de casos apelados ante el TC solo
17,15% fueron aceptados, mientras que la gran mayora (86,61%) fueron
209
negados. 3,28% de casos fueron devueltos al inferior por falta de ciertas for-
malidades o luego de ordenar su resolucin en primera instancia. 0,73% no
fue admitido por falta de competencia o de requisitos.
Finalmente, 10, 22% de los casos fueron archivados porque los detenidos
que plantearon el recurso de hbeas corpus ya haban sido puestos en libertad
por medio de otras acciones legales. El tiempo de demora en la resolucin
de los recursos de hbeas corpus, desde la detencin hasta al momento de
resolver, es tan prolongado que muchas veces los detenidos recobran su li-
bertad antes de que se pronuncie el TC; esto haba ocurrido en uno de cada
diez casos de recursos negados (10,47%), entre los comprendidos en la mues-
tra, segn se puede advertir en el grfico 32. En otros casos se archiva el ex-
pediente porque los detenidos no constan registrados en ningn centro legal
de detencin del pas.
Grfico 31
Se concede el recurso de Hbeas Corpus?
200
68.61%
150
Casos
100
17.15%
50
10.22%
3.28%
0.73%
0
No S Devuelve Inadmite Archivo
i) Argumentacin para la negativa de los recursos de hbeas corpus.-

Es fundamental conocer cules han sido los argumentos jurdicos que las
salas o el pleno del TC han hecho suyos para negar un recurso de hbeas cor-
pus. Por ello hemos identificado como principales los motivos de argumen-
tacin, los que aparecen en el grfico 32.
210
Grfico 32
Argumentacin de la negativa del

recurso de Hbeas Corpus
120 40.07%
100
80
Casos
60 18.41%
14.08%
40
10.47% 10.47%
20 3.25%
2.17%
0.72% 0.36%
0
Presentacin
de orden de
detencin
Existencia de
prisin
preventiva
Observancia al
debido proceso
Exclusin de
HC para casos
de droga
Omitir
disposicin
constitucional
Se orden la
libertad del
recurrente
Incumplimiento
del plazo de
caducida de PP
Prisin en firme
Recurso de
Como se ve en el grfico 32, el mayor porcentaje de recursos negados HC aceptados
guarda relacin con la observancia del debido proceso. En efecto, el hbeas

corpus constituye una suerte de juzgamiento no del detenido sino del pro-
cedimiento de detencin.
Se entiende correctamente motivada la resolucin que niegue el hbeas
corpus cuando sostiene haberse comprobado la existencia de la orden de de-
tencin legalmente expedida, haberse verificado la existencia de prisin pre-
ventiva ordenada por el juez penal competente y cumplido con los requisitos
de forma y de fondo necesarios para su legalidad, haberse constatado que se
ha ordenado ya la libertad del accionante, o haberse puesto al detenido bajo
la figura de la llamada detencin en firme, hoy declarada inconstitucional.
En muchos de los casos de la muestra, la orden de detencin era tramitada
y expedida durante el lapso transcurrido entre la detencin y la audiencia de
hbeas corpus. De esta manera, tarda e irregular, se justificaba aquello que
efectivamente haba sido una detencin inconstitucional.
j) Medidas tomadas con la aceptacin del recurso de hbeas corpus.-

Finalmente, hemos analizado cules fueron las medidas positivas o negativas
211
tomadas por el TC al decidir la aceptacin de un recurso de hbeas corpus,

las cuales generalmente constan en la parte resolutiva de cada expediente. En
la gran mayora de los casos el TC se limitaba a aceptar o negar el recurso,
sin ordenar ni explicar el tipo de medida que deba llevarse a cabo para pro-
teger los derechos conculcados o violados. La motivacin en las resoluciones
de hbeas corpus, como en las de amparo analizadas, no contienen la sufi-
ciente argumentacin para su cumplimiento efectivo.
Segn se puede ver en el grfico 33, entre las resoluciones muestreadas,
solo 18,41% ordena medidas administrativas positivas que viabilicen la li-
bertad de los peticionarios y 3, 97% ordena medidas sustitutivas a la prisin
preventiva para favorecer a personas mayores de 65 aos y mujeres en estado
de gestacin que se hallan ilegalmente privadas de libertad.
Grfico 33
Resolucin sobre el recurso de HC
200
64.98%
150
Casos
100
18.41%
50 12.64%
3.97%
0
Se limit a Orden Orden Archivo de
negar o medidas medidas expediente por
conceder sustitutivas positivas improcedente
a la prisin
Conclusiones sobre el hbeas corpus
El funcionamiento del hbeas corpus muestra resultados positivos y negati-

vos. El hecho de que los detenidos y sus abogados recurrieran con frecuencia
a l, en lugar del amparo de libertad, lleva a inferir que funcionaba con mayor
agilidad que ste, pese a que en la regulacin normativa el amparo de libertad
protega ms derechos y contaba con un procedimiento ms desarrollado.
212
Sin embargo, se produca una grave deficiencia en el tiempo de la ape-

lacin ante el Tribunal Constitucional, el cual exceda en promedio cinco
veces el plazo mximo establecido legalmente para resolver. Por otra parte,
una sorprendente mayora de apelaciones de hbeas corpus provenan de Pi-
chincha, lo cual revela que la ubicacin del TC en Quito dificultaba grande-
mente las apelaciones desde las provincias.
Ambas situaciones, la lentitud procesal y los problemas de acceso a la
apelacin, deberan resultar corregidas ahora que la Constitucin de 2008
transfiere la competencia para conocer estas apelaciones a los jueces de las
cortes provinciales; se trata de una descentralizacin que bajo condiciones
institucionales y normativas adecuadas debera mejorar el funcionamiento
de la apelacin del hbeas corpus.
Hbeas Data
El hbeas data es una garanta menos ejercitada que el amparo y el hbeas

corpus; as, frente a 6.399 casos de amparo y 620 casos de hbeas corpus
apelados ante el TC en el periodo 1997-2004, el nmero de hbeas data llega
a 484 casos en el mismo periodo. Sin embargo, puede notarse que el hbeas
data va cobrando creciente importancia como garanta, dado el actual desa-
rrollo tecnolgico en el almacenamiento y la transmisin de informacin
electrnica personal y sensible. En suma, el hbeas data es un proceso cons-
titucional que va siendo progresivamente usado por los ciudadanos para re-
clamar su derecho a acceder a informacin sobre s mismos, actualizarla o
corregirla.
El grfico 34 muestra cmo a partir de 1997 el nmero de recursos de
hbeas data fue creciendo de forma constante hasta el ao 2000. A partir del
ao 2001 hubo una fuerte disminucin del nmero de casos durante tres
aos, pero luego se inici nuevamente un incremento que deriva en una pre-
sencia mucho ms importante de esta accin.
213
Grfico 34
Recursos de Hbeas data concedidos por ao
1997
1.39%
1998
2004 8.33%
36.81%
1999
16.67%
2003
6.94% 2000
18.06%
2002
6.25%
2001
5.56%
En cuanto a la cantidad de apelaciones de hbeas data aceptadas, como

ilustra el grfico 35, su incidencia respecto de los recursos presentados es de
29,94%, si se suman aceptaciones parciales y totales. Este porcentaje se halla
en un rango relativamente igual al del amparo y el hbeas corpus, esto es,
entre 20% y 30% de casos aceptados. Las devoluciones e inadmisiones suman
alrededor de 9%, las que posiblemente junto con algunos rechazos al recurso
corresponden con la confusin de ciudadanos, e incluso abogados, entre la
garanta de hbeas data y el procedimiento civil de exhibicin de documen-
tos113.
113 Garca Berni, Aida, La Accin de Hbeas Data, en Oyarte, Rafael (coordinador), Procesos Cons-
titucionales en Ecuador, Corporacin Editora Nacional, Quito, 2005, pp. 165-166.
214
Grfico 35
Se concede el recurso de Hbeas data?

Devuelve Inadmite
6.24% 2.70%
Archiva
Si totalmente 0.21
24.95% Desistimiento
0.21
No se identifica
1.66%
NO
59.04%
Si parcialmente
4.99%
La Constitucin de 2008 no solo mantiene la garanta sino que la forta-

lece. Para este efecto se incluye como objeto del hbeas data los datos gen-
ticos y los archivos de datos personales; la accin puede interponerse sin
importar si la informacin se halla en forma electrnica o manual. El titular
tiene derecho a conocer la finalidad, el propsito, el origen y el destino de
su informacin personal. Si los datos son sensibles, el titular podr pedir que
se adopten medidas de seguridad adecuadas.
Acciones de inconstitucionalidad
En el grfico 36 se muestra que el tiempo promedio en que el TC resolvi

una accin de inconstitucionalidad en el periodo estudiado (1997-2004) fue
de 163 das (aproximadamente 5 meses). El ao 1999 tiene el promedio ms
alto, que llega a 278 das (aproximadamente 9 meses), mientras que el ao
con menor tiempo es 1997 con 60 das (aproximadamente 2 meses). No ha
existido una constante en estos promedios anuales sino entre 2001 y 2004,
periodo en el que la resolucin de las acciones de inconstitucionalidad fluctu
entre 4 y 5 meses aproximadamente.
215
Grfico 36
Nmero de das promedio en los que el TC
resuelve inconstitucionalidades
300 278
NUMERO DE DIAS
250 PROMEDIO DE
TODOS LOS AOS (163)
206
200 191
Casos
148 167
150 132
116
100
6
5
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
En general, los plazos para resolver la inconstitucionalidad de una norma

han sido sistemticamente excedidos por el TC. Conforme a los artculos 20
y 21 de la Ley Orgnica de Control Constitucional, el plazo mximo que
tiene el Tribunal para resolver, desde el ingreso de un proceso, es de 48 das;
pero en la prctica, como se indic, el promedio para resolver ha sido de 163
das. Es decir, el Tribunal en promedio se demora para resolver alrededor de
cuatro veces ms del tiempo mximo establecido por la ley. Como hemos
visto, este incumplimiento de plazos mximos afecta tambin a otros proce-
sos constitucionales, como el hbeas corpus y el amparo, lo cual confirma la
existencia de problemas de congestionamiento de causas o de eficiencia ins-
titucional.
En el grfico 37 podemos identificar el tipo de accionantes que han in-
terpuesto acciones de inconstitucionalidad. Hemos analizado las principales
fuentes de la citada accin y 42, 91% de todas las causas corresponden a los
particulares con informe de Defensor del Pueblo; siguen aquellas peticiones
respaldadas por la firma de mil ciudadanos, con 17,91%; y en tercer lugar
encontramos los informes de inaplicabilidad, con 9,63%. Las acciones de
inconstitucionalidad presentadas por el Presidente, el Congreso Nacional y
la Corte Suprema, no rebasan 1% del total.
216
Grfico 37
Acciones de inconstitucionalidad segn tipo de actor
300
42.91%
250
200
Casos
150 20.61%
17.91%
100
9.63%
7.94%
5
0.51% 0.17% 0.00% 0.34%
0
Presidente
Congreso
Corte
Suprema
Gobierno
Seccional
Mil
ciudadanos
Defensor
del Pueblo
Informes de
inaplicabilidad
Miembros de
fuerza pblica
Otros
Estos datos muestran que los rganos e instituciones pblicas (Presi-
dente, Congreso, Corte Suprema, etc.) muy rara vez recurren como legiti-
marios activos a la accin de inconstitucionalidad. 20,61% de acciones de
integrantes de la fuerza pblica corresponden a demandas de inconstitucio-
nalidad en los primeros aos del Tribunal Constitucional, planteadas por po-
licas y militares contra decisiones de darles de baja o sancionarlos. En los
aos siguientes estas impugnaciones usaron el amparo.
Son principalmente los ciudadanos, individualmente o de forma colec-
tiva, quienes demandan la inconstitucionalidad de normas jurdicas; a ellos
corresponde 60,82% del total de demandas, si sumamos las demandas pre-
sentadas por particulares y por grupos de mil ciudadanos. Esto no significa
que quienes demandan lo hagan exclusivamente por intereses individuales
privados o en calidad de particulares, puesto que, como veremos ms ade-
lante, en la gran mayora de casos se trata de ciudadanos dirigentes o repre-
sentativos de organizaciones y movimientos sociales.
La Constitucin de 1998, en el artculo 277 numeral 5, estableca como
requisito para que un ciudadano demandase la inconstitucionalidad un in-
forme previo y favorable de procedibilidad por parte del Defensor del Pue-
blo114. Este informe no haca sino retardar u obstaculizar innecesariamente
114 El Reglamento de Trmite de Quejas de la Defensora del Pueblo estableca (art. 41) que deban
constatarse, entre otros datos, el nombre y la calidad del demandante, la entidad que dict la
217
este proceso constitucional. Jurdicamente, el informe deba referirse estric-

tamente al cumplimiento de requisitos formales en la demanda, pero esta
verificacin poda realizarla directamente una comisin de admisiones del
TC. Cuando el examen de procedibilidad iba ms all de estos requisitos for-
males, la Defensora del Pueblo estaba juzgando sobre el fondo, lo cual estaba
fuera de sus competencias, pues tal actividad es de orden jurisdiccional, pro-
pia del Tribunal o Corte Constitucional. En uno u otro caso, la procedibili-
dad retardaba el proceso u obstaculizaba la demanda incluso
inconstitucionalmente.
La Constitucin de 2008, en su artculo 439, prescinde del informe de
procedibilidad y establece la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda
demandar la inconstitucionalidad de una ley o de otra norma jurdica. Esta
apertura requiere un adecuado sistema de evaluacin de admisibilidad por
parte de la Corte Constitucional.
El grfico 38 muestra el tipo de accionante poltico identificado en la
demanda de inconstitucionalidad; entre estos tipos, los dirigentes populares
o miembros de un movimiento social conforman ms de la mitad del total
de accionantes (53,33%), dato que confirma que, a diferencia de lo que su-
cede con la interposicin de amparos115, la accin de inconstitucionalidad
s es un procedimiento al cual recurren de forma importante las organiza-
ciones de la sociedad civil. Esto sugiere que el TC, pese a sus falencias, es
percibido por estos actores sociales y polticos como un foro al cual acudir
para reclamar contra la inconstitucionalidad de leyes y otras normas jurdicas.
No obstante, como se analiza ms adelante, este hecho responda tambin al
carcter corporatista del Tribunal Constitucional.
norma, y las normas que se demandan como inconstitucionales.

115 Ver la variable respecto a legitimacin activa en la seccin sobre amparo de este trabajo.
218
Grfico 38
Acciones de inconstitucionalidad segn
tipo de accionante poltico
250
200 53.33%
150
Casos
28.06%
100
5 11.11%
4.44%
3.06%
0
Legisladores Dirigentes Dirigentes o Combinacin Otros
de un partido miembros de de los accionantes
poltico un movimiento anteriores
social
En el grfico 39 se ha identificado a los accionantes polticos que en el

grfico 38 fueron agrupados como dirigentes de organizaciones civiles o mo-
vimientos sociales; el conjunto de estos dirigentes es desagregado en los por-
centajes correspondientes a cada subtipo. La fuerte presencia de sindicatos
(24,40%) y empresarios (18,66%) coincide con la integracin corporatista
que tena el Tribunal Constitucional, puesto que el artculo 275 de la Cons-
titucin de 1998 daba participacin a estos sectores en la integracin de ter-
nas de las cuales el Congreso nombraba parte de los vocales del Tribunal116.
Este procedimiento llevaba a que tales sectores tuvieran una suerte de re-
presentantes en el Tribunal, algo no solo inapropiado sino contrario al perfil
de un rgano jurisdiccional.
116 El artculo 275 de la Constitucin de 1998 estableca que un vocal del TC deba ser designado de
una terna enviada por las centrales de trabajadores y las organizaciones indgenas y campesinas, y
otro vocal de una terna enviada por las cmaras de la produccin.
219
Grfico 39
Acciones de inconstitucionalidad segn
tipo especfico de accionante
6
24.40%
5
18.66%
4 17.70%
15.31%
Casos
3
11.00%
2
7.18%
3.83%
1
0.96% 0.96%
0
Sindicatos y
Cooperativas
Empresarios
Campesinos
Indgenas
ONG o
similar
Funcionario
pblico
individual
Educadores
Gremios
profesionales
Otros
accionantes
polticos
En el grfico 40 se presenta los diversos tipos de normas o actos admi-
nistrativos que han sido objeto de demanda de inconstitucionalidad. El
mayor porcentaje (30,67%) corresponde a resoluciones administrativas; se-
guidas de actos administrativos117 (17,55%); estas dos variables suman casi
la mitad del total (48,22%).
Grfico 40
Acciones de inconstitucionalidad segn tipo de
norma o acto jurdico demandado
200
30.67%
180
160
140
120
Casos
17.55%
100 14.54%
80
10.82%
60 8.16%
6.91%
40 4.61% 4.08%
20 1.60%
0.71% 0.35%
0
117 Como se ha indicado, a partir de 1997 y durante los primeros aos del TC se presentaron numerosas
demandas de inconstitucionalidad de actos administrativos que daban de baja a miembros de la Po-
lica Nacional y de las Fuerzas Armadas. Posteriormente se us el amparo para estos efectos.
220
Tales cifras significan que la mitad de los casos que el Tribunal resuelve
por demandas de inconstitucionalidad tiene relacin con la actividad admi-
nistrativa pblica, frente a lo cual el control constitucional sobre leyes y re-
glamentos aparece como marginal. Cabe preguntarse cuntos de estos
problemas sobre materia administrativa implican realmente conflictos cons-
titucionales y no exclusivamente legales, y cuntos de ellos, incluso teniendo
relevancia constitucional, podran ser mejor conocidos y resueltos por la jus-
ticia contencioso-administrativa.
Al igual que en el caso del amparo, son muy numerosos los casos admi-
nistrativos que congestionan al rgano de control constitucional. Es entonces
indispensable una reforma de la normativa y de la institucionalidad de lo
contencioso-administrativo que permita canalizar estos casos hacia una efi-
ciente solucin en la justicia administrativa, y que brinde as al Tribunal o
Corte Constitucional mejores condiciones para concentrarse en el control
constitucional de la ley.
En este sentido, la Constitucin de 2008 marca cierta pauta innovadora
al establecer, en su artculo 436 numeral 4, que la Corte Constitucional tiene
competencia solo para conocer actos administrativos con efectos generales118.
Si el acto administrativo tiene solo efectos particulares lo que procedera es
el amparo o recurso de proteccin, cuyas sentencias ya no se apelan ante la
Corte Constitucional sino ante las cortes provinciales. De esta forma, las
competencias de la Corte Constitucional deberan diferenciarse y especiali-
zarse respecto a las de la justicia administrativa.
Respecto de las acciones de inconstitucionalidad planteadas ante el TC
contra normas con carcter general, las leyes ordinarias registran el mayor
porcentaje con 14,54%; luego tenemos a los decretos ejecutivos con 10,82%;
los reglamentos con 8,16%; las ordenanzas con 6,91%; las leyes orgnicas
con 4,61%; los decretos ley con 1,60%; los estatutos con 0,71%; las leyes
interpretativas con 0,35%; otro tipo de normativa suma 4,08%. La adicin
de las normas que provienen del legislativo (leyes ordinarias, leyes orgnicas,
ley interpretativa) llega a 19,5%, mientras que la suma de las normas que
provienen del ejecutivo (reglamentos, decretos con fuerza de ley y decretos
ejecutivos) llega a 20,58%.
118 Sobre este asunto en la Constitucin de 1998, vase Trujillo, Julio Csar, Teora del Estado en el
Ecuador, Corporacin Editora Nacional, Quito, 2006, pp. 225-226.
221
En el grfico 41 se refleja el grado de relevancia poltica de las acciones

de inconstitucionalidad presentadas. La categora se ha construido utilizando
como criterios: a) asuntos que impliquen un carcter nacional; b) casos que
estn referidos en la prensa; c) casos en los que en la audiencia respectiva
haya intervenido el presidente de la Repblica o su representante. Tres cuartas
partes (74,83%) de las solicitudes de inconstitucionalidad no tienen relevan-
cia poltica, mientras que las que s tienen relevancia llegan a 17,57%; en
7,60% de casos no fue posible identificar la referida variable. Este dato con-
firma que numerosos casos de control constitucional que llegan al Tribunal
tienen una importancia ms administrativa que jurdico-poltica. Como sa-
bemos, el control abstracto de constitucionalidad debera estar referido fun-
damentalmente a la ley u otros actos normativos que afecten derechos
constitucionales.
Grfico 41
Casos de alta relevancia poltica
500
74.83%
400
300
200
17.57%
100
7.60%
0
No Si No se identifica
En el grfico 42 tenemos los diversos tipos de legitimarios pasivos119

respecto del acto administrativo o la norma jurdica demandada. La clasifi-
cacin se realiz conforme a la autoridad que emiti la norma o el acto ad-
ministrativo reclamado como inconstitucional. Las normas aprobadas por
ejecutivo y legislativo conjuntamente, es decir principalmente las leyes, al-
119 Puesto que la demanda se dirige contra la norma y no contra quien la emite, la denominacin de
legitimado pasivo es ms bien inexacta, y la usamos aqu con propsitos referenciales.
222
canzan el mximo porcentaje (19,50%), dato que coincide con la suma de

porcentajes en el cuadro 43 respecto a leyes orgnicas y ordinarias. En se-
gundo lugar se ubica la Fuerza Pblica (17,41%), alto porcentaje que se ex-
plica sobre todo porque, como se ha indicado, en los primeros aos del TC
un gran nmero de actos de autoridades policiales y militares, respecto es-
pecialmente a bajas y otras sanciones disciplinarias, fueron objeto de de-
manda de inconstitucionalidad. En tercer lugar, se ubica el presidente de la
Repblica (con 16,87%), cuyos actos administrativos adoptan la forma de
decretos y reglamentos. Es llamativo que los organismos de control (15,99%)
y autnomos (9,41%) registren demandas de inconstitucionalidad de sus
actos y normas en un porcentaje ms alto que los ministerios (6,75%). En
todo caso, la suma de estas tres instituciones explica un alto porcentaje de
resoluciones demandadas. En cuanto a los gobiernos seccionales y locales
estos alcanzan 5,33%; el Congreso Nacional, cuando se trata de actos dis-
tintos a leyes registra 3,20%, y otros tipos de legitimarios pasivos llegan a
5,15% del total de casos estudiados.
Grfico 42
Acciones de inconstitucionalidad segn el tipo de legitimario pasivo
120 19.89%
16.87% 17.41%
100 15.99%
6 9.41%
6.75%
4
5.33% 5.15%
2 3.20%
0
Presidente
Congreso
Ambos (Ley
orgnica
ordinaria y
decreto ley)
Ministro
Organismos
autnomos con
participacin
del Ejecutivo
Organismos
de control
Gobiernos
seccionales
y locales
Fuerza
Pblica
Otros
En el grfico 43 se puede identificar los tipos de materia que son objeto

de la demanda de inconstitucionalidad. Los derechos civiles y polticos ocu-
pan el primer lugar con 45,73% de todos los casos, es decir, casi la mitad de
223
todas las causas. Esta es una constante en muchos tribunales constitucionales

que enfatizan la proteccin de estos derechos contra legislacin que los viole
y limitan la proteccin de los derechos sociales y econmicos; sin embargo,
en el caso ecuatoriano estos ltimos tienen igual jerarqua constitucional que
los civiles. En segundo trmino encontramos a los derechos econmicos con
22, 60%, mientras los derechos sociales o colectivos estn en tercer lugar con
14,59%; luego encontramos a los casos de carcter poltico con 3,74%, re-
serva legal con 8,90% y finalmente existe 4,45% de los casos en los que no
fue posible identificar claramente la materia de la norma demandada como
inconstitucional.
Grfico 43
Acciones de inconstitucionalidad segn la
materia de la normativa demandada
300
45.73%
250
200
Casos
150 22.60%
100 14.59%
8.90%
5 4.45%
3.74%
00
Econmicas
Partidos
polticos
Derechos
civiles y
polticos
Derechos
sociales o
colectivos
Reserva
legal
No consta
en la
demanda
Electoral /
En el grfico 44 podemos medir la aceptacin de las demandas de in-

constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. Ms de la mitad
(58,84%) de los casos planteados han sido negados, mientras que 37,91 han
sido aceptados en forma parcial, y solo 3,25% de los casos fueron aceptados
como inconstitucionales en su totalidad.
224
Grfico 44
Aceptacin de las demandas de inconstitucionalidad
450 58.84%
400
350
300
250
Casos
200
150
37.91%
100
3.25%
5
00
No Si, parcialmente Si, totalmente
Conclusin sobre la accin de inconstitucionalidad
La accin de inconstitucionalidad, al igual que el amparo, ha tendido a con-

centrarse en aspectos de tipo administrativo. Prcticamente, una de cada dos
normas respecto de las cuales el TC juzga su constitucionalidad, son resolu-
ciones y actos administrativos. Este predominio plantea una superposicin
entre las competencias del TC y la justicia contencioso-administrativa, la
cual podra conocer aquellos problemas que sean de pura legalidad e incluso
problemas de constitucionalidad de actos administrativos. Es urgente enton-
ces delimitar y coordinar mejor las competencias de la justicia constitucional
y la administrativa.
225
Anexo
Sobre el diseo de las muestras
Para emprender cualquier investigacin que utilice un gran nmero de datos

es importante determinar una muestra, pues los recursos son limitados y es
necesario optimizarlos. Para esto es necesario considerar que la muestra debe
ser representativa, lo cual significa que debe reflejar las caractersticas de la
poblacin. Segn la teora del muestreo tambin es importante que los ele-
mentos muestrales (casos de la muestra) hayan sido seleccionados de forma
totalmente aleatoria; de lo contrario habran sesgos inducidos hacia un re-
sultado determinado.
Para hacer el muestreo es importante, primero, tener muy en claro cul
es el universo, pues ste constituye la base sobre la que se calcula el tamao
de la muestra. Es posible que se conozcan otras caractersticas de la poblacin
como desviacin estndar o varianza y medias; en ese caso hay que utilizar
una frmula adecuada. En nuestro caso, los datos mencionados no son co-
nocidos por lo que se utiliz la siguiente frmula:
Npqz2
n=
N - 1e2pqz2
Donde:
N = Poblacin o universo
z = Variable normal tipificada, z ~ N ( = 0, s2 = 1) (corresponde a
un nivel de 1- %)
e = Nivel de error
p = Probabilidad de acierto
q = Probabilidad de desacierto
Debe mencionarse que la informacin obtenida de los diferentes casos

se agrup por aos, de 1997 a 2004, y por salas en donde se revisaron los
casos. Para lograr mayor representatividad se aplic la frmula considerando
cada ao como un universo diferente; es decir, se calcul el tamao de la
226
muestra para cada ao. Luego para cada ao se hizo un muestreo ponderado
segn la participacin de casos en cada sala. Esto significa que se calcul un
tamao de muestra individual por cada ao y luego un ponderado por sala.
En todos los casos se utiliz para la frmula un margen de error de 10%
y con el ello el valor de la variable z el que corresponde al 90% de confianza
(1,645). Se consider igual probabilidad de acierto y de desacierto, es decir,
los valores de las dos probabilidades corresponden a 50%. Y, finalmente, el
universo especfico para cada ao. De los clculos mencionados se obtuvieron
los resultados presentados en el cuadro A.
Cuadro A
Tamao de la Muestra por ao
Recursos de Amparo Hbeas Corpus

Ao
Universo n (10%) Universo n (10%)
1997 107 40 19 15
1998 617 62 120 43
1999 961 63 73 35
2000 1208 63 79 37
2001 1027 64 68 34
2002 806 63 72 35
2003 828 62 98 40
2004 669 61 78 36
Total 6223 478 620 275
Fuente: Estudio. Elaboracin: Nancy Medina
Con los resultados obtenidos se procedi en cada ao a contar los casos

de cada sala para encontrar el ponderador con respecto al total de casos del
ao, con lo cual se calcul el tamao de muestra ponderado en cada sala. En
el cuadro B se pueden observar los resultados.
227
Cuadro B
Tamao de la Muestra por ao
Recursos de Amparo Hbeas Corpus

Ao
Pleno Sala 1 Sala 2 Sala 3 Total Pleno Sala 1 Sala 2 Sala 3 Total
1997 11 9 7 13 40 2 7 2 4 15
1998 10 20 16 16 62 5 15 15 9 44
1999 8 19 19 17 63 4 12 9 10 35
2000 6 21 20 16 63 4 10 11 12 37
2001 8 21 20 15 64 2 12 11 10 35
2002 8 19 19 17 63 5 13 11 7 36
2003 14 14 16 18 62 7 12 9 13 41
2004 10 15 16 20 61 4 11 11 10 36
Total 75 138 133 132 478 33 92 79 75 279
Fuente: Estudio. Elaboracin: Nancy Medina.
Una vez calculados los tamaos de muestra se procedi a numerar todos

los casos, a fin de que mediante la generacin de nmeros aleatorios se pu-
dieran seleccionar los casos, en cada ao y por sala.
La muestra de anlisis es representativa porque tendr las caractersticas
segn cada sala donde se revis el caso y de acuerdo al ao en el que se trat.
228
6
Comisaras de la mujer
y acceso a la justicia en Cuenca
Gloria Camacho Z. y Kattya Hernndez B.
Este artculo centra su atencin en el impacto que han tenido las Comisaras
de la Mujer y la Familia (CMF) en la sociedad y en la vida de las mujeres
que acuden a ella, tanto en trminos de facilitar el acceso a la justicia como
de detener la violencia por parte de su pareja. En primer lugar, haremos una
breve revisin del contexto en que surgen estas instancias; de las percepciones
sobre acceso a la justicia que tienen las usuarias de las CMF y otros actores
relacionados. Analizaremos luego los distintos caminos que siguen las mujeres
buscando poner fin a la violencia. Finalmente examinaremos la respuesta ins-
titucional que reciben las mujeres que acuden a denunciarla. Todos estos as-
pectos formaron parte de una investigacin120 que tuvo tres objetivos
esenciales: 1) indagar en qu medida estas instancias especializadas han con-
tribuido a que las mujeres en situacin de violencia puedan acceder a la jus-
ticia; 2) investigar hasta qu punto las comisaras de la mujer (CM) sirven
para eliminar la violencia domstica; y 3) producir informacin para mejorar
las polticas pblicas en este mbito, tanto a nivel nacional como regional.
En Ecuador, la investigacin fue ejecutada en el cantn Cuenca y estuvo
a cargo de un equipo interdisciplinario del CEPLAES121 y cont con el apoyo
de la Corporacin Mujer a Mujer (Cuenca) COMAM. La seleccin de este
cantn se bas en los criterios definidos a nivel regional: que las CM locales
tuvieran un funcionamiento de alrededor de cinco aos, que fueran represen-
120 Investigacin realizada en el marco del proyecto Acceso a la justicia para mujeres en situacin de
violencia. Estudio comparativo de las Comisaras de la Mujer en Amrica Latina, ejecutado en
Brasil, Ecuador, Nicaragua y Per, entre octubre de 2007 y agosto de 2009.
121 El equipo estuvo conformado por las autoras y cont con el apoyo de Vernica Redrobn.
229
G LORIA C AMACHO Z. Y K ATTYA H ERNNDEZ B.
tativas del conjunto de comisaras especializadas del pas, que atendieran a po-
blacin urbana y rural, que a la vez fuera representativa de la diversidad pobla-
cional, y que tuvieran apertura o iniciativa de participar en el estudio.
Al igual que en el estudio comparativo regional, la investigacin en
Cuenca recogi las perspectivas de los distintos actores relacionados con las
comisaras especializadas de la localidad: mujeres usuarias y funcionarios/as
de las CMF, actores estatales y de la sociedad civil relacionados, organizacio-
nes de mujeres, movimiento feminista, formuladores de polticas pblicas y
poblacin femenina en general.
La dimensin de gnero constituy la entrada principal para el anlisis
y la reflexin, en tanto sta nos acerca a las relaciones desiguales de poder
que se entretejen, entre otras, dentro de las relaciones de pareja y que dan
origen a la violencia contra la mujer. Este enfoque ha sido conjugado con
otras categoras analticas como poder, violencia domstica, ciudadana, de-
rechos y justicia de gnero; y variables como la diversidad socio-cultural.
Como es sabido, el concepto de gnero plantea que los contenidos de
ser hombre y ser mujer no responden a un determinismo biolgico sino
que el contexto histrico, social, econmico y cultural define las identidades
de gnero, otorgndoles valoraciones desiguales que producen discrimina-
ciones, sobre todo contra las mujeres. Estas categoras marcan la distribucin
del poder que es tambin una construccin histrico-social que incluye un
juego de relaciones asimtricas no slo en el mbito pblico, sino tambin
en las relaciones cotidianas entre los sujetos, lo que se traduce en relaciones
inequitativas y jerrquicas entre hombres y mujeres. Para este estudio se
asume que las construcciones de gnero atribuyen poder a lo masculino y
ah se encuentra la base explicativa de la violencia domstica.
Por otro lado, se entiende aqu la ciudadana como una construccin so-
cial dinmica en estrecha relacin con el tema de los derechos. En este te-
rreno, el Estado juega un papel central, como responsable de crear los
mecanismos y ofrecer las garantas para que las personas puedan defender y
ejercer sus derechos. Esto nos lleva a incluir la categora de la justicia de g-
nero, que relaciona de manera crtica la justicia con los derechos, la ciuda-
dana y las relaciones entre los sexos, buscando garantizar la igualdad de todas
las personas no slo a nivel discursivo, sino en la prctica legal, social e ins-
titucional. Desde esta perspectiva, el gnero, la ciudadana, el derecho y la
230
C OMISARAS DE LA MUJER Y ACCESO A LA JUSTICIA EN C UENCA
justicia de gnero estn ligados al tema del poder. Desde all proviene un po-
sicionamiento crtico y poltico frente a la violencia contra las mujeres.
En trminos metodolgicos, el estudio del caso se apoy en un enfoque
cualitativo y cuantitativo que combin tcnicas de investigacin socio-an-
tropolgicas y de anlisis estadstico. Para obtener una mirada micro y macro
a la vez, de una parte, se recogi testimonios y se aplic entrevistas a mujeres
usuarias de las CMF de Cuenca, funcionarios/as de dichas dependencias y
distintos actores relacionados con el tema, y de otra parte, se aplic una en-
cuesta dirigida a la poblacin femenina del cantn. La temtica explorada
mediante estos instrumentos gir en torno a las percepciones y concepciones
respecto a la violencia, los derechos de las mujeres y el acceso a la justicia
para mujeres que viven maltrato de pareja, as como la calidad del servicio
de las CMF y sus aportes para hacer frente a esta problemtica.
El proceso de investigacin incluy un mapeo nacional de los modelos
vigentes de las CMF, la realizacin de la encuesta poblacional en el cantn
(rea urbana y rural), con representatividad de toda la localidad. En seguida
se realiz, a la salida de las CMF, 30 entrevistas cortas a usuarias para recoger
las primeras impresiones sobre la calidad del servicio. La siguiente fase fue
de corte cualitativo, centrada en la realizacin de 25 entrevistas en profun-
didad a las mujeres usuarias de las CMF, 5 entrevistas a funcionarios/as de
las CMF del cantn, y 17 entrevistas a otros actores y servicios locales rela-
cionados, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Se comple-
ment la informacin con varias visitas de observacin a las CMF.
Finalmente, se realiz un foro en Cuenca para socializar los resultados del
estudio y recoger recomendaciones que contribuyeran a mejorar las polticas
pblicas para que las mujeres ejerzan su derecho a una vida sin violencia.
Comisarias de la mujer y familia
La situacin de la violencia domstica en el contexto local y nacional
El cantn Cuenca (conformado por 21 parroquias rurales y 15 urbanas) es

uno de los quince cantones de la provincia del Azuay, ubicada en la regin
centro sur del Ecuador. Su extensin territorial es de 319.651 hectreas y su
231
poblacin total asciende a 436.688 habitantes, de los cuales nicamente

20,8% se localiza en el rea rural. 86,4% de las personas se autoidentifican
como mestizas, 9,5% como blancas y 2,7% como indgenas. La alta tasa de
migracin masculina al extranjero se ve reflejada en la mayora de poblacin
femenina (53,1%). Se trata de un cantn con un desempeo econmico re-
lativamente bueno dentro del contexto nacional: de acuerdo al SIISE (2003),
la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas en este cantn es de 42%
frente al 76,8% registrado en el resto del pas. Adems, los indicadores de
educacin (tasa de escolarizacin bsica: 87,5 para mujeres y 88,2 para hom-
bres; y universitaria: 20,4 para mujeres y 20,9) superan significativamente
los registrados a nivel nacional; es uno de los cantones con tasas de analfabe-
tismo ms bajas. No obstante presentar, en trminos generales, mejores con-
diciones socioeconmicas, las brechas de gnero an persisten en el nivel
local como en todo el territorio ecuatoriano122.
En el Ecuador, a mediados de la dcada de los ochenta aparecen las pri-
meras noticias y acciones pblicas en torno a la violencia contra las mujeres,
hasta entonces silenciada y considerada un asunto privado en el que Estado
y aparato de justicia no tenan injerencia. La violencia domstica no estaba
tipificada como delito o contravencin, por lo que no poda ser denunciada
y el Cdigo de Procedimiento Penal prohiba expresamente cualquier de-
nuncia entre cnyuges bajo la justificacin de preservar la unidad familiar.
Frente a esta realidad, las organizaciones y el movimiento de mujeres empe-
zaron a colocar el tema en la agenda pblica, demandar cambios en la legis-
lacin, y exigir la intervencin estatal para crear espacios especializados
destinados a atender y sancionar este tipo de violencia.
En la segunda mitad de los 80, salieron en medios periodsticos los pri-
meros escritos alusivos al problema. En este mismo periodo, varias ONG in-
corporaron a su trabajo el tema de la violencia y abrieron servicios legales
alternativos para la atencin a mujeres. Adems, durante estos aos se reali-
zaron foros, seminarios y eventos de reflexin y de capacitacin, junto a un
122 Las desventajas que las mujeres ecuatorianas enfrentan en el mbito laboral incluyen menores re-
muneraciones, mayor desempleo y subempleo, y menor acceso a la seguridad social. La discrimi-
nacin tnica profundiza esta inequidad de gnero. La discriminacin que vive la poblacin
femenina se expresa tambin en altos ndices de violencia de gnero que enfrenta tanto en el mbito
pblico como en el privado, y que constituye una de los principales problemas que se vive a nivel
nacional, como ocurre en varios pases de Amrica Latina.
232
proceso creciente de organizacin y movilizacin de las mujeres, y de un tra-

bajo orientado hacia la incidencia poltica. En el marco internacional, las
convenciones adoptadas para garantizar los derechos de las mujeres repercu-
tieron en el pas en direccin hacia la creacin de las CMF.
La primera preocupacin del Estado ecuatoriano por esta situacin se ma-
nifest en 1979, con la creacin de la Oficina Nacional de la Mujer, que en
1986 adquiri mayor estatus y se transform en la Direccin Nacional de la
Mujer, DINAMU. Esta institucin impuls iniciativas como la creacin de
una casa de acogida para las mujeres en situacin de violencia, la organizacin
de cursos de capacitacin en violencia y gnero, y la instalacin de una lnea
telefnica Hilo Lila, que daba apoyo emergente a mujeres violentadas.
Al iniciar la dcada de los aos noventa se multiplicaron las organizaciones
de mujeres123, as como las iniciativas y los estudios para combatir la violencia
de gnero. Todo este accionar, apoyado por la cooperacin internacional, po-
sibilit ciertas reformas legales y la puesta en marcha de las CMF en 1994,
principal accin poltica estatal para enfrentar la violencia contra la mujer. En
1995 se promulg la ley 103 contra la violencia a la mujer y la familia, que dio
base a las comisaras para su accionar. En 1998, la Constitucin Poltica del
Ecuador, recogi muchas de las demandas de las mujeres, reconociendo a la
violencia de gnero como una violacin a los derechos humanos.
Pese a todos los avances alcanzados en la materia, la violencia de gnero
en el pas contina siendo un problema grave segn varios indicadores so-
ciales. En la encuesta ENDEMAIN, realizada en todo el pas en 2004, 9,6%
de mujeres entre 15 y 49 aos reportan haber sufrido delitos sexuales; entre
2005 y 2007 se presentaron 26.818 denuncias por estos delitos (Informes
Ministerio Pblico), cifra que debe estimarse teniendo en cuenta que muchos
de estos casos son silenciados por diversos motivos; entre las mujeres con re-
laciones de convivencia, 41% declara haber sufrido violencia psicolgica o
maltrato verbal por parte de la pareja, 31% violencia fsica y 12% violencia
sexual124. La complejidad de este problema se evidencia cuando se advierte
123 En los aos noventa se consolidaron tres organizaciones nacionales: el Foro Permanente de la Mujer
Ecuatoriana (1994), la Coordinadora Poltica de Mujeres (1996) y el Movimiento de Feministas
por la Autonoma (1997).
124 Centro de Estudios y Desarrollo Social, CEPAR, Violencia de Gnero. Encuesta Demogrfica y de
Salud Materno Infantil - ENDEMAIN 2004, Quito, 2006.
233
que ms de la mitad de las mujeres que sufrieron violencia fsica o sexual de

pareja no buscaron ayuda de alguna persona o institucin125.
Las CMF
Las CMF en el Ecuador no son instancias policiales como en el resto de pases

latinoamericanos sino que constituyen espacios especializados, de carcter
administrativo, para conocer, juzgar y sancionar las contravenciones por vio-
lencia intrafamiliar. Esto se debe a que hasta hoy126 el sistema de adminis-
tracin de justicia, en materia penal, divide las competencias de acuerdo a la
gravedad de la falta: mientras los delitos son conocidos por los jueces y tri-
bunales de la Funcin Judicial, las faltas o contravenciones (conflictos o in-
fracciones de menor entidad) son tramitadas por instancias que dependen
del Ejecutivo como son las intendencias, las comisaras nacionales de polica,
las CMF y las tenencias polticas.
Las CMF, desde su creacin hasta hoy, han pasado por tres etapas, en las
que su modelo de gestin y atencin se ha modificado, sin que hayan dejado
de ser espacios orientados a brindar un servicio especfico e integral a las mu-
jeres en situacin de violencia, finalidad que no siempre se ha hecho efectiva
por diversas circunstancias. Actualmente, estas instancias se encuentran en
un proceso de transicin para convertirse en juzgados especializados y dejar
de depender del Ejecutivo, en el contexto del proceso de reforma institucio-
nal y legal emprendido en el pas.
En los ltimos aos, las polticas pblicas para enfrentar la violencia con-
tra las mujeres se han ampliado; en el contexto del gobierno del presidente
Correa se han dando profundos cambios en la normativa, en la estructura y
en la gestin del Estado, pero tambin en el enfoque y alcance de las polticas
en general, sobre todo en las relacionadas con los derechos humanos y con
el derecho a una vida libre de violencia. Estos cambios se concretan, entre
otros, en varios instrumentos legales, y en particular en el decreto ejecutivo
N. 620 por medio del cual la erradicacin de la violencia de gnero se cons-
125 Ibdem.
126 En 2009 se aprob el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial que dispone la unicidad del sistema
judicial, a partir de lo cual las CMF deben integrarse a la Funcin Judicial; sin embargo, este man-
dato an no se ha hecho efectivo.
234
tituye en una poltica de Estado que cuenta con recursos econmicos espe-
cficos para su implementacin.
Se enfrenta as una problemtica que afecta a un gran porcentaje de mu-
jeres ecuatorianas y del cantn Cuenca, donde de forma similar a lo que
acontece en el resto del pas la violencia contra la mujer es un problema de
grandes dimensiones, como lo atestiguan las 6.580 denuncias presentadas
por las mujeres en las CMF de este cantn entre 2005 y 2007. Tanto la so-
ciedad civil como el Municipio de Cuenca127 han emprendido acciones para
enfrentar esta problemtica; lo propio se ha hecho desde el Estado que cre
en dicho territorio 2 CMF: la primera en 1994, y la segunda en 2004. Desde
1999, con la conformacin de la Red interinstitucional de atencin y pre-
vencin de la violencia intrafamiliar (RIAP-VIF), integrada por 32 organi-
zaciones de la sociedad civil, se han realizado varios aportes a estas instancias
desde sectores como salud, educacin y asesora legal.
Violencia domstica, derechos y acceso a la justicia
A lo largo del siglo XX, con la crisis del Estado liberal, el tema de la justicia
y de los derechos fundamentales de las personas como simple declaracin de
principios fue puesto en cuestin: desde diversos sectores se plante que la
consagracin formal de los derechos no garantiza su plena realizacin y se
busc avanzar hacia el establecimiento de garanta plenas para el ejercicio de
tales derechos, como responsabilidad directa del Estado. A partir de este cues-
tionamiento se inici un debate que no ha logrado construir un solo signi-
ficado o definicin de justicia y acceso a la justicia, ms all de reconocer a
este ltimo como un derecho que hace posible exigir el conjunto de los de-
rechos humanos.
No todos ven el acceso a la justicia de la misma manera. Por un lado,
estn quienes privilegian la igualdad legal en el acceso a la justicia. Esta po-
sicin es ampliamente cuestionada por diversos movimientos sociales entre
ellos los de mujeres y los feministas porque no toma en cuenta la desigual-
dad socioeconmica ni la distinta posicin que, respecto al acceso efectivo a
la justicia, ocupan los diferentes sujetos socioculturales. Planteando el re-
127 Desde 2002 el Municipio cuenta con el Plan de igualdad de oportunidades para mujeres y hombres,
marco desde el cual ha apoyado el trabajo de las CMF y de la RIAP-VIF.
235
clamo de la equidad dentro de la diversidad, esta postura alternativa cobr

fuerza en los aos noventa con los movimientos feministas, quienes sostienen
que no habr verdaderos derechos humanos sin derechos de las mujeres, ni
existir justicia social sin justicia de gnero; la cual implica no slo una res-
ponsabilidad directa por parte del Estado sino el empoderamiento de las mu-
jeres y su consolidacin como sujetos sociales y polticos. Desde este enfoque
se ha logrado un proceso de expansin del marco tradicional de los derechos
humanos, reconociendo a la violencia de gnero como una violacin de ellos.
La poblacin femenina ecuatoriana es muy diversa en los mbitos social,
econmico e ideolgico-cultural; estas diferentes mujeres requieren de tra-
tamientos particulares que recojan sus necesidades y que sean acordes a su
realidad, sus demandas e intereses especficos. Entender cules son las diversas
percepciones y discursos que circulan en la prctica cotidiana de las mujeres,
en torno a este tipo de violencia es esencial, pues brindar las pautas para
comprender hasta qu punto las CMF constituyen o no una puerta de en-
trada a la justicia para las diversas mujeres en situacin de violencia, dnde
radican sus fortalezas y cules son sus principales debilidades.
Perspectivas sobre los derechos y la violencia de gnero
Una primera nocin est contenida en la legislacin nacional y plasmada,

entre otros textos, en la Constitucin del Ecuador y en la ley 103. En ambos
instrumentos se reconoce los derechos de las mujeres como parte integrante
e indisoluble de los derechos humanos, y la violencia en contra de las mujeres,
como una violacin de ellos. La Constitucin reconoce la igualdad de todas
las personas ante la ley, y dispone que el Estado adoptar medidas de accin
afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos
que se encuentren en situacin de desigualdad (art. 11, numeral 2) y san-
cionar todo tipo de discriminacin. De igual modo, protege el derecho a
la integridad personal, entendida como integridad fsica, psquica, moral
y sexual y a una vida libre de violencia en el mbito pblico y privado,
haciendo especial referencia a la violencia ejercida contra las mujeres, nias,
nios y adolescentes (art. 66, numeral 3). En el mismo tenor se sita la Ley
contra la violencia a la mujer y la familia (ley 103) que protege la integridad
fsica, psquica y la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia
236
mediante la prevencin y la sancin de la violencia intrafamiliar. Se dispone

que los derechos que se consagran en [esta] ley son irrenunciables (art. 4).
Sin embargo, a pesar de que la ley resalta y se apega a un enfoque de derechos,
y establece la proteccin de las mujeres en situacin de violencia, desplaza a
las mujeres como sujetos centrales de atencin, al incluir a toda la familia e
ignorar la desigualdad en las relaciones de poder dentro de la pareja, postura
que dista de fomentar, garantizar y proteger la ciudadana plena y el acceso
a la justicia de las mujeres en situacin de violencia.
En la dinmica de la microesfera social (entidades pblicas y privadas)
del cantn Cuenca, de acuerdo con la informacin que recogimos en las en-
trevistas con diferentes actores, una de las percepciones que circulan sobre la
violencia contra las mujeres es que se trata de una violacin a sus derechos,
coincidiendo con lo preceptuado en la legislacin. Por lo general, son las or-
ganizaciones de mujeres quienes apoyan este enfoque y evidencian que esta
violencia es resultado de las relaciones desiguales de poder entre hombres y
mujeres que, como sostiene Rico, perpetan la desvalorizacin de lo feme-
nino y su subordinacin a lo masculino128. Desde esta perspectiva, las mu-
jeres son concebidas como sujetos de derechos y como sujetos centrales de
atencin; y la violencia de gnero como un asunto pblico, desmontndose
la nocin tradicional de que la violencia es un problema privado e individual.
Ciertas instituciones privadas que prestan servicios y algunas instancias p-
blicas coinciden con esta concepcin, como es el caso del Municipio de
Cuenca. Sin embargo, no se trata de una concepcin generalizada entre todos
los funcionarios/as. En el interior de estos espacios interactan y conviven
diversas formas de percibir los derechos y la violencia. Esta situacin se ma-
nifiesta claramente en el interior de la CMF analizada, en la que ms all de
la visin estipulada en la normativa, circulan diversas concepciones al res-
pecto. Por un lado, hay empleados que asumen su trabajo como una respon-
sabilidad social y se alinean con la nocin de que la violencia domstica es
una violacin a los derechos de las mujeres. En el otro extremo, estn quienes
piensan en la violencia como un problema individual. Cada visin incide en
la atencin que se ofrece a las mujeres que acuden a denunciar.
128 Rico, Nieves, Violencia de gnero: un problema de derechos humanos, Serie Mujer y Desarrollo, Uni-
dad Mujer y Desarrollo, Santiago de Chile: Naciones Unidas, 1996.
237
Muchos de los actores incluso aqullos que consideran a la violencia

como un atentado contra los derechos de las mujeres entienden la violencia
desde un enfoque que privilegia la unidad familiar en desmedro de los dere-
chos de las mujeres. Este enfoque, presente en la sociedad e institucionalidad
cuencanas, se encuentra tambin en la legislacin nacional, particularmente
en la ley 103 que define como eje a la violencia intrafamiliar, lo que oculta
las relaciones de poder que subyacen a la violencia en contra de las mujeres
dentro del hogar. Desde esta perspectiva lo que se privilegia es la institucin
familiar sobre la vulneracin de los derechos y libertades de las vctimas []
la mujer no es asumida como sujeto individual de derechos, [sino que] se la
reduce al rol de cuidadora, responsable de la unidad familiar (Londoo,
2001:26).
Es necesario puntualizar que las formas de aprehender la violencia, hasta
aqu analizadas, no se presentan de forma aislada ni autnoma; por el con-
trario, la mayora de veces stas se entretejen, se superponen y conviven tanto
en el interior de las instituciones como en la subjetividad de las personas, en
un juego de contradicciones y tensiones que inciden en las prcticas institu-
cionales.
Segn los resultados de la encuesta aplicada a la poblacin femenina del
cantn Cuenca y de las entrevistas en profundidad con mujeres usuarias de
las CMF, entre ellas tambin circula ms de una forma de concebir la vio-
lencia domstica. Principalmente, sus percepciones giran en torno a dos en-
foques que no son excluyentes sino que se entrecruzan y matizan con el
tiempo. El primero est vinculado a esa visin que privilegia la unin familiar
por encima del maltrato domstico, pues de acuerdo con la encuesta reali-
zada, slo una de cada cinco mujeres (20,4%) propuso la separacin conyugal
como alternativa para salir de la violencia y ms de la mitad (54%) plante
que la unin familiar es ms importante que una vida libre de maltrato. Otro
dato que confirma esta tendencia proviene de la encuesta aplicada a la po-
blacin del cantn: casi 70% de la poblacin femenina manifest que las
CMF deberan tratar, en casos de violencia, de que la pareja se reconcilie.
Esta opinin es ms marcada entre las mujeres del rea rural.
Esta primera perspectiva incluso est presente en varias de las mujeres
que haban vivido o seguan viviendo situaciones de violencia domstica. Es
por ello, que al acudir a la CMF, buscan primordialmente que sus maridos
238
recapaciten, que cambien su comportamiento y actitud, que dejen de agre-

dirlas, sobre todo por el bien de los hijos y del hogar, aunque tambin por
su propio bienestar. Mas, como ya hemos visto, las percepciones que tienen
las mujeres no son nicas ni estticas. Sus relatos y testimonios evidencian
cmo estas concepciones se matizan y modifican con el tiempo: a medida
que pasan los aos y debido a mltiples factores, mientras tratan de mantener
la unin familiar, empiezan a repensar la nocin de la familia y a cuestio-
narse crticamente una relacin de pareja marcada por la violencia. As, de
pronto asoma la conciencia de que, en palabras de una entrevistada, no por-
que una es mujer, le van a agredir como ellos quieran.
Entre algunas de estas mujeres circula la nocin de que la violencia ejer-
cida por su esposo va en contra de un derecho que les asiste, al cual no deben
renunciar. Aunque no es una percepcin generalizada, este criterio alterna-
tivo se encuentra ms entre las mujeres urbanas que han vivido la violencia,
que han golpeado varias puertas incluida la CMF intentando frenar las
agresiones y que han logrado detenerla. Varias de ellas eran mujeres jvenes,
con pocos aos de relacin, que acudieron a las CMF al primer episodio de
violencia, lo que sugiere que las nuevas generaciones tienen una mayor con-
ciencia de sus derechos. Los datos de la encuesta cantonal reflejan cunto
se ha avanzado en esa lnea: 42% de las mujeres del campo y de la ciudad
afirmaron que uno de sus principales derechos es tener una vida libre de
violencia y 40% hicieron referencia a la igualdad entre hombres y mujeres,
siendo ms extendida esta nocin entre la poblacin femenina urbana. Ms
all, tres de cada cuatro mujeres encuestadas (77,3%) sealaron que dada
una situacin de violencia por parte de sus esposos, las mujeres deberan
denunciarla. Ahora bien, la puesta en prctica de esos discursos resulta siem-
pre compleja, pues no es suficiente que las mujeres conozcamos nuestros
derechos para defenderlos, sino que es necesario que nos sintamos y reco-
nozcamos como sujetos de derechos. Esta condicin no es frecuente entre
quienes han sufrido discriminacin y negacin de la ciudadana, peor an
en el caso de las mujeres indgenas, afroecuatorianas y de sectores populares,
excluidas socialmente no slo por ser mujeres sino por su pertenencia tnica
y su condicin de clase.
Al igual que en las entidades pblicas y privadas, la poblacin femenina
del cantn Cuenca y las mujeres usuarias manejan al menos dos tipos de per-
239
cepciones sobre la violencia y los derechos que se entrecruzan, unas veces se

oponen y otras se funden. En definitiva, son percepciones que pintan de dis-
tintos matices en ocasiones, contradictorios sus formas de actuar ante la
violencia domstica. Estas percepciones incidirn, sin duda, en las represen-
taciones que estas mujeres se hagan en torno al acceso a la justicia.
Significado del acceso a la justicia en distintos actores/as
El derecho de las mujeres ecuatorianas al acceso a la justicia est amparado

tanto por la legislacin nacional como por normas internacionales. Existen
varios instrumentos normativos, en el nivel internacional, que proclaman los
derechos de todas las personas a contar con recursos efectivos ante los tribu-
nales competentes para ser amparadas contra actos que violen sus derechos
fundamentales e instan a los Estados a proveer de procedimientos eficaces
de denuncia, reparacin e indemnizacin, y adoptar las medidas necesarias
para proteger, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En algu-
nos de estos instrumentos, se coloca a las mujeres en el centro de atencin,
como sujeto social con derechos propios y se concibe a la violencia en contra
de las mujeres como un asunto social que demanda la proteccin y accin
del Estado para eliminarla.
La Constitucin ecuatoriana reconoce y garantiza el derecho a la integri-
dad personal, incluyendo el derecho a una vida libre de violencia en el mbito
pblico y privado (art. 66), adems se estipula que las vctimas de violencia
domstica y sexual recibirn atencin prioritaria y especializada en los mbitos
pblico y privado (art. 35), y que toda persona tiene derecho al acceso gratuito
a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses
(art. 75), garantizando a las mujeres, adems, la potestad de declarar en juicio
penal contra su cnyuge, pareja o parientes [en caso de] violencia intrafa-
miliar, sexual y de gnero (art. 77, numeral 8). La Ley 103 sanciona a los agre-
sores de la mujer y otros miembros de la familia y la obligatoriedad de las
autoridades judiciales de dar proteccin inmediata a la persona agredida, me-
diante la aplicacin de las medidas de amparo contempladas en ella. Los prin-
cipales enfoques de acceso a la justicia contenidos en la legislacin oscilan entre
tres posiciones: una de corte feminista, otra centrada ms en la defensa de los
derechos humanos, y otras que priorizan la unidad de la familia.
240
Tienen resonancia estas nociones formales de acceso a la justicia en las

percepciones que manejan las mujeres en situacin de violencia?129 Los re-
sultados del estudio muestran que las concepciones de las mujeres usuarias
no coinciden con el significado formalmente establecido para el acceso a la
justicia. En trminos generales, el significado que manejan los diferentes
cuerpos legales gira alrededor de la trada proteccin-reparacin-sancin
que, muchas veces, da prioridad a la sancin; las mujeres que denuncian vio-
lencia domstica tienen otras expectativas y comprensiones de justicia. De
sus testimonios se desprende que, sobre todo para aqullas de escasos recursos
o que viven en la zona rural, el objetivo de tener acceso a la justicia no es,
necesariamente, que metan preso al agresor. Es decir, dentro de su imagi-
nario, la sancin penal no constituye la forma prioritaria de que se haga jus-
ticia, ya que debido a varios factores sobre todo econmicos esta accin es
contraproducente para ellas, o la consideran demasiado drstica y que su-
pone un proceso de confrontacin directa con el agresor. Este ltimo factor,
podra generarles peores represalias e incluso conflictos con terceras personas,
pero sobre todo consigo mismas. Surge de all una contradiccin entre el
deseo de salir de la situacin de violencia y un sentimiento de culpa, de pena
porque an le quieren, de remordimiento que se mezcla con el miedo, la
inseguridad y la incertidumbre de estar cumpliendo o no con el deber ser
de una buena madre y buena esposa. Estos imaginarios sociales constituyen
an una de las principales barreras para poner fin a la violencia.
Los resultados de la encuesta cantonal confirman que el principal signi-
ficado de acceder a la justicia no est relacionado de manera directa con la
sancin penal, ya que al preguntar sobre la ley contra la violencia a la mujer
y la familia, nicamente 8,1% de las encuestadas seal que sirve para cas-
tigar a los hombres, mientras que 70% de respuestas la conceba sobre todo
como un mecanismo de proteccin para las mujeres130. La idea de que ac-
ceder a la justicia implica ms bien que las mujeres cuenten con proteccin,
129 Al referirnos, en general, a las mujeres en situacin de violencia aludimos a un colectivo diverso
tanto por razones de edad, pertenencia tnica, situacin socioeconmica, nivel de instruccin, etc.
En atencin a esa diversidad, en el estudio se procur entrevistar a mujeres diferentes en razn de
edad, rea de residencia y nivel socioeconmico.
130 Camacho, Gloria y Kattya Hernndez, Derechos, violencia, Comisaras de la mujer y acceso a la
justicia. Percepciones de las mujeres del Cantn Cuenca, CEPLAES, Quito, 2009, Internet,
www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/
241
antes de que se dicte prisin para los agresores, era tambin la ms generali-
zada entre las mujeres cuencanas que acudan a las CMF, independiente-
mente de su edad, nivel de instruccin, rea de residencia e incluso de su
experiencia particular de violencia.
Pero para muchas de estas mujeres vctimas de la violencia, acceder a la
justicia tambin significa que alguien con autoridad las escuche sin juzgarlas,
que crean en lo que ellas dicen y, sobre todo, que las ayuden a ver que ellas
no son culpables de lo que est sucediendo y que tienen razn en defenderse.
Esta nocin de acceder a la justicia no se corresponde, en ciertos casos, con
el servicio brindado por los funcionarios de la CMF, en razn de que entre
algunos de ellos prevalecen determinadas ideas sobre la familia, el deber ser
femenino y los roles de gnero que inciden de manera negativa en su actua-
cin, al anteponer el supuesto bienestar familiar y el de los hijos/as, a los de-
rechos de las mujeres. En definitiva, en estas actitudes se encuentra otro
importante obstculo para que las mujeres accedan a la justicia.
Otro enfoque desde el cual es visto el acceder a la justicia por las mujeres
usuarias de la CMF se vincula fuertemente con la reparacin del dao cau-
sado, consistente en obligar al agresor a pagar por los perjuicios ocasionados
y proteger as econmicamente a las mujeres agredidas y a sus hijos/as. Esta
idea es un elemento clave para las mujeres ya que, en el comn de los casos,
son ellas quienes se quedan a cargo de su prole y asumen solas los gastos del
hogar; situacin que viene a ser uno de los mayores obstculos para salir de
la violencia.
A pesar de que, entre las mujeres vctimas de violencia, prevalecen las
nociones analizadas, tambin hay mujeres que expresan que se accede a la
justicia si se sanciona al agresor. Sin embargo, son pocas las que plantean de
manera categrica esta idea y, por lo general, son aqullas que han recibido
el apoyo de una organizacin, de algn profesional o de familiares. Las mu-
jeres que vinculaban acceso a la justicia con sancin al agresor eran, en
trminos gruesos, por un lado, mujeres adultas (de ms de 45 aos) que han
pasado por una larga experiencia de violencia domstica y que, luego de no
lograr detenerla mediante diversos esfuerzos, la denunciaron y frenaron; y,
por otro, mujeres jvenes que acudieron a la CMF luego de los primeros epi-
sodios de violencia y que tenan cierta independencia econmica.
242
Importa retener, empero, que estas diversas formas de concebir la justicia,

y el significado de acceder a ella, muchas veces se superponen, entran en con-
flicto o se entrelazan segn matices propios del imaginario de cada mujer.
Ms an, puede afirmarse que, para la mayora de mujeres, la lucha en contra
de la violencia y la defensa de la unin familiar no son necesariamente dos
aspectos opuestos, sino que ellas desearan conciliar la mantencin de la fa-
milia con la eliminacin de las prcticas agresivas.
Como se ha planteado, las y los sujetos sociales construyen su propia vi-
sin sobre la norma y sobre los diferentes hechos sociales. Una multiplicidad
de factores (pertenencia tnico-cultural, situacin socio-econmica, nivel de
instruccin, creencia religiosa, experiencia personal, etc.) inciden en las for-
mas en que se concibe, piensa y se imagina la justicia y el significado del
acceso a la misma. Estas construcciones sociales (individuales y colectivas)
son dinmicas y por ello se reconfiguran y resignifican en un proceso per-
manente de interaccin dialctica entre lo personal y lo social, entre el
yo/nosotros y los otros (Hernndez, 2005). En definitiva, esta cambiante
interrelacin entre las diversas perspectivas marcar la praxis de estas personas
ante la violencia, guiar los distintos caminos emprendidos por cada mujer
para intentar poner fin a la violencia, y la resultante actuar como motivador
o inhibidor para que acudan o no a la CMF y, luego, para que continen
con el proceso, iniciado con la denuncia, hasta el final.
Los caminos recorridos por las mujeres para frenar la violencia
Nuestra indagacin mostr que las mujeres, debido a mltiples factores, re-
accionan de distintas maneras y siguen diversos caminos para frenar el mal-
trato. Lamentablemente, estas acciones no han sido visibilizadas ni
reconocidas suficientemente; prevalece an la opinin de que las mujeres son
vctimas pasivas y hasta cmplices de la violencia, ignorndose tanto su ca-
pacidad de accin como los varios factores que entran en juego para inhibirlas
o impulsarlas a tomar una determinada decisin/accin. De ah nuestro in-
ters en evidenciar la actuacin de estas mujeres, analizando los distintos ca-
minos incluidas las CMF que ellas recorren y las estrategias que utilizan
en busca de poner fin a la violencia. De sus testimonios se desprenden,
cuando menos, cuatro momentos clave por los cuales ellas transitan, en cada
243
uno de los cuales actan una serie de factores que obstaculizan, facilitan o
restringen su accionar. Las opciones y decisiones que tomen dependern de
diversas circunstancias como la peligrosidad de la violencia, las ayudas y opor-
tunidades a su alcance, sus expectativas frente a la relacin, su percepcin
sobre el sistema de justicia, las barreras que deben superar, la informacin
que manejan, su concepcin sobre la violencia, sus derechos, la familia, etc.
As, ante los primeros actos de violencia, o lo que ellas denominan al
principio (momento 1), la gran mayora de entrevistadas (22 de 25) no acu-
di a presentar ningn tipo de denuncia. En general, ellas caracterizan a
este momento como un periodo en el que vivieron esta situacin solas y en
silencio, o la comentaron muy poco con personas muy allegadas, para no
preocupar a la familia, por miedo a l, porque me daba vergenza, por-
que yo vea que mi mami tambin se quedaba callada. Sin embargo, aunque
estas mujeres manifestaron no haber hecho nada, de sus relatos se des-
prende que todas adoptaron ciertas medidas en el intento de lograr que su
pareja cambiase y que la violencia cesara. Entre stas se encuentran: el si-
lencio casi total frente al agresor, el cambio de actitud propia pensando que
all podra estar la solucin, limitarse a escuchar y evitar hacer cosas que po-
dran disgustar a su pareja, tratar de ignorar la situacin, conversar con l
para que reflexione, reclamarle por su comportamiento, buscar un refugio
espiritual, comentar muy superficialmente a alguna persona, etc. El testi-
monio siguiente permite observar algunas de las actitudes tomadas por mu-
chas mujeres:
Desde prcticamente la luna de miel empez su maltrato Yo soy muy ape-

gada a mi pap, entonces yo le comentaba a mi pap: pap, paso mal con
l, me insulta por simples cosas, me grita Yo me siento mal, yo no quiero
seguir casada. Y l me deca: Mijita, el matrimonio es as, Jess dijo: coge
tu cruz, y sigue. Imagnate, son dos mundos diferentes y de la noche a la
maana, tener que vivir juntos, en la maana, en la tarde, en la noche, o sea
no va a haber esa comprensin, pero es as mismo, es difcil. Pero al paso del
ao, ya uno se va conociendo poco a poco. Est bien pap sigo sus consejos.
Y as segua con l (esposo). Segua l con sus cosas, me haca la loca, me
haca la que no escuchaba, no le daba pie para seguir discutiendo A los
dos aos, vuelta volv donde mi pap: pap no puedo, no puedo, no me trata
244
bien, sufro mucho, pero no le deca que me pegaba (Florencia, 38 aos, rea
urbana).
Aunque muchas de las acciones desplegadas coincidan, en cada caso la

situacin de violencia se vive de forma particular, por lo que las estrategias
utilizadas por cada mujer estn matizadas por sus experiencias. Por este
mismo motivo, la fase que llaman al principio no tiene un tiempo estable-
cido ni dura igual para todas las mujeres; para cada una este periodo tiene
un significado particular.
Por lo general, estas mujeres ejecutan varias medidas de manera simul-
tnea, en un ejercicio de prueba/error. En cierto momento priorizan de-
terminadas acciones; en otras ocasiones cambian de estrategia para encontrar
la frmula que ponga fin a la violencia sin que ello implique un rompi-
miento con su pareja. De hecho, en este tiempo inicial, casi nadie se plantea
la posibilidad de poner fin a su relacin como forma de acabar con el mal-
trato. Esta respuesta tiene sentido desde que un orden ideolgico-cultural ha
naturalizado la violencia en contra de las mujeres en el mbito domstico y
ha asimilado esta conducta como parte de la relacin conyugal. En ese mismo
sentido, las mujeres no desean la finalizacin de la relacin porque se tiende
a idealizar y defender a la familia a costa de lo que sea; as como por las pre-
siones familiares y sociales que las obligan a vivir segn los mandatos cultu-
rales dominantes131.
Estas presiones se expresan ms cuando las mujeres ven que las estrategias
desplegadas no han tenido efecto y deciden romper el silencio; comenzando
a buscar ayuda y orientacin, al transitar por nuevos caminos que definen
como el despus (momento 2). Buscan apoyo entonces en sacerdotes o en
organizaciones de ayuda social para solicitarles que aconsejen a su esposo o
asista a reuniones de pareja. De forma paralela, otras mujeres aseguraron
haber acudido a centros o a mdicos particulares para encontrar cierto apoyo
personal. Al igual que al principio, las mujeres despliegan diversos esfuerzos
para que termine la violencia; stos combinan la bsqueda de ayuda profe-
sional o espiritual en el nivel personal, pero tambin orientada a sus parejas,
pues persiste su intencin de ayudarlos a que cambien de actitud. Se asume,
131 Rico, Nieves, op. cit.
245
de esta manera, que el problema de la violencia domstica es un tema de

conducta individual.
Las vas expuestas no excluyen otros caminos que toman las mujeres,
como acudir donde familiares directos o polticos, amistades u otras personas
allegadas, haciendo ya mencin directa de la violencia sufrida. Estas mujeres
manifiestan haber optado por estas medidas en la bsqueda de un espacio
donde desahogarse o donde encontrar ayuda y orientacin. Incluso algunas
abandonaron su casa, ensayando separaciones temporales; mas ninguna de
las entrevistadas acudi a alguna organizacin local de ayuda especializada
para mujeres en situacin de violencia, menos an a las CMF.
Los resultados de estas acciones fueron diversos en ocasiones contra-
dictorios, confusos y contraproducentes, ya que en ciertos casos slo desa-
taron actitudes hostiles y amenazas sobre todo de parte de la familia poltica
y consejos de su propia familia y amistades que, lejos de ayudarlas a salir
de la violencia, frenaron cualquier decisin y hasta volvieron a victimizarlas.
En otros casos hubo personas que las motivaron a actuar de forma ms de-
cidida y, en unos pocos casos, fueron animadas a buscar ayuda de las autori-
dades locales. Para estas mujeres, las personas de quienes recibieron apoyo
decidido se constituyeron en pilares fundamentales para tomar otro tipo de
decisiones (como separarse de la pareja) y para denunciar la violencia, como
se expone en el testimonio siguiente:
yo a mi mamita le contaba. Mi mam deca mija tienes que sufrir vos,

para eso te has casado, ya no tienes ms que hacer, vos tienes que sufrir por
tus hijos y como es muerta mi mam ms antes as yo pasaba donde
el padre, donde el prroco, el prroco tambin deca, que l tambin no
puede hacer nada, que yo vaya, ms antes no haba as las comisaras de la
mujer, deca que vaya donde las autoridades tambin como aqu es el PAI
(polica de intencin inmediata), yo le pregunt a los policas, Seora, dijo,
vaya a poner una denuncia en la Comisara de la Mujer, usted cmo va a
estar sufriendo, y as, ms antes no haba nada, no haba (Miriam, 45
aos, rea rural).
Hay que tener en cuenta, igualmente, las diversas y grandes barreras que
las mujeres enfrentan cuando deciden separarse de su pareja o presentar la
246
denuncia. Estos obstculos pueden postergar su decisin porque les generan

conflictos internos: dudas de estar haciendo lo correcto, temor a represalias,
inseguridad porque sus acciones podran acabar con la relacin conyugal (si-
tuacin que no siempre se desea), vergenza de acudir a estas instancias y el
temor al rechazo de su entorno.
Nuevamente, es necesario puntualizar que los caminos recorridos por las
mujeres que viven en violencia no son lineales, excluyentes ni unidireccionales;
ms bien se entrelazan y superponen, marcan un ir y venir y un caminar en
diversas direcciones aunque siempre se busca el mismo fin: frenar la violencia.
Tampoco estos caminos son comunes ni transitados de la misma manera por
todas, ya que los procesos y ritmos de cada quien son distintos. Sin embargo,
lo que s es comn a todas las mujeres, es que en este periodo rompieron el
silencio, de una u otra manera, y sacaron el problema a la luz pblica.
A pesar de que los resultados de la encuesta indican que 92,4% de las
mujeres iran a la CMF ante una situacin de violencia domstica, los relatos
de las experiencias vividas muestran que las comisaras no son el primer lugar
adonde acuden las mujeres que sufren violencia; por el contrario, incursionar
en este tipo de instancias (momento 3) es uno de los ltimos recursos al cual
ellas echan mano. Slo 2 de las 25 mujeres entrevistadas acudieran a estas
instancias especializadas despus del primer acto de violencia fsica, lo que
se explicara debido a que las mujeres prefieren buscar otras vas para enfren-
tar el maltrato, pues desean acabar con la violencia, mas no con la relacin.
Existen otros factores que tambin influyen; uno de ellos es cierta descon-
fianza respecto de las CMF y del sistema de justicia en general. Es una idea
que prevalece entre mujeres campesinas e indgenas en razn de que dentro
de sus universos culturales, la justicia no est necesariamente regulada por
cdigos o instancias formales; la misma idea se asienta entre mujeres que per-
tenecen a sectores populares, a partir de la percepcin de que la justicia es
slo para los de corbata, es decir, para quienes gozan de una situacin eco-
nmica buena y pertenecen a grupos hegemnicos. Estas razones actan
como inhibidores en estos sectores, como se manifiesta en los testimonios:
yo trabajaba aqu en el mercado, de all me deca, vaya mija, yo deca No,

de all deca como le digo, hay que tener valor porque uno es muy aparte,
ser porque uno no se pone terno, ser porque uno se ve sencilla por eso no
247
nos dan odo a nosotros, es poca importancia, pero ya cuando estn de terno
all le toman atencin (Yazmn, 38 aos, rea rural).
No slo las mujeres en situacin de desventaja social desconfan de

estas instancias; tambin lo hacen las mujeres de sectores medios y acomo-
dados, aunque los motivos sean diferentes y giran en torno a la influencia o
a la presin econmica que su pareja puede ejercer gracias a sus contactos o
a su posicin social. A estos temores se suma, para todas las mujeres, el des-
conocimiento de la ley y del procedimiento a seguir.
Luego de la primera visita a las CMF, la mayora de mujeres continan
con el proceso hasta obtener alguna medida de amparo, por lo general, la
boleta de auxilio, que simboliza un escudo para defenderse de la violencia.
Esto porque no desean que el agresor sea sancionado con prisin sino que
buscan proteccin y apoyo para s, y un freno a su pareja. Aunque a veces las
agresiones se atenen, en general no cesan y, en ocasiones, hasta se vuelven
ms peligrosas, por lo que las mujeres deben usar la boleta de auxilio para
que su pareja sea detenida y solicitar nuevas medidas de amparo, como la
orden de alejamiento del agresor. Este proceso no siempre es entendido por
algunos funcionarios de las CMF que responsabilizan a las mujeres de querer
continuar viviendo en violencia, reproduciendo as la ideologa sexista y re-
forzando los mecanismos de gnero.
Las mujeres son portadoras de una expectativa acerca del significado de
acceder a la justicia cuyo contenido es la proteccin. De all que, una vez
conseguidas las medidas de amparo, las mujeres deciden, por el momento,
terminar el proceso. As seal una mujer: ya lo ms importante se logr,
que no haya ms violencia, que l no se me acerque. A tal efecto, varias mu-
jeres se plantean, con ms claridad, usar las boletas de auxilio o, de ser nece-
sario, recurrir nuevamente a las CMF, en el caso de nuevos intentos de
violencia o de transgresiones de la orden de alejamiento.
Insistimos en que estrategias, acciones, caminos y experiencias vividas
por cada mujer no son idnticas ni corresponden a iguales periodos de
tiempo. Sus historias personales demuestran que los procesos internos y ex-
ternos no pasan por fases definidas, ni siguen una misma secuencia. No se
puede decir, pues, que sus caminos concluyan en un momento determinado,
en relacin con los procesos de acceso a la justicia, pero s se puede hablar de
248
pausas marcadas por cada mujer, que sern terminadas ante nuevos actos de
violencia, los que harn que el proceso tome nuevos matices y direcciones.
El grado de mayor peligrosidad que va adquiriendo la violencia se consti-
tuye en uno de los detonantes para que las mujeres se acerquen a las CMF, de-
cididas esta vez a no tolerar ms las agresiones (momento 4). Por lo general
toman esta medida luego de haber vivido largos aos de violencia y haber hecho
hasta lo imposible para que su pareja cambie, o cuando ellas mismas se sien-
ten en una situacin lmite al ver que su vida corre peligro, o cuando su esposo
tambin agrede a sus hijos/as. En estos casos, las mujeres no slo solicitan la
boleta de auxilio, sino tambin la orden de alejamiento del agresor, dada la gra-
vedad de las circunstancias. Tal paso implica la decisin de separarse de su pa-
reja y de poner fin a su relacin, si bien esto no significa necesariamente que
se continuar el proceso para que el agresor vaya a prisin.
Hay quienes tambin emprenden otras acciones (divorcio, juicios de ali-
mentos), en distintas instancias de administracin de justicia, pero estas mu-
jeres son pocas. Por lo general, estas ltimas han transitado varias veces por
la comisara y han recibido ayuda psicolgica y se han fortalecido; de all que
empiecen a plantearse de manera ms decidida la defensa de sus derechos y
la de sus hijos/as, por sobre la defensa de la supuesta unidad familiar. Como
resultado, tambin han repensado los significados de acceder a la justicia,
dndole nuevos significados: a la nocin de proteccin se suman entonces
las nociones de sancin, reparacin del dao y, quizs, la restitucin de de-
rechos. Por ello sealan que:
tal vez si todas las mujeres tendramos ms oportunidad de conocer nues-

tros derechos, si desde la escuela nos ensearan a conocer o ms bien desde
nuestro hogar, para que nosotras mismas podamos decir NO no ms mal-
trato (Renata, 29 aos, rea urbana).
Contrariamente a una idea aceptada, la trayectoria que se ha descrito

sugiere que las mujeres no son vctimas pasivas ante la violencia; al contrario,
son actoras que estn en permanente resistencia, bsqueda y lucha por de-
tenerla. Sin embargo, son mltiples los factores y elementos que obstaculi-
zan este camino. Por un lado, estn los aspectos socioeconmicos, que
incluyen, adems de los costos que implica el proceso, el temor a no poder
249
mantener a su prole si se produjera una ruptura con su pareja. Por otro lado,
estn las barreras de carcter cultural, social e ideolgico que se asocian
con otras concepciones de justicia o con las visiones que privilegian la uni-
dad familiar y que vienen por intermedio de la presin social y familiar, y
se refuerzan con el desconocimiento de la ley, la desconfianza del sistema
judicial, etc.
Tambin se encuentran las barreras institucionales que incluyen defi-
ciencia en la atencin, dilacin de los procesos, respuesta no siempre efectiva
de la polica, prcticas de funcionarios/as que reproducen la discriminacin
y el maltrato, formalismos que predominan sobre la defensa de los derechos.
Y, finalmente, estn las barreras personales o internas, resultantes de las con-
cepciones de gnero prevalecientes y de la propia situacin de violencia.
En contraposicin a estos factores, existen elementos facilitadores que
posibilitan el acceso de las mujeres a la justicia: las redes familiares y sociales
de apoyo (cuando stas no constituyen un obstculo) y la ayuda o proteccin
brindada por la CMF y por otros servicios u organizaciones vinculadas. De
all la importancia de contar con una red de organizaciones pblicas, privadas
y personales que trabajen de manera coordinada en pro de la defensa de los
derechos de la mujer, y de reforzar no slo las instancias especializadas como
la CMF, sino tambin otros servicios.
Respuestas de las CMF y de otros actores
Qu tipo de respuesta recibe la mujer que busca proteccin en una CMF?

Cul es la respuesta institucional en relacin a la defensa de los derechos de
las mujeres, y, a facilitar su acceso a la justicia? Hasta qu punto la accin
institucional responde a las expectativas de estas mujeres? Antes de adentrar-
nos en este anlisis, puntualicemos el funcionamiento y las competencias de
las CMF y de los actores relacionados.
Las CMF: competencias y relaciones
Estas comisaras pertenecen al Ejecutivo y slo atienden faltas o infracciones

menores; no de denuncias de maltrato a menores de edad, ni tampoco casos
250
de delitos sexuales, pues stos constituyen un delito y deben ser conocidos

por los jueces penales. Para encarar la violencia domstica, las CMF llevan
adelante dos tipos de trmites: el contravencional (penal), que concluye con
una sentencia, y el de tipo civil (generalmente usado para los casos de vio-
lencia psicolgica) que termina con una resolucin.
Las CMF mantienen relaciones con otras instancias del Estado, diversas
instituciones de la sociedad civil y del movimiento de mujeres, dentro de
una estrategia para viabilizar la atencin integral a las mujeres, ya que las
CMF no cuentan con recursos humanos ni financieros para cubrir todas esas
necesidades. Un primer actor con el cual las CMF coordinan es la Polica y
su Departamento de Violencia Intrafamiliar (DEVIF), que se encarga de re-
alizar citaciones y notificaciones a los agresores, y de la ejecucin de las me-
didas de amparo. Otros actores relevantes son los mdicos/as legistas,
responsables de determinar la gravedad de los daos causados por la agresin.
Las ONG de mujeres han sido de vital importancia porque ofrecen servicios
especializados de asistencia legal y de apoyo psicosocial a las mujeres usuarias.
En Cuenca, este rol lo ha cumplido la COMAM, organizacin autnoma
pero que tiene su oficina en el mismo inmueble donde funcionan las CMF.
Los consultorios jurdicos gratuitos de la Universidad Catlica y de la Uni-
versidad de Cuenca, aunque no son un servicio especializado, as como la
casa de acogida Mara Amor, tambin han formado parte de esta red de
apoyo integral. Finalmente, es necesario mencionar al Municipio de Cuenca,
pionero en la institucionalizacin de una poltica de gnero en el pas, y a la
Red Interinstitucional de Atencin y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar,
Cuenca (RIAP-VIF)132 que ha buscado articular sus acciones con las CMF
y ha trabajado en distintas reas: salud, educacin, asesora legal, psicolgica,
comunicacin, etc.
La respuesta institucional
Aunque las expectativas de las mujeres al acercarse a las CMF son diversas,
todas ellas buscan proteccin, detener las agresiones y esperan alcanzar cierta
tranquilidad y paz en sus vidas. Por esto, una de las principales demandas de
132 Conformada por 32 organizaciones tanto de la sociedad civil como del Estado.
251
las mujeres es ser escuchadas, comprendidas y recibir ayuda; no necesaria-

mente demandan una sancin para el agresor.
Las medidas de amparo y, ms concretamente, la boleta de auxilio ma-
terializan el objetivo de buscar proteccin frente a nuevas agresiones que pu-
dieran darse. La boleta permite que las mujeres pidan la intervencin de la
polica si fueran agredidas nuevamente o si su pareja incumpliese cualquiera
de las medidas establecidas por la CMF. A pesar de que la boleta de auxilio
es lo que ms se solicita en las CMF del cantn Cuenca (87%), dos terceras
partes de las mujeres (67%) piden la medida de amparo, que busca evitar
que el agresor, por s mismo o a travs de terceras personas realicen actos de
persecucin o de intimidacin a la vctima (ley 103, medida de amparo 5)
y ms de la mitad de las mujeres (57%) tambin solicitan que se les otorgue
la medida que prohbe o restringe el acceso del agresor a la vctima (ley 103,
medida de amparo 4).
La boleta de auxilio es la ms solicitada y la ms conocida; las mujeres se
sienten protegidas con ella porque la usan como un recurso disuasivo para
asustar al agresor y lograr que cambie su conducta. Esta ltima idea es bas-
tante relevante, dado el deseo de las mujeres de no sancionar al agresor, sino
de ejercer una advertencia fuerte sobre su pareja. Sin embargo, los funciona-
rios de las CMF hacen distintas lecturas de estas demandas. El Comisario
intenta empoderar a las mujeres usuarias, explicndoles los derechos que
tienen, para que ellas impulsen y culminen el proceso de la denuncia; otros
empleados ponen en duda la veracidad de los relatos femeninos e, incluso,
afirman que las mujeres se aprovechan de este espacio y de las medidas de
amparo. Evidentemente, sus percepciones se traducen en actitudes y acciones
que incidirn para que las mujeres continen con la defensa de sus derechos
o abandonen la causa.
Al igual que la expectativa de proteccin que tienen las mujeres, en general,
la efectividad de las medidas de amparo se cumple parcialmente. Si bien mu-
chas de las mujeres valoran las medidas, ya que las protegieron y lograron dis-
minuir o acabar con las agresiones, para otras mujeres las medidas no han
cumplido su funcin: en algunos casos no fueron acatadas por los agresores o
no fueron atendidas por los policas e, incluso, resultaron contraproducentes.
Las boletas de auxilio tienen una limitacin en el hecho de que no siem-
pre sean emitidas como indefinidas; las mujeres que no las renuevan quedan
252
desprotegidas. Otra limitacin se presenta en el rea rural, donde las boletas

tienen poca efectividad, dado que all el acceso a la polica es prcticamente
nulo. A pesar de que muchas mujeres manifiestan que se sienten ms seguras
con las medidas de amparo otorgadas, con frecuencia, contar con ellas no ha
sido suficiente para cambiar la situacin de violencia domstica. Las historias
personales revelan que, para que las medidas de amparo tengan efectos po-
sitivos, se requiere de una oportuna y eficiente respuesta institucional, que
las mujeres tengan respaldo en sus allegados y, sobre todo, un acompaa-
miento especializado y comprometido a lo largo de todo el proceso.
La actuacin de las propias mujeres juega un papel primordial, que de-
pende de la motivacin que hayan tenido al solicitar las medidas, del grado
de decisin en cuanto a seguir el proceso y obtener que se imponga una san-
cin, y de sus expectativas con respecto a terminar o continuar la relacin de
pareja. Se ha observado que, generalmente, las mujeres utilizan ms decidi-
damente las boletas de auxilio cuando (i) las estrategias conciliadoras han
fracasado, (ii) ya no tienen inters en mantener la relacin con el agresor, y
(iii) en situaciones extremas de violencia y de riesgo. Como se indic antes,
este proceso est lleno de temores, contradicciones, dificultades y sentimien-
tos ambivalentes que hacen que muchas mujeres se arrepientan de haber de-
nunciado a su pareja y abandonen su accionar en las CMF. Esta actuacin es
poco comprendida por la mayor parte de las personas que atienden en los
servicios y concurre a una desmotivacin en la realizacin del trabajo y a un
deterioro de la atencin que revictimiza a estas mujeres y no contribuye a
que avancen en sus intentos de hacer frente a la violencia.
La prevalencia de las concepciones que privilegian el mantenimiento de
la unidad familiar no slo entre las mujeres usuarias, sino tambin entre
varios funcionarios de las CMF y de algunos de los servicios a los que acuden
cuando sufren violencia incide en una atencin que no siempre prioriza los
derechos de las vctimas. Puede ocurrir que al analizar el hecho denunciado
prevalezca aquella concepcin sobre la evaluacin del riesgo que corre la de-
nunciante; ste podra ser uno de los factores del bajo porcentaje de casos en
los que se ordena la salida del agresor del hogar: 11% en el pas y 15,6% en
el caso de Cuenca.
Percepciones, obstculos y presiones sociales que enfrentan las mujeres
violentadas deben ser comprendidos por quienes las acompaan, no slo
253
para ayudarlas en el proceso legal, sino en el proceso interno que ellas viven.
Slo as se evitar afectar su ya lastimada autoestima y se abonar para que
se reconozcan como sujetos de derechos.
Al igual que ocurre en el nivel nacional, en el cantn Cuenca existe una
disparidad entre la gran cantidad de casos atendidos (denuncias) y el nmero
de casos que concluyen el procedimiento, pues de acuerdo con los registros
de la DINAGE, para el periodo entre 2005 y 2007, slo 2,4% de los casos
han concluido con una sentencia condenatoria y slo en 1,8% se dictamin
prisin, la cual debe ser ejecutada por la Polica. Cmo se explican esos
datos, que en ocasiones son percibidos como una falta de decisin o como
un comportamiento contradictorio de las mujeres? Es necesario recordar la
discrepancia entre las expectativas de la mujer vctima de violencia y aquello
que el sistema de sanciones puede ofrecerle. Las mismas sanciones que
pueden ser impuestas no son demasiado duras (mximos de siete das de pri-
sin y de USD 28 de multa). Asimismo, debe tenerse presente la vigencia de
una concepcin que otorga mayor valor al mantenimiento de la unidad fa-
miliar que al derecho a vivir libre de violencia. Sin embargo, tal vez uno de
los mayores impedimentos para concluir el proceso sean los diversos y gran-
des obstculos que deben superar estas mujeres para obtener una sentencia
o una resolucin, sumados a los costos y al tiempo que debe destinarse al
proceso.
La ruta que siguen las usuarias de las CMF
El primer paso es ubicar la comisara, ante el desconocimiento y la falta de

informacin sobre el lugar exacto en que funcionan estas instancias y acerca
de los das y horarios de atencin. En Cuenca, que las dos CMF funcionen
en el mismo local, da lugar a confusiones, especialmente para las mujeres
que viven en el sector rural.
Una vez localizada la comisara, las mujeres deben conseguir un abo-
gado/a o un servicio para la redaccin de la denuncia; a pesar de que segn
la ley 103 presentar una denuncia en la CMF es un trmite gratuito, la re-
daccin de la misma casi siempre tiene un costo. De este modo, de acuerdo
a la disponibilidad de recursos que tengan, las mujeres deben elegir una de
estas opciones: pagar un abogado/a particular, acudir a la COMAM o ir a
254
los consultorios jurdicos gratuitos de las universidades. Aunque estos ltimos

son servicios gratuitos, se debe incluir gastos de movilizacin y disponibilidad
de tiempo para acudir a ellos y ser atendidas.
Redactada la denuncia, las mujeres tienen que ir a la Intendencia de Po-
lica, que se encuentra en el mismo edificio donde estn las CMF, y esperar
un turno para que su caso sea sorteado entre las dos comisaras y se establezca
cul llevar adelante el proceso. La atencin en la Intendencia es deficiente
ya que el encargado del sorteo tambin despacha otros asuntos, que le mer-
man tiempo y disposicin para servir de manera eficiente a las mujeres que
acuden. En el trabajo verificamos que este funcionario revisa la denuncia sin
que le competa, lo que atenta contra el carcter confidencial de la misma.
A continuacin, la mujer se dirige a la comisara que le ha tocado en el
sorteo para presentar su denuncia, junto con fotocopias de la misma y una
carpeta con 10 hojas de papel que debe haber adquirido. Dependiendo de
su disponibilidad, el o la Comisaria recibe y lee la denuncia, entrevista a la
mujer, determina las medidas de amparo y solicita los informes respectivos.
Luego, el secretario debe registrar la denuncia y, si se ha emitido alguna me-
dida, como la boleta de auxilio, sta es nicamente provisional, hecho que
obliga a que las mujeres vuelvan a las CMF para obtener la definitiva. El si-
guiente paso es recibir la orden de citacin (generalmente emitida el mismo
da en que se recepta la denuncia) para que el acusado se presente a la au-
diencia y sea notificado de las medidas de amparo que se han dictado, do-
cumento con el que las mujeres deben ir al DEVIF para concertar el da y
la hora en la que acompaarn a los oficiales para este trmite, que resulta
bastante delicado y difcil para ellas, dado que son las vctimas. Adems de
tener que acompaar al polica responsable de la citacin del acusado, las
mujeres deben cubrir los costos de movilizacin de este personal, ya que el
Departamento no cuenta con un patrullero o fondos para el traslado.
Cuando los agresores viven en el sector rural, los obstculos que se presentan
son an ms grandes. De ah que resulte fcil explicar el elevado porcentaje
de casos (40%), en que la orden de citacin se emite pero la citacin no se
realiza.
Cuando la citacin se ha producido, el paso siguiente en la ruta es la au-
diencia de conciliacin y juzgamiento, fase a la cual slo llegan 1 de cada 3
casos citados; en dos terceras partes de los casos, el denunciado no se presenta
255
y si bien la autoridad puede ordenar su detencin, esto casi nunca ocurre,

pues nuevamente las mujeres tendran que acompaar a la polica y pagar su
movilizacin para lograrlo.
Cuando el denunciado comparece en audiencia, generalmente niega la
agresin y descalifica a la mujer. Esto obliga a abrir un periodo de prueba,
que implica nuevos trmites, costos y tiempo para las mujeres. De ser se el
caso, para las valoraciones psicolgicas y para los peritajes psicosociales y so-
cioeconmicos, la mayora de las mujeres acuden al Instituto de Criminologa
que brinda gratuitamente sus servicios; sin embargo, el examen mdico legal
constituye un obstculo ms, no slo por su costo sino porque se convierte
en una situacin en la que la mujer puede ser revictimizada. Una vez reunidas
las pruebas, se procede a presentarlas y se inicia el periodo de su estudio que
puede alargarse hasta tres meses, dependiendo del caso. Finalmente, se da a
conocer la sentencia, fase del proceso a la que llegan nicamente 4,9% de
las denuncias presentadas.
Sin embargo, con la sentencia no concluye el accionar de las usuarias de
las CMF. Muchas veces ellas tienen que apersonarse para gestionar ante la
Polica que se cumpla la resolucin o se efectivice la sentencia. Parte de esta
ltima dificultad radica en que no se dispone de mecanismos efectivos para
exigir el pago de las indemnizaciones o de las multas impuestas.
La ruta descrita revela el calvario que deben seguir las mujeres que han
sufrido violencia para obtener una sentencia, y las deficiencias de las CMF,
que distan de ofrecer un servicio integral, gil y de calidad que garantice el
acceso a la justicia a las usuarias.
Calidad de atencin y diligencia en las CMF
La calidad de atencin abarca todos los aspectos relacionados con la respuesta

institucional que reciben las usuarias de las CMF; tanto las condiciones ma-
teriales, como el personal, el ambiente y el espacio en que se ofrece este ser-
vicio son aspectos que deben ser considerados.
De un lado, el hecho de que las dos CMF se ubiquen en el mismo edi-
ficio, junto a la Intendencia de Polica y a una Comisara Nacional de Polica,
crea confusiones y un ambiente que, por la falta de privacidad, no es ade-
cuado para las mujeres vctimas de violencia. Por otro lado, el deterioro de
256
la infraestructura y el descuido general en el mantenimiento del lugar, hacen

de estas comisaras espacios poco acogedores.
La mayora de empleados de las CMF han tenido poca formacin en g-
nero y en derechos humanos; sus conocimientos sobre cmo atender a las
mujeres en situacin de violencia son limitados o poco especializados. De
ah que la atencin no sea la apropiada y, segn se constat en nuestro trabajo
de campo, el personal tenga una actitud poco amable.
Otra deficiencia que se encontr es que dentro de las instancias especia-
lizadas no hay informacin disponible para las usuarias en relacin a la ley
103, los requisitos para poner una denuncia, las medidas de amparo o sobre
el procedimiento en general que deben seguir. Tampoco es posible hacer con-
sultas telefnicas.
A pesar de todas las carencias de las CMF, stas son referentes importan-
tes para las mujeres y constituyen espacios que, en cierta medida, responden
a sus expectativas de recibir ayuda, proteccin y ser reconocidas como sujetos
de derechos. Por ello, estas instancias han contribuido a iniciar procesos de
autovaloracin por las mujeres que han sufrido violencia y a mejorar el ejer-
cicio de su ciudadana. En esto radica la importancia de no perder estos es-
pacios, pero tambin de repensarlos, de elevar su estatus y de dotarlos de los
recursos y herramientas necesarias para cumplir con su objetivo original: pre-
venir y sancionar la violencia contra las mujeres, y brindar atencin de calidez
y calidad a las usuarias.
Impacto de las Comisaras de la Mujer

en las usuarias y en la sociedad
En esta ltima seccin del artculo, se pondr atencin a los efectos que las
CMF han tenido en la vida de las mujeres usuarias y se indagar por los cam-
bios que han producido en la poblacin y en la sociedad en general. Se parte
del reconocimiento de que las CMF han contribuido a visibilizar el problema
de la violencia contra las mujeres como un asunto pblico, colectivo y puni-
ble, pero se propone la hiptesis de que no han logrado reducir menos an
eliminar la violencia, ni garantizar el acceso por parte de estas mujeres a la
justicia.
257
Efectos a nivel social y en la reduccin de la violencia
En cuanto a los efectos en la sociedad en general, las CMF han sido funda-
mentales para visibilizar la magnitud de la violencia contra las mujeres como
un problema social que demanda y requiere de la intervencin de mltiples
actores, en particular del Estado. Demuestra esta afirmacin el que un alto
porcentaje de mujeres rurales y urbanas del cantn Cuenca sepa tanto de la
existencia de las CMF (98%) como de la ley 103 (86%), segn la encuesta
cantonal. 45% de las mujeres encuestadas sealan haber tenido noticias de las
CMF a travs de los medios de comunicacin, lo que muestra el carcter des-
tacado que stas han tenido pblicamente, debido sobre todo al trabajo de las
ONG y del movimiento de mujeres para que estas instancias se conozcan y
para que quienes sufren violencia de pareja rompan el silencio y defiendan sus
derechos133. Resalta tambin el papel jugado por otras mujeres en la divulga-
cin de estos hechos, pues 31% menciona que conocieron de las comisaras
por medio de amigas y 27% dice que recibieron dicha informacin de sus ve-
cinas, dato que, al tiempo que indica de la importancia de las redes informales,
revela que el problema es un tema de preocupacin entre las mujeres.
Estos datos reflejan no slo que las CMF son ampliamente conocidas por
la poblacin, sino que el accionar de estas instancias, junto con la promulga-
cin de la ley 103 y las acciones desplegadas por diversos actores que hemos
mencionado, han contribuido a que el problema de la violencia contra las
mujeres cada vez ms se conciba como un asunto pblico que debe ventilarse
en el mbito del Estado, lo que mostrara que se ha iniciado un proceso de
desnaturalizacin por lo menos de la violencia fsica134. Desde esa perspectiva,
la violencia contra las mujeres dentro del hogar ha dejado de ser annima y
callada, se ha puesto al descubierto sus causas y las discriminaciones de gnero
que la sustentan y se ha evidenciado que es un problema social que demanda
el trabajo de mltiples actores para solucionarlo135.
133 Camacho, Gloria y Kattya Hernndez, op. cit.

134 Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, Memorias Evento Nacional. Evaluacin del cumplimiento
de deberes del Estado de la aplicacin de la Ley 103 y de la Convencin Interamericana para Pre-
venir, Sancionar y Erradicar la violencia contra las Mujeres, Corporacin Humanas, Quito, junio
2007.
135 Camacho, Gloria y Nelly Jcome, Mapeo de las Comisaras de la Mujer y la Familia en el Ecua-
dor, CEPLAES IDRC, Quito, 2008, Internet, www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/, p. 42.
258
Sin embargo, al hablar especficamente de los efectos en la reduccin o

la eliminacin de la violencia domstica, las percepciones de la poblacin
son diversas y no siempre muy positivas. Por un lado, al preguntarse en la
encuesta poblacional acerca de los aportes que han hecho las CMF para en-
frentar la violencia, cerca de las dos terceras partes de mujeres (63,5%) sea-
laron que estas instancias han contribuido a disminuir el maltrato de pareja;
mientras 23,8% dijeron desconocer si se ha producido o no ese efecto y
12,7% opinaron que no han logrado reducir la violencia. 88,6% de las mu-
jeres del campo y de la ciudad, opin que las CMF son espacios que facilitan
el acceso a la justicia de las mujeres en situacin de violencia, desde haber
sido escuchadas, haber obtenido proteccin o conseguido la salida del agresor
del hogar, hasta haber logrado una sentencia condenatoria para el denun-
ciado.
Segn aquellas mujeres encuestadas que consideraron que las CMF han
tenido un impacto positivo en trminos de bajar la incidencia de la violencia,
esto ha ocurrido bsicamente debido al temor de los agresores a ser denun-
ciados o sancionados, que corresponde a la posibilidad que las mujeres tienen
actualmente de defender su derecho a una vida sin violencia en su hogar, si-
tuacin impensable en el Ecuador de hace apenas 15 aos. Como se sostiene
en el documento de anlisis de la encuesta hecho con la poblacin femenina
del cantn Cuenca:
Estas respuestas aluden a un cambio de las concepciones y actitudes tradi-

cionales de las mujeres, pues ya no prevalecen los discursos de resignacin
callada, sino que la nocin de la violencia de gnero como una violacin de
derechos va ganando terreno, como tambin la denuncia de estos hechos en
las instancias especializadas. Sin desconocer la importancia de este cambio,
an hay un largo camino por recorrer para que la defensa y ejercicio de los
derechos de las mujeres sean una prctica cotidiana, con la respectiva sancin
a los agresores136.
Quienes sealan que las CMF no han contribuido a detener la violencia

(12,7%) destacan que la atencin y el proceso demoran demasiado y que no
136 Camacho, Gloria y Kattya Hernndez, op. cit., p. 26.
259
hay una orientacin a las mujeres en torno a sus derechos, poniendo el acento
en las barreras y dificultades que enfrentan quienes se acercan a denunciar.
Probablemente, quienes respondieron as vivieron directamente tales dificul-
tades o acompaaron algn caso en que la experiencia en las comisaras fue
negativa al no obtenerse los resultados esperados.
Al consultar sobre si las CMF han aportado a reducir la violencia hacia
la mujer, la opinin del personal que trabaja en los distintos servicios y en
las propias comisaras, es diversa. Aunque todos comparten el criterio de que
la existencia de esta instancia ha contribuido a la lucha para erradicar la vio-
lencia a las mujeres, hay quienes tienen un balance ms positivo:
Yo creo que s, dando la oportunidad de que, al menos, el caso sea denun-

ciado y motivando la comparecencia, eso ha contribuido a frenar la situacin
con los esposos como que los hombres tienen miedo de un documento
legal, saben que les pueden llevar presos. Me parece que s ha aportado con
un poco ms de seguridad para las mujeres (Directora Trabajo Social, rea
de Salud N 2).
Yo pienso que denitivamente s han aportado las CM a la gente, porque
las mujeres ya sienten que hay alguien que les puede proteger. Hay alguna
gente que ha venido y dice yo he ido a la comisara y tengo la boleta de au-
xilio y se sienten protegidas (funcionaria de Trabajo Social, Clnica Huma-
nitaria, Fundacin Pablo Jaramillo).
La creacin de comisaras y de una ley, yo creo que s ha hecho cambiar en
algo la mentalidad de las mujeres. Las mujeres ya dicen no, hay una ley, ya
no se puede pegar Uno escucha a las mams y dicen: si yo hubiera sabido
que haba esto, qu me iba a dejar pegar tanto tiempo, entonces ahora mu-
chas jvenes recin casadas, ellas son las primeritas que van y sacan una boleta
de auxilio porque no quieren que les peguen (Coordinadora Red RIAP-VIF).
Al parecer, si bien se valora la existencia de un espacio para la denuncia

en una instancia legal especializada, el nfasis se centra ms en la proteccin
de las denunciantes y en la disuasin preventiva a los agresores. Una de las
opiniones citadas alude a un cambio generacional, pues las mujeres jvenes
ya no concebiran a la violencia como una cruz que deben cargar en nom-
bre del matrimonio y la familia, lo que significara una menor tolerancia a
260
las agresiones y, por tanto, una mayor capacidad para frenar la violencia o
salir de ella. En cambio, otras personas entrevistadas relativizan los logros de
las CMF, en cuanto a eliminar el comportamiento agresivo de los hombres:
Parece que se detiene al comienzo, y en algunos casos, cuando los hombres

tienen miedo de que les lleven presos. Pero, cuando se dan cuenta de que el
sistema no funciona, que la mujer llama a la polica y no llega, o de que el
polica llega y los nios lloran, l tambin y no les llevan los hombres ya
no le tienen el mismo miedo ni el mismo respeto que al principio. Cuando
se han ido presos s tienen un poco ms de miedo (Directora, Casa Acogida
Mara Amor).
Yo creo que s han contribuido, no slo la comisara sino todas las institu-
ciones que han ayudado a la difusin, hacen que se incrementen los procesos.
Disminuir la violencia, creo que no, la violencia creo que siempre estuvo,
siempre estar. Lo que s puede disminuir es los ciclos posteriores o ayudar
a las seoras a que acudan o accedan a los servicios (Comisario encargado,
CMF 2).
Ciertas personas s han accedido a la justicia, pero que se hayan solucio-
nado los hechos por los que se acudi, o que haya sido una instancia que ha
permitido disminuir la violencia, tendra un poco de reservas, no podra decir
a ciencia cierta que s (Funcionaria Departamento Equidad Social, Muni-
cipio Cuenca).
Ahora que ya hay un espacio que antes no haba, muchas mujeres denun-
cian, pero creo que el hecho no cambia la vida de las personas. La violencia
es un crculo y eso se seguir dando toda la vida (amanuense, CMF 2).
A pesar de las percepciones escpticas acerca de que con la accin de la

justicia ms concretamente, de las CMF se llegue a erradicar este problema
en la sociedad, estas instancias han posibilitado que algunas mujeres no
todas logren salir de una relacin violenta, ms all de que hayan concluido
o no el proceso legal o de que los agresores hayan sido sancionados o no. Sin
desconocer las dificultades y limitaciones en la actuacin de estas dependen-
cias, una buena porcin de usuarias valora el aporte de las comisaras no slo
para s mismas, sino para las dems mujeres:
261
Yo creo que la comisara de la mujer s ha aportado a la comunidad. Yo tengo

algunas compaeras que han puesto tambin la boleta de auxilio, seoras
adultas incluso, y creo que s les ha servido. Ver, yo tengo una compaera
que s le ha servido; incluso a ella le haban ayudado porque el seor no quera
salir de la casa, le ayudaron a que l se lleve sus cosas y ella se quede con la
casa. No conozco ningn caso en el que no les hayan ayudado o que no les
haya servido (Susana, 22 aos, rea urbana).
En los casos que conocimos, por medio de las conversaciones con las
usuarias de las CMF, vimos que, con mucho esfuerzo, con dolor, en medio
de contradicciones, de idas y vueltas, hay mujeres que logran romper el cr-
culo de la violencia; y que, en ese proceso, las comisaras especializadas y los
servicios de apoyo jugaron un rol sumamente importante, sobre todo aque-
llos que tienen un compromiso especfico con la defensa de los derechos de
las mujeres, y donde las mujeres se sintieron comprendidas y respaldadas:
Despus de tanto problema, me senta bastante mal pero, gracias a Dios, con
todos los papeles que yo hice, le logr ganar y, desde ah, eso fue como un
pare ya, ni ms. La comisara me ha ayudado porque desde ah nunca ms
me ha vuelto a decir nada, nada. Fue un cambio drstico porque siempre me
llamaba, me encontraba en la calle, donde sea me insultaba, pero ahora ya
no, ya no me est insultando nada (Cristina, 29 aos, rea urbana).
S, s hubo un cambio. Yo sobreentiendo que a l ya le hicieron llegar el
escrito porque ya no ha venido Cuando yo llegaba del trabajo, a eso de la
diez que s llegar, l ya estaba parado detrs del poste de luz, esperndome;
pero, luego de que fui a la comisara de la mujer, hasta la fecha no se ha aso-
mado. (Susana, 22 aos, rea urbana).
tuve miedo de tomar la decisin y me aguant un mes ms. Al siguiente
mes, despus de una serie de problemas con el padre de mis hijos, volv a la
C.M., y el doctor Favio [Comisario] me dijo: Doa Brbara, es la segunda
vez que usted viene, y que usted tiene oportunidad, tome la decisin, la de-
cisin que usted va a tomar es dura. Y l me ayud, me ayud tanto, me
dio todas las facilidades. Vine a esta casa, le tuve que mandar sacando al padre
de mis hijos, despus de haber sufrido tanto fsico, pero ms fue el psicol-
gico el vivir en un eterno maltrato. Ahora estoy viviendo duro en lo eco-
262
nmico, porque ser padre y madre es duro, pero no me importa La Co-

misara de la Mujer para m es todo, es todo. Hasta ahora yo vivo refugiada
en la C.M. (Brbara, 46 aos, rea urbana).
Salir de una relacin de pareja en la cual la mujeres ha sido maltratada,

supone casi siempre la ruptura del matrimonio o el fin de la convivencia;
pues, como se vio al analizar los caminos recorridos por las mujeres agredidas,
la mayor parte de ellas acuden a las CMF cuando la situacin ha traspasado
los lmites de la tolerancia, se ha puesto en juego su integridad, y ya no existen
condiciones para una reconciliacin ni para compartir el hogar. En efecto,
esta investigacin ha revelado que quienes logran poner fin a la violencia de
forma definitiva, son aqullas que estn dispuestas a terminar la relacin de
pareja, lo que generalmente ocurre luego de haber agotado todos los intentos
y de haber acudido varias veces a las comisaras de la mujer.
No obstante, segn el testimonio de varias funcionarias de los servicios
de apoyo, hay mujeres que siguen en la relacin luego de haber denunciado
la violencia en las CMF y que, en algunos casos, vuelven a ser agredidas, re-
producindose el ciclo de la violencia. En otros casos ha cambiado el tipo de
violencia que sufren. Por ejemplo, una seora que denunci la violencia que
su hija sufra por parte del marido, coment:
l ahora asustado est andando y despus de lo que supo de la denuncia no

le ha vuelto a pegar, por eso la boleta y la denuncia s ha valido un poco
Ahora ya no le pega a mi hija, pero destroza toda la casa, bota la comida por
los aires, rompe los espejos, rompe las ventanas, rompe todo lo que puede
(Jacinta, 60 aos, rea urbana)137.
Roco Salgado, quien fuera Directora de la Corporacin Mujer a Mujer

durante ms de 12 aos, y tiene una amplia experiencia de trabajo con las
CMF, manifest que:
Hay algunos casos de reincidencia en los que he puesto mucho inters. Hay
seoras que regresan y te hablan del insulto, la amenaza y de cmo ha parado
137 Jacinta (nombre cticio de la informante) es madre de una mujer que vive violencia por parte de
su esposo, y es quien se acerc a la CMF a denunciar esta situacin.
263
la violencia fsica los hombres se miden ms y ya saben que eso no debe

ser parte del comportamiento normal [] Lo que es ms limitado es el acceso
a la justicia, pero tambin pasa por lo que las mujeres quieren.
Desde las percepciones y desde la experiencia de algunas usuarias de las

comisaras, como desde la de diversos actores relacionados, las CMF consti-
tuyen una oportunidad o un camino para que las mujeres que han decidido
poner un alto a la violencia, encuentren un mecanismo que contribuye a su
propsito. En unos casos logran un alto definitivo al problema, mientras que
en otros logran un cambio parcial: consiguen detener o disminuir la violencia
fsica, mas no la psicolgica; y, por supuesto, hay otros en que las agresiones
persistirn debido a diversos factores. Muestra de ello es el nmero de usua-
rias de las CMF que han acudido a ellas ms de una vez que, de acuerdo con
la encuesta hecha por CEPAM (2005) en cinco ciudades del pas (Quito,
Guayaquil, Portoviejo, Cuenca, Esmeraldas), es de 37% en promedio y, en
el caso de Cuenca, de 44%.
Si se quiere ir ms all de las percepciones y de unos pocos estudios par-
ciales, en el Ecuador no disponemos de informacin cuantitativa que posi-
bilite la medicin del impacto de las CMF, en cuanto a detener o rebajar la
incidencia de la violencia contra la mujer en la relacin de pareja. Como se-
alan algunos trabajos, resulta imposible conocer el impacto de las comisaras
en trminos de disminuir la incidencia de este tipo de violencia, pues no
existe una lnea de base que permita determinar si se han producido o no
cambios a lo largo del tiempo; menos an, conocer el papel jugado por las
comisaras de la mujer en ello (Camacho y Jcome, 2008; Arroyo y Herrera,
2007; Reyes y Camacho, 2001). Este planteamiento tambin fue sealado
por algunos/as informantes clave consultados en Cuenca:
No tenemos datos con qu medir, no sabemos qu tipo de lectura podemos

dar al hecho de que las denuncias vayan aumentando, si es porque hay ms
violencia o mayor poblacin, o porque la gente conoce ms y se acerca a de-
nunciar (Funcionaria Departamento Equidad Social, Municipio de Cuenca).
Si bien el nmero de denuncias por violencia hacia la mujer es un indi-

cador importante que, al mostrar su magnitud, ha reafirmado el carcter so-
264
cial del problema, el incremento constante de un ao a otro que se observa

en las estadsticas de la DINAGE y en los registros de las comisaras de
Cuenca, no significa que esta prctica haya aumentado. El incremento en las
cifras podra responder a variables como una mayor conciencia de derechos
y de bsqueda de justicia por parte de las mujeres, la existencia de servicios
especializados que patrocinan la denuncia, una actuacin adecuada de las
CMF, o los resultados conseguidos por algunas usuarias de estas instancias.
Tampoco un hipottico descenso en el nmero de denuncias podra leerse
como una tendencia hacia la baja de los hechos violentos. De ocurrir, sin
contar con otros elementos de juicio, podra pensarse en una prdida de cre-
dibilidad en las comisaras como un mecanismo para detener la violencia,
una desmotivacin por una mala calidad del servicio, o que ste no responde
a las expectativas de las mujeres.
Compartimos la aseveracin hecha en el Evento Nacional de Evaluacin
del cumplimiento del Estado de la aplicacin de la Ley 103 y de la Conven-
cin de Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer, de que tanto la ley como las Comisaras de la Mujer (justicia con-
travencional) han abierto una va para la denuncia pero han resultado inefi-
cientes, para enfrentar la gravedad de la violencia que viven las mujeres en el
mbito familiar138.
Las CMF han mejorado el acceso de las mujeres a la justicia?
Al iniciar este texto, analizamos las distintas concepciones de acceso a la jus-

ticia que circulan entre acadmicos, activistas y la sociedad en general, y en-
contramos que un elemento comn a ellas es que se trata de un principio
de derechos humanos, cuyo ejercicio debe ser garantizado a toda la pobla-
cin, sin distincin de sexo, etnia, clase social, edad u otro motivo. Sin em-
bargo, como sostiene Alda Facio139, en la prctica jurdica no se concreta
dicha igualdad porque el acceso a la justicia se concibe como una mera de-
claracin de la posibilidad de toda persona de acudir al sistema previsto para
la resolucin de conflictos de acuerdo con el ordenamiento jurdico de cada
138 Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, op. cit., p. 11.

139 Facio, Alda, La modernizacin de la administracin de justicia y la igualdad de gnero, ponencia
presentada en el IX Congreso del CLAD, Madrid, 2-5 noviembre, 2004.
265
pas, y no se lo mira como un derecho humano que involucra tanto el

deber estatal de proveer un servicio pblico, como el ejercicio por los habi-
tantes de ese Estado, de un derecho140. Desde esta comprensin, asegurar
el acceso a la justicia no se reduce al establecimiento de determinada nor-
mativa jurdica, ni a la creacin de ciertas instancias judiciales; implica una
disponibilidad real de instrumentos y mecanismos judiciales para que se
aplique la ley de manera gil y transparente. Adems, es necesario atender
las necesidades especficas de los distintos grupos de poblacin, sobre todo
los que se encuentran en situacin de vulnerabilidad, como las mujeres que
sufren violencia.
Entendiendo as al acceso a la justicia, varios estudios141 y tambin nues-
tra investigacin han encontrado que el Estado no est cumpliendo con la
debida diligencia para garantizar plenamente este derecho a las mujeres que
viven violencia, particularmente, a las usuarias de las CMF. No se ha actuado
de forma decidida para adoptar medidas positivas o para eliminar obstculos
que dificultan o impiden el ejercicio efectivo del derecho a la justicia.
Sin desconocer los esfuerzos hechos en los ltimos aos142, persisten di-
versos tipos de deficiencias en dichas dependencias. En el acpite anterior
analizamos la respuesta institucional y pudimos constatar las mltiples difi-
cultades que enfrentan las mujeres En consecuencia, puede afirmarse que el
acceso a la justicia para las mujeres en situacin de violencia es an muy pre-
cario y que los niveles de impunidad siguen siendo altos en el pas.
No obstante, las percepciones y experiencias de las propias usuarias de
las CMF ofrecen una valoracin bastante positiva en cuanto una porcin de
ellas considera que se les ha hecho justicia, de acuerdo a sus. Algunos de los
testimonios recogidos indican que las mujeres consideraban que accedieron
a la justicia ms all de si hubo una sancin para el agresor porque fueron
140 Ibdem, p. 6.
141 Vanse Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, op. cit.; Torres, Andreina, Justicia condicionada: po-
breza y gnero en espacios de encuentro entre mujeres y justicia, Concurso de becas CLACSO-
CROP, 2006; Centro Ecuatoriano de Promocin y Accin de la Mujer, CEPAM, Anlisis de las
encuestas sobre calidad de la atencin en las Comisaras de la Mujer y la Familia, Quito, 2005.
142 Como se indic, en el gobierno de Rafael Correa se han adoptado algunas medidas que pueden
contribuir en este sentido (Decreto 620, cambio de estatus de las CMF a juzgados contravencio-
nales, auspicio a los servicios especializados en algunos cantones), cuyo impacto est pendiente de
evaluacin, pues se trata de medidas recientes, en proceso de concretarse.
266
bien atendidas, se sintieron respaldadas, consiguieron una medida de amparo,

y, principalmente, porque se detuvo la violencia.
En cuanto al acceso a la justicia todo fue bueno, todo fue bien clarito, rpido.
Yo no me puedo quejar. La justicia se port muy bien con el caso que yo
ped [boleta de auxilio], con lo que necesitaba (Liliana, 21 aos, rea urbana).
ayudar a todas las mujeres maltratadas para que puedan llegar a la justicia,
ayudarlas porque nos apoyan bastante all [en CMF]... uno psicolgicamente
se dice, bueno pues yo tambin, yo soy mujer y yo no quiero seguir maltra-
tada nos ayuda en la comisara es como ponerle un alto (Nancy, 38 aos,
rea urbana).
Mejor me siento apoyada por el sistema, lo que signica tener un lugar de
poder ir a denunciar y poder ser escuchada y no sentirse solita, que alguien
viene hace lo que le da la gana y encima est muy campante (Clara, 40
aos, rea urbana).
Yo creo que [las CMF] s ayudan a frenar estas cosas creo que s hay jus-
ticia porque as se para que le maltraten, no ve que por falta de conocimiento
estas cosas van en cadena? porque cuando una est sola, tiene miedo pero
si ya hay quien le ayude, entonces ya no (Dolores, 43 aos, rea urbana).
Otro grupo de las mujeres usuarias de las CMF, en cambio, consideraban

que se hizo justicia porque su denuncia fue probada, se supo la verdad, se
desvirtuaron las falsas acusaciones de sus agresores, aunque la sancin o re-
solucin haya sido mnima o no se haya podido efectivizar:
Yo, por m, s veo que se est haciendo justicia por lo que l me ha hecho. Es
justicia porque no se qued no ms ah en la audiencia, como yo crea que
era, sino que fue un trmite largo para ver si realmente hubo agresin o no
(Norma, 23 aos, rea urbana).
Yo le gan porque inclusive l puso falsos testigos y en la CM, en lo que
van declarando, los testigos se confunden y dicen fechas equivocadas, enton-
ces ah estaba clarito que eso era mentira sali perdiendo l y yo le gan
porque el abogado de l no pudo hacer nada, en eso s fue lo justo. Slo a
una audiencia fue y despus l ya slo mandaba al abogado porque ya estaba
con orden de captura (Cristina, 29 aos, rea urbana).
267
Pero, aunque se trata de una minora, tambin se encuentra usuarias que

consideran que se hizo justicia porque el agresor fue sancionado y porque se
cumplieron las expectativas que tenan al ir a las comisaras. Cuando se les
pregunt si consideraban que en las CMF haban accedido a la justicia, al-
gunas de las respuestas indicaron:
Yo lo nico que quera es que se vaya preso y, en base a la comisara de la

mujer y la denuncia, hice que fuera as. S me respondieron a lo que quera
(Beln, 23 aos, rea rural).
S, s obtuve lo que quera; bueno, le met preso, adems de que me ayu-
daron con todos los trmites en el consultorio gratuito, me ayudaron a que
salgan todas las cosas que yo quera. El caso ya fue sentenciado y se hizo jus-
ticia: le mandaron a la crcel por 3 das y en eso yo creo que ya me ayudaron
bastante, y l le qued ya como un escarmiento para no seguir agredindome
(ngela, 25 aos, rea urbana).
Al narrar sus casos, dos o tres de las usuarias entrevistadas manifestaron

que, a pesar de haber concluido la causa y haber obtenido una sentencia, la
justicia les lleg a medias, o que su acceso a la justicia fue parcial, debido
a que no existen mecanismos de exigibilidad para que se ejecuten las senten-
cias o resoluciones dictadas:
Despus de que hubo la sentencia, l no pag y yo no hice nada para que

pague porque no haba cmo hacer nada. Yo pregunt y me dijeron que eso
es ya como por voluntad de ellos. Eso s creo que es un absurdo porque en-
tonces para qu le sacan la sentencia de pagar si no va a pasar nada. En parte
se hizo justicia porque me qued con la boleta, pero por otra parte no hubo
justicia, no hubo nada porque no se hace cumplir lo que se pone en la sen-
tencia (Rosario, 27 aos, rea urbana).
En otros casos las mujeres que consultamos pensaban que, a pesar de

haber obtenido una medida de amparo y de sentir que contaban con alguna
proteccin, esto no era suficiente y que la justicia no les lleg porque no
ve que [en la comisara] ms le creyeron a l, le favorecieron a l?. La misma
conclusin provino de casos en los que, aunque la o el Comisario/a proce-
268
dieran de acuerdo a ley, alguno de los operadores (funcionarios/as, policas)

no actuaron gil o correctamente para cumplir lo ordenado por la autoridad;
o de casos en los que fueron mal informadas en los servicios legales gratuitos,
dando como resultado el incumplimiento de la sancin, como ocurri con
Fernanda, cuyo marido agresor fue liberado antes de que ella denunciara que
su detencin obedeca a que incumpli con las medidas de amparo:
La denuncia ya como est hecha, por esa parte estoy tranquila, porque s que
la boleta est hecha y que mediante la boleta cualquier agente me va ayudar;
en eso no tuve problema, o sea los agentes estuvieron en el momento en que
requera, o sea en ese aspecto l rpido fue detenido y todo; pero cuando l
sali fue la peor decepcin para m porque como se dice, con dinero se mova
todo y no poda hacer nada. se fue el problema que tuve, que no se logra
realmente hacer justicia, sino ms bien el caso quedo as como que no hubiera
pasado nunca, ni con las mismas leyes se pudo hacer nada (Rosario, 27 aos,
rea urbana).
Este tipo de experiencias no slo generaron en ellas ms desconfianza

respecto del sistema de justicia sino que las coloc en situacin de mayor
vulnerabilidad, como consecuencia de la falta de respeto de sus derechos. A
la falta de informacin adecuada a las usuarias, las deficiencias en el servicio
y los complicados y tediosos trmites que deben realizar las mujeres para que
la justicia se haga efectiva, se suman prcticas corruptas de algunos agentes
relacionados con las CMF y triquiuelas usadas por los abogados de los agre-
sores para que stos evadan la justicia. Se niega as a las mujeres sus derechos
ciudadanos y se deja en la impunidad la violencia perpetrada por su pareja.
Cambios en la vida de las mujeres usuarias de las CMF
Nadie pasa en vano por el fuego reza un dicho popular que refleja bien lo
que acontece con las mujeres que han vivido violencia de pareja y han logrado
salir de ella mediante, entre otros factores, el proceso seguido en la CMF.
Por eso puede proponerse como hiptesis que una mujer que pasa por un
proceso formalizado contra su pareja experimenta cambios en sus percepcio-
nes, valoraciones, actitudes y en muchos otros aspectos de su vida. En nues-
269
tras conversaciones con las usuarias de las comisaras, constatamos que, a

pesar de dudas y temores y de las dificultades que debieron enfrentar a lo
largo de todo ese proceso, poco a poco ellas se fueron reafirmando en su de-
cisin de denunciar a su pareja y redescubrieron la fuerza interna que se haba
mermado por efecto de la violencia. As fue como empezaron a defender sus
derechos:
Era una mujer de no ver, me volva ya la muerte porque mi vida antes

tena que ir a dormir por las chacras llevando a mis guaguas, dorma tras los
cercos, donde las vecindades, porque llegaba borracho y mandaba sacando
con mis guaguas. Dando gracias a Dios, digo no, ahora ya no tengo ese pro-
blema porque con la Comisara de la Mujer mi vida s ha cambiado bastante
(Miriam, 44 aos, rea rural).
Mi vida s cambi mucho porque ya no lo tena a l conmigo, porque ya
no tena los insultos, las humillaciones, y ya estaba slo con mi hija (Nancy,
38 aos, rea urbana).
Como se indic antes, un cambio radical para buena parte de las usuarias
es haber terminado la relacin con su cnyuge o conviviente y haber roto as
el crculo de violencia en el que estuvieron atrapadas y del cual no crean que
podran salir. Aunque no se trata de procesos lineales y sin contradicciones,
varias mujeres narraron cmo fueron alcanzando cierto bienestar, despojn-
dose de las ataduras que las sometan:
Yo denitivamente cort todo tipo de relacin con l, me alej, no quiero

volver a recordar nada de lo que me pas. A pesar que fue una persona que
quise mucho, me siento mejor as, sin tener ningn tipo de relacin con l
Actualmente no tengo a nadie, pero s que no me tengo que dejar que nadie
me agreda ni nada por el estilo, entonces fue algo que pas y que ojala nunca
ms se vuelva a repetir porque tampoco voy a dejar que suceda (Liliana, 21
aos, rea urbana).
Yo me siento tranquila, ms aliviada de todas las agresiones de l. Estoy
muy bien conmigo y sigo luchando. S me afecta, s pienso y sufro, pero no
es que por eso me voy a morir. Al principio s fue ms duro porque 15 das
que no supe nada de l porque se haba ido a trabajar a Baos, y mijo pre-
270
guntaba por el pap de noche, fue duro, pero ahora como l ya viene a verle
al nio, ya es una tranquilidad para m (Norma, 23 aos, rea urbana).
Ahora ya vivo ms tranquila con mis hijas, claro que un poco ms ajetreada
porque hay ms responsabilidad; pero vivo ms tranquila al ver que ellas ya
estn en un lugar en donde no hay violencia, no hay agresin Ahora estoy
ms tranquila conmigo y con mis hijas. Ahora yo me siento ms segura, me
siento protegida; siento que yo puedo hacer las cosas que quiero hacerlas
(ngela, 25 aos, rea urbana).
Se trata de un proceso largo, con dificultades, costos y esfuerzos, pero tam-

bin con ganancias: haber dejado de ser agredidas, haber encontrado cierta paz
y tranquilidad, ir perdiendo el miedo y la culpa, ir dejando de lado la tensin
permanente e irse fortaleciendo a s mismas. En este proceso, las CMF, las me-
didas de amparo obtenidas y el respaldo recibido en los servicios de apoyo es-
pecializados, han hecho que ellas sientan que ya no estn solas, que estn
protegidas, que ya conocen el camino para evitar las agresiones. Esas percep-
ciones fueron reiteradas por aquellas usuarias que tuvieron una buena expe-
riencia de su paso por la CMF, aparte de hasta dnde haya llegado su causa.
Ya no tengo miedo. se es el cambio. l dej mi casa, yo le dije que tengo

una boleta de auxilio, le dije no tienes ningn derecho a llevarte nada de la
casa. Ah fue cuando me sent respaldada. Mi vida es ms tranquila porque
ya no estoy pendiente de lo que l abusaba de m y de mis hijos porque no
eran palabras con las que deba tratarles (Amanda, 34 aos, rea urbana).
Mi vida cambi porque ya, con las medidas que yo tena, l incluso ya no
se poda acercar a m. Por eso me he sentido ms tranquila, me he sentido
ms apoyada (Manuela, 27 aos, rea urbana).
Llevo una vida ms tranquila, yo s, igual, que en cualquier momento l
no va a poder ingresar a la casa o lo que sea porque s que tengo una boleta
de auxilio, aunque sea para saber que si l estuviera cerca, lo que sea, que ese
rato va a haber alguien que est listo a prestar sus servicios y ayudarme (Fer-
nanda, 25 aos, rea urbana).
Aquellas mujeres que no se quedaron en la denuncia, sino que de una

u otra manera lograron que la violencia se detuviera, iniciaron procesos de
271
redescubrimiento de s mismas, de recuperacin de su vala, de sus poten-

cialidades y de su autoestima, dando paso a nuevas perspectivas para ellas
y renovando el sentido de su vida. Estos sentimientos y la positiva percep-
cin de s, empezaron a formar parte de discursos y prcticas de algunas de
ellas:
Vivo con ms tranquilidad porque antes tena que estar all y si me atra-
saba pero ahora no tengo. As puedo trabajar tranquilamente con mis hijos;
si es de llorar, lloramos con mis hijos; si es de rer, remos; pero ms tranqui-
los. Sobre todo, cuando una mujer sabe trabajar, no vence nada en la vida.
Uno piensa cmo ya nos tiene atemorizada, uno piensa cmo, cmo, pero
no, pensndolo bien, el hombre que tenemos no vale la pena, de botarles y
dejarles y de seguir en adelante como una mujer mismo salir adelante con
nuestro sudor (Yazmn, 38 aos, rea urbana).
Ahora veo diferente la vida, ahora me siento ms libre porque l no me
dejaba que vaya a ningn lado, no le gustaba que salga porque era medio ce-
loso. Entonces, ahora con la separacin me siento libre y salgo con mijo, me
voy donde mi familia, ya no hay quin me est controlando (Norma, 23
aos, rea urbana).
Ahorita estoy estudiando Leyes y creo que es lo que ms le indigna a l [el
ex marido], es verme que estoy estudiando y que me estoy superando. Ahora
estoy consciente de que soy libre (Dolores, 43 aos, rea urbana).
Ese redescubrimiento de las oportunidades que se haban negado, de las

limitaciones que haba implicado la convivencia con los agresores, del valor
de su autonoma y de sus potencialidades, junto al apoyo recibido de los ser-
vicios especializados para mujeres maltratadas, han permitido que algunas
de las usuarias de las CMF se reconozcan como ciudadanas con derecho a
tener derechos, que deben luchar para defenderlos y para exigir justicia:
un cambio en m, s, por haber ido a la Comisara de la Mujer, s, s porque

ahora me doy cuenta de que tengo que hacer valer mis derechos. Claro que
todava tengo miedo de enfrentarme a esas personas que me han afectado,
pero s tengo por lo menos un poco ms de valor para hacer valer los derechos
de mis hijos tambin (Azucena, 29 aos, rea urbana).
272
Ahora estoy consciente y un consejo que les doy a las mujeres es que no
importa si se casan, no dejan de ser libres. Se tienen ms responsabilidades
por los hijos, que hay que estar en la casa y atenderles, pero que no por eso
dejan de ser libres, que no tienen que privarse de salir, de estudiar, de estar
con la familia, de hacer lo que quieren (Dolores, 43 aos, rea urbana).
Tal como se aprecia en el ltimo testimonio, quienes empiezan a percibir

a la violencia desde un enfoque de derechos asumen, tambin, una cierta mi-
litancia y una actitud de apoyo para con otras mujeres que son maltratadas,
segn lo refiere la seora Norma:
Ya cuando se va conociendo, ya se va diciendo igual a otras personas que ah

hay ayuda, que acudan all y no se dejen maltratar. As se va aprendiendo
poco a poco y se va enseando tambin a otras personas para que acudan
all y no sean agredidas y hagan valer sus derechos (Norma, 23 aos, rea
urbana).
Varias entrevistadas sealaron que, cuando tienen oportunidad, aconse-

jan a sus amigas, vecinas, hermanas, a mujeres que apenas conocen, que rom-
pan el silencio, que hagan valer sus derechos, que acudan a las CMF y
denuncien, y que no dejen trunco el proceso; en otras palabras, las aconsejan
a que busquen poner fin a la violencia mediante la accin del Estado, recor-
dndoles que ahora tenemos una ley tenemos a dnde ir, no como
antes.
Aunque casi no disponemos de informacin de usuarias de las CMF que
se limitaron a denunciar las agresiones, que no continuaron con la causa, o
que volvieron a la relacin con la esperanza de que se superase el problema,
los testimonios presentados en el ltimo acpite son un indicador importante
de los efectos positivos que puede tener una respuesta institucional adecuada
a las expectativas de las mujeres, o una correcta aplicacin de la ley y de la
administracin de justicia. Vemos que no slo se detiene la violencia, sino
que mejora la calidad de vida tanto de la mujer como de sus hijos. Por esta
va se sienta precedentes en el entorno social, contribuyendo as a desnatu-
ralizar la violencia y a prevenir su prctica; se mejora la percepcin en torno
a la justicia; se crea condiciones favorables para que las mujeres desarrollen
273
sus potencialidades; y se abre puertas a procesos de ciudadanizacin de las

mujeres.
De ah la importancia de mejorar el desempeo de las CMF, de aligerar
el proceso o la ruta que deben seguir las usuarias, de ampliar el nmero de
casos que concluyen con sentencias pues, como dijo la abogada de la Casa
Mara Amor, cuando le pedimos su opinin sobre si las comisaras especia-
lizadas pueden provocar cambios en la vida de las mujeres:
Creo que s. En el caso de haber conseguido resoluciones, por ejemplo, creo

que s porque es un primer paso en la reivindicacin; es una pauta para saber
que una vida libre de violencia s es posible, que alguna vez s fui escuchada,
que en realidad hay una autoridad que dice que en verdad fui vctima de vio-
lencia y no es que estaba loca o que me estaba inventando. Entonces, creo
que es un primer paso de un largo cambio que debe dar la vida de una mujer
que vivi aos siendo vctima de agresiones fsicas y psicolgicas. Para m es
imprescindible que den el paso.
Compartimos el criterio de la importancia fundamental de que las mu-

jeres que se acercan a denunciar la violencia de su pareja, reciban una aten-
cin adecuada; pero sobre todo que su caso termine con una resolucin o
sentencia y con mecanismos que permitan la exigibilidad de sus derechos y
su acceso a la justicia. Sin duda, la adecuada aplicacin de la ley y el cumpli-
miento de las sanciones impuestas tienen un efecto educativo y preventivo,
indispensable para ir erradicando la violencia basada en relaciones desiguales
de poder, como la ejercida contra las mujeres por su pareja.
Conclusiones
El acercamiento a la problemtica del acceso a la justicia de mujeres en si-

tuacin de violencia, que proponemos dentro de este ejercicio investigativo,
pone en cuestin los enfoques convencionales de justicia y acceso a ella
centrados en una visin jurdico-formal para adoptar una visin que colo-
que como eje a las mujeres, en tanto sujetos de derechos. Desde un enfoque
apoyado en las perspectivas de gnero, derechos y ciudadanas mltiples, y
desde la propuesta de la justicia de gnero, concluimos en que es urgente re-
274
pensar estos temas en estrecha relacin con la exclusin social y la necesidad

de concebir el acceso a la justicia como un derecho de las y los diversos,
considerando la heterogeneidad social, cultural y de gnero, entre otras va-
riables. Para ello, se debe trascender las declaraciones formales del derecho
de acceder a la justicia y demandar del Estado y de la sociedad un accionar
comprometido y decidido a favor de los sectores ms desprotegidos. Es ne-
cesario, tambin, desplazar los discursos legalistas y dar paso al acerca-
miento a esta problemtica desde los diversos actores, en especial desde las
mujeres en situacin de violencia y usuarias de las CMF.
El anlisis mostr que si bien los instrumentos legales del Ecuador
(Constitucin y ley 103) abordan la violencia domstica desde un enfoque
de derechos, persiste una visin que concibe este tema como un problema
de la familia y desconoce las relaciones de poder y desigualdades que alberga,
as como las especificidades de gnero que colocan a las mujeres en situacin
de mayor vulnerabilidad. Algo similar encontramos en las entidades pblicas
incluidas las CMF y la mayora de organizaciones de la sociedad civil, aun-
que en el interior de ellas convive una diversidad de concepciones en torno
a la violencia y al acceso a la justicia. Estas visiones, presentes tambin en la
subjetividad de los funcionarios/as, no se manifiestan de manera pura ni un-
voca, sino que estn matizadas y conviven no sin conflicto; las resultantes
influyen en las acciones que se impulsan desde dichas instancias, as como
en el tipo y la calidad de servicio que brindan a las mujeres. En contraposi-
cin a aquellas posiciones, constatamos que los planteamientos y acciones
de las organizaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las mujeres
(sobre todo la COMAM y la Casa de acogida Mara Amor) se acercan a las
concepciones feministas de violencia y acceso a la justicia, y abogan por la
construccin de la justicia de gnero.
El estudio puso en evidencia que tambin entre la poblacin femenina
del cantn Cuenca y entre las usuarias de las CMF, circula ms de una forma
de concebir la violencia domstica. Sus percepciones oscilan entre una visin
que privilegia el mantenimiento de la unidad familiar y una ms cercana al
enfoque de derechos; siendo esta ltima la menos frecuente. Estas perspec-
tivas no son excluyentes ni estticas; se entrecruzan continuamente, gene-
rando una serie de variaciones en el tiempo. Constatamos, igualmente que
frente a esta problemtica persiste una distancia entre el discurso y la prctica,
275
pues aunque muchas mujeres manifiestan que la violencia domstica cons-

tituye un atentado a los derechos, esta posicin se diluye cuando se ven en-
frentadas a optar entre la unidad familiar y su bienestar personal.
En lo que respecta al significado de acceder a la justicia, las concepciones
de la mayora de las usuarias de las CMF no coinciden con la nocin conte-
nida en los diferentes cuerpos legales y en las comisaras especializadas. Mien-
tras la nocin institucional gira en torno a la trada proteccin-
reparacin-sancin, dando muchas veces prioridad a la sancin, la concep-
cin que prevalece entre las diversas mujeres est asociada a la
proteccin/ayuda para frenar la violencia y, en menor medida, a la reparacin
del dao y la sancin penal para el agresor.
Los resultados de la investigacin muestran que las mujeres en situacin
de violencia transitan por diferentes caminos y, generalmente, despliegan di-
versas estrategias para conciliar una alternativa de mantenimiento de la pareja
con la eliminacin de las prcticas agresivas. El accionar de estas mujeres y las
decisiones que adoptan para tomar una u otra direccin dependen de muchos
aspectos y circunstancias de las experiencias vividas por cada una de ellas (pe-
ligrosidad de la violencia, ayudas y oportunidades a su alcance, expectativas
frente a la relacin, percepciones, etc.). No se trata de caminos lineales ni ex-
cluyentes entre s, ni de procesos recorridos de la misma manera por todas las
mujeres; no obstante dentro del estudio hemos identificado cuatro momentos
comunes a todas, independientemente de su edad, adscripcin tnico-cultural,
situacin socioeconmica o procedencia: Al principio, cuando guardan si-
lencio y solas ensayan estrategias para evitar el conflicto; el despus, cuando
salen a buscar ayuda en diferentes lugares y con distintas personas para lograr
el cambio por medio de la intervencin de terceros y de cierta presin perso-
nal; las primeras visitas a la CMF, cuando buscan principalmente proteccin
personal y advertir al agresor sobre las consecuencias de su maltrato; y un
cuarto momento, que se da cuando las mujeres emprenden acciones ms deci-
didas, ya sea por la peligrosidad que la violencia ha alcanzado o porque las es-
trategias previas no han dado resultado. En estos casos, las mujeres estn
dispuestas a continuar y concluir el proceso legal y poner fin a la relacin con
su pareja. Todas estas medidas empleadas muestran, por un lado, que estas
mujeres no son vctimas pasivas ante la violencia domstica sino actoras en
permanente resistencia, bsqueda y lucha por frenar estas situaciones; y, por
276
el otro, que las CMF no son ni la nica ni la primera puerta que tocan estas
mujeres, mas s un espacio al que recurren en busca de proteccin.
Las medidas de amparo emitidas por las CMF son muy valoradas por
la mayora de las usuarias, ya que constituyen una de las razones para que
sientan que acceden a la justicia. Para ellas, estas medidas representan una
proteccin real y simblica; son consideradas como una sancin para el in-
culpado y constituyen uno de los factores ms importantes para frenar la vio-
lencia. No obstante la efectividad de estas medidas es relativa ya que su
objetivo final, por diversas razones, no siempre se cumple.
El bajo porcentaje de causas que concluyen con una sentencia o resolu-
cin (4,4% en el caso de Cuenca, 11,7% en el pas), puede ser explicado por
la percepcin, antes sealada, en relacin con las medidas de amparo o por
el poco inters que la mayor parte de las mujeres tiene en que su pareja vaya
a prisin. Sin embargo, esta cifra tambin denota las mltiples dificultades
que entorpecen la lucha en contra de la violencia de gnero y el acceso a la
justicia por parte de las mujeres que la sufren. Entre estos factores se distin-
guen: obstculos de carcter cultural, socioeconmico e ideolgico, barreras
institucionales y de orden personal o internas. As mismo, en esas cifras se
reflejan las deficiencias que tienen las CMF al no ofrecer un servicio integral
y efectivamente gratuito, y no poseer mecanismos eficaces para exigir al agre-
sor que cumpla con lo dictaminado por la autoridad. De ah que estas ins-
tancias, de cierta manera, reproduzcan las desigualdades sociales que
confluyen en discriminaciones y que limitan el acceso de sus usuarias accedan
a la justicia. A esto se suman las restricciones econmicas y las deficiencias
de otras instancias relacionadas, como es el caso de la polica que obliga a
que sean las propias mujeres las principales gestoras del proceso.
Las experiencias que estas mujeres tienen que vivir y el proceso por el
que pasan, sumados a los imaginarios de poder masculino y de visin de la
familia presentes en la sociedad, y, a las consecuentes presiones sociales, in-
ciden para que muchas mujeres se arrepientan de haber denunciado la vio-
lencia y abandonen el proceso. Esta actuacin es poco entendida y muy
criticada por la mayor parte de los funcionarios de las CMF.
A pesar de lo expuesto, el estudio tambin evidenci que buena parte de
las usuarias de las CMF logra romper el crculo de la violencia y, que en este
proceso, las comisaras y los servicios de apoyo jugaron un rol muy impor-
277
tante al brindar orientacin, comprensin, proteccin y ayuda. Las mujeres

encontraron, de alguna manera, acogida y respuestas a sus expectativas, se
reconocieron como sujetos de derechos y, aunque en pocos casos, pasaron
por un proceso de reafirmacin personal que les llev a ser ms asertivas en
el ejercicio de su ciudadana. Estos casos muestran los efectos positivos y los
cambios que pueden ser promovidos en la vida de las mujeres cuando hay
una respuesta institucional adecuada a sus expectativas y una adecuada apli-
cacin de la ley y de la administracin de la justicia.
Finalmente, si bien durante los ltimos aos se han realizado en el pas
significativos avances en relacin a esta problemtica, es indispensable la
construccin y puesta en marcha de un sistema de justicia plural e interdis-
ciplinario, que tome en cuenta la diversidad social, econmica y cultural de
las mujeres, y que, apoyado en los planteamientos de la justicia de gnero,
promueva, defienda y garantice el derecho de estas mujeres a vivir sin vio-
lencia. Hacerlo supone
disear e impulsar acciones, planes y polticas que sean acordes a estas

distintas realidades y a las demandas y necesidades especficas de estas
mujeres;
crear una institucionalidad gil, eficiente, comprometida y especiali-
zada para la atencin de las mujeres en situacin de violencia; y
disponer de una red de organizaciones pblicas y privadas que trabajen
de forma conjunta y coordinada para brindar una atencin integral.
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ministas, Ao 8, 2 semestre, 2000.
281
7
Gestin y recursos humanos
en el Consejo de la Judicatura
Fernando Grafe
Este artculo tiene por objeto mostrar los rasgos principales del funciona-
miento del modelo de gestin del Consejo de la Judicatura. Desde la Cons-
titucin de 2008, esta institucin tiene bajo su responsabilidad el gobierno
y la administracin de la Funcin Judicial, incluyendo como tal los juzgados,
tribunales y cortes, el Ministerio Pblico y la Defensora Pblica. Estos dos
ltimos rganos gozan de autonoma administrativa de acuerdo con el C-
digo Orgnico de la Funcin Judicial. Aunque est pendiente de ser imple-
mentado, este nuevo esquema de organismos amparados bajo la
institucionalidad de Funcin Judicial aade una enorme complejidad a un
modelo de Consejo de la Judicatura que presenta evidentes carencias en mu-
chas reas de la gestin.
En este trabajo, el foco del anlisis se coloca en dos mbitos relevantes.
El primero se refiere a la interrelacin de procesos, procedimientos, herra-
mientas, sistemas y culturas organizacionales existentes, que configuran el
modelo de gobierno y gestin institucionales del actual Consejo de la Judi-
catura. Por tanto, este rgano ser objeto de un anlisis detallado. Entre los
aspectos que sern revisados cabe destacar los relacionados con los diseos
de polticas, los procesos de toma de decisiones y la gestin estratgica, as
como la gestin de los recursos humanos, tanto en los aspectos meramente
procedimentales, como en la relacin entre polticas remunerativas, la eva-
luacin de los resultados y el sistema de incentivos
El segundo mbito de anlisis hace referencia a la implementacin del
Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial y a las restricciones y desafos que
representa en materia de gestin. Esto supone hasta cierto punto imaginar
283
F ERNANDO G RAFE
cul podra ser el modelo de gestin resultante de las previsiones legales y

hasta qu punto el modelo auspiciado por el COFJ puede resultar un factor
condicionante para una administracin eficaz y eficiente de los recursos.
La gestin estratgica del Consejo de la Judicatura
Rasgos bsicos de la estructura organizacional
La principal norma de regulacin del Consejo de la Judicatura es el Cdigo

Orgnico de la Funcin Judicial (COFJ) promulgado el 31 de octubre de
2008. Como tal, pretende establecer los distintos aspectos que convergen en
la Funcin Judicial: criterios bsicos de la carrera judicial, el rgimen disci-
plinario, competencias de los distintos juzgados y rganos judiciales, servicios
de apoyo, rganos de gobierno y administracin, rganos auxiliares, etc.
De acuerdo con el COFJ, la Funcin Judicial est compuesta por los r-
ganos jurisdiccionales (tribunales y juzgados), rganos administrativos (Con-
sejo de la Judicatura), rganos auxiliares y rganos autnomos (Fiscala
General del Estado y Defensora Pblica). En su art. 254, el COFJ define al
Consejo de la Judicatura como rgano nico de gobierno, administracin,
vigilancia y disciplina de la Funcin Judicial. Adems, en el prrafo segundo
indica que el Consejo de la Judicatura es un rgano instrumental para ase-
gurar el correcto, eficiente y coordinado funcionamiento de los rganos ju-
risdiccionales, autnomos y auxiliares (nfasis aadido).
Por otra parte, en los artculos 281 y 285 del COFJ, se indica que la Fis-
cala General del Estado y la Defensora Pblica, respectivamente, son orga-
nismos autnomos de la Funcin Judicial con autonoma econmica,
financiera y administrativa. Es importante resaltar estos dos artculos, por-
que de ellos se desprende la incorporacin de dos rganos autnomos de la
Funcin Judicial a la esfera competencial del Consejo, lo que no era el caso
en el anterior Consejo Nacional de la Judicatura ni lo es en el actual Consejo
transitorio.
Para el cumplimiento de su mandato legal, el COFJ en su art. 261 dis-
pone que el Consejo de la Judicatura cuente con la siguiente estructura or-
gnica bsica:
284
G ESTIN Y RECURSOS HUMANOS EN EL C ONSEJO DE LA J UDICATURA
Tabla 1
Estructura bsica del Consejo de la Judicatura
rgano Tipologa
Pleno Colegiado
Consejo Consultivo Colegiado
Presidencia Unipersonal
Comisiones especializadas: Colegiadas
Administrativa-Financiera
Recursos Humanos
Mejoramiento y Modernizacin
Asuntos relativos a los rganos Auxiliares
Direccin General Unipersonal
Direccin de Asesora Jurdica Unipersonal
Direcciones regionales Direccin unipersonal, con
estructura orgnica dependiente
Direcciones provinciales Direccin unipersonal, con
Unidades administrativas143 Direccin unipersonal, con
Adems, se crea la Unidad de Estadstica y Archivo Central de la Funcin

Judicial, que tendr a su cargo la documentacin de la doctrina jurispru-
dencial, la elaboracin de estadsticas de gestin de la Funcin Judicial, la
publicacin de la Gaceta Judicial, de obras de inters cientfico y antepro-
yectos de ley; as como el manejo del archivo central de la Funcin Judicial
(COFJ, arts. 277 y 278).
Esta estructura puede caracterizarse por dos rasgos principales:
Por ser fuertemente piramidal, con gran nmero de niveles jerrquicos

y escasa claridad conceptual en cuanto a las lneas de mando, lo que
sin duda puede plantear en el futuro no pocos problemas de funcio-
143 La creacin, organizacin, funciones, responsabilidades y control de las unidades administrativas

se establecen y regulan en el COFJ y el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial
(art. 261).
285
F ERNANDO G RAFE
namiento, tal y como pueden observarse con gran nitidez en el actual

Consejo de la Judicatura transitorio.
Por la abundancia de rganos colegiados para la gestin estratgica,
bajo una lgica similar a la de un modelo jurisdiccional (cortes y tri-
bunales colegiados). El COFJ agrega mayor complejidad orgnica a la
que exista anteriormente, al establecer cuatro comisiones especializa-
das colegiadas cuando en el anterior CNJ slo haba dos, e instala
el Consejo Consultivo como un rgano de coordinacin de polticas
entre los organismos autnomos.
Adems, y ste es un tema no menor e insuficientemente valorado, el

nuevo Consejo de la Judicatura deber gobernar y supervisar a la Fiscala Ge-
neral y a la Defensora Pblica y administrar las carreras respectivas.
Las restricciones del modelo de distribucin competencial
El COFJ aloja en el Pleno del Consejo de la Judicatura las competencias en

materia de gobierno y definicin de polticas (art. 264). Adems, el COFJ
incorpora un nuevo rgano, denominado Consejo Consultivo, asignndole
tambin facultades en materia de gobernanza (art. 265).
Surgen tres tipos de inquietudes al analizar estos dos rganos. La primera
inquietud est relacionada con la articulacin del proceso de toma de deci-
siones entre el Pleno del Consejo y el Consejo Consultivo. De la definicin
competencial se entiende que el Consejo Consultivo es el que fija (o debera
fijar) las polticas judiciales y establece los mecanismos de coordinacin. Sin
embargo, las resoluciones del Consejo Consultivo podran ser revisadas o re-
formuladas por el Pleno del Consejo de la Judicatura, de acuerdo con las pre-
visiones competenciales del art. 264. Las comisiones especializadas tambin
podran hacerlo en aquellas materias de su competencia. Por tanto, existe
una probabilidad muy alta de que hasta tres rganos colegiados acaben en
mayor o menor grado redefiniendo, interpretando, aprobando y ejecutando
polticas. El efecto no deseado de este proceso sera la ruptura del criterio de
unicidad de responsabilidad, con el consiguiente riesgo de posibles conflictos
interorgnicos. En cualquier caso, todo ello ira contra el criterio bsico de
racionalidad y eficiencia en la gestin.
286
La segunda de las inquietudes se refiere a la consistencia lgica, implcita

en el COFJ, entre las polticas, la planificacin estratgica y la planificacin
presupuestaria. El COFJ ubica el dictado de polticas en el Consejo Con-
sultivo, mientras que la aprobacin del plan estratgico de la Funcin Judi-
cial es alojada en el Pleno del Consejo144. La buena prctica aconseja que
sea el mismo rgano el que apruebe las polticas y el plan estratgico insti-
tucional.
Este razonamiento es perfectamente extensible a la formulacin del pre-
supuesto. Si las polticas y el plan estratgico no cuentan con el soporte del
presupuesto principal herramienta de gestin de un organismo pblico,
difcilmente podrn revertirse los problemas, actualmente existentes en el
Consejo de la Judicatura, de desarticulacin entre polticas, planes y presu-
puesto. El hecho de que incluso el COFJ establezca que los presupuestos
proforma de los rganos autnomos (Ministerio Pblico y Defensora P-
blica) deben ser incorporados al presupuesto general proforma de la Funcin
Judicial, aade ms confusin a un proceso que es crtico para toda institu-
cin pblica (artculos 264, numeral 10, 284, numeral 9, y 288, numeral
9). Qu se entiende por incorporar? Tienen que ser aprobados por el Pleno
del Consejo de la Judicatura? Qu sucede si entre el Fiscal General y el Pleno
del Consejo de la Judicatura no hay acuerdo sobre el presupuesto proforma
de la institucin, por ejemplo? Cmo se dirime el reparto de los crditos
aprobados en la Asamblea Nacional? Quin asume la responsabilidad de la
ejecucin de todo el presupuesto de la Funcin Judicial?
Finalmente, la tercera de las inquietudes tiene que ver con la responsa-
bilidad por las decisiones. Del esquema legalmente establecido de reparto
competencial no queda muy claro cmo se debe producir la rendicin de
cuentas y quin es el responsable efectivo de los resultados. Dado que el Pleno
tiene capacidad para definir y ejecutar polticas para el mejoramiento y mo-
dernizacin de la Funcin Judicial dictadas por el Consejo Consultivo (n-
fasis aadido), parecera lgico que el Consejo de la Judicatura tambin rinda
cuentas del cumplimiento de las polticas al Consejo Consultivo, pero no
hay ninguna previsin legal acerca de ello. Por tanto, el Consejo de la Judi-
144 Numeral 7 del art. 264 de la COFJ. Esta situacin se hace an ms compleja, porque los presu-
puestos pro forma de los rganos autnomos deben ser incorporados sin modicaciones, por el
Pleno del CJ, al presupuesto pro forma de la Funcin Judicial (numeral 10 del art. 264).
287
F ERNANDO G RAFE
catura podra negarse a ser evaluado por un rgano de carcter supuestamente

consultivo145.
Similar consideracin se puede hacer con respecto a las polticas relacio-
nadas con la carrera judicial, fiscal y de defensora pblica, ya que segn el
art. 264, numeral 6, el Pleno del Consejo de la Judicatura deber establecer
las polticas para la seleccin [], de conformidad con las polticas generales
dictadas por el Consejo Consultivo (nfasis aadido).
Y para enredar an ms la situacin, existen dos rganos, Comisin de
Administracin de Recursos Humanos y Comisin de Mejoramiento y Mo-
dernizacin, que deben aprobar la planificacin sobre sus reas respectivas y
supuestamente supervisar la ejecucin. Lo lgico sera que la ejecucin co-
rrespondiera a las unidades administrativas que son dirigidas por el director
general.
Ante este panorama de indudable complicacin institucional, se podra
alegar que una buena reglamentacin de las disposiciones contenidas en el
COFJ en materia competencial servira para eliminar, o al menos amortiguar,
los posibles conflictos inter-rganos. En este sentido, la elaboracin pen-
diente del nuevo Estatuto orgnico administrativo de la Funcin Judicial,
que deber ser aprobado por el nuevo Consejo de la Judicatura, podra ser
una oportunidad para ello.
Sin embargo, este proceso no estara exento de grandes dificultades para
poder asentar un nuevo modelo de gestin en el Consejo de la Judicatura.
Una de las lecciones aprendidas de los diversos intentos de reforma de la
Funcin Judicial en Ecuador es que sus rganos de gobierno, especialmente
en el periodo del Consejo Nacional de la Judicatura, no fueron receptivos a
cambios profundos en su modelo de gestin, a pesar incluso de las fuertes
presiones externas que tuvieron que soportar.
La dispersin de la potestad regulatoria
El art. 264 del COFJ establece que el Pleno del Consejo de la Judicatura
tiene la competencia para expedir, modificar, derogar e interpretar obliga-
toriamente el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial. Este
145 Numeral 5 del art. 264 del COFJ. No deja de sorprender, igualmente, que un rgano de carcter
consultivo dicte polticas.
288
estatuto deber ser previamente aprobado por la Comisin de Mejoramiento

y Modernizacin (art. 275, numeral 5). Esto significa que el Pleno del Con-
sejo de la Judicatura, por medio del Estatuto orgnico administrativo, deber
establecer la regulacin bsica que regir el ordenamiento de todos los rga-
nos administrativos dependientes del Consejo, es decir, de todos los rganos
de la Funcin Judicial.
Sin embargo, de la lectura del COFJ no puede identificarse de forma
evidente el alcance competencial de la aplicacin del Estatuto sobre los r-
ganos autnomos. Los artculos 281 y 285 otorgan autonoma a la Fiscala
General y a la Defensora Pblica, respectivamente, en materia econmica,
financiera y administrativa. Adems, de acuerdo con los artculos 284 y 288,
se establece que el Fiscal General y el Defensor Pblico son competentes para
expedir el respectivo reglamento orgnico funcional. Si bien se le otorga al
Estatuto orgnico administrativo un rango superior, parece evidente que dis-
tintos rganos presionarn para tener una amplia autonoma reflejada en sus
reglamentos.
La implementacin de este esquema puede resultar en la prctica un pro-
ceso muy complejo y no exento de tensiones. Cada rgano involucrado va a
tratar de lograr que sus posiciones se vean reflejadas en el Estatuto, y no en
todos los casos se podr asegurar un resultado cooperativo. Estas considera-
ciones son extensibles al otro conjunto de normas internas, como son los re-
glamentos y dems resoluciones, que el nuevo Consejo de la Judicatura
deber emitir en el plazo mximo de un ao de acuerdo con la Disposicin
Transitoria Novena del COFJ.
Por todo ello, resulta conveniente anticiparse a estos riesgos. El nuevo
Consejo de la Judicatura deber huir de la tentacin de convertir el Estatuto
Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial en un texto articulado de
abundantes y detalladas reglas procedimentales para todo caso. En un con-
texto institucional donde la gestin de los recursos se entiende bajo criterios
jurdicos y procesales, la probabilidad de que se reproduzca los esquemas
normativistas es muy grande. Frente a esta concepcin hiperformalista cabe
proponer un modelo de estatuto donde se establezcan de forma ntida:
los criterios de responsabilizacin en el proceso de toma de decisiones;

las reglas de funcionamiento de las relaciones interorgnicas; y
289
F ERNANDO G RAFE
los procesos de gestin bajo criterios de estricta delimitacin de res-

ponsabilidades, de medicin de resultados y de transparencia, todos
ellos expresados mediante instrumentos, herramientas y mecanismos
de gestin146.
El modelo colegiado de toma de decisiones en materia estratgica
Segn el COFJ, los rganos de gobierno del Consejo de la Judicatura estn

concebidos de forma colegiada. El Consejo Consultivo tiene cuatro miem-
bros, cada uno de ellos presidente de su rgano correspondiente. El Pleno
del Consejo de la Judicatura est formado por nueve vocales, siendo uno de
ellos presidente que, a su vez, participa en el Consejo Consultivo. Todos ellos
se supone que tienen dedicacin a tiempo completo, aunque el COFJ no
hace ninguna mencin explcita a ello. El presidente del Pleno tendr un
mandato de tres aos, sin reeleccin.
Por debajo del Pleno del Consejo se ubican cuatro comisiones especiali-
zadas. Dos de ellas estn constituidas por tres vocales y las otras dos por dos
vocales del Consejo de la Judicatura. Estos vocales son asignados a las comi-
siones por el Pleno del Consejo (art. 270 del COFJ). Cada comisin designa
un presidente.
Los principales efectos negativos de este modelo decisorio basado en r-
ganos colegiados son los siguientes:
Problemas de liderazgo. En el caso del modelo de gobierno establecido

en el COFJ, la direccin estratgica puede radicar en dos rganos cole-
giados: Consejo Consultivo y Pleno del Consejo de la Judicatura. El
COFJ no delimita con claridad los lmites competenciales de ambos r-
ganos. En estos dos rganos se asientan las decisiones en materia de di-
seo de polticas y aprobacin de estrategias, y su supervisin. Incluso
para algunos temas las comisiones especializadas tambin deben inter-
venir. Estos roles de autoridad asentados en distintos rganos pueden
146 La gama de instrumentos y mecanismos a instalar puede ser muy extensa: planes de gestin de
todo tipo (estratgicos, operativos, presupuestarios, etc.), informes de avance y seguimiento de ac-
tividades y cumplimiento de objetivos, actas razonadas de las tomas decisiones, sistemas de metas
y resultados de gestin, informes peridicos de carcter pblico, etc.
290
generar cacofonas en cuanto a la identificacin del liderazgo ante otras

instituciones y en el interior de la Funcin Judicial.
Dificultades de medicin de los resultados de la gestin. En el articulado

del COFJ existen dos referencias que pueden asociarse al control de la
gestin de los rganos colegiados y de los vocales del Consejo de la Ju-
dicatura (art. 259 y 264, numeral 9). Ahora bien, el problema se plantea
en cmo separar la gestin individual del vocal de la gestin del rgano
colegiado al que pertenece, especialmente si un vocal forma parte del
Pleno del Consejo de la Judicatura y, al mismo tiempo, es miembro de
una comisin especializada. Un gobierno de la Funcin Judicial sin un
compromiso pblico de metas y resultados tendra escasos incentivos
para asumir la responsabilidad de encabezar el proceso de modernizacin
de la Funcin Judicial que una parte importante de la ciudadana reclama
pero al mismo tiempo enfrenta no pocas resistencias, ni tampoco ayu-
dara a modificar la opinin pblica respecto a la actividad de las auto-
ridades judiciales, la calidad de sus servicios y la probidad de sus
servidores. En consecuencia, la medicin de los resultados de los vocales
individuales debera asentarse sobre un mecanismo transparente y p-
blico de gestin147.
Alto costo transaccional. En una organizacin con predominio de las de-

cisiones colegiadas, la cantidad de interacciones que debe producirse
hasta la toma de decisiones es significativamente ms elevada al comparar
con otros diseos con responsabilidades ms individualizadas. Para re-
cabar informacin antes de la decisin, cada miembro del rgano deci-
sorio debe interactuar con las unidades gerencias y operacionales, que
habitualmente son las que poseen la informacin relevante, lo que suele
ser un proceso iterativo, lento y costoso. Cuando se producen las deli-
beraciones internas para la toma de decisin por parte del rgano co-
rrespondiente, las dificultades de encontrar las mayoras necesarias se
incrementan proporcionalmente al nmero de miembros.
147 ste es un aspecto que deber ser incluido en el Estatuto Orgnico Administrativo pendiente de
elaboracin.
291
F ERNANDO G RAFE
Figura 1
Red de nodos y flujos en el Consejo de la Judicatura segn el COFJ
En consecuencia, las gerencias tienen de facto nueve vocales que ejercen

activamente de mandantes. La figura 1 pretende diagramar de forma
simplificada la red de nodos y flujos. Se puede destacar lo intrincado de
la maraa de relaciones que pueden producirse entre los niveles de go-
bierno (1, 2 y 3) y los gerenciales (4 y 5)148.
Por tanto, puede concluirse que el diseo colegiado de los rganos de

gobierno y gestin estratgica del Consejo de la Judicatura contenido en el
COFJ puede suponer:
un obstculo para la determinacin de las responsabilidades indivi-

duales y colectivas de los vocales y de distintas instancias en el desem-
peo institucional;
un incentivo para que se generen confusiones indeseables entre los dis-
tintos niveles de la organizacin (estratgico, general y operativo); y
un alto costo en trminos de ineficiencias para el proceso de toma de
decisiones.
148 La gura no representa la realidad exacta del diseo institucional expresado en el COFJ, entre otras
razones porque no individualiza las relaciones que de facto se producen hoy en da. Por ejemplo,
no incorpora algunos actores que son relevantes, como puede ser el presidente del Pleno. Su in-
corporacin al grco hara an ms compleja la red nodal.
292
Los datos existentes acerca del funcionamiento del actual Consejo de la

Judicatura confirman que los riesgos inherentes al diseo conceptual del
COFJ son hechos integrantes de la realidad actual de la institucin.
La ausencia de herramientas para la gestin estratgica
A lo largo de los ltimos 15 aos se han sucedido distintas iniciativas de me-

joramiento de la Funcin Judicial. En casi todos estos intentos hubo coinci-
dencia en que una de los grandes problemas que subyacan en el accionar de
la Funcin Judicial era la ausencia de una mirada estratgica. Para paliar esta
deficiencia, se financiaron diversas iniciativas promovidas por sectores exter-
nos al Consejo de la Judicatura, con el fin de dotar a la Funcin Judicial de
un plan estratgico que le permitiera, entre otras ventajas, establecer un
marco mediano y largo de prioridades. El ltimo de ellos, el Plan Estratgico
de la Funcin Judicial para el Mejoramiento de los Servicios de Justicia 2007-
2012, nunca fue aplicado a pesar de contar con el respaldo de las principales
autoridades judiciales de aquel momento149. El balance de esos intentos
puede calificarse, por tanto, de insatisfactorio.
Esta falta de visin estratgica tiene implicaciones evidentes en la gestin
de la institucin, pero sin embargo no parece que se le est dando la prioridad
necesaria en el actual Consejo de la Judicatura. En la actualidad, las iniciativas
de planificacin en el seno del Consejo de la Judicatura siguen siendo dis-
persas y existe una manifiesta carencia de capacidades tcnicas en la materia:
a) De acuerdo con la informacin relevada, no existen en la institucin me-

todologas, manuales o documentos para la realizacin de la planificacin
estratgica150. Para la planificacin operativa se han seguido las metodo-
logas de SENPLADES, pero los resultados obtenidos son limitados.
149 Es importante hacer notar que en el mencionado Plan Estratgico no se identica la necesidad de
modicar el modelo de gestin del CNJ como una lnea estratgica y, por tanto, como una prio-
ridad. Ello reeja la escasa relevancia que se le dio a los aspectos de gobierno y de gestin de los re-
cursos por parte de las instituciones nacionales e internacionales que auspiciaron las distintas
iniciativas de reforma.
150 Un indicador bastante evidente de esto es que los PAI 2010-2013 han sido elaborados por un
equipo externo, cuyos responsables fueron contratados a nes de 2009 mediante una consultora.
293
F ERNANDO G RAFE
b) En los ltimos aos se ha producido una sub-ejecucin crnica del pre-

supuesto aprobado. Estos problemas de ejecucin estn bsicamente re-
lacionados con dos factores: (i) la incapacidad de definir adecuadamente
las necesidades en el mediano y largo plazo, lo que implica que la plani-
ficacin presentada para cumplir con el expediente no es otra cosa que
un conjunto de actividades cuya ejecucin es dudosa; y (ii) la insuficiente
capacidad tcnica de ejecutar proyectos de inversin. A pesar de estas
debilidades gruesas, el Consejo de la Judicatura volvi a presentar para
el ejercicio presupuestario 2010 un presupuesto proforma muy superior
a su capacidad de ejecucin.
c) La planificacin y programacin presupuestarias no estn apoyadas en
una planificacin estratgica coherente, de tal modo que el presupuesto
proforma que se presenta a las autoridades del Ministerio de Finanzas
suele sufrir significativas reducciones tras el trmite parlamentario, dada
la inconsistencia de los planteamientos.
No obstante, las autoridades judiciales siguen elaborando planes que, en

todos los casos, demandan recursos presupuestarios adicionales. Ejemplos de
ello pueden ser la solicitud de crditos para financiar el Plan Nacional de
Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia o el Plan de Mejora
y Modernizacin de los Juzgados de la Niez y Adolescencia (ver oficio n
2.455 P-CJ-WNR-2009).
En el COFJ, la planificacin estratgica, y la planificacin en general,
poseen una mayor relevancia, pues se encarga al Pleno del Consejo de la Ju-
dicatura la aprobacin, actualizacin y supervisin del plan estratgico de la
Funcin Judicial (art. 264, numeral 7). Se entiende que este plan deber ser
coherente con las polticas dictadas por el Consejo Consultivo. Pero la pla-
nificacin sectorial est dispersa en tres de las cuatro comisiones especializa-
das, lo que de alguna forma podra interpretarse como que cada Comisin
debe planificar los aspectos sectoriales que estn bajo su competencia151. Sin
embargo, se observan algunas inconsistencias con esta interpretacin. Por
ejemplo, de acuerdo con el art. 275 numeral 1 del COFJ, la Comisin de
Mejoramiento y Modernizacin tiene tambin la facultad de aprobar la pla-
151 La Comisin de Asuntos Relativos a los rganos Auxiliares no tiene atribuciones en materia de
planicacin.
294
nificacin y supervisar la ejecucin de los planes estratgicos, en abierto con-

traste con la facultad atribuida al Pleno en esta materia152.
Con el grado de madurez institucional, la capacidad tcnica instalada y
la calidad de la informacin disponible que tiene el actual Consejo de la Ju-
dicatura, la realizacin de un plan estratgico no deja de ser un ejercicio cuya
utilidad efectiva para la gestin puede ser limitada. Difcilmente, en el estado
actual de la institucin, puede acometerse un proceso de planificacin estra-
tgico. En sentido estricto del trmino, un plan estratgico debera conside-
rarse ms bien como el resultado de un largo periodo de mejora de las
herramientas de gestin en vez del arranque de un proceso. Esto es especial-
mente apropiado para el actual Consejo de la Judicatura, cuya debilidad en
materia de gestin es notoria.
Ausencia de mecanismos de control de gestin
En materia de control de gestin, el panorama no es nada alentador. En la

actualidad, salvo la informacin que proporciona el e-SIGEF sobre la ejecu-
cin presupuestaria, el resto de la actividad de la Funcin Judicial est sumido
en una oscuridad casi absoluta en materia de datos slidos acerca de su ges-
tin153. Es decir, no existen instalados sistemas de gestin, informticos y no
informticos, que proporcionen informacin oportuna y confiable acerca de
las actividades que se realizan en la Funcin Judicial, tanto en el rea juris-
diccional (juzgados, tribunales y cortes) como en el rea administrativa. De
esta forma difcilmente se puede gobernar y gestionar de forma estratgica
la institucin por parte del Consejo de la Judicatura154.
La informacin acerca de la actividad jurisdiccional es de escasa robustez
informativa y produce grandes dudas acerca de su confiabilidad. El sistema
informtico de trmites judiciales, denominado SATJE, est instalado en 18
de las 24 provincias del pas, y en aqullas donde est implantado no alcanza
152 De nuevo surgen dudas acerca de la capacidad de mantener una coherencia estratgica en materia
de planicacin cuando la responsabilidad de la planicacin se atribuye a rganos colegiados.
153 El e-SIGEF es un sistema de gestin instalado en toda la administracin pblica ecuatoriana, por
iniciativa del Ministerio de Finanzas.
154 No deja de ser llamativo que el COFJ, tan detallista para otros aspectos que son de importancia
relativamente secundaria, no otorgue en cambio la necesaria relevancia a las herramientas de control
de gestin y su instalacin obligatoria en la institucin.
295
F ERNANDO G RAFE
la totalidad de judicaturas ubicadas en cantones. En cada capital de provincia

est instalada la base de datos, donde se vuelcan los datos de los distintos
operadores de la red que tienen el sistema. Las capitales de provincia no estn
conectadas con el Consejo de la Judicatura, de tal manera que el dato queda
aislado en el lugar donde se produce155.
Las estadsticas judiciales no se generan a partir de los registros inform-
ticos existentes en los niveles provinciales, sino que trimestralmente cada juz-
gado descarga los registros de su sistema en el caso de que tenga SATJE
instalado o de los libros de control, rellena manualmente los formularios
estadsticos y los transmite a los servicios centrales del Consejo de la Judica-
tura en soporte papel. Adems de los problemas de confiabilidad de este pro-
ceso manual de recoleccin de la informacin, el mismo dato que se ofrece
es muy limitado, pues es caracterizado por tres categoras: nmero de causas
ingresadas, causas terminadas y causas pendientes. La sospecha de que no
exista un entendimiento compartido de lo que corresponde a cada una de
las categoras es bastante slida156. No se ha realizado nunca una auditora
forense de las estadsticas generadas, con el fin de determinar los mrgenes
de error con los que se est operando.
Con tan escasa calidad de la informacin estadstica sobre la carga de tra-
bajo, resulta difcil de comprender cmo puede llevarse a cabo la toma de de-
cisiones atingentes al rea jurisdiccional (nuevas judicaturas, asignacin de
recursos de personal, etc.). El rea jurisdiccional absorbe ms del 75% de los
servidores judiciales y una parte muy significativa del presupuesto institucio-
nal, y sin embargo se carece de informacin precisa acerca de su actividad.
Si los datos acerca de la produccin judicial son deficientes, es an ms
escasa la informacin acerca de la finalidad del gasto real del presupuesto de
la Funcin Judicial en sus distintos rganos jurisdiccionales y administrativos.
155 En la actualidad est prevista la interconexin de todos los sistemas. En una primera fase se tratar
de conectar las capitales de provincia con los servicios centrales en Quito.
156 Es frecuente que se compute como causa una autorizacin de viaje al exterior de un menor de
edad, por ejemplo. En cuanto al procedimiento, es muy ilustrativo que sea el personal de la Direc-
cin Nacional de Informtica el que en muchos casos vuelque la informacin del SATJE a un for-
mulario en soporte papel para generar una primera versin de estadsticas, que posteriormente es
revisada por el secretario (responsable de las estadsticas) y nalmente visada por el juez. Ya en so-
porte papel, la informacin es enviada al Departamento de Estadstica ubicado en los servicios
centrales del Consejo de la Judicatura.
296
Se conoce la informacin por unidad ejecutora, que proporciona el e-SIGEF,

pero son inexistentes los datos desagregados que permitan realizar un anlisis
del costo de un juzgado, o de una unidad administrativa.
De esta forma, en lo que sera la actividad nuclear de la Funcin Judicial,
el modelo de gestin desconoce cunto gasto absorbe un juzgado frente a
otros juzgados, por ejemplo, y su relacin con la produccin judicial. En
estas circunstancias resulta difcil determinar si el presupuesto de la Funcin
Judicial es suficiente o no, pues no existe vnculo entre lo que seran las ne-
cesidades reales, la produccin judicial y los recursos asignados.
Estas carencias de informacin de carcter estratgico afectan a macro-
procesos relevantes de la Funcin Judicial. Difcilmente se puede elaborar
un buen plan estratgico institucional, o cualquier otro tipo de plan, si no
se conocen de antemano los costos de los factores. Igualmente resulta com-
plicado formular un nuevo modelo de gestin de juzgados o despachos ju-
diciales si no se dispone de la informacin bsica sobre costos, produccin y
productividad. Y obviamente el presupuesto es apenas sostenible cuando el
nico dato confiable es el de ejecucin presupuestaria proporcionada por el
e-SIGEF.
El gerenciamiento de los los recursos
Estandarizacin de procesos y procedimientos operativos
Una de los aspectos ms llamativos del modelo de gestin existente en el

Consejo de la Judicatura es la ausencia de manuales de procedimientos apro-
bados y que estn actualmente en uso. Excepto en lo que es el proceso de
compra y solo en algunas de las etapas, que est sujeto a las reglas fijadas
por el Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas, el proceso de ejecucin
del presupuesto y el proceso de gestin de remuneraciones, que se rigen por
las leyes financieras y presupuestarias del Estado, en el resto de reas de ges-
tin la estandarizacin de los procedimientos es casi nula.
En efecto, una parte significativa de los procedimientos administrativos
instalados en el Consejo de la Judicatura son de utilizacin obligatoria, de
acuerdo con las leyes vigentes, y comunes al conjunto de la administracin p-
297
F ERNANDO G RAFE
blica del Estado. Bsicamente esto sucede en el rea de gestin de compras y

contratacin, que est regulada por el Sistema Nacional de Contrataciones P-
blicas, y en el rea econmico-presupuestaria, que est regulada tanto por el
Sistema de Administracin Financiera (SAFI), para los asuntos relativos a la
contabilidad presupuestaria, como por el Sistema Presupuestario de Remune-
raciones y Nmina del Sector Publico (e-SIPREN), para la gestin salarial.
Adems de la regulacin, estas normas obligan a las distintas entidades
del Estado a utilizar los sistemas de gestin diseados especficamente para
registrar la ejecucin de los procedimientos establecidos. Estos sistemas son
propiedad del Ministerio de Finanzas y, como es lgico, dan cobertura a
aquellas partes de los procesos que interesan a este Ministerio a efectos del
control de la gestin.
La utilizacin de estas herramientas podra llevar a la conclusin de que
al menos en los tres procesos troncales de la gestin administrativa, que ade-
ms soportan una gran parte del gasto presupuestario, estn ya prcticamente
resueltos los aparentes problemas de estandarizacin de los procedimientos.
Nada ms lejos de la realidad. Estas tres herramientas permiten soportar b-
sicamente la interrelacin entre los sistemas nacionales y la gestin del Con-
sejo de la Judicatura en lo que afecta a dichos sistemas, pero de ello no cabe
deducir que en el interior de la Funcin Judicial se estn gestionando ade-
cuadamente los recursos.
Es cierto que en fases de la gestin de recursos humanos existen fragmen-
tos de procedimientos reglados pero, adems de no estar aprobados, su utili-
zacin queda limitada a la voluntad de los funcionarios responsables. Tambin
existen algunos sistemas muy limitados de forma ms precisa cabra decir
que existen algunos pasos informatizados pero todos ellos se hallan aislados,
no son comprehensivos de todo el proceso y carecen de garantas de que sea
el correcto el dato que incorporan. Muchos e importantes procesos quedan
fuera de su normalizacin e informatizacin. A ttulo de ejemplos, es casi im-
posible obtener un dato cien por ciento confiable acerca del personal existente
en la Funcin Judicial por categoras, o resulta imposible de ubicar un expe-
diente administrativo y su secuencia en el trmite, o conocer exactamente los
recursos que se estn asignando a cada juzgado157.
157 No existen centros de gasto o de costo, como ya se ha mencionado anteriormente.
298
A esta falta de estandarizacin, hay que agregar el errneo entendimiento

que se tiene de que los procesos operativos de carcter administrativo hay que
regularlos con la misma consistencia formal de una norma legal. Para ello se
considera que por debajo de la ley est el reglamento y que por debajo del re-
glamento estn los instructivos y los manuales de procedimientos, todos ellos
concebidos de forma articulada como un texto legal. De esta forma quedaran
establecidos los basamentos formales sobre los que se asentara la gestin.
Este planteamiento hiperformalista plantea diversos problemas que afec-
tan a la eficacia y eficiencia de la gestin de los recursos:
Los reglamentos no son otra cosa que interpretaciones de la ley, en este

caso del COFJ y su existencia no constituye en sentido estricto una
garanta de observancia de la ley.
Salvo los sistemas nacionales mencionados (SNCP, e-SIGEF y el e-SI-
PREN), el resto de sistemas de gestin instalados en el Consejo de la
Judicatura para el apoyo a la gestin administrativa o son fragmenta-
rios alguno de ellos desarrollado intramuros por falta de recursos
econmicos o se trata simplemente de soluciones apoyadas en hojas
de clculo que no deberan considerarse sistemas como tales. De tal
manera que, adems de no existir una normalizacin de los procedi-
mientos ni de las herramientas que los soportan (reportes de activi-
dades, informes mensuales de gestin, informes de incidencias,
informes de rendicin de cuentas, etc.), gran parte de ellos se apoyan
en procesos manuales.
Esta combinacin simultnea de exceso de formalismo, falta de estan-
darizacin y escasez de sistemas de apoyo constituye un serio obstculo
para que el conjunto de la organizacin pueda desempearse con efi-
cacia y eficiencia. Si a ello se le agrega los problemas de capacitacin
de una parte significativa del personal, el panorama se vuelve ms com-
plicado de cara al futuro.
Similar consideracin cabra sealar para la gestin de la innovacin y el

aprendizaje. La concepcin formalista tiende a pensar que las reglas fijadas y
aprobadas (reglamentos y manuales) deben contener la amplia casustica que
pueda presentarse en el procedimiento administrativo y que su diseo debe
299
F ERNANDO G RAFE
ser persistente a lo largo del tiempo. Es decir, importa ms el cumplimiento

del procedimiento que los resultados que puedan obtenerse con la aplicacin
del mismo, de tal manera que no se aprecia la importancia de la innovacin
como factor de mejoramiento continuo del desempeo.
Por tanto, la gestin del conocimiento y de la innovacin es muy difcil
que pueda instituirse en un entorno donde prevalece una concepcin tan
normativista como la que existe en el Consejo de la Judicatura. Por ejemplo,
de forma errnea se sigue pensando que bastara con establecer reglamentos
y manuales de procedimientos para que la Funcin Judicial tenga sus planes
de trabajo. Es decir, cmplanse los reglamentos y las ordenanzas, y habr
plan. La experiencia contrastada con el sector privado y en el sector pblico
permite afirmar rotundamente que ste no es el camino.
La fragmentacin de los sistemas de gestin
Puede afirmarse que las autoridades del Consejo de la Judicatura, como las
del anterior Consejo Nacional de la Judicatura, han sido incapaces de enten-
der la importancia estratgica de los sistemas de gestin. Los recursos eco-
nmicos asignados fueron sistemticamente escasos, no se establecieron reas
ni procesos prioritarios, y no se entendi o no se quiso entender que toda
gestin requiere buena informacin para el proceso de toma de decisiones.
Cualesquiera que hayan sido los motivos, el resultado es una situacin de
gran debilidad.
En cuanto a los sistemas de apoyo a la jurisdiccional, se ha mencionado
anteriormente que el SATJE constituy la apuesta ms seria de la Funcin
Judicial en materia informtica. Sin embargo, como se ha indicado antes, la
cobertura geogrfica de su implantacin es an limitada est instalado en
18 de las 24 provincias y all donde est instalado no abarca la totalidad de
los cantones. Es decir, hay judicaturas que no tienen el sistema instalado y
operan con soporte manual. Adems, las bases de datos instaladas en las ca-
pitales provinciales no se consolidan en una base de datos nacional158.
158 Est previsto para 2010 la implantacin de la denominada Red Nacional de Informtica Judicial
de Ecuador (RENIJE), que tratara de resolver algunas de las carencias mencionadas, fundamen-
talmente la interconexin entre el Consejo de la Judicatura y las capitales de provincia.
300
Por otra parte, a las limitaciones de cobertura hay que agregar sus limi-
taciones funcionales. El SATJE est concebido como un sistema que, a la
presentacin de una demanda o de un escrito en la mesa de entrada, sortea
la judicatura que deber llevar la causa, y a partir de aqu registra los distintos
pasos procesales que se producen en el juzgado. Es decir, permite hacer un
seguimiento de la causa de acuerdo con la informacin que, en su momento,
introduzca el operador (funcionario) en el sistema. Este diseo como herra-
mienta registral puede ser satisfactorio aunque nunca el mejor siempre y
cuando los operadores del sistema introduzcan la informacin de forma ade-
cuada y oportuna. Dado que los expedientes pueden seguir su tramitacin
sin que se requiera introducir la informacin respectiva en el sistema, existe
la sospecha de que la alimentacin permanente del sistema no forma parte
del comportamiento usual en las distintas judicaturas, aunque lamentable-
mente tampoco es posible encontrar evaluaciones o auditoras del uso real
de esta herramienta.
Adems de estos aspectos, los cambios procesales ocurridos en Ecuador
deberan haber obligado al SATJE a una reparametrizacin. Segn las opi-
niones recogidas, no siempre se han hecho los ajustes o, en el caso de haberlos
efectuado, no hay garantas de que los cambios introducidos en el sistema
sean los correctos. Este problema est inducido por la inexistencia, en el seno
del Consejo de la Judicatura, de una unidad o departamento, especializado
en temas jurdicos y procesales, que apoye a los servicios de informticas en
la realizacin de tales ajustes.
En cuanto a los sistemas administrativos de apoyo, el panorama es bastante
desolador. Si se descuentan los sistemas entregados por el Ministerio de Fi-
nanzas antes mencionados, lo que queda disponible son pequeos sistemas
que apoyan determinadas tareas. Por ejemplo, en materia de gestin de per-
sonal, existen dos mdulos para la seleccin de personal (formularios de so-
licitud, precalificacin e informe al aspirante) y de exmenes de oposicin
(banco de preguntas y sorteo aleatorio), respectivamente. Tambin existe un
sistema en fase de pruebas que permitir registrar las modificaciones en el
padrn de personal (altas, bajas, licencias, etc.), as como un mdulo de ge-
neracin de un padrn para las remuneraciones. La historia laboral est di-
gitalizada, pero no existe un mdulo de consulta que permita la utilizacin
de dicha informacin para la gestin.
301
F ERNANDO G RAFE
En cuanto al control de activos fijos y almacenes, existe un sistema ins-

talado en todas las direcciones provinciales, cuya robustez sera necesario
comprobar. Este sistema es de tipo registral, por lo que la veracidad de la in-
formacin que contiene depende del correcto registro de altas, bajas y cam-
bios en la ubicacin de los bienes. Existen dudas razonables de que haya una
alimentacin adecuada de esta informacin159.
Durante las primeras semanas de 2010 se ha instalado en los servicios
centrales del Consejo de la Judicatura un pequeo sistema de seguimiento
de flujo documental concebido y desarrollado con recursos propios, de tal
forma que va a ser posible hacer supuestamente un seguimiento del trmite.
En la actualidad se est instalando en Quito y est prevista su extensin al
resto de direcciones provinciales en el marco de la extensin de la red corpo-
rativa.
La asimetra en el esquema descentralizado
De acuerdo con el COFJ, desde un punto de vista de la gestin de los recur-

sos, el Consejo de la Judicatura est articulado territorialmente con una es-
tructura orgnica dotada de un alto grado de descentralizacin. Puede
estimarse que aproximadamente 643 funcionarios del Consejo de la Judica-
tura radican en las 24 direcciones provinciales.
Desde un punto de vista competencial, las direcciones provinciales po-
seen una amplia autonoma para la gestin de las partidas presupuestarias
relacionadas con adquisiciones y otros gastos de mantenimiento, para lo cual
deben tener confeccionados los planes correspondientes en el presupuesto
proforma. Tras la aprobacin del presupuesto en el Poder Legislativo, estos
planes de compras y planes de obras deben ser reajustados de acuerdo a los
crditos disponibles. Es importante subrayar que, desde un punto de vista
presupuestario, cada direccin provincial es una unidad ejecutora a efectos
del gasto.
Este amplio grado de autonoma no lo es tanto en dos materias impor-
tantes: la gestin de los recursos humanos y la gestin informtica. En el caso
159 Ver Informe-Diagnstico de Procesos de Compra y Control de Almacenes, elaborado por Oscar
Angulo (2010a) en el marco de las consultoras nanciadas por el PNUD.
302
de los recursos humanos, el proceso de contratacin de nuevo personal y el

control de los movimientos para la elaboracin de la nmina salarial radican
casi en su totalidad en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura.
En el caso de la gestin informtica, la dotacin existente en las provincias
es mnima, reducida casi exclusivamente a dar soporte a usuarios. Se constata
la falta de polticas de mantenimiento preventivo de los equipos. Todo ello
genera tensiones con los usuarios y que una parte del equipamiento est fun-
cionando en condiciones ms que dudosas.
Este mecanismo parcialmente descentralizado que son las direcciones
provinciales procura mantener un cierto rigor en el manejo de los recursos
que tienen disponibles. Sin embargo, las relaciones con los servicios centrales
no estn exentas de tensin. As, las direcciones provinciales alegan que no
participan de ningn proceso de planificacin auspiciado por los servicios
centrales, de tal manera que las necesidades de las judicaturas en las provin-
cias supuestamente no estn asumidas por las unidades centrales de plani-
ficacin.
En las direcciones provinciales tampoco existen mtodos o sistemas ins-
talados que les permitan conocer las necesidades de las judicaturas ubicadas
bajo su competencia y, por tanto, establecer criterios racionales de asignacin
de recursos. Su traduccin en trminos presupuestarios se limita a los incre-
mentos anuales por debajo de un techo establecido por el Ministerio de Fi-
nanzas. No obstante, las direcciones provinciales tienen al menos sus planes
de compras, y en algunos casos de obras menores, que aunque no se hayan
consultado a los usuarios, les permiten organizar mejor su trabajo.
A todo este panorama hay que aadir la inexistencia de sistemas troncales
que articulen toda la gestin administrativa. El soporte papel es omnipre-
sente, de tal manera que es completamente imposible tener informacin fi-
dedigna de la actividad que desempean el conjunto de las direcciones
provinciales, salvo en el caso de la ejecucin presupuestaria, cuya informacin
puede consolidarse por medio del e-SIGEF.
303
F ERNANDO G RAFE
Figura 2
Organizacin descentralizada del Consejo de la Judicatura,
segn el COFJ
2 1
3 3 3 3
5 5 5 5 5 5 5 5
6 6 6 6 6 6 6 6
7 7 7
La opcin de descentralizacin adoptada por el Consejo de la Judicatura

es heredera del anterior esquema existente con el CNJ. Este planteamiento
viene ratificado en el COFJ al sealar que el Consejo de la Judicatura ejer-
cer su potestad administrativa en todo el territorio nacional en forma des-
concentrada y descentralizada (art. 256). Es ms, por intermedio de las
direcciones regionales (art. 261) incorpora un nuevo nivel organizativo al ac-
tual esquema de distribucin territorial por provincias. En la figura 2 se
muestra de forma simplificada la complejidad organizacional que puede de-
rivarse del cumplimiento de las previsiones legales establecidas en el COFJ.
Los niveles descentralizados estn identificados con los nmeros 6 y 7.
El esquema final resultante sera el siguiente: seis instancias de decisin
poltica y estratgica con alto riesgo de que se ocupen tambin de los asuntos
gerenciales, aproximadamente nueve instancias de gerenciamiento central
de los recursos (direccin general y direcciones nacionales), siete instancias
para la direccin regional, y 24 instancias para el gerenciamiento provincial.
Todo ello para una organizacin de poco ms de 3.700 funcionarios.
Cuesta entender el sentido de la propuesta del COFJ a la luz de las de-
bilidades observadas en los niveles centrales del Consejo de la Judicatura y
de las dimensiones de la propia organizacin. En teora organizacional, un
304
criterio bsico es que los procesos de descentralizacin o desconcentracin

son fecundos si los niveles centrales muestran una fuerte capacidad de ges-
tionar mecanismos y herramientas gerenciales muy potentes.
La interrelacin con las judicaturas
La actividad de las judicaturas constituye la funcin sustantiva de la Funcin

Judicial. Aproximadamente 2.900 funcionarios, entre jueces de distintas ins-
tancias y personal administrativo de apoyo, desempean sus labores en el
mbito jurisdiccional. Esto equivale a poco ms del 77% del total de fun-
cionarios.
Cuadro 1
Personal en juzgados y cortes de la Funcin Judicial
Categora de personal Nmero

Jueces de todas las instancias 750
Personal administrativo de apoyo directo en juzgados,
tribunales y cortes 2.167
Total Personal en juzgados y cortes 2.917
Fuente: Consejo de la Judicatura
La estructura dominante de los juzgados es una relacin biunvoca: un

juez, un juzgado, una oficina judicial. Se estima un promedio de casi 3 fun-
cionarios de apoyo por juez, pero esta medida puede variar en funcin de la
carga de trabajo del juzgado y de la materia de que se trate. En cualquier
caso, esta cifra es inferior a la ratio personal de juzgado por juez que se puede
encontrar en el sistema judicial chileno (4,4 de personal administrativo en
juzgados por juez) y en el sistema judicial peruano (6,9). Sin embargo, la
productividad del juez chileno, medida por el nmero de causas resueltas
por juez, es de ms de cinco veces la productividad del juez ecuatoriano160.
160 Con datos de 2009, la productividad por juez es la siguiente: Chile, 1.729 causas, Per, 431 causas
y Ecuador, 351 causas. Las conclusiones que puede elaborarse a partir de estos datos no forman
parte del objeto de este estudio. En el caso de Per, los datos pueden consultarse en la web del
Poder Judicial y en los servicios estadsticos de la Gerencia General. Los datos de Chile provienen
305
F ERNANDO G RAFE
En la actualidad, la informacin que se obtiene de la actividad en los

juzgados y cortes es escasa y de baja fiabilidad: se desconoce datos bsicos
acerca del funcionamiento real de los juzgados como la carga real de trabajo
que soportan, la carga terica de trabajo que pueden soportar y la calidad
del trabajo de los jueces.
Las relaciones entre el Consejo de la Judicatura y sus direcciones provin-
ciales se basan casi exclusivamente en intercambios de oficios, en soporte
papel, solicitando recursos adicionales (material de oficina, mantenimiento
de instalaciones, etc.), informacin o el inicio de un expediente adminis-
trativo relacionada con la gestin de los recursos de personal del juzgado.
La interlocucin principal se canaliza a travs del director provincial, que
despacha con el juez o el secretario del juzgado. Son frecuentes las interven-
ciones de los vocales de las cortes provinciales, que de alguna forma canalizan
las inquietudes o las presiones de los jueces y las retransmiten a la direccin
provincial o, tambin, a alguno de los vocales del Consejo de la Judicatura.
Estos acuden al director general para recabar informacin adicional o para
ordenar una resolucin de la consulta en un determinado sentido.
Tampoco existe en el seno del Consejo de la Judicatura, ni en los ser-
vicios centrales ni en las direcciones provinciales, estructuras permanentes
que apoyen a las judicaturas en los aspectos jurisdiccionales (mejora de la
calidad de las resoluciones, deteccin de necesidades, etc.). Por tanto, el
papel que desempea el Consejo de la Judicatura se limita en gran parte a
la provisin de los servicios que se consideran necesarios para el funciona-
miento de los juzgados, y al ejercicio de sus facultades en relacin con el
rgimen disciplinario.
Los sesgos en la distribucin de las macrofunciones de personal
De acuerdo a la informacin proporcionada por la Direccin Nacional de

Personal del Consejo de la Judicatura, a diciembre de 2009 existan 4.725
puestos en nmina, de los cuales estaban ocupados 3.772. Por tanto, se con-
tabilizan 953 vacantes. El cuadro 2 describe la distribucin de los recursos
humanos segmentados en tres grupos ocupacionales o macrofuncionales, re-
de la web de la Corporacin Administrativa del Poder Judicial (CAPJ) y de los servicios de plani-
cacin de la CAPJ.
306
feridos a la Corte Nacional de Justicia, al Consejo de la Judicatura y a los

juzgados a nivel provincial.
Cuadro 2
Distribucin de recursos humanos en la Funcin Judicial
Puestos Nmero (%)

Jueces de 1a instancia 548 14,5
Jueces 2 instancia 182 4,8
Jueces Corte Nacional de Justicia 20 0,5
Personal administrativo de apoyo directo
en juzgados, tribunales y cortes 2.167 57,4
Personal administrativo en los servicios centrales del CJ 212 5,6
Personal administrativo en las
direcciones provinciales del CJ 643 17,0
Total 3.772 100,0
Fuente: Consejo de la Judicatura
De los datos contenidos en el cuadro 2, puede comprobarse cmo el per-

sonal perteneciente a la carrera judicial supone aproximadamente el 20 por
ciento del total de funcionarios. El personal de apoyo administrativo, tanto
en juzgados y cortes, como en los servicios centrales y provinciales del Con-
sejo de la Judicatura, y por tanto susceptibles de ser administrados bajo la
regulacin de la carrera judicial administrativa, representa el restante 80 por
ciento.
Si se compara esta estructura de personal con otras instituciones judi-
ciales, como por ejemplo el Poder Judicial chileno, se observa una distribu-
cin bastante similar en cuanto al peso de los jueces en el total de los
funcionarios judiciales. En Chile el 17,5 por ciento del personal son jueces
de las distintas instancias, mientras que en el caso de Ecuador esta misma
categora representa casi el 20 por ciento.
307
F ERNANDO G RAFE
Cuadro 3
Distribucin del personal judicial en Chile y Ecuador
Chile Ecuador
N % N %
Jurisdiccional (jueces y magistrados) 1.651 17,5 750 19,9
Personal de juzgados y tribunales 7.287 77,0 2.167 57,4
Personal administrativo 521 5,5 855 22,7
Total 9.459 100,0 3.772 100,0
Fuente: Poder Judicial de Chile. Consejo de la Judicatura de Ecuador. Elaboracin propia.
Donde se observa una disparidad mayor es en el caso del personal admi-

nistrativo. En Chile existe una fuerte concentracin de funcionarios en la-
bores propias de juzgados y tribunales: el 77 por ciento del total. En otros
trminos, ms de 9 de cada 10 empleados con funciones administrativas de-
sempean sus labores de apoyo jurisdiccional en las judicaturas. Este dato
contrasta fuertemente con lo que se pueda encontrar en la Funcin Judicial
ecuatoriana: el 57,4 por ciento del personal trabaja en los juzgados y cortes,
es decir, 7 de cada 10 funcionarios de carrera judicial administrativa.
En consecuencia, el personal dedicado a labores de apoyo administrativo
fuera del mbito jurisdiccional, bsicamente de gestin de recursos y soporte
operacional, tambin muestra una distribucin diferente entre el Poder Ju-
dicial de Chile y la Funcin Judicial de Ecuador. Mientras que en Chile tan
solo el 5,5 por ciento del total del personal se dedica a estas funciones, en el
caso de Ecuador este porcentaje se eleva al 22,7 por ciento. En otros trmi-
nos, en Chile 1 de cada 10 del escalafn administrativo se ocupa de la parte
operativa, cuando en Ecuador son 3 de cada 10.
El elevado gasto en remuneraciones y su escaso retorno en trminos de
desempeo
El gasto en remuneraciones supuso el 78,6 por ciento del gasto total de
la Funcin Judicial en el ao 2009. Esto supone que una parte muy signifi-
cativa de los recursos disponibles para financiar los servicios judiciales se de-
dica a la retribucin del personal.
308
Cuadro 4
Destino del gasto en la Funcin Judicial, 2009
Gasto (USD) (%)

Remuneraciones 151.205.090,2 78,6
Presupuesto total 192.449.643,8 100,0
El hecho de que el gasto de personal est absorbiendo una parte signifi-

cativa del gasto de la Funcin Judicial es coherente con una funcin de pro-
duccin donde el factor trabajo es mucho ms relevante en trminos de costo
que el factor capital. Sin embargo, en el caso de la Funcin Judicial del Ecua-
dor, la fraccin que se destina a personal es excesiva en comparacin con
otros sistemas judiciales de la regin. Tomando de nuevo el Poder Judicial
chileno como referencia, los datos del ao 2009 muestran que el gasto en
personal ascendi a algo menos del 70 por ciento del gasto total, lo que con-
trasta con el ya mencionado 78,6 por ciento del sistema judicial ecuatoriano.
En este contexto, cabra preguntarse, de un lado, si los niveles remune-
rativos en la Funcin Judicial estn alineados de forma razonable con las con-
diciones del mercado de trabajo en Ecuador y con las retribuciones de la
administracin pblica ecuatoriana, y de otro lado, si son consistentes con
el nivel de productividad del factor trabajo.
Sobre el primero de los aspectos, cabe sealar que no se han encontrado
estudios o anlisis que permitan analizar el encaje de los niveles salariales en
la Funcin Judicial con funciones similares en el sector privado. De todos
modos, en otros pases donde se han realizado, los resultados a efectos com-
parativos tampoco han resultado de fcil interpretacin, dadas las peculiari-
dades contractuales del estamento judicial161.
Estas objeciones no existen en el caso de la comparacin de las escalas sa-
lariales de los funcionarios de la Funcin Judicial con escalas similares del sector
pblico ecuatoriano. En el cuadro 5 pueden consultarse los resultados.
161 No se ha considerado conveniente establecer comparaciones con las remuneraciones en otros po-
deres judiciales de la regin. La razn principal es la inexistencia de tipos de cambio conables que
permitan expresar las magnitudes en paridades de poder adquisitivo. Por ello se ha optado por
comparar remuneraciones dentro del mismo sector pblico ecuatoriano.
309
Cuadro 5
Comparativo de remuneraciones en la Funcin Judicial respecto
de puestos similares en el sector pblico, 2009
Funcin Judicial Sector Pblico

Puestos de la Administracin de Justicia Escala Diferencia Dif. (%)
Grado Remu. Grado Remu.
Ministro Juez Presidente Corte Suprema 18 4.995 8 4.830 Nivel Superior 165 3,3
Ministro Juez Corte Suprema 17 4.980 7 4.705 Nivel Superior 275 5,5
Vocal Consejo Nacional de la Judicatura 17 4.980 7 4.705 Nivel Superior 275 5,5
Director Ejecutivo Consejo Nacional de la Judicatura 17 4.980 6 3.935 Nivel Superior 1.045 21,0
Ministro Juez Presidente 16 4.600 5 3.240 Nivel Superior 1.360 29,6
Ministro Juez 15 4.600 5 3.240 Nivel Superior 1.360 29,6
310
Asesor Corte Suprema 15 4.600 5 3.240 Nivel Superior 1.360 29,6
Presidente Tribunal Penal 14 3.600 5 3.240 Nivel Superior 360 10,0
F ERNANDO G RAFE
Juez 13 3.200 4 2.745 Nivel Superior 455 14,2

Defensor Pblico 12 2.900 4 2.745 Nivel Superior 155 5,3
Asesor 2 12 2.900 4 2.745 Nivel Superior 155 5,3
Asesor 1 11 2.500 3 2.280 Nivel Superior 220 8,8
Director Nacional 16 4.600 2 2.140 Nivel Superior 2.460 53,5
Jefe Distrital Administrativo Financiero 13 3.200 14 1.600 Carrera 1.600 50,0
Secretario Relator de la Corte Superior 11 2.500 14 1.600 Carrera 900 36,0
Jefe Departamental 11 2.500 14 1.600 Carrera 900 36,0
Oficial Mayor Abogado 10 2.400 13 1.523 Carrera 877 36,5
Secretario Tribunal Penal 10 2.400 13 1.523 Carrera 877 36,5
Supervisor 10 2.400 12 1.286 Carrera 1.114 46,4
Funcin Judicial Sector Pblico
Puestos de la Administracin de Justicia Escala Diferencia Dif. (%)
Grado Remu. Grado Remu.
Secretario de Delegacin Distrital 3 9 2.300 12 1.286 Carrera 1.014 44,1

Analista 4 9 2.300 12 1.286 Carrera 1.014 44,1
Secretario de Delegacin Distrital 2 8 2.100 11 1.102 Carrera 998 47,5
G ESTIN
Analista 3 8 2.100 11 1.102 Carrera 998 47,5

Secretario de Delegacin Distrital 1 7 1.900 10 987 Carrera 913 48,1
Analista2 7 1.900 10 987 Carrera 913 48,1
Oficial Mayor de Juzgado 6 1.800 9 987 Carrera 813 45,2
Analista 1 6 1.800 9 987 Carrera 813 45,2
Ayudante Judicial 2 5 1.700 8 819 Carrera 881 51,8
Asistente Administrativo 3 5 1.700 8 819 Carrera 881 51,8
311
Ayudante Judicial 1 4 1.600 7 741 Carrera 859 53,7
Y RECURSOS HUMANOS EN EL

Amanuense (servidores fueron redistribuidos) 3 1.400 6 667 Carrera 733 52,4
C ONSEJO

Alguacil 2 1.300 5 612 Carrera 688 52,9
DE LA
Auxiliar de Servicios 2 2 1.300 2 504 Carrera 796 61,2

Auxiliar de Servicios 1 1 1.200 1 478 Carrera 722 60,2
J UDICATURA
F ERNANDO G RAFE
A pesar de que existe el mandato constitucional que establece que a igual

trabajo igual remuneracin, ste no se cumple en el caso de la funcin judicial
respecto al sector pblico ya que mientras la escala pblica comienza con
USD 478,00, el grado ms bajo de la funcin judicial comienza con USD
1.200,00. Analizando ms en detalle los datos, puede observarse que no existe
ninguna remuneracin dentro de la Funcin Judicial que sea menor a la es-
cala pblica en cualquiera de los grados analizados (ver grfico), con dife-
rencias en algunos casos de ms del doble.
35
33
31 RMU comparativo
S. Pblico
29
27 RMU
25 Funcin Judicial
23
21
19
17
15
13
11
9
7
5
3
1
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Estas diferencias son extensibles a la modalidad de contratacin. As, la

escala pblica est dividida a su vez en dos grandes grupos: el de conduccin
superior (designacin por libre nombramiento y remocin o periodo fijo) y
el de carrera administrativa (a partir del nivel 13). En ambos grupos tambin
existen diferencias significativas en las remuneraciones, con incrementos del
53% en el nivel de conduccin superior y hasta el 60% en el nivel de carrera.
De estas diferencias favorables en las remuneraciones a los servidores de
la Funcin Judicial con respecto a sus pares del resto de la administracin p-
blica cabra deducir que tambin debera existir una exigencia mucho mayor
acerca de su desempeo, tanto en trminos de eficacia como de calidad en el
trabajo. Nada ms lejos de la realidad. Puede afirmarse que los resultados de
gestin muestran una baja productividad generalizada, deficiencias en la ca-
lidad de las resoluciones judiciales, graves problemas asociados con la gestin
312
de los recursos y una ausencia casi total de sistemas que permitan medir los
resultados institucionales y el desempeo individual162.
El diseo burocratizado de las carreras judiciales
El art. 42 del COFJ distingue entre carreras sustantivas (judicial, fiscal y de-
fensora pblica) y carreras administrativas. Las primeras estn reguladas en
el propio COFJ, el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial
y los reglamentos (art. 43, primer prrafo), mientras que las segundas se rigen
por el COFJ y subsidiariamente por la Ley Orgnica de Servicio Civil y Ca-
rrera Administrativa (art.43, segundo prrafo). Adems, de acuerdo con el
art. 44, los trabajadores que prestan sus servicios en la Funcin Judicial, pero
ejercen actividades fsicas, materiales y manuales, estn regulados por el C-
digo del Trabajo163.
El COFJ disea el modelo de carrera de acuerdo con lo que podra de-
nominarse modelo clsico o burocratizado de carrera. Es decir, se entiende
que un servidor judicial, o un aspirante a serlo, deber pasar por una serie
de etapas en las que mediante una combinacin de antigedad (o aos de
servicios) y evaluacin del desempeo se va progresando hasta el cese de las
funciones o el retiro (art. 50 del COFJ).
El progreso en la carrera se fija a travs de las denominadas categoras, que
es un sistema de escalafn graduado del 1 al 10 (COFJ, art. 45). El ingreso en
la carrera se realiza por la categora 1, y se establece un sistema de promocin
profesional de acuerdo con la categora que se alcance. Parecera que el COFJ
limita este criterio escalafonario o por categora a las carreras sustantivas, no
as a las administrativas. sta parece ser la interpretacin ms plausible de los
artculos 45, 46, 48 y 50, en los que las referencias son explcitas a las carreras
sustantivas, pero no hay un cierre tajante a la posibilidad de que el resto de ca-
rreras estrictamente administrativas tengan un modelo similar. En este ltimo
caso habr que entender que si no es regulado internamente por el Consejo de
162 Al nal de este trabajo pueden encontrarse las principales referencias de estudios e investigaciones
que abordan el funcionamiento de la Funcin Judicial ecuatoriana.
163 Esta salvedad no deja de ser sorprendente y posiblemente suscite no pocas dicultades de inter-
pretacin. Por ejemplo, el personal de mantenimiento de la red elctrica (electricista) y el personal
de mantenimiento de la red informtica (ingenieros de sistemas), estaran bajo el mismo rgimen
regulador?
313
F ERNANDO G RAFE
la Judicatura, ser la Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa

la que de forma subsidiaria establezca los criterios.
Los dos subsistemas que reciben un tratamiento diferenciado en el COFJ
son el manejo de los escalafones de las carreras sustantivas (artculos 45, 46
y 48 del COFJ), denominados categoras, y el rgimen disciplinario (art. 102
en adelante del COFJ). Se entiende que el resto de carreras administrativas
estn sujetas a lo que se disponga sobre estas materias en la Ley Orgnica de
Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA).
Esto significa que el diseo del escalafn (categoras) para los jueces, fis-
cales y defensores pblicos deber tener en consideracin los distintos aspec-
tos que intervienen en su carrera, gran parte de ellos directamente
relacionados con el sistema de evaluacin del desempeo; esto es que los re-
sultados de la evaluacin del desempeo de los jueces deben alimentar los
puntajes que stos obtengan para su ubicacin en el escalafn o categora. A
su vez, eso significa que la lgica del diseo y administracin del sistema de
evaluacin del desempeo para los jueces deber ser diferente que la que se
aplique al personal administrativo, donde los factores que intervienen en la
determinacin de la gestin son distintos a los que intervienen en la labor
jurisdiccional. Cabe entender que los sistemas de medicin de la gestin del
personal administrativo debern adaptarse a conceptos ms relacionados con
los objetivos de gestin de las unidades administrativas164.
La inexistencia de mecanismos de evaluacin del desempeo
En los ltimos aos, el Consejo de la Judicatura ha tratado de establecer un

sistema de evaluacin del desempeo, para lo cual se hizo al menos dos ex-
periencias piloto. Los resultados de ambas fueron decepcionantes. Segn las
opiniones recogidas, estas dos pruebas piloto solamente sirvieron para en-
contrar un hallazgo no buscado: comprobar la baja calidad de los registros
de personal. La conclusin fue que existan fuertes discrepancias entre estos
registros y la realidad, lo cual no debera considerarse sorprendente, habida
164 Las mejores prcticas actuales aconsejan abandonar el habitual esquema escalafonario en el manejo
del personal administrativo y gerencial para ir hacia un sistema directamente relacionado con el
cumplimiento de metas de gestin.
314
cuenta de los antecedentes existentes en el proceso de reclutamiento y selec-

cin del personal, jueces incluidos.
Estas iniciativas truncadas son un claro ejemplo de la escasa voluntad
que prevaleci en el Consejo Nacional de la Judicatura, y en el actual Consejo
de la Judicatura, de implantar un sistema de evaluacin del desempeo. No
obstante las dificultades de diseo conceptual y de implementacin operativa
que todo modelo de evaluacin pueda tener, el hecho es que no ha existido
una gestin de los recursos humanos orientada a la medicin de la actividad.
Todo ello, a pesar del excelente nivel remunerativo del personal, en trminos
comparativos.
Desde un punto de vista de la gestin, la unidad administrativa de eva-
luacin del desempeo est ubicada de facto en la Comisin Administrativa
de Recursos Humanos (rgano colegiado), en lugar de estar en la Direccin
Nacional de Recursos Humanos, opcin que permitira dar una mayor co-
herencia a las polticas de personal. Ello constituye un ejemplo de cmo se
ha entendido la gestin de los recursos humanos.
El COFJ pretende reforzar especialmente la evaluacin del desempeo
vinculando los resultados de la misma a los cambios en las categoras escala-
fonarias en las carreras sustantivas (art. 50). Con este propsito, adems se-
ala que la ausencia de evaluacin oportuna constituir falta disciplinaria
grave del responsable de realizar la evaluacin.
En cualquier caso, no parece que las dificultades detectadas en las expe-
riencias piloto puedan ser superadas por el Consejo de la Judicatura actual,
al menos en el estado en que se encuentra su capacidad de gestin. En efecto,
todo proceso de evaluacin del desempeo debe realizarse a partir de una
combinacin equilibrada de criterios objetivos y mensurables, con criterios
subjetivos pero no arbitrarios. En ambos casos, se requiere de datos e infor-
macin detallada de la actividad desempeada por los servidores judiciales.
La actual situacin de los sistemas de informacin en la Funcin Judicial y
la calidad observada de los datos estadsticos de los que dispone el Consejo
no permiten afrontar con garantas un sistema de evaluacin.
315
F ERNANDO G RAFE
Las debilidades de las herramientas para gestin de los recursos humanos
Poco se puede analizar el modelo de funcionamiento de la gestin de perso-

nal, ante la gran debilidad que se detecta en materia de procesos, sistemas,
herramientas instaladas y capacidad tcnica instalada. Estas debilidades son
consustanciales al modelo de gestin global existente en el Consejo de la Ju-
dicatura.
Un ejemplo de ello podra ser el sistema de gestin de seleccin, ingreso
y promocin. El COFJ seala que el proceso de seleccin se inicia con una
resolucin motivada del Pleno del Consejo de la Judicatura y que la Comi-
sin de Administracin de Recursos Humanos ser la que lo dirija (art. 51).
En los diferentes captulos y secciones se detalla con exhaustividad las acti-
vidades y tareas que hay que realizar para la ejecucin del proceso de seleccin
y calificacin.
Es llamativo que sean rganos colegiados los que determinen, en un
caso, la apertura del proceso de contratacin, y en el otro caso, que incluso
lo dirija. No existen argumentos de tipo gerencial u operativo que justifi-
quen la opcin colegiada considerada en el COFJ. Al contrario, pueden
encontrarse antecedentes de rganos colegiados similares en otras institu-
ciones judiciales a nivel internacional, donde precisamente la configuracin
colegiada es un excelente blindaje para poder cuotear el reparto en el pro-
ceso de seleccin y dificultar la determinacin de las responsabilidades en
la gestin.
De la lectura del COFJ no deja de sorprender que, por ejemplo, se de-
tallen de forma exhaustiva los criterios que deben ser considerados para la
promocin en el escalafn de las carreras sustantivas (art. 50). Sin embargo
no se explicita disposicin legal alguna para que todo el proceso est sujeto
a la mxima transparencia, sobre todo, cuando se estn fijando criterios sub-
jetivos en la calificacin del desempeo (art. 50, numerales 1, 3, 5 y 11).
Por otra parte, ya se ha mencionado, la evaluacin del desempeo no ha
tenido mayor desarrollo en la Funcin Judicial. Con recursos de la Fundacin
Esquel, en los aos 2003 y 2004 hubo intentos para aplicar evaluaciones pi-
loto a los jueces, particularmente en aspectos relacionados con el desempeo
jurisdiccional, acadmico y administrativo. Un intento posterior, en 2006,
que incluy diversos estudios de medicin del desempeo y una nueva me-
316
todologa para su medicin, tampoco sali adelante, al no ser aprobada por

el CNJ la nueva propuesta.
En lo que respecta al manejo de las remuneraciones, la actualizacin de
nmina se realiza en la Direccin Nacional de Personal, que cuenta con un
rea de informtica encargada de ingresar manualmente las novedades men-
suales (altas, bajas, licencias, cambios en la categora profesional, etc.) remi-
tidas por las direcciones provinciales, y subir dicha informacin al sistema
pblico de remuneraciones denominado e-SIPREN165. Es la Direccin Na-
cional de Finanzas la encargada de los pagos. Como ya se ha mencionado,
este proceso de generacin de la nmina no est exento de debilidades, en
especial en cuanto a la calidad de la informacin que refleje los movimientos
de personal y su posterior reflejo en las remuneraciones.
En lo que respecta a la cesacin de funciones y la remocin, se estn apli-
cando las normas fijadas por el COFJ aunque con limitaciones.
La Direccin Nacional de Personal no tiene funciones o atribuciones de-
terminadas en el COFJ, por lo que su actuacin est limitada a seguir las
disposiciones provenientes de la Comisin Administrativa de Recursos Hu-
manos, cuerpo colegiado que cumple actividades operativas y no de formu-
lacin de polticas en la materia, como sera de esperarse de este tipo de
comisin en el mbito pblico. Adems, la Comisin Administrativa de Re-
cursos Humanos a su vez est subordinada al Pleno del Consejo de la Judi-
catura en los aspectos citados en la normativa, lo que supone, entre otras
cosas, que el director de Recursos Humanos tenga que despachar con diversos
mandantes, hecho que afecta negativamente en la eficacia y eficiencia de su
trabajo.
En el COFJ no se definen competencias especficas en materia de recur-
sos humanos para las futuras direcciones regionales y las direcciones provin-
ciales. nicamente se indica que el futuro Estatuto orgnico administrativo
de la Funcin Judicial determinar la creacin, organizacin, funciones, res-
ponsabilidades y control de las dems unidades; y que las comisiones espe-
cializadas y las unidades administrativas, segn corresponda, se encargan
tambin de la planificacin estratgica, la gestin del talento humano, la
transparencia y la difusin a la comunidad de los resultados de su gestin.
165 Sistema informtico desarrollado por el Ministerio de Finanzas, que funciona en un entorno web
y por intranet.
317
F ERNANDO G RAFE
Conclusiones, retos y desafos
Aunque pueda sorprender la siguiente afirmacin, no resulta fcil identificar

un problema crucial o crtico de la actual gestin de los recursos humanos
por parte del Consejo de la Judicatura sobre el que podra apoyarse un plan
de mejora o de fortalecimiento de la gestin institucional. Son tan amplios
y tan profundos los problemas detectados que, como conclusin, podra
decirse que es necesario refundar una organizacin a partir de un modelo
de gestin completamente nuevo, incluyendo obviamente la gestin de per-
sonal.
Esta afirmacin est en lnea con las previsiones establecidas en el propio
COFJ, especialmente la Disposicin Transitoria Quinta. Los legisladores del
COFJ entendieron la necesidad de modificar en profundidad la actual dota-
cin de los servidores judiciales y fiscales, estableciendo que el nuevo Consejo
de la Judicatura evale a la totalidad de los actuales funcionarios. Sin em-
bargo, la evaluacin general propuesta en el COFJ, con ser necesaria, sera
absolutamente insuficiente si no se modifica el modelo de gestin, para lo
cual es pertinente aqu sintetizar los principales problemas observados.
En primer lugar, existe una ausencia de estandarizacin de todo el proceso
de gestin de los recursos humanos, aunque se han producido avances en el
mapeo del proceso en determinados fragmentos del mismo (licencias, tras-
lados, vacaciones, subrogaciones, nombramientos definitivos y ascensos, re-
nuncias y contratos de servicios). Estos avances estn recogidos en un
conjunto de instructivos que, an sin aprobar, estn siendo aplicados en la
prctica. Un anlisis de estos fragmentos muestra la persistencia de operar
bajo el criterio de eslabones supuestamente decisorios, aunque en realidad
simplemente validan lo ya validado de forma previa. Es decir, no agregan
valor al proceso. Se mantiene, pues, pendiente la necesidad de rediseo del
proceso de forma integral.
Tal rediseo debe partir del reconocimiento de la necesidad de operar
bajo la lgica de proceso dentro de un marco de unicidad de poltica de per-
sonal y con una fijacin clara del nodo donde se ubica la responsabilidad del
flujo y del resultado del proceso. En la actualidad, por ejemplo, los procedi-
mientos relacionados con los movimientos de personal no estn vinculados
con los procedimientos de generacin del rol de pago de las remuneraciones.
318
Otro ejemplo: la evaluacin del desempeo no est incluida dentro de la po-

ltica de personal sino que esta responsabilidad est diluida en un conjunto
de unidades; aparentemente es la Comisin Administrativa de Recursos Hu-
manos la que finalmente asume el control de los resultados del proceso, a
pesar de que su funcin debera limitarse a establecer polticas y estrategias.
En realidad, esta comisin lo que hace es constituirse en una direccin na-
cional colegiada de personal y, por tanto, redundante a efectos de gestin.
La evaluacin del desempeo es inexistente, en parte porque los diseos
que se utilizaron en las dos experiencias piloto dieron resultados insatisfac-
torios, pero tambin porque no existen sistemas de informacin instalados
que proporcionen datos confiables. Este ltimo aspecto es crtico para poder
construir un sistema basado en informacin objetiva. La combinacin de un
diseo deficiente y la ausencia de informacin robusta acerca de la gestin
dificultan enormemente establecer un sistema.
Aunque ya se ha mencionado el punto anteriormente, conviene reiterar
la gran debilidad de los sistemas de informacin instalados. El dato ms ele-
mental en la base de la gestin de los recursos humanos, como puede ser el
nmero total de funcionarios de la Funcin Judicial por categoras, no est
disponible de forma inmediata y su confiabilidad es dudosa. Es sorprendente
que con los recursos econmicos que tuvo disponibles la Funcin Judicial
en los ltimos aos no se haya instalado un sistema integral de gestin de
los recursos humanos.
Estos son los rasgos bsicos de la gestin de los recursos humanos por
parte del Consejo de la Judicatura, en la que existe una gran debilidad en las
herramientas instaladas, en los sistemas de gestin y en las capacidades tc-
nicas existentes.
El modelo de gestin del Consejo de la Judicatura se podra caracterizar
con las siguientes pinceladas gruesas:
En primer lugar, la precariedad de la informacin originada en la pro-

pia gestin, que dificulta enormemente todo el proceso de toma de
decisiones. No slo el dato que se obtiene es de baja confiabilidad,
como puede atestiguar cualquier investigador que ponga su foco en el
funcionamiento del Consejo de la Judicatura, sino que adems existe
incertidumbre acerca de su disponibilidad de forma oportuna.
319
F ERNANDO G RAFE
En segundo lugar, a la carencia de datos confiables y oportunos se

agrega una baja capacidad tcnica para afrontar el camino crtico en
un proceso de toma de decisiones. Tal vez los ejemplos ms claros sean:
(i) la reiterada apuesta por las mismas soluciones para afrontar los pro-
blemas del retardo judicial, a pesar de que se ha podido comprobar
que no han modificado de forma significativa el desempeo de juzga-
dos y cortes, y (ii) que de manera sistemtica el presupuesto proforma
no refleje otra cosa que una lgica incremental, sin vincularlo a obje-
tivos crebles y resultados mensurables.
En tercer lugar, no estn identificados los procesos estratgicos, sus-
tantivos y de apoyo. La cultura que est arraigada en la organizacin
es la de replicar los procesos administrativos con la misma lgica formal
de cdigos y leyes.
En cuarto lugar, la organizacin tal y como est actualmente diseada
es de una gran complejidad, pero no se alinea con los objetivos estra-
tgicos de la institucin. La implementacin cabal del COFJ supondr
una complicacin mayor a la ya existente.
En quinto lugar, y por ltimo, la organizacin tampoco puede estar
alineada con la misin institucional, entre otros motivos porque no
existen objetivos estratgicos. Los PAI actualmente presentados para
su aprobacin al SENPLADES, o los proyectos auspiciados por la Co-
misin Tcnica del Consejo Consultivo, no dejan de ser propuestas
parciales y voluntaristas, sin un enfoque innovador y cuyas prioridades
son discutibles.
Los factores listados abren paso a la posibilidad de que el modelo de
gestin, supuestamente basado en un absoluto respeto a la legalidad y
a las normas, en los hechos haga lugar a una alta dosis de arbitrariedad
en el proceso de toma de decisiones.
No es, pues, demasiado sorprendente que una institucin como la Fun-

cin Judicial que remunera con niveles salariales altos a sus funcionarios en
comparacin con el resto del sector pblico sea percibida por la ciudadana
como una institucin de dudosa credibilidad y de baja respetabilidad.
Si el Consejo de la Judicatura ya tiene problemas serios para poder ad-
ministrar de forma eficaz, eficiente y de calidad lo que es actualmente la parte
320
jurisdiccional, cuesta imaginar lo que ser la capacidad de respuesta institu-

cional cuando se le agreguen los rganos autnomos y los rganos auxiliares.
Es cierto que, de acuerdo con el COFJ, estos rganos tienen autonoma para
su funcionamiento, pero la gestin estratgica queda radicada en el Pleno
del Consejo de la Judicatura, lo que supone sin duda una mayor complejidad
en el modelo de gestin.
Todas estas consideraciones permiten alcanzar una nueva conclusin.
Los cambios que se tienen que generar son de muy largo aliento. Este hori-
zonte requiere precisar adecuadamente los objetivos estratgicos y las priori-
dades, as como el camino crtico de mejoramiento de la calidad de los
servicios y de la mejora de la gestin, poniendo el acento ms en el rediseo
de los procesos que en promover cambios organizacionales, con el fin de evi-
tar que los cambios a producirse signifiquen en la prctica ms de lo mismo
que se ha tenido en una dcada de experiencia con la institucin.
El desafo que se le presenta al nuevo Consejo de la Judicatura es
enorme: cmo responder a las legtimas aspiraciones de una buena parte de
la sociedad ecuatoriana, de tener un sistema judicial que garantice la tutela
judicial efectiva, en un contexto en el que va a ser objeto de un estrecho es-
crutinio pblico acerca de los avances en la mejora de la credibilidad de la
institucin. A este desafo hay que agregar otros adicionales, entre los que
cabe destacar que el nuevo Consejo de la Judicatura va a tener una amplia
responsabilidad sobre el funcionamiento de toda la Funcin Judicial, fiscala
general y defensora pblicas incluidas, as como sobre los denominados r-
ganos auxiliares. A continuacin se identifican los retos ms significativos,
que corresponden a la implementacin del COFJ y absorbern gran parte de
los esfuerzos:
El primer gran reto es la evaluacin de todo el personal del Consejo de
la Judicatura, tal y como se establece en la Disposicin Transitoria Quinta
del COFJ, constituye una prioridad que no puede ser pospuesta por razn
alguna. Para ello se proponen dos criterios: (i) la conveniencia de que las
pruebas de examen sean especficas para cada una de las categoras y funcio-
nes que desempean sus actividades en todos los niveles del Consejo de la
Judicatura, abordando las competencias de carcter general y especficas de
acuerdo con las caractersticas de las tareas; y (ii) la gestin de las pruebas,
incluyendo el diseo de las pruebas, deba ser efectuada por una institucin,
321
F ERNANDO G RAFE
pblica o privada, de alto prestigio en uno u otro caso, seleccionada mediante

un concurso pblico y transparente.
El segundo gran reto es la elaboracin del Estatuto orgnico-administrativo.
Es altamente probable que este Estatuto no vaya a ser el instrumento que pro-
porcione la solucin definitiva a los problemas del Consejo de la Judicatura.
La razn es fcil de entender: los problemas que se han identificado no son
fundamentalmente organizativos, que puedan ser resueltos con cambios ms
o menos profundos en el organigrama, sino que estn vinculados al actual mo-
delo de gestin. Se requiere, pues, modificar este modelo en profundidad, para
lo cual el nuevo Estatuto debera reflejar los nuevos estilos de gestin que se
pretenden instalar. Para ello se precisa una estrategia clara, de largo plazo, y
un pacto de todas las instituciones implicadas, incluido el Ministerio de Fi-
nanzas como principal responsable de los recursos financieros necesarios.
El COFJ fija un plazo de un ao para la elaboracin del Estatuto org-
nico-administrativo, lo que es un periodo insuficiente para poder implemen-
tar un proceso de modernizacin razonablemente diseado. El Estatuto
orgnico-administrativo y los programas de reforma institucional van a tener
que convivir durante un largo periodo. Por ello, conviene incorporar flexi-
bilidad en el diseo del Estatuto, para permitir las adaptaciones necesarias
que se vayan precisando en la medida en que se implementan los cambios
en el modelo de gestin. En este sentido, el Estatuto debera dar ms impor-
tancia a las herramientas que deben estar alojadas en la organizacin, y la
ubicacin de la responsabilidad en su aprobacin y uso, que en el detalle ex-
haustivo de la misma organizacin.
El tercer gran reto es la elaboracin de los nuevos reglamentos. El COFJ
especifica que el nuevo Consejo de la Judicatura deber redactar y aprobar
algunos reglamentos de funcionamiento internos. Como en el caso anterior,
la recomendacin es que estos reglamentos no deben ser instrumentos rgi-
dos, sino que deben establecer bsicamente criterios generales susceptibles
de mejoras continuas.
Por ltimo, el cuarto reto es la descentralizacin. Un proceso no bien di-
seado de descentralizacin tiene el riesgo de que la gestin de la institucin
resulte catica. En este punto es aconsejable tener presente tres criterios:
322
No es posible ejecutar un proceso de descentralizacin fuerte hacia las

regiones y provincias, como parece desprenderse de la lectura del
COFJ, si previamente no existen unos servicios centrales fuertes, lo
que no sucede en la actualidad. Esto implica que la primera prioridad
ser fortalecer los servicios centrales, en especial todo lo que son siste-
mas de medicin y control de gestin.
El proceso de descentralizacin debera ser gradual, es decir, que las
transferencias de facultades a las direcciones provinciales se produzcan
en la medida en que stas puedan ejercer dichas facultades.
La regionalizacin agrega complejidad a una gestin ya de por s com-
pleja y dbil. Por ello se recomienda que la creacin de direcciones re-
gionales quede en suspenso hasta tanto no se hayan hecho realidad los
esfuerzos de modernizacin de los servicios centrales y las direcciones
provinciales. No obstante, se podran considerar soluciones regionali-
zadas en aquellos casos concretos que se estime oportuno por razones
de economas de escala y de alcance.
Angulo, O., Programa de Implementacin del Cdigo Orgnico de la Funcin

Judicial, Informe-Diagnstico de Procesos de Compra y Control de Al-
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323
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324
II
La justicia mirada en perspectiva

8
La Funcin Judicial en 1990
Laura Chinchilla y David Schodt
Volumen y manejo de causas
Entradas y salidas de causas
El cuadro 1 contiene datos sobre el nmero de causas ingresadas, resueltas y

acumuladas en los diversos tribunales del pas entre 1987 y 1989. Las cifras
indicadas deben interpretarse con gran cautela, ya que los informes mencio-
nados que las sustentan contienen a veces datos errneos e inconsistencias,
por lo que han tenido que ser revisados. Adems, una serie cronolgica de
solo tres aos no se presta a establecer tendencias claras y consistentes. Por
ello los datos de dicho cuadro se presentan nicamente como una primera
aproximacin al tema.
327
L AURA C HINCHILLA Y D AVID S CHODT
Cuadro 1
Causas ingresadas, resueltas y acumuladas segn judicaturas, 1987-1999
1987 1988 1989

Judicatura
I. R. A. I. R. A. I. R. A.
Corte Suprema (Salas) 3.213 2.240 3.873 2.801 2.574 4.100 3.153 3.163 4.090
Cortes superiores 18.069 17.427 10.427 17.496 15.678 12.065 19.781 17.933 13.913
Tribunales penales 2.288 1.625 613 2.172 1.707 1.078 2.541 1.793 1.826
Juzgados civiles 80.069 46.553 23.7291 76.674 46.601 267.364 85.272 52.140 300.496
Juzgados penales 19.988 8.264 42.810 22.143 10.978 53.975 24.895 11.139 67.731
Juzgados de inquilinato 7.093 3.584 8.636 5.090 3.363 10.363 10.413 3.599 17.176
Juzgados del trabajo 5.320 3.321 11.721 7.468 3.193 15.996 5.409 3.498 17.907
Juzgados de trnsito 6.650 2.289 1.687 6.133 2.216 5.604 6.713 2.191 10.119
Total Juzgados 119.120 64.011 302.145 117.508 66.351 353.302 132.702 72.567 413.429
Total Nacional 142.690 85.303 317.058 139.977 86.310 370.545 158.177 95.456 433.258
I. = Ingreso, R. = Resuelto, A. = Acumulado

(*) Acumuladas con respecto a los aos precedentes.
Fuente: Informe anual de la Corte Suprema al Congreso Nacional. 1988-1990.
Con respecto a las causas ingresadas en el conjunto de los tribunales y juz-

gados del pas, se observa, en general, una baja entre 1987 y 1988, y un incre-
mento en 1989. Sin embargo, los juzgados penales registran alzas en cada ao.
En cuanto a las causas resueltas, la tendencia general es al alza continua
(sobre todo en la Corte Suprema), con la salvedad de los juzgados de trnsito,
que parecen resolver cada ao menos causas y las cortes superiores y los juz-
gados de inquilinato y del trabajo, con tendencias imprecisas.
Finalmente, se registra un alza considerable en el nmero de causas acu-
muladas en los diversos tribunales, en particular en los tribunales penales y
en los juzgados de trnsito; solo en la Corte Suprema de Justicia la tendencia
es oscilatoria. Las cifras referidas a esta categora de causas deben ser inter-
pretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente
prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotacin o notificacin;
segn las entrevistas realizadas, esto suele ocurrir con bastante frecuencia en
materia civil, que, como puede verse en el cuadro, constituye la categora
ms importante de las causas conocidas por los tribunales.
328
L A F UNCIN J UDICIAL EN 1990
El mayor nmero de causas ingresadas se da en los juzgados civiles: en

1989, el 64% de todas las causas ingresadas en los juzgados y el 53% de las
ingresadas en todos los tribunales del pas. A continuacin vienen los juzga-
dos penales (el 19% y el 16%, respectivamente), las cortes superiores (el 15%
y 12,60%) y los juzgados de inquilinato (el 82. % y el 6,6%), seguidos de
lejos por los juzgados de trnsito y del trabajo y los tribunales penales.
Nmero de causas por juez
El volumen de causas ingresadas y resueltas por los tribunales constituye

un importante indicador de la eficiencia del aparato judicial, en particular si
este aspecto se relaciona con el personal judicial que ha de tratarlas. Actual-
mente, en numerosos sistemas de justicia se est produciendo un congestio-
namiento considerable, fundamentalmente debido al incremento constante
de las causas ingresadas, de las que han de ocuparse magistrados y jueces,
cuyo nmero no ha experimentado un aumento similar. En el cuadro 2 se
presenta el nmero de causas resueltas y acumuladas por juez en las diversas
judicaturas del pas.
Cuadro 2
Nmero de causas resueltas y acumuladas por juez, 1989
Total Nmero Nmero Nmero de Nmero de

Judicaturas de jueces de causas de causas de causas de causas
resultas resueltas acumuladas acumuladas
por juez por juez
Corte Suprema 16 (1) 3.163 198 4.090 256
Cortes superiores 117 (1) 17.933 153 13.913 119
Tribunales penales 123 1.793 15 1.826 15
Juzgados civiles 233 52.140 224 300.496 1.290
Juzgados penales 100 11.139 111 67.731 677
Juzgados de inquilinato 19 3.599 189 17.176 904
Juzgados del trabajo 29 3.498 120 17.907 617
Juzgados de trnsito 51 2.191 43 10.119 198
Subtotal Juzgados 432 72.567 168 413.429 957
Total Nacional 688 95.456 139 433.258 630
329
(1) Incluye presidentes

Fuente: Informe de la Corte Suprema al Congreso Nacional 1990.
* En el informe al Congreso Nacional se indica a veces que el nmero de ministros de la Corte
Superior a finales de 1989 era de 107. En el presente documento se ha adaptado el nmero de
117 por corresponder, adems, con el indicado en la escala de sueldos vigente en julio de 1990
para todo el personal judicial.
Como puede verse, existe variedad, a veces considerable, en la produc-

tividad de los jueces ecuatorianos. As, el nmero de causas resueltas por
juez era en 1989 de 15 en los tribunales penales y de 53 en los juzgados ci-
viles, pero de 198 en la Corte Suprema y de 244 en los juzgados civiles. Esta
variedad era an ms acentuada en lo que atae al nmero de causas acu-
muladas por juez, que adquiere aspectos alarmantes en los juzgados civiles y
de inquilinato, seguidos por los juzgados penales y del trabajo. Por supuesto,
esta diversidad en la carga de trabajo del personal judicial puede explicarse
por el tipo o la complejidad de la materia de que son competentes, as como
por la existencia en algunas jurisdicciones de responsabilidades administra-
tivas que ocupan un tiempo considerable de los jueces. De cualquier manera
debera efectuarse una investigacin ms detallada sobre este problema.
La variedad antes indicada se da asimismo en lo que respecta a las dis-
tintas dependencias de un mismo tribunal. En este sentido, el promedio de
causas resueltas por juez en las diversas salas de la Corte Suprema de Justicia
durante el periodo 1987-1989 fue de 149 en la Sala Primera, de 173 en la
Sala Segunda, de 254 en la Sala Tercera, de 137 en la Sala Cuarta y de 341
en la Sala Quinta. Como puede observarse, los magistrados de la Sala Quinta
han resuelto durante el periodo analizado ms del doble de causas que los de
las Salas Primera, Segunda Tercera y Cuarta. Este dato es tanto ms signifi-
cativo cuanto que, como ya se ha indicado, las salas del ms alto tribunal del
pas no estn especializadas sino que todas conocen de todas las causas que,
segn la ley, les pueden llegar.
Finalmente, existe variedad en los tribunales que actan en las diferentes
zonas del pas. El nmero de causas resueltas por juez en los juzgados penales
de la sierra fue en 1989 de 133, mientras que en la costa fue de 85; en cam-
bio, en materia civil la proporcin se invierte, encontrndose un promedio
de 261 causas resueltas por el juez en la sierra y de 186 en la costa. []
330
Problemas y recomendaciones
El anlisis de los diversos componentes y aspectos de la Funcin Jurisdiccional

que acaba de realizarse contiene elementos suficientes para efectuar un diag-
nostico de este sector de la Administracin de la Justicia. Dicho diagnostico
enfatiza las reas ms conflictivas o problemticas, que se exponen a continua-
cin, seguidas de algunas recomendaciones al respecto. La secuencia en que se
exponen los problemas no refleja necesariamente su orden de prioridad.
1. Dispersin de la Funcin Jurisdiccional
Un enfoque macro-organizacional de la Funcin Jurisdiccional muestra la

existencia de una gran variedad de jurisdicciones, tanto ordinarias como es-
peciales. Con respecto a estas ltimas, muchas de ellas no pertenecen a la
Funcin Jurisdiccional, lo que va contra el principio de la unidad jurisdic-
cional. Es particularmente preocupante la situacin de los llamados jueces
de polica (intendentes, comisarios y tenientes polticos), dependientes de la
Funcin Ejecutiva y con amplias atribuciones en el procedimiento penal, en
especial durante el sumario, lo que puede suponer un menoscabo del prin-
cipio de independencia judicial.
Recomendacin 1.1
Examinar la posibilidad y oportunidad de crear un rgano coordinador del

sistema jurisdiccional ecuatoriano, cuya misin fundamental sera fortalecer
el principio de unidad jurisdiccional mediante la incorporacin progresiva
de algunas jurisdicciones especiales al rgano Judicial y emitir dictamen
acerca de las reformas o proyectos de reformas de las legislaciones que regulan
dichas jurisdicciones especiales. Este rgano, que podra denominarse Con-
sejo Nacional de Coordinacin Jurisdiccional, estara integrado por los pre-
sidentes de la Corte Suprema, del Tribunal de Garantas Constitucionales,
del Tribunal fiscal, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de un de-
legado de los tribunales y juzgados y de un representante designado por cada
una de las funciones Ejecutiva y Legislativa.
331
2 Designacin, duracin en el cargo

y juicio poltico de los magistrados
El tema de la designacin de los magistrados por parte del Congreso Nacional

ha tendido a generar gran polmica, dando origen a muchos criterios y opi-
niones. La principal preocupacin reside en los efectos que dicho mecanismo
tiene sobre la independencia y autonoma de la Funcin Jurisdiccional, as
como sobre la estabilidad y continuidad en el proceso de administracin de
justicia.
De acuerdo con los resultados de la investigacin de campo, existe en la
Corte Suprema un criterio generalizado segn el cual debera eliminarse el
origen poltico en el proceso de designacin de los magistrados de la Corte
Suprema. Igualmente se cuestiona la coincidencia de las fechas de designa-
cin de los magistrados con las que corresponden a los procesos de eleccin
presidencial y congresal. Tal situacin se considera propicia al juego de inte-
reses poltico-partidistas en la seleccin y designacin de los miembros del
rgano Judicial y fuente de expectativas e incertidumbre en dicho rgano.
En relacin con el periodo de duracin de los magistrados y del presi-
dente de la Corte Suprema, tambin existe diversidad de criterios, aunque la
mayora de los entrevistados coincidieron en la opinin de que los actuales
periodos de cuatro aos para los magistrados y de dos para el Presidente son
cortos para propiciar esfuerzos prolongados, coherentes y de largo plazo re-
lacionado con el desarrollo y fortalecimiento de la Funcin Jurisdiccional.
Con respecto al juicio poltico a los magistrados por el Congreso Nacio-
nal, las percepciones son encontradas. Por un lado, en el proyecto de reformas
constitucionales presentado por la Corte Suprema al Congreso Nacional en
1989 se propone la supresin del juicio poltico a los magistrados de la Corte
Suprema, Tribunal Fiscal y Tribunal de lo Contencioso Administrativo. A
cambio, se sugiere la creacin de un Consejo de la Judicatura, que conocer
y resolver sobre aquellos casos de responsabilidad constitucional en que in-
curran los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Fiscal y
de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, durante la investigacin de campo, la mayor parte de los
entrevistados se pronunciaron en el sentido de que el juicio poltico debe
mantenerse tal como lo establece actualmente la Constitucin Poltica, ya
332
que esa disposicin constituye en elemento regulador que puede frenar po-
tenciales abusos de los magistrados, aunque sealan que el juzgamiento de-
bera tomar caractersticas de mayor seriedad y llevarse a cabo como un
proceso en el cual sean las pruebas de derecho las que determinan los resul-
tados finales.
Recomendacin 2.1
Revisar el actual sistema de designacin de los magistrados de la Corte Su-

prema de Justicia y de los dems tribunales de mximo rango de la Funcin
Jurisdiccional, a la luz de los mecanismos existentes en otros pases.
Recomendacin 2.2
Ampliar el periodo de duracin de los magistrados y asegurarse que su tr-

mino no coincida con el periodo presidencial. Una opcin podra ser ampliar
el periodo mencionado de cuatro a ocho aos, renovando una tercera parte
a los cuatro aos mediante sorteo interno de cada tribunal, otra tercera parte
a los seis aos en la misma forma, de entre los nombrados originalmente, y
otra tercera parte a los ocho aos, igualmente por sorteo, entre los que no
hubieren sido nombrados a los seis aos.
3 Concentracin de funciones administrativas en la Corte Suprema
Actualmente, la lista de funciones, atribuciones y responsabilidades de la

Corte Suprema es amplia y diversa. Sin embargo, se da en esta institucin
una excesiva concentracin de atribuciones de naturaleza administrativa, que
incluyen algunas de jerarqua menor, tales como las relaciones con licencias,
quejas y reclamos, tramitaciones y adquisiciones. Tal situacin va en detri-
mento de las funciones propiamente judiciales que es lo propio de dicho Tri-
bunal. Esta situacin, que genera una concentracin de actividades
administrativas en la Corte Suprema, limita tambin la capacidad de accin
de aquellos rganos distritales y de apoyo administrativo, que formalmente
tienen asignadas responsabilidades administrativas.
333
Recomendacin 3.1
Redefinir y dimensionar adecuadamente las atribuciones y funciones de la

Corte Suprema. Se considera apropiado que esta sea el rgano de mayor je-
rarqua para fijacin de polticas y objetivos institucionales en materia judicial
y administrativa, aprobacin de planes y presupuestos, creacin de jurispru-
dencia en fallos contradictorios, y control y supervisin de los procesos ju-
diciales en los distritos. Adicionalmente, el pleno de la Corte conocera y
aprobara los proyectos referentes a las reformas a las leyes, a la uniformidad
y simplificacin de trmites judiciales y a otros de similar naturaleza, que
hubieren sido previamente preparados y estudiados por la Divisin Tcnica.
Las salas de la Corte Suprema estaran dedicadas, con mayor profundidad y
tiempo, a la atencin, trmite y resolucin de las causas que les corresponda.
Recomendacin 3.2
Redefinir la integracin de nicamente tres tipos de comisiones internas de

la Corte Suprema: Fallos contradictorios, Asuntos presupuestarios y finan-
cieros, y Control y supervisin de causas judiciales.
Recomendacin 3.3
Delegar todas las dems atribuciones y funciones administrativas al presidente

de la Corte Suprema y otros rganos de apoyo que se definen en la estructura
bsica para la organizacin interna. Las funciones que actualmente correspon-
den a la Comisin de Quejas y Reclamos deberan transferirse al presidente de
la Corte Suprema y/o a la Comisin Nacional de Carrera Judicial.
Recomendacin 3.4
Relevar al presidente de la Corte Suprema de su condicin de juez de primera

instancia y transferir esta responsabilidad a la sala que corresponda en sorteo.
La segunda instancia para estas causas sera transferida a un tribunal especial
integrado por los presidentes de las salas, excepto el de la sala que hubiere
conocido en primera instancia.
334
Recomendacin 3.5
Delegar a los presidentes de las cortes superiores, la ejecucin y adminis-

tracin de los respectivos presupuestos distritales aprobados previamente
por el Tribunal de la Corte Suprema, relevndolos de su condicin de jueces
de primera instancia, en forma similar a la sugerida en la recomendacin
anterior.
Recomendacin 3.6
Estudiar la posibilidad de crear salas especializadas que sustituyan a las ac-

tuales que conocen, tramitan y resuelven causas relacionadas con varias ma-
terias, segn les corresponda en suerte. Dependiendo de los resultados del
estudio, las salas podran constituirse por materias especializadas y, a la vez,
hacer las funciones de las comisiones jurdicas por materias. Los presidentes
de las salas integraran la Comisin de fallos contradictorios.
4 Modernizacin, racionalizacin y descentralizacin

de la estructura administrativa
Si se considera que la Funcin Jurisdiccional tiene la misma edad que la vida

republicana, es evidente que ha permanecido por mucho tiempo alejada de
los avances tecnolgicos en general, y de los avances en las tcnicas adminis-
trativas, en particular. Sin embargo, existe un esfuerzo importante, especial-
mente en los ltimos aos, dirigido a mejorar y modernizar la estructura de
la organizacin de sus rganos de apoyo.
A partir de 1978, con la expedicin del Reglamento Administrativo Fi-
nanciero de la Funcin Jurisdiccional, se aprecia la buena intencin de es-
tructurar un conjunto de unidades econmicas y administrativas designadas
a prestar el apoyo necesario para facilitar el proceso de administracin de jus-
ticia en el pas. Ms tarde, las modificaciones en la Carta Poltica y en la
LOFJ han abierto la posibilidad de renovar esfuerzos para el mejoramiento
de los rganos de apoyo. En mayo de 1989 se crea el Departamento de Ase-
sora y, en junio del 1989, los departamentos de Capacitacin y Desarrollo,
Planificacin y Administracin e Informtica. Dentro de este proceso, se
335
dicta el Reglamento para la Administracin de la Caja Judicial, en septiembre

del mismo ao. Finalmente en noviembre de 1990, se expide el Reglamento
de Carrera Judicial.
A pesar de los esfuerzos sealados, subsisten an diversos problemas que
deben enfrentarse con premura pero de manera sopesada. En particular, pue-
den anotarse las siguientes situaciones problemticas que resultan del anlisis
documental, as como de las observaciones recogidas durante la investigacin
de campo:
La creacin de los rganos de apoyo no responde a un proceso previa-

mente planificado de estructuracin organizacional. Se han creado al-
gunos departamentos sin definicin de las funciones que habran de
llevar a cabo y con asignacin de recursos muy escasos.
Las lneas de comunicacin funcional en los rganos centrales de apoyo
no obedecen a lo formalmente establecido. Existe una especie de su-
perposicin sociomtrica que prevalece sobre los canales formales de
autoridad y responsabilidad.
Algunos de los rganos de apoyo ubicados en segundo o tercer nivel
funcional tienen poca o casi ninguna vinculacin orgnica funcional
con los niveles inmediatos superiores; y, viceversa. Existe, as, una mar-
cada tendencia en los rganos de apoyo de segundo o tercer orden para
tratar sus asuntos directamente con la Presidencia de la Corte. Esta
situacin plantea la revisin del actual agrupamiento funcional.
Existe una excesiva centralizacin de funciones de naturaleza adminis-
trativa, lo que resulta en la marginacin de los rganos judiciales en la
fijacin de metas y objetivos, elaboracin del presupuesto y determi-
nacin de la distribucin de recursos.
No se cuenta con un inventario actualizado de las facilidades de espacio
fsico disponible, propio o alquilado, ni con un plan definido de ne-
cesidades y proyectos en materia de espacio fsico para las oficinas y
dependencias judiciales.
336
Recomendacin 4.1
Adoptar los siguientes criterios bsicos, premisas y conceptos para llevar a

cabo el proceso de reformulacin de la estructura orgnica interna de la Corte
Suprema y sus dependencias:
Distinguir dos tipos de actividad claramente diferenciables: las fun-

ciones o tareas sustantivas, que son las que estn directamente vincu-
ladas con el cumplimiento de los fines institucionales; y las funciones
o tareas adjetivas, es decir, las que sirven de apoyo para el mejor cum-
plimiento de las primeras.
Agrupar con racionalidad las actividades de la Corte Suprema, de
modo que no se produzca superposicin conflictiva entre funciones
sustantivas y adjetivas.
Distinguir con claridad los rganos encargados de la formulacin y fi-
jacin de polticas, objetivos y metas de aqullos encargados de ejecutar
y administrar las tareas adjetivas.
Redimensionar la concentracin de tareas adjetivas en los niveles su-
periores de la Corte Suprema. Ello conlleva la necesidad de aplicar pro-
cesos decisivos de delegacin y descentralizacin administrativa hacia
los rganos sectoriales. Las tareas, especialmente las adjetivas deben
delegarse al nivel ms bajo de la organizacin que se encuentren en ca-
pacidad de ejecutarlas con responsabilidad.
La Corte Suprema necesita, adems de su presidente, un Administra-
dor Ejecutivo que asuma parte de la responsabilidad en la direccin
de las tareas adjetivas a nivel central en Quito. Igualmente se hace ne-
cesario un administrador a nivel distrital que se encargue de las fun-
ciones econmicas y de administracin de personal de cada distrito, y
comparta con el presidente las tareas de esta naturaleza.
El presidente de la Corte Suprema debe estar apoyado y respaldado
por una plana mayor, constituida por profesionales especializados y
con amplia experiencia, y encargada de la concepcin, planificacin y
evaluacin de la poltica general en materia judicial.
337
Reagrupar y redefinir los rganos de apoyo en concordancia con los

criterios y principios antes indicados. Especial importancia debera
otorgarse a los rganos de planificacin y control de gestin, as como
a los encargados de los sistemas informatizados de informacin esta-
dstica y de seguimiento de causas.
Reformular las disposiciones normativas para actualizar las cuantas
reducir las instancias, introducir la claridad en los juicios, permitir fle-
xibilidad organizativa, eliminar las rigideces, modificar los periodos de
duracin de los magistrados, y otras que resulten necesarias como pro-
ducto de estudios especiales.
Recomendacin 4.2
Adoptar una estructura organizacional bsica que procure incorporar los li-
neamientos generales antes descritos.
5. Planificacin
Una de las necesidades bsicas de toda organizacin est referida a la tarea

planificadora, entendida como instrumento previo e indispensable para llevar
a cabo sus diversas actividades con cierta racionalidad. El enfoque bsico de
las unidades planificadoras ha de llevarse a cabo en base a la fijacin de ob-
jetivos conectados estrechamente con la misin fundamental de la organiza-
cin. Se puede afirmar que una vez que los objetivos y programas de las
organizaciones estn bien claros y son aceptables, puede solucionarse la
mayor parte del problema de establecer la estructura de la organizacin. Bajo
esta concepcin terica, gran parte del trabajo de las organizaciones radica
en la discusin y concertacin de objetivos, programas y metas que se en-
cuadren en el marco de las funciones y responsabilidades definidas para cada
organizacin en particular.
En el sector pblico ecuatoriano existe la tendencia a identificar o con-
fundir el proceso planificador con el proceso de aprobacin presupuestaria.
Ms an, los procesos toman sentido inverso: primero se obtiene y se aprueba
el presupuesto y, luego, se adoptan polticas, planes y programas que se en-
cuadren dentro de los lmites presupuestarios.
338
Cierto es que las limitaciones econmicas aquejan de manera general a

todas las instituciones pblicas ecuatorianas, pero ello no justifica la falta de
planificacin.
El rgano Judicial no ha escapado a esta tendencia. De los resultados
de la investigacin se observa que no ha existido an una adecuada asignacin
de funciones y de recursos humanos para poner en prctica un proceso de
planificacin integral y mucho menos una clara definicin de objetivos y
metas.
Con excepcin del documento denominado Perfil del Primer Plan Bie-
nal de Desarrollo de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador: 1991-1992,
que puede calificarse como un documento pionero en materia de planifica-
cin en la Funcin Jurisdiccional, pude afirmarse que tal actividad ha per-
manecido ausente dentro del rgano Judicial. Adems, el Departamento de
Planificacin no posee ni los recursos humanos ni materiales suficientes para
fundamentar un proceso de planificacin.
En la investigacin de campo se detect que a nivel de judicaturas de los
distritos, prcticamente se ignora la existencia y/o necesidad de la planifica-
cin. Cada judicatura establece sus propios planes de trabajo y lleva a cabos
sus propios mecanismos de control de gestin. En ninguno de los dos casos
se puede hablar de sistemas orgnicos de planificacin y control de gestin.
Recomendacin 5.1
Reforzar los planteamientos y lineamientos existentes sobre planificacin de

las actividades de la Corte Suprema y sus dependencias en el pas. Los objeti-
vos y planes globales deberan formularse para periodos de por lo menos cua-
tro aos; complementarse con programas operativos anuales que contengan
programas y metas alcanzables; ponerlos en ejecucin; y, reformular el ciclo
al trmino de cada ejercicio econmico, a la luz de los resultados alcanzados
y evaluados mediante sistemas pre-establecidos para control de gestin.
Recomendacin 5.2
Dotar al departamento de Planificacin de los recursos humanos y de las fa-

cilidades necesarias para sustentar los planes de desarrollo de la institucin.
339
Recomendacin 5.3
Involucrar en el proceso de planificacin a los rganos distritales y a las uni-

dades centrales de apoyo, de modo que se obtenga su efectiva participacin
en su ejecucin.
6. Presupuesto y Financiamiento
En materia de presupuesto y financiamiento existen un conjunto de defi-

ciencias. La primera de ellas es el incumplimiento de la disposicin legal
sobre la autonoma para el manejo de los recursos econmicos. No se han
aplicado las reformas legales introducidas en junio y septiembre de 1989 que
otorgan autonoma e independencia a la Funcin Jurisdiccional en el proceso
de ejecucin presupuestaria. Adems, pese a que el Reglamento para la Ad-
ministracin de la Caja Judicial establece que las reformas presupuestarias,
incrementos, reducciones y traspasos de crditos deber ser aprobados por la
Corte Suprema, en la prctica dichas reformas son sometidas a la aprobacin
de rganos externos (fundamentalmente, el Ministerio de Finanzas).
El proceso de elaboracin del presupuesto no se desarrolla sobres base
solidas de planificacin, evaluacin de necesidades, etc. Esto da lugar a que
el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional no contenga objetivos,
programas ni metas claramente definidos.
Los recursos propios provenientes del rendimiento de los depsitos ju-
diciales no se integran en el proceso de elaboracin del presupuesto, pese a
la existencia de disposiciones legales expresas al respecto.
En los rganos distritales se desconoce en alto grado el funcionamiento
del sistema presupuestario y financiero. A pesar de que hace pocos meses se
inici un proceso de desconcentracin del manejo econmico, en esta ma-
teria se aplica, en buena parte, lo dicho sobre concentracin de atribuciones
y decisiones en las oficinas centrales de Quito.
De acuerdo con las cifras examinadas en este estudio, no existen incre-
mentos reales en las asignaciones estatales. Adems, las peticiones de incre-
mentos presupuestarios se debilitan frente a la realidad que demuestra falta
de habilidad o capacidad de gasto, especialmente en las asignaciones y dis-
ponibilidades de recursos propios para inversiones.
340
No se han planteado ni estudiado alternativas para la procuracin de re-

cursos de generacin autnoma proveniente de fuentes distintas a las exis-
tentes.
Las anotaciones anteriores configuran uno de los principales problemas
de la Corte Suprema que, junto a la falta de planificacin, definen una especie
de fragilidad estructural a la que debe otorgarse especial atencin, sin des-
cuidar que en ello juega un papel importante lo relativo a la calificacin de
los recursos humanos necesarios y las acciones persuasivas que puedan llevarse
a cabo con otros rganos del Estado.
Recomendacin 6.1
Disear y ejecutar un plan estratgico dirigido a lograr una reforma consti-

tucional por la cual se asigne a la Funcin Jurisdiccional un porcentaje fijo
del presupuesto general del Estado. Este plan debera ejecutarse en al ao de
1991 para que la disposicin tenga vigencia en el presupuesto de 1992. La
asignacin presupuestaria as conseguida debera constar como partida global
en el presupuesto general del Estado.
Recomendacin 6.2
El tribunal de la Corte Suprema, en cumplimiento de las disposiciones legales

vigentes que le otorgan autonoma, debera aprobar el programa presupuesto
operativo anual. En la elaboracin de este programa presupuesto deberan
tomarse en cuanta los planes previamente elaborados por el Departamento
de Planificacin con la participacin de los rganos distritales y otros. Igual-
mente deberan incluirse todos los recursos disponibles.
Recomendacin 6.3
El programa presupuesto as aprobado debera comunicarse al Ministerio de

Finanzas para que ordene las transferencias y crditos automticos a la Caja
Judicial de la Corte Suprema mediante cuotas mensuales equivalentes a una
doceava parte de la asignacin global constante del presupuesto general del
Estado.
341
Recomendacin 6.4
El programa-presupuesto operativo anual aprobado por el Tribunal de la

Corte Suprema debera ser difundido internamente y aplicado por los rga-
nos responsables de alcanzar los objetivos definidos en los programas. El con-
trol de la ejecucin sera llevado a cabo por el presidente de la Corte, los
departamentos de Planificacin y Financiero y, en materias de excepcin,
por la Comisin Interna del Tribunal.
7. Cargas de trabajo y acumulacin de causas
A pesas de las limitaciones metodolgicas que se sealaron en el proceso de

medicin de la carga de trabajo, la aproximacin a que se ha llegado refleja
una progresiva acumulacin de las causas que podra llegar a lmites impre-
visibles si no se adoptan oportunamente las medidas correctivas necesarias.
La acumulacin en todas las judicaturas del pas se ubic en el orden

de ms de 430.000 causas pendientes de resolucin hacia fines de
1989.
Ms de las dos terceras partes de las causas acumuladas, a nivel nacio-
nal, corresponden a los juzgados de lo civil.
La productividad de los jueces difiere considerablemente segn las
judicaturas y regiones.
Los problemas relacionados con la acumulacin de causas pendientes es-

pecialmente en las judicaturas de primera instancia, toman dimensiones que
producen preocupacin. No obstante, existen serias dudas sobre la confiabi-
lidad de las estadsticas que se publican.
Los anlisis que pueden hacerse con base en las estadsticas oficiales, con-
ducen a resultados de dudosa realidad.
Recomendacin 7.1
Realizar con carcter prioritario una especie de censo nacional sobre el n-

mero y estado de las causas pendientes de resolucin en cada judicatura. Ello
342
permitir contar con una base cierta para su seguimiento ulterior y para la
planificacin en este campo.
Recomendacin 7.2
Desarrollar, en una fase posterior, estndares o coeficientes que permitan iden-

tificar con propiedad los niveles de productividad de las judicaturas y los gra-
dos de concentracin y/o necesidad de creacin de nuevas judicaturas.
8 Administracin de personal
La calidad de cualquier organizacin depende mucho de las de sus recursos

humanos. Para ellos es preponderante la existencia y el efectivo funciona-
miento de un sistema de personal.
En Ecuador, an no existe un sistema integrado de administracin de
personal para la Corte Suprema y sus dependencias. El proceso se encuentra
en su fase inicial y debe ir adaptndose progresivamente, sin apresuramientos.
Se cuenta con el Reglamento de Carrera Judicial, recientemente dictado,
cuyo objetivo es regular el funcionamiento del sistema. Aunque resulta muy
temprano para evaluarlo, es necesario advertir que el proceso de su aplicacin
y posible necesidad de reformulacin debera subordinarse a los varios cam-
bios estructurales, cuyos lineamientos generales se plantean en el Perfil del
Primer Plan Bienal de la Corte Suprema, en trabajos desarrollados dentro
del PRODAD y en las secciones precedentes de este estudio.
La ejecucin del referido plan y de las recomendaciones que a partir de
este estudio puedan surgir conlleva cambios que afectan la organizacin y
estructura de la institucin y, en consecuencia, modifican o alteran las fun-
ciones, requisitos y responsabilidades de muchas posiciones ocupacionales.
En este sentido, los esfuerzos que se vienen llevando a cabo, dentro del PRO-
DAD, para el desarrollo de manuales destinados a varios subsistemas de la
administracin de personal, deben tomar en cuenta las potenciales reformas
estructurales del rgano Judicial.
En particular, el estudio ha detectado problemas en reas estratgicas
para la administracin de personal como: inventario, planeacin, rgimen
de remuneraciones, etc. El inventario de personal que lleva a cabo el rgano
343
Judicial tiene serias limitaciones en cuanto a la informacin disponible. Ade-

ms, el procesamiento de la informacin es todava muy rudimentario y atra-
sado. Los clculos del suministro interno de personal implican mucho ms
que la mera cuenta del nmero de empleados. Los encargados de la planea-
cin investigan y clasifican los recursos humanos actuales a fin de conocer
su calificacin. Esta informacin permite prever tentativamente los nuevos
puestos y las vacantes que se puedan llenar con los empleados actuales. Con-
siderar a los empleados actuales para las nuevas oportunidades resulta de gran
importancia en trminos de incentivos que ayuden a mejorar el clima laboral
de cualquier organizacin y genera mayor estabilidad ante la perspectiva de
avance y progreso.
Las organizaciones contratan personal a fin de efectuar labores que con-
tribuyan a los objetivos que se han determinado. Para poder adquirir personal
idneo, las organizaciones determinan sus necesidades de recursos humanos
y estudian los requerimientos de sus puestos. A continuacin, el departamento
de personal selecciona y contrata a los individuos que desempearn esos
puestos, apelando a fuentes internas y externas de suministros de personal.
La planeacin de recursos humanos es una tcnica para determinar en
forma sistemtica la provisin y demanda de recursos humanos que una or-
ganizacin requiere. La determinacin del nmero y tipo de empleados ne-
cesarios, permite que el departamento de personal pueda planear sus labores
de reclutamiento, seleccin, capacitacin y otras.
Todas las organizaciones, y principalmente las de gran tamao como la
Corte Suprema de Justicia, que cuenta con ms de tres mil puestos a nivel
nacional, necesitan aplicar un proceso de identificacin de necesidades de
personal a corto, mediano y largo plazo.
Recomendacin 8.1
Redimensionar el nmero y las atribuciones de rganos y funcionarios en-

cargados de los distintos procesos de administracin de personal, a la luz de
los cambios que se apliquen en la organizacin.
344
Recomendacin 8.2
Configurar un departamento de personal central con recursos humanos al-

tamente calificados para el desarrollo y aplicacin de los subsistemas de per-
sonal e incorporar a esta divisin el proceso de capacitacin y desarrollo de
recursos humanos.
Recomendacin 8.3
Redefinir, desarrollar y actualizar, progresivamente, la normativa vigente y

los manuales relacionados con la clasificacin, valoracin y evaluacin del
desempeo y otros procedimientos, en concordancia con los cambios que se
produzcan en dicha normativa y en la estructura organizacional.
Recomendacin 8.4
Mejorar el nivel de remuneraciones para hacerlo corresponder con el practi-

cado en otras instituciones del sector pblico, y modificar la escala de remu-
neraciones, para que esta sea el producto del anlisis de los varios factores
que configuran las distintas clases y posiciones ocupacionales.
Recomendacin 8.5
Mejorar y ampliar al universo de las dependencias la prestacin de los servi-

cios sociales.
Recomendacin 8.6
Modificar las denominaciones de los puestos, especialmente los que se relacio-

nan con funciones adjetivas, en concordancia con la naturaleza de las tareas.
Recomendacin 8.7
Simplificar la administracin de las remuneraciones mediante el uso de pro-

gramas sencillos en equipos y sistemas informatizados.
345
9. Sistemas de informacin: estadsticas judiciales
El anlisis de los datos suministrados por la Direccin de Estadsticas Judi-

ciales de la Corte Suprema permite detectar diversas deficiencias en el mtodo
utilizado para compilar y publicar la informacin referente al movimiento
de causas en los tribunales del pas. Por ejemplo, segn los datos procedentes
de esta unidad, el mayor nmero de causas ingresadas en 1989 en los tribu-
nales penales corresponde al distrito judicial de Azuay (el 18%), seguido del
de Guayas (el 15%) y del de Pichincha (el 14%), cuando estos dos ltimos
distritos tienen una poblacin mucho mayor que el primero y un nmero
superior de despachos judiciales.
Existe, pues, un problema con respecto a la confiabilidad de la informa-
cin estadstica. Este problema tiene su origen bsicamente en dos situacio-
nes: captura de la informacin y la forma en que se procesa la misma. Con
respecto a la primera situacin, se ha comprobado la existencia de un grave
problema de atraso en el envo que de la misma hacen las dependencias ju-
diciales a la Direccin de Estadsticas Judiciales. El incumplimiento de tal
obligacin puede deberse a distintas causas, que van desde la limitada dispo-
nibilidad de recursos para atender dicha tarea hasta la falta de inters o des-
conocimiento de las posibilidades que ofrece este tipo de informacin para
mejorar el planeamiento y control de la administracin de justicia.
En cuanto a la forma en que se procesa la misma, es evidente que el poco
personal con que cuenta la Direccin de Estadsticas Judiciales y la carencia
del equipo adecuado, provocan que un alto volumen de informacin sea pro-
cesada manualmente (935 cuestionarios trimestrales), causando una gran
presin de trabajo, que podra ser fuente comprensible de errores.
Otro problema detectado en el sistema actual de estadsticas, se refiere a
los usuarios de las mismas. Las nicas estadsticas publicadas actualmente
son las correspondientes a causas ingresadas, resueltas y pendientes, de poca
utilidad para los usuarios interesados por ellas. Olvidndose que las estads-
ticas judiciales tienen diversas finalidades (informacin general, investigacin,
administracin, etc.) y que en numerosos pases, entre ellos los latinoameri-
canos, una de sus principales funciones debera ser la de servir de instrumento
al administrador judicial, para la planificacin, el seguimiento y el control
del proceso de las causas ingresadas.
346
Recomendacin 9.1
Reorientar las estadsticas judiciales de manera que su principal usuario sea

el administrador de justicia, para que este las utilice en el seguimiento y con-
trol del proceso de administracin de justicia.
Recomendacin 9.2
Disear un sistema de estadsticas judiciales y seguimiento de causas.
10. Automatizacin de oficinas
Actualmente la Corte Suprema no posee ningn sistema de automatizacin

de oficinas, aunque existe un proyecto en desarrollo dentro del PRODAD,
con respecto al cual pueden hacerse las observaciones que a continuacin se
indican.
En primer lugar, parece acertado escoger como opcin principal a desa-
rrollar, entre la gama de posibilidades disponibles actualmente en el mbito
de la automatizacin de oficinas, la de procesamiento de textos. Dada la na-
turaleza de los rganos judiciales como organizaciones productoras, proce-
sadoras y usuarias de informacin escrita, esta aplicacin seria indudable-
mente de gran utilidad. Sin embargo hay hacer notar que un programa de
automatizacin de oficinas, no tiene que ser necesariamente uniforme a travs
de todo el mbito nacional, sino ms bien ajustado a satisfacer las necesidades
de aquellos despachos judiciales de mayor volumen. Esto no significa que
los despachos pequeos no puedan beneficiarse de este sistema, puesto que
la adopcin de una serie de formularios o resoluciones tipo uniformes para
ciertas diligencias judiciales es independiente del medio (electrnico o no)
en que se encuentren.
En segundo lugar, con relacin a la idea de capturar directamente la in-
formacin a medida que se digita en estos formularios o resoluciones tipo
electrnicos para incluirla en una base de datos a nivel nacional, se considera
que si bien esta idea tiene un gran atractivo desde el punto de vista terico
por la unidad de la fuente de informacin, presenta a la vez una gran cantidad
347
de dificultades prcticas por cuanto requiere una gran rigidez en la redaccin.

Esto se contrapone con el objetivo de flexibilidad dentro de la estandarizacin
que provee la automatizacin de oficinas.
Asimismo, desde el punto de vista prctico, este tipo de captura auto-
mtica de la informacin electrnica requerira necesariamente de interco-
nexin, o sea no sera operativa con equipos microcomputadores no
enlazados, que es precisamente la opcin ms barata de informatizacin. En
consecuencia, los costos subiran, al necesitarse, segn el plan esbozado, algn
tipo de comunicacin de datos a nivel nacional, lo que supone un tipo de
almacn electrnico central.
En cuanto a la propuesta de establecer bases de datos a nivel nacional,
teniendo en cuenta la extensin territorial del Ecuador, el estado actual de
subsistema de telecomunicaciones y el volumen de informacin a manejar,
no debera planearse el acopio de datos a nivel nacional, sino ms bien a nivel
de distrito judicial, en la sede donde exista una corte superior. Esto tampoco
implica que se avale como objetivo el informatizar todos los despachos judi-
ciales. Por el contrario, si bien la informatizacin puede ser de gran ayuda
en los despachos judiciales con un elevado volumen de causas, podra resultar
una carga ms en los despachos pequeos.
Con respecto a lo anterior, se debe apuntar que, en sistemas de informacin
lo importante no es definir como objetivo un Plan Nacional de Desarrollo
Informtico, sino un Plan de desarrollo de sistemas de informacin. Esto
no significa que el desarrollo informtico no sea considerado de utilidad para
el rgano Judicial del Ecuador. Lo que sugiere es que lo fundamental es iden-
tificar y sistematizar la informacin que maneja este organismo para luego de-
finir el por qu, el cmo, el cunto y el dnde de la utilizacin de la informtica.
La herramienta informtica, si bien es de gran utilidad, no debe privilegiarse
en s misma sino en funcin de las necesidades que se pretende atender.
Finalmente, se considera oportuno hacer dos breves comentarios respecto
de algunas ideas expresadas por los funcionarios entrevistados, en cuanto a
otras posibles aplicaciones informticas que justificaran la creacin del pro-
yectado Centro de Cmputo Judicial. Primero, para que el Centro de Cm-
puto a instalarse procese la informacin y suministre estadsticas judiciales,
se requiere previamente que se hayan diseado los sistemas y procedimientos
y, sobre todo, que se haya definido quines seran los usurarios de las esta-
348
dsticas, tal y como se plante anteriormente. Segundo, en cuanto a la posi-

bilidad de desarrollar en este futuro Centro de Cmputo un sistema de re-
ferencia legislativa, vale la pena considerar un sistema existente en Ecuador
y diseado al efecto conocido como LEXIS, antes que embarcarse en un
esfuerzo adicional y no necesariamente superior a lo ya disponible.
Recomendacin 10.1
Darle seguimiento al proyecto en desarrollo dentro del PRODAD, conside-

rando sobre todo los siguientes aspectos:
Un programa de automatizacin de oficinas no tiene que ser necesa-

riamente uniforme a travs del pas, sino ms bien ajustado a satisfacer
prioritariamente las necesidades de los despachos judiciales con mayor
volumen de causas.
La adopcin de una serie de formularios o resoluciones tipo electr-
nicas con la finalidad de incluirlos en una base de datos a nivel nacional
puede oponerse al objetivo de flexibilidad y requiere necesariamente
de interconexin, es decir de un equipo de macro-computadoras, de
alto costo.
La base de datos debera establecerse a nivel de distritos judiciales,
sobre todo en los que tienen un elevado volumen de causas.
Ms que definir un Plan Nacional de Desarrollo Informtico, lo ms
conveniente sera disear un Plan de Desarrollo de Sistemas Inform-
ticos.
Para la creacin de un Centro de Cmputo Judicial se requiere pre-
viamente que se hayan diseado los sistemas y procedimientos y que
se hayan definido quines seran los usuarios de las estadsticas. Asi-
mismo conviene explorar las posibilidades que puede ofrecer al res-
pecto el sistema LEXIS.
11. Otros
Pese a la existencia en la Corte Suprema y en el Congreso Nacional de comi-

siones permanentes encargadas de codificar, actualizar y modernizar la legis-
349
lacin, pareciera que en el Ecuador, y particularmente en materia judicial,

se ha detenido el transcurso del tiempo. La normatividad jurdica, los pro-
cedimientos, las instancias y las cuantas se mantienen desde hace aos sin
modificacin alguna. As por ejemplo, las disposiciones legales sobre instan-
cias y cuantas se encuentran fuera de tiempo; muchas de ellas estn expre-
sadas en trminos absolutos referidos a la realidad de hace algunas dcadas;
otras son rgidas en cuanto determinan cifras absolutas y definen a-priori de-
talles sobre la organizacin interna, y algunas no se cumplen simplemente
porque en la actualidad no son aplicables. Adems, los trmites y procedi-
mientos, tanto judiciales como administrativos, no son uniformes en las dis-
tintas judicaturas y distritos. De la investigacin de campo se pudo confirmar
amplia dispersin de criterios sobre ellos.
Recomendacin 11.1
Revisar y fortalecer los procesos de reformulacin de las leyes sustantivas y

adjetivas.
Recomendacin 11.2
Promover la realizacin de seminarios o talleres peridicos de jueces, como

medida apropiada para alcanzar los objetivos indicados en la recomendacin
anterior.
350
9
Derechos humanos y administracin de justicia
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 1997
El anlisis de la situacin de los derechos humanos en Ecuador indica que

muchas de las violaciones de los derechos fundamentales tienen su origen en
deficiencias de la administracin de justicia. Prcticamente todas las personas
con quienes habl la Comisin sobre este asunto, entre ellas funcionarios
gubernamentales, miembros del poder judicial y del Congreso y personas
que han tratado de obtener justicia dentro del sistema, indicaron que la ad-
ministracin de justicia constitua un problema grave, con lo que lleva a afec-
tar el ejercicio de una amplia gama de derechos y libertades garantizados por
la Convencin Americana. Consecuentemente en este informe se har refe-
rencia a la situacin de la administracin de justicia en otros captulos.
La disposicin de la Convencin Americana que se relaciona ms direc-
tamente con el derecho de la persona a la proteccin judicial es el artculo
25, que establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal compe-
tente para la proteccin de sus derechos fundamentales reconocidos por las
leyes nacionales o la Convencin Americana166. El artculo 8 de la Conven-
166 El texto completo del artculo 25 establece que:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo
ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fun-
damentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal vio-
lacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones ociales.
2. Los Estados partes se comprometen:
a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que se
haya estimado procedente el recurso.
351
C OMISIN I NTERAMERICANA DE D ERECHOS H UMANOS , 1997
cin Americana especifica adems que el derecho a un pronunciamiento ju-

dicial justo en cualquier acusacin penal o denuncia de orden civil, laboral,
fiscal o de otra ndole requiere que la persona sea oda, con las debidas ga-
rantas y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente.
Finalmente, debe recalcarse que el compromiso de todo Estado parte en la
Convencin de respetar y asegurar el ejercicio de los derechos garantizados
en virtud del artculo 1.1, exige que se establezcan los debidos mecanismos
para hacerlos efectivos. Los tribunales, como mecanismo principal para in-
terpretar y aplicar la ley, desempean una funcin fundamental para asegurar
la efectividad de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias
del sistema judicial y de la administracin de justicia reducen la posibilidad
del individuo de tener acceso a la justicia en todas las esferas de la vida.
Las reformas de 1992 a la Constitucin ecuatoriana constituyeron un es-
fuerzo significativo para dar solucin a algunos de los problemas en este campo.
Las reformas y los cambios legislativos comprenden: aumento en el nmero
de magistrados de la Corte Suprema y modificaciones en su jurisdiccin y la
ampliacin de sus atribuciones de apelacin; la creacin del Consejo Nacional
de la Judicatura167; requisitos acadmicos y profesionales mayores para los jue-
ces; nuevos mtodos para determinar el presupuesto168 y los salarios de la rama
judicial, y medidas para despolitizar el poder judicial. La misma Corte Suprema
ha tomado medidas para solucionar los retrasos que experimenta la justicia169.
En un esfuerzo por hacer ms eficaz el sistema, las reformas constitucionales
de 1996 incorporan medidas adicionales, como el fortalecimiento de las atri-
buciones del tribunal encargado de la vigilancia constitucional.
Segn informes, estn bajo consideracin propuestas para adoptar el pro-
cedimiento oral en determinados procesos judiciales. En contraposicin al
actual procedimiento sumarial, ste, por ejemplo, hara uso de fiscales para
presentar los cargos, los que seran fundamentados mediante investigaciones
167 El Gobierno seal en sus observaciones a este informe que el Congreso tiene en estudio un pro-
yecto de ley orientado a determinar la integracin, forma de eleccin de los miembros, estructura
y funciones de este Consejo.
168 Sin embargo, informes preliminares indican que estas medidas para aumentar el presupuesto ju-
dicial fueron frustradas cuando el Congreso aprob presupuestos judiciales substancialmente re-
ducidos para 1994 y 1995.
169 Algunas de stas se abordan con ms detalle en la seccin sobre la situacin del sistema peniten-
ciario, ver infra, captulo VII.
352
D ERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
policiales. El fiscal y el abogado defensor tendran la responsabilidad de su-

ministrar las pruebas y el juez actuara como rbitro neutral y vigilara el
cumplimiento de todos los requisitos procesales170. Este sistema ha sido pro-
movido en algunas esferas como ms eficiente, transparente y flexible171. En
su comunicacin del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indic que el Poder
Judicial est estudiando propuestas para adoptar el procedimiento oral en
determinados procesos, considerando que ste podra ser eficiente, transpa-
rente y flexible.
Con todo, subsisten problemas graves que continan obstaculizando el
ejercicio del derecho a la proteccin judicial. En forma breve, la informacin
y denuncias recibidas por la Comisin indican que entre los obstculos ms
serios estn, primero, demoras generalizadas en todo el sistema judicial; se-
gundo, barreras a la administracin imparcial e independiente de la justicia,
lo que incluye la corrupcin dentro del sistema y la inestabilidad de algunos
cargos judiciales; y tercero, carencia de acceso a los recursos judiciales debido
a factores tales como la ausencia de defensores pblicos y distribucin ina-
decuada de los tribunales en las zonas rurales. Tambin se recibieron denun-
cias en las que se alega que el sistema judicial no es eficaz en atender las quejas
contra la polica y que los miembros de sta y de las fuerzas de seguridad co-
meten delitos contra las personas impunemente. En general, parece que el
sistema judicial del pas carece de los recursos humanos y financieros indis-
pensables y que ello contribuye en gran medida a cada uno de los problemas
descritos anteriormente172. Muchos sectores de la sociedad ecuatoriana ex-
presaron a la Comisin su falta de confianza en la capacidad de los tribunales
para administrar justicia en forma eficiente.
El artculo 25 de la Convencin Americana garantiza el derecho de las
personas a un recurso sencillo y rpido de proteccin judicial. El principio
de que justicia demorada es justicia denegada encuentra eco en la estipulacin
del artculo 8, en el sentido de que la justicia exige que los procedimientos
170 Vase J. Espinoza Ramrez y E. Moreno, Reforma Judicial en Ecuador, en M. Rowat, W. Malik
& M. Dakoulias (comps.), Judicial Reform in Latin America and the Caribbean, World Bank Tech-
nical Paper No. 280, 1995, pp.192, 193.
171 Ibdem, p. 194.
172 El Gobierno seal en sus observaciones del 19 de marzo de 1997 que los recursos econmicos
asignados a la funcin judicial han sido incrementados, pero indic que stos resultan insucientes,
lo que genera retraso en los procedimientos judiciales.
353
se realicen dentro de un plazo razonable. Las demoras son especialmente ge-

neralizadas en el campo de la justicia penal, como se indica ms adelante en
la seccin sobre el derecho a la libertad y sobre la situacin de los derechos
humanos en el sistema carcelario ecuatoriano.
La Comisin se halla actualmente tramitando una serie de casos indivi-
duales en los cuales los principales alegatos se relacionan con la detencin
preventiva injustificadamente prolongada173. En un caso el acusado estuvo
en prisin preventiva por ms de treinta meses y finalmente fue sentenciado
a una pena de dos aos de prisin. Otro caso similar se refiere a la situacin
de dos acusados que fueron detenidos por dos aos y dos meses antes de que
se aplicara una sentencia de dos aos contra cada uno de ellos. En otro caso
se examina la situacin de un acusado detenido por espacio de 25 meses antes
de que se desestimaran los cargos en su contra y fuera puesto en libertad. La
Comisin tambin est tramitando un caso en el cual se alega que el acusado
permaneci en situacin de detencin preventiva, mientras la investigacin
inicial (sumario) de los cargos, que no debe prolongarse por ms de 60 das,
se mantuvo abierta durante cuatro aos. En otros dos casos en estudio, se ha
confirmado que los acusados sufrieron detencin preventiva durante cinco
aos. En cada caso, los cargos fueron desestimados.
La demora en someter a juicio a una persona acusada se traduce en una
grave injusticia para quienes llevan varios aos detenidos, particularmente si
al final del juicio se les encuentra inocentes, as como para aquellos que se
mantienen en prisin por perodos ms largos que los que prescribe la san-
cin del delito cometido.
Tales demoras constituyen tambin injusticia para las vctimas de delitos
que procuran un pronunciamiento judicial sobre el perjuicio recibido y exi-
gen que la justicia identifique al responsable. La Comisin tramita actual-
mente varios casos en los que miembros de las familias de vctimas de
asesinatos, cometidos hace varios aos, han tratado en vano que se lleve ante
la justicia a los agentes del Estado supuestamente responsables. Dos de esos
casos se refieren a muertes ocurridas en 1992, dos a muertes ocurridas en
1993, y otro a un tiroteo triple ocurrido en 1993.
173 Referencias a los casos actualmente en trmite por la Comisin no indican un juicio anticipado
sobre los hechos o las quejas; esas referencias son solamente ilustrativas y consisten en informacin
que es del dominio pblico.
354
En casos extremos, las demoras pueden dar como resultado una forma
de impunidad para el transgresor. La Comisin ha recibido varios informes
de casos en los que se denuncian asesinatos por parte de agentes del Estado
cuya determinacin judicial fue impedida debido a que, antes de terminarse
el juicio, haba expirado el plazo de 10 aos fijado por la ley de prescripcin
para los homicidios. La Comisin se halla actualmente tramitando un caso
relacionado con una demanda presentada contra un miembro de la Polica
Nacional que supuestamente golpe brutalmente a un menor en 1989. La
demanda se present en 1990, y fue tramitada por el Segundo Tribunal del
Primer Distrito de la Polica Nacional. El agente fue eventualmente expul-
sado del cuerpo, debido a varias demandas pendientes en su contra, pero la
accin judicial fue declarada prescrita en 1995.
Las demoras en el sistema judicial, sin embargo, no son exclusivas de los
procesos penales. A la Comisin se le ha informado de personas que hace
ms de diez o doce aos presentaron denuncias en materia civil y adminis-
trativa, cuyos casos siguen sin resolverse. Por ejemplo, la Comisin tramita
actualmente una peticin en la cual se alega que una demanda presentada
en 1980 con respecto a una cuestin de propiedad de tierras no se haba de-
cidido an en el momento en que la Comisin realiz la visita in loco en no-
viembre de 1994.
En conversaciones con jueces del sistema judicial, se inform a la Co-
misin que en algunos casos la demora se debe a ciertas presiones. Altos fun-
cionarios gubernamentales mencionaron problemas causados por el creciente
nmero de casos relacionados con el trfico de estupefacientes. Un conocido
jurista ecuatoriano indic que se han dado ocasiones en que los jueces que
conocen de casos de drogas reciben visitas de representantes de los acusados
con el objeto de sobornarlos o amenazarlos o ambas cosas. En tales casos, es
posible que los jueces estn poco dispuestos a tomar una decisin. Las quejas
de corrupcin generalizada dentro del sistema se refieren tanto a jueces como
a abogados. La creacin del Consejo Judicial, mediante las reformas consti-
tucionales de 1992, tena el propsito de centralizar y fortalecer los controles
disciplinarios de la judicatura.
Han surgido dudas en cuanto a los perodos para los que se nombran a
los jueces, as como sobre su remocin. Los magistrados de la Corte Suprema
son nombrados por el Congreso de candidatos escogidos, por partes iguales,
355
por cada una de las ramas del Estado. Su periodo es de seis aos escalonados
y pueden ser reelegidos. Los jueces del nuevo Tribunal Constitucional sern
nombrados por el Congreso a travs de una seleccin presentada por cada
una de las ramas del Gobierno y por algunos grupos que representan intereses
sociales. Su periodo es de cuatro aos y tambin podrn ser reelegidos. A la
luz de la necesidad de imparcialidad judicial e independencia en la toma de
decisiones, la brevedad de esos perodos ha sido identificada dentro de la ju-
dicatura como una fuente de preocupacin. Las preocupaciones expresadas
acerca del sistema de remocin de jueces se concentraron en la incompatibi-
lidad de los procedimientos y la falta de transparencia en el proceso.
El acceso al recurso judicial es restringido para muchas personas. La ley
requiere que todos los demandantes estn representados por un abogado;
est prohibido entablar demandas pro se. Ante este requisito, la funcin del
defensor pblico es obviamente de importancia decisiva para la cantidad de
personas que carecen de recursos para obtener los servicios de un abogado
privado. Se inform a la Comisin, sin embargo, que se dispone de slo cua-
tro defensores pblicos en cada una de las dos ciudades de mayor poblacin,
Quito y Guayaquil, las cuales tienen ms de dos millones y tres millones de
habitantes respectivamente. Segn se informa, hay unas dos docenas de de-
fensores pblicos en todo el pas. Lo que es ms, estos abogados se encargan
de una gran variedad de casos civiles, administrativos y penales174. Este n-
mero es obviamente inadecuado, incluso si se tratara nicamente de defen-
sores pblicos para casos penales.
Las leyes del pas requieren que las personas estn representadas por un
abogado para poder tener acceso a la proteccin judicial. Segn el sistema
actual, los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de
un abogado de su eleccin deben esperar hasta que haya un defensor pblico
disponible. Esas personas tienen que esperar a menudo por largos perodos
para tener acceso a la justicia. Esto va claramente contra los dictados de la
Convencin Americana. Como lo ha indicado la Corte Interamericana de
174 Segn se informa, algunas facultades de derecho y fundaciones privadas ofrecen servicios de asis-
tencia legal ad hoc, pero estos esfuerzos no estn organizados ni programados en forma centralizada
y los estudiantes de derecho, como es obvio, no tienen experiencia. En su comunicacin del 19 de
marzo de 1997, el Gobierno seal que han sido tomadas algunas medidas para mejorar la situa-
cin, y que ha implementado un programa de mejoramiento de este sistema con la asistencia del
Instituto Latinoamericano de Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente.
356
Derechos Humanos, la discriminacin en el ejercicio o disponibilidad de las

garantas judiciales por razones de situacin econmica est prohibida segn
las disposiciones de los artculos 1.1, 8 y 24 de la Convencin Americana175.
En ciertas zonas del pas, particularmente en las zonas rurales, la incapa-
cidad para acceder a la proteccin judicial es una consecuencia de la insufi-
ciencia o la falta de los servicios y las instalaciones necesarios. La Comisin
visit una comunidad donde el tribunal ms cercano estaba a nueve horas
de viaje por carretera. La distribucin y mantenimiento de las instalaciones
tienen, desde luego, una relacin directa con la disponibilidad de recursos,
como la tienen muchos otros obstculos que enfrenta el poder judicial. Los
funcionarios judiciales comentaron a la Comisin, por ejemplo, que carecen
an de los elementos ms rudimentarios de informtica para llevar el control
de los casos penales pendientes. Cualquier intento de solucionar la situacin
actual demandar el consenso entre las diferentes ramas del Gobierno en lo
que respecta a la prioridad que debe darse a la administracin de justicia y
por ende al compromiso de asignar recursos adicionales. Aunque en algunos
crculos gubernamentales se ha reconocido que se trata realmente de una si-
tuacin crtica, el financiamiento contina a niveles reducidos, no habiendo
un incremento.
Las personas que entablan recursos judiciales contra un miembro de las
fuerzas de seguridad del Estado pueden verse obstaculizadas por la mala uti-
lizacin de tribunales de jurisdiccin especial. El ejercicio de tal jurisdiccin
por parte de los tribunales policiales y militares no se limita solamente a aque-
llos casos que involucran situaciones de conducta en el ejercicio de las obli-
gaciones de los miembros de tales instituciones. Con frecuencia, los acusados
policiales y militares son juzgados por tribunales especiales por cargos rela-
cionados con delitos comunes. Se inform a la Comisin que esos procesos
no se hacen pblicos, las audiencias en esas instancias se realizan a puerta ce-
rrada, y los resultados no son fcilmente accesibles. Adems, varias ONG in-
dicaron su preocupacin por la renuencia de esas instancias a dictar sentencias
contra sus propios miembros. Un informe presentado en noviembre de 1995
por el Subsecretario de Polica al Presidente de la Comisin de Derechos Hu-
175 Vase en general: Opinin Consultiva OC-11/90 de agosto 10 de 1990 Excepciones al requisito
de agotar los recursos de jurisdiccin interna (artculo. 46(1), 46(2) y 46(2)(b) de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos), Ser. A No. 11.
357
manos del Congreso sobre acciones dentro de la jurisdiccin de los tribunales

policiales, indicaba que en casi ninguna de ellas se haba dictado sentencia.
De los 4.568 casos iniciados desde 1985, en 46 se haban dictado sentencias
provisionales, y en 5 de ellos sentencias finales. La mayor parte de stos se-
guan en trmite o haban sido archivados. Ms de 50 se haban declarado
prescritos.
Conclusiones
De conformidad con la Convencin Americana, la proteccin judicial debe

ser accesible, pronta y eficaz. El derecho a un proceso justo exige que la per-
sona sea oda y que su caso se decida dentro de un plazo razonable. Como lo
ha expresado la Corte Interamericana: la tolerancia del Estado a circuns-
tancias o condiciones que impidan a los individuos el acceder a los recursos
internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violacin del
artculo 1.1 de la Convencin176.
Adems, los Estados partes se han obligado, de acuerdo con el artculo
1.1 de la Convencin Americana, a proteger y asegurar el ejercicio de todos
los derechos all consagrados mediante medidas idneas para que los dere-
chos y libertades sean efectivos en toda circunstancia177.
Compete a los tribunales administrar la justicia y brindar recursos eficaces
en todos los casos en que se violen los derechos del individuo reconocidos en
la legislacin interna o en la Convencin Americana. El derecho a la protec-
cin judicial y la funcin de los tribunales son de fundamental importancia.
Un poder judicial independiente y efectivo es elemento esencial de todo
sistema democrtico moderno. Es importante adecuar el sistema legal para
que armonice con las metas econmicas y de desarrollo del pas, a fin de que
no constituya una barrera al desarrollo y modernizacin del Estado.
176 Ibdem, prrafo 34.

177 Opinin Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987 El Hbeas Corpus Bajo Suspensin de
Garantas (artculos 27.2, 25.1 y 7.6) Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Ser. A
No. 8, prrafo 25.
358
Recomendaciones
La Comisin recomienda que el Estado tome medidas prontas y amplias para

corregir la dilacin crnica que caracteriza la administracin de justicia.
De acuerdo con el artculo 8.2.e de la Convencin Americana, acerca
del derecho de un demandado a ser asistido por un defensor proporcionado
por el Estado, la Comisin recomienda que se tomen medidas para dar prio-
ridad a la proteccin de este derecho por medio de la asesora de defensores
pblicos y para establecer normas que aseguren que quienes requieren este
servicio lo reciban oportunamente.
En vista de que los demandantes deben estar representados por un abo-
gado para poder presentar sus reclamos, debe aumentarse el nmero de de-
fensores pblicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio
est al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la protec-
cin judicial y para defender un derecho protegido.
De acuerdo con los trminos de la Convencin Americana y su juris-
prudencia en esta materia, la Comisin recomienda que el Estado adopte las
medidas internas necesarias para limitar la aplicacin de la jurisdiccin es-
pecial de los tribunales policiales y militares a aquellos delitos de naturaleza
especficamente policial o militar, y asegure que todos los casos de violaciones
de los derechos humanos se sometan a los tribunales ordinarios.
La Comisin reconoce los esfuerzos del Estado y lo anima para que con-
tine intensificando sus esfuerzos en favor de la reforma judicial, tanto a tra-
vs de medidas internas como de la ayuda tcnica y financiera que puedan
brindarle las organizaciones internacionales gubernamentales y no guberna-
mentales. Sin un incremento de recursos humanos y materiales y la creacin
de un sistema moderno, no se podrn superar los problemas de la adminis-
tracin de justicia.
359
10
Las instituciones del sector justicia en 2002
Banco Mundial
A travs de los ltimos diez aos, Ecuador introdujo ms cambios en el sector

judicial a travs de modificaciones constitucionales, que durante los aos
1812 a 1992. La Constitucin de 1979, la dcimo octava, fue reformada di-
rectamente o por referndum, en 1992, 1995, 1997 y 1998, introduciendo
cada vez ms cambios estructurales en el sector judicial.
Con las reformas de 1992 se estableci el Consejo de la Judicatura, se
introdujo un sistema de casacin para redefinir el rol de la Corte Suprema
de Justicia, se cre un nuevo mecanismo para la seleccin de jueces, y se in-
crement el presupuesto judicial y las remuneraciones de los jueces. Las re-
formas constitucionales de 1995 incluyeron: modificaciones relacionadas con
la composicin y los poderes del Tribunal Constitucional; independencia del
Ministerio Pblico; creacin de la Defensora del Pueblo; descentralizacin
de los servicios judiciales; reconocimiento de los mtodos alternativos de so-
lucin de conflictos; y la expansin de la jurisdiccin del Consejo Nacional
de la Judicatura para establecer tasas judiciales.
Dos reformas importantes fueron aadidas a la Constitucin mediante
referndum en 1997. Se revoc la facultad del Congreso de enjuiciar a los
jueces de la Corte Suprema y se aboli sus periodos fijos. Ms an, esta re-
forma constitucional elimin la facultad del Congreso de nombrar jueces.
Los periodos indefinidos, vistos por muchos como vitalicios, buscan garan-
tizar la estabilidad de los jueces de la funcin judicial. Las reformas de 1998
tambin introdujeron: procedimientos orales; el principio de inmediacin
por el cual los jueces deben estar presentes en todos los procedimientos; los
principios de celeridad y publicidad como columna vertebral del sistema;
361
B ANCO M UNDIAL
la aplicacin del derecho consuetudinario indgena; y el establecimiento de

la carrera judicial, que incluye un procedimiento de mritos y oposicin para
nombrar jueces y funcionarios judiciales.
Adicionalmente a estos cambios constitucionales y legislativos, el sector
judicial ha experimentado un proceso de reforma. Con base en el dilogo
por el Diagnstico del Sector Judicial de 1994, el gobierno inici un proceso
de reforma que desemboc en un Plan Integral de Reformas178. Este plan
identific objetivos y prioridades de reforma del sector judicial, junto con
reas de cooperacin financiera internacional y donantes. El plan comprende
tres reas: institucional, que incluye la funcin judicial, el Ministerio Pblico
y la Polica; operacional, para coordinar actividades destinadas a ampliar el
acceso a justicia, mejorar la infraestructura, preparar y aprobar nueva legis-
lacin con relacin a los procedimientos civiles y penales, la estructura judi-
cial y la organizacin del Ministerio Pblico, mejoras en la administracin y
los sistemas de manejo de causas; y recursos humanos, para mejorar la capa-
cidad de los jueces, fortalecer la carrera judicial y la educacin jurdica.
Las reformas del marco constitucional dieron lugar a nueva legislacin
sobre la administracin de justicia, incluyendo: la Ley Orgnica del Minis-
terio Pblico, la Ley de Casacin (1993), la Ley de Control Constitucional
(1997), la Ley de Arbitraje y Mediacin (1997), y la Ley Orgnica del Con-
sejo Nacional de la Judicatura (1997). Alguna legislacin que buscaba me-
jorar el sector ha probado ser inadecuada, y otras reformas vitales como una
Ley Orgnica y el Cdigo de Procedimiento Civil han experimentado retraso.
Los nuevos esfuerzos de reforma deberan incluir la revisin de los cdigos
de procedimiento para incluir procesos orales, simplificar los procedimientos
en sede administrativa, incrementar el uso de la mediacin y el arbitraje, me-
jorar la administracin de justicia , fortalecer la independencia del Tribunal
Constitucional y el Ministerio Pblico, crear un programa de educacin con-
tinua para abogados y jueces, mejorar el sistema de educacin jurdica, esta-
blecer cortes de pequea cuanta, incrementar el nmero de defensores
pblicos, y mejorar la infraestructura judicial.
Generalmente, cambiar el marco legal requiere un significativo nivel de
consenso entre los directamente afectados. Ecuador ha probado no ser la
178 La Administracin de Justicia en el Ecuador: Plan Integral de Reformas, Quito, 1995.
362
L AS INSTITUCIONES DEL SECTOR JUSTICIA EN 2002
excepcin. La falta de consenso ha impedido el proceso de reforma legal y

ha limitado su alcance y resultados. Es claro que el proceso de reforma legal
y judicial se beneficiara de la construccin de consensos en el futuro pro-
grama de reforma y del incremento de la educacin del pblico sobre el im-
pacto potencial de tales cambios.
Apoyo de donantes para la reforma legal del gobierno

y el Plan de Reforma Judicial
En febrero de 1996, la Corte Suprema de Justicia aprob el plan final de re-

forma legal y judicial y lider el proceso de reforma. Agencias internacionales
como el Banco Mundial179, y el Banco Interamericano de Desarrollo180 pro-
porcionaron asistencia financiera para la implementacin del plan. Al res-
pecto, la coordinacin de donantes en Ecuador ha sido particularmente
efectiva, contribuyendo a una cooperacin ms cercana y mayor eficiencia
en el uso de recursos.
El proyecto de Reforma Judicial del Banco Mundial181, recientemente
concluido, comprende tres componentes. El primero, reforma de judicaturas,
incluy administracin de casos, manejo de informacin, capacitacin judi-
cial e infraestructura. Este componente incluy un pilotaje de nuevos siste-
mas de administracin e informacin en veinte y ocho judicaturas en la
primera etapa y en cuarenta y tres judicaturas en Quito, Guayaquil y Cuenca,
en la segunda etapa182. El segundo componente, mtodos alternativos anexa-
dos a los tribunales, pilote centros de mediacin y capacitacin en Quito,
Guayaquil y Cuenca. El tercer componente, el programa de Derecho y Jus-
ticia, apoy actividades iniciadas en la sociedad civil e innovaciones a cargo
de la judicatura, un programa de desarrollo profesional para profesores de
derecho, un estudio sobre el estado de la educacin jurdica, e investigacin
y evaluacin del piloto de centros de mediacin y centros de ayuda legal para
mujeres pobres. Un fondo especial, el Fondo para Derecho y Justicia, financi
179 Un prstamo de USD 10,7 millones con una contraparte local de USD 3,6 millones.
180 Dos millones de dlares como cooperacin tcnica y otros USD 400.000 en fondos de contraparte
local.
181 e World Bank, Sta Appraisal Report, Ecuador Judicial Reform Project (Report n. 15385),
1996.
182 El piloto incluy judicaturas tanto civiles como penales.
363
B ANCO M UNDIAL
veinte y cuatro donaciones para apoyar mujeres, nios, poblaciones indge-

nas, ONG y facultades de derecho.
Como parte de las reformas originalmente llevadas a cabo en el plan de
la Corte Suprema de 1998, el Banco Mundial est proporcionando fondos
no reembolsables para varias iniciativas de reforma legal y judicial. La primera
donacin proporciona fondos para mejorar la educacin jurdica pblica y
fortalecer la capacidad de mediacin comercial de la Procuradura General
del Estado. La segunda donacin proporciona fondos para expandir los cen-
tros de mediacin, desarrolla un centro de informacin para mediacin en
zonas rurales y marginadas afectadas por la violencia, y crea un programa de
apoyo institucional a grupos de trabajo para el estudio y desarrollo de una
red nacional para el servicio de defensores pblicos nacionales.
El BID financi un Programa para Modernizar el Sistema Judicial que
comprendi cuatro componentes. El primer componente, Desarrollo Legis-
lativo, incluy la reforma de la Carrera Judicial, el Consejo Nacional de la Ju-
dicatura y la Ley Orgnica de la Funcin Judicial, as como la investigacin
sobre el rol del Ministerio Pblico en el sistema penal ecuatoriano y en la de-
fensa pblica. El segundo componente incluy capacitacin y reforma del sis-
tema disciplinario, y el diseo de un sistema institucionalizado para la
capacitacin permanente orientada a establecer una carrera judicial e identi-
ficar las necesidades de capacitacin de jueces y funcionarios judiciales; im-
plement un sistema de capacitacin y evaluacin de desempeo de las
actividades de enseanza; y evalu y recomend cambios en el sistema disci-
plinario. El tercer componente, Fortalecimiento Administrativo de la Funcin
Judicial, incluy el diseo de un nuevo sistema administrativo que le permita
trabajar en conjunto con el Consejo Nacional de la Judicatura, incentiv la
descentralizacin y la adopcin de nuevas metodologas de trabajo, y busc
el desarrollo de sistemas modernos de manejo de recursos humanos, finan-
cieros y de infraestructura, mejor los sistemas de informacin incorporando
un sistema informtico de estadsticas, e implement un sistema de capacita-
cin. El cuarto componente, Acceso a Justicia y Sociedad Civil, replic los es-
fuerzos del Banco Mundial, estableciendo un fondo especial para proporcionar
recursos a las organizaciones de la sociedad civil para la implementacin de
pequeos proyectos de acceso a justicia.
364
Otras agencias internacionales han participado en actividades especficas

en una escala menor. UNICEF, por ejemplo, ha promovido acciones para
reformar la legislacin relativa a nios y adolescentes y, con el apoyo del
Banco Mundial, a travs de Projusticia183, financi actividades para fomentar
la conciencia sobre los derechos de los nios. La Unin Europea ha organi-
zado reuniones para promover discusiones sobre la reforma legal y judicial,
el gobierno espaol ha financiado la capacitacin de jueces, y la Agencia de
Cooperacin Francesa ha organizado un proyecto para proporcionar asisten-
cia en el diseo de la escuela de fiscales. USAID ha concentrado su financia-
miento en la justicia penal y la lucha contra la corrupcin, principalmente
mediante la provisin de fondos para ONG en esta rea.
Jueces
Nombramiento de jueces
El nombramiento de jueces es de crtica importancia para la independencia

judicial. Tanto los jueces como los funcionarios judiciales deben ser nom-
brados con base en los ms altos estndares de mrito e integridad personal.
Su reclutamiento y remuneracin, con base en mritos, asegura que exista
competencia institucional. Adicionalmente, los trminos y las condiciones
para el nombramiento de jueces juegan un papel importante al permitir que
los jueces decidan con libertad de presiones externas.
Existen diferentes mecanismos para nombrar jueces, dependiendo de si
prestan servicios en primera instancia, en cortes de apelacin o en la Corte
Suprema de Justicia. Las vacantes de la Corte Suprema deben ser provistas
por ella misma. Desde 1997, cuatro de las seis vacantes han sido provistas
mediante este procedimiento. Dos vacantes recientes no fueron provistas de-
bido a desacuerdos internos que dejaron a los candidatos sin la mayora de
dos terceras partes requerida para la seleccin. El proceso de seleccin, en s
183 Projusticia es el acrnimo para Programa Nacional de Apoyo a la Reforma de la Administracin

de Justicia del Ecuador, una unidad de coordinacin creada mediante Decreto Ejecutivo 3029
(08-30-95) y compuesto por consultores nacionales, la cual implementa proyectos de reforma legal
y judicial.
365
B ANCO M UNDIAL
mismo, debe ser revisado. En tanto la Constitucin establece una jerarqua

de criterios para llenar las vacantes seleccionando candidatos de las cortes in-
feriores, universidades y abogados en el libre ejercicio profesional, los jueces
en funciones de la Corte determinan si los candidatos cumplen los requisitos.
Si la persona recibe los votos necesarios para ser designada, ser seleccionada,
independientemente de si cumple o no los requisitos constitucionales. No
existe la oportunidad de que el pblico conozca y comente las nominaciones.
Se encuentra en consideracin una edad de retiro obligatorio para los ma-
gistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta medida no fue considerada
para su inclusin en la Ley Orgnica, pero cuenta con apoyo de parte de
abogados y otros actores.
Los jueces de las cortes superiores y tribunales son nombrados por la
Corte Suprema de Justicia, y los jueces de primera instancia son nombrados
por la corte superior de la provincia respectiva. Sin embargo, los nombra-
mientos son el resultado de un proceso de seleccin llevado a cabo por el
Consejo de la Judicatura, que presenta a la Corte Suprema una lista de can-
didatos para cada una de las vacantes. Cada candidato es examinado por el
Consejo de la Judicatura, lo que contribuye a mejorar la objetividad, preci-
sin y transparencia en el proceso de seleccin. Los jueces de primera ins-
tancia deben tener un mnimo de dos aos de experiencia, y los jueces de
corte superior, un mnimo de doce aos de experiencia. Los jueces de primera
instancia generalmente ya se encuentran trabajando en la funcin judicial;
sin embargo, este no es siempre el caso de los jueces de las cortes superiores.
Es difcil atraer a abogados altamente calificados, dadas las pobres con-
diciones de trabajo y la falta de estabilidad en la carrera. A pesar de que la
Constitucin reconoce el concepto de la carrera judicial, las normas regula-
torias al respecto solo son observadas cuando resulta conveniente. Este es un
campo en el que ha existido desacuerdo, retardando la promulgacin de la
Ley Orgnica de la Funcin Judicial. El borrador de la ley distingue la carrera
judicial aplicable slo a jueces y la carrera administrativa. Otra propuesta
que genera debate establece que una Comisin del Consejo de la Judicatura
debe administrar la carrera judicial y propone una evaluacin permanente
del desempeo que, entre otras reformas, minimiza el rol de antigedad.
De conformidad con la Constitucin, actualmente los periodos de la
Corte Suprema son indefinidos. La Corte Suprema ha extendido este prin-
366
cipio a todos los jueces, excepto los jueces del Tribunal Constitucional. Esta
decisin ha proporcionado la estabilidad necesaria al sistema judicial y ha
eliminado la preocupacin de los jueces de cortes inferiores de buscar apoyo
para su reeleccin. Este principio puede fortalecer la independencia judicial
puesto que los perodos vitalicios dan seguridad a los jueces. Al mismo
tiempo, los problemas de mal desempeo de los jueces y de jueces involu-
crados en actos ilegales deben ser resueltos para mejorar la calidad de la jus-
ticia mediante un sistema de evaluacin efectivo y justo.
Remocin de jueces
Dos cambios han tenido lugar en los sistemas disciplinarios y de control de

la judicatura respecto del manejo de violaciones ticas y el combate a la co-
rrupcin. La primera fue la eliminacin de la supervisin del Congreso. El
segundo cambio fue la transferencia de poderes de la Comisin de Quejas
de la Corte Suprema a la Comisin de Recursos Humanos del Consejo Na-
cional de la Judicatura.
En 1996, el Congreso removi al presidente de la Corte Suprema y a
dos jueces de la Corte Suprema mediante un juicio poltico que se centr en
discrepancias sobre los criterios utilizados para decidir sobre los casos. Esta
accin gener preocupacin relativa a la independencia judicial. Las reformas
constitucionales aprobadas en 1997 eliminaron el juicio poltico y el escru-
tinio del Congreso sobre los miembros de la Corte Suprema. Sin embargo,
la Constitucin no estableci un mecanismo alternativo para monitorear a
la Corte y actualmente no existe un sistema para investigar a los jueces de la
Corte Suprema por actos ilcitos. Este vaco ha creado una excepcin de facto
al principio constitucional que establece que ninguna autoridad est por en-
cima de la ley.
La Comisin de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judica-
tura actualmente ejerce el control disciplinario de las cortes inferiores. El
procedimiento comprende las acusaciones a cargo de la Comisin de Recur-
sos Humanos y la apelacin ante el pleno del Consejo. La decisin final es
inapelable y la nica va adicional es la que corresponde al Tribunal Distrital
de lo Contencioso Administrativo. Las sanciones disciplinarias consisten en
una notificacin por escrito, una multa de hasta el 50 por ciento del salario
367
B ANCO M UNDIAL
bsico del funcionario sancionado, la remocin temporal por noventa das

sin pago, la suspensin y la remocin. El Consejo de la Judicatura tambin
ha adoptado normas administrativas que son efectivas para combatir algunas
prcticas de corrupcin. El ejemplo ms obvio se refiere a los nombramientos
de peritos (expertos, especialistas). El Consejo prohibi el nombramiento de
funcionarios judiciales como sustitutos, y estableci el requerimiento de
nombrar profesionales especializados de una lista de la asociacin profesional
pertinente.
45. El Consejo ha demostrado su deseo y habilidad para sancionar casos
de faltas disciplinarias y corrupcin. Este mensaje claro ha dado lugar al in-
cremento del nmero de quejas e investigaciones en contra de jueces en los
pasados cuatro aos. El informe anual de 2003 del Presidente de la Corte
Suprema seala que las sanciones han sido aplicadas en ms de mil casos en
un perodo de cuatro aos184.
Tabla 1185
Quejas contra Jueces
1999 2000 2001 2002 Total

Advertencia 22 88 156 136 402
Multa 63 50 85 75 273
Suspensin 17 25 100 66 208
Remocin 27 19 54 36 136
Absolucin 246 413 659 813 2.131
Archivado o expirado 1.633 1.237 77 0 2.947
Actualmente no existe una disposicin para sancionar a quienes presen-

tan quejas falsas, un vaco sobre el cual el Consejo est trabajando para mo-
dificarlo.
Los jueces removidos han denunciado la falta de un debido proceso. El
uso de los poderes disciplinarios de la Comisin de Recursos Humanos ha
184 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadstico,
Quito, 2003. Debe notarse que existen 822 jueces y magistrados en el Ecuador.
185 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadstico,
Quito, 2002. (En adelante Informe de la Corte Suprema.)
368
sido el objeto de protestas de la Federacin de Funcionarios Judiciales, que

ha acusado a la Comisin de dejar de garantizar el debido proceso. El Tribu-
nal Constitucional, ocasionalmente, ha suspendido las sanciones impuestas,
sobre la base del debido proceso.
De igual importancia que las prcticas disciplinarias son los criterios uti-
lizados para evaluar las quejas recibidas. La Ley Orgnica incluye normas ge-
nerales que son usadas como estndares para determinar si un juez ha violado
sus responsabilidades186. Sin embargo, la Ley Orgnica no proporciona es-
tndares formales de conducta ni contiene una gua adecuada para el juez.
La ausencia de estndares impide el desarrollo de un procedimiento admi-
nistrativo capaz de abordar asuntos de corrupcin. El desarrollo de un cdigo
de tica para jueces y su implementacin sera un paso positivo hacia el com-
bate de la corrupcin dentro de la judicatura.
Calidad de los jueces
Los jueces son nombrados sin una capacitacin previa especial. No existe re-
visin o evaluacin de su desempeo; en consecuencia, la nica informacin
que el Consejo tiene de los jueces en relacin con su capacidad profesional
es su desempeo en la facultad de derecho, cursos ocasionales en los que han
participado (generalmente sobre derecho sustantivo), y cualquier informa-
cin sobre procedimientos disciplinarios en contra de ellos.
La falta de predictibilidad que es frecuentemente entendida por el p-
blico como corrupcin es en muchos casos el resultado de la limitada capa-
citacin profesional proporcionada a abogados y jueces. La mayora de
abogados y jueces se enfocan en el anlisis semntico de los textos legales en
lugar del anlisis conceptual, de precedentes o del desarrollo del derecho.
La percepcin de algunos abogados es que la calidad de los jueces ha de-
clinado en los ltimos veinte aos. Puesto que las remuneraciones de los jue-
ces histricamente han sido sumamente bajas, es difcil para la judicatura
atraer a los mejores abogados para ser jueces. Adems, las deficiencias en la
calidad de la educacin jurdica y la falta de requerimientos de educacin
adicional previa para desempear el cargo de juez, minan la competencia de
186 Ley Orgnica de la Funcin Judicial, Resoluciones y Reglamentos, febrero 1993.
369
B ANCO M UNDIAL
la judicatura. Adicionalmente, en ausencia de sistemas de evaluacin perma-

nente, las promociones frecuentemente se basan en influencias polticas o
personales.
Ni los jueces recin nombrados, ni aquellos jueces con experiencia que
buscan educacin adicional, tienen acceso a programas de capacitacin con-
tinua para mejorar sus destrezas. Esto explica porque muchos jueces tienen
dificultad en comprender y preparar adecuadamente casos complejos de pro-
piedad intelectual o casos sobre asuntos econmicos. Las partes en muchas
ocasiones son renuentes a presentar este tipo de casos ante los jueces por
temor a que su decisin sea arbitraria. Para encarar estas preocupaciones, el
Consejo Nacional de la Judicatura ha creado una Divisin de Capacitacin
Judicial, y se encuentra en proceso de establecer un programa de capacitacin
permanente mediante una donacin de la Escuela Judicial de Espaa. El ob-
jetivo del programa es capacitar a los jueces nombrados recientemente y a
los jueces con mayor antigedad, mediante un programa diseado para de-
sarrollar destrezas especficas en la prctica. USAID ha proporcionado recur-
sos financieros para implementar un nuevo programa de entrenamiento para
jueces penales en la aplicacin del nuevo Cdigo de Procedimiento Penal.
El programa ofrece un cambio innovador respecto del tpico entrenamiento
ofrecido por el sistema judicial. Por ejemplo, el tpico programa de capaci-
tacin consiste de conferencias y exposiciones relacionadas con la nueva le-
gislacin o los cambios introducidos en la legislacin. En los nuevos
programas de entrenamiento, el desempeo acadmico de los jueces es to-
mado en consideracin como parte de su evaluacin profesional. Mientras
los jueces han sido extremadamente positivos acerca del programa de capa-
citacin, no lo fueron comparablemente con respecto al uso de sus resultados
acadmicos en la capacitacin para la evaluacin de su desempeo.
Los jueces mal capacitados en un sistema legal con sobrecarga de trabajo
son susceptibles a la corrupcin y crean un ambiente en el que el imperio de
la ley no puede ser garantizado. Familias (67%) y empresas (57%) perciben
que los jueces no profesionales son uno de los ms serios obstculos al usar
las Cortes187, y los abogados litigantes en materia civil (36,14%) recomien-
187 e World Bank Institute, Ecuador: Governance & Anticorruption Empirical Diagnostic Study,
Preliminary Draft Report, no publicado, Washington, D.C., April 2000.
370
dan programas educativos y continuo monitoreo y evaluacin del desempeo

judicial como medidas urgentes para mejorar el sistema judicial188.
Remuneraciones de los jueces
En Ecuador, las remuneraciones de los jueces han sido tradicionalmente

bajas, en comparacin con las remuneraciones de otros funcionarios judicia-
les. Desde 1993, las remuneraciones de los jueces se han incrementado con-
sistentemente. Sin embargo, an con el 40 por ciento de incremento
producido en 2002, siguen siendo los jueces con las remuneraciones ms
bajas en la regin, particularmente para los jueces de instancias inferiores y
de cortes de apelacin.
Tabla 2
Remuneraciones de jueces (PPPD)189
Inferior Apelacin Superior

Brasil 147,824 155,604 172,415
Chile 84,783 111,307 142,745
Colombia 85,533 163,563 298,316
Ecuador 65,214 94,000 179,738
Per 33,168 43,955 122,238
188 Simon, Farith et al., Informe nal de un estudio sobre la aplicacin de la justicia civil, patrocinado
por el Banco Mundial en octubre de 2002, a cargo de un equipo liderado por la Fundacin Esquel
(En adelante Uso de la Justicia). Este estudio fue desarrollado como componente de un estudio
comparativo de cinco pases preparado por Linn Hammergen, Uses of Empirical Research in Refo-
cusing Judicial Reform: Lessons from Five Countries, World Bank, 2002, no publicado, en archivo.
189 Legal and Judicial Sector at a Glance: Worldwide Legal and Judicial Indicators (www.world
bank.org/ljr, 2003). Las cifras citadas sobre las remuneraciones se han calculado en Dlares de Pa-
ridad segn Poder de Compra (PPPD). Este es un indicador desarrollado por el Banco Mundial
para asegurar que cualquier dato en dlares de los Estados Unidos de Amrica (USD) sea compa-
rable entre diferentes pases. Las remuneraciones en PPPD fueron calculadas mediante la multi-
plicacin de las remuneraciones en USD por la unidad de PDPC 2000. Para el propsito de estas
estadsticas, la unidad PPPD 2000 es: Brasil (2.04), Chile (1.98), Colombia (3.0), Ecuador (2.42),
y Per (2.25).
371
B ANCO M UNDIAL
Existe una propuesta de ley del Ejecutivo para incorporar las remunera-
ciones judiciales en una escala unificada de remuneraciones del sector p-
blico.
Administracin de Cortes
El Consejo Nacional de la Judicatura fue establecido como un rgano admi-

nistrativo, disciplinario y de gobierno de la Funcin Judicial (art. 206 de la
Constitucin). A pesar de que fue concebido originalmente en 1992, el Con-
sejo no fue establecido sino hasta 1998, luego de la aprobacin de su ley or-
gnica por el Congreso. La demora en establecer el Consejo fue el resultado
del desacuerdo sobre el perfil de la nueva institucin y el alcance de sus po-
deres. Finalmente, la posicin de la Corte Suprema prevaleci y el Consejo
permanece parcialmente sujeto a ella; el presidente de la Corte Suprema tam-
bin es el presidente del Consejo de la Judicatura. Los siete miembros del
Consejo son nombrados por la Corte Suprema. De ellos, cuatro deben ser es-
cogidos de candidatos incluidos en listas preparadas por los jueces de cortes
superiores, la Federacin Nacional de Empleados Judiciales, los decanos de
las facultades de derecho y los presidentes de los colegios de abogados.
Pese a sus orgenes, el Consejo Nacional de la Judicatura se encontr en
conflicto con la Corte Suprema de Justicia inmediatamente despus de esta-
blecerse. Una definicin poco clara de las funciones de gobierno, que no
est explcitamente mencionada en la ley orgnica, ocasion que la Corte
Suprema y el Consejo tengan desacuerdo sobre cul de los rganos tena el
poder de seleccionar y nombrar jueces. La opinin de la Corte prevaleci
nuevamente, y el Consejo solamente retuvo la responsabilidad de presentar
listas cortas a la Corte, la cual seleccionara y nombrara a los candidatos.
Las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura son de naturaleza ad-
ministrativa, disciplinaria y financiera.
La Constitucin requiere que las cortes inferiores remitan a la Corte Su-
prema un informe anual que describa las actividades y sugiera mejoras al sis-
tema judicial. La Corte Suprema tambin debe emitir un informe anual al
Congreso Nacional. A pesar de que estos reportes son un recurso para iden-
tificar reas en las que se puede hacer mejoras, han sido significativamente
372
inefectivos, dadas su falta de especificidad, las falencias al considerar objeti-

vamente los problemas, y la ausencia de un procedimiento formal para con-
siderar y comentar estos informes.
Presupuesto
De acuerdo con la Constitucin, la judicatura es independiente y maneja el

presupuesto previsto en el presupuesto nacional que aprueba el Congreso.
Cierto nmero de pases latinoamericanos tiene un porcentaje fijo del pre-
supuesto nacional para la judicatura. Por ejemplo, Costa Rica y Paraguay
destinan 6 por ciento del total del presupuesto nacional a la judicatura. Den-
tro de esta tendencia, Ecuador estableci una norma que destin no menos
de 2,5 por ciento del presupuesto nacional a la administracin de justicia.
Esta norma, sin embargo, adicionalmente a los porcentajes fijos por tems
presupuestarios especficos, fue eliminada de la Constitucin en las reformas
de 1998.
El presupuesto es un factor crtico en el mantenimiento de la indepen-
dencia judicial. El presupuesto debe ser suficiente para permitir a la judica-
tura administrar justicia de forma eficiente y efectiva con personal calificado.
El presupuesto asignado a la administracin de justicia en Ecuador es el ms
bajo de la regin andina, en relacin con su poblacin.
Tabla 3
Presupuesto judicial per cpita en la regin andina190
Pas Monto (USD) Poblacin (miles) Relacin

Bolivia 64.166.666 7.773 8,3
Chile 155.339.806 14.622 10,6
Colombia 347.631.979 37.065 9,4
Ecuador 22.489.700 11.937 1,8
Per 132.319.506 24.371 5,4
Venezuela 653.059.868 22.777 28,7
190 Comisin Andina de Juristas, Indicadores Judiciales, 2000.
373
B ANCO M UNDIAL
Debido a la eliminacin de la cuota presupuestaria mnima para la judi-

catura y la creciente deuda externa, el presupuesto judicial, an en los aos
en que ha crecido en nmeros reales, ha decrecido en cuanto a porcentaje
del presupuesto total.
Tabla 4
Presupuesto Judicial (1995-2002)191
Ao Monto (USD) Porcentaje del presupuesto

del Estado
1995 54.768.400 1,51%
1996 68.578.900 1,72%
1997 78.101.400 1,52%
1998 74.621.100 1,39%
1999 57.115.800 1,04%
2000 22.489.700 0,62%
2001 40.249.700 0,82%
La creacin del sistema de tasas judiciales ha mitigado de alguna manera

la reduccin en el presupuesto, y permite que el Consejo utilice los recursos
que fluyen directamente en las arcas judiciales sin ir al gobierno central. Las
tasas judiciales corresponden slo a una pequea fraccin del presupuesto
judicial (cinco por ciento de los ingresos operacionales).
Otro aspecto a ser considerado es la estructura del presupuesto. Noventa
por ciento del monto total est destinado a gastos operativos, usualmente re-
muneraciones; como resultado, el monto disponible para capital de inversin
es aproximadamente de 10 por ciento.
191 Con base en el Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso, Anexo esta-
dstico, Quito, 2002.
374
Tabla 5
Destinos del presupuesto en 2001192
Remuneraciones 83,53%
Servicios 5,21%
Materiales y suministros 1,56%
Gastos de capital 9,69%
El presupuesto es preparado por la Divisin de Planificacin del Consejo

de la Judicatura, con base en la informacin obtenida de la visita a las Cortes.
A pesar de la descentralizacin de la autoridad, las oficinas regionales del
Consejo no estn suficientemente equipadas para manejar fondos. En parti-
cular, los funcionarios no se encuentran capacitados de manera adecuada
para el manejo de los fondos disponibles. Como resultado, se requiere de ca-
pacitacin especfica y destrezas en la preparacin y el manejo de presupuesto.
Planificacin
Desde el establecimiento del Consejo de la Judicatura, su Comisin Admi-

nistrativa y Financiera planifica, organiza y controla los recursos materiales
y financieros de la Funcin Judicial (artculo 16a de la Ley Orgnica del
Consejo de la Judicatura). Adems, las tareas de planificacin llevadas a cabo
por la Comisin de Planificacin establecida por la Corte Suprema en
1990 fueron transferidas al Consejo de la Judicatura. Estas tareas incluyen
llevar las estadsticas, efectuar estudios relacionados con el desarrollo del sis-
tema de tribunales, conducir evaluaciones de las operaciones del sistema ju-
dicial y supervisar los proyectos de construccin. Esta capacidad analtica es
esencial para abordar problemas de demora y desarrollar propuestas de nuevas
reformas legales. Ya que la misma Comisin supervisa el desarrollo del pre-
supuesto y su administracin, cualquier problema de comunicacin o de in-
tercambio de informacin que pudiera surgir ha sido eliminado.
192 Informe de la Corte Suprema.
375
B ANCO M UNDIAL
Se estableci un sistema de estadstica para el seguimiento de casos hace

aproximadamente quince aos atrs, el cual reemplaz un sistema previa-
mente establecido en la dcada de 1950. Se requiere a cada judicatura el
envo de reportes estadsticos trimestrales, incluyendo el nmero de casos in-
gresados, el nmero de casos resueltos y el nmero de casos pendientes al
final del perodo. El sistema fue mejorado tecnolgicamente luego de ser
transferido al Consejo de la Judicatura. Se introdujeron computadores, as
como software que permite la actualizacin de datos simultnea con los cam-
bios en el sistema. Los juzgados piloto mantienen datos ms confiables y ac-
tualizados, pero este sistema no se encuentra ampliamente utilizado y la
mayora de judicaturas todava dependen de medios manuales para recolectar
datos. Casi no existe distribucin pblica de dicha informacin. Inclusive
los informes anuales enviados al Congreso presentan los datos en una forma
limitada.
Los expedientes de casos y otros documentos son retenidos indefinida-
mente en las judicaturas, aunque la ley determina un perodo especfico de
retencin. El espacio de almacenamiento de expedientes se encuentra aba-
rrotado, lo que hace difcil, si no imposible, la investigacin para encontrar
los archivos de que se trate. La manera en que se mantienen estos archivos
es un peligro, dado el riesgo de prdida por fuego y daos. En Quito, los ex-
pedientes son transferidos al Archivo Judicial Central. La visin aceptada era
que los expedientes no podan ser destruidos porque la ley nada dice acerca
de destruir archivos. El espacio para almacenar desaparecer inevitablemente.
Para completar el problema, no existe una lista sistemtica de los expedientes
transferidos al Archivo. Desafortunadamente, no existe un vnculo prctico
entre el Archivo Nacional del Ecuador y la Judicatura, y no existe un meca-
nismo en Ecuador para asegurar que los expedientes de casos de valor dura-
dero sean transferidos a un almacenaje apropiado, accesible bajo condiciones
reguladas. Si el Archivo Nacional no est en condiciones de liderar u ofrecer
consejo en el asunto, la judicatura debe tomar la iniciativa. Una gran cantidad
de expedientes sin valor se acumula y, a la fecha, slo ha existido una depu-
racin de casos en los juzgados piloto financiada por el Banco Mundial, la
cual fue diseada para actualizar los sistemas de manejo de la carga procesal.
376
Recursos humanos
La Divisin de Recursos Humanos fue creada en 1979 para manejar asuntos

de personal de todos los empleados judiciales. Esta oficina es parte del Con-
sejo de la Judicatura. En ella se estableci un sistema de manejo computari-
zado para la administracin, incluyendo el pago de remuneraciones. Sin
embargo, sin un sistema de evaluacin no existen datos para establecer una
poltica basada en mritos. Como resultado, el incremento de remuneracio-
nes y los ascensos son otorgados con base en los aos de servicio y no por el
rendimiento. A pesar de la experiencia obtenida a travs del nuevo proceso
de seleccin judicial basado en mritos, este proceso no ha sido adoptado
por el personal de la judicatura.
Manejo de informacin y tecnologa
El acceso a tecnologa de la informacin es esencial para un proceso judicial

imparcial y justo, y para mejorar la capacidad de los tribunales, la adminis-
tracin, el manejo de personal, y la estadstica de casos. Existe, sin embargo,
en el sistema judicial ecuatoriano insuficiencia de tecnologa para apoyar tales
esfuerzos. Aunque ha existido un esfuerzo para instalar computadoras en
todas las oficinas administrativas del Consejo de la Judicatura y en los juz-
gados, su nmero no es suficiente para alcanzar un amplio impacto. El ma-
nejo de informacin y la tecnologa es un rea de infraestructura
administrativa que necesita ser desarrollada de manera que el sistema judicial
completo pueda empezar a desarrollarse efectivamente.
La Divisin de Informtica requiere de un diagnstico comprehensivo.
En aos recientes, en lugar de establecer una estrategia de largo plazo o una
visin para modernizar la Divisin, los esfuerzos han estado orientados a res-
ponder a necesidades inmediatas o de corto plazo. Como resultado, la Divi-
sin no ha sido capaz de responder a los rpidos cambios organizacionales y
procedimentales del sector judicial.
El acceso a una base de datos es tambin un paso vital para mejorar la
capacidad del sistema judicial. El desarrollo de una base de datos de los casos
y la legislacin incrementa la rendicin de cuentas de todo el proceso legal.
377
B ANCO M UNDIAL
Ha habido un logro considerable en este campo luego de la instalacin de

los sistemas de informacin SILEC y FIEL, que permiten que los jueces ten-
gan acceso directo a legislacin y jurisprudencia actualizadas. Sin embargo,
su acceso est limitado a las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca. El ac-
ceso a informacin es tambin necesario para hacer que los derechos adquie-
ran sentido pleno. Al incrementar el acceso a informacin por parte del
pblico y la comunidad jurdica, existe mayor posibilidad de que las expec-
tativas y los incentivos de quienes toman las decisiones en la economa, sean
influenciados por el sector legal y judicial.
Infraestructura
Las instalaciones de la judicatura en muchos casos no permiten acomodar

a todos los funcionarios y las condiciones a veces llegan a ser poco habita-
bles. Algunas judicaturas requieren renovacin y otras requieren nuevas
construcciones. Sin embargo, las construcciones necesitan ser solamente de
uno o dos pisos para acomodar entre cinco y doce personas. La infraestruc-
tura existente, an con las remodelaciones de los ltimos aos, requiere
cambios para implementar el sistema oral que manda la Constitucin que
entr en vigor en agosto de 2002. Nuevos estndares de diseo fueron pre-
parados y varias judicaturas fueron remodeladas para implementar las re-
formas de los juzgados piloto, que incluyeron el desarrollo de salas de justicia
para permitir el sistema de procedimiento oral y una distribucin ms am-
plia del trabajo de los jueces entre el personal de los juzgados. Mejorar la
infraestructura fsica debe ser una prioridad durante los esfuerzos de re-
forma, pero slo como complemento de otras reformas. Es necesario contar
con infraestructura apropiada para implementar la integridad de reformas
que contempla este informe. Adicionalmente, mientras la tecnologa dispo-
nible en la actualidad en los tribunales piloto es adecuada, el resto del pas
opera sin dicha tecnologa.
378
Eficiencia
Cortes inferiores
Uno de los mayores desafos de la judicatura es contar con un mecanismo

para atender la enorme carga procesal de los juzgados de primera instancia.
La capacidad del sistema para manejar los casos es inadecuada. La producti-
vidad de los jueces de nivel inferior debe ser incrementada. En 1995, cada
juez, en un promedio nacional, resolvi 986 casos193. En 2001, en la mayora
de las ciudades el promedio parece haber decrecido194.
Tabla 6
Promedio de casos civiles resueltos por juez (2001)195
Quito 539
Cuenca 735
Guayaquil 636
Si el nmero de casos resueltos es menor al nmero de casos ingresados

al ao, esto usualmente desemboca en la acumulacin de carga procesal en
los aos subsiguientes. Este fue el caso durante muchos aos en los centros
urbanos con mayor poblacin (Quito, Guayaquil, Cuenca), y las reas urba-
nas predominantes (Azogues, Loja, Portoviejo). Sin embargo, desde 2001,
esta tendencia ha sido revertida y en muchas ciudades el nmero de casos
resueltos es mayor al nmero de casos ingresados.
193 Dakolias, Mara, Court Performance Around the World. A Comparative Perspective, World Bank Tech-
nical Paper n. 430, Washington, 1999 (En adelante Desempeo de Cortes), p. 12. Dakolias
presenta los siguientes datos: Panam, 693; Per 1.408; Colombia 1.512; Chile 4.809.
194 Existe un promedio menor en las ciudades pequeas: Portoviejo, 310; Babahoyo, 134; Azogues,
481.
379
B ANCO M UNDIAL
Tabla 7
Judicaturas civiles: datos anuales de seis distritos196
1998 2001
Distrito Nmero de Casos Casos % Nmero de Casos Casos %
judicaturas ingresados resueltos judicaturas ingresados resueltos
Quito 22 33.725 13.576 40,25 23 21.539 12.416 57,64
Cuenca 19 15.195 12.693 83,53 20 8.201 14.712 179,39
Azogues 9 4.298 3.324 77,33 9 2.669 4.334 162,38
Portoviejo 24 11.144 4.778 42,87 24 6.838 7.444 108,86
Babahoyo 14 3.881 2.231 57,48 14 3.614 1.888 47,75
Guayaquil 30 24.338 8.207 33,72 30 15.979 19.089 119,46
Quito es una notable excepcin a esa tendencia. Puesto que ingresaron

pocos casos nuevos en 2001, el porcentaje de casos resueltos aument. Sin
embargo, el nmero total de casos resueltos se mantuvo bajo, pese al hecho
de que el nmero de judicaturas se increment.
Tabla 8
Distrito Quito Flujo de la carga procesal197
Ao Nmero de Judicaturas Casos ingresados Casos resueltos

1998 21 33.725 13.576
1999 25 31.278 13.020
2000 25 25.266 12.930
2001 25 21.539 12.416
Aunque el nmero de casos ingresados ha bajado, y el nmero de jueces

se ha incrementado, la carga procesal sigue siendo significativa. Los datos
que comprenden la totalidad del sistema judicial demuestran que, a pesar de
que existe un incremento en los casos resueltos por ao, la carga procesal no
ha disminuido significativamente. Para diciembre de 2001, los tres distritos
196 dem.
197 Simon, Farith y otros, Uso de la Justicia.
380
ms grandes tuvieron casi 450.000 casos represados, mientras la carga acu-

mulada en las judicaturas civiles a nivel nacional alcanz 778.437 casos.
Tabla 9
Casos represados en judicaturas de lo civil198
Distrito Casos Ingresados Casos Resueltos Casos Represados

Pichincha 21.629 12.948 195.199
Guayas 15.964 19.134 194.588
Azuay 9.201 14.622 51.151
Total 46.794 46.704 440.938
Un estudio reciente muestra que en Quito, slo 39 por ciento de los

casos ingresados en 1998 para la resolucin de un asunto legal, llamados pro-
cesos de conocimiento (distintos de los juicios ejecutivos199), haban sido re-
sueltos al 2002. La mayora de aquellos casos no resueltos se encontraban en
su etapa inicial (es decir, en la demanda, la notificacin al demandado o en
la contestacin a la demanda). El mismo patrn puede ser observado en los
juicios ejecutivos, en los que slo 31 por ciento de los casos ingresados en
1998 haban sido resueltos a 2002. Nuevamente, la mayora de los casos sin
resolucin se encuentran en la etapa inicial: 46 por ciento para calificar la
demanda200; 13 por ciento para notificar al demandado; 7 por ciento a la
espera de la contestacin a la demanda201. El alto porcentaje de casos en los
que la demanda no ha sido calificada demuestra que el demandante tal vez
ha perdido el inters en el caso o que el conflicto se ha resuelto.
De acuerdo a ley, en los casos civiles son las partes, y no el juez, quienes
activan el proceso a travs del sistema. Si las partes dejan de activar el caso
por un periodo de tiempo, el juez puede descartar el caso. Sin embargo, los
jueces son usualmente indulgentes, a menos que haya un requerimiento es-

199 Procedimientos sumarios para satisfacer una obligacin basada en documentos, que otorgan el de-
recho de ejecutarla contra bienes del deudor.
200 Una declaracin preliminar del juez, en la que admite la demanda y declara que cumple con los
requerimientos formales de ley.
201 Simon, Farith y otros, op. cit.
381
B ANCO M UNDIAL
pecial de las partes. Por esta razn, muchos casos se listan como pendientes
durante aos.
El promedio de 383 das para concluir un proceso de conocimiento y de
405 das para los juicios ejecutivos no tiene relacin con lo que establece la
ley. La inobservancia de los jueces al mandato de los trminos procesales es
causada, o por lo menos exacerbada, por lo que muchos jueces creen ser tr-
minos irreales determinados por los cdigos. Los cdigos no consideran el
impacto del nmero de casos que ingresan cada da. Esta percepcin persiste
a pesar de las reformas recientes que han eliminado ciertas responsabilidades
de los jueces, incluyendo las obligaciones administrativas, y, en algunos casos,
la investigacin.
La vigencia de algunas de las garantas constitucionales ha sido proble-
mtica. Los jueces de primera instancia cuya jurisdiccin se extiende sola-
mente a casos civiles y penales tienden a percibir a los casos de amparo202
como una interferencia con sus obligaciones regulares. La evidencia emprica
no sustenta tales percepciones.
El Cdigo de Procedimiento Civil est desactualizado y otorga poca au-
toridad al juez para manejar los procesos. Los trminos procesales estableci-
dos para cada etapa no responden a lo que ocurre en la actualidad.
Especialmente en las ciudades de mayor poblacin, los jueces tienen poco
control sobre el desarrollo del caso, que usualmente es manejado por un asis-
tente. Todos estos aspectos afectan la eficiencia y los niveles de produccin.
La inminente reforma de las normas procesales permitir introducir la ora-
lidad establecida constitucionalmente. Si bien esto puede contribuir a resol-
ver estos desafos, los problemas de gestin persisten.
Parte de los problemas de gestin provienen de una falta de personal tc-
nico para dar apoyo administrativo. En un intento de manejar este problema
particular, la Constitucin estipula que los retrasos injustificados en la ad-
ministracin de justicia estn prohibidos por la ley. La Constitucin establece
202 Toda persona titular de un derecho garantizado por la Constitucin, el cual sea subsecuentemente
amenazado por acciones de una entidad pblica, cuyo resultado es un dao grave o la amenaza de
un dao grave, puede presentar una accin de amparo ante cualquier juez de primera instancia,
demandando la suspensin de tales acciones. Toda persona tambin tiene el derecho de interponer
una accin de hbeas data ante un juez de primera instancia para obtener el acceso a archivos de
informacin referida a ella, que se encuentre en poder de las autoridades gubernamentales. El Es-
tado garantiza el derecho a un debido proceso a todo individuo.
382
adems que los jueces pueden ser removidos o ser responsables por los daos
y perjuicios causados a las partes por retardo. Esta provisin, sin embargo,
es escasamente aplicada.
Aunque se introdujo audiencias de conciliacin como parte del manejo
de procesos, los jueces no tienen el poder de obligar a asistir a ellas. Esto res-
tringe la habilidad del juez y de los tribunales para minimizar retardos. Un
programa para establecer los servicios de mediacin adscritos a las judicaturas
de primera instancia, financiado por el Banco Mundial, ha empezado a mos-
trar resultados positivos, y proporciona un ejemplo para abogados y jueces
de los beneficios y las ventajas de un acuerdo203.
Cortes Superiores
En las Cortes de Apelacin, la carga procesal total ha aumentado, principal-

mente debido al incremento de casos penales.
Tabla 10
Carga procesal en cortes superiores204
1994 1998 2001

Casos Civiles 17.833 25.610 21.382
41,68% 39,93% 29,14%
Casos Penales 24.788 38.536 194,588
58,19% 60,07% 70,85%
Total 42.621 64.146 73.365
La disminucin de la carga procesal en los casos civiles es el resultado

del mejoramiento de los procesos de toma de decisiones de las cortes.
203 Se han instalado ocinas en Quito, Guayaquil y Cuenca. Las sesiones de conciliacin han tenido
lugar en 73% de los casos derivados por jueces, y se han alcanzado acuerdos en 32% de los casos.
204 Informe del presidente de la Corte Suprema al Consejo de la Judicatura, Anexo estadstico, Quito,
2002.
383
B ANCO M UNDIAL
Tabla 11
Casos Civiles: Cortes Superiores (2001)205
Distrito Nmero Casos Casos Promedio de casos Tasa de

de salas ingresados resueltos resueltos por sala resolucin
Quito 6 4.986 4.867 811 97,61
Cuenca 4 2.800 2.842 710 101,5
Azogues 1 1.220 1.374 1.374 112,66
Portoviejo 3 2.341 2.840 947 121,31
Babahoyo 2 1.207 1.264 632 104,72
Guayaquil 6 6.183 4.964 827 80,28
Es tambin interesante notar que Azogues y Portoviejo tienen mayor

carga procesal por sala que Quito; sin embargo, resuelven ms casos y sus
tasas de resolucin son mayores que en Quito.
Corte Suprema
En conjunto, la carga procesal en la Corte Suprema ha disminuido. En 1993,

cuando la Corte se convirti en un tribunal de casacin, exista un estimado
de 12.000 causas represadas, con 7.000 de ellas exclusivamente en la sala de
lo civil206. La adopcin del sistema de casacin y la creacin de salas tempo-
rales para manejar la carga procesal represada han contribuido a disminuir
la carga total. A pesar de que la Corte Suprema ha disminuido la carga pro-
cesal en materia civil en 56,14 por ciento entre 1998 y 2001, la carga procesal
en materia penal ha aumentado.
205 dem.
206 Dakolias, Mara, Desempeo de Cortes.
384
Tabla 12
Carga procesal en la Corte Suprema207
Sala 1998 2000 2001

Administrativa 203 246 289
Tributaria 144 369 276
Penal 668 1.079 1.214
Laboral 100 319 318
Civil 1.594 903 699
Total 2.709 2.916 2.796
A pesar de las diferencias considerables entre las salas de la Corte, ha

existido un incremento en el nmero de casos resueltos por ao:
Tabla 13
Casos resueltos por la Corte Suprema de Justicia208
Sala 1994 1998 2001

Administrativa (1) 80 256 358
Tributaria (1) 18 99 209
Penal (2) 848 990 846
Laboral (3) 318 1.029 1.149
Civil (3) 154 1.827 1.211
Total 1.418 4.201 3.773
Una razn para el continuo represamiento de causas tanto en la Corte

Suprema como en las Cortes Superiores parece estar relacionada con una ley
que establece que cada caso debe ser presentado y discutido entre todos los
miembros de la Corte. Los procedimientos escritos son enviados a la oficina
del juez que prepara un proyecto de sentencia y lo reenva a los otros jueces,
quienes revisan el contenido para verificar la base legal de la demanda. Por lo
tanto, cada juez lee cada expediente. Este proceso se repite si alguno de los

208 dem.
385
B ANCO M UNDIAL
jueces hace cambios en el proyecto de sentencia. Esta observacin se encuentra

respaldada por la estadstica: en 1994, cuando existan cinco jueces en cada
sala el nmero de casos resueltos fue de solo 1.418; mientras en 1998, cuando
existan tres jueces por sala, los casos resueltos ascendieron a 4.201.
Juzgados Piloto
El problema de retardo y represamiento de casos se ha atendido exitosamente

mediante la implementacin de un nuevo sistema de manejo de casos. To-
mando en consideracin la experiencia de todos los juzgados piloto, inclu-
yendo los resultados menos exitosos reportados en Quito, los juzgados piloto
han contabilizado un 85 por ciento de reduccin en el promedio de duracin
por caso.
Tabla 14
Promedio de duracin de un caso civil en Quito209
Juzgado Promedio anterior Promedio en la etapa piloto

Primero 1.185 das 266 das
Segundo 1.207 175
Tercero 1.732 332
Cuarto 1.260 297
Quinto 1.096 204
Dcimo Primero 1.717 422
Dcimo Segundo 840 236
Al mismo tiempo, la tasa de resolucin se ha incrementado, por ejemplo,

el 135 por ciento en Cuenca.
209 Simon, Farith y otros, op. cit.
386
Tabla 15
Tasa de resolucin en Juzgados piloto210
Ciudad Porcentaje en 2000 Porcentaje en 2001

Quito 8,5 27,38
Guayaquil 19,1 54,29
Cuenca 44,0 134,66
Si bien este es un paso positivo, las estrategias de reduccin del retardo

requieren tambin de infraestructura administrativa dentro de la judicatura,
que no existe en la actualidad. Dicha infraestructura debe ser capaz de ma-
nejar tanto los recursos como el flujo de casos. El desarrollo de estas capaci-
dades en los juzgados durante la fase piloto debe ser combinado con el
desarrollo de capacidades similares en las cortes superiores y en la Corte Su-
prema. Mientras el objetivo es establecer sistemas eficientes para el procesa-
miento de datos, la eficiencia debe ser medida por la efectividad. El lento
procesamiento de casos puede impedir a una parte la recuperacin del valor
real de los perjuicios asociados con un caso. El procesamiento efectivo de
casos es esencial para evitar los costos de los litigantes y del pblico, as como
para la produccin efectiva de justicia211. Por ejemplo, la tasa anual de casos
decididos se ha incrementado dramticamente en los juzgados piloto y el
promedio de duracin de la toma de decisin ha disminuido.
Recomendaciones
El fortalecimiento de la capacidad de las judicaturas debe ser la primera prio-

ridad de Ecuador. En conjunto, la capacidad de manejo y administracin
debe ser mejorada, y la descentralizacin administrativa debe ser apoyada.
Especficamente, el apoyo debe proporcionarse en: fortalecer las divisiones
administrativas del Consejo de la Judicatura y establecer cargos administra-

211 Inicialmente, en la fase piloto, el programa incluy 26 juzgados de primera instancia en Quito,
Guayaquil y Cuenca. Cuando se escriba este informe, 45 nuevos juzgados de primera instancia
haban sido incorporados en la fase de rplica.
387
B ANCO M UNDIAL
tivos en todas las provincias; mejorar el manejo presupuestario; identificar

las causas del retardo en las decisiones judiciales; revisar los procedimientos
judiciales; capacitar al personal; instalar sistemas de informacin para mejorar
la eficiencia en el procesamiento de casos; mejorar la infraestructura judicial;
desarrollar procedimientos disciplinarios y para la seleccin de jueces; y for-
talecer el Cdigo de tica Judicial. Estas reformas deben mejorar la transpa-
rencia, promover la independencia y asegurar la rendicin de cuentas de los
jueces; todo lo cual es esencial para asegurar que el pblico tenga confianza
en el sistema judicial.
388
11
La visin de los usuarios
En 2007, ISVOS realiz a nivel nacional una encuesta a usuarios de servicios

judiciales. Segn se aprecia en el cuadro 1, poco ms de la mitad de encuestas
fueron aplicadas en la sierra (54%), algo ms de la tercera parte en la costa
(36%) y el resto en la Amazona y la regin insular (10%). Esa estructuracin
de la muestra correspondi al nmero de dependencias judiciales que fun-
cionaban en el nivel provincial en cada regin.
Cuadro 1
Composicin de la muestra
Regiones Nmero de encuestas % % de cobertura

Muestra Levantadas
Sierra 817 824 53,9 101
Costa 542 549 35,9 101
Amazona 133 136 8,9 102
Insular 20 20 1,3 100
Total 1512 1529 100 101
Del total de entrevistados, 61% eran hombres y 39%, mujeres. Ms de

la mitad de los usuarios entrevistados (53%) tenan aprobado algn ao de
instruccin superior o postgrado, lo que fue influido por el alto nmero de
usuarios abogados que acuden a los servicios judiciales. Casi una tercera parte
de los entrevistados (32%) tena algn ao aprobado en el nivel secundario.
Los entrevistados sin instruccin no llegaron a 1%.
389
Del total de entrevistados, algo ms de la mitad (51%) eran usuarios par-

ticulares. Los abogados sumaban 37% y el restante 13% eran ayudantes o
auxiliares de oficinas judiciales.
Satisfaccin con el sistema de justicia
Ms de la mitad de los entrevistados (57%) declar no estar satisfecho con

los servicios de justicia. Slo 13% de usuarios entrevistados declar encon-
trarse satisfecho y la respuesta muy satisfecho no lleg a 1%.
14% de los entrevistados manifestaron estar totalmente insatisfecho
con el sistema de justicia, en porcentaje igual en costa y sierra (15%). Otro
43% declar sentirse insatisfecho, pero en la sierra esta respuesta lleg a
46% y en la Amazona a 49%. Los usuarios satisfechos se encontraban pre-
ferentemente en la costa (17%).
Debe considerarse que 29% de usuarios entrevistados escogi la respuesta
ni satisfecho ni insatisfecho, que alcanz porcentajes mayores en la costa y
en la Amazona.
Los entrevistados insatisfechos no se concentraron en algn tipo de
dependencia judicial pero la insatisfaccin result algo mayor entre usuarios
de los juzgados penales y de trnsito. Los usuarios particulares estaban algo
ms insatisfechos (62%) que los usuarios abogados y ayudantes (53%). La
insatisfaccin apareci en niveles similares entre hombres y mujeres.
Tiempo de tramitacin de la causa
Ms de la mitad de los entrevistados (53%) calific el tiempo de tramitacin

como lento o muy lento, encontrndose respuestas similares en costa y
sierra, y un porcentaje algo ms bajo en la Amazona. Otro 30% de usuarios
consider ni lento ni rpido el tiempo de tramitacin y slo 16% consider
rpido el trmite.
Aqullos que consideraron lento o muy lento el trmite se concentra-
ron, principalmente, en los juzgados de la Niez y Adolescencia (58%) y en
las Cortes entonces llamadas Superiores (56%). No se registraron diferencias
importantes en la opinin de usuarios particulares y abogados, as como entre
hombres y mujeres.
390
LA VISIN DE LOS USUARIOS
Trato recibido
Casi dos terceras partes de entrevistados (64%) calificaron positivamente el

trato recibido de parte del funcionario judicial; 47% lo consider bueno y
17% lo calific como muy bueno. Las respuestas resultaron similares en
costa y sierra. En el otro extremo, 11% de entrevistados calificaron el trato
como malo o muy malo. Y 29% eligieron la respuesta ni bueno ni malo.
Los porcentajes de respuestas positivas (bueno y muy bueno) fueron
mayores en las cortes entonces llamadas superiores (80%). El trato malo y
muy malo fue algo mayor en los juzgados de trnsito (16%) y en los de la
niez y adolescencia (14%).
Los calificativos bueno y muy bueno fueron mayores entre usuarios
ayudantes o auxiliares (75%), algo menor entre abogados (67%) y todava
menor entre usuarios particulares (59%). No aparecieron diferencias signi-
ficativas entre hombres y mujeres.
Informacin sobre el trmite de causas
Del conjunto de entrevistados, 43% dijeron haber recibido informacin

bastante bien sobre el trmite de sus causas. Una tercera parte (33%) res-
pondi s, algo y la cuarta parte restante dijo haber recibido poca o ninguna
informacin. La respuesta ms positiva surgi de entrevistados en la Amazo-
na (54%), seguidos por los de la sierra (45%) y de los de la costa (38%).
Las respuestas ms positivas acerca de la informacin sobre las causas co-
rrespondieron a usuarios de las Cortes entonces llamadas Superiores, seguidas
por los juzgados civiles y los de la niez y adolescencia. Las respuestas ms
negativas provinieron de usuarios de los juzgados de trnsito. Los usuarios
particulares dijeron recibir poca o ninguna informacin en una proporcin
mayor (29%) que los abogados (21%) y los auxiliares (13%). No aparecieron
diferencias significativas entre hombres y mujeres.
Propuesta y pedido de coimas
Uno de cada diez entrevistados dijo haber propuesto una coima para agilizar
los trmites de su causa. Pero el porcentaje fue casi el doble (18%) en la costa,
391
baj a 7% en la sierra y a 1% en la Amazona. La propuesta de coima fue

algo ms frecuente entre usuarios de juzgados de trnsito y juzgados penales
(entre 14 y 15%), en usuarios del tipo ayudantes o auxiliares (13%) y apenas
superiores entre mujeres (11,4%).
El 7% de entrevistados manifest que algn funcionario judicial le haba
pedido una coima para agilizar los trmites; pero el porcentaje creci hasta
11% en la Costa y baj a 6% en la Sierra; en la Amazona fue de 1%. En
concordancia con aquellos juzgados donde se ofreci ms frecuentemente
una coima, en los de trnsito y en los penales fue tambin ms frecuente el
pedido de coima (11 y 10%, respectivamente). Estos pedidos eran recibidos
ms frecuentemente por usuarios particulares (8,4%) que por abogados
(6%), y ms por mujeres (8,2%) que por hombres (6,8%).
392
12
La visin de los ciudadanos
Juan Carlos Donoso
El presente captulo est basado en las opiniones y actitudes de los ciudadanos

hacia el sistema de justicia y las instituciones encargadas de sostener el estado
de derecho. Esto quiere decir que los datos a continuacin presentados no
pueden ser considerados como un anlisis extensivo de la funcin judicial,
ya que para ello sera necesario examinar detenidamente el nivel de indepen-
dencia de la Corte Suprema o el nmero de causas despachadas por las cortes
de primera, segunda y tercera instancia respectivamente, entre otras cosas.
Los datos que son presentados en esta seccin tienen que ver con la legitimi-
dad que, en los ojos de los ciudadanos, tienen las instituciones que represen-
tan a la justicia y al estado de derecho en Ecuador. Para este efecto se ha
desarrollado una batera de preguntas que mide la confianza de los ciudada-
nos en varias instituciones, como lo muestra la siguiente tabla.
Tabla 1
Preguntas utilizadas para medir confianza
en las instituciones del estado de derecho
B1. Hasta qu punto cree usted que los tribunales de justicia de Ecuador garantizan
un juicio justo?
B10A. Hasta qu punto tiene confianza en el sistema de justicia?
B15. Hasta qu punto tiene confianza usted en la Fiscala General de la Nacin?
B18. Hasta qu punto tiene confianza usted en la Polica Nacional?
B31. Hasta qu punto tiene usted confianza en la Corte Suprema de Justicia?
393
J UAN C ARLOS D ONOSO
Tradicionalmente, las instituciones del sistema de justicia en Ecuador

han sido pobremente evaluadas por los ciudadanos, en comparacin a otras
instituciones polticas y de representacin212. En el 2008 la tendencia se man-
tiene, como lo indica el grfico 1. El grfico muestra el resultado de la cali-
ficacin, que, entre 0 y 100, le dieron ciudadanos ecuatorianos a varias
instituciones pblicas y privadas. Si uno se fija en las cinco instituciones enu-
meradas en la Tabla 1, se dar cuenta que ninguna de las cinco obtiene un
puntaje mayor a cuarenta, es decir, no llegan ni siquiera al punto medio de
la escala. Tambin es preocupante el hecho de que la confianza en las insti-
tuciones legales y del estado de derecho supera nicamente a la de las obte-
nidas por el Congreso Nacional y los partidos polticos.
Los resultados que arroja el grfico 1 reflejan la realidad que viven ac-
tualmente estas instituciones en Ecuador. La Fiscala es una entidad que ha
estado bajo la lupa en los ltimos meses, especialmente por la gestin que
esta cumple respecto a los casos en contra de varias personas acusadas de estar
involucradas con la crisis bancaria de finales de los noventa. El desempeo
de la Polica Nacional se ha visto cuestionado debido a lo que se percibe
como un incremento de actos criminales en los ltimos meses. El caso de la
Corte Suprema es bastante particular. Esta es una institucin que aun busca
consolidarse luego de su reestructuracin en el 2005. Si bien el proceso de
seleccin de la nueva corte fue pblico y transparente, hasta el 2006 los ecua-
torianos todava no se mostraban convencidos de que esta se encontrara libre
de influencias polticas213. Casi tres aos despus de su instalacin, la nueva
corte todava no logra consolidarse como una institucin confiable para los
ciudadanos.
212 Ver las referencias a Ecuador en Auditora de la Democracia, 2001, 2004 y 2006.
213 Ver Auditora de la Democracia, 2006, Ecuador, captulo VI.
394
LA VISIN DE LOS CIUDADANOS
Grfico 1
Confianza institucional en Ecuador
Confianza en la Iglesia Catlica 67.7
Confianza en las Fuerzas Armadas 56.9
Confianza en el Presidente de la Repblica 56.6
Confianza en el Gobierno Nacional 53.2
Confianza en los medios de comunicacin 52.6
Instituciones 50.4
Confianza en la Defensora del Pueblo 49.7
Confianza en la Prefectura Provincial 44.8
Confianza en los empresarios 40.7
Confianza en el Servicio de Rentas Internas 39.9
Confianza en el Tribunal Supremo Electoral 38.9
Confianza en la Fiscala General 38.2
Confianza en la Polica Nacional 37.6
Tribunales garantizan juicio justo 37.0
Confianza en el sistema de justicia 35.5
Confianza en la Corte Suprema 33.9
Confianza en los partidos polticos 22.6
Confianza en el Congreso 21.8
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Promedio
95% I.C. (Corregido por efecto de diseo)
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP
A primera vista, parecera entonces que los resultados son desalentadores.

Sin embargo no todo es negativo. Un anlisis temporal de los niveles de con-
fianza en estas instituciones muestra que, salvo el caso de la Polica Nacional,
la confianza en las Cortes y en el sistema de justicia ha mejorado sustancial-
mente del 2006 hasta ac, como lo muestra el grfico 2. Lo ms llamativo
del grfico es el sustancial aumento en la confianza en la Corte Suprema de
Justicia, Fiscala y en el Sistema de Justicia Ecuatoriano en general. El au-
mento en la confianza de los ecuatorianos en estas instituciones parecera in-
dicar que los esfuerzos que estas han realizado por mejorar su imagen ante
los ciudadanos van lentamente rindiendo sus frutos, aunque esto ser anali-
zado en mayor detalle posteriormente. Por otro lado, es desalentador el des-
censo en los niveles de confianza de la ciudadana en la Polica Nacional, que
se debe en parte a los factores anteriormente mencionados.
395
Grfico 2
Confianza en las instituciones del estado de derecho en Ecuador,
2006-2008
2008 33.9
Confianza en la Corte Suprema
2006 24.7
2008 37.0
Tribunales
2006 34.1
2008 35.5
Confianza en en el sistema judicial
2006 28.0
2008 38.2
Confianza en la Fiscala General
2006 27.8
2008 37.6
Confianza en la Polica Nacional
2006 42.1
0 10 20 30 40 50
Promedio
ndice de legitimidad del sistema de justicia
Para facilitar el anlisis de las variables institucionales del estado de derecho

en Ecuador, hemos creado un ndice de legitimidad del sistema de justicia,
basado en las cinco preguntas mostradas en la Tabla 1. Cabe indicar que un
anlisis de fiabilidad arroj que el ndice tiene un coeficiente Alpha de 0,89,
lo que sugiere que todas las variables que componen el ndice son lo sufi-
cientemente congruentes tericamente como para agruparlas bajo una sola
variable compuesta. Tambin es importante recalcar que si bien la polica es
la nica institucin que present un descenso en los niveles de confianza de
los ciudadanos, un anlisis individual de cada variable revel que todas se
comportan de la misma manera al cruzarlas con otras variables de control,
por lo que es coherente que forme parte del ndice.
El grfico 3 muestra el nivel de confianza de los ecuatorianos en su sis-
tema de justicia comparativamente con el resto de pases del Continente
Americano. Si bien el grfico muestra a Ecuador como uno de los pases con
ms bajo nivel de confianza en las instituciones del estado de derecho, hay
396
que mencionar que tambin ha habido un ascenso comparando el presente

con los datos obtenidos en el 2006214.
Grfico 3
ndice de legitimidad del sistema de justicia en
Amrica Latina y el Caribe, 2008
Canad 64.1
Colombia 58.0
Uruguay 54.7
Estados Unidos 54.2
Chile 52.6
Costa Rica 51.6
Repblica Dominicana 50.5
Mxico 49.7
Jamaica 49.1
Brasil 46.6
El Salvador 46.4
Panam 45.9
Guatemala 43.9
Bolivia 43.9
Nicaragua 42.9
Hait 42.7
Honduras 42.5
Venezuela 39.7
Argentina 38.2
Ecuador 36.5
Per 36.3
Paraguay 24.4
0 20 40 60 80
Legitimidad del sistema de justicia
Factores que afectan la legitimidad del sistema de justicia
La seccin anterior sirvi para conocer que a pesar de que las instituciones
del estado de derecho en Ecuador tienen niveles relativamente bajos de legi-
timidad en los ojos de los ciudadanos, especialmente al compararlas con otras
instituciones polticas y de representacin, la confianza en estas ha aumen-
214 Revisar Desafos a la Democracia en Amrica Latina y el Caribe: Evidencias del Barmetro de las
Amricas 2006-2007, Internet, www.lapopsurveys.org
397
tado en los ltimos dos aos. Cules son los factores preponderantes para
este aumento? La primera explicacin posible es una probable mejora en los
servicios ofrecidos por estas instituciones a la ciudadana, reflejada en una
satisfaccin de los usuarios de estos servicios. Para esto, hemos recurrido a
una batera de preguntas destinadas a medir la reaccin de los usuarios ante
el trato recibido en algunas instituciones de la administracin de justicia.
Tabla 2
Preguntas sobre satisfaccin de los ciudadanos con trmites realizados en
instituciones del sistema de justicia en Ecuador
De los trmites que usted o alguien de su familia haya hecho alguna vez con las si-
guientes entidades, se siente muy insatisfecho, algo insatisfecho, algo satisfecho, o muy
satisfecho?
ST1. La Polica
ST2. Los Juzgados
ST3. La Fiscala
El grfico 4 muestra los resultados a estas preguntas, con la escala reco-

dificada del 0 al 100. Se puede observar que entre el 2006 y el 2008 existe
un leve incremento en los niveles de satisfaccin de los usuarios, pero en nin-
gn caso estos llegan a superar la barrera de los 50. Esto quiere decir que la
mayora de los ciudadanos que realizaron algn trmite en estas instituciones
quedaron insatisfechos con el trato recibido. Tambin se observa que la di-
ferencia entre el 2006 y el 2008 no es estadsticamente significativa, por lo
que no ha habido ninguna mejora en los servicios prestados por estas insti-
tuciones, al menos en los ojos de los usuarios que acudieron a realizar trmites
en alguna de ellas.
398
Grfico 4
Satisfaccin con los servicios de instituciones del estado de derecho en
Ecuador, 2006-2008
50
40
30
Promedio
46.4 48.6 35.2 38.6 36.3 38.1
20
10
0
2006 2008 2006 2008 2006 2008
Satisfaccin con Satisfaccin con Satisfaccin con
servicio de la Polica servicio de los juzgados servicio de la fiscala
Otra posible explicacin para el aumento que registran los ecuatorianos

en cuanto a la confianza en las instituciones del estado de derecho puede
estar en la disminucin de la corrupcin. De acuerdo a los estudios de
LAPOP, los sobornos en los juzgados son la fuente ms alta de corrupcin
en Ecuador. Sera plausible entonces que una reduccin en la corrupcin en
los juzgados pudiera resultar en el aumento de la confianza en las institucio-
nes del sistema de justicia. El grfico 5 muestra el porcentaje de personas que
tuvieron que pagar un soborno en los juzgados desde el 2001 hasta el 2008.
El grfico nos permite observar que en un perodo de siete aos ha habido
una disminucin del nivel de corrupcin en los juzgados, sin embargo esta
sigue siendo bastante alta. En el 2008, casi uno de cada cinco ecuatorianos
que tuvieron que asistir a los juzgados para realizar algn trmite reportan
haber tenido que pagar un soborno solicitado por alguno de los empleados.
Se observa tambin que la diferencia entre el 2006 y el 2008 es mnima y no
significativa estadsticamente, lo que significa que realmente no ha habido
una reduccin importante en la corrupcin en los juzgados.
399
Grfico 5
Victimizacin por corrupcin en los juzgados, Ecuador 2001-2008.
30
25
Soborno en los juzgados
20
15
10 27.1 20.5 23.2 21.6
0 2008 2004 2006 2008

Ao
Como se ha podido ver hasta ahora, los indicadores de desempeo del

poder judicial no han sido los responsables del aumento en la confianza hacia
las instituciones del estado de derecho. Esto no significa, sin embargo, que
no existan otros indicadores o variables estructurales no medidos en este re-
porte, como la eficiencia o la independencia del sistema de justicia, que sean
parcialmente responsables del aumento de confianza reportado por los ecua-
torianos.
Para poder descubrir los factores que influyeron en este aumento, hemos
recurrido a un modelo de regresin lineal, como lo muestra el grfico 6. Este
modelo contiene variables socio-demogrficas, como el sexo, la ubicacin
geogrfica, edad, educacin y riqueza individual.
Tambin existen otras variables que miden percepciones y experiencias,
como la percepcin de la generalizacin de la corrupcin en el sector pblico,
las experiencias personales como vctimas de la corrupcin, la aprobacin
del presidente actual y la percepcin de la situacin econmica familiar.
400
Grfico 6
Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador.
Resultados de la regresin lineal.
R-cuadro =0.072
F=11.117
N=2726
Percepcin econmica familiar
Mujer
Riqueza
Oriente
Sierra
Cul es su edad en aos cumplidos?
Cul fue el ltimo ao de enseanza que usted aprob?
Percepcin de la corrupcin
Total de maneras de ser victimizado en ao pasado
Aprobacin del trabajo del presidente
Victimizado por crimen
-0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3

Los resultados de la regresin muestran que tan solo algunas variables

afectan la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. La primera tiene
que ver con la percepcin de la situacin econmica familiar. El grfico 7
ilustra la relacin entre dicha variable y la legitimidad del sistema de justicia.
Las personas que contestaron que el ingreso mensual que recibe su familia
no alcanza o alcanza con dificultades para cubrir los gastos bsicos, reportan
niveles menores de confianza en las instituciones del estado de derecho que
aquellas personas que consideran que el ingreso mensual de su familia les es
suficiente para cubrir con los gastos bsicos de la misma. Si bien la variable
resulta ser estadsticamente significativa, la diferencia sustantiva entre unos
y otros no es demasiado grande.
La ubicacin geogrfica de las personas tambin afecta sus actitudes hacia
las instituciones del estado de derecho. Para el caso de este modelo de regre-
sin hemos considerado a las regiones geogrficas como divisiones territo-
riales, exceptuando Galpagos, donde la encuesta no fue llevada a cabo.
Luego creamos variables dicotmicas para cada una de las regiones, y dejamos
401
a la costa como referencia, por ser esta la regin ms poblada del pas. Los
resultados muestran que las personas que viven en el Oriente ecuatoriano
tienden a confiar ms en las instituciones del estado de derecho que aquellos
que viven en la costa. La diferencia entre las personas de la costa y la sierra
no es estadsticamente significativa, aunque hay una tendencia de las personas
que all viven de reportar menores niveles de confianza en las instituciones
del estado de derecho con respecto a los primeros, como lo ilustra el grfico
8. Uno de los motivos que causa estas diferencias es el menor grado de co-
rrupcin en los juzgados que se reporta en el oriente, a diferencia de las otras
dos regiones donde la corrupcin es ms comn.
Otra de las posibles causas es la acumulacin de causas. Es posible que
en el oriente, que es la regin menos poblada del Ecuador territorial, la acu-
mulacin de casos sea menor y estos sean despachados con mayor eficiencia.
Grfico 7
Efecto de la percepcin econmica familiar en la legitimidad del sistema
de justicia, Ecuador 2008
50
40
del sistema de justicia
Indice de legitimidad
30
20
34.2 34.7 38.8 38.7
10
0
No alcanza Alcanza con Alcanza con Alcanza bien
dificultad lo justo
Percepcin economa familiar
402
Grfico 8
Efecto de la ubicacin geogrfica en las actitudes hacia el sistema
de justicia, Ecuador 2008.
50
40
30
20 36.9 35.6 40,8
10
0
Costa Sierra Oriente
Regin
La corrupcin es uno de los factores que comnmente afectan a las ac-

titudes de los ecuatorianos. En este caso, tanto la percepcin de la corrupcin
como las experiencias con la misma crean en los ciudadanos sentimientos de
desconfianza ante las instituciones del estado de derecho, que erosionan la
legitimidad de las mismas. El grfico 9 ilustra los efectos que la victimizacin
por corrupcin tiene en la legitimidad del sistema de justicia ecuatoriano.
La relacin es bastante clara. Los resultados de la regresin lineal sugieren
que las personas que piensan que la corrupcin en el sector pblico es muy
generalizada tienen menos confianza en las instituciones del estado de dere-
cho que aquellos que perciben al sector pblico como poco o nada corrupto.
La misma direccionalidad, aunque ms notoria, existe cuando se mide la vic-
timizacin por corrupcin y su efecto en la legitimidad del sistema de justicia.
El grfico muestra que las personas que han sido vctimas de cuatro o ms
formas de corrupcin, por ejemplo en los juzgados, en hospitales pblicos y
hasta en sus propios trabajos, tienden a confiar mucho menos en las institu-
ciones del estado de derecho que aquellos quienes han sido victimizados en
menor grado o quienes no han sufrido ningn incidente durante el ltimo
ao.
403
Grfico 9
Relacin entre la corrupcin y la legitimidad del sistema de justicia,
Ecuador 2008
40
38
36
34
32
30
28
26
0 1 2 3 4
Total de maneras de ser victimizado en ao pasado
Sig. 0.05
Tal vez la variable ms importante en el aspecto sustantivo es la aproba-

cin a la gestin del presidente. El grfico 10 ilustra la relacin entre la apro-
bacin de la gestin presidencial y la legitimidad del sistema de justicia en
Ecuador. La diferencia entre las personas que califican de muy mala a la ges-
tin del Presidente Correa y las que la califican de buena o muy buena es
notable, habiendo ms de 10 puntos entre unos y otros.
Lo que el grfico muestra es el desbordamiento del apoyo a la gestin
presidencial a otros mbitos, convirtindose as en una especie de externali-
dad positiva. En este caso, los ciudadanos que confan en la gestin del Pre-
sidente Correa, confan tambin en el sistema de administracin de justicia,
aunque este no se encuentre localizado institucionalmente en el ejecutivo
(Hetherington, 1998) y aun cuando los indicadores de desempeo de la fun-
cin judicial no sean del todo alentadores y no han demostrado una mejora
tangible en los ltimos dos aos.
404
Grfico 10
Efecto de la aprobacin a la gestin presidencial en la legitimidad de las
instituciones del estado de derecho, Ecuador 2008
50
40
30
20
28.2 29.5 33.3 39.9 41.5
10
0 Muy malo Malo Ni bueno ni malo Bueno Muy bueno

Aprobacin del trabajo del presidente
Legitimidad del sistema de administracin de justicia

y democracia en Ecuador
La ltima seccin de este captulo est dedicada a describir el efecto que la

confianza en las instituciones del estado de derecho puede generar en los
diferentes aspectos de la democracia en Ecuador. El presente reporte con-
tiene en sus captulos iniciales una completa descripcin de varios de los
aspectos que interactan dentro de un concepto tan complejo como es el
de la democracia. El anexo 2, al final de este captulo, contiene los resultados
de cuatro modelos de regresin lineal, que tienen por objeto conocer el
efecto que la legitimidad del sistema de administracin de justicia tiene en
varios aspectos de la democracia como el respeto a la participacin de la
oposicin, el apoyo a la democracia como el mejor sistema de gobierno, la
tolerancia poltica y la confianza interpersonal. Todos los modelos de re-
gresin contienen variables de control socio-demogrficas as como actitu-
des y percepciones de los ciudadanos en cuanto a temas polticos y
econmicos.
405
Los resultados de las regresiones demuestran la importancia que la legi-

timidad de las instituciones del estado de derecho tiene en la democracia. Si
bien el ndice de legitimidad del sistema de administracin de justicia no re-
sulta estadsticamente significativo en todos los modelos, hay que rescatar
que su efecto es positivo en todos los aspectos de la democracia. Es decir,
mientras ms confianza exista hacia las instituciones que administran la jus-
ticia en el estado, ms apoyo existir para la idea de que la democracia es el
mejor sistema de gobierno, as como para la tolerancia poltica y el respeto a
los derechos de la oposicin. El efecto ms tangible de la legitimidad del sis-
tema de justicia en Ecuador, como lo muestra el grfico 11, es el que este
causa en la confianza interpersonal. La confianza entre los miembros de la
misma calle, el mismo barrio y la misma comunidad es un pilar bsico de la
democracia, porque crea tolerancia, entendimiento y fomenta la participa-
cin y el capital social, as como la confianza en el sistema de resolucin de
conflictos y en la capacidad del estado de brindar seguridad y administrar
justicia generan sentimientos de seguridad y confianza en los que a uno le
rodean.
Grfico 11
Efecto de la legitimidad del sistema de justicia en la confianza
interpersonal, Ecuador 2008.
65
Confianza interpersonal
60
55
50
Muy baja Baja Mediana Alta
Sig. 0.05
Legitimidad del sistema de justicia
406
Conclusiones
Este breve captulo ha abordado el tema de la administracin de justicia en

Ecuador. Si bien ha existido un aumento en la confianza que los ecuatorianos
tienen hacia las instituciones del poder judicial, estas todava se mantienen
entre las entidades pblicas que menos niveles de legitimidad tienen en Ecua-
dor. No se ha encontrado evidencias de que el aumento en el nivel de con-
fianza de los ciudadanos hacia las instituciones del estado de derecho se deba
a una sustancial mejora en los servicios que estas le ofrecen a los usuarios, ni
a una drstica reduccin en los niveles de corrupcin en los juzgados. El apoyo
a la gestin presidencial, en cambio, ha sido la variable con mayor influencia
en la confianza individual en las instituciones del poder judicial y la polica.
Hay que repetir que al ser este el reflejo de una extensa encuesta que trata
sobre varios aspectos de la vida en democracia, los datos sobre el funciona-
miento del sistema judicial son escasos, por lo que no se debe considerar a
esta como una evaluacin exhaustiva de la administracin de justicia en Ecua-
dor. Tampoco se debe ignorar la posibilidad de que el aumento en la legiti-
midad de las instituciones del sistema de justicia se deba a razones aqu no
expuestas, como una mayor eficacia de la corte suprema en el despacho de
causas, los esfuerzos de la fiscala de transparentar su gestin, o las afirmaciones
de que se vive un proceso de despolitizacin en la funcin judicial.
Finalmente, se ha demostrado que la importancia de la confianza de los
ciudadanos en su sistema de administracin de justicia va ms all del mbito
judicial y afecta a otros aspectos de la democracia de manera positiva, espe-
cialmente a la confianza interpersonal.
407
Anexos
Anexo 1. Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en

Ecuador. Resultados de la regresin lineal.
Coeficientes Error Estndar

Victimizacin por crimen -0.018 (-0.78)
Aprobacin del trabajo del presidente 0.206* (7.27)
Total de maneras de ser victimizado -0-059* (-2.55)
en ao pasado
Percepcin de la corrupcin -0.078* (-3.28)
Cul fue el ltimo ao de enseanza -0.046 (-1.69)
que usted aprob?
Cul es su edad en aos cumplidos -0.042 (-1.55)
Sierra -0-058 (-1.65)
Oriente 0.069* (2.02)
Riqueza 0.043 (1.48)
Mujer 0.001 (0.04)
Percepcin econmica familiar 0.090* (3.27)
Constante -0.018 (-0.56)
R-cuadrado -0.018
N. de casos 2726
* p<0.05
408
Anexo 2. Efectos de la legitimidad del sistema de administracin

de justicia en el apoyo a la democracia, el derecho a la participacin,
la tolerancia poltica y la confianza interpersonal.
Apoyo a la Derecho a la Tolerancia Confianza

democracia participacin Poltica interpersonal
Variables
Coef. Error Est. Coef. Error Est. Coef. Error Est. Coef. Error Est.
Independientes
Indice de 0.002 (0.05) 0.012 (0.04) -0.025 (0.03) 0.137* (0.04)
legitimidad del
sistema de justicia
Aprobacin del 0.076* (0.03) -0.074* (0.03) -0.090* (0.03)

trabajo del
presidente
Inters en 0.016 (0.03) 0.061* (0.03) 0.029 (0.02)

la poltica
Educacin 0.759* (0.20) 0.311 (0.19) 0.171 (0.18) 0.276 (0.25)
Mujer -4.502* (1.00) -0.826 (1.07) -2.774* (1.02) -4.055* (1.14)
Edad 0.249 (0.22) 0.095 (0.20) 0.154 (0.20) -0.120 (0.19)
q2sq -0.001 (0.00) -0.001 (0.00) -0.002 (0.00) -0.003 (0.00)
Riqueza -0.366 (0.52) -0.568 (0.49) -0.459 (0.47) -0.447 (0.58)
Percepcin -0.440 (1.09) 1.179 (1.01) 0.332 (0.64) 3.103* (1.03)

economa
familar
Tamao del -0.726 (0.63) -0.130 (0.73) -0.726 (0.66) 1.425* (0.59)
lugar
Constante 52.000* (6.52) 60.821* (6.50) 53.555* (5.91) 38.712* (5.16)
R-cuadrado 0.031 0.012 0.014 0.029
N. de casos 2743 2805 2780 2838
* p<0.05
409
Este libro se termin de

imprimir en marzo de 2011
en la imprenta V&M Grficas.
Quito, Ecuador
En Ecuador, como en muchos pases de la regin, la justicia es objeto de
tratamiento y debate, a menudo sin suficiente informacin sobre su
realidad. En el caso ecuatoriano, en las dos ltimas dcadas la justicia
provista por el Estado ha sido objeto de cierto nmero de anlisis. Este
volumen recoge los principales estudios y diagnsticos confiables, esto es,
que estn basados en el recojo de datos e informacin emprica.
La necesidad de publicar estos trabajos proviene del hecho de que la
informacin recogida y el anlisis efectuado no constituyen un corpus
conocido y accesible, que est siendo usado en el terreno acadmico o en el
de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia. Sin conocer
lo que se ha hecho antes se corre el riesgo de recorrer caminos ya transita-
dos y, en el peor de los casos, persistir en el error. Renunciar a beneficiarse
de lo que otros, trabajando en lo mismo aprendieron antes, pone en el
camino de dilapidar recursos.
La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia
ecuatoriana de hoy que abarcan la produccin judicial incluyendo el
examen de calidad sobre una amplia muestra de sentencias, la reforma
procesal penal, la justicia constitucional, las comisaras de la mujer y el
Consejo de la Judicatura.
La segunda parte del volumen sita el tema en una perspectiva de
mediano plazo, al presentar extractos de tres informes internacionales,
correspondientes a 1990, 1997 y 2002, a los que se suman los resultados
de dos encuestas recientes, a usuarios de la justicia y a la ciudadana ecuato-
riana.
El volumen no pretende agotar el tema de la justicia del Estado en Ecua-
dor pero s busca ofrecer una base slida sobre la cual pueda continuarse
los esfuerzos para contar con un conocimiento compartido sobre el tema
de la justicia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que
pareceres y conjeturas.

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SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

Ramiro vila Santamara

Con documentos del

Ministerio de Justicia, Naciones Unidas

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

Jos Serrano Salgado

Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Organizacin de las Naciones Unidas

Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

I. El funcionamiento del sistema de justicia

1. La produccin judicial: cifras y calidad .....................................................3

2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97

3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133

4. Diseo y prctica del amparo constitucional ........................................149

5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional...............................175

6. Comisaras de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229

7. Gestin y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283

II. La justicia mirada en perspectiva

8 La Funcin Judicial en 1990 .................................................................327

9 Derechos humanos y administracin de justicia ...................................351

10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361

11. La visin de los usuarios........................................................................389

12. La visin de los ciudadanos ...................................................................393

L a Justicia es la bsqueda del bien comn. En esencia, con ella la socie-

rios y administrativos que permitan una adecuada rendicin de cuentas, y

E n las dos dcadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la

A menudo, en Amrica Latina, se sostiene que la justicia est insuficien-

en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atencin el hecho de que,

constituye una invitacin para que, desde la constatacin de los vacos de

Cuando en el ao 2009 se decidi organizar un programa de puesta en mar-

Este anlisis se ha elaborado sobre informacin del Consejo de la Judicatura

anuales. Propondr a continuacin unas consideraciones sobre produccin

El ingreso de causas al sistema

En los siete aos del periodo analizado, ingresaron al sistema de justicia

LA PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre

Ao Total de causas ingresadas

Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es

LA PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Por qu aumentan significativamente los ingresos de primera vez al

A lo largo de los siete aos comprendidos entre 2002 y 2008, el nmero de

tenido relativamente estable en trminos absolutos, alrededor de un cuarto

En una primera lectura llaman la atencin dos aspectos del cuadro 4. El

LA PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Ao Causas Causas Diferencia

Mientras en 2002 y 2003 el nmero de causas resueltas era mayor que

Obviamente, cifras y proporciones varan mucho segn la rama o materia

Ao Causas Causas Diferencia

En este caso se constata tambin que los incrementos en produccin co-

4 En el anexo A se incluye la informacin estadstica sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes

LA PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Ao Causas Causas Diferencia

Aunque en cuatro de los siete aos el nmero de causas resueltas super

La productividad del sistema

Otra va de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de

Ao Causas Juzgados/jueces Sentencias

En el cuadro 8 puede observarse que no existe una tendencia definida

LA PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

de causas resueltas. As, en dos de los aos en que se produjo retroceso en

Ao Causas % de Juzgados/ Jueces % de Sentencias % de

Los resultados del cuadro 9 no muestran un perfil distinto al de los juz-

Ao Causas Juzgados Sentencias

En el caso de los juzgados civiles no se encuentra una tendencia definida