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    EL PACTO ANDINO (1969 1999) UN BALANCE A TRES DECADAS DE SU FUNDACION® Roberto Gonzdlez Arana ROBERTO GONZALEZ ARANA ES PH.D. EN HISTORIA DE LA ACADEMIA DE CIENCIAS DE RUSIA. PROFESOR DE UA UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO ¥ DE LA UNIVERSIDAD DEL NORTE. INVESTIGADOR ADSCRITO AL CENTRO DE INVESTIGACIONES EN DESARROLLO HUMANO —cCIOHUM— DE ESTA ULTIMA INSTITUCION. (E-mait: rogonzal@uninorte.edu.co) ‘Este trabajo es un avance de una investiga- cién més amplia sobre Colombia ante los retos de la integracién de América Latina y el Caribe, la cual se realiza con el apoyo de la Asociacién de Unidad por Nuestra ‘América -auna- y el Centro de Investiga- ciones de la Universidad del Norte ~c1tin- RESUMEN Este trabajo tiene como objetivo realizar un anélisis de la evolucién del Pacto Andino como estrategia de integracién para las naciones de la regién. Se centra la atencién en los éxitos y fracasos de esta experiencia a la luz de las nuevas necesidades que ha generado el nuevo orden mundial de la pos- ‘guerra fefa. ‘Asimismo, se examina el rol de Colombia en este organismo y las pers- pectivas de la colaboracién regional al finalizar el presente siglo. PALABRAS CLAVES: Pacto Andino, Integracién Regional, Guerra Fria. ABSTRACT This work aim to analyze the evolution of Andean Pact as a strategy for integrating the countries of the region. It focuses on the successes and failures to the light of the new requirements which has been produced by the new world order of the cold postwar. Is also examines Colombia rol in this organism and the perspectives of regional collaboration at the end of the present century. key worDs: Andean Pact, Regional integration, Cold postwar. FECHA DE RECEPCION: AGOSTO DE 1999 L® antecedentes mds inmediatos al Pacto Andino se gestaron alrededor de la Asociacién de Libre Comercio —aLauc—, surgida en Montevideo en 1960. Esta se contormé con el apoyo de siete paises de la regi6n, a los que posteriormente se les incorporaron cuatro estados més de la zona andina y México. El objetivo principal de Ja ALALC era la consolidacién de un esquema de libera in parcial del comercio entre sus paises miembros. Sin adentrarnos en detalles, podemos resumir sus limitados alcances observando que, en primera instancia, no funcioné la liberacién del comercio, pues los avances estuvieron sujetos al vaivén de los incereses internos de cada nacién y, ademés, los intentos para reducir las barreras al comercio resulraron fallidos siempre que se pre- sentaban dificultades. En segundo término, tampoco fue acertada la idea de que la creacién de industrias a nivel de la ALALC estuviera sujeta a las leyes del mercado, pues las asimetrias entre los paises mds desarrollados y los menos desarrollados generaban al interior de ésta una competencia desigual en América Latina. No era compatible, por ejemplo, equipa- rar a los centros industriales de Argentina, Brasil 0 México con el resto de naciones que conformaban dicha Asociacién. Para que se produjera nina verdadera integracién no podia obviarse esta realidad '. Por tiltimo, tampoco fue posible lograr una armonizaci6n real de las politicas econdmicas, pues, pese a estar reglamentado, esto nunca se cumplié. Todo lo anterior generé un estancamiento del proceso de integracién, dado que los paises de menor desarrollo sentian una gran preocupacién por la distribucién interregional de los beneficios obte- nidos por la integracién. Debido a que la experiencia de la ALALC’ no satisfizo las necesi- dades de las naciones andinas, éstas decidieron por su propia iniciativa adoptar un nuevo esquema de integracién, con el propésito de estimu- lar la ampliacién de sus mercados. En consecuencia, en 1969 surgié el Acnerdo de Cartagena. suscrito otiginalmente por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perd, posteriormente, en 974, se adhirié Venezuela. «FRENCH, Davis. Ricardo. «EI Pacto Andino: Un modelo original de integracién TIRONI, Ernesto (compilador), Pacto Andino, carter perspectitu. Lima. IEP Ediciones, 1978. po gta 2 La cual fue reempluzada en 180 por la Asoviacitin Latinvamericana de Incegeacién, a1.a101, con el fin de corregir los errores de la aLALC, pero en la prictica no pradujo cambios profunden. a6 | INVESTIGACION ¥ DESARROLLO NE 10 (1999) PAGS 124139) El Acuerdo de Cartagena, que més adelante terminarfa cono- ciéndose como Pacto Andino, y hoy Comunidad Andina de Naciones —CAN-, tuvo como antecedentes, entre otros, la reunién de 1966, en la cual los presidentes de Colombia, Chile y Ecuador, asf como repre- sentantes de Bolivia y Perd, suscribieron una declaracién en la que expresaban el propésito de adelantar una accién conjunta «a fin de lograr, dentro de la Asociacién Latinoamericana de Libre Comercio, la aprobacién de medidas concretas que atiendan los propésitos formulados en la presente declaracién y, en especial, que se adopten formulas prdcticas que provean el tratamiento adecuado a la condiciin de nuestros patses, cuyas caractertsticas corvesponden a las de menor desarrollo econtmico relativo o de mercado insuficiente. Todo ello como medio indispensable para lograr el desarrollo arménico y equilibrado de la regi6n, de conformidad con el esptritu del Tratado de Montevideo», Este documento ilustraba la inconformidad andina con los precarios resultados de Ja ALALC. El Grupo Andino, por su parte, tenfa como objetivos fundamen- tales: Promover el desarrollo arménico de sus pafses miembros, acele- rar su crecimiento a través de la integracién econémica y propiciar las condiciones para la conversién de la ALALC en un mercado comin *. A fin de alcanzar los objetivos generales del Acuerdo de Cartagena, éste propuso la implementacién de los siguientes mecanismos y medidas, entre otros: a) La armonizacién de politicas econémicas y sociales, asi como la aproximacién de legislaciones nacionales en mate- rias correspondientes; b) La programacién conjunta y la intensificaci6n del proceso de industrializacién subregional; c) La adopcién de un pro- grama de liberaci6n del intercambio interestatal; d) La adopci6n de un. arancel externo comin; e) La canalizacién de recursos para facilitar la financiaci6n de las inversiones requeridas en el proceso de integracién, y f) Tratamiento preferencial en favor de Bolivia y Ecuador.* Con relacién a la inversién extranjera, el Pacto Andino opté por reglamentarla, en virtud de lo cual dio un tratamiento comin a todos [5 Diedeacitn de Brg, ngooro x6 de 1966 (et subraya es nuestro), Ba GARAY, Lais Jorge. Bf Grupo Andine, Bogoré, Pluma, 1979, p. 17. 4 Acuerdo de Cartagena, articulo 1, Mimeo, 1969. 5 PACHECO PRADO, Lucas. «La integracién Andina». En: PRECIADO, Jaime y ROCHA, Alberto (compiledores), Amrica Latina, Realidad, virewalidad y utopta de la integracién. x° ed ‘México, Universidad de Guadalajara, 1997, p. 35- INVESTIGACION Y DESARROLLO N® 10 (1999) PACs 124-139 | a7 los paises. El acuerdo, llamado también la Decisién 24, estipulaba restricciones minimas, aplicables por cada gobierno segiin sus nece- sidades. Mas adelante veremos cémo, pese a estas restricciones, en la prictica la apertura a la inversi6n extranjera estuvo muy restringida por lo menos hasta los afios noventa, cuando el modelo clésico de industrializacién por sustitucién de importaciones perdié vigencia. Cabe sefialar que el comercio interregional andino mostré un ostensible crecimiento durante los afios setenta, En efecto, de una exportacién de 92 millones de délares en 1970, se logré ascender a 1075 millones en 1979, € incluso se llegé a niveles mayores en los afios ochenta, Sin embargo, dichas exportaciones al interior del Grupo Andino sélo lograron alcanzar el 4.5% de las exportaciones totales en 1979, sin que a corto plazo esto cambiara." Pese a que no se ponen en duda los beneficios obrenidos por la n andina a partir del Acuerdo de Cartagena, el impulso de este nuevo esquema no tardé en reducirse paulatinamente, y lo que parecia ser el medio més eficaz para estimular el crecimiento de la regién, progresivamente dejarfa de serlo. Esto obedeci6, entre otros motivos, a que los afios setenta se habfan iniciado con una atmésfera de optimismo a raz del favorable panorama que evidenciaban los términos de inter- cambio en el comercio mundial. E! oom de éste, aunado al alza en los precios de las materias primas de varios paises, auguraba signos positivos. No se pensé entonces que tras la bonanza de los inicios de la década vendria la recesién mundial. Se crefa, més bien, que no era indispensable la integracin, pues la expansidn de las economias podia lograrse o que el crecimiento era viable «sim necesidad de comprometerse demasiado en tal empresa \éase, la integracién, que exige preocupacién constante, renunciamientos y. muchas ve- ces, soluciones de compromiso con vistas al logro de ventajas futuras imposibles de garantizar» . De otra parte, pese a que varias naciones latinoamericanas subvaloraban —a comienzos de los setenta— la necesidad de la integra- 6 GUERRA BORGES, Alfredo. Lat integracin de América Latina y el Carite. México. iN am, 1999, p. 188. 7 SALGADO, Germénico. «Notas sobre la integracién andina y su contexto internacional». En: ‘TIRONI. Ernesto. Pacto Andino, cardctery perspectivas. Lima, 1#P Ediciones, 1978, p. 236-247 nat | INVESTIGACION ¥ DESARROLLO N° 10 (1999) PAGS 124-159 cién, diversos hechos mostraban que ésta era necesaria. En particular, nos referimos a la progresiva reduccién de los créditos y ayudas por parte de las naciones més desarrolladas hacia los paises pobres. Esta reduccién del volumen de ayuda indicaba que era muy importante la busqueda del fortalecimiento de las economias en América Latina y el Caribe, a través de acuerdos de integraci6n como el Pacto Andino. La meta era entonces la btisqueda de un desarrollo mas auténomo entre pafses con problemas comunes, a través de la cooperacién.® Conviene ahora precisar que al realizar un primer balance sobre los resultados del Pacto Andino durante sus primeros diez afios (1969 - 1979), € incluso més alld de este periodo, hemos de tener presente que, como acertadamente lo expres6 Ernesto Tironi, cada nacién inte- grante de dicho acuerdo tiene sus propios intereses, por lo cual los resultados de los beneficios deben medirse también en funcién de ellos, ya que puede darse el caso de que el proceso de integracién haya sido mds titil para unos paises que para otros. O mejor, a fin de establecer los logros de cada pais, no podemos analizar la regién en su conjunto, sino, mas bien, cada caso individualmente.? Al cumplirse los primeros diez afios del Pacto Andino, el pa- norama parecfa no ser nada alentador. En parte, porque para muchos se habjan repetido los mismos errores cometidos por la ALALC, como la inequitativa distribucién de los beneficios, entre otros. El retiro de Chile en 1976 debilit6, por otro lado, la fortaleza del grupo como tal. ese al excesivo optimismo de quienes lideraron inicialmente la consolidacién del Acuerdo de Cartagena, la realidad mostr6 que no bastaba con una comunidad de idioma, religién y tradiciones, dado que finalmente Europa logr6, con mucho esfuerzo, pese a sus grandes contrastes, consolidar una unién mds avanzada y sélida que el Pacto Andino. En resumen, al realizar un balance de los desaciertos y dificultades del Pacto Andino se nota que también hubo desconfianza entre los paises firmantes del Acuerdo de Cartagena debido a sus tradicionales problemas limitrofes; asimismo, la dinémica del proceso no ha permi- 8 Ibid, p. 240-241. 9 TIRONI, Ernesto. «Estrategias de desarrollo e integracién: Las divergencias andinss». ‘TIRONI, Ernesto, op. cit, p. 281-282. INVESTIGACION ¥ DESARROLLO N° 10 (1999) PAGS 124-139 | Hap tido la participacién amplia de los diferentes estamentos de las sociedades interesadas, vale decir, partidos politicos, parlamentarios, sindicatos.'° Segiin Garay y Perry, otra de las dificultades que contribuys a obstaculizar los logros del Pacto Andino durante su primera década fue el suponer que bastaba con la desgravacién interna y la implementacién de un Arancel Externo Comiin -Ac«.-en la subregion para el logro de una unién aduanera de los paises andinos. Los autores argumentan que para el éxito del propésito citado se precisaba de una armonizacién minima de la politica agraria al interior de los paises interesados, y también se requeria coordinar los instrumentos para- arancelarios como los sistemas de franquicias, derechos de aduanas. controles administrativos, depésitos, compras, etc. Sin esta armoni- zaci6n, el AEC era prdcticamente inoperante y poco eficiente para la oriencacién y asignacién de recursos econémicos'’. LOS ANOS OCHENTA Y LAS PERSPECTIVAS DEL PACTO ANDINO PARA LA EPOCA Uno de los muchos hechos que incidieron en los pobres resul- tados del Pacto Andino durante su primer decenio se relaciona con el tratamiento a la inversién extranjera. La Decisi6n 24 ~puesta en mar- cha desde 1971~ estipulaba un régimen comin a los capitales excran- jeros con respecto a marcas, patentes, licencias y regalias. Con dicha Decisién se pretendia facilicar el desarrollo de la industria andina, fusionando los capitulos nacionales a los del resto de la regién. Esta estrategia tenia dos vias, pues, por una parte, se buscaba convertir gradualmente a las empresas extranjeras en firmas nacionales, ¢ igual- mente se pretendia que las industrias de la regién no tueran desplazadas por las empresas transnacionales. Sin embargo, pese a los buenos propésiros de los paises andinos, materializados en la Decisién 24, los empresarios de la mayoria de los Tio cePeDA ution, Fernando, «El Grupo Andino: -Onra aventuey ruméntiva’s. Ke Esrategia Econimica y Financiers, N° 23, junio, 1979. Bogor. 11 GARAY. Luis Jorge, PERRY. Guillermo BE. «Algunoy interrogantes sobre las perspectis del Grupo Andino». Revista Coyantura Econémica, Fedesarrollo. Vol. V1. S~ 4, Bogoté, oct bre de 1976, p. 261. yo | INVESTIGACION ¥ DESARROLLO N° 10 (1999) PAGS 124-155 pafses pertenecientes a la regi6n se opusieron a ésta, ¢ incluso se unieron a la protesta de las empresas transnacionales, las cuales, légicamente, no vefan con buenos ojos la aplicacién de leyes que atentaran contra sus intereses"*. En contraste con los andlisis més pesimistas, la inversi6n extran- jera en la regi6n andina aumenté de 1.220 millones de délares a 2.778 (perfodo 1971-1981). Incluso para los afios mencionados, en los paises de menor desarrollo relativo como Bolivia y Ecuador ésta pasé de 70 a 460 millones de délares, y de 356 a 934 millones, respectivamente.”> El asunto de la inversi6n extranjera en los paises de América Latina, bien sabemos, ha sido tratado con mucho sigilo, bajo un rigido esquema que no lo ha facilitado. La proteccién a los mercados domés- ticos determiné estas politicas. En 1988, a partir de la adopcién de la Decisién 220 se modificé la Decisi6n 24, a fin de facilitar el ingreso de capitales a la regi6n andina. Si bien atin se continéa con una normatividad comin para el tratamiento a los capitales extranjeros, también se permite ahora que cada pafs adopte una normatividad interna con relaci6n a las inversio- nes externas directas. El inicio de la década de los ochenta coincidié con un momento ctitico de las relaciones econémicas entre Colombia y Venezuela, dos importantes miembros del Pacto Andino. Particularmente, el comer- cio bilateral resuleé afectado por la crisis recesiva de Venezuela (1982 - 1983). Para muchos, el deterioro del intercambio entre estos dos paises era de esperarse, pues la Cémara de Comercio Colombo-Venezolana, fundada en 1977, ya habfa elaborado un diagnéstico -en 1982-, el cual revelaba que pese al discurso integtacionista, éste era relativamen- te poco avanzado en el plano comercial, flujos de capital, temas fronte- tizos; € incluso se habfa llegado a tal punto que el desarrollo de las relaciones econémicas binacionales estaba sujeto al vaivén de las co- yunturas econ6micas de cada nacién™. 12 GUERRA BORGES, Alfredo, op. cit, p. 190-191. 13 Ibid, p. 193-194. 14 MURILLO CASTANO, Gabriel. LLORENTE SARDI, Maria Victoria. «Las relaciones colombo- venezolanas contempotineas». Documenta: Ocasionales, N* 11, Universidad de los Andes, septiembre - octubre, 1989, p. 13- INVESTIGACION Y DESARROLLO N® 10 (1999) PAGS 124-139 | 1 EL INICIO DE LAS TRANSFORMACIONES El Pacto Andino no dio los resultados esperados durante sus primeras dos décadas debido al agotamiento del modelo proteccionista y de proteccién estatal seguido en América Latina. Con el Protocolo de Quito, en mayo de 1987, documento modificatorio del Acuerdo de Cartagena, se inicié un proceso de consolidacién del Grupo Andino, el cual afianz6 sus bases politicas con la Declaracién de Caracas; el Manifiesto de Cartagena y las reuniones de Galdpagos en 1989, La Paz y Machu Picchu en 1990, Caracas en 1991. En principio, se trataba de ajustar el Pacto a las nuevas tendencias mundiales de modernizacién internacionalizacién de las economias, ante lo cual América Latina no podia ser indiferente. Asimismo, después de un largo periodo de dete- rioro econémico y juridico, se buscaban medios para incentivar la ince- gracién. Los afios noventa coinciden con el resurgimiento del espiricu integracionista del Pacto Andino, y esto se produjo como consecuencia de los correspondientes cambios en las estrategias de desarrollo de sus miembros. Dichos reajustes fueron el resultado de buscar salidas a la crisis de la deuda externa latinoamericana, ¢l debilitamiento de las economias de Ja regién y la caida en las tasas de crecimiento. Entre los principales ajustes efectuados al interior del Grupo Andino est la constitucién de una zona de libre comercio, medida aprobada en septiembre de 1992, cuya consecuencia més inmediata fue la circulacién de mercancias sin yravdmenes ni restricciones. Asi mismo, se excluyé del acuerdo a Pert, pais que no consideré conve- niente sumarse al convenio debido a su dificil situaci6n fiscal y atraso cambiario". Los principales cambios propuestos para los paises andinos pueden ser resumidos asi: Liberacién del intercambio; arancel externo comin; propiedad intelectual; inversién extranjera; armonizacién de politicas econémicas; desarrollo agropecuario ¢ integracién Como resultado de la reactivacién del Grupo Andino, Colombia realiz6 exportaciones a los paises del mismo por un monto de 816 ica. 15 FUENTES HERNANDEZ, Alfredo. «IntegraciGn ¢ insercién de Colombia en la exonomis mundial: Avances hemisféricuss. En: URRUTIA MONTOYA, Miguel, Colombia wate la eno mix mumdial. Bogoté, Tercer Mundo Editores. Feesarrollo, 1994. P. 149. 132 | INVESTIGACION Y DESARROLLO NY 10 (1999) PACH 124-189 millones de délares en 1991, las cuales ascendieron luego a 911 millones en el periodo enero - octubre de 1992"°. Los lineamientos de la nueva politica econémica subregional enmarcados alrededor del Grupo Andino pueden ser resumidos asf: = Apertura de la economfa a la competencia interna por medio de la eliminacién de interferencias al manejo de las tasas de interés. = Apertura al ingreso de capitales extranjeros mediante la elimi- naci6n de las restricciones y trabas a su ingreso. = Reorganizacién del sector ptiblico por medio de la privatizacién de empresas estatales y la lucha por una mayor eficiencia en el gasto y los servicios péblicos"’. Como producto del buen momento por el que pasaba el Grupo Andino, en 1992 se inicié la puesta en marcha de una zona de libre comercio entre Colombia, Bolivia, Ecuador, Perti y Venezuela, la cual no obtuvo el éxito esperado debido a divergencias en lo referente a los objetivos comerciales, e incluso en problemas internos de los paises. En primera instancia, el establecimiento del AEC no resulté, como con- secuencia de desacuerdos en cuanto a la estructura del mismo, pues hasta 1993 s6lo existfa un arancel pactado entre Colombia y Venezuela. Asimismo, Per decidié no participar por problemas internos, lo cual deterioré las relaciones de este pafs con el resto de la regién. Posterior- mente, en 1995 los paises del Pacto Andino instauraron un arancel externo comin, con miras a una uni6n aduanera. Los ajustes al Pacto Andino continuaron dando buenos resulta- dos, como lo muestran las cifras. En 1993, por ejemplo, el comercio entre sus miembros aumenté en un 30% con respecto al afio anterior, al sumar 2.886 millones de délares. Cabe destacar que las principales exportaciones correspondieron a Colombia y Venezuela, dos de los més activos miembros del grupo. Al primero le correspondieron 1.160 millones de délares, y al segundo 1.000 millones.'* De otra parte, debemos tener presente que a través del Pacto Andino los paises de la region han podido establecer relaciones comer- ciales con otras naciones que no forman parte de éste. En palabras del 416 Revista ANDI, N° 121, marzo - abil, 1993. 17 FUENTES HERNANDEZ, Alfredo y MARTINEZ, Maria Mercedes, op. cit, p. 9-11. 18 Comercio Exterior, Vol. 44, N* 77, México, 1994, p. 619. INVESTIGACION ¥ DESARROLLO N° 10 (1999) PAGS 124-139, C7 presidente colombiano César Gaviria (1990-1994), el Grupo Andino «no es un objetivo en si mismo, sino un instrumento hacia acuerdos de libre comercio mds amplios en el seno de la comunidad latinoamericana...» Alo que afiadi6:

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