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Gestion - Financiera - Publica - en - America - Latina - La - Clave - de - La - Eficiencia - y - La - Transparencia PDF
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en Amrica Latina
Laclave de la eciencia y la transparencia
Editores:
Carlos Pimenta y Mario Pessoa
Catalogacin en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Gestin financiera pblica en Amrica Latina: la clave de la eficiencia y la transparencia /
Carlos Pimenta y Mario Pessoa, editores.
p. cm.
Incluye referencias bibliogrficas.
978-1-59782-224-4 (Rstica)
978-1-59782-225-1 (Digital)
1. Finance, PublicLatin America. 2. Transparency in governmentLatin America. 3. Public
administrationLatin America. I. Pimenta, Carlos, editor. II. Pessoa, Mario, editor. III. Banco
Interamericano de Desarrollo. Divisin de Gestin Fiscal y Municipal. IV. Ttulo.
HJ799.53 .G47 2015
IDB-BK-148
Cdigo de publicacin: IDB-BK-148
Clasificaciones JEL: H21, H50, H57, H60, H61, H63, H69, H72, H83
Palabras clave: contabilidad de costo, contabilidad del sector pblico, cuenta nica del
tesoro, eficiencia, gestin de caja, gestin de deuda, gestin del gasto pblico, gestin de
las finanzas pblicas, gestin de tesorera, licitacin, presupuesto, sistema integrado de
administracin financiera
Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una
licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente
reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo ni del Fondo Monetario
Internacional, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representan.
El Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la certeza de los datos incluidos en
esta publicacin.
Prlogo..................................................................................................................... ix
Prefacio..................................................................................................................... xi
Agradecimientos.................................................................................................... xv
Acerca de los autores........................................................................................... xvii
Foro de Tesoreras Gubernamentales de Amrica Latina........................... xxi
Siglas y acrnimos................................................................................................. xxiii
Indicadores de gasto.................................................................................................... 35
Indicador de rentabilidad de la CUT y de manejo de saldos................... 36
Algunos indicadores de la gestin de tesorera disponibles ........................... 37
Indicadores PEFA........................................................................................................... 38
Indicadores OBI existentes........................................................................................ 46
Indicadores de gestin de tesorera de FOTEGAL....................................... 50
Experiencia de pases que aplican indicadores de gestin de
desempeo.................................................................................................................. 55
Indicadores de gestin de caja esenciales........................................................ 60
Conclusiones.............................................................................................................................. 66
Anexos.......................................................................................................................................... 69
Anexo I: Encuesta sobre Gestin de Tesorera para Tesoreros de
Amrica Latina2015.................................................................................................. 69
Anexo II: Resultados de la aplicacin de los indicadores:
el caso de Uruguay....................................................................................................... 74
Referencias................................................................................................................................. 77
En el curso de las ltimas dos dcadas, los pases de Amrica Latina han reali-
zado reformas sustanciales para fortalecer sus sistemas de Gestin Financiera
Pblica (GFP) y generar informacin financiera fiable en un esfuerzo para pro-
mover la estabilidad fiscal y el desarrollo sostenible. Dichas reformas han forta-
lecido la calidad de la gestin macrofiscal en la regin, y contribuido a la mejora
econmica observada durante los aos 2000. Sin embargo, como lo demostr
la reciente crisis econmica, es necesario avanzar ms en ese proceso de me-
joramiento as como elevar la capacidad de integridad de los sistemas de GFP.
Durante este perodo y en particular durante las ltimas dos dcadas, el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Monetario Internacional
(FMI) brindaron una importante asistencia tcnica a muchos de los pases de
Amrica Latina en temas relativos a la GFP entre ellos, financiamiento de pro-
yectos, formacin y capacitacin y tambin han ayudado a los pases a llevar
a cabo reformas en materia de GFP. Esta publicacin es resultado de la labor
conjunta emprendida por ambos organismos para documentar una parte de
su experiencia en dichas reformas, como sus logros, sus retrocesos y los desa-
fos pendientes. Los aspectos tratados incluyen las cuentas nicas del Tesoro,
indicadores de desempeo de la GFP, sistemas integrados de administracin
financiera, contabilidad gubernamental, gestin de deuda y de tesorera, con-
tratacin pblica, y contabilidad de costos. Se han seleccionado dichos aspec-
tos no solo para cubrir la brecha existente en la bibliografa actual, sino tambin
porque la mayora de los pases han desarrollado iniciativas para mejorar tales
aspectos, y porque son esenciales para las reformas de segunda generacin.
Cada captulo refleja la perspectiva de los expertos del BID y el FMI con
respecto al diseo y la implementacin de las reformas de GFP en la regin.
Esta publicacin tambin recoge las lecciones extradas de prcticas efica-
ces, amplios estudios de investigacin y el intercambio de experiencias en-
tre pases a travs de mltiples canales, en particular, el Foro de Tesoreras
x GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Si bien se considera que estos avances han sido notables, los pases de
Amrica Latina son conscientes de que resta an superar desafos impor-
tantes en la modernizacin de la GFP. En algunos casos, las reformas tienen
un diseo deficiente, carecen de aceptacin o han quedado frenadas como
resultado de circunstancias institucionales y de economa poltica desfavo-
rables. Asimismo, la regin todava carece de indicadores cuantitativos para
medir y monitorear la eficiencia de la gestin de caja, y la instauracin de sis-
temas eficaces de costos de los servicios pblicos contina en sus primeras
etapas de desarrollo.
A pesar del xito a nivel internacional que ha tenido la creacin de uni-
dades integradas de gestin de caja y de deuda, la regin se encuentra re-
zagada en cuanto a una mayor coordinacin de esas funciones o incluso su
unificacin bajo una sola unidad. Las limitaciones de cobertura y la resisten-
cia poltica han impuesto obstculos al desarrollo de una CUT ms abarca-
dora e integral, limitando de ese modo una gestin eficiente de la liquidez
de caja gubernamental. La necesidad de actualizar y mejorar los sistemas de
TIC y capacitar a los contadores gubernamentales explica en parte por qu
los pases, hasta la fecha, solo han implementado un subconjunto de normas
internacionales de contabilidad. Asimismo, los presupuestos por resultados,
los sistemas de costos y las reformas para aplicar una contabilidad en base
devengado plantean desafos al diseo e integracin de los SIAF en la regin.
Por ltimo, una excesiva formalidad procedimental, en lugar de un enfoque
que haga hincapi en la economa y la eficiencia, ha dificultado un mayor de-
sarrollo de los sistemas de compras y contrataciones.
Estas reformas y los desafos asociados son importantes, en todo caso,
porque son parte del esfuerzo general de los gobiernos por satisfacer las de-
mandas de los ciudadanos en materia de mejores servicios pblicos e insti-
tuciones fiscales ms slidas y transparentes. Los gobiernos deben asignar y
usar los recursos pblicos de forma ms eficiente si quieren encarar con xi-
to un contexto mundial cada vez ms complejo e incierto. La GFP es la cla-
ve para lograr ese objetivo.
La labor del Departamento de Instituciones para el Desarrollo del BID se
centra en asistir a los gobiernos en el fortalecimiento de las instituciones del
sector pblico para que puedan alcanzar esos objetivos. Durante las ltimas
dcadas, los especialistas del Departamento han brindado un valioso apor-
te de asesoramiento y asistencia tcnica a muchos pases de Amrica Latina
con el fin de modernizar su GFP.
La Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del BID, en estrecha colabora-
cin con el Departamento de Finanzas Pblicas del FMI, ha producido esta
Prefacio xiii
1
Brasil ha participado en algunos eventos, aunque todava no es un miembro formal.
LA GESTIN FINANCIERA PBLICA EN AMRICA LATINA 3
LA GFP Y SU EFICIENCIA
2
La excepcin ms destacable es Brasil, que implement un SIAF en 1987 en tan solo un
ao. La fuerte voluntad poltica y la existencia de una empresa pblica de TIC, SERPRO
(Servio de Processamento de Dados), permitieron su implementacin exitosa y rpida. El
mejoramiento continuo del sistema ha dado como resultado la disponibilidad de informa-
cin financiera consolidada para el proceso presupuestario del Gobierno central y una CUT
muy amplia, dos factores que colocan al pas a la vanguardia de la regin en GFP.
LA GESTIN FINANCIERA PBLICA EN AMRICA LATINA 11
3
El Estado de So Paulo es el ms desarrollado de Brasil. Su economa es mayor que
la de la mayora de los pases de Amrica Latina.
LA GESTIN FINANCIERA PBLICA EN AMRICA LATINA 13
los SIAF, as como otros enlaces con la nmina de personal.4 Estos son ele-
mentos valiosos para mejorar la GRP. Algunos sistemas de informacin que
incluyen mdulos de nmina, compras y contrataciones y otras funciones
de planificacin de recursos, que van ms all de las funciones tradiciona-
les de gestin financiera, se denominan planificacin de recursos empresa-
riales (ERP, por las siglas de entreprise resource planning). ERP es un sistema
de informacin que incluye una serie de aplicaciones que permiten que una
organizacin gestione todo su negocio de forma integrada, incluidas las ac-
tividades de compra y de gestin de recursos humanos. Algunos autores se
refieren comnmente a un sistema ERP adaptado a medida para su uso en
el sector pblico como el Sistema de Gestin de Recursos Pblicos (Govern-
ment Resource Planning System) (Pimenta y Farias, 2012).
El uso de un nico sistema tipo GRP es ms comn a nivel subnacional o
en una nica entidad y es difcil de implementarse para cubrir la totalidad de
un pas. La estrategia ms comn a nivel nacional en Amrica Latina consis-
te en integrar o interoperar otras bases de datos con un SIAF (por ejemplo,
integrar mejor los sistemas descentralizados de gestin de la nmina para
mejorar el cumplimiento de lo presupuestado en materia de planificacin de
recursos humanos y gastos).
El rea de compra y contratacin pblica es esencial para la GRP, en tr-
minos de generar una buena relacin costo-beneficio en el gasto pblico, y
es una de las ms importantes de la GFP. En este libro se subrayan los sig-
nificativos avances logrados por los pases de Amrica Latina en las ltimas
dos dcadas en esta rea, principalmente en relacin con las compras y con-
trataciones electrnicas.
La compra y contratacin pblica en Amrica Latina representa un promedio
de 10% a 15% del producto interno bruto. Es tambin la actividad gubernamental
ms vulnerable al despilfarro y la corrupcin debido a su complejidad, al volu-
men de los flujos financieros involucrados, a la falta de transparencia de la toma
de decisiones y a la estrecha interaccin entre los sectores pblico y privado.
La compra y contratacin pblica es tambin un componente importan-
te de la administracin pblica. En primer lugar, los sistemas de compra y
contratacin pblica pueden facilitar el gasto en funcin de los compromi-
sos presupuestarios, facilitar flujos de recursos y transacciones confiables
y eficientes, mejorar la rendicin de cuentas y generar informacin crucial
para respaldar la toma de decisiones fiscales prudentes.
4
La integracin de la nmina y el gasto pblico total en recursos humanos son cues-
tiones importantes pero todava pendientes con respecto a la GFP en Amrica Latina.
LA GESTIN FINANCIERA PBLICA EN AMRICA LATINA 15
La OCDE tiene 34 pases miembros. Fue creada en 1961 para estimular el progreso
5
LA GFP Y LA TRANSPARENCIA
ESTRUCTURA DE LA PUBLICACIN
Este libro consta de ocho captulos, cada uno de ellos con una estructura si-
milar. Cada captulo empieza con un anlisis de los enfoques de la GFP en
trminos de modelos conceptuales para las reas analizadas en el captulo; a
LA GESTIN FINANCIERA PBLICA EN AMRICA LATINA 19
ello le sigue una descripcin del estado actual de una muestra de pases lati-
noamericanos, y concluye con una revisin de las buenas prcticas, conclu-
siones, recomendaciones e identificacin de aspectos que todava requieren
mayor investigacin.
La seleccin de las reas se basa en el impacto que algunas reformas de
la GFP han tenido en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas. Si bien hay
otras reformas de la GFP que se han implementado, las aqu analizadas han
tenido impacto especficamente en un gran nmero de pases. Esto ha apor-
tado un valioso conjunto de evidencia emprica e informacin suficiente para
examinar los desafos y xitos de la implementacin. En el captulo 6, sin em-
bargo, se trata una excepcin al enfoque regional, ya que se analiza el sis-
tema de costos que se est desarrollando en el Estado de So Paulo. Esta
experiencia puede inspirar a otros estados y pases a considerar el costo de
los servicios del sector pblico, tema respecto al cual hay limitadas experien-
cias y resultados a nivel internacional.
En el primer captulo, los autores presentan un panorama general del
libro, esbozando los componentes principales de la GFP que se analizan
en los captulos siguientes. Dichos componentes giran en torno a cuatro
Indicadores
de GFP
CUT SIAF
Contabilidad Compras
de costos Eficiencia y y contrataciones
transparencia
en la gestin
de los recursos
pblicos
CONCLUSIONES
El libro reconoce los avances relevantes logrados por las principales institu-
ciones de GFP en los pases latinoamericanos durante los ltimos 20 aos; y
tambin identifica los desafos pendientes en aspectos cruciales, describien-
do al mismo tiempo buenas prcticas para los pases.
A nivel macrofiscal, una buena GFP en Amrica Latina es una condicin
previa para lograr una gestin macroeconmica eficaz y un desarrollo eco-
nmico sostenible, debido a que la informacin financiera, los procesos y las
reglas son esenciales para dar sustento a las decisiones de poltica macro-
fiscal y proporcionar los instrumentos necesarios para aplicar tales decisio-
nes, promover la disciplina fiscal y garantizar la eficiencia del gasto pblico.
Al mismo tiempo, la eficiencia de los sistemas de GFP es esencial para me-
jorar la GRP. La eficiencia debe generar una buena relacin costo-beneficio
en el caso del gasto pblico, as como tambin mejorar la transparencia fiscal.
La eficiencia de la GFP en los pases de Amrica Latina ha crecido duran-
te los ltimos aos, aunque quedan todava muchos desafos por superar en
24 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
REFERENCIAS
INTRODUCCIN
algunos pases, la cuenta de tesorera se denomina Cuenta nica Fiscal (CUF), en tanto
que CUT se usa para Cuenta nica Tributaria. En particular, en Uruguay, el nombre que
se utiliza para la cuenta de tesorera es Cuenta nica Nacional (CUN).
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 29
3
Desde el inicio del Foro, Brasil ha participado con presentaciones en varios semina-
rios y en los cursos de tesorera. Hasta el momento, a pesar de ser invitados, Brasil y
Venezuela no se han incorporado formalmente a FOTEGAL.
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 31
Resultados y desafos
4
Todos los talleres de capacitacin y su documentacin se pueden bajar de: www.
fotegal.org/eventos/.
5
Vase www.fotegal.org/biblioteca-virtual/.
32 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Resultados Resultados
Insumos Procesos Productos
y efectos e impactos
financiero afecta la CUT y las relaciones con el banco central y el mercado fi-
nanciero.6 El grfico 2.1 sintetiza los principales elementos del ciclo de la te-
sorera, con los indicadores que mejor representan.
El Manual de estadstica de finanzas pblicas del FMI de 2014 contempla
la definicin de cobertura del Gobierno central, Gobierno general, sector p-
blico no financiero y sector pblico (FMI, 2014, pgs. 1920). Este captulo
adopta esa nomenclatura. A su vez, en las leyes de administracin financie-
ra de la mayora de los pases, las Tesoreras estn definidas como rganos
rectores de los recursos del Gobierno, con facultad para disear y elaborar
las normas y los reglamentos de implementacin para ser aplicados en todas
las entidades que administran recursos pblicos. Como tal, por el principio
de eficiencia, la Tesorera del Gobierno debera tener el control de la totali-
dad de estos recursos, pero en la realidad esto no sucede por un conjunto
6
Vanse: forotgn.mecon.gov.ar/sistematgn/sisteso.pdf, as como la Ley No. 28693 del
Sistema de Tesorera Nacional del Per en: www.mef.gob.pe/index.php?option=com_
docman&Itemid=101706&lang=es o la de Costa Rica en: www.hacienda.go.cr/
contenido/12467-tesoreria-nacional-de-la-republica.
34 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Indicadores de ingresos
esta capture y controle solamente los recursos de las instituciones del Go-
bierno central; es decir, todas las instituciones de las columnas A y B, y pro-
gresivamente ir incluyendo las de la columna C (cuadro 2.1).
Se proponen los siguientes cuatro indicadores para medir cobertura, efi-
ciencia, economa y uso de tecnologa en la recaudacin:
Indicadores de gasto
Monto pagado por mes en relacin con el monto planificado por mes
en el plan de caja (porcentaje promedio de los 12 meses del ao).
Monto de pagos del Gobierno que la tesorera ejecuta por mes por me-
dio de la CUT en relacin con el monto de pagos del Gobierno cen-
tral realizados por mes por medio de cualquier cuenta (en porcentaje).
Tiempo para efectivizar pagos desde la CUT al beneficiario final (en das).
Costo por transacciones de pago (en unidades monetarias).
Participacin del monto de pagos efectuados por medios electrni-
cos (en porcentaje del total).
Se debe medir la rentabilidad promedio de los saldos de la CUT, o sea los in-
tereses recibidos en las inversiones financieras realizadas. Como parmetro
comparativo, se puede tomar como base la tasa bsica del Banco Central.
La remuneracin va a depender de las condiciones del mercado financiero
de cada pas.
7
Tambin existe la certificacin de calidad ISO-9001 de los procesos de recepcin de
ingresos del sector pblico y de pagos. Un ejemplo es la Tesorera de El Salvador (para
ingresos), otro el de la Tesorera de la Federacin de Mxico: eleconomista.com.mx/
finanzas-publicas/2012/02/28/tesofe-logra-certificacion-calidad-iso-9001.
8
Vase www.pefa.org; www.obi.org.
38 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Indicadores PEFA
9
Vase www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2004
/02/02/000090341_20040202093914/Rendered/PDF/277130PAPER0WBWP0no019.
pdf.
10
Se utiliza una escala de calificacin simple (0 a 4) para todas las preguntas/enuncia-
dos, y la calificacin total se convierte en un grado (0 a 100) como una indicacin del
desempeo del pas en las operaciones de la CUT/sistemas de pago.
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 39
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
BOL 2009
BRA 2009
COL 2009
CRI 2010
RDO 2012
ESV 2013
GUA 2013
HON 2013
PAN 2013
PER 2009
PAR 2008
Pas
Saldo de los atrasos de pagos de gastos (como porcentaje del gasto total real del ejercicio
correspondiente) y toda variacin reciente de ese saldo.
Se utilizaron los ltimos PEFA de: Bolivia (2009), Brasil (2009), Colombia (2009),
11
Costa Rica (2010), El Salvador (2013), Guatemala (2013), Honduras (2013), Panam
(2013), Per (2009), Paraguay (2008) y Repblica Dominicana (2012). Los pases de
FOTEGAL que no forman parte de la muestra no han sido evaluados o no han autori-
zado la difusin de los resultados de sus evaluaciones.
40 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
BOL 2009
BRA 2009
COL 2009
CRI 2010
RDO 2012
ESV 2013
GUA 2013
HON 2013
PAN 2013
PER 2009
PAR 2008
Pas
Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos.
ptimo, se puede inferir que, en trminos generales, sin comparar con otras
regiones, la situacin de la regin es buena u ptima en ms de la mitad de
los pases de la muestra, con solo un pas con retrasos de ms de 10% del to-
tal de gastos. Este indicador analiza datos de fin de ao, o del cierre fiscal re-
cin concluido.12
A pesar de ser una buena referencia, lo ideal sera medir la capacidad de las
Tesoreras de gestionar de forma permanente los pagos retrasados y garan-
tizar que no ms del 2% de los gastos planificados se acumulen de un pero-
do a otro. El 2% es el porcentaje calificado como A en la evaluacin de PEFA.
de las encuestas de los pases, en el caso de aquellos que han sido objeto de varias
evaluaciones, solamente se tom la ltima.
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 41
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
BOL 2009
BRA 2009
COL 2009
CRI 2010
RDO 2012
ESV 2013
GUA 2013
HON 2013
PAN 2013
PER 2009
PAR 2008
Pas
Eficacia de la transferencia del cobro de tributos a la Tesorera por parte
de la administracin de ingreso fiscal.
Frecuencia de realizacin, por parte de la Tesorera, de reconciliaciones completas
de cuentas entre avalos tributarios, cobros, registros de atrasos e ingresos.
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
BOL 2009
BRA 2009
COL 2009
CRI 2010
RDO 2012
ESV 2013
GUA 2013
HON 2013
PAN 2013
PER 2009
PAR 2008
Pas
Medida en que se realiza la previsin y el seguimiento de los flujos de caja.
Confiabilidad y horizonte de la informacin peridica dentro del ejercicio
proporcionada a los MDO sobre topes mximos y compromisos de gastos.
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
BOL 2009
BRA 2009
COL 2009
CRI 2010
RDO 2012
ESV 2013
GUA 2013
HON 2013
PAN 2013
PER 2009
PAR 2008
Pas
Medida de consolidacin de los saldos de caja del gobierno.
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
BOL 2009
BRA 2009
COL 2009
CRI 2010
RDO 2012
ESV 2013
GUA 2013
HON 2013
PAN 2013
PER 2009
PAR 2008
Pas
Eficacia de los controles de los compromisos de gasto.
13
Vase internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2012-Questionnaire-FINAL
_ES1.pdf.
14
Adems, el OBI proyecta la informacin del indicador para el siguiente perodo de
la encuesta. La ltima encuesta fue realizada en 2012 y la herramienta survey.interna-
tionalbudget.org permite incluir un calculador para el siguiente perodo, en este caso
2014; pero de lo observado presenta los mismos resultados, salvo pocas excepciones.
48 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
B
Calificacin PEFA
Sin Calificacin
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Per
Repblica
Dominicana
PROMEDIO
Pas
OBI No. 35 OBI No. 41 OBI No. 86 OBI No. 104
15
Lienert y Fainboim (2010) indican que los otros cuatro objetivos del sistema presu-
puestario son: i) lograr la estabilidad macrofiscal de corto plazo y la sostenibilidad fiscal
de mediano plazo; ii) mejorar la asignacin de los recursos presupuestarios; iii) mejorar
la eficiencia tcnica del gasto, lo que equivale a proveer bienes y servicios de manera
eficiente, y iv) mejorar la calidad de la informacin presupuestaria que se presenta al
Poder Legislativo y al pblico.
50 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
La implementacin de la CUT
El cuadro 2.3 refleja el porcentaje de entidades que manejan recursos fuera
de la CUT. Si como una de las referencias de buena prctica se toma a Fran-
cia, que tiene los pagos de todo el Gobierno central concentrados en una
cuenta, se notar que an hay mucho espacio para avanzar en la regin.
Existe un debate pendiente sobre si la CUT debera centralizar los pagos
de los gobiernos locales en pases unitarios. En los federales, varias compe-
tencias son asumidas por los gobiernos locales, incluida la administracin de
sus propios recursos, y la centralizacin es casi impracticable.
En los gobiernos unitarios, las leyes de descentralizacin y de autono-
ma administrativa en un inicio otorgaron a estas entidades la capacidad de
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 51
manejar los recursos transferidos del Gobierno central. Con las reformas a
las leyes de administracin financiera, el avance de los sistemas integrados
de administracin financiera y la implementacin de la CUT, la administra-
cin central fue recuperando la capacidad de administrar esos recursos. Por
ejemplo, en 7 pases (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala y
Honduras) los recursos de la seguridad social son manejados dentro de la CUT.
52 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta de FOTEGAL 2014 (Fainboim y Varea,
2014).
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 55
La Agence France Trsor, que administra la CUT de Francia, calcula tres in-
dicadores de gestin de la cuenta, y sus resultados se incorporan en sus in-
formes al Parlamento:17
17
Vase www.aft.gouv.fr/rubriques/objectives_188.html.
56 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
4305-821D-B8B2BF4F9AF6%7D/publication/attachments/23912.pdf).
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 57
19
Vase www.dipres.gob.cl/595/articles-112624_doc_pdf.pdf.
58 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
objetivo evaluar que una vez cerradas las mesas de dinero, los saldos dispo-
nibles sean lo menores posibles, y que el excedente diario se haya invertido
en diversos instrumentos financieros. Como lo seala la DIPRES, la meta fi-
jada se plantea como un techo mximo permitido, por tanto la gestin que
realiza la Tesorera es invertir el mximo de recursos en forma rentable y
minimizar el saldo disponible no invertido al cierre del mercado financiero,
considerando los ingresos recibidos y los egresos de fondos efectuados dia-
riamente (cuadro 2.8).
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 59
20
Vase www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/en/PTP/SED. Los indicadores de
gestin de caja de la TESOFE son de carcter confidencial, y los nicos que se pu-
blican son los que se incluyen en la MIR. El seguimiento de los resultados obtenidos
en los indicadores de la MIR puede verse en: www.sistemas.hacienda.gob.mx/ptpsed/
datosPrograma.do?ciclo=2014&r=6&ip=E&p=003&msd=4.
60 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Los indicadores PEFA son importantes porque tienen una cobertura signifi-
cativa de pases y en algunos casos hay tambin revaluaciones, lo cual per-
mite seguir la evolucin a lo largo del tiempo. Existen PEFA para 14 pases de
los 26 de Amrica Latina y el Caribe, pero son de aos distintos, lo que difi-
culta la comparacin entre pases. En caso de no contar con un diagnstico
previo ms especfico, para evaluar una tesorera con un PEFA se pueden re-
ordenar algunas dimensiones de sus indicadores para obtener, con las limi-
taciones correspondientes, una aproximacin de la situacin de la Tesorera.
El cuadro 2.9 sintetiza este enfoque prctico de reordenamiento y lo que mi-
den estas dimensiones del PEFA.
21
La aplicacin de indicadores relacionados con la CUT evidencia que las Tesoreras
tienen diferentes criterios para medir la cobertura de la CUT en el Gobierno central.
Indicadores de eficiencia de las Tesoreras gubernamentales 63
CONCLUSIONES
ANEXOS
ANEXO I
ENCUESTA SOBRE GESTIN DE TESORERA PARA
TESOREROS DE AMRICA LATINA2015a
PLANES DE CAJA
1. Qu tipo de planes prepara la Tesorera? Marque todas las opciones que
correspondan priorizando del 1 en adelante el plan que ms utiliza (siendo 1 el ms
relevante, luego 2, y as sucesivamente):
Planes anuales mensualizados de caja ( )
Planes trimestrales mensualizados ( )
Planes trimestrales en base diaria ( )
Planes mensuales en base diaria ( )
Otro(s): ___________________________________________
Indique adems si las actualizaciones de los planes de caja son de base rodante
Revisin de base rodante ( )
Revisin no es de base rodante ( )
5. Monto pagado por mes / Monto planificado de pagos por mes para el ao 2014,
para cada uno de los meses.
6. Monto pagado por mes / Monto presupuestado por mes para el ao 2014, para
cada uno de los meses.
(contina en la pgina siguiente)
70 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
(continuacin)
DEUDA FLOTANTE
11. Sobre la deuda flotante,
Existe una definicin legal sobre los atrasos?
No ( )
S ( ) _____________(indique el nmero y artculo de la ley y ctelo)
(continuacin)
13. Cuntas cuentas bancarias con recursos pblicos estn fuera del control
de la Tesorera, tanto en el Banco Central como en los bancos comerciales?
Identifique adems a las entidades y recursos cuyas cuentas estn fuera de la CUT,
distinguiendo entre Ministerios, entidades desconcentradas, descentralizadas,
autnomas (desagregando entre Poder Judicial, Poder Legislativo, Universidades
y otras), gobiernos regionales, gobiernos locales, los recursos propios de cada uno
de estos seis tipos de entidades mencionadas, seguridad social, recursos de deuda
externa, donaciones, otros (identifquelos).
14. Si se ha producido un aumento en la cobertura de la CUT en los ltimos 12 meses,
por favor indique qu recursos adicionales y/o entidades se incluyeron en la CUT
en este perodo.
15. Se utilizan cuentas de balance cero (zero-balance accounts), que se barren al
final del da, como parte de la estructura de la CUT? Para recaudar? Para pagos
descentralizados?
S ( )
No ( )
Comentario: ___________________________________________
b. Monto de pagos realizados por medio de la CUT / Monto total de pagos del
Gobierno Central en 2014.
RECAUDACIN DE INGRESOS POR LA TESORERA
18. Recauda la Tesorera los ingresos propios de los siguientes subsectores:
i) ministerios ( )
ii) entidades desconcentradas ( )
iii) entidades descentralizadas no empresariales ( )
iv) entidades autnomas, incluidas universidades, pero sin incluir los poderes
Legislativo y Judicial ( )
v) Poder Legislativo ( )
vi) Poder Judicial ( )
vii) rganos Electorales ( )
viii) gobiernos subnacionales ( )
En los casos en que no se recauden los recursos por la Tesorera, por favor estime
cunto representaron en cada caso del total recaudado en 2014.
19. Cuntos das permanecen los ingresos fiscales en los bancos antes de remitirse a
la Tesorera (responda adems si corresponden a das de reciprocidad, u obedecen
a otros motivos (tecnolgicos, contables, legales))?
___________________________________________
(contina en la pgina siguiente)
72 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
(continuacin)
20. Se ha logrado reducir (o eliminar) el nmero de das de reciprocidad en los
ltimos 12 meses? Si no se tiene reciprocidad, se ha acortado el plazo de ingreso a
la CUT desde el momento en que se recaudan? En cuntos das? Cmo?
___________________________________________
21. Monto de ingresos por mes a la tesorera a travs de medios electrnicos / Monto
total de ingresos por mes a la tesorera
___________________________________________
INVERSIONES FINANCIERAS
22. Existe/tiene en la tesorera una poltica/normativa/estrategia para realizar las
inversiones de corto plazo?
No ( ) ________
S ( ) _________(por favor, indique si est publicada y anxela al cuestionario,
est o no publicada).
23. En caso de que la Tesorera realice inversiones de corto plazo, en cules de los
siguientes instrumentos lo hace? Por favor indique el orden de prioridad; empiece
por 1 como prioritario, 2 el siguiente, y as sucesivamente.
( ) Certificados de depsito de bancos comerciales, u otros ttulos de la banca
comercial
( ) Papeles comerciales, u otros ttulos del sector privado no bancario
( ) Depsitos remunerados en el Banco Central
( ) Depsitos a trmino en bancos comerciales
( ) Certificados de depsito o depsitos a trmino en el banco pblico comercial
donde est la CUT
( ) Ttulos del Banco Central
( ) REPOs en reversa
24. Han aumentado en los ltimos 12 meses las opciones de la Tesorera para invertir
en el corto plazo? Por favor, explique.
25. Recibe la Tesorera remuneracin por sus depsitos en el Banco Central donde
mantiene la CUT? En caso de que la CUT se ubique en un banco comercial pblico,
recibe remuneracin por sus depsitos en este?
S ( ); en tal caso, cmo se determina esta remuneracin? _________
No ( ); en tal caso, explique los motivos: ________________
26. Si la CUT se ubica en un banco comercial pblico, tiene este banco algunas
restricciones en cuanto a sus operaciones activas y pasivas?
S ( ). Por favor, describa las restricciones.
No ( )
(continuacin)
ANEXO II
RESULTADOS DE LA APLICACIN DE LOS INDICADORES:
EL CASO DE URUGUAY
REFERENCIAS
INTRODUCCIN
source_publications.html.
80 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
como a nivel operativo. Parece, sin embargo, que una estructura integrada
es particularmente til cuando existe cierto nivel de desarrollo del mercado
financiero y cuando las funciones de gestin de caja y de deuda estn acti-
vas y bien desarrolladas. En todo caso, un buen mecanismo de coordinacin
resulta esencial.
El captulo est organizado en tres secciones. En la primera se trata la or-
ganizacin de la gestin de caja y de deuda, en la segunda se presenta la ex-
periencia internacional con especial atencin a Amrica Latina y en la ltima
se analizan las ventajas y desventajas del modelo de integracin. En Amrica
Latina existe una tradicin de separar las funciones de gestin de tesorera
y de gestin de deuda. Se reconoce, sin embargo, que una unidad integra-
da puede ser ms eficiente cuando se contempla una gestin ms activa de
caja y si existe un buen nivel de desarrollo del mercado.
En el captulo se hace hincapi en la importancia de los mecanismos
de coordinacin para mejorar la eficiencia, la transparencia y la relacin
costo-beneficio de las operaciones de caja y de deuda. Se describe la
experiencia relativa a los comits de caja y de deuda en Amrica Latina
como un mecanismo que favorece la coordinacin. Se evala el desem-
peo de la gestin de caja y de deuda en las instituciones de la regin.
Esto incluye la preparacin del plan anual de endeudamiento; la ges-
tin y el monitoreo de la Cuenta nica del Tesoro (CUT); la inversin del
excedente de caja; la formulacin de pronsticos de flujos de caja; las
emisiones de bonos y letras del Tesoro, as como los correspondientes ca-
lendarios de subastas; el anlisis y la gestin de riesgo; las relaciones con
el mercado y los inversores, y la preparacin de informes contables y es-
tadsticos. Aunque en la regin la mayora de estas funciones son desem-
peadas por las oficinas de gestin de caja y de deuda, en muchos pases
no se ejerce una gestin activa de caja. Esto explicara por qu solo tres
pases (Brasil, Colombia y Per) han adoptado oficinas integradas, dado
que no se requiere la integracin de las dos funciones cuando los mer-
cados financieros estn menos desarrollados y se aplica una gestin de
caja menos activa.
En esta publicacin se utiliza la expresin OGD (Oficina de Gestin de la
Deuda) especficamente como referencia a una funcin de gestin de deuda
semiautnoma, a menudo con una gestin de caja integrada con ella, mien-
tras que UGD (Unidad de Gestin de la Deuda) se utiliza con un alcance ms
genrico o cuando la funcin est integrada ms estrechamente con el res-
to del MdH, aunque puede an tener responsabilidades operativas o geren-
ciales delegadas en ella.
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 81
Estos objetivos generan una gama de funciones, que van ms all del pa-
pel mayormente pasivo de la tesorera tradicional en cuanto a dar seguimien-
to a los saldos de caja y mantener una reserva para manejar la volatilidad y las
salidas imprevistas de fondos. La tesorera tradicional tenda a restringir los
gastos o demorar los pagos de facturas, cuando era necesario, para evitar los
sobregiros o un endeudamiento inaceptablemente costoso. Esa ha sido la ra-
zn por la cual en el pasado se ha considerado la gestin de caja simplemen-
te como una extensin de la funcin de ejecucin del presupuesto. La gestin
de caja moderna, sin embargo, exige planificacin para suavizar los flujos de
caja diarios y semanales mediante operaciones activas de endeudamiento
y prstamo en los mercados monetarios, as como contar con herramientas
apropiadas para hacer frente a la volatilidad del mercado financiero. Un re-
corte planificado del gasto como resultado de la falta de efectivo equivale a
racionar los pagos, algo que se evitara mediante una gestin de caja eficaz.
Es importante recalcar en este contexto que la inversin de excedentes
de caja no es tan solo una fuente de valor agregado: es un componente in-
trnseco de la gestin financiera moderna. Para moderar los flujos de caja
82 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
2
Estas categoras equivalen en lneas generales a las funciones conocidas como front,
middle y back office que son caractersticas de muchas UGD. Los aspectos organiza-
cionales pertinentes se analizan con mayor detalle ms adelante.
86 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
3
El desarrollo de una EGD y de polticas conexas de gestin de deuda no se trata con
ms detalle en esta publicacin. Elaborar una EGD constituye una iniciativa potencial-
mente compleja, al menos para aquellos pases suficientemente desarrollados como
para tener acceso a una gama de opciones de financiamiento. Para mayor orientacin,
vase FMI y Banco Mundial (2009). Existe una sustancial cantidad de estudios sobre el
tema, algunos de los cuales han sido reunidos por el Banco Mundial en http://treasury.
worldbank.org/bdm/htm/resource_publications.html (en particular, en las secciones
de modelo de costo-riesgo y de estrategia de gestin de deuda).
4
Esa funcin es comn para los administradores de deuda y de caja. Tiende, sin em-
bargo, a tener mayor preponderancia entre las actividades de gestin de deuda; en
la prctica, la base de datos de gestin de deuda y procesos conexos puede servir a
ambas funciones, aun cuando ellas estn separadas a nivel institucional.
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 87
Inversionistas en
Administradores de deuda Bolsas
ttulos valores
Ministerios sectoriales, gobiernos subnacionales, empresas pblicas, entidades con cometido especial
Poltica de riesgo
Importancia de la coordinacin
5
Muchos de los argumentos presentados en esta subseccin se exponen ms exten-
samente en Williams (2010).
6
Obsrvese que las letras del Tesoro son parte de la deuda pblica, ya sea que se las
emita para fines de gestin de caja o de deuda y quienquiera sea el responsable de su
emisin. Como se recalca ms adelante, es indiscutiblemente aconsejable tener una
sola fuente de emisin y un nico punto de contacto con el mercado; en cualquier
caso, dentro del MdH debera haber una supervisin integrada del stock de deuda en
su conjunto.
90 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
del gobierno. Se deja a las letras del Tesoro y otros instrumentos del mer-
cado monetario la funcin de responder ante las fluctuaciones a corto pla-
zo. Eso, a su vez, mejora la transparencia y eficiencia de la gestin de deuda.
Al desarrollarse esa interaccin con el mercado, la coordinacin de las fun-
ciones de gestin de caja y de deuda se vuelve especialmente importante.
Asegura que el gobierno muestre una posicin coherente ante el mercado.
Cuando dos partes del gobierno interactan con el mercado, existe el ries-
go de dar seales contradictorias, lo que suma incertidumbre y crea posible
distorsiones en el mercado monetario. Los funcionarios que interactan di-
rectamente con el mercado y administran las transacciones deben construir
una relacin con los intermediarios a ttulo individual, sea que vendan bonos
o letras del Tesoro, se endeuden o inviertan en el mercado de repos u otros
mercados de dinero, o intervengan por motivos ms generales. Quiz deban
tambin intervenir en el mercado monetario por razones de gestin de deuda,
por ejemplo para prestar bonos del Tesoro con el fin de corregir un bloqueo en
el mercado de repos, o en el mercado de deuda por razones de gestin de caja,
como se seal anteriormente. Para ello es preciso que haya un nico punto
de contacto en toda la gama de operaciones de gestin de caja y de deuda.
Respecto de la gestin activa de caja en los pases del norte de Europa, es bastante
7
usual que cada da haya entre 40 y 60 transacciones de gestin de caja; habr muchas
menos transacciones de deuda.
94
capacidades de front, middle y back office, y lo ideal sera que tambin est
conectado electrnicamente con los sistemas de liquidacin correspondien-
tes, de modo que las transacciones individuales se procesen sin inconve-
nientes, reduciendo de ese modo los riesgos asociados con la existencia de
interfaces mltiples. El grfico 3.4 presenta un resumen muy esquemtico de
los requisitos clave de un sistema de gestin de caja y de deuda, y muestra
los requisitos comunes y separados. Todos estos sistemas exigen una ges-
tin cuidadosa y un personal de tecnologa de la informacin y comunicacin
(TIC) debidamente calificado. Es esencial contar con protocolos de resguar-
do (back-up) y sitios de recuperacin de datos en caso de catstrofe, junto
con un plan de continuidad de las operaciones que abarque todos los proce-
sos y sistemas (Storkey, 2009). Compartir esos servicios e instalaciones re-
sulta financieramente sensato y, de hecho, en muchos casos los servicios de
recuperacin en caso de catstrofe se extendern a todas las operaciones.
Estas consideraciones son algunas de las que han generado la integra-
cin de las funciones de gestin de caja y de deuda en muchos pases desa-
rrollados, algo que tambin se observa cada vez ms en los pases de ingreso
medio.
ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
8
En algunos pases, la OGD enfrenta un problema persistente en cuanto a mantener
actualizada la base de datos (por ejemplo, luego de desembolsos sucesivos de prs-
tamos). Es decididamente preferible que las interacciones con el acreedor respecto de
los desembolsos, as como el servicio de los prstamos, pasen por la OGD en lugar de
que se hagan directamente en la unidad de gestin de proyectos.
96 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
RR.HH., capacitacin, TIC y sistemas, contabilidad, planificacin estratgica, proyectos, polticas de riesgo
Hay muchos pases que mantienen las funciones separadas, aunque las
fronteras entre ambas difieren segn el lugar. La funcin de gestin de caja
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 99
Debera haber una nica interfaz con los mercados para las transac-
ciones de mercado, la venta de bonos y letras del Tesoro y la inver-
sin de los excedentes de caja a corto plazo. Eso tambin implica
compartir los sistemas de front office, tales como los de Bloomberg
y otros proveedores de datos. Ha habido ejemplos desafortunados
donde una tesorera construye una front office para gestionar las le-
tras del Tesoro con una parte totalmente separada del ministerio que
emite la deuda, un enfoque antieconmico y perjudicial. La front offi-
ce nica puede ser parte de la UGD (quiz lo ms usual) o de la Teso-
rera, o ambas pueden usar el banco central como agente.
Los servicios de apoyo deberan ser compartidos, particularmente
aquellos donde hay sustanciales economas de escala (por ejemplo,
en relacin con la recuperacin en caso de catstrofe).
El marco de riesgo operacional debera tomar en cuenta la interaccin
entre las funciones, particularmente si la separacin institucional sig-
nifica que hay ms interfaces manuales o semi-manuales.
Debera haber intercambios de informacin frecuentes y sistemticos
entre los administradores de deuda y de caja con respecto al perfil de
los flujos de fondos, los planes de emisin y las opciones.
9
El banco central sera normalmente un miembro del Comit de Deuda Pblica. Pri-
mero, puede aportar su conocimiento de los mercados financieros internos al debatir-
se la conveniencia de adoptar distintas estrategias de emisin. Segundo, en la mayora
de los pases, las reservas de divisas se mantienen en el balance del banco central, y
el tamao y la composicin de esos activos son relevantes a la hora de considerar la
composicin de los pasivos gubernamentales y el grado en que sea posible dar co-
bertura a distintas partes del balance (proceso que a veces se conoce como calzar
subcarteras). Existen slidos argumentos en favor de desarrollar la EGD tomando en
cuenta no solo los activos de caja sino toda la gama de activos y pasivos del balan-
ce del gobierno (definido en trminos amplios para incluir el banco central). Vanse,
tambin, las referencias previamente mencionadas en el anlisis de las funciones de
gestin de deuda.
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 101
Responsabilidades
Revisar los resultados del flujo de caja y la comparacin con los pronsticos
Revisar los pronsticos de flujo de caja para el perodo siguiente
Decidir las medidas necesarias para garantizar la suficiencia de caja durante el
perodo siguiente, formulando las recomendaciones correspondientes.
Reuniones
Semanales
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Banco central
10
Suecia en 1789 y los Pases Bajos en 1841, por ejemplo.
104 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Es verdad que ninguna UGD es exactamente igual a otra, pero todas ellas
s tienen divisiones claramente identificadas que desempean las funciones
de front, middle y back office. En general, tambin tienen divisiones adicio-
nales encargadas de temas especficos, tales como la divisin que se ocupa
de los prstamos otorgados por instituciones financieras internacionales en
carcter de donantes. La estructura del Tesoro francs, por ejemplo, sigue
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 105
Titular de la Direccin
General de la Tesorera
Comit de Estrategias
Control interno y
Director General
gestin de riesgo
Subdirector
General
Tecnologa de la
Secretario General
la informacin y comunicacin
en gran medida el modelo tpico de OGD. Tiene una estructura muy compac-
ta y una dotacin de solo 38 personas (grfico 3.7).
Tambin son importantes las estructuras de gobierno interno de las OGD.
Se requieren mecanismos de formulacin de polticas internas, delegacin y
comunicacin. Deben establecerse polticas y procedimientos de gestin de
riesgo, coherentes con los objetivos y las mejores prcticas de mercado. La
estructura vertical de front, middle y back office debe estar apoyada por me-
canismos horizontales para la planificacin de operaciones, el marco de ges-
tin del riesgo operacional y el desarrollo de capacidad, incluida la TIC, y la
capacitacin y conducta del personal. Muchas OGD establecen estructuras
internas de toma de decisiones y presentacin de informes que cubren las
polticas y auditoras de riesgos, as como las principales reas operativas de
la gestin de caja y de deuda.
Otras circunstancias que parecen influir en la estructura de las unidades
de gestin de caja y de deuda se relacionan con el desarrollo del mercado fi-
nanciero y una gestin de caja ms activa. Cabe considerar tres etapas prin-
cipales de desarrollo: i) inexistencia de mercados internos de deuda pblica;
ii) mercados internos de bonos que no son profundos/lquidos, y iii) mer-
cados internos que son profundos/lquidos. En el primer caso y, en cier-
ta medida, el segundo los pases dependen mayormente de donaciones
106 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Distribucin de funciones
En Amrica Latina hay solo tres pases que aplican un modelo de OGD inte-
grada (Brasil, Colombia y Per); sin embargo, en ninguno de ellos las refor-
mas se han implementado por completo. En los dems pases, la Tesorera
y las OGD operan conforme a estructuras independientes y dependen de
Los pases incluidos son Argentina (ARG), Bolivia (BOL), Brasil (BRA), Chile (CHL),
11
Colombia (COL), Costa Rica (CRI), Ecuador (ECU), El Salvador (SLV), Guatemala
(GUA), Honduras (HND), Mxico (MEX), Nicaragua (NIC), Panam (PAN), Paraguay
(PRY), Per (PER), Repblica Dominicana (DOM) y Uruguay (URY).
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 107
12
En este captulo se adopta como nomenclatura general el trmino Tesorera para
las unidades que generalmente se ocupan de la gestin de caja y la administracin de
la CUT, y UGD o unidad de la deuda para unidades que se ocupan de las funciones de
emisin de bonos y gestin de deuda. En el caso de que ambas funciones sean desem-
peadas por una unidad integrada, se utiliza la expresin unidad integrada.
108 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
anual (ARG, BOL, BRA, CHL, COL, DOM, ECU, HND, MEX, NIC, PAN, PER,
PRY, SLV, URY). En HND, es desarrollado con cierto grado de coordina-
cin con la Tesorera y en CHL y GUA, en coordinacin con la Direccin de
Presupuesto. En CRI, la Tesorera prepara el plan. La UGD est tambin a
cargo de revisar y ejecutar el plan financiero dentro del ejercicio en los mis-
mos 15 pases y, en 3 de ellos, en coordinacin con la Tesorera (ARG, MEX
y NIC). En CHL, la Direccin de Presupuesto junto con la Tesorera rea-
liza esas tareas.
13
El Banco Central de Brasil usa las operaciones de repos para la gestin de la liquidez
de mercado. Utiliza letras y bonos emitidos por el Tesoro como garanta. La ley prohbe
al Banco Central emitir sus propios ttulos valores.
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 109
Estructura organizativa
Mecanismos de coordinacin
de regulacin monetaria)
6. Pronsticos del BRA, COL, PER ARG, BOL, BRA, CRI, DOM, CHL: Presupuesto
flujo de caja y ECU, GUA, HND, MEX, NIC,
elaboracin del plan PAN, SLV, URY
de caja
(contina en la pgina siguiente)
CUADRO 3.3 PRINCIPALES FUNCIONES DE GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA EN PASES LATINOAMERICANOS (continuacin)
Unidad integrada Tesorera o similar, con Unidad de Crdito Pblico
de Gestin de gestin separada de la o similar, con gestin
Funcin Caja y de Deuda Unidad de Crdito Pblico separada de la Tesorera Otra Unidad
7. Monitoreo y gestin BRA, COL, PER ARG, BOL, CRI, DOM, ECU, CHL: Presupuesto
de la CUT GUA, HND, MEX, NIC, PAN,
SLV, URY
8. Inversin de BRA, COL, PER ARG, BOL, CHL, CRI, DOM, CHL: Presupuesto
excedentes de caja HND, MEX, NIC, PAN
de corto plazo ECU: Banco Central
(incluidos los GUA: no se permite
reverse repos)
SLV: no aplica
URY: no se realiza
9. Gestin y anlisis de BRA, COL, PER BOL, CRI, HND, MEX ARG, BOL, DOM, GUA, HND, CHL: Presupuesto
riesgos de mercado MEX, NIC, PAN, URY
ECU: Banco Central
SLV: no aplica
10. Relaciones con el BRA, COL, PER BOL, CRI, MEX, NIC ARG, CHL, DOM, GUA, HND, ECU: Banco Central
mercado MEX, NIC, PAN, URY
SLV: no aplica
11. Registro de BRA, COL, PER BOL, CHL, CRI, DOM, MEX ARG, ECU, GUA, HND, MEX, CHL: Presupuesto
operaciones NIC, PAN
financieras GUA: Contabilidad del
Estado
URY: Banco Central
(contina en la pgina siguiente)
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN
113
114
CUADRO 3.3 PRINCIPALES FUNCIONES DE GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA EN PASES LATINOAMERICANOS (continuacin)
Unidad integrada Tesorera o similar, con Unidad de Crdito Pblico
de Gestin de gestin separada de la o similar, con gestin
Funcin Caja y de Deuda Unidad de Crdito Pblico separada de la Tesorera Otra Unidad
12. Preparacin de BRA, COL, PER ARG, CHL, HND, MEX, NIC, ARG, CHL, CRI, ECU, GUA, BOL, GUA, NIC, SLV:
informes contables URY HND, MEX, NIC, PAN, URY Direccin de Contabilidad
y estadsticos
PAN: Contralora
DOM: Direccin de Contab. y
Unidad de Poltica Fiscal
CHL: Presupuesto
13. Pago del servicio BRA, COL, HND, PER ECU, CHL, CRI, DOM, GUA, ARG, BOL, DOM, GUA, NIC PAN: Contabilidad y
de la deuda HND, MEX, NIC, PAN, SLV, Contralora
URY
URY: Ejecuta el Banco
Central
14. Ejecucin del BRA, COL BOL, CHL, HND, GUA, MEX, ARG, CRI, ECU, PAN GUA: Contabilidad
presupuesto SLV, URY
NIC: Unidad ejecutora
DOM, PER, SLV: Direccin de
Presupuesto
15. Otras funciones COL (enumera NIC: las entidades del sector CRI: emisin de bonos en el PER: Dir. de Contabilidad
relacionadas funciones adicionales, pblico son responsables de mercado internacional Pblica (normas contables)
como la contratacin la ejecucin
y gestin de crditos
GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Siete pases no emiten letras del Tesoro para cubrir necesidades tempora-
les de liquidez. Ellos son: i) BOL, BRA (emisiones solo por razones de polti-
ca monetaria y preferencia del mercado); ii) CHL, COL (solo por razones de
poltica monetaria); iii) DOM (usa lneas de crdito para financiar necesidades
de liquidez a corto plazo), y iv) NIC y PRY nunca emiten. PRY ha aprobado
recientemente la autorizacin legal para emitir letras del Tesoro, pero hasta
ahora no se ha ejecutado ninguna operacin.
La frecuencia de emisin de letras del Tesoro vara entre semanal y anual.
Es semanal en BRA, MEX, y SLV; quincenal en PER y CRI, y trimestral en COL.
En HND y ECU, la frecuencia no est predeterminada y en GUA, en general,
es solo una vez al ao.
La duracin de las letras del Tesoro vara entre 1 y 12 meses. Es de 6 me-
ses y 12 meses en BRA,14 y de un ao en COL, GUA, ECU y HND. En COL, las
letras del Tesoro son inicialmente de 364 das y se reabren en cuatro subas-
tas cuando el vencimiento residual llega a 90 y 180 das. En CRI, las letras
del Tesoro se ofrecen dos veces al mes con una duracin no inferior a nue-
ve meses. Las letras del Tesoro van de 1 a 12 meses en PAN; 3, 6, 9 y 12 me-
ses en PER, y 28, 91, 182 y 364 das en MEX. En SLV, los plazos oscilan entre
30 y 360 das.
En la mayora de los pases, el momento de la emisin de bonos del Teso-
ro no necesariamente coincide con perodos de escasez temporal de caja, ya
que intervienen otros factores determinantes.
14
La Tesorera brasilea tambin emite letras a mediano plazo de hasta cuatro aos.
120 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
NIC: las fechas de emisin de bonos del Tesoro coinciden con los ven-
cimientos de otros ttulos de ese tipo para reducir el riesgo de refinan-
ciamiento de la deuda pblica interna.
PAN: los bonos del Tesoro se emiten en montos diferentes, tomando
en cuenta las necesidades de caja temporales.
PER: la principal estrategia consiste en realizar una emisin regular de
bonos del Tesoro en moneda local, denominada subasta ordinaria,
para dar previsibilidad a los participantes del mercado, garantizar la
estabilidad de los rendimientos de la curva de deuda soberana y pre-
servar la estabilidad financiera, incluso durante perodos de incerti-
dumbre. Para complementar esta estrategia, el Tesoro puede realizar
subastas especiales, que dependen de las condiciones del mercado
y deben ajustarse a los objetivos estratgicos globales. Estas subas-
tas tambin pueden reflejar las necesidades de liquidez especficas de
la Tesorera para cubrir eventuales desfases entre ingresos y pagos.
PRY: se emiten bonos a largo plazo solo para financiar inversiones de
capital (regla de oro).
URY: el gobierno ha adoptado una poltica de prefinanciamiento de 12
meses que cubre el servicio de la deuda durante un ao como mnimo.
Autorizacin legislativa
La situacin ideal ocurre cuando se otorga al MdH la facultad jurdica de emi-
tir deuda, de acuerdo con una suma global aprobada en el presupuesto. En
muchos pases, sin embargo, el marco no es flexible y, para cada operacin,
es necesario contar con una autorizacin legislativa especfica. La falta de
autorizacin legal apropiada para gestionar la emisin de deuda puede po-
ner en riesgo la disponibilidad adecuada de recursos durante el ao y repre-
sentar un impedimento para gestionar la deuda con mayor eficiencia.
122 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
En general, requiere: i) la autorizacin del Directorio del Banco Central, que establece
15
las condiciones financieras generales para la emisin; ii) un concepto previo favorable
emitido por la Comisin Interparlamentaria de Crdito Pblico acerca de la deuda ex-
terna; iii) la ley anual que establece un monto global, y iv) la ley anual que determina las
necesidades de recursos de crdito para financiar las correspondientes asignaciones
presupuestarias.
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 123
DOM: trimestral
(contina en la pgina siguiente)
CUADRO 3.5 PRINCIPALES INFORMES DE CAJA Y DEUDA (continuacin)
valores
(contina en la pgina siguiente)
125
CUADRO 3.5 PRINCIPALES INFORMES DE CAJA Y DEUDA (continuacin)
16
Aunque muchos pases fuera de Amrica Latina emiten letras del Tesoro con ms
flexibilidad, aun cuando siguen un calendario estricto para los bonos.
GESTIN DE CAJA Y DE DEUDA: INTERACCIN, COORDINACIN E INTEGRACIN 129
17
En uno de los pases donde existe una unidad integrada, la necesidad de retener
algn personal altamente calificado fue la razn clave para mantener dos divisiones (y
dos jefes de divisin) que de lo contrario se habran fusionado.
18
Por ejemplo, en el Reino Unido, la OGD pudo establecer su propia estructura de re-
muneraciones; igualmente tuvo que ser aprobada por las autoridades del servicio civil,
y los incrementos anuales deben ser coherentes con la poltica general del gobierno,
pero se otorg a la OGD cierta flexibilidad para reclutar y retener personal que posea
las competencias clave.
130 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Ventajas de la integracin:
Permite tener una visin general de los temas financieros relativos al financiamiento
del presupuesto y las necesidades de caja, y, por lo tanto, una mejor gestin de
la liquidez. Permite adoptar una estrategia integrada sobre los requerimientos
financieros de la gestin de deuda y de tesorera.
Si las dos no estn integradas, la programacin financiera podra resultar afectada,
ya que la oficina de la deuda quiz no sienta la misma urgencia con respecto a la
oportunidad y los montos: si se emite, est bien; si no, tambin.
Si no hay integracin, el riesgo de una concentracin en una fecha determinada es
mayor, lo cual implica grandes retiros de efectivo en la misma fecha (y un mayor
riesgo de liquidez). Por ello, la integracin puede contribuir a suavizar el perfil de
vencimiento y mejorar la flexibilidad con respecto al correspondiente riesgo de tasa
de inters que es generado por un volumen de refinanciacin ms elevado (para los
mercados financieros).
Define estrategias integrales para la implementacin de operaciones de inversin
(activas) y financiamiento (pasivas), tomando en cuenta los diferentes costos de
oportunidad.
Representa una ventaja en relacin con el impacto de la planificacin de estrategias,
ya que, habiendo coordinacin, los tiempos de ejecucin y transmisin son menores.
Las polticas legales y de riesgo estn centralizadas, considerndoselas como
polticas transversales y de naturaleza similar en lo concerniente a la gestin de
deuda y de tesorera.
Cuando no estn integradas, el registro de las transacciones se hace por separado,
algo que puede generar demoras y dificultades en la consolidacin y presentacin
de la informacin. Cuando estn integradas, las estadsticas se elaboran de forma
ms integral.
Cuando no estn integradas, se depende de otra unidad (Deuda Pblica) porque se
carece de informacin directa (deuda a flujo de caja). Adems, las unidades pueden
tener opiniones contrastantes, poniendo en riesgo la coordinacin de las unidades
de caja y de deuda.
Se reducen los requerimientos de dotacin de personal.
Confiere ms relevancia a la evaluacin econmica de las operaciones. Una
operacin que sea preferible desde el punto de vista financiero en el corto plazo, y
que es analizada individualmente, puede comprometer los objetivos estratgicos a
largo plazo y generar un saldo en contra.
REFERENCIAS
INTRODUCCIN
Una buena gestin financiera pblica (GFP) requiere asegurar que todo el di-
nero del Gobierno est disponible para la administracin de la tesorera. Ello
exige la creacin de una Cuenta nica del Tesoro (CUT), que contribuya al
uso eficiente de los recursos financieros y facilite su control. La conforma-
cin de una CUT es un paso esencial en el proceso de modernizacin de la
gestin de tesorera. Es el medio para centralizar los fondos pblicos y per-
mitir su manejo consolidado y un facilitador y potenciador de las reformas
en la gestin de caja, que permite que las Tesoreras se transformen, avan-
zando ms all del antiguo rol de pagadores, para llegar a desempear fun-
ciones propias de una gerencia financiera moderna, adoptando mecanismos
de pronstico, planificacin, financiamiento e inversin financiera eficientes
y una gestin activa de la caja.
Muchos pases de Amrica Latina han hecho esfuerzos recientes para
mejorar su gestin financiera mediante la adopcin de la CUT;1 otros, como
(recaudo, pago, registro contable) y el rol que juegan los Sistemas Inte-
grados de Administracin Financiera (SIAF) en estas operaciones y en la
gestin de la CUT. En la cuarta seccin se examinan los aspectos relacio-
nados con la gestin activa de la tesorera, incluidas la remuneracin de
los saldos en la CUT y la existencia y el uso de instrumentos y mecanismos
para el financiamiento de faltantes y la inversin de excedentes tempora-
les de liquidez por la Tesorera, aspectos clave para gestionar activamen-
te la caja y sin los cuales no se obtienen todos los beneficios de la CUT. La
ltima seccin concluye con sugerencias de mejoras en reas que pueden
significar avances ms sustantivos en direccin a una gestin moderna de
la tesorera.
Finalmente, cabe mencionar que el estudio se nutre de diversas fuen-
tes de informacin, siendo las ms importantes las provenientes de las visi-
tas de asistencia tcnica realizadas por los autores a casi todos los pases de
la regin, las encuestas anuales a los tesoreros de la regin realizadas para
los seminarios anuales de FOTEGAL (la ltima se realiz en julio de 2014), las
presentaciones efectuadas por los mismos tesoreros durante un evento so-
bre el desarrollo de la CUT en Amrica Latina realizado en Cartagena en 2012
y los mencionados seminarios de FOTEGAL.
3
Si bien en los pases no es uniforme la denominacin que se utiliza para referirse a la
Tesorera del Gobierno Nacional, en este estudio utilizaremos la Tesorera o el Teso-
ro, sin dejar de notar que en algunos pases se utilizan los trminos Tesorera Nacional,
Tesorera General, Direccin General de Tesorera o Tesoro Nacional.
138 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
4
Se recomienda incluir tambin a las entidades descentralizadas no empresariales y
entidades autnomas del Gobierno central cuando estas cumplen funciones de go-
bierno y se financian en gran medida o completamente por el Gobierno, situacin que
se presenta en muchos pases de Amrica Latina. Las entidades descentralizadas em-
presariales (empresas pblicas) solo deberan incluirse en la CUT si una parte impor-
tante de su presupuesto se financia con recursos del Gobierno, o cumplen funciones
importantes de gobierno cuyo costo no es cubierto por este. La inclusin de los go-
biernos subnacionales debera promoverse, mas no forzarse (su grado de autonoma es
mayor), especialmente aquellos de mayor presupuesto; y los recursos de la seguridad
social deberan incluirse si esta opera como un sistema de reparto. Si no es este el caso,
la Tesorera debera procurar que el tramo de corto plazo del portafolio de la seguridad
social se preste a esta a tasas de mercado, o que se invierta en Letras del Tesoro (vase
ms adelante una discusin sobre estos temas).
5
Respecto a los costos de oportunidad, la CUT genera ahorros por reduccin en las
necesidades de emisin de deuda de corto plazo y respecto a los costos explcitos,
permite obtener ingresos mayores para el Gobierno por rentabilizar los excedentes
temporales, comparado con una situacin de menor cobertura de la CUT. Por ejemplo,
en Guatemala la Tesorera estim que se gener un ahorro de cerca de Q42 millones
(US$5,6 millones) en 2014 con la creacin de la CUT.
6
La centralizacin de los recursos en la CUT facilita adems la automatizacin del re-
gistro, la conciliacin y el control de las transacciones financieras, adems de proveer
ms transparencia.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 139
7
Un corolario de estas dos ltimas condiciones es que la CUT promueve la eficiencia
operativa de las unidades ejecutoras, mediante la racionalizacin de los procesos de
ingreso, transferencias y pagos, incluso al interior del Gobierno. La estandarizacin de
procesos (y documentos) a su vez contribuye a la reduccin de los costos operativos
y bancarios.
8
El uso de estas cuentas debe acompaarse de legislacin que impida las destinacio-
nes especficas de recursos, o que, como segundo ptimo, permita la utilizacin tem-
poral de los recursos por la Tesorera para la gestin de la caja, mientras estos no sean
requeridos para el gasto al cual se destinan.
9
La informacin para la toma de decisiones de la Tesorera debe cubrir no solamente
los recursos bajo administracin de la Tesorera, sino todo el efectivo o equivalente de
efectivo que administren las entidades del Gobierno. Adems, la Tesorera debe ser
capaz de producir, por sus propios medios, reportes sobre los fondos del Gobierno. Ello
incluye los montos depositados en las cuentas bancarias de las entidades, las inversio-
nes financieras y los intereses que estas perciben.
140 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Finalmente, una fuerte base legal para la adopcin de la CUT, a fin de es-
tablecer su cobertura y asignar competencias a su administrador en cuanto
a la apertura/cierre de cuentas bancarias constituye un soporte importante
para el logro de estas condiciones.
Cabe mencionar que si bien el concepto de unidad de caja y de CUT se
viene aplicando hace mucho tiempo, se ha visto potenciado desde la dcada
de 1990 gracias a las facilidades operativas que brindan las nuevas tecnolo-
gas de la informacin y comunicacin (TIC). Estas han llevado al desarro-
llo de nuevas herramientas para el registro y la gestin del flujo de ingresos
y egresos y de los saldos de efectivo del Gobierno.10 Como resultado de su
aplicacin, se han racionalizado los procesos operativos y reducido los tiem-
pos necesarios para el procesamiento de las transferencias de recursos fi-
nancieros, y se han eliminado controles que antes podan materializarse solo
a travs de registros y trmites en un amplio conjunto de cuentas bancarias,
distribuidas en diversas oficinas y en diferentes localidades.
Asimismo, las TIC han permitido automatizar el registro y la conciliacin
y fortalecer el control de los flujos y saldos financieros. An ms importan-
te, las TIC permiten proveer informacin en tiempo real sobre la totalidad
de las disponibilidades financieras del Tesoro11 y proporcionan mecanismos
que facilitan la centralizacin de los recursos para su gestin por la Teso-
rera, incluso en situaciones en que los procesos operativos o las prcticas
10
Entre ellas se pueden mencionar la centralizacin del efectivo (cash pooling) y el uso
de cuentas de barrido de recursos (sweep accounts), las transferencias electrnicas
de fondos, los pagos con liquidacin bruta en tiempo real (LBTR), las conciliaciones
automticas, entre otras.
11
Para poder producir informacin financiera, la Tesorera necesita mantener un me-
canismo operativo que le garantice recibir informacin sobre los flujos y saldos de
las cuentas bancarias. Es posible desarrollar e implementar funcionalidades en los
SIAF para mantener actualizada la informacin sobre los fondos del Gobierno de
cualquier naturaleza, integrantes o no del sistema de la CUT. Cuando no cuenta
con un sistema automatizado para el registro de los flujos y saldos en las cuentas
bancarias, la Tesorera solamente puede preparar los reportes sobre los fondos del
Gobierno si los bancos le envan la informacin (los extractos bancarios). En este
caso el proceso suele requerir demasiado tiempo de procesamiento, de manera que
la informacin se obtiene con rezago y por lo tanto no es apropiada para una ges-
tin financiera activa.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 141
Cabe mencionar, por otra parte, que en solo dos pases la norma que crea la CUT es
12
una Ley de Tesorera; en los dems casos es una Ley de Administracin Financiera u
Orgnica de Presupuesto.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 143
13
En este documento se utilizar el trmino banco cajero general para hacer referen-
cia al banco donde se establece la CUT (que en algunos pases no es el Banco Central,
sino un banco pblico comercial) y el de banco cajero auxiliar para referirse a los
bancos comerciales que prestan servicios al Tesoro.
14
En Argentina, esa funcin la ejerce el Banco de la Nacin Argentina, el mayor banco
comercial pblico; en Chile, es el Banco del Estado; en Panam, es el Banco Nacional de
Panam; en Repblica Dominicana, es el Banco de Reservas, y en Uruguay, es el Banco
de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU).
15
De hecho Panam no tiene otra opcin, pues su moneda es el dlar y no dispone de
Banco Central.
16
En Per, la ley establece que la CUT debe ubicarse en el Banco de la Nacin, pero la
transferencia diaria de una buena parte de los recursos del Gobierno al banco central
(BCRP) implica que en la prctica la CUT opera en el BCRP.
146 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
El cash pooling se define como una gestin centralizada de la tesorera para Gru-
17
pos de empresas, o para Sociedades con muchas delegaciones. Con dicha gestin se
permite pasar de las varias cuentas que posee cada empresa del grupo, a una cuenta
nica y centralizada, con las correspondientes ventajas de informacin y de reduccin
de costes. Vase: www.ibercaja.es/contenidos.php.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 147
12%
6%
41%
12%
29%
18
Por otra parte, la mayora de pases tienen adems cuentas por cada moneda extran-
jera como parte de la CUT, lo que implica un costo de inmovilizacin del capital (cost of
carry). La decisin de crear este tipo de cuentas debera tomarse solamente cuando el
nivel de reservas internacionales es bajo y hay riesgos significativos de no disponer de
reservas suficientes para servir la deuda.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 149
18%
35%
18%
29%
Cobertura de la CUT
Cuanto mayor sea el volumen de recursos administrados a travs de la CUT,
mayores sern los beneficios generados. Por ello, se ha argumentado a fa-
vor de que la cobertura abarque lo ms posible, en tanto se trate de recursos
pblicos destinados al cumplimiento de funciones gubernamentales. Como
indican Fainboim y Pattanayak (2011): La cobertura de la CUT deber ser
completa e incluir todas las entidades financiadas por el gobierno, incluidos
los organismos pblicos oficiales y autnomos, as como los fondos extra-
presupuestarios (FEP) y las cuentas especiales.
En esta seccin se presenta informacin sobre la cobertura de la CUT en los
pases latinoamericanos. Se examina el grado de cumplimiento de la cobertura
legal, la cobertura institucional y la cobertura por tipo de fondos (o por fuente
de recursos). Respecto a la cobertura institucional, se tomar como referencia
la clasificacin institucional o administrativa del Sector Pblico que propone el
Manual de estadsticas de finanzas pblicas (MEFP) (FMI, 2014).19
De acuerdo con dicho manual, el Sector Pblico se divide en dos grandes subsec-
19
Conviene recordar que entre los pases estudiados existen tres conformados
como Estados federados (Argentina, Brasil y Mxico) y el Estado Plurinacional
de Bolivia, de tal suerte que para estos cuatro casos el anlisis se referir a la ad-
ministracin de los recursos lquidos en el nivel federal o nacional. Por otra parte,
en algunos pases se diferencia entre las instituciones desconcentradas y las ins-
tituciones descentralizadas, en funcin del nivel de autonoma que otorga la le-
gislacin a unas y otras; no obstante, se tratarn en este captulo como una sola
categora, bajo la denominacin de instituciones descentralizadas.
regionales y locales, si hay fondos de seguridad social manejados por estos niveles de
gobierno). En ambos casos la seguridad social es parte del Gobierno general.
20
No se discute aqu si la cobertura legal existente es la deseable o debe ser mayor.
21
Solo en Brasil la CUT incluye la totalidad de los recursos del Gobierno central y de las
entidades descentralizadas no empresariales. Es el nico pas acerca del cual se puede decir
que la cobertura de la CUT es casi completa, con la exclusin de algunos fideicomisos y los
recursos de crdito externo. (Vanse tambin al respecto la nota 29 y el anexo 4.1).
22
En Panam, la ley estableci que las transferencias que otorgue el Tesoro Nacional a las
entidades no incluidas en la CUT debern ser administradas en la Cuenta nica, de confor-
midad con las disposiciones que establezca el reglamento de funcionamiento de esta, en
lo referente a criterios de monto y naturaleza. Los recursos propios de estas instituciones
podrn ser incorporados a la CUT de manera voluntaria en coordinacin con la Tesorera.
CUADRO 4.3 SUBSECTORES O TIPOS DE ENTIDADES NO INCLUIDOS EN LA CUTa
Poder Poder Segur. Entidad. Entidad. Poder
Pas Ministerios Judicial Legisl. Social Descent. Autn. Universidades Elect. Otros
Argentina (a)
Bolivia (b)
Brasil
Chile (c)
Colombia (d) (d) (d)
Costa Rica IP (d) IP IP
Ecuador RG (e)
El Salvador IP
Guatemala
Honduras IP IP IP (f)
Mxico (g)
Nicaragua IP (h)
(contina en la pgina siguiente)
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA
151
CUADRO 4.3 SUBSECTORES O TIPOS DE ENTIDADES NO INCLUIDOS EN LA CUTa (continuacin)
Poder Poder Segur. Entidad. Entidad. Poder
Pas Ministerios Judicial Legisl. Social Descent. Autn. Universidades Elect. Otros
Panam IP
Paraguay IP RG IP
Per IP (j) (i)
Rep. (l)
Dominicana
Uruguay (k)
Subsector o tipo de entidad no incluido en la CUT Subsector o tipo de entidad incluido en la CUT
Fuente: Elaboracin propia.
RG = Indica que los Recursos de Rentas Generales no estn incluidos en la CUT.
IP = Indica que solo los Ingresos Propios del grupo respectivo de entidades no estn incluidos en la CUT.
a
Las anotaciones en parntesis hacen referencia a otras entidades no consideradas en columnas separadas y que no estn incluidas en la CUT, as: (a) Fondos
Fiduciarios; (b) Entes Gestores de Salud; (c) Entidades con ingresos propios; (d) Entidades obligadas a invertir sus excedentes de caja en ttulos del Gobierno;
(e) Contralora General; (f) Ministerio Pblico, Tribunal Superior de Cuentas, Secretara de Seguridad, Presidencia; (g) INEGI, Provisiones salariales y econmicas,
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios; (h) Poder Electoral; (i) Fideicomisos, donaciones, crditos externos e internos de proyectos, re-
cursos directamente recaudados de los gobiernos locales; (j) ESSALUD; (k) Recursos de la Administracin de los Servicios de Salud del Estado; (l) Junta Central
Electoral, Tribunal Superior Electoral, Transferencias a Instituciones Descentralizadas (incluidas seguridad social y universidades) y Ayuntamientos, Procuradura
General de la Repblica, Cmara de Cuentas.
152 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 153
23
En Costa Rica no estn incluidas en la CUT las entidades desconcentradas (que as-
cienden a 53) y las entidades descentralizadas no empresariales (30), que en conjunto
representan aproximadamente 59% del gasto. Las entidades descentralizadas incluyen
las entidades autnomas, las universidades estatales y los colegios universitarios y la
Caja Costarricense de Seguridad Social.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 155
24
En Per solamente parte de los recursos de los municipios se traslada a la CUT; el
proceso de cambio no se ha completado todava. En el caso de Panam, la ley lo esta-
blece, pero no se ha implementado todava.
25
En Costa Rica se han presentado casos de gobiernos locales que voluntariamente
han depositado recursos en la CUT para aprovechar los servicios de pago que se les
proporciona.
156 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
26
En Brasil los recursos de crdito externo desembolsados por los organismos inter-
nacionales se depositan en cuentas bancarias en moneda extranjera en el Banco de
Brasil, hasta que se transfieren a la CUT parareembolsode los pagos realizados por
las unidades ejecutoras del presupuesto. Estos pagos se hacen vaanticiposdel Tesoro.
Ello significa que no se depositan los recursos de crdito externo en la CUT.
158 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
destacar el caso de Per, donde estn por fuera del control de la CUT cerca
de 14.000 cuentas, que corresponden mayormente a cuentas abiertas antes
de la implementacin de la CUT y por operaciones va transferencias finan-
cieras de programas nacionales de saneamiento y programas sociales; y el
de Repblica Dominicana, donde las cuentas fuera del control de la CUT re-
presentan el 92% del total de las cuentas bancarias pblicas.
27
En Argentina en el caso de los Fondos Fiduciarios (FF), las universidades pblicas
y las empresas estatales (que no estn incluidas en la CUT), el Tesoro puede utilizar la
liquidez ociosa de estas entidades para atender necesidades de caja del Gobierno cen-
tral y hacer inversiones financieras. Algo similar ocurre en Colombia con los excedentes
de liquidez de las entidades descentralizadas.
160 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
diante el uso de una cuenta operacional que registra el total de recursos utilizado tem-
poralmente por la Tesorera y que sirve como contra-cuenta para los incrementos en el
saldo de la cuenta escritural de esta.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 161
29
En pases como Colombia, Mxico y Per los fondos especiales y de estabilizacin
tienen un peso promedio elevado en el total de recursos que gestiona la Tesorera.
30
Por su parte, 8 pases no administran fondos especiales en la Tesorera y un pas
(Costa Rica) contrat un custodio para la administracin de los recursos (correspon-
den a un fondo de pensiones).
162 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
31
En muchos casos se ha abusado de la figura del fideicomiso para eludir las restriccio-
nes legales y presupuestarias.
32
En los fideicomisos incluidos en la CUT de Costa Rica el fiduciario es un banco, pero
los recursos, mientras no son utilizados, permanecen en la CUT sin que la Tesorera
remunere el saldo de los mismos. Al igual que en los casos de entidades descentraliza-
das, la Tesorera garantiza la disponibilidad de los recursos segn la programacin de
caja que le remite el fiduciario (la Tesorera funge como banco del fiduciario, aunque
este ltimo sea tambin un banco). Varios de los fideicomisos incluidos en la CUT son
fideicomisos de crdito constituidos con recursos pblicos.
33
En Mxico, por ejemplo, el cuadro 4.4 muestra la existencia de 324 fideicomisos por
fuera de la CUT. En Guatemala est muy generalizado el uso de fideicomisos cuyos
recursos no estn integrados en la CUT.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 163
necesidades temporales (de corto plazo) de efectivo; ii) garantizar una ges-
tin ms eficaz en cuanto a los rendimientos y a la reduccin de los cos-
tos administrativos, y iii) reducir los riesgos del tesoro, considerndose una
visin global de activos y pasivos donde el tesoro no es solamente la Te-
sorera, sino el conjunto de fondos especiales de todas las entidades del go-
bierno financiadas por recursos pblicos. Es necesario que la Tesorera tenga
capacidad operativa para mantener registros detallados sobre los montos
invertidos por cada uno de ellos y que se garantice simultneamente la fun-
gibilidad y la titularidad de los recursos, as como los intereses que les co-
rrespondan. Adems, debe disponer de recursos humanos especializados en
la gestin financiera de portafolios de corto y mediano plazo.
Por otra parte, existen en la actualidad 8 fondos soberanos en Amri-
ca Latina (cuadro 4.5), 4 de ellos de estabilizacin (Chile, Colombia, Mxico
y Per), 1 de ahorro (Brasil), 2 de estabilizacin y ahorro (Mxico y Panam)
y 1 de pensiones (Chile). Los fondos de estabilizacin tienen usualmente un
tramo de corto plazo que puede administrarse de forma similar a la CUT (y
parte de los recursos pueden invertirse en Letras del Tesoro). En Per se ad-
ministran en forma separada (y cuentas separadas), en tramos estratgicos,
en parte a la vista y en parte a plazo, de forma similar a la CUT.
Arriba se trat la inclusin de los fondos de pensiones en la CUT. Los fon-
dos de ahorro o de inversin tienen usualmente un horizonte de largo plazo,
no hacen parte de la gestin de caja, sino de la poltica pblica de mediano
y largo plazo, y no dependen propiamente de la adopcin de uno u otro mo-
delo de CUT. En general, estos fondos no son administrados por la Tesorera,
sino por entes autnomos y en unos pocos casos por el Banco Central, pero
los Ministerios de Hacienda tienen la funcin de definir las polticas de inver-
sin, y con frecuencia representantes de estos ministerios forman parte de la
Junta de Administracin de los fondos.
Segn sea el origen del auge econmico, los recursos de los fondos de
estabilizacin o de ahorro tendrn que ser invertidos, en algunas circunstan-
cias, en el exterior o en el Banco Central, para evitar afectar la inflacin y la
tasa de cambio real (lo que se denomina en la literatura especializada como
la enfermedad holandesa).
34
Brasil no utiliza cuentas de recaudacin; los recursos recaudados se transfieren di-
rectamente a la CUT, con retencin (float) de un da. Argentina, Bolivia, Mxico y Per
utilizan cuentas de recaudacin, con transferencia a la CUT al final del da del ingreso.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 167
35
La particularidad del dbito directo es que la transaccin de cobro la genera la ad-
ministracin y el titular de la cuenta debe autorizar previamente el cargo a su cuenta
en favor de la administracin.
36
Es necesario hacer una distincin entre el cargo a cuenta bancaria, que requiere que
en cada caso el titular autorice el cargo a la cuenta, y el dbito directo, que conlleva la
domiciliacin de la cuenta, mediante la cual el titular emite una nica autorizacin y
la administracin queda autorizada para enviar los dbitos a la cuenta, que se ejecutan
de manera directa y sin una autorizacin especfica.
168 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
100,0% 100,0%
100%
80% 70,6%
60% 52,9%
40%
20%
0%
Efectivo Cheque Cargo CB Tarjeta de crdito
37
El uso de la tarjeta de crdito como medio de pago de impuestos no solo es una
opcin adicional para el contribuyente, lo que genera un incentivo mayor a la recauda-
cin, sino que tambin le proporciona facilidades adicionales (aunque con costo) en
comparacin con la transferencia electrnica desde la cuenta bancaria, por razones de
alineamiento de flujos (se puede pagar hoy y cancelar en la fecha de pago de la tarje-
ta). Sin embargo, la transferencia de los fondos a la CUT cuando el pago se realiza con
tarjeta debe ser inmediata para que sea comparable para el gobierno con la alternativa
de transferencia electrnica desde las cuentas bancarias.
170 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
100,0%
100% 94,1%
88,2%
90% 82,4%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Cheque Transferencia electrnica Nota de pago Transferencia intra-CUT
En Brasil se opera la caja chica a travs de tarjeta bancaria con dbito a la CUT.
38
En Costa Rica las cajas chicas operan con pago por transferencia, sin usar las tarje-
39
tas. Las tarjetas de compra institucional se utilizan como medio de pago en compras
de combustible y pasajes, con cargo a la CUT.
172 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
12%
12%
41%
35%
40
La definicin de ente contable no es uniforme en la regin; no obstante, en una ma-
yora se hace referencia a entidades con personera jurdica, presupuesto y patrimonio
propio, como el caso de la administracin central, y las entidades descentralizadas o
las empresas pblicas.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 173
Recaudacin
En general, la recaudacin tributaria en todos los pases es administrada por
una o algunas pocas entidades del gobierno. Esas entidades suelen tener
sus propios mecanismos y acuerdos operativos con el sistema financiero, los
cuales no integran el SIAF. Para proveer servicios de recaudacin ms efi-
caces en beneficio de los contribuyentes y de los gobiernos, en casi toda la
174 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
5 4
4
3
2
1
0
Pagos electrnicos Estndares para % Pagos intra-CUT
va sistema de pagos recaudacin sin trmite bancario
Pagos
Los SIAF pueden proveer mecanismos para pago con cargo a los distintos
tipos de cuentas, incluso las cuentas escriturales. Los mecanismos del SIAF
en los distintos pases, segn las clases de cuentas que pueden ser debita-
das para pago, presentan las siguientes caractersticas:
Registro contable
Una buena gestin financiera requiere informacin sobre todos los activos
y pasivos financieros del Gobierno, adems de datos producidos de acuer-
do con requisitos que solamente una buena contabilidad puede proveer. Sin
embargo, muchos gobiernos producen informacin contable muy rezagada,
adems de enfocada en la ejecucin presupuestal. Por ello, los tesoreros de-
penden de datos enviados por los bancos, y no producidos por sus propios
sistemas y no pueden estar seguros de los montos existentes fuera de las
cuentas que maneja la Tesorera.
El uso de la informacin contable para la gestin financiera debe tener en
cuenta dos aspectos relevantes:
176 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
41
Ellos incluyen, entre otros: el SIAFF (Sistema Integral de Administracin Financiera
Federal), el PIPP (Sistema del Proceso Integral de Programacin y Presupuesto), el
SICOP (Sistema de Contabilidad y Presupuesto), el SICOFFE (Sistema Integral de Con-
tabilidad de Fondos Federales), el SICOM (Sistema de Compensacin de Adeudos de
la Tesorera de la Federacin), el SII (Sistema Integral de Informacin de los Ingresos y
Gastos Pblicos) y el RCB (Sistema de Registro de Cuentas Bancarias).
178 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
42
Este objetivo se considera en estos pases como elemento central de la gestin ac-
tiva de la caja.
180 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
43
El Consejo Directivo del Banco Central de El Salvador puede autorizar el pago de
intereses sobre los depsitos del Gobierno con el voto de por lo menos cuatro de sus
miembros.
CUENTA NICA DEL TESORO EN AMRICA LATINA 181
44
En Argentina, los recursos depositados en el Banco de la Nacin Argentina (BNA)
reciben remuneracin; alternativamente, pueden ser invertidos en el mercado financie-
ro (aunque no se hace).
182 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Los faltantes de corto plazo se pueden financiar con Letras del Tesoro en 11
pases (cuadro 4.9). Sin embargo, en 3 de ellos (Bolivia, Nicaragua y Panam)
se faculta la emisin de Letras, pero estas no hacen parte de la poltica vigen-
te. En Nicaragua, el Banco Central emite ttulos de corto plazo y el Ministerio
184 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
de Hacienda y Crdito Pblico, de mediano y largo plazo. Por otra parte, los
faltantes se financian con crditos de corto plazo del Banco Central en Uru-
guay y Per, del Banco Nacional en Panam (donde se ubica la CUT) y me-
diante una lnea de crdito banco agente (Banco de Reservas) en Repblica
Dominicana. En la actualidad, Per emite Letras para desarrollar el mercado,
mas no para el financiamiento de faltantes temporales.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
ANEXO I
BRASIL: PAS PIONERO Y CON UNA IMPLEMENTACIN
EFICIENTE DE LA CUT
REFERENCIAS
Babatz, G. 2013. Sustained Effort, Saving Billions: Lessons from the Mexican
Governments Shift to Electronic Payments, Better than Cash Alliance,
Evidence Paper, noviembre. Disponible en: http://betterthancash.org/
wp-content/uploads/2013/12/Evidence-Paper-English1.pdf.
ESADE, KPMG e Invest in Spain. 2014. Fondos Soberanos. Madrid, Espaa:
Invest in Spain.
Fainboim, I. y S. Pattanayak. 2011. La Cuenta nica del Tesoro: Una herra-
mienta esencial para la gestin de tesorera del gobierno. Notas Tcni-
cas y Manuales del FMI. Washington, D.C.: FMI.
. 2010. Treasury Single Account: Concept, Design, and Implementation
Issues. IMF Working Paper 10/143. Washington, D.C.: FMI.
FMI (Fondo Monetario Internacional). 2014. Government Finance Statistics
Manual 2014. Washington, D.C.: FMI.
CAPTULO 5
Contabilidad pblica y
credibilidad fiscal
INTRODUCCIN
1
Ntese que todas las referencias a las Normas Internacionales de Contabilidad del
Sector Pblico (NICSP) se refieren a las normas promulgadas a finales de 2014 y que el
IPSASB public en su manual oficial anual.
194 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Base Estado de
caja ingresos y
gastos
presupuestarios
2
Vanse, por ejemplo, las NICSP referentes a efectivo para obtener esas definiciones.
3
Efectivo incluye efectivo disponible, depsitos a la vista y equivalentes de efectivo,
estos ltimos son inversiones a corto plazo y de alta liquidez que se pueden convertir
con rapidez en cantidades de efectivo conocidas. Las mismas estn sujetas a un riesgo
insignificante de cambio de valor (NICSP relacionadas con contabilidad en base caja,
prrafo 1.2.1).
196 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
4
Con frecuencia segn una modificacin del mtodo en base caja, como la que existe
en los muchos pases que contabilizan los gastos presupuestarios en base devengado
y los ingresos en base caja.
5
Estado de la posicin financiera es la terminologa que se prefiere en las NICSP.
6
Estado de desempeo financiero es la terminologa que se prefiere en las NICSP.
Contabilidad pblica y credibilidad fiscal 197
Sector privado
7
Para profundizar sobre las ventajas y desventajas de las NICSP, vase Comisin
Europea (2013).
8
Algunos pases que adoptaron de forma temprana las normas internacionales, utiliza-
ron las NIIF para la parte no comercial del sector pblico, debido en parte a que en ese
momento las NICSP no se haban desarrollado todava.
200 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
9
El IPSASB publica un manual anual que contiene todas las normas (vase www.ifac.
org/public-sector).
10
Vase IPSASB (2006) para obtener una gua sobre cundo los legisladores de normas
nacionales pueden afirmar legtimamente que cumplen con las normas internacionales.
Contabilidad pblica y credibilidad fiscal 201
Existe un gran debate sobre las ventajas y desventajas de cambiar a una con-
tabilidad en base devengado por completo. Predominan los pases a favor de
la contabilidad en base devengado, lo cual viene demostrado por el aumen-
to en el nmero de pases en todo el mundo que han adoptado o pretenden
adoptar las normas internacionales.11
Aquellos que se posicionan en contra de la contabilidad en base deven-
gado12 argumentan que la contabilidad en base caja ha servido a los Gobier-
nos durante mucho tiempo, se ha adaptado bien a las necesidades del sector
11
Vanse, por ejemplo, las encuestas anuales de la prctica de contabilidad pblica,
publicadas por Ernst & Young (http://www.ey.com/GL/en/Industries/Government-
--Public-Sector/IPSAS-Our-tools-and-thought-leadership) y PwC (2013).
12
Vase, por ejemplo, www.slideshare.net/AndyWynne1/public-sector-accounting-the-
cruel-world-of-neoliberalism?related=1.
Contabilidad pblica y credibilidad fiscal 203
a
Se puede obtener ms informacin en www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/
BEA%20Repository/Sitios/FOCAL/index.html.
Situacin
hasta enero de 2013 y enero de 2014. En abril de 2015 se presentaron por pri-
mera vez los estados financieros de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judi-
cial, las entidades autnomas y el sector paraestatal del Gobierno federal, a
lo que sigui la armonizacin del marco.13 La ley requiere que los ingresos y
los gastos se calculen de acuerdo con los procedimientos de contabilidad en
base devengado. En agosto de 2009, el Consejo Nacional de Armonizacin
Contable (CONAC) public un marco conceptual en relacin con la contabi-
lidad gubernamental que defina las normas de contabilidad que deba emitir
CONAC, junto con las normas NICSP y normas NIIF complementarias.
cienda.gob.mx/es/CP/2014.
212
Ingresos provenien-
Activos fijos Transferencias tes de transacciones Iniciativas conjuntas Estados financieros Inventarios
NICSP 5, 17, 21, 26 NICSP 23 en divisas y asociadas NICSP 1, 2, 6, 14, 24 NICSP 12
NICSP 9 NICSP 7, 8
Efectos de las
Instrumentos Pasivos y activos Informacin a
Pasivos financieros Arrendamientos variaciones en las tasas
financieros contingentes revelar sobre partes
NICSP 28, 29, 30 NICSP 13 de cambio de la
NICSP 28, 29, 30 NICSP 19 relacionadas
moneda extranjera
NICSP 20
NICSP 4
NICSP 11
NICSP 22 NICSP 10
Desafos
La encuesta sobre los pases de Amrica Latina ha revelado que los pases
que buscan mejorar su sistema de contabilidad gubernamental al implemen-
tar por completo el mtodo en base devengado normalmente se enfrentan
a dos tipos de desafos:
Activos intangibles
Un activo intangible es un activo no monetario identificable sin fondo fsico. Aunque
es tentador considerar que estos activos son relativamente escasos, son ms comunes
de lo que podra imaginarse. Incluyen derechos de autor, patentes y otros derechos de
propiedad intelectual; software; pginas web; publicidad; actividades de investigacin,
desarrollo e innovacin; derechos de aterrizaje en aeropuertos, y licencias de radiodifusin
y telecomunicaciones. El registro de este tipo de activos podra facilitar una mejor gestin
de las concesiones administrativas y mejor prestacin de servicios pblicos.
La NICSP 31 brinda una gua del tratamiento contable de estos activos. En virtud de la
norma, el registro de los activos intangibles del patrimonio es opcional, y la norma excluye
los derechos de concesin o extraccin de minerales. Los activos intangibles deben
calcularse inicialmente a su costo, a menos que se adquieran a travs de una transaccin
sin intercambio, en cuyo caso deben calcularse a su valor razonable al momento de la
adquisicin. La valoracin subsiguiente debe usar el mtodo de costo o de revaloracin,
y todos los activos de la misma clase deben adoptar el mismo mtodo. Los activos
intangibles con una duracin definida se amortizan mediante un mtodo sistemtico
durante su vida til, mientras que aquellos con una duracin indefinida no se deprecian.
Un activo se elimina del registro cuando se vende o ya no provee un beneficio econmico.
Tipo de
impuesto Punto de registro
Impuesto sobre la La ganancia de ingresos imponibles durante el perodo impositivo
renta por parte del contribuyente
Instrumentos financieros
El uso de instrumentos financieros se est haciendo muy popular y sofisticado en Amrica
Latina. En virtud del principio en base caja, algunos no se registran en el presupuesto,
dado que no tienen un impacto desde una perspectiva presupuestaria. Por ello el registro
contable se convierte en una piedra angular para proveer este tipo de informacin a
los legisladores y terceras partes interesadas en la situacin financiera de un pas.
El trmino instrumento financiero se define como cualquier contrato que da
origen a un activo financiero en una entidad y a un pasivo financiero o instrumento de
renta variable en otra entidad. El activo o pasivo se liquidar en efectivo o mediante
un derecho contractual de recibir efectivo, o un instrumento de renta variable (por
ejemplo, acciones). En la prctica, el trmino cubre un rango de activos y pasivos,
como efectivo, prstamos concedidos y recibidos, bonos mantenidos y emitidos, e
inversiones en acciones. Adems de estos instrumentos financieros primarios, tambin
cubre derivados, contratos de garanta financiera y otros acuerdos ms complejos. Hay
normas que tratan la presentacin (NICSP 28) y el registro y clculo (NICSP 29) de los
instrumentos financieros. Otra norma (NICSP 30) trata las divulgaciones adicionales en
relacin con los instrumentos financieros y el riesgo.
La NICSP 28 establece los principios para clasificar los instrumentos financieros
como activos, pasivos o activos netos, as como los principios para compensar los
activos y pasivos financieros. Esta norma debate los diferentes tipos de instrumentos
financieros y establece algunos principios bsicos para su tratamiento contable:
La clasificacin se basa en el fondo, no en la forma, del instrumento y se realiza al
momento de la emisin del mismo.
Un instrumento de renta variable le da al tenedor una participacin residual en los
activos netos de otra entidad.
Otros activos o pasivos financieros obligan al emisor, u otorgan al tenedor, el
derecho de recibir efectivo u otro instrumento financiero.
Los intereses, dividendos o distribuciones similares, y las prdidas y ganancias
relacionadas con un instrumento financiero, se informan como ingresos o gastos.
La compensacin de activos o pasivos financieros se permite nicamente cuando
una entidad tiene un derecho legalmente ejecutable de compensar las cantidades,
y tiene la intencin de liquidar en base neto o liquidar el activo y el pasivo
simultneamente.
La NICSP 29 requiere que todos los activos y pasivos financieros, incluidos todos
los derivados y ciertos derivados implcitos, se registren en el estado de posicin
financiera. En el registro inicial, el activo o pasivo se calcula a su valor razonable cuando
sea posible. Cuando el activo o pasivo financiero no se registran a su valor razonable
mediante supervit o dficit (a todos los efectos, activos y pasivos no mantenidos
para compraventa), estos se calculan al valor razonable ms los costos de transaccin
directamente atribuibles a la adquisicin o emisin del activo o pasivo financiero. Los
intereses, dividendos o distribuciones similares, y las prdidas y ganancias relacionadas
con los instrumentos financieros deben registrarse como ingresos o gastos en supervit
o dficit. La norma requiere que se distinga entre los activos y pasivos financieros
como diferentes de los instrumentos de renta variable (en los que el tenedor tiene una
participacin residual en los activos netos de otra entidad).
218 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Implementacin: preparacin de las cuentas NICSP para los distintos niveles del Gobierno
Originalmente, el plazo era 2015 pero se pospuso un ao para mejorar las capacida-
14
des y permitir que las instituciones reflejaran los ajustes contables antes de aplicar las
nuevas normas.
220 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
15
Vase ms informacin en www.hacienda.go.cr/.
224 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
rea de finanzas del sector pblico. Para los contadores y dems interesados
en temas ms tcnicos, hay adems otros artculos relativos a la transicin a
un sistema basado en el principio de devengo (Khan y Mayes, 2009; IPSASB,
2011; Flynn, Moretti y Cavanagh, 2015).
Por qu deberan los tesoreros y otros altos funcionarios de finanzas
ocuparse de una reforma contable llena de aspectos tcnicos que son de
inters solo para los contadores? En esta seccin se sostiene que les con-
vendr y debern participar en la reforma, ya que incidir en muchas
cuestiones que caen dentro del mbito de competencia de otros funciona-
rios de finanzas pblicas, entre las que pueden destacarse las siguientes:
embargo, es probable que los desafos prcticos sean de una escala tal que
el perodo de implementacin se prolongue por ms de cinco aos, en cuyo
caso es inevitable que los estados financieros provisionales o intermedios no
cumplan plenamente con las normas internacionales, a pesar de las dispensas
previstas para la transicin. Esto, sin embargo, no implica que no sea apropia-
do esforzarse por adoptar esas normas; por el contrario, es mejor ser plena-
mente consciente de este hecho y manejar las expectativas en consecuencia.
Obsrvese que durante el perodo intermedio, los pases en transicin no
pueden argumentar que cumplen con las normas internacionales hasta algu-
nos pocos aos antes de alcanzar esa condicin, en funcin de las dispensas.
Durante la trayectoria hacia ese punto, la transparencia es esencial, y debe
incluirse en las notas a los estados financieros una indicacin de lo que cum-
ple o no con las normas internacionales, as como de cules son los pasos si-
guientes en la transicin.
232 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
16
El Gobierno general es un concepto estadstico, definido como el sector pblico me-
nos las sociedades pblicas. De hecho, su objetivo es capturar las tradicionales funcio-
nes gubernamentales ejercidas a todos los niveles del gobierno (central, regional, local).
17
Las organizaciones comerciales, tales como las sociedades pblicas, deben presen-
tar informacin usando las NIIF o normas contables nacionales equivalentes, y conver-
tir sus cuentas para hacerlas compatibles con las NICSP o sus equivalentes nacionales,
de modo que puedan ser consolidadas.
234 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Ao 0 Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao N
Gobierno central
Regiones
Municipalidades
En el ao N todo el
Gobierno general
estar
implementando la
contabilidad de base
devengado
18
Precisin en este contexto significa que las cifras brinden una visin fiel y veraz del
valor del activo o pasivo, o las variaciones de su valor durante el ao; cuando las cifras
se basan en estimaciones u otros mtodos de valoracin, no existe tal cosa como una
cifra 100% veraz o precisa frente a la cual pueda juzgarse la estimacin contable.
238 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
19
En algunos pases se informa el presupuesto original propuesto por el gobierno, el
presupuesto aprobado por la legislatura, el presupuesto modificado y el resultado de
la ejecucin.
20
La presentacin de informacin por segmentos, cubierta por la norma NICSP 18,
alienta un anlisis ms detallado de los resultados financieros incorporando segmen-
tos operativos u otras partes componentes en las notas aclaratorias de las cuentas.
Contabilidad pblica y credibilidad fiscal 241
Acumulacin
Compromiso:
de gastos: se Pago (u otros
Aprobacin del se presenta Se aprueba la
entregan mtodos que
presupuesto la orden por factura para el
bienes y liquidan la
bienes y pago
servicios y se obligacin)
servicios
recibe factura
Sin Sin
Balance y Balance y
implicaciones implicaciones
cuenta de Balance estado de flujo
en estados en estados
resultados de caja
financieros financieros
21
Vase un anlisis de las diferencias en IPSASB (2012) y IPSASB (2014b).
246 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
CONCLUSIONES
REFERENCIAS
INTRODUCCIN
El costeo directo y el costeo integral son los dos mtodos bsicos para cal-
cular el costo de bienes y servicios (objetos de costo). El costeo directo in-
cluye solamente el costo de los recursos que se rastrean fcilmente hasta los
productos (es decir, se imputan fcilmente), tales como materias primas y
trabajadores de la produccin. Dado que es probable que los costos directos
varen en funcin del volumen de la produccin, el costeo directo tambin
se conoce como costeo variable. La produccin eficiente requiere servicios
de apoyo (gastos generales), tales como mantenimiento y supervisin admi-
nistrativa. Estos costos generales tambin se conocen como costos indirec-
tos porque no se rastrean fcilmente hasta las unidades individuales de una
produccin. Por esta razn, el costeo integral tambin se conoce como cos-
teo por absorcin, en donde costo total = costos directos + costos indirectos.
Es ms fcil calcular el costo de producir bienes que el costo de pres-
tar servicios. Dada la naturaleza tangible de los bienes (por ejemplo, un
telfono mvil), es relativamente fcil identificar y cuantificar los insumos
2
Los conceptos explicados en esta seccin se detallan e ilustran en Zimmerman (2011)
y Blocher et al. (2008). A pesar de la referencia al Gobierno en su ttulo, Khan (2000)
presenta, ms que nada, tcnicas cuantitativas y ejemplos numricos. Thompson
(1999) ofrece un catlogo de conceptos y tcnicas en materia de costos. Ingram (1992)
resea los pasos para determinar el costo de los servicios del Gobierno en tres etapas:
identificacin de metas y centros de costos, evaluacin de servicios e identificacin y
determinacin de costos.
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 255
Cuando los recursos son escasos o los presupuestos son ajustados, los ad-
ministradores por iniciativa propia o a pedido de la gerencia tienden a
contener o incluso reducir los costos. Como lo seala Robinson (2007), utili-
zar informacin de costos para vincular el financiamiento con los resultados
es una cuestin esencial que se relaciona con la teora y la prctica de pla-
nificacin presupuestaria basada en los resultados. Robinson contina: Las
decisiones sobre priorizacin del gasto se consideran como una cuestin de
decidir cmo distribuir el dinero entre los programas; el punto de partida es
cuantificar los costos de los programas a fin de poder comparar los costos
y beneficios de los programas. Sin embargo, la cuestin es cul mtodo de-
bera aplicarse para cuantificar los costos de los programas a los efectos de
permitir una comparacin razonable y gil.
258 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Conclusin
A pesar de los reclamos de polticos y quejas del pblico respecto a los cos-
tos crecientes del Gobierno, ha habido relativamente pocas iniciativas serias
y firmes para medirlos y controlarlos. En esta seccin se examinan algunas
de estas iniciativas. 3
Pases en desarrollo
3
En Chan, Holanda y Pessoa (2012) se lleva a cabo un examen ms completo de ex-
periencias recientes a nivel internacional, en el que se incluyen citas detalladas que se
han omitido en este captulo.
4
Las fuentes de informacin sobre el sistema de costos del Gobierno federal de Brasil
son, entre otras, Brasil (2015), Machado (2005), Machado y Holanda (2010), Holanda y
Pessoa (2011) y Holanda, Lattman-Weltman y Guimares (2010).
5
La unidad administrativa es el nivel ms bajo de unidad organizacional para la cual
se asigna presupuesto durante la ejecucin. La unidad administrativa recibe su presu-
puesto de una unidad presupuestaria superior. Una unidad presupuestaria puede estar
compuesta por una o ms unidades administrativas.
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 261
6
El sistema contable de Brasil es un sistema de contabilidad de caja modificado con
uso selectivo de base devengado, por ejemplo, para fines de inventario. El Estado de
So Paulo est pasando gradualmente a la contabilidad con base devengado como
parte de una iniciativa de reforma nacional, a completarse en 2020. Vanse ms deta-
lles sobre la reforma de la contabilidad pblica en el captulo 5.
7
www.tesouro.fazenda.gov.br/custos.
8
Cabe notar que uno de los autores del captulo, James Chan, fue nombrado asesor
especial de la Asociacin China de Directores Financieros, el principal instrumento de
organizacin para mejorar la contabilidad gerencial de China.
262 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
para analizar los costos del Gobierno sin intentar definir o medir dichos cos-
tos. Xu y Zhang (2008) analizan los costos de las operaciones del Gobierno
en el contexto de mejorar la gestin pblica y la elaboracin de presupues-
tos, nuevamente sin abordar cuestiones de definicin y medida. Xia, Zhao y
Xia (2009) recopilan un grupo de ensayos sobre la necesidad de controlar
los costos administrativos excesivos del Gobierno chino como consecuen-
cia de la corrupcin y el despilfarro. En estos ensayos se informan cifras de
gastos, nuevamente sin realizar un esfuerzo serio para abordar las cuestio-
nes tcnicas de la medicin de los costos. A pesar de los logros alcanzados,
es esencial perfeccionar an ms el clculo de costos.
Pases desarrollados
Creando conciencia
9
Nueva Zelanda tambin tiene experiencia relevante, pero no se discute en este cap-
tulo. Para ms detalles vase Nueva Zelanda (2014).
10
La nota tcnica no ha sido publicada, pero el autor Mario Pessoa puede suministrarla
si se le enva un correo electrnico (mpessoa@imf.org). La nota est redactada en
portugus.
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 263
acumula los costos de los recursos indirectos de cada una de las actividades empren-
didas para producir un servicio, y asigna estos costos de actividades a los servicios
segn los montos de las actividades requeridas para producir los servicios. Para ms
detalles vase Brimson (1998).
266 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
El Reino Unido dej de utilizar los convenios de servicio pblico para representar los
12
montos de los servicios prestados. Por lo tanto, resulta difcil establecer la correspon-
dencia entre las cuentas de recursos de las entidades y las mediciones del desempeo
no financiero.
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 267
Hasta ahora, se han completado los cuatro primeros pasos, y los dos lti-
mos estn en proceso. Se estima que en 2016 se concluir la totalidad de los
pasos. Los seis pasos se describen en las secciones subsiguientes.
Dado que al repasar la literatura especializada no se encontraron prece-
dentes de un proyecto de sistema de costos del Gobierno con la escala y
profundidad esperadas por las autoridades del Estado de So Paulo, Chan,
Holanda y Pessoa (2012) realizaron un estudio para avalar la solidez concep-
tual del proyecto. En el estudio se analiz la naturaleza de los servicios pbli-
cos, como se explica en la literatura econmica, contable y presupuestaria, y
se descubri una brecha considerable entre la teora y la necesidad de orien-
tacin prctica. Adems, el estudio no pudo determinar precedentes para el
tipo de sistema de contabilidad de costos a nivel de todo el Gobierno como el
que se pretenda implementar en el Estado de So Paulo, a pesar de los nume-
rosos estudios de costos de reas de servicio concretas, entre ellas, las cuatro
reas piloto que haban sido seleccionadas (educacin primaria y secundaria,
268 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Dado que el objetivo del proyecto piloto era generar los conocimientos para
elaborar un sistema a aplicarse en todo el estado, era esencial seleccionar en-
tidades con caractersticas heterogneas. Entre las caractersticas figuraban el
tamao, la significancia, la complejidad de organizacin y la complejidad de los
procesos de prestacin de servicios. El tamao poda medirse en funcin del
monto del gasto anual, el nmero de usuarios servidos y el nmero de miem-
bros del personal. Las entidades ms grandes probablemente seran ms signi-
ficativas, pero la significancia tambin podra referirse a los impactos sociales
y, por lo tanto, a la sensibilidad poltica. Por ejemplo, las crceles eran significa-
tivas porque las condiciones de sobrepoblacin generaban malestar entre los
reclusos. Esto daba lugar a presiones sociales para mejorar las condiciones, as
como a debates respecto de si construir ms crceles o tercerizar su construc-
cin y operacin. La complejidad de organizacin es, en parte, indicada por el
nmero de niveles de jerarqua organizacional y la cantidad de relaciones de
dependencia. La complejidad de los servicios se reflejaba en la medida del uso
de bienes de capital y los requisitos de personal capacitado. Este ltimo punto
era importante, porque cuanto mayor fuera el nivel de capacitacin requerido,
el personal (por ejemplo, mdicos) tendra ms autoridad profesional para or-
denar recursos (y aumentar los costos). Como se examinar en ms detalle, las
cuatro entidades piloto fueron la Secretara de Salud, la Secretara de Educa-
cin, la Secretara de Administracin Penitenciaria y la Fundacin Casa.
Dado que los costos provienen del uso de recursos para producir y distribuir
los servicios del Gobierno a sus destinatarios, tena sentido comprender los pa-
trones de consumo de los recursos, a los efectos de que los costos pudieran
atribuirse al recurso consumido. La funcin de produccin en el marco de la mi-
croeconoma expresar los productos en funcin de insumos como capital y
mano de obra era un buen punto de partida, aunque era demasiado abstracto
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 269
Manual de costos
Normas:
Definiciones y conceptos de costos
Directrices sobre contabilidad y anlisis de costos
Uso de la informacin de costos
Procedimientos:
Identificacin, seguimiento y asignacin de costos
Apoyo informtico para la recopilacin de datos y elaboracin de
informes
Se haba previsto que la primera etapa sera calcular el costo de los servi-
cios prestados a nivel del centro de costos (por ejemplo, hospitales, escue-
las, crceles). Se esperaba que el manual de costos guiara la implementacin
mediante una metodologa normalizada en todo el estado. Este proceso im-
plicara obtener datos en sistemas de informacin empresarial existentes
para relacionarlos con datos recopilados especialmente referentes a los ser-
vicios de las entidades piloto. La definicin de los servicios debe alinearse
con los servicios identificados en los planes plurianuales de conformidad con
el nuevo mtodo presupuestario basado en programas. La SEFAZ se encar-
gara de la regulacin, la supervisin y el control de calidad de los datos de
costos generados, y el director del proyecto se encargara de validar los da-
tos y elaborar los informes de costos. Inicialmente se dio prioridad a la elabo-
racin de informes trimestrales resumidos para apoyar la toma de decisiones
con nfasis en mejorar la gestin presupuestaria y financiera.
13
En enero de 2015, la SPDR y la SGP se fusionaron, crendose la Secretara de Plani-
ficacin y Gestin (SPG).
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 275
de costos (vanse ms detalles sobre los ajustes en el cuadro 6.5). Los datos
corrientes, sin embargo, no estaban clasificados por servicio y centro de cos-
tos. Estos parmetros deban incluirse en la estructura del plan de cuentas.
Comit estratgico
SEFAZ
SPG
Entidades piloto
Lineamientos estratgicos
Secretara
Secretara Secretara de Fundacin
de Salud de Educacin Administracin Casa
Penitenciaria
Planificacin
SP 2025 Plan a largo plazo Plan estratgico
Resultados intermedios
PPA
Resultados inmediatos
Sistema de costos
Insumos personal, servicios pblicos,
consultoras, bienes y materiales, etc.
Gestin
un largo debate sobre los servicios a medir y los centros de costos a estu-
diar. Por ejemplo, la lista del sistema nacional de salud inclua ms de 3.000
procedimientos, cuyo total se consider impracticable manipular durante la
etapa inicial del proyecto.
El otro piloto seleccionado fue la SAP debido a sus similitudes con la Fun-
dacin Casa y porque las unidades y los servicios penitenciarios estn muy
estandarizados. La SAP tena a su cargo la administracin de 148 unidades:
una unidad de mxima seguridad, 75 crceles, 36 centros de detencin pro-
visoria, 22 centros de resocializacin, 8 centros de progresin penitenciaria
y 6 hospitales penitenciarios. La SAP proporcionaba servicios de seguridad,
alojamiento, atencin de la salud, educacin, capacitacin, rehabilitacin, te-
rapia y apoyo jurdico a aproximadamente 167.000 reclusos que ocupaban
97.000 camas disponibles. Por lo tanto, la sobrepoblacin deba considerar-
se cuidadosamente al analizar la informacin de costos.
capacitacin,
masculina atencin
Prisin de la salud,
Unidades de prisin
femenina asistencia
social, terapia,
Prisin de asistencia
mxima jurdica,
seguridad seguridad,
reinsercin
Unidad de progreso
social
Centro de
resocializacin
Custodia y
tratamiento
psiquitrico
Programa de reinsercin social y ciudadana
Actividades de la administracin central
Fuente: SEFAZ y SAP.
normalizado que se pudiera aplicar en todas las entidades pblicas del Esta-
do de So Paulo, en lugar de adoptar una metodologa hecha a medida para
cada tipo de entidad.
En el cuadro 6.4 se muestra la matriz de costos de la SAP. El nivel 1 iden-
tifica la entidad en conjunto; el nivel 2 identifica los centros de costos con
caractersticas distintas y el nivel 3 define los servicios principales (es decir,
el nivel ms agregado de servicios que representa a la mayora de los servi-
cios prestados). En el caso de la penitenciara, los principales servicios eran
seguridad, atencin de la salud, educacin y capacitacin, alimentacin, alo-
jamiento, asistencia social, asistencia jurdica y terapia. Adems de estos ser-
vicios penitenciarios, existe un programa para asistir a los reclusos con su
reinsercin en la sociedad. Se tuvo en cuenta el conjunto del costo adminis-
trativo de la SAP, aunque no se distribuy por centro de costos o servicio. En
el grfico 6.4 se muestra la relacin entre esos servicios y el programa PPA,
tambin esencial para permitir la agregacin del costo a nivel de programas.
Otro paso importante era definir los ajustes contables necesarios para
convertir la informacin presupuestaria en informacin de costos. El SIAFEM
GRFICO 6.4 SERVICIOS PRESTADOS POR LA SAP Y SU VINCULACIN CON PROGRAMAS DEL PPA
Directivas estratgicas
El Estado promueve
el desarrollo humano
con calidad de vida Seguridad
Clarificacin de conceptos:
Naturaleza de los servicios pblicos y consecuencia para el sistema de costos.
Conceptos de costos y opciones y tcnicas disponibles.
El SIAFEM como fuente de datos de costos: posibilidades y limitaciones.
Fundamentos para el cuestionario y el trabajo de campo:
Modelo conceptual 5P del sistema de costos de los servicios pblicos: objetivos,
polticas, proceso y productos, qu observar en el campo.
Gua para llevar a cabo el estudio de campo del sistema de costos; definicin del
cuestionario a utilizar.
Cabe mencionar los requisitos de la metodologa para procesar los datos dis-
ponibles y transformarlos en datos de costos. En el grfico 6.5 se muestra un
esquema de alto nivel de la prueba de concepto del sistema de costos. La fi-
nalidad de la prueba de concepto era probar, en escala reducida, la capaci-
dad para identificar datos de costos y calcularlos automticamente. Esto se
llev a cabo antes de modificar los sistemas informticos en uso a los efec-
tos de probar la viabilidad de la propuesta.
Con la participacin de la FIPE y PRODESP, la SEFAZ llev a cabo una prue-
ba de concepto15 entre noviembre de 2013 y junio de 2014 para validar la fac-
tibilidad del sistema de costos en base a los sistemas de GFP existentes. Sus
objetivos eran: i) elaborar un prototipo del sistema de informacin con un al-
cance funcional limitado y capacidad para procesar informacin proveniente de
los sistemas originales, asignar costos para cada centro de costos y cada ser-
vicio, y generar informes utilizando filtros bsicos (perodos de tiempo, centros
de costos y servicios),16 y ii) confirmar que los informes generados por el pro-
totipo contengan informacin puntual, significativa y confiable que pueda uti-
lizarse para el anlisis de costos dentro de un perodo de proceso adecuado y
con suficiente desagregacin de la informacin.
El alcance de la prueba de concepto se ampli considerablemente en
2014, tanto a nivel institucional como en lo referente a la cobertura de par-
tidas de gastos. Se incluyeron procesos originales para ajustar y asignar los
costos para cada centro de costos y servicio, en relacin con los gastos de
personal y un conjunto limitado de gastos restantes en dos direcciones re-
gionales de educacin de la SEE y dos oficinas de coordinacin penitencia-
ria de la SAP.17 Durante su implementacin, se aadieron siete hospitales de
15
Una prueba de concepto permite demostrar las capacidades de un sistema inform-
tico en una escala pequea y en forma controlada. La elaboracin de una prueba de
concepto puede ayudar a las organizaciones a probar la factibilidad de un proyecto
informtico sin tener que incurrir en el costo total de su desarrollo.
16
Los filtros se utilizan para incluir diversas dimensiones de datos en los informes ge-
nerados por un sistema de informacin. La inclusin de un nmero mayor de dimen-
siones en un informe aumenta la complejidad de su proceso y, a la vez, requiere que
se recopilen y procesen datos procedentes de otros sistemas de informacin por cada
dimensin adicional del informe.
17
En la SEE se estudiaron las siguiente reas: i) la Direccin Regional de Educacin
Norte II, que abarca 70 escuelas, y ii) la Direccin Regional de Educacin de Itaquaque-
cetuba, que abarca 58 escuelas. En el caso de la SAP, el anlisis cubri: i) la oficina de
ENCONTRAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS 287
Paso 2
Asignacin de gastos a centros de costos
1. UGES es la misma que la UAF: Centro de costo es la UGES
2. UGES es diferente de la UAF: Centro de costo debe ser elegido
Paso 3
Ajustes de costo
Paso 4
Asignacin de costos por servicio
Asignacin automtica por centro de costos/Servicios por tipo de gasto
Asignacin por usuarios por centro de costos/Servicios por tipo de gasto
Paso 5
Generacin de informes
Cuadros auxiliares
Procesamiento de datos
Extraer, del sistema de costos
transformar,
SIGEO/COSTOS
cargar ETL
nmero de reclusos comparten los mismos costos fijos. El bajo costo prome-
dio puede ser un indicador de baja calidad de servicio y no de eficiencia. Un
informe de costos que no considere la calidad del servicio prestado tiene se-
rias limitaciones.
Se elabor una planilla de informe de costos (grfico 6.7). El ejemplo
presenta los gastos de cada modalidad de reclusin, luego descompone los
gastos por categora especfica de prisin el centro de progresin y por
ltimo los descompone por servicio. Aunque la informacin sobre gastos in-
curridos por centro de costos podra ser til para fines presupuestarios, dice
poco sobre el costo de los servicios. La finalidad del anlisis de costos es res-
ponder a preguntas como: influye en el costo el tamao de las prisiones?
cmo afecta la sobrepoblacin al anlisis de costos? es posible definir un
rango de variaciones de costos en el que se considera adecuado el costo de
los centros de costos normalizados o del servicio? Esta es una etapa que re-
quiere ms desarrollo.
Lo mismo se aplica al uso de informacin de costos en el proceso de
toma de decisiones. Como los informes an no son definitivos y la cali-
dad de la informacin requiere ciertos ajustes, todava no han sido dis-
tribuidos a las principales autoridades encargadas de tomar decisiones,
como, por ejemplo, el gobernador del estado y los secretarios de esta-
do. Se estima que hacia fines del perodo de implementacin del siste-
ma en 2016, se generar informacin peridica, que se tendr en cuenta
en las deliberaciones referentes a la eficiencia de los centros de costos a
lo largo del tiempo, la comparacin de costos entre los centros de cos-
tos similares y la deteccin de buenas prcticas que pueden replicarse
en otros lugares.
CONCLUSIONES
2.000
1.800 1.738
1.600 1.480
1.400 1.287
1.200
1.000 873 852 946
803 758 802 723 774
800 654 610
600
400
200
0
Unidad A Unidad B Unidad C Unidad D Unidad E Unidad F Unidad G Unidad H Unidad I Unidad J Unidad K Unidad L Unidad M
Total 1.738 654 873 803 852 1.480 758 802 723 946 774 1.287 610
Necesidades 197 132 164 126 159 247 173 157 225 146 127 159 121
bsicas
(alimentacin
y alojamiento)
Atencin de 90 39 68 53 72 109 22 56 28 43 41 75 27
la salud
Seguridad 1.355 427 579 591 576 1.047 505 549 410 699 562 964 431
Gestin 96 57 63 33 46 77 58 40 60 58 44 89 31
290 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Costo promedio 946 946 946 946 946 946 946 946 946 946 946 946 946
3,5
2,97
3,0 2,73 2,81
2,59
2,5 2,30
2,08 2,04
2,0 1,92 1,83 1,87 1,92
1,0
0,5
0
Unidad A Unidad B Unidad C Unidad D Unidad E Unidad F Unidad G Unidad H Unidad I Unidad J Unidad K Unidad L Unidad M
Nivel de ocupacin 1,92 2,30 1,83 1,87 2,59 2,73 2,08 2,81 2,04 1,92 2,97 1,40 1,30
Promedio de 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14 2,14
ocupacin
REFERENCIAS
INTRODUCCIN
1
Vase Schick (1998).
302 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
2
Por claridad se entiende la facilidad con la cual los usuarios pueden comprender esos
informes; confiabilidad se refiere a la medida en que los informes reflejan la verdadera
posicin financiera del gobierno; frecuencia es la regularidad con la que se publican
los informes; puntualidad hace referencia al rezago de divulgacin de los informes;
pertinencia se relaciona con la medida en la que estos informes brindan la informacin
que se necesita para tomar decisiones eficientes, y apertura se liga a la facilidad para el
pblico de comprender las decisiones de poltica fiscal, influir en ellas y responsabilizar
por ellas al gobierno.
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 303
5 70
R = 0,4045 60 R = 0,7021
4 50
OBI
3 40
IPC
30
2
20
1
10
0 0
0 1 2 3 4 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
PEFA PEFA
3
Para ms detalle sobre este instrumento, vase www.pefa.org.
304 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Asimismo, se puede identificar una relacin positiva entre una buena cali-
dad de la GFP y consecuentemente una mayor credibilidad fiscal, con el desa-
rrollo econmico de los pases, no como causa nica, pero s como un factor
adicional en este contexto (De Renzio, Andrews y Mills, 2011). De acuerdo
con Dener y Min (2013), durante la ltima dcada, la utilizacin de los SIAF
se convirti en una pieza crtica para mejorar la transparencia del presupues-
to pblico. La publicacin de la informacin de las finanzas pblicas para los
ciudadanos a travs de los SIAF contribuye a mejorar la transparencia fiscal
si los datos financieros publicados son exactos, de fcil acceso y relevantes.
A su vez, estos autores sealan que la transparencia fiscal puede mejorar la
confianza en el Gobierno, si los ciudadanos interpretan que los motivos para
publicar la informacin financiera se mantienen en forma positiva y transpa-
rente durante largos perodos de tiempo. Sin embargo, tambin sealan que
el diseo de soluciones SIAF robustas para capturar todas las actividades fi-
nancieras, as como la publicacin de datos financieros de manera transpa-
rente, continan siendo grandes desafos para estos sistemas.
A su vez, la generacin de informacin fiscal durante el ao hace una
aportacin muy importante a la transparencia del presupuesto, ya que re-
quiere que el Gobierno desarrolle los sistemas y las capacidades institu-
cionales necesarias para controlar los gastos agregados del presupuesto y
conciliar con las tendencias de ingresos (IBP, 2010).
Pese a los beneficios de los SIAF, se debe considerar que la GFP es un
sistema abierto, expuesto a presiones cruzadas de distintos orgenes, es-
pecialmente de tipo poltico y econmico, que pueden modificar el compor-
tamiento de los responsables de la poltica con respecto a los objetivos de
la GFP. Por lo tanto, si bien es posible analizar los distintos instrumentos que
forman parte de la GFP en forma individual, es necesario recordar que su
efectiva implementacin y funcionamiento estarn fuertemente condiciona-
dos por el marco institucional de cada pas, es decir, por las normas formales
e informales que establecen el marco en el cual los distintos actores realizan
sus transacciones (North, 1992).
Los SIAF son sistemas informticos que automatizan los procedimientos fi-
nancieros necesarios para registrar los recursos pblicos recaudados y apli-
carlos a la concrecin de los objetivos del sector pblico (Faras y Pimenta,
2012). Si bien es posible encontrar un conjunto de definiciones sobre el
concepto de SIAF en la literatura especializada, en lneas generales todos
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 305
4
Estos conceptos comunes se encuentran en Dorotinsky y Watkins (2013), Dener y Min
(2013), Ua (2012), Faras y Pimenta (2012), Dener, Watkins y Dorotinsky (2011), Khan y
Pessoa (2010) y Makon (2000).
5
Los principales conceptos utilizados en este captulo en relacin con las definiciones
de una Cuenta nica del Tesoro se basan en Pattanayak y Fainboim (2011).
306 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
SIAF
Gestion
3. Eficiencia operativa agregada 4. Transparencia y rendicin microfiscal
y en agencias pblicas e cuentas
Desde el punto de vista de las TIC, los SIAF son sistemas de gran tama-
o, con un gran nmero de usuarios que muchas veces superan los 4.000
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 307
En los pases de Amrica Latina, los SIAF tienen una expansin generaliza-
da desde mediados de la dcada de 1980, principalmente como parte de
los instrumentos necesarios para hacer frente a las recurrentes crisis fisca-
les que ocurran en la regin (Ua, 2011). Esos sistemas de informacin ope-
ran en el nivel central de Gobierno e incluso, en algunos pases, en el nivel
regional y municipal, y generalmente se desarrollan en el mbito del Ministe-
rio de Finanzas, principal promotor de estos sistemas como instrumento de
una gestin fiscal centralizada.6
La utilizacin de los SIAF en la regin se origina en la dcada de 1980 con
el desarrollo del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI) del
Gobierno federal en Brasil (1986) y el Sistema Integrado de Gestin y Mo-
dernizacin Administrativa (SIGMA) en Bolivia (1989). En los aos noventa,
estos sistemas se expanden en Argentina, Paraguay y Uruguay y, a partir del
ao 2000, se difunden en Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guate-
mala, Honduras, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana, entre otros pa-
ses de la regin de Amrica Latina y el Caribe. La propagacin de los SIAF
fue inicialmente impulsada por las crisis fiscales en la regin, el auge del de-
sarrollo conceptual de la gestin fiscal y el avance de las TIC, entre otros fac-
tores. En la actualidad, prcticamente todos los pases de Amrica Latina y
el Caribe tienen un SIAF (Faras y Pimenta, 2012).
A nivel tecnolgico, la mayora de los SIAF de la regin son desarrollos
de software a medida, que pueden presentar ms de una versin con ac-
tualizaciones a la versin original. En la ltima dcada es cada vez mayor el
en Ua (2012).
314 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
8
Sin incluir los US$2.243 millones en prstamos de reformas de polticas fiscales a
cinco estados brasileos en el perodo.
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 319
9
El PMG inclua un rea de trabajo relativa a la administracin financiera pblica que
promova la capacitacin en temas de contabilidad y presupuesto, as como la imple-
mentacin del SIGFE como parte de un paquete de instrumentos para mejorar la ges-
tin pblica cuyo cumplimiento estaba asociado a un incentivo salarial variable (Banco
Mundial, 2008).
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 323
Para ms detalles sobre el alcance del Modelo Conceptual de un SIAF, vase Khan y
10
Pessoa (2010).
324 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
(SERPRO) para el desarrollo del SIAFI, tambin puede ser considerado un tipo de de-
sarrollo interno (inhouse).
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 325
poner a disposicin del proyecto los perfiles requeridos, pero no son respon-
sables del resultado final o del desarrollo del sistema.
Esta estrategia de desarrollo fue adoptada por Chile, en el componente
de consolidacin y reportabilidad del SIGFE I. Otros pases implementaron
esta estrategia de forma conjunta con universidades pblicas: Brasil ejecu-
t este esquema con la Universidad de Brasilia para el desarrollo del SIOP
y Argentina lo hizo con la Universidad Nacional de La Plata para el desarro-
llo del e-SIDIF.
La ventaja de esta opcin es que mantiene la propiedad del cdigo fuen-
te del SIAF en el sector pblico, sin tener que organizar la seleccin, con-
tratacin y pago de centenares de consultores. A excepcin de esto, en lo
dems esta opcin presenta los mismos riesgos y problemas que la opcin
de desarrollo interno (in-house).
Entre los productos que deben ser validados cabe mencionar manuales de requisitos,
12
esta opcin, que tiene la ventaja de mantener el cdigo fuente del sistema
en el sector pblico, lo que disminuye la dependencia respecto de la em-
presa consultora y puede eventualmente reducir los costos futuros de man-
tenimiento del sistema. Adems, esta opcin no presenta la mayora de los
problemas y riesgos que presentan las dos opciones anteriores.
13
Un sistema de informacin de tipo World Class se refiere a un sistema que cumple
estndares compatibles con las buenas prcticas internacionales en cuanto al diseo,
la calidad, el rendimiento y la satisfaccin de los usuarios.
14
Son sistemas compuestos por una serie de aplicaciones integradas, que permiten a
la organizacin gestionar todo su ciclo de negocios y financiero en forma integrada,
incluidas las compras y el personal.
15
Vanse ms detalles en Dener, Watkins y Dorotinsky (2011).
CUADRO 7.3 PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LAS ALTERNATIVAS DE DESARROLLO DE UN SIAF
Desarrollo con firma Desarrollo tercerizado
Desarrollo interno proveedora de en fbrica de Parametrizacin de una
(in-house) consultores software solucin de mercado
a. Composicin del equipo Equipo interno para Equipo interno para Equipo interno para Equipo interno para
ejecutor del proyecto direccin, gestin, direccin, gestin y direccin y gestin direccin y gestin
administracin y coordinacin Fbrica de software para Firma consultora
desarrollo del sistema Consultores externos el desarrollo del sistema responsable de
provistos por firma parametrizar la aplicacin
consultora para el
desarrollo del sistema
b. Principales costos Equipo de gestin Equipo de gestin Equipo de gestin Equipo de gestin
asociados Equipo de administracin Equipo de administracin Contrato con fbrica de Contrato con firma
Equipo de desarrollo Contrato con firma software consultora para
Adquisicin de software proveedora de Adquisicin de software parametrizacin de la
y hardware para consultores de base y hardware para aplicacin
desarrollo y testing Adquisicin de software ambiente de testing Adquisicin de software
y hardware para de base y hardware para
desarrollo y testing ambiente de testing
c. Garanta del desarrollo Resolucin de errores y Resolucin de errores y Resolucin de errores y Resolucin de errores y
mejoras al desempeo de mejoras al desempeo de mejoras al desempeo mejoras al desempeo de
la aplicacin a cargo del la aplicacin a cargo del de la aplicacin a cargo la aplicacin a cargo de la
proyecto proyecto de la fbrica de software firma consultora durante el
durante el perodo de perodo de garanta (6 a 12
garanta (6 a 12 meses) meses)
328 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
16
Para ms detalles vase Pessoa y Williams (2012).
332 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Las cuatro etapas bsicas del ciclo presupuestario son la formulacin, aprobacin,
18
19
Por ejemplo, en el caso particular de desarrollos de software a medida se recomienda
probar las reglas de transicin de los estados de las transacciones y sus validaciones
asociadas entre la capa de presentacin, la capa de negocio y la base de datos. Tam-
bin se debe prestar especial atencin a los mecanismos de paginado y bloqueos de
transacciones en la capa de negocios y en la base de datos.
20
Esto significa que no debe replicarse el ambiente de produccin en cuanto a soft-
ware de base y componentes de hardware, pero s debe ser equivalente en una escala
menor.
GRFICO 7.3 ESTRATEGIA DE PRIORIZACIN PARA LA IMPLEMENTACIN DE UN SIAF
Ao t
Kellyde (2007).
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 337
22
Para ms detalles vase el captulo 6.
SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN AMRICA LATINA 343
En quinto y ltimo lugar sigue el desafo del uso de SIAF modernos o tipo
ERP a nivel de gobiernos subnacionales, que todava es poco comn en la re-
gin. El primer requisito para esta expansin es que los estndares contables
sean comunes entre todos los niveles de gobierno, como sucede en Brasil
desde los aos sesenta, y como lo adoptaron Argentina y Mxico en los lti-
mos aos para provincias y estados, respectivamente. Este proceso es fun-
damental para que la informacin que los gobiernos subnacionales envan
sea oportuna y completa para la consolidacin contable de todo el sector
pblico. La asistencia del Gobierno central a los gobiernos subnacionales es
muy importante para implantar sistemas financieros alineados con requisitos
mnimos, ya sea con sistemas adaptados a estos niveles de gobierno (como
Brasil con los estados en los aos noventa) o con programas o recursos de
apoyo para que ellos mismos compren o desarrollen sus propios sistemas.
En conclusin, la implementacin o modernizacin de un SIAF es una ini-
ciativa tremendamente desafiante, que insume un gran nivel de compromiso
de las autoridades y los funcionarios del Ministerio de Finanzas, junto a sig-
nificativos recursos financieros y un elevado nivel de esfuerzo y compromi-
so de los equipos responsables de su ejecucin. Pero no cabe duda de que
un adecuado proceso de implementacin hace que el SIAF se transforme
en una herramienta muy relevante de la GFP, y as colabore con el fortaleci-
miento del desarrollo de la regin.
344 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
REFERENCIAS
Compras y contrataciones
pblicas en Amrica Latina
INTRODUCCIN
Fuente: Sitio web de la Comisin Europea sobre Reforma de la Contratacin Pblica (Revisin de las
Directivas sobre Contratacin Pblica). Disponible en: http://ec.europa.eu/growth/single-market/
public-procurement/modernising-rules/reform-proposals/index_en.htm.
Vase www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2011
2
Model.html.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 355
3
En el contexto del presente captulo, Amrica Latina incluye Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nica-
ragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 357
generales de la ley son igualmente aplicables a las obras pblicas, aunque solo de ma-
nera secundaria.
360 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Controles
La mayora de las normas y regulaciones antes mencionadas hacen hinca-
pi en la aplicacin de controles y requisitos formales, en gran medida a cos-
ta de la eficiencia. Conforme a este enfoque, las regulaciones expresas sobre
compras y contrataciones procuran influir en el mercado mediante meca-
nismos tales como requerimientos obligatorios y prohibiciones especficas.
Esto ha dado como resultado sistemas complejos, excesivamente regulados
y sometidos a un exceso de gestin, que a veces pueden inhibir la presenta-
cin de ofertas. En Mxico, por ejemplo, el componente de mano de obra y
materiales nacionales de una oferta debe representar como mnimo 50% del
costo total. En Per, en algunos casos se prohbe a las empresas extranjeras
participar en ofertas competitivas nacionales, independientemente de cul
sea su producto o su voluntad de adherir a las polticas nacionales de com-
pra y contratacin (Ladipo, Snchez y Sopher, 2009).
El excesivo grado de control previsto en los sistemas de compras y con-
trataciones pblicas en los diversos pases de Amrica Latina va unido a
la formalidad de los procedimientos. Procesos fragmentados y poco siste-
mticos que muchas veces se han agregado a los sistemas para abordar
362 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Arquitectura institucional
5
Los indicadores incluidos en la metodologa MAPS de OCDE/CAD tienen por objeto
brindar herramientas armonizadas para su uso en la evaluacin de los sistemas de con-
tratacin, y han sido diseados para permitir a los pases realizar una autoevaluacin
de su sistema de contratacin. El sistema de puntaje oscila entre 3 y 0 para cada subin-
dicador de lnea de base. Un puntaje de 3 indica el logro total del estndar establecido.
Se otorga un puntaje de 2 cuando el sistema no registra un nivel total de cumplimiento
y requiere alguna mejora en el aspecto evaluado, y un puntaje de 1 para aquellos as-
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 363
pectos en los que se necesita realizar un trabajo sustancial para que el sistema cumpla
con el estndar. Una calificacin de 0 es el residuo que indica que no se cumple con el
estndar propuesto.
364 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
3(a) La planificacin de 3(b) La ley 3(c) No se inician 3(d) Se preparan informes
las adquisiciones y los presupuestaria y los las acciones de de cumplimiento en forma
gastos asociados son procedimientos contratacin sin sistemtica para certificar la
parte del proceso de financieros brindan las asignaciones ejecucin del presupuesto y
formulacin del soporte a la presupuestarias conciliar dicha ejecucin
presupuesto y adquisicin, ejecucin pertinentes. con la programacin
contribuyen a una del contrato y su pago presupuestaria.
planificacin plurianual. en tiempo y forma.
Promedio de Amrica Latina y el Caribe
Fuente: www.chilecompra.cl.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 367
compras y contrataciones
pblicas
Proporciona capacitacin
tcnica a los proveedores
Proporciona capacitacin
tcnica a las agencias
Elabora polticas de
compras y contrataciones
Actualiza y maneja un
registro electrnico de
proveedores
Actualiza y maneja
sistemas de informacin,
incluido el sistema de
compras y contrataciones
electrnico
Autonoma
presupuestaria
Autonoma organizativa
2012
2011
agencia
Pblicas (Colombia
Informacin (SLTI)
de Contrataciones
Compra Eficiente)
Agencia Nacional
Oficina Nacional
Tecnologa de la
Contrataciones
(ChileCompra)
Secretara de
Direccin de
de Compras
Logstica y
Compras y
Pblicas
(ONC)
Agencia
CUADRO 8.2
Argentina
Colombia
Brasil
Chile
Pas
368 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
Mitiga disputas
relacionadas con las
compras y contrataciones
pblicas
Proporciona capacitacin
tcnica a los proveedores
Proporciona capacitacin
tcnica a las agencias
Elabora polticas de
compras y contrataciones
Actualiza y maneja un
registro electrnico de
proveedores
Actualiza y maneja
sistemas de informacin,
incluido el sistema de
compras y contrataciones
electrnico
Autonoma
presupuestaria
Autonoma organizativa
2008
2001
agencia
Pblicas (SERCOP)
de Adquisiciones y
de Contrataciones
Contrataciones de
Unidad Normativa
de Administracin
Direccin General
Adquisiciones del
la Administracin
Servicio Nacional
Contrataciones y
Pblica (UNAC)
Administrativa
Normativa de
Contratacin
de Bienes y
Direccin
Estado
Agencia
CUADRO 8.2
El Salvador
Guatemala
Costa Rica
Ecuador
Pas
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 369
compras y contrataciones
pblicas
Proporciona capacitacin
tcnica a los proveedores
Proporciona capacitacin
tcnica a las agencias
Elabora polticas de
compras y contrataciones
Actualiza y maneja un
registro electrnico de
proveedores
Actualiza y maneja
sistemas de informacin,
incluido el sistema de
compras y contrataciones
electrnico
Autonoma
presupuestaria
Autonoma organizativa
2006
2003
2001
agencia
del Estado (DGCE)
Responsabilidades
de Contrataciones
de Contrataciones
Oficina Normativa
de Contratacin y
Direccin General
Direccin General
Adquisiciones del
Estado (ONCAE)
y Contrataciones
Subsecretara de
Administrativas
Pblicas
Pblicas
Agencia
CUADRO 8.2
Nicaragua
Honduras
Panam
Mxico
Pas
370 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
FUNCIONES DE LAS AGENCIAS RECTORAS DE COMPRAS Y CONTRATACIONES PBLICAS EN AMRICA LATINA (cont.)
Mitiga disputas
relacionadas con las
compras y contrataciones
pblicas
Proporciona capacitacin
tcnica a los proveedores
Proporciona capacitacin
tcnica a las agencias
Elabora polticas de
compras y contrataciones
Actualiza y maneja un
registro electrnico de
proveedores
Actualiza y maneja
sistemas de informacin,
incluido el sistema de
compras y contrataciones
electrnico
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de BID (de prxima publicacin).
Autonoma
presupuestaria
Autonoma organizativa
2006
2007
1999
2011
agencia
Contrataciones del
Direccin Nacional
las Contrataciones
de Contrataciones
de Contrataciones
de Contrataciones
Direccin General
Servicio Nacional
Pblicas (DNCP)
Pblicas (DGCP)
Estado (ACCE)
Supervisor de
Agencia de
Organismo
Compras y
del Estado
Agencia
CUADRO 8.2
Dominicana
Venezuela
Repblica
Paraguay
Uruguay
Per
Pas
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 371
6
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.
7
La Encuesta sobre Contratacin Pblica de 2013 de la OCDE (indita), realizada en
Amrica Latina y el Caribe en coordinacin con el Banco Interamericano de Desarro-
llo, fue utilizada como insumo para la publicacin de OCDE/BID, Government at a
Glance: Latin America and the Caribbean 2014- Towards Innovative Public Financial
Management. Los 11 pases latinoamericanos que respondieron a la encuesta fueron
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico, Paraguay,
Per y Repblica Dominicana. Los datos relativos a los 34 pases miembros de la OCDE
corresponden a la Encuesta sobre Contratacin Pblica de 2010 de la OCDE.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 373
a
Vase www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62059/guide-bu
ying-framework-agreements.pdf.
374 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
a
Decreto No. 12.453 del 14 de julio de 2008.
b
El gasto pblico total excluye los pagos de deuda y remuneracin del personal.
Acceso a la informacin
En la ltima dcada, muchos pases de Amrica Latina han procurado in-
troducir reformas en los sistemas de contratacin pblica para aumentar la
disponibilidad, calidad, fiabilidad y puntualidad de la informacin sobre com-
pras y contrataciones. Los esfuerzos realizados en esta materia se han cen-
trado en publicar informacin relativa a normas, operaciones y resultados
378 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
para impedir el despilfarro y las conductas indebidas, que drenan los recur-
sos de los contribuyentes, distorsionan el mercado y deslegitimizan los siste-
mas de compras y contrataciones (OCDE y BID, 2014). Al mismo tiempo, la
informacin sobre compras y contrataciones es esencial para evaluar el de-
sempeo agregado de los sistemas, garantizar la observancia oficial de los
procedimientos y fortalecer la rendicin de cuentas.
Los datos recopilados en la Encuesta sobre Contratacin Pblica de la
OCDE y BID muestran que la informacin concerniente a las fases de pre-
licitacin y licitacin del ciclo de compra y contratacin es casi siempre
divulgada de forma proactiva; es decir, los funcionarios pblicos ponen la in-
formacin a disposicin de los ciudadanos de manera pblica, sin que haya
algn pedido especfico. Esa informacin incluye normativa de compras y
contrataciones, informacin general para los potenciales oferentes, docu-
mentos relativos a la licitacin y criterios de seleccin y evaluacin, lo cual
es crucial para crear igualdad de condiciones para los oferentes y, en ltima
instancia, aumentar la competencia de mercado. Los aspectos en los cua-
les los gobiernos podran brindar informacin ms proactivamente incluyen
los planes de compras y contrataciones y los documentos posteriores a la
adjudicacin, tales como la justificacin para adjudicar contratos a oferen-
tes seleccionados, el seguimiento del gasto en compras y contrataciones y
las modificaciones contractuales durante la ejecucin. Estas ltimas modifi-
caciones son ms frecuentes en los contratos de inversin en infraestructu-
ra y pueden generar sustanciales aumentos de precios si no son objeto de
un estricto control y monitoreo. En Argentina, por ejemplo, la corrupcin en
el sector de la salud se redujo cuando se publicaron los precios de todas las
compras efectuadas en la totalidad del sistema hospitalario, al hacerse r-
pidamente evidentes los contratos corruptos que determinaron precios ms
elevados (Klitgaard, 2014).
En comparacin con los pases de la OCDE, los pases de Amrica Latina
divulgan una mayor proporcin de informacin sobre compras y contrata-
ciones a nivel central. Por ejemplo, 73% de los pases encuestados en Am-
rica Latina divulgan planes de compras y contrataciones de las licitaciones
previstas en comparacin con 50% de los pases miembros de la OCDE. Con
respecto a la informacin general para los potenciales oferentes, 91% de los
pases de Amrica Latina siempre suministran esa informacin, en compara-
cin con 76% de los pases miembros de la OCDE. En cuanto al seguimiento
del gasto en compras y contrataciones, 73% de los pases de Amrica Latina
siempre proporcionan esa informacin, frente a solo 18% de los pases miem-
bros de la OCDE (cuadro 8.3).
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 379
l
l
l
l
l
l
l
l
contrataciones
Modificaciones de
l
l
l
l
l
l
l
l
l
contratos
Justificacin para
otorgar contratos
l
l
l
l
l
l
l
l
al contratista
seleccionado
Concesin de
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
contratos
Criterios de
seleccin y
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
evaluacin
Documentos de
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
las licitaciones
Plan de
contratacin
l
l
l
l
l
l
l
l
de licitaciones
previstas
Orientacin
especfica sobre
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
procedimientos
de postulacin
Informacin
general para
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
concursantes
potenciales
(2010 Y 2013)
Leyes y polticas
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
CUADRO 8.3
Dominicana
Costa Rica
Repblica
Argentina
Honduras
Colombia
Paraguay
Ecuador
Mxico
Brasil
Chile
Per
CUADRO 8.3 DISPONIBILIDAD PBLICA DE INFORMACIN SOBRE COMPRA Y CONTRATACIN A NIVEL DEL GOBIERNO CENTRAL
(2010 Y 2013) (continuacin)
Plan de
previstas
contratos
contratos
evaluacin
seleccin y
potenciales
Criterios de
Orientacin
Informacin
general para
Seguimiento
contratacin
seleccionado
al contratista
concursantes
Concesin de
de licitaciones
las licitaciones
de postulacin
contrataciones
Documentos de
del gasto de las
procedimientos
especfica sobre
Leyes y polticas
otorgar contratos
Justificacin para
Modificaciones de
Total Amrica
Latina
(2013)
l Siempre 11 10 10 8 11 10 10 8 9 8
Segn 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0
solicitud
A veces 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0
No disponible 0 1 0 2 0 0 1 2 2 3
Total OCDE
(2010)
l Siempre 34 26 19 17 18 21 21 13 11 6
Segn 0 1 1 0 5 1 0 10 7 6
solicitud
380 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
A veces 0 7 13 14 10 11 13 7 10 5
No disponible 0 0 1 3 1 1 0 4 6 17
Costa Rica
Paraguay
Mxico
Per
Honduras
Chile
Colombia
Argentina
Rep. Dominicana
Brasil
OCDE (2010)
Sistema central nacional Sistemas de contratacin electrnica Diario o peridico nacional
de compra y contratacin de una entidad o entidades impreso/electrnico (por ejemplo,
electrnica contratantes especficas boletn especial)
8
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Paraguay, Per y Repblica Dominicana.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 383
cuentas y las sanciones para los individuos y empresas que, dentro del mar-
co de compras y contrataciones, hayan incurrido en conductas fraudulentas o
prcticas corruptas. En muchos casos aunque generalmente se contemplan
sanciones en tales marcos pocos pases las aplican en la prctica.
Con respecto a tener marcos regulatorios que apropiadamente aborden
cuestiones de corrupcin, fraude, conflictos de intereses y conductas no ti-
cas, las encuestas muestran que, en la mayora de los casos, las normas so-
bre compras y contrataciones especifican que este requisito es obligatorio.
Sin embargo, no estipulan ninguna instruccin precisa sobre la forma de in-
corporar el tema en los documentos de licitacin, dejndola librada a las
entidades contratantes. Los documentos de las licitaciones generalmente
cubren este aspecto, aunque no de manera coherente.
Hay un margen sustancial para introducir mejoras mediante la creacin
de cdigos de conducta o de tica para los participantes involucrados en las
compras y contrataciones pblicas, y que exigen la divulgacin de quienes
ocupan cargos decisorios. De los pases encuestados, solo dos (Colombia y
Repblica Dominicana) tienen cdigos que renen los requisitos mnimos; sin
embargo, son solo cdigos recomendados sobre buenas prcticas, que no
entraan consecuencias en caso de incurrirse en violaciones a menos que es-
tn contempladas en el cdigo penal.
Los datos indican que en los pases encuestados, en promedio, se reali-
zan actividades aisladas de lucha contra la corrupcin que no estn correc-
ta o suficientemente coordinadas para ser consideradas como un programa
integrado eficaz (grfico 8.4). En la regin, los gobiernos pueden tratar de
implementar un programa amplio contra la corrupcin que incluya a todas
las partes interesadas en las compras y contrataciones pblicas, asignndo-
les responsabilidades claras y designando un rgano de alto nivel con sufi-
ciente capacidad y autoridad para coordinar y controlar el programa (OCDE,
2010). Como parte de ese enfoque integral, tambin debe abordarse la fun-
cin que cumplen los sistemas de control y auditora, internos y externos, en
cuanto a disuadir, sacar a la luz o facilitar la corrupcin en las compras y con-
trataciones.
0
12(a) El marco legal y 12(b) El sistema legal 12(c) Existen pruebas 12(d) Existen medidas 12(e) Las partes 12(f) El pas debe contar 12(g) Existencia de
regulatorio para adquisicio- define las que demuestran la especiales para prevenir interesadas (el sector con un mecanismo Cdigos de
nes, que incluye los responsabilidades, la aplicacin de y detectar el fraude y la privado, la sociedad seguro para denunciar Conducta/Cdigos de
documentos de licitacin y rendicin de cuentas resoluciones y penas. corrupcin en las civil y los beneficiarios conductas fraudulentas, tica para participantes
los contratos, contiene y las penalidades para adquisiciones pblicas. finales de las corruptas o poco ticas. involucrados en aspectos
disposiciones sobre la los individuos y las adquisiciones/usuarios de los sistemas de GFP
corrupcin, el fraude, el empresas que se finales) apoyan la que tambin contienen
conflicto de intereses y el detecta han creacin de un disposiciones sobre
comportamiento no tico, y participado en mercado de divulgacin de
establece (ya sea en forma prcticas fraudulentas adquisiciones informacin para
directa o por referencia a o corruptas. conocido por su aquellos que ocupan
otras leyes) las acciones que integridad y conducta cargos que implican
podrn tomarse en relacin tica. tomar decisiones.
384 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
9
Lei Complementar 123/2006 y Decreto 6.204/2007. En el caso de subastas inversas,
el diferencial es de 5%.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 387
10
Vase http://ec.europa.eu/environment/gpp/benefits_en.htm.
11
Vase http://ec.europa.eu/environment/gpp/barriers_en.htm.
Compras y contrataciones pblicas en Amrica Latina 389
Criterios ambientales
determinados bienes
polticas y contratos
de responsabilidad
impacto ambiental
Uso obligatorio de
de un compromiso
Incorporacin de
de evaluacin de
de adquisiciones
los principios de
ambiental en las
Establecimiento
evaluaciones de
regulacin de la
en los criterios
adquisicin de
sostenibilidad
Prohibicin/
licitaciones
social
Brasil
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Granada
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Per
Repblica
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Total 3 5 3 3 1
Fuente: Bezchinsky y Lpez Fernndez (2012).
de cada sector. Aunque muchos pases de Amrica Latina tienen una norma-
tiva clara que exige a los funcionarios pblicos divulgar y difundir informa-
cin sobre compras y contrataciones principalmente mediante sistemas de
compra y contratacin electrnica quiz las OSC no puedan comprender
fcilmente la informacin contenida en los informes, dada su complejidad
tcnica. Adems, si la informacin est fragmentada, las OSC pueden care-
cer de los recursos para controlar todos los sistemas, siendo entonces ma-
yor la probabilidad de que los procesos de compras y contrataciones pasen
desapercibidos o no sean objeto de monitoreo.
Para superar las limitaciones de capacidad tcnica, las OSC pueden tra-
bajar juntas para sumar sus esfuerzos individuales de monitoreo y evalua-
cin de las compras y contrataciones pblicas. En Colombia, por ejemplo, un
programa Columbimonos ha vinculado y empoderado a las OSC locales
para aumentar su posibilidad de supervisar las compras y contrataciones en
el sector de la salud. La coordinacin entre las OSC puede tambin tener lu-
gar entre diferentes pases. Open Government Partnership (OGP), creada en
2011, es una iniciativa que procura lograr un mayor grado de eficiencia me-
diante la adopcin de estrategias vinculadas a la transparencia, el acceso a
la informacin, la participacin ciudadana y el uso de TIC para abordar cinco
desafos importantes: i) mejorar la calidad de los bienes y servicios pblicos;
ii) elevar la integridad pblica; iii) mejorar la gestin de los recursos pbli-
cos; iv) crear comunidades seguras, y v) aumentar la responsabilidad social
empresaria y la rendicin de cuentas. Aunque OGP est patrocinada por los
pases participantes, tambin depende fuertemente de las OSC para su es-
tructura, propsito y toma de decisiones. En Colombia, por ejemplo, el Plan
de Accin que fue aprobado para un perodo de dos aos por la OGP fue
elaborado por funcionarios gubernamentales en asociacin con ocho OSC
colombianas que, juntas, han formado la Plataforma de Sociedad Civil de
394 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
CONCLUSIONES
limitada. Los obstculos que enfrentan las OSC varan segn los pases; sin
embargo, en muchos casos ellos surgen del hecho de que solo unos pocos
pases han formalizado su funcin en el seguimiento de las compras y con-
trataciones y la provisin eficiente de bienes y servicios. Como resultado, las
OSC tienen un grado limitado de acceso a la informacin sobre compras y
contrataciones y de apoyo financiero y tecnolgico.
El avance logrado por los pases de Amrica Latina en materia de compra
y contratacin pblica durante las ltimas dos dcadas ha sido significativo.
Esos avances, sin embargo, se han centrado principalmente en la adquisicin
de bienes y servicios generales, no en la contratacin de grandes proyectos
de infraestructura. A medida que la inversin en infraestructura se convierte
en un factor crucial para la competitividad y el crecimiento econmico de la
regin, los gobiernos tambin deben concentrarse en mejorar la eficiencia,
la relacin calidad-precio y la transparencia de la contratacin de ese tipo de
proyecto. Uno de los principales problemas que los gobiernos pueden inten-
tar resolver consiste en garantizar que las empresas que presentan ofertas
para proyectos de infraestructura pblica cumplan con criterios de califica-
cin preestablecidos, tales como precio, calidad y tiempo de entrega de la
construccin, y la compra de bienes y servicios conexos. En el caso de los
proyectos grandes de infraestructura, se deben establecer flujos financieros
confiables y luego garantizarlos para evitar que haya un aumento de precios
debido a dficits presupuestarios. Adems, los contractos deberan especi-
ficar la informacin que se debe divulgar (por ejemplo, seleccin de proyec-
tos y su diseo, implementacin, monitoreo, modificaciones y evaluacin),
con el fin de incrementar la transparencia y la competencia en el proceso de
contratacin a la hora de invertir en infraestructura. Al exigirse a los contra-
tistas que suministren y divulguen pblicamente dicha informacin, los en-
tes reguladores estarn en mejores condiciones de resolver las asimetras de
informacin (Fay y Morrison, 2007).
Otra opcin que cabe considerar en este caso es avanzar en el anlisis
de las asociaciones pblico-privadas para grandes proyectos de inversin
en infraestructura. Hay diversos diseos para ese tipo de asociaciones que
pueden distribuir mejor los riesgos entre los constructores, los operadores
y el Gobierno. Por ejemplo, cuando el contratista que construye la obra de
infraestructura es la misma empresa que la operar y recibir el pago por
su uso, debera como rendimiento de la inversin completar la obra a la
mayor brevedad posible para comenzar a recibir los pagos por dicho uso.
Eso representara un buen incentivo para lograr eficiencia y rentabilidad de
los recursos.
398 GESTIN FINANCIERA PBLICA: LA CLAVE DE LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA
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Public Procurement Programmes? A Practical Guide for Assessing and
Developing Public Procurement Programmes to Assist SMEs.
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European Parliament, the Council, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions. COM (2008) 400 Final.
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. 2014. Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of The
Council of 26 February 2014 on Public Procurement and Repealing Di-
rective 2004/18/EC. Official Journal of the European Union. L.94/65
240. 28 de marzo.
Volosin, N. 2012. Transparencia y anticorrupcin de las compras pblicas en
Amrica Latina y el Caribe. En: G. Rozenwurcel y G. Bezchinsky, Com-
pras pblicas en Amrica Latina y el Caribe: diagnstico y desafos. In-
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litica/ideas/ICT4GP/Compras%20publicas%20en%20AL%20y%20C.pdf.
Wyld, D. C. 2001. The Auction Model: How the Public Sector Can Lever-
age the Power of e-Commerce through Dynamic Pricing. En M. A.
Abramson y G. E. Means (eds.), E-Government 2001. Nueva York:
Rowman&Littlefield Publishers, Inc.
La eficiencia, eficacia y transparencia de la gestin financiera pblica en
Amrica Latina es crtica para el buen manejo de los recursos pblicos,
la estabilidad fiscal y un desarrollo econmico sostenible. Es por esto
que todos los pases de la regin han emprendido reformas de gestin
financiera pblica en las ltimas dos dcadas, y si bien se ha logrado un
avance importante, an queda camino por recorrer.
Este libro es una iniciativa conjunta del BID y el FMI para documentar
algunas de estas reformas y examinar experiencias concretas, y recoge
lecciones extradas de prcticas efectivas, extensa investigacin y el
intercambio de experiencias, en particular, en cooperacin con el Foro de
Tesoreras Gubernamentales de Amrica Latina (FOTEGAL), compuesto
por 16 pases de la regin.
En conjunto, este libro consiste en una valiosa fuente de informacin e
inspiracin para investigadores y formuladores de polticas en el rea de
gestin financiera pblica.
ndice