LA POLTICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LA ADMINISTRACIN DE MENEM.

GERCHUNOFF Y TORRE

Los problemas que Menem enfrento al llegar al gobierno-el problema macroeconmico de la crisis fiscal y el problema poltico de la credibilidad-
pueden explicar los alcances y la oportunidad de sus opciones de poltica. Pero tambin debemos sumar factores adicionales: los efectos de la
aguda emergencia econmica sobre la tolerancia publica del ajuste, el descrdito de las instituciones pblicas existentes y el capital propio de
Menem como lder poltico.
En efecto, la amenaza del caos social, hizo que el gobierno contara con la aceptacin de los afectados por los cambios, al convencerse de que la
reforma del statu quo, a pesar de los sacrificios que ella entraa es la mejor de las alternativas disponibles para detener el deterioro de su
situacin econmica.
Asimismo, las instituciones econmicas a ser reformadas, haban tenido histricamente un desempeo insatisfactorio. El descrdito general del
orden econmico prevaleciente le concedi a Menem el margen de maniobra necesario para poner en marcha las reformas sin una fuerte
oposicin.
Finalmente, lo que marc la diferencia crucial desde el punto de vista poltico fue que haya podido abandonar las tradicionales banderas del
peronismo y escoger unas nuevas polticas y alianzas sin perder respaldo de sus seguidores. Esto fue as por las credenciales polticas de Menem.
Llevaba consigo el capital poltico necesario para legitimar sus opciones de poltica.
Menem pudo formar una indita y poderosa coalicin de gobierno, en la que reuni el poder institucional de la mayora electoral peronista con el
respaldo de los ncleos ms expresivos del poder econmico.
Todas estas caractersticas: Efectos de la hiperinflacin sobre el grado de tolerancia social sobre el ajuste.
Descrdito de las instituciones econmicas existente
Liderazgo de Menem sobre el partido peronista.
Crearon el espacio poltico para levar a cabo cambios econmicos que en otras circunstancias hubieran sido difcilmente factibles.

PRIMERAS REFORMAS 1989-1990

Las reformas son hechas con vistas al objetivo prioritario de reducir el dficit fiscal y contener la inflacin antes que para aumentar la
productividad y la competitividad de la economa a largo plazo.

Privatizaciones: El ritmo de privatizaciones fue tan vertiginoso que al cabo de un ao casi todas las empresas pblicas seleccionadas haban sido
transferidas al sector privado. Se eligieron los monopolios de servicios pblicos para hincar la poltica, ya que el fuerte deterioro de los servicios

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de las empresas estatales hizo de su privatizacin una iniciativa popular. Ante la asfixia financiera del sector pblico, la privatizacin de los
monopolios de servicios pblicos tena la ventaja de aumentar la recaudacin de fondos lquidos o la cancelacin de ttulos de deuda.
Se vendieron las empresas estatales bajo la garanta de mantener los precios monoplicos.
Las urgencias pero asimismo el dficit de larga data en las capacidades institucionales del Estado conspiraron contra la formacin de agencias
regulatorias en condiciones de controlar el poder de mercado de las nuevas compaas privadas y promover polticas de estmulo a la
competencia.
Liberalizacin comercial: Reduccin de aranceles y eliminacin de instrumentos arancelarios (cupos, licencias, prohibiciones de importacin). La
perspectiva gradualista de la reforma comercial no pudo mantenerse. A fines de 1990 las restricciones cuantitativas a las importaciones haban
sido prcticamente eliminadas, los cambios fueron veloces y profundos. La aceleracin de la apertura comercial se hizo visible en el elevado
nmero de cierre de empresas y en la generacin de un desempleo de larga duracin.
Reforma tributaria: El nuevo rgimen impositivo se bas en 3 cambios principales.
1-concentracin de la estructura impositiva en unos pocos impuestos (IVA y imp. A las ganancias)
2-eliminar regmenes especiales de promocin industrial y regional que contenan exenciones impositivas (ley de emergencia econmica)
3-Sancin de una ley penal tributaria, se aumentaron los costos de evasin impositiva.
La meta prioritaria de la reforma tributaria era recaudar impuestos para financiar un estado en bancarrota, de all que las consideraciones de
largo plazo tuvieron un lugar marginal.

Las polticas de reforma fueron un instrumento ms al que se apel ante la emergencia econmica. En este contexto el gobierno no se permiti el
lujo de decisiones meditadas y tcnicamente complejas, lo cual afecto la calidad de las reformas. Adems, la naturaleza de estas primeras
reformas reflejo la brecha de credibilidad que rodeaba a la gestin Menem, por su repentina reconversin a la liberalizacin econmica, las
presiones del sector privado y acreedores externos pretendan aprovechar la habilidad poltica de Menem para neutralizar las resistencias del
peronismo y tornar el proceso de cambio irreversible.

Entre fines de 1989 y principios de 1990, una nueva embestida especulativa contra el tipo de cambio desencadeno otro episodio
hiperinflacionario y la credibilidad del gobierno comienza a desmoronarse. Como consecuencia, Caballo es designado Ministro de Economa. Fue
solo con la introduccin del Plan de Convertibilidad en 1991 que el gobierno de Menem logro dar un viraje positivo en el difcil camino hacia la
estabilidad econmica.

El plan de convertibilidad: La meta de Caballo era establecer un nuevo y perdurable rgimen monetario y cambiario. No fue un plan de
estabilizacin ms, fue ms bien una reforma estructural.

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Creo una moneda convertible en relacin un peso un dlar y prohibi cualquier emisin monetaria sin el respaldo de divisas en las reservas del
Banco Central. El rgimen elimino la discrecionalidad gubernamental sobre polticas monetarias y de cambio. La convertibilidad descanso en la
estrategia de auto atamiento. El gobierno opto por renunciar al uso de instrumentos claves de poltica econmica para hacer ms creble su
compromiso con la disciplina fiscal y monetaria.
Los primeros resultados favorables del programa revirtieron las previsiones pesimistas y el gobierno gano las elecciones parlamentarias de 1991.
Luego de la implantacin del plan de convertibilidad, los depsitos comenzaron a retornar a los bancos y reapareci el crdito, el poder de
compra de las masas urbanas se expandi con la virtual desaparicin del impuesto inflacionario. As la reactivacin se asoci a la estabilidad.
Ayudo el contexto internacional, por la reduccin de las tasas de inters en las economas desarrolladas, hizo que los mercados emergentes
fueran ms atractivos (y si le sumamos la reformas estructurales recomendadas por FMI y Bco. Mundial).
La contrapartida de estos factores favorables tuvo una doble faz: Por un lado la acelerada reactivacin econmica fijo una estructura de precios
relativos que deterioro la competitividad externa, alent las importaciones y desalent las exportaciones, generando un dficit comercial en una
economa fuertemente endeudada. Por otro lado, la ola de optimismo de los primeros resultados del plan incentivo el consumo de amplias capas
sociales y agravo la insuficiencia crnica de ahorro de la economa.
A largo plazo, la estructura de precios anticompetitiva y el bajo nivel de ahorro abran un interrogante sobre la sostenibilidad del programa
propuesto en marcha.
Pero en el corto plazo, la entrada de capitales no pudo ser ms oportuno: al ajuste doloroso y las reformas estructurales se superpuso un proceso
de expansin.

Los estratos de bajos ingresos se beneficiaron con los valores estables de los alimentos pero fueron los ms perjudicados en trminos de empleo.
Importante fracciones de la clase media, en cuyo presupuesto domestico los servicios eran ms significativos, debieron hacer frente al
encarecimiento de los servicios privados (salud y educacin) y de los servicios pblicos privatizados.
De cualquier modo, el balance de los efectos cruzados del proceso econmico que se despleg entre 1991 y 1994 fue favorable a la poltica
gubernamental.

EL NUEVO ESCENARIO DE LAS REFORMAS ECONOMICAS

Cuando las reformas son iniciadas bajo la presin de una grave emergencia, incluirn una cuota muy alta de improvisacin y una muy limitada
evaluacin de los costos y beneficios. A diferencia de contextos donde los lderes tienen mayores mrgenes de maniobras para organizar recursos
burocrticos y apoyos polticos, en este caso, las reformas tendern a ser tcnica y administrativamente simples y llevaran la marca de urgencias
de la hora.

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Luego del Plan de Convertibilidad, el gobierno pas de operar en un contexto dominado por problemas apremiantes a otro en que aumento su
capacidad de escoger polticas y de influir en su contenido y la oportunidad de su implementacin.
La insuficiencia del ahorro y los desajustes de precios relativos tendran que ser afrontados con polticas fiscales y flexibilidad de precios.
La orientacin general de los cambios en curso continuara estando definida por la fuerte dependencia del gobierno respecto de los intereses de
los grandes grupos econmicos y acreedores externos.

RE-DISEO DE LAS REFORMAS.

Adems de ayudar a moderar los costos del ajuste estructural, la etapa abierta por el plan de Convertibilidad permiti al gobierno mejorar el
diseo de reformas estructurales.
Ahora las privatizaciones se orientaron ms a la bsqueda de productividad y eficiencia mediante marcos regulatorios y fijacin de tarifas que no
agravaran el desequilibrio de precios relativos. Se efectivizo la promesa de distribuir acciones de las nuevas empresas entre trabajadores y que se
diera facilidades a los sindicatos para participar de la compra de los activos estatales.
Aparecieron moderadas medidas de proteccin comercial para frenar la avalancha importadora y las masivas quiebras del sector industrial y se
redujeron impuestos que afectaban la competitividad.
Pero en otras reas, se profundizo la liberalizacin econmica como por ejemplo se diluyeron organismos encargados de la regulacin de
precios en merados agrcolas y ganaderos, flexibilizacin de condiciones de trabajo en el puerto, supresin de restricciones a la operacin del
comercio minorista etc.

LA NEGOCIACIN DE LAS REFORMAS.

Se produjeron cambios en la dinmica poltica del proceso decisorio en esta segunda etapa. El gobierno tuvo que negociar ms con el propio
partido en el Congreso y en las organizaciones corporativas. Era necesario seguir manteniendo la coalicin de gobierno, para ello Menem tratara
de influir las reacciones de los sectores afectados a fin de evitar confrontaciones abiertas.
El proceso de reforma del sistema de seguridad social es un ejemplo. Al ingresar el proyecto de ley al congreso, el objetivo del gobierno era
sustituir el antiguo rgimen de reparto por uno de capitalizacin obligatoria acompaado por una prestacin mnima universal. Se abandonaron
los principios de solidaridad intergeneracional y se impulsaba un sistema de cuentas individual administradas por fondos de pensin habilitadas y
regulados por el estado y elegidos libremente por los trabajadores activos para depositar sus aportes, como subproducto esos fondos de pensin
fortaleceran el sistema financiero de largo plazo.. Finalmente en el congreso el proyecto se transform en un rgimen optativo con un segmento
pblico de reparto y otro de capitalizacin. El gobierno se apart de sus objetivos iniciales, entre otras cosas porque el fracaso de la reforma
hubiera sido un golpe de confianza y un menor financiamiento externo.
A diferencia de otras privatizaciones(los ingresos son utilizados para financiar el gasto pblico), la de YPF, el grueso de los recursos obtenidos se
destin a cancelar deudas con jubilados para atemperar la oposicin de la clase pasiva a la reforma previsional. Tambin se distribuyeron
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acciones de YPF entre algunos gobiernos provinciales que haban sido acreedores del gobierno central logrando apoyos de diputados en el
Congreso.
Con respecto a los sindicatos, a pesar del deterioro de su situacin, y gracias a la distribucin por parte del gobierno de alicientes y pagos
laterales a los sectores obreros estos no ofrecieron resistencia. El gobierno encontr resistencias al momento de anunciar la reforma laboral que
apuntaba a introducir cambios en la negociacin colectiva, la estructura de sindicatos y control de obras sociales de los gremios. Menem
postergo el calendario de negociaciones y otorgo concesiones como estrategia poltica para no perjudicar excesivamente a miembros claves de la
coalicin de gobierno.
A partir de la puesta en marcha del plan de convertibilidad, la mejora de las cuentas fiscales y la mayor oferta de financiamiento dieron un
desahogo a los gobernadores y le permitieron el uso ms amplio de recursos clientelsticos.
En este contexto, el gobierno nacional promovi varios acuerdos con administraciones provinciales tratando de establecer una nueva distribucin
de los fondos coparticipados (Pacto Fiscal, 1992 y 1993).
El intento (solo parcialmente exitoso) era que los gobiernos cooperasen con la agenda de gobierno, pero eso supuso un intercambio: los
regmenes previsionales de las provincias (piezas clientelsticas claves) permaneceran intocados, y las empresas publicas provinciales y bancos
tampoco se privatizaran.

CRISIS 1994

La estrategia econmica dependa en gran medida del flujo continuado de capitales externos y de la expansin ininterrumpida de la demanda
interna, lo cual le imprima una gran fragilidad potencial. Esta se puso de manifiesto en 1994 cuando la economa comenz a desacelerarse por el
aumento de las tasas de inters en EEUU y la devaluacin mexicana. Se produjo una masiva fuga de activos financieros y abrupto aumento de las
tasas de inters y una crisis recesiva, fiscal, y financiera.
Los mecanismos del rgimen de convertibilidad que hasta ahora haban facilitado la expansin econmica, comenzaron a funcionar en un sentido
inverso. La fuga de capitales llevo a aumentos en la tasa de inters, a la cada del consumo e inversin, descenso del PBI y aumento del
desempleo etc.
Este punto de inflexin abri dos cuestiones de poltica pblica que el auge precedente haba desplazado de la agenda de gobierno.

La administracin macroeconmica en tiempos difciles: Fragilidad del sistema financiero (a crisis de confianza y fuga de capitales) la autoridad
monetaria tenia mrgenes de maniobra muy estrechos para evitar una quiebra generalizada de los bancos.
En 1995 con las pocas herramientas monetarias disponibles y la crucial asistencia crediticia de los organismos internacionales, el Banco Central
comenz un reestructuracin del sistema bancario.

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Por otro lado, en 1995, numerosos sindicatos se vieron forzados a aceptar cambios en convenios colectivos, que implicaron una desregulacin
de las relaciones de trabajo y una cierta reduccin de los costos laborales (para solucionar el problema de los precios relativos).
A partir de 1995 se recre un clima de emergencia econmica que evoco la de 1989. Como entonces, el gobierno reclamo amplios poderes de
decisin e implemento sucesivas medidas de reduccin de gastos y aumento impuestos, las privatizaciones todava pendientes se disearon
apurada e improvisadamente atendiendo a las necesidades fiscales.
La reforma provisional, fue reformada en un veloz trmite parlamentario.
Toda esta situacin puso de manifiesto el alto grado de precariedad de las nuevas instituciones econmicas.
Por un lado se redoblaron las presiones para una desregulacin laboral y los gobiernos provinciales, jaqueados por la crisis financiera,
privatizaron empresas pblicas y bancos oficiales, a la vez que los sistemas previsionales eran transferidos al gobierno central.

Sustentabilidad poltica del proceso de reformas: La necesidad poltica de mantener la coalicin de gobierno y moderar los costos del ajuste
condiciono las opciones econmicas. La conduccin econmica actu como si el financiamiento del mercado internacional de capitales fuera a
prolongarse indefinidamente. Eso le imprimi un factor de extrema vulnerabilidad.
Dentro de la coalicin gobernante, la presin a favor de las reformas estructurales provino de los grandes grupos econmicos pero fue el
liderazgo peronista el que las llevo a cabo y le imprimi rasgos propios.
Para los autores estamos ante una nueva economa poltica y destacan dos rasgos: los procesos de concentracin y transnacionalizacin de la
economa y la emergencia de un alto desempleo.
Las empresas multinacionales modernizan la estructura productiva y aumentan la productividad y cambian los patrones organizacionales. Ello es
muy diferente al funcionamiento anterior del capitalismo argentino, muy sujeto a subsidios estatales.
Otro rasgo de la nueva economa poltica es el alto nivel de desempleo. En el presente la masa de desempleados estructurales parece indicar el
surgimiento de una organizacin productiva que permite una mayor independencia relativa entre la rentabilidad de las empresas y un alto nivel
de empleo. Estas circunstancias conspiran contra la posibilidad de que vuelvan a recrearse las alianzas defensivas de antes, poniendo en jaque la
transformacin econmica en marcha.
Se producirn finalmente, cambios en el nivel de expectativas sociales.