Introduccin

En el presente mdulo trabajaremos sobre la organizacin municipal como un sistema complejo. Cules
son las variables contextuales y mecanismos internos; cmo deben estar concatenados la misin de la
organizacin con los objetivos cuali y cuantitativos que se persiguen a travs de los planes, programas y
proyectos. Cul es la configuracin estructural a la que puede asemejarse el Municipio y cmo es la
articulacin con otros niveles de gobierno. Tambin es necesario considerar la normativa de aplicacin
especfica.

Objetivos

Reconocer a la organizacin estatal como un sistema complejo.

Describir el comportamiento de las variables intervinientes en el mejoramiento de la gestin
pblica.

Contenidos
Unidad 1. La organizacin municipal
La organizacin municipal como sistema complejo. Variables contextuales y mecanismos internos.
Misin, objetivos, planes, programas y proyectos. Configuracin estructural. Articulacin con otros
niveles de gobierno. Normativa de aplicacin especfica.

Desarrollo

1-La organizacin y su funcionamiento

La organizacin es un sistema socio-tcnico para la integracin racional de la actividad humana, creado
deliberadamente para la consecucin de objetivos explcitos, tendientes a la satisfaccin de
necesidades de una poblacin externa y de sus miembros, a travs de una divisin y coordinacin del
trabajo. Se inserta en un contexto local, nacional e internacional determinado.

Toda organizacin se relaciona con el contexto mediato e inmediato de donde recibe los insumos
(recursos humanos, tecnolgicos, materiales, econmicos e informacin) necesarios para que, a
travs de determinados procesos, procedimientos normas y/o polticas, lo convierta en servicios
o productos que ofrece o brinda a determinados clientes/usuarios/ciudadanos.

La organizacin recibe influencias del contexto e influye sobre el mismo.

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De acuerdo a la perspectiva del enfoque de sistemas, la organizacin es un sistema social, es decir,
un conjunto de elementos en interaccin constante que obedece a una lgica propia, distinta a la
de cada una de sus partes y que interacta con el medio.

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2. La organizacin. Misin, visin, cultura y valores

Elaboracin propia: adaptacin de Collins y Porras

Las organizaciones que disfrutan de un xito duradero tienen valores centrales y un propsito central
que se mantienen fijos, mientras las estrategias y actividades se van adaptando indefinidamente a un
mundo en permanente cambio.

Las grandes organizaciones comprenden la diferencia que existe entre lo que nunca se debe cambiar
y lo que debe estar abierto al cambio, entre lo que es genuinamente sagrado y lo que no lo es.
Esta capacidad poco comn para manejar la continuidad y el cambio que requiere de una disciplina
practicada a conciencia, est ntimamente relacionada con la capacidad para desarrollar una visin.
La visin brinda una gua sobre cul es el ncleo central que debe preservarse y cul el futuro que
debe estimular el progreso. Una visin bien concebida est integrada por dos componentes
principales: una ideologa central y un futuro imaginado. La ideologa central define todo aquello que
defendemos y la razn de nuestra existencia. El futuro imaginado representa todo aquello que
queremos ser, lo que queremos lograr y crear, algo para lo cual se necesita un cambio y un progreso
significativos.

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Ideologa central

La ideologa central define la naturaleza duradera de una organizacin; una identidad coherente
que va ms all de las funciones, servicios o productos, de los avances tecnolgicos, las modas del
gerente o los lderes individuales.

La ideologa central es como el adhesivo que mantiene unida a la organizacin mientras crece, se
descentraliza, se diversifica, se expande globalmente y desarrolla la diversidad en el lugar de
trabajo. Una visin eficaz debe encarnar a la ideologa central de una organizacin, la que a su vez
est formada por dos componentes distintivos: los valores centrales, es decir el sistema de
doctrinas y principios rectores; y el propsito central, o sea, la razn de ser fundamental de la
organizacin.

Valores centrales

Los valores centrales son los principios esenciales y perdurables de una organizacin.
Como pequeo conjunto de principios gua atemporales, los valores centrales no necesitan
una justificacin externa; tienen un valor y una importancia intrnseca para quienes forman
parte de la organizacin. Los valores centrales de la imaginacin y la integridad que
caracterizan a Walt Disney no son el resultado de los requisitos del mercado sino de las
convicciones ntimas de su fundador, quien crey que la imaginacin y la integridad deban
alimentarse sin que existiera razn alguna para hacerlo.

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Misin o Propsito Central de las organizaciones

El propsito central o misin, la segunda parte de la ideologa central, es la razn de ser de una
organizacin. Un propsito eficaz refleja las motivaciones idealistas que llevan a la gente a cumplir
con las tareas de la compaa. No describe solamente la produccin de la organizacin, sino que capta
el alma de la organizacin.

El propsito (que debe durar por lo menos 100 aos) no deber confundirse con las metas especficas
o las estrategias (las que deberan cambiar muchas veces en 100 aos).

Si bien es posible alcanzar una meta o completar una estrategia, es imposible cumplir con un
propsito, porque es como esa estrella rectora que habita en el horizonte: siempre buscada, pero
nunca alcanzada. Sin embargo, y a pesar de que el propsito mismo no cambia, s sirve de inspiracin
al cambio. El hecho mismo de que el propsito no pueda alcanzarse plenamente significa que una
organizacin nunca puede dejar de estimular el cambio y el progreso.

Un mtodo poderoso para llegar a un propsito o misin es el de los cinco por qu. Comience con la
afirmacin descriptiva que dice: "Hacemos los productos X" o "Prestamos los servicios X, X1, Y", y
luego pregntese: por qu es tan importante? Hgalo cinco veces. Despus de algunos "por qu",
descubrir que se est acercando al propsito fundamental de la organizacin.

Por qu es tan necesaria la fijacin de objetivos en las organizaciones?

El proceso de fijacin de objetivos es mucho ms complejo que expresar voluntades o deseos de

la organizacin. No existe organizacin en la que no se persiga un determinado objetivo: puede no
ser explcito, puede no ser claro, pero siempre estn presentes en cualquier organizacin. La fijacin
de los objetivos es necesaria por dos razones fundamentales:

a) Para determinar la racionalidad de los cursos de accin adoptados por la organizacin,

dado que es imposible afirmar que una toma de decisiones es irracional excepto que se
conozca el objetivo buscado.
b) Para realizar un control de las acciones realizadas y detectar desviaciones de

situaciones deseadas.

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Como en la mayora de las organizaciones pblicas se definen objetivos cualitativos (suelen expresar
voluntades de las mximas autoridades de la organizacin), Sallenave propone que para definir cuali-
cuantitativamente un objetivo y posteriormente medir su grado de cumplimiento, el mismo debe
tener cuatro componentes. Este modelo es generalmente utilizado para la fijacin de objetivos
operativos (es decir, aquellos objetivos que expresados de cierta manera hace posible medir su grado
de cumplimiento). Estos componentes son:

Atributo: dimensin especfica que define al objetivo o, lo que es lo mismo, variable sobre la cual se
estipula un estado deseado.

Escala de Medida: variable con que se evala la consecucin del objetivo.

Umbral o Norma: valor asociado o rango que debe alcanzar la variable dentro de la medida
definida anteriormente, se asocia a un valor especfico o un rango de valores.

Horizonte temporal: se define como el tiempo en el cual se espera realizar el objetivo, puede ser un
mes, un ao o una dcada.

Ejemplos:
Mejorar la Atencin al Ciudadano durante el ao en curso.
Mejorar el clima de trabajo.
Mejorar las habilidades de los empleados.

Cmo hace la organizacin para medir estas mejoras? Decir que se pretende mejorar la atencin al
ciudadano o las habilidades de los empleados en un 10% no tendra lgica. La nica manera es
transformarlos en objetivos controlables, reformularlo y encontrar la manera indirecta de medirlos.

Objetivo reformado: obtener una calificacin de 7 ms puntos en las encuestas de satisfaccin

ciudadana realizadas durante el ao en curso.

Atributo: Atencin al ciudadano

Unidad de Medida: calificacin en encuestas de satisfaccin.

Umbral: 7 ms puntos

Perodo: ao en curso.

Si bien no es posible aseverar que la obtencin de dicho puntaje sea una medida exacta de la mejora
en la atencin al ciudadano, brinda una forma indirecta de poder medirlo.
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 Cultura

La cultura se relaciona con la ideologa y los valores centrales. Es un sistema de

significados compartidos por los miembros de la organizacin. Es un trmino
descriptivo.

La cultura es la manera en que se hacen las cosas en la organizacin.

La forma en que nacen las organizaciones, la manera en que afrontan

contingencias variadas, y desarrollan mitos, tradiciones, creencias y valores, son
factores que influyen en su forma de actuar y que conforman una cultura
organizacional propia, que tiene una importante influencia en la definicin,
permanencia y cambio de la estructura.

3. La estructura de la organizacin

La estructura es un instrumento bsico para la consecucin de la estrategia.

Toda actividad humana organizada plantea dos requisitos, a su vez fundamentados y opuestos: la
divisin del trabajo en diferentes tareas que se han de ejecutar y la coordinacin de las mismas. La
estructura de la organizacin puede definirse, simplemente, como el conjunto de todas las formas en
que se divide el trabajo, consiguiendo despus la coordinacin de las mismas, para el logro de
resultados (objetivos) especficos

Cuntas veces se cambia una estructura organizativa porque cambia el estilo de conduccin, el
equipo de administradores, entre otras razones? Existen cambios de estructuras originados en el
complejo juego del poder de las organizaciones tanto en su interior como en relacin con las
organizaciones que se vinculan directamente (sindicatos, cmaras, grupo econmico mayoritario y
otras corporaciones).

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4. Elementos de la estructura organizacional. Aspectos formales e informales.

Mecanismos de coordinacin

Estos mecanismos son los que se consiguen la coordinacin del trabajo. Pueden considerarse como
los elementos bsicos de una estructura, el adhesivo que mantiene la cohesin de las organizaciones.

Adaptacin mutua. La coordinacin del trabajo en la organizacin, a todos los niveles, se consigue
mediante la simple comunicacin informal.

Supervisin directa. La coordinacin se consigue en la organizacin asumiendo la responsabilidad del

trabajo de los dems por parte de los directivos, dndoles instrucciones y controlando sus acciones.

Normalizacin de procesos. Se logra la coordinacin del trabajo mediante la especificacin directa del
contenido del trabajo de los miembros de la organizacin, sobre todo a nivel operativo.

Normalizacin de resultados. La coordinacin se fundamenta en la especificacin de aquello que se

quiere conseguir a fin de alcanzar los objetivos que se proponga la organizacin.

Normalizacin de habilidades. Parte de determinar los conocimientos necesarios para ocupar un

puesto de trabajo, a saber, el perfil profesional de la persona. La adquisicin de conocimientos,
normalmente, tiene lugar fuera de la organizacin en las escuelas, centros de formacin profesional
o universidades.

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Normalizacin de las normas. Se logra la coordinacin compartiendo creencias, valores, normas y
reglas comunes de los trabajadores.

Comunicacin. Instrumento de coordinacin en las nuevas organizaciones virtuales. La comunicacin

busca modificar los comportamientos, las actitudes, las presentaciones o conocimientos de los
interlocutores o mover a otra u otras personas a hacer algo que no haran espontneamente.

Partes de una configuracin estructural a-

Ncleo de operaciones
Formado por los operarios que hacen las funciones bsicas de compras, de produccin, de brindar
un servicio, entre otras. Son todas aquellas personas que realizan el trabajo bsico directamente
relacionado con la produccin de productos y servicios. Realizan cuatro funciones principales:
Aseguran los insumos para la produccin. Transforman los insumos en productos, servicios o
informacin.

b- El pice estratgico
Los directivos que ocupan la parte superior de la jerarqua. Se ocupa de que la organizacin cumpla,
efectivamente, su misin y de que satisfaga los intereses de las personas que controlan o tienen
algn poder sobre la organizacin.

c- La lnea media
Las persones que realizan su tarea entre el pice estratgico y el ncleo de operaciones. Tienen
responsabilidades sobre departamentos, divisiones, funciones, procesos, etc. Son aquellas que tratan
de entender las estratgicas e implementarlas.

d- La tecnoestructura
Son analistas que estudian la adaptacin y el control, la estabilizacin y la normalizacin de la
actividad de la organizacin.

e- La ideologa
Alcanza las tradiciones y creencias de la organizacin y le da cierta vida propia al esqueleto de la
estructura.

f- El staff de apoyo
Son unidades especializadas en proporcionar ayuda a la organizacin fuera del flujo de trabajo de
operaciones. La Cafetera, Relaciones pblicas, Servicio de mantenimiento de las mquinas, la
Biblioteca, entre otros. Depender del tipo de organizacin.
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5. Los sistemas de flujo. Su formalizacin. Manuales de funciones. Organigrama Despus de haber
definido las partes de la organizacin y los mecanismos de coordinacin, podemos plantearnos cmo
funcionan conjuntamente. Las partes estn unidas entre s mediante flujos, que de alguna manera
determinan la coordinacin. Existen los sistemas de flujos de:

Autoridad formal.
Trabajo de las operaciones de entrada, proceso y salida de servicios.
Informacin.
Procesos de decisin.
Comunicacin formal e informal.
Procesos de decisin ad hoc. Los sistemas anteriores no representan en s mismos finalidades
de la organizacin, sino procesos que facilitan los dos flujos fundamentales: la toma de
decisiones y la produccin de productos y/o servicios. Una decisin es un compromiso de
accin, una intencin explcita y concreta de actuar.

Comunicacin informal es un centro de poder sin reconocimiento oficial. Las vas

reguladas se ven complementadas y, en ocasiones, inclusive, burladas, por fuertes
redes de comunicacin informal, y los procesos de decisin pasan a travs de la
organizacin independientemente del sistema regulado.

Parmetros de Diseo

La formalizacin de la estructura organizativa en las organizaciones pblicas del Poder Ejecutivo de la

provincia de Buenos Aires, se realiza a travs de un acto administrativo donde debe aprobar las
mximas autoridades formales los siguientes elementos: el organigrama, las funciones o acciones (o
misiones y funciones, u objetivos, metas, acciones y tareas) y el plantel bsico para la consecucin de
las mismas. (Ver Decreto N1322/05).

El organigrama es la representacin grfica de las unidades orgnicas-funcionales y la distribucin del

poder (descentralizacin vertical y horizontal de la autoridad formal) de la organizacin, con sus
posiciones jerrquicas.

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La misin de la organizacin (razn de ser o finalidad) se desagrega en funciones especficas que se
asignan en tres niveles o partes de la organizacin antes sealados: cumbre estratgica, lnea media y
ncleo de operaciones. Estos niveles se corresponden con el desarrollo de la planificacin estratgica,
tctica y operativa de la organizacin.

Configuraciones estructurales

Se prestar mayor importancia a la burocracias mecnicas y las burocracias profesionales por ser
estas las que mejor representan a la Administracin pblica.

Burocracia mecnica u Organizacin maquinal

Responde a la segunda revolucin industrial, cuando los puestos se convirtieron en altamente

especializados y el trabajo muy estandarizado. Primero requiere que la propia organizacin elabore
su administracin con una gran Tecnoestructura que disea sus sistemas de estandarizacin. Estas
organizaciones encajan con la produccin masiva.

Como ejemplos: El municipio, un Ministerio, una oficina de correos, una crcel, una aerolnea, una
pequea empresa de seguros y fabricantes de automviles.

Burocracia Profesional u organizacin Profesional

Predomina el impulso hacia la profesionalizacin. Al tener que depender de profesionales

capacitados y con poder para la toma de decisiones. La estructura resultante es horizontal y
altamente descentralizada. Existe poca necesidad de tecnoestructura ya que la principal
estandarizacin sucede como resultado de la capacitacin que se lleva a cabo fuera de la
organizacin. Dado que los profesionales trabajan bastante independientemente, el tamao de las
unidades suele ser grande. Parar dar soporte a los profesionales, normalmente, es necesario un staff
de apoyo numeroso.

Ejemplos: hospitales, poder judicial, universidades, centros escolares, empresas de produccin

artesanal, entre otras.

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6. Las actividades y los procedimientos administrativos.

Las actividades se relacionan con un rea o un sector o con la organizacin en su conjunto. Actividad
proviene de atis/activitas que significa facultad de obrar. Las actividades pueden definirse como el
conjunto de operaciones o tareas (acciones, pero en sentido de un proceso de transformacin)
propios de un rea, persona, organizacin o entidad. Por ejemplo: actividad docente para la persona,
educativa para la escuela, comercial para una pequea empresa, de control para un rea
determinada, entre otras.

Procedimiento significa la accin de proceder. Son los pasos, secuencia o camino para realizar una o
varias tareas, actividades o trabajos, incluyendo el mtodo o metodologa de realizacin. En
sentido amplio, es el conjunto de normas, instrucciones y recomendaciones obligatorias, que sirven
de gua para la accin o para llevar a cabo las actividades y tareas que conduzcan al logro de los
objetivos. En los manuales de procedimiento, se mencionan las reas, sectores o puestos
involucrados en dichas actividades y tareas y se indica el modo, orden y particularidades en que se
deben desarrollar las mismas.

En la Administracin Pblica, incluye a la actuacin y todo lo que se acta por medio de trmites
judiciales y administrativos. Galicismo, se usa como sinnimo de proceso.

Funcin es el ejercicio o actividad de un organismo (organizacin, entidad) o de una de sus partes

(rea, sector). Tambin es la accin y ejercicio de un puesto, cargo, nivel u oficio. Razn de ser de
cada parte de la organizacin u organismo de que se trate al servicio del fin por el cual existe el todo,
o sea, dicha organizacin u organismo. Por ejemplo: de la Funcin Financiera, podemos desprender
las actividades de presupuestacin, contabilidad, tesorera, control presupuestario, etc. Por lo tanto,
cuando cada actividad o conjunto de actividades asignadas a un rea, puesto o al todo de que se
trate se analiza como contribucin al todo o a un todo mayor aun implica o constituye una funcin.
Las funciones justifican la existencia de un rea pero se denotan y se cumplen a travs de actividades.
En el mismo sentido, debe existir una funcin general para la organizacin como una especie de
razn de ser que la justifique.

Las Tareas son acciones que implican esfuerzo fsico y/o mental. Se denota con verbos en infinitivo.
Es decir, operaciones que imponen el uso de medios y los modos definidos para cumplir las
responsabilidades del componente o elemento trabajador dentro de un sistema. Por ejemplo:
Imputar, sellar, pulir, cobrar, corregir, dictar clase, clasificar, etc.

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son tareas. Existen tareas finitas y operacionales, como sellar y existen tareas direccionales, como si
fueran procesos, tal es el caso de supervisar, evaluar, dirigir, etc. Obsrvese que en este ltimo caso,
se asemejan al concepto de actividad y/o al de funcin. Las tareas son impersonales porque una
misma tarea puede formar parte de distintos puestos de trabajo.

EJEMPLOS DE PLAN, PROGRAMA, PROYECTO, ACTIVIDAD Y TAREA

Plan: social. Programa: infancia y familia. Proyecto: realizar un campamento de verano. Actividad:
realizar una excursin. Tarea: preparar la ropa y calzado adecuados.

Plan: de educacin. Programa: insercin educativa. Proyecto: construir X edificios en el distrito

escolar. Actividad: levantar paredes. Tarea: colocar un ladrillo.

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Bibliografa

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