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Derecho Municipal y Ciencias Municipales
Derecho Municipal y Ciencias Municipales
MUNICIPALES
1. CONSIDERACIONES PREVIAS.
Toda institucin tiene sus normas o preceptos jurdicos, esto un
derecho que le es propio, as la familia el Derecho de Familia, la herencia el
Derecho de Sucesiones; y el Municipio como institucin de primer orden y
rango, pues constituye uno de los niveles de gobierno, el gobierno local,
tiene tambin un Derecho que le es propio: el Derecho Municipal.
El Municipio, como comunidad local, es la gnesis del Estado
moderno, de ah que el Derecho Municipal es el soporte del Derecho
Pblico, por eso afirma el destacado tratadista argentino Alcides Greca, con
gran acierto, que el Derecho Municipal es al Derecho Pblico lo que la
familia y la propiedad son a las instituciones del Derecho Privado.
Agregando que el Derecho Municipal es la piedra angular de todo el
Derecho Pblico y que encontramos en el Derecho Municipal una parte
administrativa, referente al servicio pblico, que es comn con la
organizacin administrativa del Estado, an cuando tiene caractersticas
propias en el caso del Municipio.
Debemos decir que la parte del Derecho municipal, antes descrita por
el citado municipalista, puede ser cambiante por su naturaleza misma, si
tenemos en cuenta que esa parte se refiere al aspecto administrativo, al
servicio pblico local, al gobierno municipal en accin, que muy bien puede
diferenciarse de esa otra parte del Derecho Municipal referente a la
comunidad local, cuya existencia se remota a miles de aos, y que
constituye la cdula base del Municipio. Respecto a esto, es de singular
importancia la inequvoca afirmacin de Alcides Greca, cuando seala que
hay otra parte Derecho Municipal que es ms inmutable, que tiene races
en el pasado y que es anterior al Estado mismo y que hace que el Derecho
Municipal tenga categora cientfica para ser considerado como una rama
autnoma dentro de las Ciencias Jurdicas.
2. DEFINICIN
El Derecho al que nos hemos referido antes y que es propio del
Municipio es el que ha de normar la constitucin, la organizacin de los
Municipios, las relaciones entre Municipios y con el Estado, los servicios
municipales, su autonoma, su competencia, patrimonio, as como el
gobierno y la administracin local, entre otros aspectos de la Disciplina
Jurdica denominada Derecho Municipal.
Para precisar mejor este punto, podemos citar la definicin de
Derecho Municipal que nos ofrece el distinguido municipalita peruano
Mario Alzamora Valdez, cuando afirma que El Derecho Municipal es una
rama del Derecho Pblico que trata de los preceptos jurdicos que rigen la
estructura y los fines de esa forma de sociedad humana denominada
Municipio, de los rganos que lo gobiernan, de los poderes que le
corresponden y de las atribuciones que ejercen para realizar servicios
pblicos que demanda el bienestar comn
3. CONTENIDO
El contenido del Derecho Municipal est integrado, esencialmente,
por ese conjunto de normas o preceptos jurdicos contenidos en las
Constituciones o Leyes Fundamentales, en las Leyes Orgnicas, Leyes
ordinarias, reglamentos, Decretos, Ordenanzas o Derecho autnomo de los
Municipios, referentes a todas esas materias o aspectos inherentes a la
Institucin municipal que hemos mencionado en el punto anterior, y
conforman la rama jurdica denominada Derecho Municipal.
4. FUNDAMENTO
Sin duda alguna, la ms importante misin de un Municipio es la
finalidad de servicio y de bienestar comn, constituyendo esto la razn de
ser el sustento principal de la existencia del Municipio. Este bienestar
comn o finalidad de servicio para realizarse y manifestarse dentro de la
vida local o municipal requiere de normas, de procedimientos objetivos, es
decir que una regulacin, un Derecho, que es el Derecho Municipal.
En lo referente a este tema es importante que acudamos al
pensamiento del notable tratadista espaol Ruiz del Castillo, quien afirma
que existe una vida local natural, una realidad local que reclama un rgimen
jurdico y un rgimen de servicios para realizar el inters local; y que esa
vida local est caracterizada por la expansin de las relaciones de vecindad.
5. CIENCIAS MUNICIPALES
Podemos tratar al Municipio no solamente en su aspecto jurdico,
sino tambin en lo poltico y en lo administrativo. Cuando se estudia al
Municipio desde esa triple ptica, esto es desde el punto de vista jurdico,
poltico y administrativo, entonces nos encontramos en el campo de las
Ciencias Municipales.
Ahora bien, cuando examinamos al Municipio en funcin de los
preceptos jurdicos que constituyen su fundamento, los poderes y
atribuciones que la legislacin le confiere a sus rganos de gobierno, las
funciones que la ley le seala para atender los servicios municipales, para
organizar internamente, para ejercer su autonoma y competencia, entre
otros aspectos, consecuentemente nos estamos situando dentro del marco
del Derecho Municipal.
De otra parte cuando se estudia el papel que cumple los rganos de
gobierno municipal frente a la comunidad local, frente al vecindario, en
cuanto interpretan el deseo, as como los requerimientos de esa sociedad
local, plasmndolos en servicios locales, o tambin cuando analizamos los
que ha hecho el Municipio como organizacin poltica para conseguir el
desarrollo comunal, o tambin cuando nos cuestionamos sobre las
funciones que han desempeado los Municipios en las ciudades
gobernadas por asambleas vecinales y en las antiguas ciudades libres, sobre
cul ha sido el papel del Municipio en defensa de la autonoma municipal,
consecuentemente en todos estos casos estaremos analizando al Municipio
desde el punto de vista poltico.
Y cuando tocamos el enfoque referentes al Municipio en accin es
decir la gestin municipal o la actividad que desarrollan para atender los
servicios municipales o la aplicacin de los planes y programas municipales
o la recaudacin de tributos municipales, entonces estaremos abordando
el campo administrativos municipal.
A este tema de las Ciencias Municipales se refiere, en forma
elocuente y profunda, el connotado municipalista alemn Otto
Gonnenwein cuando sostiene que, como parte de las Ciencias del Estado se
ha formado una disciplina especial, que cada vez reclama mayor
independencia, y que se denomina Ciencias del Municipio. Agregando
Gonnenwein que a estas Ciencias Municipales pertenecen, adems del
Derecho Comunal, la doctrina general de la comunidad, que conduce a la
sociologa y a la poltica comunal.
Con estos importantes conceptos expresados por el citado tratadista
alemn nos situamos dentro del contexto de unas Ciencias Municipales que
abarcan no slo el Derecho Municipal o Derecho Comunal como lo
denomina Gonnenwein, es decir a ese aspecto jurdico a que hacamos
referencia antes, sino tambin el aspecto poltico cuando se refiere a la
poltica comunal o municipal. Pero Gonnenwein nos lleva ms lejos cuando
se proyecta con autoridad y mrito al afirmar que dentro de esas Ciencias
Municipales se encuentra tambin la doctrina general de la comunidad,
fuente esencial que va a generar a la sociologa y a la poltica municipal.
Las Ciencias Municipales revisten una singular importancia para la
vida local o comunal, pues la vida en comn y los vnculos vecinales originan
requerimientos y problemas comunes que reclaman soluciones, las que
podrn ser posibles con el auxilio de la Ciencia Municipal; especialmente,
en la hora actual en que muchos Municipios atraviesan por una grave crisis,
pero todos aspiran a un desarrollo local sostenido el que
consecuentemente puede llevar a un desarrollo nacional, la ayuda de las
Ciencias Municipales es de singular importancia.
7.1 LA LEY
Esta fuente del Derecho Municipal puede ser considerada en sus dos
aspectos:
a) formal
b) material.
7.2 CONSTITUCION
La Constitucin es la principal fuente legal del Derecho Municipal,
pues constituye la fuente suprema del ordenamiento jurdico y es el pilar
donde se sustenta las ramas del Derecho y por lo tanto es la ms importante
del Derecho Municipal. En la mayora de las Constituciones positivas de los
pases encontramos normas o principios constitucionales referidos a los
Municipios.
A la Carta Magna, como fuente principal de la Disciplina que estamos
tratando, le sigue la Ley ordinaria a la que nos hemos referido en el punto
anterior.
Por ejemplo en la Constitucin Poltica del Per de 1993, tenemos
regulados en los artculos: 194, 195, 196, 197, 198 y 199, en la que
encontramos la base constitucional del Derecho Municipal.
7.3 REGLAMENTOS
Los Reglamentos constituyen fuentes del Derecho Municipal en
menor grado; no obstante, es indudable su importancia en la formacin y
desarrollo de la mencionada Disciplina jurdica.
Los reglamentos emanan del poder administrador y constituyen
actos jurdicos que contienen mandatos generales, en virtud de su potestad
reglamentaria. Esta potestad de la Administracin es, en principio,
constitucional, siendo el Derecho positivo el que faculta a la Administracin
a dictar Reglamentos y es, generalmente, la Constitucin la que otorga al
Poder Ejecutivo la facultad reglamentaria.
Debemos distinguir:
A) Los reglamentos ejecutivos: Son consecuencias de la Ley, para la aplicacin
y vigencia de la misma, y deben sujetarse a su contenido; por ejemplo: la
ley de bases de la carrera administrativa, Dec. Leg. N 276, y su
Reglamento, aprobado por D.S. N 005-90-PCM (15-01-90); Dec. Leg. N
1057 y su Reglamento el DECRETO SUPREMO N 0752008PCM, y as
tenemos otras normas.
B) Los reglamentos administrativos; Son los que expide el poder Ejecutivo sin
que exista Ley o antecedente alguno, pueden llenar sus vacos o precisar
algunos de sus preceptos que no estn claros.
Dentro de los Reglamentos administrativos se encuentran
comprendidos los Reglamentos municipales, que son aquellos que dicta la
Administracin municipal y que se refiere a servicios locales y actividades
propias de su competencia.
En lo tocante a este punto, debemos citar el criterio confirmante del
tratadista espaol Rafael Entrena Cuesta, que lo encontramos tanto en
forma referencial cuando define Reglamento, como en forma especfica al
clasificar los Reglamentos por razones del sujeto que los expide, al afirmar
que el Reglamento es un acto normativo dictado por la Administracin en
virtud de su competencia propia. Siempre que nos encontramos, seala el
citado autor, con un acto normativo dictado por la Administracin en
cualquiera de sus vertientes - la central, la local o la institucional-, por
nuestra parte debemos agregar en nuestro medio la vertiente regional, en
virtud de su competencia propia, sigue el mencionado tratadista,
estaremos en presencia de un Reglamento, sin que a los efectos de esa
designacin importe la forma de su promulgacin o el trmino empleado
para designarlo. Enseguida expresa Entrena Cuesta que por razn del
sujeto que dicta los reglamentos pueden ser
estatales,
autonmicos,
locales o
institucionales,
aqu tambin debemos incluir los regionales para el caso de nuestro
medio; luego el ya citado tratadista espaol mencionado, especficamente,
en el mbito local, los reglamentos municipales.
7.4 LA COSTUMBRE
La costumbre siempre ha sido considerada como una importante
fuente del Derecho Municipal, pues muchos usos de la comunidad local han
llegado a conformar una fructfera fuente de esta Disciplina jurdica al haber
sido incorporados al Derecho escrito.
La costumbre podemos definirla como una serie de precedentes, de
usos que se repiten a travs del tiempo de manera general, duradera y que
se hacen obligatorios. La costumbre llega a constituir derecho, pues existen
normas consuetudinarias que forman el denominado derecho
consuetudinario.
Se le ha definido al Derecho consuetudinario como el que no ha sido
objeto de sancin legislativa, pero que tiene cierto vigor y est constituido
por un conjunto de reglas jurdicas tradicionales arraigadas en la conciencia
de quienes observan o cumplen esas normas. Lo que caracteriza pues al
Derecho consuetudinario es que no est constituido por normas jurdicas
escritas sino por reglas basadas en la tradicin o costumbre, pero que son
de observancia obligatoria.
Sin duda alguna, podemos afirmar que, en nuestro medio, las ms
antiguas fuentes jurdicas locales son las Actas de los Cabildos pre
republicanos, cuyo contenido en gran parte ha recogido y sustenta sus
disposiciones, mandatos u ordenanzas en usos y costumbre de la vida local
de colombina y precolombina.
Consideramos que puede resultar ilustrativo, en lo que concierne al
punto que estando, reproducir parte de algunas Actas del Libro de Cabildo
de la ciudad del Cuzco, correspondiente al bienio 1559-1560, redactas en
una prosa muy original debido a la poca misma en se desenvuelve el
municipio denominado por entonces cabildo, institucin esta tan
importante para la vida local de entonces y de la que trataremos con mayor
detenimiento ms adelante en el epgrafe respectivo.
7.5 LA DOCTRINA
La doctrina es una fuente mediata del Derecho Municipal y est
constituida por las opiniones y estudios profundos de los filsofos del
Derecho, tratadistas, municipalistas, jurisconsultos, especialistas en
materia municipal, quienes con sus elaboraciones pueden ilustrar a los
legisladores y a quienes aplican Ley cuestiones municipales, contribuyendo
as a la construccin terica de las instituciones municipales.
La Doctrina, como elaboracin cientfica, es la fuente que gua, forma
e ilustra. Se ha dicho que la doctrina es el tributo de los siglos a los filsofos
del Derecho y a los eminentes jurisconsultos romanos, como Ulpiano, Gayo
y otro, cuya influencia en la formacin del Derecho Romano consista en su
ciencia y en su prestigio.
7.6 LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia es tambin una fuente mediata del derecho
municipal, est integrado por las interpretaciones de la Ley efectuadas por
los tribunales en materia municipal, por los fallos reiterados, uniformes y
definitivos expedidos por los rganos jurisdiccionales, en ltima instancia,
sobre aspectos municipales.
El referido concepto de jurisprudencia, como interpretacin de la
Ley, nos lo seala con toda claridad el tratadista Rafael Bielsa, para quien
la jurisprudencia consiste en la interpretacin de la Ley Administrativa que
hacen no slo los tribunales que la aplican sino tambin el poder
administrador.
C) CON EL URBANISMO
Existen aspectos propios del Urbanismo, como el ordenamiento de
la vivienda, la circulacin, el transporte, el trabajo, la recreacin, la
habitacin urbana, el acondicionamiento de la ciudad y su embellecimiento,
que son tambin actividades y servicios municipales; en todas las pocas, la
adecuacin de la Ciudad a los requerimientos de la vida urbana ha sido y
es tarea de los Municipios. Encontramos una estrecha relacin entre el
Derecho Municipal y el Urbanismo, pues el Derecho Municipal, entre otros
aspectos y actividades, tambin estudia los problemas propios de
Urbanismo.
D) CON LAS CIENCIAS TECNICAS
En un sentido amplio, podemos decir que hay una relacin del
derecho municipal con las Ciencias Tcnicas, pues existen servicios y
gestiones municipales que necesitan de las referidas ciencias. Entre estas
menciona Otto Gonnenwein la construccin, pues existen actividades del
Municipio que requieren de soluciones tcnicas, esto es de la ciencia de la
Construccin, tales como la edificacin urbana, el servicio de vivienda;
tambin la Ciencia de la Electrotecnia, auxilia a los Municipios en caso del
servicio municipal de transportes, empresas de transporte de los
Municipios, ya sea en el caso del transporte de superficie como autobuses,
microbuses, o en el transporte subterrneo como el Metro o Tren Elctrico
o subterrneo.
Incluso, cuando dentro del marco de las actividades de los
Municipios, hablamos de servicios municipales como el suministro de agua,
la eliminacin de aguas residuales, de los servicios de salubridad e higiene
entonces nos encontramos dentro de una relacin con la Medicina y la
Higiene.
C) EFRN CORDOVA
Municipalista portorriqueo, se inclina tambin por la no autonoma
del Derecho Municipal, cuando afirma que esta disciplina jurdica ha sido
hasta ahora una proyeccin sobre el gobierno de nivel local de principios y
normas constitucionales, administrativas, fiscales, civiles, agregando que,
sin embargo, tal vez por el auge de nuevos sistemas y prcticas de
organizacin, el renacer en algunos pases de la autonoma municipal
imprima algn da perfiles propios e independientes a la referida disciplina.
No obstante, que este autor considera al Derecho Municipal como
una proyeccin de otras ramas, admite su futura independencia, y si
tenemos en cuenta que esas afirmaciones tuvieron lugar en el ao 1964, a
la fecha los supuestos o condiciones a que hacen referencia ya se han dado
para la independencia del Derecho Municipal.
B) DANA MONTAO
Municipalista venezolano, fundamenta la independencia del
Derecho Municipal en el objeto propio de su estudio, as lo afirma este
autor, cuando seala que el Derecho Municipal tiene como objeto propio
el estudio del gobierno municipal y que ste, as como la administracin
municipal son de distinta naturaleza que el gobierno y la administracin del
Estado.
C) ALCIDES GRECA
Municipalista argentino que lo citamos nuevamente por cuanto
transcurridos varios aos despus de su primera posicin, la vara y le
otorga al Derecho Municipal autonoma.
En el ao 1944 el referido tratadista sostena, tal como lo hemos
consignado en el epgrafe respectivo, que el Derecho, Municipal es una
parte especializada del Derecho Administrativo; sin embargo, en 1953
Alcides Greca rectifica su tesis de la no autonoma de dicha rama,
afirmando, con slidos argumentos, que el Derecho Municipal es al
Derecho Pblico lo que la familia y la propiedad son a las Instituciones de
Derecho Privado; y que el Derecho Municipal es la piedra angular de todo
el Derecho Pblico. Agregando enseguida, que hay una parte
administrativa, referente al servicio pblico que es comn con la
organizacin administrativa del Estado, pero que hay otra ms inmutable
que tiene races en el pasado y que es anterior al Estado mismo.
Siendo en el ao 1954, que el citado tratadista consolida sus
fundamentos a favor de la tesis autonmica del Derecho Municipal al
afirmar rotundamente que el Derecho Municipal tiene categora
cientfica para ser considerado como una rama autnoma de las Ciencias
Jurdicas.
Las referidas afirmaciones del ahora epgono (Persona que sigue las enseanzas
y modelos de otra, especialmente la que sigue una escuela o un estilo propio de una generacin anterior)
de la independencia del Derecho Municipal, ponen de manifiesto el alto
valor que tiene el Derecho Municipal dentro del derecho Pblico y de las
Ciencias Jurdicas en general, como una rama autnoma; y son tal
elocuentes, que nos exime de un mayor comentario.