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NDICE

INTRODUCCIN 5
I FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO 8
LA DOCTRINA DEL LAISSEZ-FAIRE Y SU FRACASO 8
FUNCIONES DEL ESTADO 10
Rama de asignacin./10
Rama de distribucin./10
Rama de estabilizacin./11
Interdependencia entre las funciones/11
II EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA 14
EFICIENCIA ECONMICA U PTIMO DE PARETO: TEOREMA 14
FUNDAMENTAL DE LA ECONOMA DEL BIENESTAR
Eficiencia de consumo./15
Eficiencia de produccin./20
Eficiencia de produccin y consumo./25
DISTRIBUCIN PTIMA DE LA RENTA 29
La Funcin de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad./29
III BIENES PBLICOS 32
CARACTERSTICAS DE LOS BIENES PBLICOS 32
LA PTIMA PROVISIN DE LOS BIENES PBLICOS PUROS 34
TEORA DE LA ELECCIN PBLICA 39
Actores principales del proceso poltico./39
Mecanismos de decisin pblica./44
IV EXTERNALIDADES 50
EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO 50
Externalidades en el consumo./50
Externalidades en la produccin./53
Externalidades negativas y efectos de repercusin./56
V PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS 63
EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS 63
Ventajas del sistema de precios./64
POLTICAS DE ASIGNACIN DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS 65
La regulacin de precios en los monopolios naturales./65
La teora del segundo mejor./67
VI EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO 70
BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACIN Y VALORACIN 70
Tipos de beneficios y costos./70
Medicin de beneficios y costos./72
CRITERIOS DE EVALUACIN Y COSTO DE OPORTUNIDAD 74
Mtodos de evaluacin./74
Costo de oportunidad del capital./78
VII TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS 81
TEORA DEL GASTO PBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO 81
Evolucin de la teora de los gastos pblicos./81
Desarrollo de las funciones del Estado./82
CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLICOS 83
Causas aparentes./84
Causas reales./87
El crecimiento del gasto pblico en las economas latinoamericanas: el caso de
Venezuela./89
Lmite de los gastos pblicos./90

1
INDICE

CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS 91


Objetivos e importancia./91
Tipos de clasificacin./91
VIII LOS INGRESOS PBLICOS 106
RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES 106
Recursos patrimoniales./106
Tasas./112
Contribuciones especiales./116
CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS PBLICOS 118
Objetivos e importancia./118
Tipos de clasificacin./118
IX LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS 124
LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS 124
El impuesto./124
Principios de tributacin./126
TRASLACIN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES 133
El proceso de traslacin./133
Direccin y forma de la traslacin./134
La traslacin en el tiempo./135
Otros factores que influyen en la traslacin./135
DEFINICIONES 135
X EL CRDITO PBLICO 138
EFECTOS ECONMICOS DEL CRDITO PBLICO 138
Emprstito y formacin de capital (Modelo neoclsico de la deuda)./138
La carga de la deuda pblica./139
El uso del crdito pblico frente a la imposicin y la creacin de dinero./140
TCNICA DEL EMPRESTITO Y DEUDA PBLICA 143
La tcnica del emprstito./143
La deuda pblica./145

XI EL PRESUPUESTO PBLICO 149


TEORA DEL PRESUPUESTO PBLICO 144
Planificacin y presupuesto./149
Los principios del presupuesto./150
TCNICAS DE PROGRAMACIN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO 158
Tcnicas de programacin./158
Fases del ciclo presupuestario./160
XII IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA 164
NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS 164
Caractersticas generales./164
La definicin de renta./166
ENRIQUECIMIENTO NETO 172
Ingresos no gravables (exonerados)./172
Gastos de produccin o de consumo?/173
Desgravamenes personales./175
Tarifas./176
Estructura del impuesto sobre la renta en Venezuela./177
XIII EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA 181
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACIN DE CAPITAL 181
La oferta de fondos: funcin del ahorro./181
La demanda de fondos y la formacin real de capital./182
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO 183
El anlisis de las curvas de indiferencia./184
Incidencia de los impuestos./184

2
INDICE

EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER 189


XIV IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL 193
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL 193
Naturaleza del impuesto./193
Integracin de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y
personas fsicas./195
TRASLACIN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO 196
Es trasladable el impuesto sobre la renta de las sociedades?/196
Otros efectos econmicos./199

XV INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO 203


EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO 203
Eficiencia econmica./203
La poltica de estabilizacin y la imposicin al consumo./204
TRASLACIN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO 205
Incidencia del impuesto a las ventas./205
Traslacin de los impuestos sobre consumos especficos./208
TRASLACIN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS 216
Efectos econmicos del gasto-subvencin a una industria./216
Efectos econmicos del gasto-subsidio a los consumidores./221

XVI NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO 220


EL IMPUESTO AL GASTO 220
Estructura del impuesto./220
Ventajas y desventajas del impuesto al gasto./221
ESTRUCTURA Y EVALUACIN DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS 223
El impuesto aduanero./223
El impuesto al consumo especfico./224

XVII IMPOSICIN A LAS VENTAS 237


IMPUESTO A LAS VENTAS 237
Evaluacin general./237
TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS 240
Impuestos monofsicos./241
Impuestos multifsicos./242
El impuesto al valor agregado en Venezuela./239
XVIII IMPOSICIN A LA RIQUEZA 251
IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO 251
Caractersticas del impuesto./251
Efectos econmicos./252
Equidad./253
Administracin./255
IMPUESTO A LA PROPIEDAD 255
Naturaleza del impuesto./255
Incidencia del impuesto a la propiedad./256
Equidad./258
El impuesto a la propiedad en Venezuela./259
XIX IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES 263
EQUIDAD Y EFECTOS ECONMICOS 263
Equidad./263
Efectos econmicos./264
EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA 265
BIBLIOGRAFA 267

3
PRLOGO

H an transcurrido cinco aos desde la aparicin de la segunda edicin digital de


Introduccin a la Economa del Sector Pblico. Los cambios en la legislacin
fiscal venezolana han continuado desde entonces. La teora econmica aplicada a la
economa pblica ha permanecido casi sin modificaciones significativas, a no ser por el
logro de conjugar el anlisis del gasto pblico y la imposicin con la microeconoma
bsica, como por ejemplo, el diseo de una estructura impositiva ptima, utilizando para
ello herramientas estndar que proporciona el anlisis econmico, en lugar de enunciar
una serie de principios tributarios ad hoc.
La vigencia de la nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana aprobada en
1999, introdujo importantes transformaciones en la organizacin institucional del Estado
venezolano. La promocin de la participacin en varios aspectos de la vida nacional est
dentro de sus objetivos. Nos referimos a lo que algunos han dado en llamar el Poder
Popular. Este poder popular se manifiesta en diferentes formas organizacionales, como
las organizaciones vecinales, y otras formas de comunidades organizadas. Sin embargo los
esfuerzos de los planificadores nacionales de delegar responsabilidades de los poderes
nacionales en las comunidades organizadas no se lograron en el futuro inmediato. No fue
hasta el ao 2006 con la promulgacin de la Ley de los Consejos Comunales, cuando se le
dio forma jurdica a la participacin ciudadana en entidades llamadas Consejos
Comunales. El Consejo Comunal, es una forma de gobierno comunitario, independiente
del poder municipal, por medio del cual participan, articulan e se integran las diversas
organizaciones comunitarias, permitiendo al pueblo organizado ejercer directamente la
gestin de las polticas pblicas y proyectos orientados a resolver las necesidades sociales
de sus respectivas comunidades.
Por otra parte, ha continuado el desarrollo, uso, avance y disponibilidad de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin, que ponen inmediatamente al alcance
del estudiante y del ciudadano comn, cualquiera cambio legislativo de las leyes fiscales,
as como nuevos contenidos econmicos y financieros relacionados con las Finanzas
Pblicas.
Finalmente, como contribucin a los estudiantes de educacin superior y a cualquier
persona interesada en el conocimiento y aprendizaje de las Finanzas Pblicas, har
tambin pblica por medio de Internet y de cualquier otro medio de divulgacin
electrnica, esta nueva edicin digital, corregida y actualizada de Introduccin a la
Economa del Sector Pblico, de manera, que un mayor conglomerado la tenga a su
alcance y disposicin. Por ello, continuar agradeciendo cualquier comentario que se haga
sobre la obra en referencia dirigido a mi direccin de correo electrnica, en la seguridad
de que la atender con prontitud y reflexin acadmica.

Septiembre 2011

4
INTRODUCCIN

E l rpido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas


pblicas, as como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios
problemas a los estudiantes de economa y administracin pblica y de empresas, quienes
encuentran cada vez ms difcil mantenerse al da en esta importante rea de estudio. Este
libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores estn familiarizados
con la teora microeconmica a nivel introductorio. As, luego de largos aos de docencia
en la ctedra de Teora y Poltica Fiscal de la escuela de economa de la Universidad de
Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tom la difcil decisin de
preparar esta obra de carcter didctico, no sin experimentar temor por el reto al que me
enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea til a la docencia universitaria, donde
el alumno, al contar con un material que le servir de gua de estudio de los temas de la
asignatura pueda avanzar en la enseanza, completndolo con las indicaciones que se
impartan en clase.
La seleccin del ttulo: Introduccin a la Economa del Sector Pblico, merece
un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pblica
(Finanzas Pblicas) pone mayores nfasis en los aspectos macroeconmicos,
administrativos y jurdicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para
intervenir en la actividad econmica. Hemos revertido esa tendencia, apoyndonos en el
anlisis microeconmico, parte poco tratada en la mayora de los textos sobre finanzas
pblicas que existen en espaol. El inters est en las funciones microeconmicas del
Estado, la manera como afecta la asignacin de recursos y la distribucin del ingreso. En
estos das la funcin macroeconmica del Estado- el uso de la poltica fiscal (impuestos y
gastos) y la poltica monetaria con fines de estabilizacin- son comnmente impartidas en
un diferente curso. Por lo tanto, este libro contina con la tradicin de circunscribirse al
gasto pblico y a los impuestos. La funcin del economista, en lo que a influencia del
Estado sobre las decisiones de los distintos agentes econmicos se refiere, reside
precisamente en evaluar qu tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos
financieros sobre ellos: impuestos, crdito pblico, gasto pblico, presupuesto, etc.
Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector
pblico tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economa junto al sector
privado, ya que este ltimo no puede por s solo alcanzar los objetivos econmicos y
sociales a que toda sociedad democrtica aspira.
La obra est estructurada por captulos, los cuales podran organizarse en tres partes
bien definidas. La primera de ellas comprendera seis captulos, inicindose en el Captulo
I, con una revisin general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus
races en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que ste no
logre una eficiente asignacin de recursos, para terminar con la delimitacin del campo de
la actividad gubernamental segn la taxonoma de las funciones del Estado propuesta por
el profesor Richard Musgrave. El Captulo II, introduce el instrumental metodolgico
(Anlisis Normativo) de la economa del bienestar que ser usado en el resto de la obra.
Esta rama de la teora econmica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la
satisfaccin de las necesidades sociales. En este captulo se define el concepto de
eficiencia econmica u ptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran
parte del trabajo de los economistas. A partir del Captulo III se comienza la exploracin
de las fallas del mercado mencionadas en el Captulo I. Los bienes pblicos, que por sus
caractersticas propias no pueden ser producidos por el mercado, de all que el Estado deba
proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisin de los bienes
pblicos por parte del Estado no es ajena al problema de su determinacin ptima. Si bien
la sociedad se resiste a la revelacin voluntaria de sus preferencias por los bienes pblicos,
dadas sus caractersticas, los gobiernos deben emplear mecanismos alternativos para
conocerlas. El anlisis positivo de la determinacin de los bienes pblicos, o teora de la
eleccin pblica como frecuentemente se le denomina, trata del instrumento poltico por

5
INTRODUCCIN

medio del cual las preferencias de la sociedad son racionalmente transmitidas a los
Poderes Pblicos, a travs de procedimientos extra mercados. En el Captulo IV veremos
que no slo el Estado es responsable de una asignacin ineficiente de recursos, el propio
funcionamiento de la actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por
motivo de las llamadas externalidades, las cuales pueden afectar tanto positivamente como
negativamente los patrones de produccin y las pautas de consumo.
El Estado puede intervenir en la asignacin de recursos de muchas maneras distintas
a la provisin de bienes y servicios y al control de las externalidades. Cierto tipo de
actividades industriales de servicio pblico (abastecimiento de agua, energa elctrica,
transporte, etc.) requieren dada la tecnologa empleada, funcionar en rgimen de costos
decrecientes por la economas de escala involucradas. Si el mercado permitiera la
instalacin de nuevas empresas, el precio tendera a subir, perdindose el beneficio de los
rendimientos crecientes. En estos casos de monopolio natural es necesaria la regulacin de
los precios tanto por razones de equidad como por eficiencia. El problema ser, qu tipo
de poltica de precios debera adoptar el Estado para corregir la asignacin de recursos en
las empresas pblicas. Este ser el tema del Captulo V.
Frente a la carencia de esquemas de preferencias precisos y bien definidos, y a la
dificultad para determinarlos, el gobierno, como expresin legtima de la voluntad
soberana de la sociedad, debe establecer la extensin de las actividades pblicas y las
sumas exactas que han de gastarse en cada una de ellas. Para facilitar la decisin anual
sobre los gastos, los gobiernos desarrollan sistemas presupuestarios (Captulo XI) que
permitan su presentacin sistemtica. Adicionalmente, la seleccin eficiente, dentro del
cuadro de alternativas que se proponen para el logro de los objetivos deseados, demanda
del empleo de tcnicas de evaluacin en trminos econmicos de los beneficios y los
costos de los distintos programas y de los medios alternativos que pueden utilizarse para
alcanzar las metas formuladas por la sociedad. Este anlisis denominado especficamente
costo-beneficio se tratara en el Captulo VI.
La segunda parte combinara la teora y la prctica de las finanzas publicas al
describir las principales actividades econmicas del gobierno. El tema de los gastos
pblicos: naturaleza, desarrollo, crecimiento y principales clasificaciones, son el objeto del
Captulo VII. Los principales ingresos de naturaleza no tributaria: Recursos Patrimoniales,
Tasas y Contribuciones Especiales y su particular estructura en Venezuela, Captulo VIII,
proporcionan el marco de referencia de los aspectos administrativos y jurdicos de estos
instrumentos financieros. Los temas del Crdito y Presupuesto Pblico sern abordados en
los Captulos X y XI, respectivamente, siguiendo el mismo tratamiento utilizado al
presentar los captulos relacionados con el gasto e ingreso pblico. La naturaleza de los
impuestos, los principios que los gobiernan y el proceso de traslacin e incidencia forman
el contenido del Captulo IX: La Tributacin y las Teoras. El concepto de equidad segn
los distintos mtodos y el problema de la presin excedente son analizados desde el punto
de vista de las alteraciones en la asignacin de recursos y la distribucin de la renta que
los impuestos pueden provocar sobre los miembros de la sociedad.
La tercera y ltima parte tratara de la imposicin. El anlisis de los impuestos se
hace desde tres ngulos diferentes: incidencia, eficiencia econmica y estructura
impositiva ptima. Para cada uno de los sistemas impositivos estudiados: renta, consumo
y patrimonio, se incluye, adems de los aspectos mencionados, comentarios sobre la
legislacin fiscal vigente venezolana.
Los aspectos macroeconmicos del sector pblico (poltica fiscal) han sido dejados
de lado, por cuanto los ms recientes desarrollos de la macroeconoma, incluyen tanto la
poltica fiscal, como la poltica monetaria, dentro del campo de un tema ms amplio
relacionado con la poltica de estabilizacin.
Al final de cada captulo se ha incluido la bibliografa que se ha considerado
esencial y accesible, sin dejar de tener en cuenta que estos textos remiten, a su vez, a
bibliografa ms amplia. Mi deuda con la literatura especializada es mucho ms extensa de
lo que acusan mis referencias al final; la excesiva dispersin de la bibliografa me impide
un reconocimiento ms especifico, sin embargo estoy en gran deuda con los profesores

6
INTRODUCCIN

Due y Friedlaender, autores del libro Government Finance: Economics of the Public
Sector, por haberme brindado la oportunidad de tomar su excelente obra como texto de
referencia obligada. Para ellos mi eterno agradecimiento. He de aclarar, con todo, que los
mltiples errores que todava quedan son de mi exclusiva responsabilidad, y desde este
momento asumo el compromiso de mejorar para futuras entregas.
Por ltimo, la movilidad constante de la legislacin financiera y especialmente
tributaria, particularmente cierto en estos tiempos de profundos cambios, obliga a correr
una verdadera carrera contra el tiempo, casi imposible de ganar. De todas maneras, se ha
intentado que la legislacin incluida sea la vigente, dentro de lo posible, a la hora que esta
obra haga su reaparicin.

7
I

FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

T al vez el acontecimiento econmico y poltico de mayor trascendencia del siglo


pasado lo constituye la formidable expansin de las actividades del Estado y su
creciente intervencin en la vida econmica y social. Esta nueva concepcin acerca del
papel de la accin estatal contrasta profundamente con la imperante en el siglo XIX. En
efecto, los principios ms importantes de la Ciencia de las Finanzas Pblicas durante los
siglos XVIII y XIX se inspiraban en el llamado Estado Liberal, donde se limitaba al
mnimo las actividades pblicas, confinndolas -en lo posible- a las tradicionales
funciones de polica, justicia, ejercito y diplomacia, reservndose el resto de las
actividades la iniciativa privada.
Abogando por reducir al mnimo el papel del Estado, en beneficio de la
competencia, como reaccin contra el mercantilismo, Adam Smith y otros pensadores,
sostenan la doctrina de la mano invisible: los individuos... no tratan de promover el
inters pblico... solo tratan de sacar un provecho personal, y en ste, como en muchos
casos, son llevados por una mano invisible a promover un fin que no estaba en sus
intenciones. Smith tambin pregonaba: el gobierno deba proteger a los miembros de la
sociedad, de la violencia y la invasin de otras sociedades independientes, y a cada
miembro de la sociedad, de la injusticia y la opresin de sus otros integrantes. Por tanto
el limitado poder del gobierno tiene una sola funcin: prevenir a sus miembros de ser
sometidos a la coaccin.
Si bien el laissez faire provoc un rpido desarrollo econmico, tambin acarre
males tan bien descritos en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de
Amrica por Upton Sinclair: la explotacin del obrero no especializado, espantosas
condiciones de vivienda, grandes fortunas reunidas por la explotacin monopolista y la
especulacin en las tierras, etc. Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez
ms claros y los graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX - dos guerras
mundiales y las consecuencias sociales de la crisis de 1929, y recientemente la crisis
financiera mundial del ao 2008- precipitaron la declinacin de esta doctrina y dieron
origen a una mayor intervencin del Estado en la economa, alcanzando la contribucin
del gasto pblico a cifras sin precedentes en nuestros das -entre un tercio y la mitad de
producto interno bruto-, en casi todos los pases industriales de economa de mercado.

LA DOCTRINA DEL LAISSEZ FAIRE Y SU FRACASO (1)

Frente al postulado de la no intervencin estatal y el principio de que el libre juego


de los factores de mercado determina un crecimiento ininterrumpido del producto, surge la
tesis, de que el progreso econmico y la bsqueda de mayores niveles de bienestar, no
representan el fruto espontneo o automtico de las fuerzas econmicas, sino, que por el
contrario, existen elementos latentes en el seno de la economa que la encierran dentro de
una constelacin de fuerzas circulares que impiden su desarrollo. De esta manera, la
accin gubernamental comienza a orientarse en los ltimos cuatro decenios del siglo
pasado a la obtencin de fines cada vez ms amplios de poltica econmica y social,
enmarcados en la provisin de bienes y servicios pblicos destinados a la satisfaccin de
las necesidades colectivas de la sociedad; al logro de una distribucin ms equitativa de la
riqueza y por ltimo, a implementar acciones tendentes a suavizar las fluctuaciones
cclicas de la economa de mercado.

8
CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

Qu razones o causas pueden mencionarse para explicar un aumento de la


intervencin pblica? Existe un sin numero de poderosas razones, adems de aquella que
exige la competitividad de los mercados, causa ms que suficiente para hacer ineficiente la
economa del laissez faire. El mecanismo de mercado por s slo no puede realizar todas
las funciones econmicas. La poltica pblica es necesaria para guiar, corregir y
complementar al mercado en algunos aspectos.
La ineficiencia del sistema de precios o como comnmente se conoce Fracaso del
Mercado (incumplimiento del Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar),
est ntimamente ligada a dos importantes consideraciones: Primero, los precios de
mercado no reflejan los beneficios o costos marginales sociales y segundo, el fracaso del
mercado en lograr la eficiencia econmica, proporciona al Estado motivos adicionales
para justificar el uso directo de mecanismos suplementarios de asignacin de recursos
(produccin pblica de bienes) o, para emplear medidas correctivas al sistema de precios,
de modo de inducir a los mercados a funcionar ms eficientemente (impuestos y
subsidios). Por ello, la intervencin pblica en la economa de mercado es justificada por
el fracaso del sistema de precios en asignar eficientemente los recursos. Sin embargo, la
mera existencia del fracaso del mercado no aprueba por si misma la intervencin del
Estado. El fracaso del mercado es condicin necesaria pero no suficiente para la
intervencin pblica. Necesaria, porque si el mercado falla en asignar eficientemente los
recursos, habra menester de la participacin del Estado. No es suficiente, porque su
propia intervencin podra ser fuente de ineficiencias al introducir sus propias distorsiones
en el mercado. Se precisa entonces de una evaluacin realmente valedera en cada caso
particular, que tome en consideracin tanto los mritos del mercado como los del Estado
en la asignacin de recursos.
Veamos a continuacin los diferentes tipos de ineficiencias que pueden surgir de los
mercados.
En primer lugar, hay ciertos bienes denominados Bienes Pblicos que la economa
de mercado no puede proveer. Su caracterstica bsica reside en que si estn disponibles,
tienen que estarlo por igual para todos los individuos. Nadie puede ser excluido de sus
beneficios; por ello, no pueden producirse ni venderse de la misma forma que los llamados
bienes privados. El clsico ejemplo es la defensa nacional, y de otras actividades como las
que se mencionan de seguidas estn dentro de esta categora: administracin de justicia,
relaciones exteriores, investigacin en ciencia y tecnologa, fiscalizacin y control de la
administracin pblica, etc.
En segundo lugar, las actividades de produccin y de consumo no suelen ser a
menudo independientes como supone el modelo de competencia perfecta. La
contaminacin ambiental, congestionamientos de trfico, agotamiento de recursos
naturales, educacin, vivienda, renovacin urbana, acueductos y alcantarillados, etc., son
ejemplos de Externalidades por cuanto acarrean beneficios o perjuicios a otros individuos
o empresas distintos de los productores o consumidores de los bienes. De modo que si las
valoraciones privadas y sociales divergen a causa de esas interdependencias, se requiere
de alguna forma de intervencin gubernamental.
En tercer lugar, existen situaciones institucionales en la organizacin industrial, que
impiden la libre entrada y salida de factores, de modo tal que la asignacin de recursos
diferira de la que se obtendra si las condiciones fuesen de competencia pura. Este es el
caso general de control monopolstico; una situacin particular surge cuando la funcin de
produccin y la tecnologa empleada traen consigo costos decrecientes (monopolios
naturales). En estas circunstancias es intil pedir al monopolista que se comporte como un
competidor, ya que de hacerlo incurrira en prdidas. Entonces son necesarios la
regulacin o los subsidios para asegurar una produccin econmicamente eficiente y
compensar a la vez la insuficiencia de ingresos.
En cuarto lugar, es probable que la distribucin de la renta, resultante de la
asignacin de recursos realizada por el mercado, no sea considerada por los miembros de
la sociedad como justa. De all que sea necesaria la intervencin pblica para asegurar un
estado de distribucin de la riqueza ms justa y equitativa para los miembros de la

9
CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

sociedad civil. El Estado dispone de mecanismos tales como la poltica de transferencias,


orientada a proveer de servicios pblicos esenciales a las clases ms desfavorecidas de la
sociedad.
Finalmente, la economa de mercado tal vez no sea capaz de funcionar con
suficiente estabilidad. Pueden sobrevenir cambios inesperados en la demanda agregada y
ocasionar perodos de ocupacin plena o desocupacin de los factores de la produccin.
Por ello, podra requerirse de polticas gubernamentales con fines estabilizadores.

FUNCIONES DEL ESTADO

El estudio de la actividad gubernamental, es en esencia, el de la poltica impositiva y


de gastos. La clasificacin de las funciones pblicas que parece como la ms apropiada es
la propuesta por el profesor Richard Musgrave (2) por cuanto tiene la enorme ventaja de
hacer coincidir las grandes funciones del sector pblico con los dominios relativamente
bien delimitados del anlisis econmico. La clasificacin de Musgrave propone tres
grandes funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignacin, Distribucin y
Estabilizacin. Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente
interrelacionadas. La provisin de distintos servicios gubernamentales (e.g. educacin) y
su fuente de financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados efectos: afectan
la renta real, ya que las propiedades distributivas de los impuestos acarrearan cambios en
la oferta de factores productivos, al alterar el ingreso real de los propietarios y el numero
de unidades disponibles del mismo; prdida de la eficiencia en consumo, al modificar las
pautas de consumo y por ende de la produccin, reduciendo el nivel de satisfaccin de los
consumidores, y por ultimo, alteraciones en la eficiencia tcnica de la empresa, al
ocasionar modificaciones de la organizacin y mtodos de la produccin.

Rama de asignacin

El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignacin de


recursos efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos
por la eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. Esto es
particularmente cierto, en el caso de determinados bienes denominados bienes pblicos o
sociales, los cules no pueden proveerse a travs de transacciones entre consumidores y
productores individuales. La intervencin pblica puede revestir en esta funcin dos
formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilizacin de medidas
impositivas y/o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la
actividad privada de manera ms propicia y eficiente. La otra forma de intervencin es el
control directo por parte del Estado de la produccin de bienes y servicios pblicos.
Uno de los problemas que confronta esta rama tiene que ver en como inducir a la
gente a revelar sus preferencias individuales en materia de necesidades sociales. En el
caso de las necesidades privadas, las preferencias individuales son atendidas a travs del
sistema de precios. Esta solucin no es aplicable en el caso de las necesidades sociales,
puesto que, deben consumirse la misma cantidad de bienes y servicios por todos los
miembros de la sociedad. Si los costos habran de repartirse segn las preferencias
individuales, deberan cargarse precios diferentes a los diversos consumidores, o
distribuirse en diferentes impuestos. Los impuestos de la funcin asignacin estn
destinados a cubrir el costo de los servicios pblicos. Al establecer impuestos se
transfieren recursos del uso privado al uso pblico. El mecanismo impuesto-gasto como
medio de transferencia, permite detraer recursos de la satisfaccin de necesidades privadas
para llevarlos a la satisfaccin de las necesidades pblicas.

Rama de distribucin
La distribucin de la renta y la riqueza en una economa de mercado dependen de
cierto nmero de factores, que incluyen entre otros, la legislacin sobre herencias, la

10
CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

distribucin innata del talento, las oportunidades educativas, la movilidad social y aun la
estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de
distribucin de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. La respuesta a la
cuestin de la distribucin justa entraa consideraciones de filosofa social y juicios de
valor. En tanto y cuanto, una cierta mayora lo considere no equitativa en uno o varios
aspectos sociales, es justificable la intervencin pblica para corregir situaciones de
pobreza crtica, atencin a nios y ancianos y as sucesivamente. Es as, que debe
establecerse un mecanismo mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de
distribucin, de manera ordenada y sin causar el menor dao posible al funcionamiento
eficiente del mercado. El modo ms fcil y directo de instrumentar el ajuste deseado es
hacerlo mediante un sistema de impuestos y pago de transferencias, que combina la
imposicin progresiva a la renta de las familias con ingresos superiores con una
subvencin a aquellos de menor renta. Si este sistema se pone en prctica adecuadamente,
implica un mnimo de interferencias con la asignacin de recursos determinada por el
sistema de precios. Alternativamente, la distribucin puede ser hecha a travs del
mecanismo impuesto progresivo-gasto redistributivo para la financiacin de los servicios
pblicos (educacin, salud, vivienda, etc.) que beneficien particularmente a las familias de
bajos recursos. Finalmente la redistribucin puede ser alcanzada tambin mediante un
sistema de impuestos al consumo de bienes de lujo realizado por las clases de elevados
ingresos, combinado con un programa de subsidio a los bienes de primera necesidad. La
escogencia de cualquiera de los instrumentos fiscales mencionados no est exenta de los
problemas relativos a la prdida de la eficiencia econmica o al balance deseado por la
sociedad entre los objetivos de eficiencia y equidad.

Rama de estabilizacin

La funcin de la rama de estabilizacin es la de mantener un alto nivel de utilizacin


de los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economa libre que no
est controlada tiende a fluctuaciones ms o menos pronunciadas de los precios y el
empleo, con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que
conduzcan al paro o la inflacin. Por lo tanto, tiene vital importancia para el xito de los
sistemas econmicos libres el desarrollo de medidas compensatorias para mantener por
un lado, un alto nivel de empleo cuando la actividad econmica privada amenaza con
decaer y, que puedan sostener por otra parte, la estabilidad del nivel de precios cuando la
demanda amenaza con exceder la oferta disponible. En la lucha contra el paro
(desempleo), la poltica fiscal puede ser utilizada para aumentar el nivel total de gastos, y
que stos a su vez, eleven el nivel de empleo. El nivel de demanda global puede ser
aumentado de diversas maneras: el gobierno puede incrementar sus propios gastos en
bienes y servicios; puede hacer gestiones conducentes a un aumento del nivel de gastos
privados o, puede combinar ambas medidas. Si se desea un aumento de los gastos
privados esto puede lograrse por dos vas: realizando transferencias, a fin de aumentar el
poder de compra de determinadas categoras sociales, especialmente si son de alta
propensin al consumo, o reduciendo los impuestos, aumentando as la cantidad de renta
disponible para uso privado. En situaciones de depresin, un aumento de los gastos lleva
ordinariamente a una expansin en la produccin real y el empleo.
Supongamos ahora que la demanda global excede de la produccin factible a los
precios corrientes. Tal situacin provoca inflacin, por tanto, deben hacerse ajustes
fiscales que eviten un aumento de los gastos totales. Los ajustes necesarios son inversos a
los usados en el caso de depresin. Los gastos del gobierno en bienes y servicios deben ser
reducidos, las tasas impositivas aumentadas y suprimir los pagos por transferencias.

Interdependencia entre las funciones

Como bien habamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado estn
vinculadas ntimamente entre si: cambios o modificaciones en una funcin, acarrean

11
CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

inevitablemente alteraciones en las dems. Si bien tienen objetivos distintos, en la prctica


se solapan. De all su carcter interdependiente, lo que en consecuencia ocasiona
complicaciones a la hora del diseo de una poltica pblica eficiente, o sea un diseo que
satisfaga sus diferentes objetivos.

Asignacin y distribucin

El nivel de asignacin de recursos para la satisfaccin de las necesidades sociales,


est en funcin del nivel de gastos pblicos en bienes y servicios. Es presumible, si se
aspira a un aumento de los gastos pblicos destinado a una mayor provisin de servicios
pblicos, que stos se financien con impuestos adicionales a las clases de elevados
ingresos. Por ello los pobres, obviamente, seran partidarios de un mayor presupuesto para
la funcin asignacin, ya que, les implicara un coste nulo o muy pequeo. Por el
contrario, los ricos se opondran a dicho aumento, por cuanto el precio unitario que
pagaran por los servicios pblicos adicionales seria excesivamente alto. La opinin
cambia radicalmente en las clases de bajos ingresos, cuando el peso relativo del
presupuesto de la funcin asignacin les aumenta, a causa de la mayor contribucin
tributaria que tendran que hacer estas clases. Ello, sera as ya que la base tributaria se
ampliara hacia abajo, y hara excesivamente costoso la ampliacin de los servicios
pblicos para las clases de menores ingresos.
Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisin de bienes y servicios para
la satisfaccin de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas
distributivos de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga
un mayor sacrificio fiscal, resultante de la reduccin del ingreso real.

Asignacin y estabilizacin

En tiempos de desocupacin, cuando se hace necesaria una expansin de la


demanda global, el incremento de los gastos pblicos, o la reduccin de impuestos, suelen
ser medidas propuestas como solucin. Similarmente, en tiempos de inflacin, la
situacin llama a una reduccin del gasto, o a un aumento de las tasas impositivas. Por
tanto, una poltica fiscal de naturaleza expansiva que conduzca a una sobreproduccin de
bienes y servicios sociales, encontrara abierta oposicin en aquellos miembros de la
sociedad que no encuentran atractivo en el un aumento de tales bienes. De igual manera,
habra tambin oposicin de aquellos miembros de la sociedad que aspiran que el Estado
aumente la provisin de bienes y servicios, cuando la situacin econmica reclama
adoptar medidas restrictivas del gasto. De nuevo, un objetivo se puede aplicar de tal forma
que interfiere con otro.

Distribucin y estabilizacin

Bajo severas condiciones de desempleo es comn otorgrseles reducciones


impositivas a aquellos grupos de personas de bajos ingresos. Ya que la reduccin fiscal
producira en ellas una mayor propensin al gasto, que si se tratare de personas de
elevados ingresos. El caso contrario, en pocas de inflacin, el aumento de las tasas
impositivas a las personas de bajos ingresos para contrarrestar el aumento en el consumo
es la medida apropiada. La actitud que manifiesten los miembros de la sociedad hacia el
aumento o disminucin de los impuestos, puede ocasionar alteraciones del estado justo o
equitativo de distribucin de la renta de las personas, segn el atractivo que ellas tengan
hacia la imposicin progresiva o regresiva.

12
CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

NOTAS AL CAPTULO I

(1) DUE, John, et al., Goverment Finance: Economics of the Pblic Sector. Ed.
Irwin, 7ed. USA. 1981 pp. 1-6
(2) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed.
Madrid 1969. pp. 3-28, 39-43, 141-145
- MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. Hacienda Pblica: Terica y
Aplicada. Ed. Mc Graw Hill, 5 ed. Madrid 1992. pp. 3-17

13
II

EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

L os economistas buscan explicar el funcionamiento de la economa (anlisis positivo-


como son las cosas), y concluir si se estn obteniendo o no buenos resultados
(anlisis normativo-como deberan ser las cosas). El anlisis positivo no requiere de
juicios de valor, porque su propsito es meramente descriptivo. En cambio, el anlisis
normativo requiere de un marco tico conceptual, porque sin l, es imposible establecer
qu es lo bueno. No es fcil establecer las fronteras entre uno y otro, aunque, vale la pena
resaltar las diferencias.
Como ciudadanos estamos llamados a evaluar constantemente diferentes propuestas
sobre el papel del gobierno en la economa. Debera aumentarse el impuesto sobre la
renta? Debera modificarse la edad de retiro de un trabajador para el disfrute de la
pensin del Seguro Social? Debera el gobierno incautar tierras urbanas disponibles, para
utilizarlas en la construccin de viviendas para la clase ms necesitada? La lista es
inacabable. Dada la interminable lista de actividades econmicas gubernamentales, es
preciso la utilizacin de un marco terico conceptual, que permita organizar las ideas,
sobre si tal o cual actividad pblica es o no deseable. De no existir tal marco conceptual,
los programas de gobierno acaban terminando evaluados cada vez que sea necesario y
como resultado, es imposible ejecutar una poltica econmica continua y coherente.
El marco terico conceptual utilizado por la mayora de los especialistas en finanzas
pblicas es la economa del bienestar, rama de la teora microeconmica que se ocupa
del bienestar social, de juzgar metdicamente la asignacin de recursos, y de establecer
criterios para la intervencin gubernamental en la economa. La teora es utilizada para
diferenciar, bajo que circunstancias, unos mercados pueden funcionar bien, en cambio,
otros fracasan en alcanzar los resultados deseados.
El funcionamiento de la economa libre de mercado da respuesta a las siguientes
interrogantes:
1.- Qu bienes han de producirse?
2.- Cmo han de producirse?
3.- Para quien han de producirse?
Para ello se introduce un modelo competitivo que ofrece soluciones a las
interrogantes planteadas, en un sentido de eficiencia y optimizacin, de acuerdo al anlisis
efectuado por Pareto.
El ptimo Bienestar Econmico puede ser definido, como aquella situacin en la
cual la totalidad de los niveles de satisfaccin son maximizados. Es decir, cada quin en la
sociedad se encuentra acomodado, en trminos de lograr o alcanzar, como sea posible sus
preferencias individuales, dadas las siguientes restricciones:
- Recursos o factores (humanos, naturales y capitales).
- Funcin de produccin: determinada por la tecnologa disponible y la posible
produccin dada las combinaciones de factores.
- Preferencias y gustos de los consumidores.
El concepto de ptimo bienestar econmico, envuelve dos elementos: el ptimo de
Pareto y la distribucin ptima de la renta.

EFICIENCIA ECONMICA U PTIMO DE PARETO: TEOREMA


FUNDAMENTAL DE LA ECONOMA DEL BIENESTAR (1)
La eficiencia econmica u ptimo de Pareto expresa una situacin en la
asignacin de recursos tal, que para hacer a una persona aumentar su bienestar, slo ser
posible, si ese cambio se hace a costa del sacrificio de otra. Es imposible conseguir que un

14
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

individuo est mejor sin hacer que alguien empeore. Si la eficiencia econmica no ha sido
alcanzada, ello implica movimientos tendentes a reestablecerla, involucrando cualquiera
de las siguientes situaciones:
1.- Mayor produccin de algunos bienes, sin necesidad de reducir la de otros.
2.- Cambios en la produccin total, de tal forma, que la satisfaccin de algunas
personas sea incrementada sin reducir la de las dems. Por ejemplo, si se
estn produciendo demasiados alfileres, de manera que la utilidad marginal
de la ltima unidad sea cero, la transferencia del insumo acero de la
produccin de alfileres a la de cacerolas, permitir una mayor satisfaccin de
los consumidores de cacerolas, quienes desean ms de esos bienes, sin que
por ello se reduzca la satisfaccin de los consumidores de alfileres.
Por tanto la eficiencia econmica requiere el cumplimiento de:
1.- Eficiencia de Consumo: la asignacin de bienes entre los consumidores
debe ser hecha de tal manera, que ningn cambio en el consumo sea posible
de modo que incrementare el bienestar de un individuo sin reducir el
bienestar de otro.
2.- Eficiencia de Produccin: la asignacin de recursos debe ser hecha de tal
manera, que ningn cambio en la produccin sea posible, de modo que
incrementare la produccin de un bien sin reducir la del otro.
3.- Eficiencia de Produccin y de Consumo: la asignacin de factores y
bienes entre productores y consumidores debe ser hecha de tal manera, que
ningn cambio sea posible de modo que condujere a una reduccin en la
produccin de un bien o a la reduccin del bienestar del consumidor.

Eficiencia de consumo

Veremos a continuacin el anlisis de la eficiencia en el consumo para un


consumidor y luego para todos los consumidores.

Eficiencia para un consumidor

La eficiencia en el consumo, presupone que cada consumidor ajuste sus compras


relativas de diferentes bienes, de manera que su satisfaccin sea maximizada. Para ello es
necesario hacer los siguientes supuestos:
1.- Cada consumidor dispone de una cantidad dada de ingreso, representado por
el producto del precio del factor por las cantidades posedas de dicho factor.
2.- Cada consumidor tiene un patrn de preferencias y gustos relativos.
3.- Cada consumidor tiene un adecuado conocimiento de las capacidades de los
diferentes bienes para satisfacer sus necesidades. Las curvas de indiferencias,
indicativas de los niveles de preferencia relativa son convexas hacia el origen
y tienen pendiente negativa, debido a la ley de las utilidades marginales
decrecientes; mientras ms se obtiene de un bien, menor cantidad del otro
bien es necesario, para reemplazar una unidad de ese bien y mantener el
mismo nivel de satisfaccin.

MRSab = MUa/MUb

El logro de la mxima satisfaccin requiere, dadas las restricciones de su


presupuesto, que cada consumidor ajuste las compras relativas de varios bienes, de tal
manera que la utilidad marginal recibida de la ltima unidad gastada en la compra de cada
mercanca, sea igual para todas las mercancas; expresado en una manera formal quiere
decir que las utilidades marginales son proporcionales a los precios de los bienes.
El consumidor maximiza su satisfaccin cuando gasta su ingreso de tal forma que la
utilidad o satisfaccin del ltimo bolvar gastado por los diversos bienes es la misma:

15
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

MUa/Pa = MUb/Pb ...; MUa/MUb = Pa/Pb

Figura 2-1: Ajuste ptimo del Consumo

En sntesis la eficiencia en el consumo requiere: la tasa marginal de sustitucin


(MRS) entre cada par de bienes -el nmero de unidades de un bien, que un
consumidor est dispuesto a renunciar, para obtener una unidad adicional del otro
bien y mantener el mismo nivel de satisfaccin- ha de ser igual a la relacin de precios
de los dos bienes. La Figura 2-1, muestra como un consumidor asigna sus recursos
disponibles, es decir sus ingresos, entre dos bienes (A y B) a efecto de maximizar su
satisfaccin o bienestar social.

Condicin Marginal para el Intercambio: MRSab = Pa/Pb

Si esta relacin no se cumple, el consumidor incrementara su nivel de satisfaccin


(pasara a otra curva de indiferencia, con un nivel de satisfaccin mayor).
Un ejemplo numrico ayudara a aclarar este razonamiento: Supngase que la
relacin de intercambio entre pan y arepa es de 2 a 1; esto quiere decir, que un individuo
puede comprar o vender dos de pan y dar o recibir una arepa de regreso. Tmese en cuenta
que los precios absolutos del pan y las arepas no son relevantes: el pan cuesta 5 cts. y la
arepa 10 cts., pan 10 cts., arepa 20 cts... Lo importante aqu, es que la arepa es dos veces
ms cara que el pan. Ahora supngase que en trminos de su propia satisfaccin un
consumidor estara dispuesto a renunciar a tres (3) de pan para obtener una (1) de arepa.
Bajo estas circunstancias, este consumidor recibira al ir al mercado por tres (3) de pan,
una y media de arepa (1,5); por lo tanto este consumidor obtendra un nivel de satisfaccin
mayor al que disfruta actualmente y pasara a otra curva de indiferencia situada a un nivel
superior.

16
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Eficiencia para todos los consumidores

Consideremos una economa muy simple donde dos personas consumen dos bienes,
cuya oferta es fija. El problema econmico aqu es asignar cantidades de los dos bienes
entre las dos personas. Todo consumidor maximiza su utilidad en aquel punto donde su
curva de indiferencia es tangente a la recta de balance. La eficiencia y la maximizacin
de la utilidad requieren que en estado de equilibrio, las tasas marginales de sustitucin
(MRS) de cada consumidor (seor w y seor r) sean idnticas entre si e iguales a una
relacin comn de precios de los dos bienes:
w r

MRSab = MRSab = Pa/Pb

Ahora bien, no podemos decir lo mismo con respecto a los niveles de satisfaccin,
stos difieren por dos razones:
1.- Los ingresos de w y r son diferentes.
2.- El nivel de satisfaccin no es comparable entre individuos.

Para alcanzar el equilibrio es necesario satisfacer las siguientes condiciones:


1.- Los precios de los bienes han de ser iguales para todos y cada uno de los
consumidores.
2.- Los beneficios del consumo acrecientan individualmente y separadamente a
cada consumidor y el uso de un bien no transfiere ningn beneficio positivo o
negativo a nadie distinto que el comprador. Por lo tanto no existen
interdependencias de consumo o externalidades.

Caja de Edgeworth (2). En esta parte desarrollaremos el mtodo para el anlisis del
equilibrio, cuando se trate de dos o ms bienes en la economa. El diagrama o caja de
Edgeworth es una tcnica grfica que ilustra la interaccin entre dos economas cuando
sus insumos son fijos en cantidad.
En la grfica identificada por la Figura 2-2, que se inserta en la pgina siguiente, se
ilustra la construccin del diagrama para un problema de consumo, cuyos insumos son
alimentos.
Supngase que se tienen dos bienes, A y B: las cantidades de ambos bienes son
fijas. Adicionalmente, existen slo dos individuos en la sociedad, W y R: ellos
inicialmente poseen una dotacin del bien A y del bien B, independientemente de las
preferencias individuales que sobre ellos tengan. El problema del equilibrio general se
resuelve grficamente construyendo un origen para W, identificado Ow y llevando las
cantidades de los dos bienes en las abscisas y ordenadas. De forma tal, que desde el origen
Ow, la cantidad de A poseda por W (a) es llevada sobre la abscisa y la cantidad de B (b)
sobre el eje de las ordenadas. Un grfico similar se construira para el consumidor R, cuyo
origen seria Or y se colocara al lado del grfico para el consumidor W (paso omitido).
Ahora bien, al rotar el grfico de R, 180 grados, el diagrama o caja de Edgeworth se
forma conjugando ambos grficos. La longitud de los ejes de ambos grficos coinciden,
ya que se ha supuesto fijas las disponibilidades de ambos bienes, de forma que:

aw + ar = A y bw + br = B

El punto D en la grfica siguiente, muestra la dotacin inicial para A y B que


poseen los consumidores W y R, comienza con O waw cantidades del bien A y O wbw
unidades del bien B. Como las dotaciones son fijas, R debe originalmente poseer:

Orar=A-Owaw unidades de A y Orbr=B-Owbw unidades de B

17
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Equilibrio general del intercambio

Supngase una economa en la cual se realiza el intercambio de las dotaciones


iniciales de ambos bienes. Ignrese por el momento el problema de producir.
Pensemos para ilustrar nuestra situacin de la mejor manera que existe un pequeo
pas con slo dos habitantes como poblacin, W y R, cada uno de ellos es propietario de la
mitad de la tierra existente. Son sin embargo unos agricultores muy peculiares, ya que no
necesitan ni trabajar ni cosechar. Slo se dedican a recoger e intercambiar una suerte de
man, que providencialmente llueve en cantidades suficientes durante la noche.

Figura 2-2: Caja de Edgeworth

Este man es de dos tipos A y B; pero la lluvia nocturna no es uniforme. Hay mayor
concentracin del man B en la propiedad del seor W y consecuencialmente, una mayor
concentracin en la propiedad del seor R, man del tipo A.
El problema del intercambio se analiza, utilizando para ello un diagrama o caja de
Edgeworth, como el ilustrado en la Figura 2-3 que se inserta al inicio de la pgina
siguiente. En dicho diagrama se representan las precipitaciones nocturnas del man y las
curvas de indiferencia para los seores W y R. Supngase que la dotacin inicial
(precipitacin nocturna del man) es el punto D (seleccin arbitraria); el seor W tiene
Owaw unidades del bien A y Owbw unidades del bien B. El seor R, en forma similar, tiene
Orar y Orbr de los bienes A y B respectivamente. En el punto D se sitan el nivel de
indiferencia III para el consumidor W y el nivel de indiferencia I para el consumidor R.
De la misma manera en el punto D, las relaciones marginales de sustitucin (MRS) de
ambos consumidores no coinciden. Digamos que el seor W estara dispuesto a renunciar
a tres (3) unidades del bien B para obtener una unidad adicional del bien A. En ese mismo
punto, el seor R, estara dispuesto a renunciar, digamos cuatro (4) unidades del bien A
para obtener a cambio una (1) unidad adicional del bien B. Todas las intersecciones tienen
en comn (punto D) la disponibilidad de intercambios mutuamente ventajosos (ambos
ganan, uno gana y el otro no pierde). Obviamente que una situacin como la descrita
conducira al intercambio, si las partes involucradas tienen libertad de comerciar. Desde

18
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

el punto D, el seor W, comerciara algo del bien B para obtener a cambio unidades
del bien A. No podemos precisar, los trminos del intercambio, tan slo podemos decir

Figura 2-3: Equilibrio general del intercambio

que ello depende de la capacidad negociadora de ambos consumidores. Si es W, el ms


hbil, entonces inducira a R a moverse por Ir hasta el punto P4. Si es R, el que resulta ms
hbil, luego conducira a W a lo largo del nivel IIIw hasta llegar al punto P3. La exactitud
de los trminos de intercambio entre W y R estara situado entre P 3 y P4, y depender de la
habilidad negociadora de cada uno y de las dotaciones iniciales de los bienes A y B.
Finalmente diremos, que el intercambio se realizar hasta el punto en que las
relaciones marginales de sustitucin (MRS) del bien B por el bien A sean iguales para
ambos consumidores (Condicin Marginal para el Intercambio). Si ello no sucede,
ambas partes o una de ellas, pueden beneficiarse del intercambio sin que signifique una
prdida para ninguna de ellas. Por ello el intercambio slo puede ocurrir en los puntos P 1,
P2, P3, P4. La unin de esos puntos forma una curva denominada (CC') Contrato o
Conflicto. La principal caracterstica de la curva de contrato es que un movimiento desde
cualquier punto, beneficia a una parte a costa del perjuicio de la otra; todas las opciones
de comercio estn agotadas. Los movimientos a lo largo de ella, ponen a las partes en
desigualdad. Por ello los puntos sobre la curva de contrato son ptimos de Pareto
(Eficiencia Paretiana). El concepto de eficiencia es un estndar para evaluar el
despilfarro en la asignacin de recursos.

Frontera de posibilidades de utilidad. La curva de contrato representa los puntos


eficientes en un espacio de bienes, ahora bien, ese espacio de bienes puede ser
transformado en un espacio de utilidades o bienestar, representando grficamente los P1,

19
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

P2, P3 y P4 que constituyen la curva de contrato. La curva identificada en la Figura 2-4


como UU' se llama Frontera de Posibilidades de Utilidad, la cual es el lugar
geomtrico que muestra todos los puntos de consumo eficientes en el sentido de Pareto,
donde se representan los niveles de satisfaccin que puede alcanzar un consumidor, para
cada nivel de satisfaccin o utilidad del otro. Indica que una persona slo puede aumentar
su bienestar a expensas de la otra.

Figura 2-4: Frontera de posibilidades de utilidad

La forma de la frontera de posibilidades de utilidad es en cierta manera arbitraria,


ya que la utilidad es un concepto ordinal, que no puede ser medido o cuantificado.

Eficiencia de produccin

Primeramente consideraremos el concepto de eficiencia de produccin aplicado a


una empresa, luego pasaremos a la asignacin de recursos a nivel industrial. El anlisis de
la eficiencia de produccin (eficiencia tcnica) parte de las siguientes hiptesis:
1.- Programacin de los factores de la produccin, disponibles segn los diferentes
niveles de ingreso real de sus propietarios.
2.- Calidad de los factores de la produccin y
3.- Tecnologa de produccin.
Por ejemplo: hay un cierto nmero de trabajadores disponibles dado el nivel de
salarios; se trata de trabajadores especializados y los mtodos de produccin son dados.

20
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Eficiencia tcnica de la empresa (Figura 2-5)

La eficiencia tcnica de la empresa requiere:


1.- Organizacin de la produccin: seleccin del mtodo de produccin
disponible que maximice la produccin, dados los factores.
2.- Minimizacin del costo de produccin: combinacin ptima de factores de la
produccin que permitan una produccin dada, al costo ms bajo. Este ajuste
requiere:
A.- MRTS=Tasa Marginal de Sustitucin Tcnica (pendiente de la curva
isocuanta), mide el nmero de unidades de un factor que deben ser
sustituidas por una unidad del otro factor, para mantener un determinado
nivel de produccin. En el punto de minimizacin de costo, la isocuanta es
tangente a la lnea isocosto y ambas pendientes son iguales. MRTS del
factor trabajo por el factor capital debe ser igual a la relacin de sus
precios.
MRTSlk=w/r

Adems, MRTS es tambin igual a la relacin del producto marginal de


cada factor (MP): MRTSlk = MPl/MPk.
De donde resulta que la minimizacin del costo requiere que la relacin
del producto marginal de dos factores (MP) sea igual a la relacin de
sus precios:
MPl/MPk = w/r

B.- Las cantidades adquiridas de cada factor sean tales que el ingreso
marginal del producto del factor (MRPi) sea igual al precio pagado por
unidad del factor. Esto es, la demanda de un factor de produccin, compra
de insumos para la empresa. Si existe una produccin adicional (cambio
en la produccin total) habr que demandar cierta cantidad adicional de
factor (producto marginal del factor). El ingreso adicional que se obtiene
por demandar una unidad fsica extra de factor (ingreso marginal del
producto del factor)
Figura 2-5: Combinacin ptima de factores

21
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

expresa el deseo de vender esa unidad extra de produccin y es igual al


producto marginal del factor (MP) multiplicado por el precio del
producto. Ahora bien, el equilibrio de la demanda de cada factor MRPi
est fijado por la condicin de que el ingreso marginal del producto del
factor MRPi sea igual al precio del factor.

MRPi = Pi

EL ingreso marginal del producto (MRP) se define como la


contribucin de una unidad de factor al ingreso de la empresa. As pues, el
MRP se obtiene multiplicando el producto marginal (MP) por el ingreso
marginal (MR) que la empresa recibe al vender una unidad extra de
produccin:

MRPi = (MPi)(MR)

Debido a la ley de los rendimientos decrecientes, el MRPi decrece, a


medida que se aaden unidades adicionales del factor ms all de
determinado punto. Si el MRP es mayor que el precio del factor, la
empresa aadir nuevas unidades del factor. Si el MRP es menor, se
dejar de agregar unidades del factor. Comoquiera que MRTSlk=
MPl/MPk, la igualdad MRPi = Pi, asegurara que se siga cumpliendo la
relacin de igualdad entre la relacin marginal de sustitucin tcnica y el
producto marginal entre los factores.
3.- Maximizacin de ganancias: an cuando no es un aspecto de eficiencia
tcnica, la empresa requiere maximizar sus beneficios; para ello debe producir
hasta aquel punto donde el costo marginal iguale al ingreso marginal y si
asumimos que el precio es dado, ste se hace igual al ingreso marginal. Por lo
tanto la empresa estara en equilibrio cuando el precio se hace igual al costo
marginal.

Eficiencia tcnica de la industria

Hemos visto los ajustes para un productor. Ahora abordaremos el tema de la


eficiencia en su totalidad, lo cual requiere del anlisis de las relaciones entre varios
productores.
La maximizacin de beneficios est ntimamente ligada a la relacin entre el
ingreso marginal del producto (MRP) y el precio del factor (Pi), y entre el costo
marginal y el ingreso marginal. Ahora bien, la eficiencia en la produccin requiere que
la empresa, a largo plazo, opere al menor coste medio. Esta relacin ser alcanzada en la
medida que las empresas entren y salgan del mercado de la industria. Si los precios
exceden al costo medio, nuevas firmas ingresaran al mercado atradas por el elevado
beneficio y en consecuencia el precio disminuira; si los precios son inferiores al costo
medio, las empresas con prdidas abandonarn el mercado y el precio consiguientemente
se elevara. Luego de los ajuste a largo plazo, cada empresa operara en el punto ms bajo
de la curva de costos medios, y el precio ser igual al costo medio y al costo marginal a
ese nivel de produccin.

Equilibrio general de produccin. Todos los bienes son, por los factores de la
produccin, esencialmente rivales entre si. Por lo tanto, la eficiencia tcnica requiere que
los factores no pueden ser reasignados, entre empresas e industrias, en una manera tal, que
la produccin de un bien pueda ser aumentada sin reducir la produccin de otro. Esto se
lograra en la medida en que las tasas marginales de sustitucin tcnica (MRTS) entre
cualesquiera de dos factores, en cualquiera industria dada, sean iguales entre si;

22
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

stas a su vez, sean iguales a la relacin de precios de los dos factores, (punto en el
cual la lnea de precios de los dos factores es tangente a las isocuantas de las dos
industrias o Condicin Marginal para la Sustitucin de Factores).
Al igual como se procedi en el equilibrio general del intercambio, podemos,
mediante, el auxilio del diagrama o caja de Edgeworth, representar grficamente, las
dotaciones fijas iniciales de los factores capital (K) y trabajo (L) y las funciones dadas de
produccin para los bienes A y B y su correspondiente mapa de isocuanta para cada uno
de ellos, tal como se hace en la Figura 2-6 que se inserta ms abajo.
Supngase que los factores son asignados inicialmente entre las producciones del
bien A y el bien B; de manera que Oaka unidades del factor K y Oala unidades del factor
L, son empleadas en la produccin del bien A. La diferencia, Obkb y Oblb unidades del
factor K y L respectivamente, son empleadas en la produccin de B. Esta asignacin de
recursos, est representada por el punto D en la caja de Edgeworth. En ese punto las
curvas isocuantas IIa y IIb se cortan entre si, por lo tanto las relaciones marginales de
sustitucin tcnica (MRTS) de ambos productores no coinciden. Para la produccin del
bien A en el nivel IIa, la sustitucin de L por K, sera en trminos de dar o renunciar
cantidades del factor K y obtener a cambio pequeas cantidades adicionales del factor L,
para mantener el mismo nivel de produccin. En la produccin del bien B, existe la
posibilidad de entregar grandes cantidades del factor L, para ser sustituidas por
relativamente pequeas cantidades del factor K, y de esa manera mantener los niveles de
produccin IIb.
Digamos que el productor de A, estara dispuesto en el punto D, a entregar dos (2)
unidades del factor K para recibir a cambio una (1) de L. El productor de B, con las dos
unidades de K que recibira, al ser liberadas de la produccin de A, estara dispuesto a
ceder, digamos cuatro (4) unidades del factor L. De tal manera que la diferencia entre las
tasas marginales de sustitucin tcnica (MRTS) en la produccin de A y B, obliga a los
productores de estos bienes a iniciar la sustitucin entre los factores, movindose hacia P2,
P3, o cualquier punto entre ambos. Si la sustitucin entre los factores se dirige al punto
P2, quiere decir que la produccin del bien A no ha variado con respecto al punto D, pero
la produccin de B se ha incrementado hasta el nivel IIIb. Si el movimiento es hacia P3, la
produccin de A aumenta, mientras la de B no sufre modificacin alguna. Por lo tanto si
las MRTS entre dos factores son diferentes para dos productos o productores, entonces
uno o ambos pueden aumentar la produccin y ninguno disminuirla, al sustituir factores de
produccin.
Figura 2-6: Equilibrio general de la produccin

23
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

El lugar geomtrico representado por la curva CC' se denomina Curva de Contrato y


muestra esta curva, todos aquellos puntos en los cuales la asignacin de recursos entre los
factores garantiza la igualdad de las relaciones marginales de sustitucin tcnica y por
tanto son considerados ptimos de Pareto.

Frontera de posibilidades de produccin (Figura 2-7). La curva de contrato asociada


con el equilibrio general de la produccin es el lugar geomtrico de los puntos
representados en un espacio de factores. Ahora bien, representando grficamente los
puntos que se encuentran sobre la lnea de contrato y construyendo una Figura como la
mostrada en 2-7, donde los ejes de coordenadas muestren las cantidades producidas de los
bienes A y B, podemos derivar otra curva denominada curva de Transformacin o
Frontera de Posibilidades de Produccin.
Esta curva nos muestra, dados los factores de produccin y la tecnologa, el
mximo posible de combinaciones entre dos grupos de bienes. Desde la produccin de un
solo bien en un extremo, hasta la produccin del otro en el extremo opuesto. La curva es
cncava hacia el origen, debido a las diferentes funciones de produccin para dos grupos
de bienes y a la ley de los rendimientos decrecientes. Ella muestra como la produccin
relativa de un bien se incrementa y la del otro, va siendo progresivamente decreciente.
La expresin tasa marginal de transformacin (MRT), es dada por la pendiente
de la curva de transformacin y muestra el numero de unidades de un bien que deben ser
sacrificadas, al incrementar la produccin del otro bien en una unidad. La tasa marginal
de transformacin entre dos bienes es igual a la relacin entre los costos marginales de
ambas mercancas en aquel punto de produccin. Si el precio es igual al costo marginal,
MRT tambin tiene que ser igual a la relacin entre los precios de los productos:

MRTab = MCa/MCb ;

MCa/MCb = Pa/Pb ;

Condicin Marginal para la Sustitucin de Productos: MRTab = Pa/Pb

Figura 2-7: Frontera de posibilidades de produccin

24
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Eficiencia de produccin y consumo

Consideremos ahora en forma conjunta la eficiencia de la produccin y consumo.


Para que la economa como un todo alcance la eficiencia econmica, deben satisfacerse
las siguientes condiciones:
1.- La tasa marginal de transformacin (MRT) de la produccin de dos
mercaderas, ha de ser igual a la tasa marginal de sustitucin (MRS) en el
consumo.
2.- En ausencia de externalidades tanto en la produccin como en el consumo, la
igualdad entre precios y costos marginales asegurara, que para cualquiera
pareja de bienes MRS=MRT. El ptimo de Pareto ocurrira con tal que los
siguientes requisitos sean cumplidos:
A.- Cada consumidor busca maximizar su satisfaccin.
B.- Los precios de los factores son uniformes para todas las empresas,
equilibrando as la oferta del factor con su demanda.
C.- Pleno empleo de los recursos. Todos los dueos de los factores de la
produccin que deseen facilitarlos a los precios prevalecientes en el
mercado de factores, pueden as hacerlo.
Dicho de una manera formal. Dado que los productores y consumidores enfrentan el
mismo tipo de precios, los consumidores realizan sus compras relativas de tal manera que
la tasa marginal de sustitucin (MRS) para cualquiera pareja de bienes A y B, sea igual a
la relacin de sus precios (Pa/Pb); los empresas ajustan su produccin de manera que sus
costos marginales (MCa, MCb),- los cuales expresan la tasa marginal de transformacin
(MRTab)- son iguales a la misma relacin de precios Pa/Pb:

MRSab = Pa/Pb

MCa/MCb = MRTab = Pa/Pb

MRSab = MRTab

De donde se deduce que la tasa marginal de sustitucin de todos los consumidores es


igual a la tasa marginal de transformacin.
Equilibrio general de consumo y produccin. Analicemos grficamente la situacin de
equilibrio general de produccin (Teorema Fundamental de la Economa del
Bienestar), retomando el origen de la curva de posibilidades de produccin o de
transformacin, la cual se deriva de la representacin grfica de la curva de contrato, al
pasar de un espacio de factores a un espacio de produccin (bienes). La curva de
transformacin TT', es de la forma indicada en el grfico subsiguiente, en la que la
pendiente indica la tasa marginal de transformacin (MRT) del bien A por el bien B. Ella
muestra exactamente, cuntas unidades del bien B deben ser producidas mediante
transferencia marginal de capital (K) y trabajo (L) de la produccin del bien B, hacia la
produccin del bien A. De forma tal que la reasignacin de los factores despus del
proceso de transferencia, est ptimamente realizado (para garantizar la igualdad
MRTS=Pl/Pk).
Seleccionemos cualquier punto sobre la curva de transformacin TT',
supongamos que sea S, de forma tal que las cantidades producidas de A y B son OA y OB
respectivamente. Este punto S tiene su correspondiente en la curva de contrato
(espacio de factores o recursos). La produccin OA y OB determinan una cantidad de
bienes disponibles para los consumidores W y R; estas disponibilidades de bienes
conforman la caja de Edgeworth para el intercambio. El diagrama se construye trazando
perpendiculares a los ejes desde el punto S. As el origen O, se convierte en el origen del
Sr. W y el punto S, se convierte en el origen del Sr. R. En este diagrama o caja de

25
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Edgeworth construiremos el equilibrio general del consumo (intercambio) de acuerdo a las


explicaciones contenidas en secciones anteriores.
En la produccin del punto S, de la Figura 2-8, la tasa marginal de transformacin
(MRT), indicada por la pendiente de la lnea tangente a TT' en el punto S, la
identificaremos como MRTab. El punto P2 satisface las condiciones marginales de
sustitucin de productos (MRTS), al hacer coincidir las tasas marginales de sustitucin
(MRS) de ambos consumidores W y R, con el particular valor (S) de la tasa marginal de
transformacin (MRT).
Figura 2-8: Equilibrio de consumo y produccin

Frontera total de posibilidades de utilidad. Observando los niveles de utilidad de los


consumidores W y R a cada punto de la curva de contrato CC' en el grfico anterior,
podemos construir una curva de posibilidades de utilidad relativa al punto S.
La representacin grfica de la frontera o lmite de posibilidades de utilidad
correspondiente al punto S, es identificada como UsUs'. Esta curva sola no nos ayuda
mucho, por cuanto muestra una infinita cantidad de niveles de utilidad para dos
consumidores, que son ptimos de Pareto. De este infinito nmero de puntos eficientes
en consumo, slo uno de ellos es relevante P2, ya que satisface la condicin en la cual las
tasas marginales de sustitucin de W y R son iguales a un particular valor de la tasa
marginal de transformacin. Por tanto en la curva Uss', el punto P2 es el que cumple con la
condicin enunciada. Ahora bien, la curva de transformacin TT', tiene infinitos puntos,
de los cuales S, es uno de ellos. Si suponemos otro punto sobre la curva de
transformacin, en donde habra ms del bien B y menos del bien A, entonces podramos
construir otro diagrama o caja de Edgeworth para el intercambio, en la cual se generara
otra curva de contrato. Supngase que esa nueva curva de contrato sea representada en el
espacio de utilidades e identificada como Urr'. Tal como se indic anteriormente de esta
nueva combinacin de productos A y B, resultara una nueva y nica tasa marginal de
transformacin (MRT), la cual para cumplir con las condiciones marginales de sustitucin
entre dos bienes, debera coincidir con las respectivas tasas marginales de sustitucin de
ambos consumidores (W y R). De igual manera el nico punto relevante de la curva de
contrato, cuya representacin grfica en un espacio de utilidades seria la curva Urr', que
cumple con la condicin anterior seria R.

26
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Figura 2-9: Frontera total de posibilidades de utilidad

A medida que las combinaciones de produccin varan alrededor de la curva de


transformacin TT, nuevos diagramas Edgeworth de intercambio con sus respectivas
curvas de contrato resultaran; y en cada punto de combinacin de bienes,
correspondera una tasa marginal de transformacin, la cual, conjuntamente con las
condiciones marginales de sustitucin entre productos, dictara una nica asignacin de
bienes entre W y R, estrechamente relacionada con una determinada combinacin de
produccin. Todos estos nuevos puntos pueden ser representados grficamente, tal como
se hizo con P2 y R, y la unin entre ellos formara una nueva curva que se denomina
Frontera Total de Posibilidades de Utilidad. Esta nueva frontera o lmite se identifica
en la Figura 2-9, con la lnea gruesa VV.
Hemos visto hasta ahora los requisitos que deben cumplirse para alcanzar la
Eficiencia Econmica de Consumo, de Produccin y de Consumo y Produccin.
Las soluciones eficientes pueden obtenerse tambin mediante el funcionamiento de
un sistema de mercado competitivo: Los productores, guiados por el deseo de maximizar
beneficios, adoptarn el mtodo de produccin que minimice los costos, cumpliendo as
con la condicin de eficiencia en la produccin. Adems, producirn aquellos bienes que
los consumidores desean ms como lo indica el precio que dichos bienes tienen en el
mercado. Por su parte los consumidores asignarn sus respectivos presupuestos entre los
productos de forma que las tasas marginales de sustitucin se igualen con sus precios,
cumplindose la condicin de eficiencia en el consumo. Para maximizar su beneficio los
vendedores igualarn el coste marginal con el ingreso marginal, lo que bajo condiciones

27
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

competitivas, tambin igualar el coste marginal con el precio o ingreso medio. As


tambin se cumple la ltima condicin.
Resumiendo, el ptimo de Pareto se obtendr automticamente, sin la intervencin
del gobierno, si las siguientes condiciones como un todo se cumplen:
1.- Universalidad de la maximizacin: maximizacin de ganancias de la
empresa, del ingreso de cada dueo de factor de la produccin y de la utilidad
de cada consumidor - quien a su vez debe ser visto tambin, como propietario
de factores de la produccin-.
2.- Competencia, tanto en el mercado de factores como el de bienes.
Si se satisfacen estas dos condiciones, entonces:
A.- Todos los precios de los factores se ajustarn a aquellos niveles donde la
oferta iguale a la demanda.
B.- Cada empresa har los ajustes necesarios en la combinacin de los
factores de manera que el ingreso marginal del producto de cada factor
sea igual a su precio.
C.- El precio de cada mercanca equiparara la oferta con la demanda.
D.- Cada empresa ajustara su produccin de manera que el costo marginal
sea igual al precio.
E.- El precio de los productos ser igual al costo marginal y al costo medio,
cuando la produccin se ajusta a nivel industrial.
3.- Transparencia: perfecto conocimiento por parte de los consumidores, de las
cualidades de los bienes para satisfacer sus necesidades; de los productores,
las tecnologas de produccin disponibles y de la productividad de los
factores; de los dueos de los factores de la produccin, las mejores
oportunidades para el empleo de los mismos.
4.- Pleno empleo.
5.- Ausencia de externalidades.

DISTRIBUCIN PTIMA DE LA RENTA

Como ya hemos dicho, la determinacin del punto final de equilibrio del modelo
competitivo, depende de la ndole de las funciones de produccin, de utilidad y de las
ofertas iniciales de los factores o recursos. Dados estos elementos, existe una relacin
nica, tanto de precios de bienes como de factores, que satisfarn al mismo tiempo, las
restricciones presupuestarias de los consumidores y agotaran cada uno de los mercados de
bienes y factores. Este equilibrio determinar qu cantidad de cada bien debe producirse,
cmo producirse y distribuirse entre los integrantes de la sociedad. Es importante destacar
que por cada asignacin eficiente de recursos -ptimo de Pareto- existe asociada a ella,
una y slo una distribucin de la renta. Es bastante dudosa que la distribucin de la renta
resultante del equilibrio competitivo en el sentido paretiano, pueda ser considerada como
ptima por la sociedad desde el punto de vista de su funcin de bienestar social. La
seleccin de aquella distribucin de la renta considerada por la sociedad como ptima,
dentro del cuadro de posibilidades que brinda las mltiples situaciones del equilibrio
paretiano, puede ser resuelta solamente a travs del proceso poltico. En los regmenes
democrticos, la toma de decisiones, presumiblemente, refleja el consenso de la sociedad
o mejor dicho, las funciones de bienestar social. Por lo tanto, una importante actividad que
justifica la intervencin gubernamental es aquella orientada a conciliar el actual estado de
distribucin de la riqueza, con aquel definido por la funcin de bienestar social.

La Funcin de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad (3)

Se entiende por distribucin ptima de la renta al esquema de distribucin que la


sociedad considera como ms equitativo, conforme ha sido expresado por la funcin de
bienestar social (A. Bergson 1938). Esta funcin, puede ser definida como la resultante

28
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

del consenso alcanzado -a travs del proceso poltico- por los miembros de la sociedad
sobre el bienestar relativo de sus integrantes. Ella no puede ser observada ni medida, su
valor instrumental reside, como en cualquier modelo, en la habilidad de organizar nuestros
pensamientos.
Ahora bien, la consiguiente distribucin de la renta, producto de una asignacin
eficiente de recursos en el sentido de Pareto, bien pudiera no ser considerada ptima desde
el punto de vista de las preferencias de la sociedad. En tal sentido, la accin
gubernamental ser necesaria para modificar el estado de distribucin de la renta.
La conciliacin del estado actual de distribucin de la renta definido por el mercado
con aquel definido por la funcin de bienestar social, pone en evidencia el conflicto que
surge entre los criterios de equidad y eficiencia. Veamos esto. El significado de los
conceptos de eficiencia y equidad puede ser ilustrado mediante el empleo de la frontera
total de posibilidades de utilidad y la funcin de bienestar social, herramienta conceptual
que introduce formalmente a la equidad dentro de los problemas de asignacin de
recursos.
En la Figura 2-10, que se muestra ms adelante, se identifican tanto la frontera de
posibilidades de utilidad GG, como la funcin de bienestar social W,
1 2 i i

W = W (U, U....U...), donde U se refiere a los niveles de utilidad de la isima


persona.
Convencionalmente se ha admitido que, cualquier modificacin o cambio que
desplace a la economa de un punto ineficiente en sentido Paretiano, tal como "d", hacia
un punto eficiente u ptimo de Pareto como "a", "b" o "c", sobre la frontera total de
posibilidades de utilidad, mejora la eficiencia de la economa. Ello es posible gracias a que
los ganadores podran compensar a los perdedores con transferencias de ingresos y
continuar siendo gananciosos (Principio de Compensacin). Pueden ser consideradas
como decisiones basadas slo en el criterio de eficiencia, todas aquellas acciones o
polticas que involucren movimientos desde "d" a cualquier punto sobre la curva GG.
Sin embargo, un movimiento a lo largo de la frontera total de posibilidades de
utilidad, digamos de "a" hacia "b", no puede ser juzgado desde los niveles de eficiencia.
En estricto sentido Paretiano, ambos puntos son igualmente eficientes. Cualquier juicio
que se emita slo podr ser realizado desde el punto de vista de la equidad; esto es,
sopesando los cambios relativos de utilidad de los seores A y B. Comoquiera, que hay
envuelto comparaciones interpersonales de utilidad, el anlisis econmico por si slo es
insuficiente para aportar soluciones, que si estn al alcance de los juicios de valor. Como
podemos observar, las decisiones sobre la asignacin de recursos en el sector pblico, son
tomadas algunas veces con la mente puesta en la equidad, como por ejemplo cuando se
utiliza el sistema tributario para redistribuir el ingreso.
Para el caso de dos personas, A y B la funcin de bienestar social puede ser
representada por las curvas W1, W2, W3 y W4, cada una de ellas indicando niveles
superiores de bienestar social. El punto "a" de la Figura 2-10 podra ser el mximo
bienestar social alcanzable por la sociedad, o el optimum optimorum. Socialmente,"b" es
preferido a "c". Si la asignacin de recursos realizada por el mercado nos sita en el punto
"c", una poltica redistributiva del ingreso del seor A hacia el seor B, podra ser
recomendable, especialmente cuando se tiene en mente alcanzar eventualmente el punto
"a". Sin embargo, una poltica de transferencias de recursos financiada por medio de
impuestos progresivos, a la larga, adems de crear distorsiones en la economa (afectara
al nivel de empleo, ahorro, inversin y crecimiento econmico), reducira el potencial de
redistribucin, impidiendo un movimiento a lo largo de la curva GG. Esto es, a medida
que se redistribuye el ingreso, la eficiencia podra ser sacrificada en aras de la equidad, ya
que la economa podra dirigirse de "c" hacia "d", lo que significara un ms alto nivel de
bienestar social W2, mayor que el que exista en "c" W1. Si se imprime un mayor nfasis
en la poltica de redistribucin, podra desviar a la economa del punto "d" hacia el punto
"e", lo cual no seria recomendable, porque no slo se habra perdido la eficiencia, sino que

29
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

Figura 2-10: Conflicto Eficiencia-Equidad

se veran reducidos los niveles de bienestar de los seores A y B. Por tanto, concluimos,
aun si la economa alcanza una asignacin de recursos en el sentido de Pareto, la
intervencin gubernamental puede ser necesaria para alcanzar una justa distribucin de la
renta; de otro lado, las premisas condicionantes del modelo, necesarias para su validez,
pueden bien no ser satisfechas en el mundo real. Como veremos ms adelante, la ausencia
de tales condiciones pueden conducir a los mercados a asignar los recursos
ineficientemente.

30
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA

NOTAS AL CAPTULO II

(1) DUE, John, et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed.
Irwin, 7ed. Illinois. 1981. pp. 11-20, 20-22.
(2) FERGUSON, C.E., et al., Microeconomics Theory Ed.Irwin. 5 ed. USA 1980.
pp.421-430, 443-450.
(3) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little,
Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 31-32
-FISCHER, Stanley et al. Economa. 2ed. Mac Graw Hill. 1993. pp. 221-241; 500-
519; 8-13
-CALL, Steven et al. Micoeconoma. Ed. Grupo editorial Iberoamrica. 1983. pp.
501-521; 421-425
-ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995. Chapter 4

31
III

BIENES PBLICOS
La primera de las causas del fracaso del mercado que mencionramos en el Captulo
I, como responsable de que ste no pudiere alcanzar el ptimo de Pareto, es la existencia
de ciertos bienes destinados a satisfacer necesidades pblicas; los cuales, no pueden ser
divididos o repartidos individualmente entre las personas. A diferencia de naranjas,
automviles, etc., que si pueden ser adquiridos separadamente por quines quieran que
sean, estos bienes, a los cuales se les conoce con el nombre de Bienes Pblicos, slo
pueden ser consumidos colectivamente -esto es, juntos e indivisibles- por la sociedad
como un todo.

CARACTERSTICAS DE LOS BIENES PBLICOS

La principal caracterstica de los bienes pblicos es el carcter colectivo de sus


beneficios, resultante ste de la imposibilidad de atribuirlos por separado a los individuos.
Una vez que son hechos disponibles, se ofrecen conjuntamente a todos los miembros de la
sociedad por igual. Consecuentemente, el consumo de una persona no reduce la cantidad
disponible para las otras; por lo tanto, no ser necesaria la apropiacin individual para
obtener beneficios de ellos -an cuando no es posible dividirlos en unidades que puedan
venderse por separado.
Existen otras dos caractersticas ntimamente relacionadas (1).
1.- NO RIVALIDAD en el consumo: el consumo que de ellos haga una persona
no disminuye la cantidad disponible para otras. En otras palabras, el costo
marginal generado por un consumidor adicional del producto es cero. Por
ejemplo, el trfico de los barcos frente a un faro marino, no disminuye la
utilidad obtenida por los otros barcos. En cierto sentido, los bienes pblicos no
son consumidos en stricto-sensu, sino disfrutados. Otros ejemplos de bienes
pblicos, incluyen las seales de televisin: un nuevo televidente del canal 7
no debilita la seal recibida por otros televidentes del mismo canal. De la
misma forma que nuevos inmigrantes pueden beneficiarse de los niveles de
educacin pblica a cero costo. La administracin de justicia, control de
inundaciones, servicio metereolgico, polica, alumbrado pblico, etc.,
constituyen ejemplos adicionales de bienes pblicos, cuyo consumo es a la vez
conjunto y simultneo.
2.- INDIVISIBILIDAD: no existe el medio de excluir a nadie de los beneficios
de un bien pblico. La defensa nacional es el clsico ejemplo de bien pblico.
Los beneficios en forma de proteccin contra una invasin extranjera o de la
toma del territorio extranjero recaen en forma indivisible en toda la comunidad
y no puede excluirse a nadie de los mismos.
En tanto que la defensa nacional y otros bienes pblicos, no pueden empaquetarse y
distribuirse separadamente a los miembros de la comunidad, y adems, en tanto nadie
puede ser excluido de sus beneficios, no existe manera para que puedan ser vendidos a
especficos individuos a determinados precios. Por tanto, no se les aplica el principio de
exclusin (2) atribuible a los bienes privados. En el supuesto dado que los bienes pblicos
pudieran ser comprados individualmente, su produccin sera cero o muy pequea,
comparada con el nivel ptimo deseable por la sociedad; por lo tanto habra
subproduccin de ellos, ya que su costo seria sensiblemente mayor al de los beneficios
privados resultantes. En caso de que la defensa nacional fuese proporcionada por personas
privadas, algunos podran adquirir armas, otros guardaespaldas, pero ninguno tendra los
recursos suficientes como para formar un ejrcito capaz de defender al pas de una

32
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

invasin extranjera. En consecuencia, la empresa privada no puede producir los bienes


pblicos; ellos deben ser provistos y financiados por el Estado.
Las caractersticas de no rivalidad e indivisibilidad, permiten clasificar todas las
formas posibles de bienes o servicios (3):
______________________________________________________
Exclusin No-exclusin
_______________________________________________________
Rivalidad Bienes privados Serv. pb. mixtos
No-rivalidad Serv. pb. Mixtos Bienes pblicos
______________________________________________________

Un bollo de pan de trigo (arepa) representa un tpico ejemplo de los innumerables


bienes privados. Por supuesto no podrn acceder a l, sino aqullos que paguen el
respectivo precio; pero adems, el consumo que se haga de esa unidad, impedira que
otros puedan beneficiarse de ella. En el caso de los bienes pblicos puros, como hemos
expresado arriba, no existe forma ni manera de excluir a nadie de sus beneficios, y el
consumo que de ellos se haga, no har disminuir las disponibilidades existentes para el
resto de la sociedad. Los tradicionales ejemplos de los servicios colectivos puros, adems
de la defensa nacional, est el faro marino. Ambas propiedades, no rivalidad e
indivisibilidad, estn presentes en su provisin. Aunque conviene notar, que no existe
restriccin alguna para que los consumidores valoren por igual los beneficios de un bien
pblico. Si un barco lleva un embarque altamente valorado, su propietario le dar una
utilidad al servicio de faro mucho mayor, que aquel asignado por otro navo con una carga
no tan preciada. La valoracin de los bienes pblicos puede ser positiva o negativa.
Veamos otro ejemplo. La construccin de un sistema de misiles para proteccin del pas,
no impone ninguna restriccin a las personas para su disfrute (consumo). Sin embargo, no
todos los ciudadanos le dan el mismo valor. Aquellos que piensan que su seguridad ser
aumentada, el valor ser positivo; mientras lo que piensan que tal sistema desatar una
carrera armamentista y se afectar la seguridad nacional, seguramente, le otorgarn a tal
proposicin un valor negativo y se negarn a contribuir con su provisin
(Interdependencia entre Funciones del Estado. Capitulo I). Adicionalmente, las
condiciones de mercado y el progreso tecnolgico, no hacen tan absoluta las
caractersticas de los bienes pblicos. El servicio de biblioteca es un bien pblico en la
medida en que slo estn presentes pocas personas. Si aumenta la concurrencia, el
servicio se congestiona y la calidad de lo consumido por cada persona desmejora. Vemos
que el criterio de la no rivalidad no es satisfecho ntegramente.
Existen bienes y servicios que gozando de la no exclusin, son rivales en el
consumo, nos referimos a los denominados servicios pblicos mixtos. La provisin
pblica de un bien pblico no significa que deba ser producido por el sector pblico.
Muchos servicios pblicos como el aseo urbano y el transporte colectivo son producidos
por el sector privado, bajo la forma de concesin de servicio pblico, pero son provistos
por las localidades. Tambin puede suceder que sean las propias municipalidades las que
produzcan el servicio a travs de empresas pblicas. Lo inverso, tambin puede ocurrir,
servicios privados como la salud y la vivienda, pueden ser provistos por el sector pblico.
En cuanto a los servicios pblicos mixtos connotados por la rivalidad en el consumo
y la imposibilidad de la exclusin, son particularmente raros. Se trata de servicios en los
cuales, el consumo que se haga de ellos, excluye automticamente el disfrute por cualquier
otra persona. El ejemplo socorrido en este caso, eminentemente ilustrativo y pedaggico y
sin ningn valor real, es el de la polinizacin de las flores por las abejas. Apicultores y
cultivadores de flores se benefician por igual de la miel y la polinizacin, sin que ninguno
de ellos pueda ser excluido. Aunque, las abejas y las flores, constituyen bienes rivales, ya
que, nuevos apicultores o cultivadores de flores, pueden entrar libremente en el mercado,
y en consecuencia competir con los ya existentes.

33
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

El problema del polizn

En determinadas circunstancias, los bienes pblicos pueden ser provistos por una
cooperacin voluntaria, sin necesidad de intervencin gubernamental. Por ejemplo, un
pequeo grupo de vecinos tiene la iniciativa de construir un parque infantil en un terreno
abandonado de su urbanizacin. Al igual que esta y otras iniciativas similares emprendidas
por las denominadas asociaciones o comunidades de vecinos (ronda policial, parques y
jardines, mantenimientos de calles, reparacin de ascensores y pintura de fachadas de
edificios, etc.), nos encontramos frente al problema del polizn, aquel que no quiere
cooperar (free rider), pero, por la naturaleza de los servicios provistos (bienes pblicos) no
puede serle denegado el disfrute de los beneficios que estos servicios proporcionan.
La no exclusin, puede suponer que la gente puede ocultar sus verdaderas
preferencias, ya que obtiene beneficios al hacerlo. Supongamos dos personas que piensan
disfrutar de un espectculo de fuegos artificiales y que no existe exclusin que le impida a
alguna de ellas asistir. Si una de ellas oculta intencionalmente su agrado por el espectculo
de fuegos artificiales, afirmando que ello no significa nada para l, dicha actitud supone
que la otra persona pagar por completo la contribucin, y esta persona, por supuesto,
disfrutar el espectculo completamente gratis y dispondr de ms dinero en el bolsillo.
Este beneficio de dejar que otros paguen, mientras usted disfruta de los beneficios se
conoce con el nombre del problema del polizn (free rider).
Cuando existen bienes pblicos, cualquiera persona tiene la oportunidad de arrebatar
egostamente algn beneficio, situacin que no ocurrira en un sistema de precios
competitivos de bienes privados (Samuelson P. 1955). Como consecuencia el mercado
fracasa en suministrar la cantidad eficientemente apropiada de bienes pblicos. An, si su
consumo es excluble, la provisin de bienes pblicos por el mercado continua siendo
ineficiente. Sigamos con el mismo ejemplo de los fuegos artificiales. Asumamos que hay
que pagar una entrada para su disfrute; el empresario privado cobrar un precio que sea
igual a su costo marginal (condicin de mxima ganancia Captulo II), para lograr con
otras condiciones el llamado Optimo de Pareto. Ahora bien, como un bien pblico no
rivaliza en su consumo con los bienes privados, el costo marginal de proveerlo a otra
persona seria cero. Por consiguiente, la eficiencia requerira que el precio fuese cero; no
obstante, si el empresario no cobra ningn precio no permanecera por mucho tiempo en el
negocio.
En resumen, en la medida en que el nmero de personas involucrado en el consumo
de un bien pblico aumenta, el comportamiento humano traduce una menor
responsabilidad individual frente a los otros. Por ello, si existe un marcado deseo de un
bien pblico, el gobierno, el cual representa la organizacin de la sociedad civil, debe
intervenir, ya que conoce las preferencias de la sociedad, y en virtud de su poder coactivo,
garantiza su financiamiento y adems proporciona el servicio. La intervencin
gubernamental corrige el problema del polizn y asegura una eficiente asignacin de
bienes pblicos.

LA PTIMA PROVISIN DE LOS BIENES PUBLICOS PUROS (4)

Este anlisis fue originalmente concebido por Paul Samuelson (1954-1955), y las
conclusiones que de l se obtengan son conocidas como las condiciones de Samuelson.
El problema de la provisin y financiacin ptima de los bienes pblicos se analiza
mejor en un mundo compuesto por dos individuos, los seores A y B, y dos bienes, uno
pblico G y otro privado X.
Como X es un bien privado normal, es divisible para el consumo; es decir, la
cantidad de X consumida por el seor A no puede ser consumida por el seor B y
viceversa. El consumo total de X debe dividirse entre lo que consume el seor A y lo que
consume el seor B. Esto puede enunciarse formalmente por la condicin de que X a + Xb
= X, representando Xa y Xb las cantidades del bien privado X consumidas por los seores
A y B respectivamente. Como G es un bien pblico puro, no es divisible para el consumo.

34
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

Por eso, el "consumo" del seor A no reduce la cantidad del bien pblico G disponible
para el "consumo" del seor B. Como la cantidad disponible de G no puede dividirse entre
los miembros de la sociedad, los seores A y B deben consumir en comn la cantidad G
puesta a su disposicin. Adems, como la cantidad total G est disponible por igual para el
consumo de cada persona, en cierto sentido es consumida por todos de manera igualitaria.
Esto puede enunciarse formalmente por la condicin Ga = Gb = G, representando Ga y Gb
las cantidades consumidas por los seores A y B respectivamente. Comoquiera que no hay
necesidad de distinguir entre la cantidad del bien pblico producido y consumido por cada
individuo, no habr porque identificar con los subndices a y b el consumo de G. La
condicin arriba enunciada, caracteriza el consumo simultneo de los bienes pblicos.
Ambas personas "consumen" el servicio de una misma cantidad fsica G. Esto no significa
que cada persona tenga la misma preferencia por G o reciba la misma utilidad de l.
Ambos bienes, pblico y privado son producidos de acuerdo a sus respectivas
funciones de produccin y al empleo de factores. Por el lado de la produccin, no hay
ninguna diferencia entre una economa que produzca X y G, y aquella que produce dos
bienes privados tal como se vio en el Captulo II. El diagrama o caja de produccin de
Edgeworth puede ser usado para obtener las mismas condiciones de eficiencia en la
produccin, al igual que se hizo en un mercado de dos bienes privados. Esto es, las
relaciones marginales de sustitucin tcnica entre dos factores para la produccin del bien
X y del bien G deben ser las mismas. Dado que las condiciones de eficiencia en la
produccin permanecen inalterables, ellas pueden ser perfectamente satisfechas por un
sector privado competitivo que produzca tanto al bien privado como al bien pblico,
vendiendo los bienes privados a los consumidores, y los bienes pblicos al sector pblico.
Por lo tanto, la existencia de bienes pblicos no implica su produccin pblica, slo su
provisin pblica puede ser requerida.
Nuestro problema analtico es semejante al expuesto en el Captulo II. Suponemos
que la curva de posibilidades de produccin de la sociedad est dada, as como tambin
los gustos de los seores A y B. El problema consiste en determinar las condiciones
necesarias para asegurar la optimalidad de Pareto o sea producciones relativas eficientes
del bien privado X y del bien pblico G.
En la Figura 3-1 que se presenta en la siguiente pgina podemos representar en su
parte superior la curva PP o curva de posibilidades de produccin, la cual indica las
distintas combinaciones del bien X y del bien G, dadas las cantidades disponibles de
factores y la tecnologa de produccin.
El problema se complica empero, porque no podemos trazar el habitual diagrama de
caja de Edgeworth que refleja diversas cantidades de consumo de los dos bienes por los
dos individuos, puesto que suponemos que ambos consumen la misma cantidad del bien
pblico G. Por eso, en lugar de deducir el lmite de posibilidades de utilidad y las
condiciones relacionadas, necesarias para la eficiencia, lo estableceremos en forma
directa. Tanto A como B se benefician del consumo del bien privado como del bien
pblico, por lo tanto podemos trazar sus respectivos mapas de indiferencia para cada uno
de ellos. La parte superior de la Figura 3-1 muestra el mapa de curva de indiferencias del
seor A desde el origen Oa, mientras que en el fondo del mismo diagrama se observa el
mapa de curvas de indiferencias del seor B desde el origen Ob.
Para obtener las condiciones de la optimalidad de Pareto, partimos de un punto de
utilidad arbitrario del seor A y hallamos aquella combinacin de recursos que maximice
el nivel de utilidad del seor B. Al proceder as, determinaremos las condiciones
necesarias para la eficiencia y un cierto punto sobre el lmite de posibilidades de utilidad.
Si elegimos un nuevo nivel diferente para el seor A y repetimos el ejercicio, podramos
deducir otro punto en el lmite de posibilidades de utilidad y as trazar por fin el lmite
total de posibilidades de utilidad.
Supngase que la curva de indiferencia II representa el nivel de utilidad para el
seor A. Cualquiera combinacin de G y X a que deje a A inalterada su satisfaccin es
permitida. Nuestra primera tarea ser hallar aquellas combinaciones de G y Xb disponibles
para B, que sean consistentes tanto con las combinaciones de produccin de G y X, como
con las combinaciones disponibles para A de G y X a (para mantener A en II).

35
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

Consideremos un punto sobre PP, tal como C. La produccin de G correspondiente a ese


punto OaE, puede ser consumida por A y B simultneamente, puesto que es un bien
pblico. La produccin de X es EC, la cual debe ser dividida entre A y B. Para mantener
al seor A en el nivel de utilidad II, este requiere ED cantidades de X, quedando CD
para B, que no es ms que la distancia vertical entre la curva de posibilidades de
produccin PP y la curva de indiferencia II. Procediendo de la misma manera, podemos
obtener cualquiera combinacin de X y G disponible para el seor B, restando
verticalmente II de PP. As, la curva de posibilidades de consumo del seor B puede
deducirse, dado el consumo del seor A, a lo largo de la curva de indiferencia II.
La curva de posibilidades de consumo de B est representada por TT en la parte
inferior de la Figura 3-1. El mximo nivel de utilidad que el seor B puede alcanzar es
aquel en que su curva de indiferencia JJ es tangente a la curva TT (Y'), lo que supone una
produccin del bien pblico equivalente a O aGo (=ObGo), y del bien privado de OaF, de la
cual OaZ es consumida por A y ZF (=ObY) es consumida por B.
Qu podemos inferir con respecto a las condiciones necesarias para la eficiencia en
esos puntos de consumo y produccin? Un estudio de la Figura 3-1 indica que, en el punto
de consumo Y' del seor B, y en el punto de consumo Z' del seor A, las pendientes de sus
curvas de indiferencia no son iguales. De modo que, si se trata de bienes pblicos, la
eficiencia no requiere la igualdad de las tasas marginales de sustitucin entre
consumidores como en el caso de los bienes privados. Tal igualdad no es posible a menos
que sus preferencias sean las mismas. Adems en el punto F', la pendiente de la curva de
posibilidades de produccin difiere de las pendientes de las curvas de

Figura 3-1: Equilibrio general de bienes pblicos y privados

indiferencia, tanto de A como de B, en su punto de consumo. As, la tasa marginal de


transformacin no es igual a la tasa marginal de sustitucin de ninguno de los dos
consumidores. Puede demostrarse, sin embargo, que en el punto F' la tasa marginal
de transformacin es igual a la suma de las tasas marginales de sustitucin de los seores
A y B.

36
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

En el punto de tangencia (Y') entre JJ y TT, la pendiente de la curva de indiferencia


de B es igual a la pendiente de la curva de posibilidades de consumo TT. La pendiente de
la curva de indiferencia JJ del consumidor B es la tasa marginal de sustitucin de un bien
privado por un bien pblico (MRSgx). Dado que TT se obtuvo de la sustraccin vertical
entre la curva de indiferencia II del seor A (cuya pendiente viene dada por MRS gx) y la
curva de posibilidades de produccin PP (cuya pendiente es MRT gx), la pendiente de TT
por geometra elemental viene dada por la diferencia entre las pendientes de PP y II. Por lo
tanto, en el punto de ptima asignacin de recursos se cumple la siguiente ecuacin:

MRSbgx = MRTagx - MRSgx o lo que es lo mismo


MRTgx = MRSagx + MRSbgx de donde
MRTgx = MRSigx (1)
i=a,b
Para que exista eficiencia entre un bien pblico y otro privado, debe cumplirse con
la condicin 1, an cuando las tasas marginales de sustitucin para cada individuo difieran
entre si. La ecuacin 1 representa la condicin de eficiencia necesaria para la ptima
provisin de un bien pblico G, y convencionalmente se conoce como la condicin
Samuelson. Ella (1) debe interpretarse como sigue: en el ptimo, el costo marginal de
producir una unidad adicional de G, en trminos de la cantidad de X que habra que
sacrificar (MRTgx), debe ser igual a la suma de los beneficios marginales que todos los
usuarios obtienen simultneamente por el incremento de la produccin de G a costa de la
de X (MRSigx).
En una economa donde el dinero es utilizado como unidad de cuenta, podemos
interpretar las condiciones de eficiencia en trminos de beneficios y costos marginales
monetarios. La tasa marginal de transformacin es igual a la relacin entre el costo
marginal de producir G dividida por el costo marginal de X, o sea:

MRTgx = MCg/MCx (2)

Las relaciones marginales de sustitucin (MRS gx) de los seores A y B, indican las
tasas a las cuales ellos estn dispuestos a intercambiar el bien pblico en trmino del bien
privado X, de manera que dejen inalterados sus niveles de utilidad. De manera que, para
un individuo podemos escribir la tasa marginal de sustitucin como la relacin por
cuociente entre los beneficios marginales monetarios de G y X.

MRSagx = MBag/MBax = MBag/Px (3)

En una economa, donde los productores al actuar competitivamente cumplen con


la condicin de precio igual al costo marginal, satisfaciendo adicionalmente las
condiciones de eficiencia en la produccin, es decir: Px = CMx, y las condiciones
establecidas por las ecuaciones (1), (2) y (3); deber cumplirse que:

MBig = MCg (4)


i=a,b

Qu cantidad debe producirse de un bien pblico? La sociedad debe producir hasta


el punto en que el costo marginal para la sociedad sea igual al beneficio marginal social
producto de una mayor produccin. Esto es, que la suma de los beneficios marginales para
todos los individuos provenientes del bien pblico G, deben ser igual al costo marginal de
producirlo.
Esta ltima versin de las condiciones de eficiencia expresadas en trminos de
beneficios y costos marginales, nos conduce rpidamente a una interpretacin
diagramtica, a travs de la construccin de curvas de demanda y oferta.

37
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

En la Figura 3-2 que se inserta en la siguiente pgina, la curva de oferta S, muestra


el costo marginal de producir el bien pblico G para varios puntos situados a lo largo de la
de posibilidades de produccin PP.
Las curvas Da y Db, representan curvas de "demanda" de G, para los dos individuos,
en el sentido en que ellas expresan el beneficio marginal del bien pblico G que obtienen
ambas personas (MBig), o el precio que ellas tendran que pagar por cada cantidad de G si
tuvieran que hacerlo.
Para mostrar cmo el punto ptimo Go se determina, basta con sumar verticalmente
las curvas de demanda individual (en lugar de horizontalmente como se hace en el caso de
los bienes privados), para obtener la curva de demanda agregada Da + Db. Por ejemplo,
para la cantidad G1 de bien pblico sumamos la distancia dG1 = MBag con eG1 = MBbg
para obtener el punto f, el cual es por lo tanto igual a la suma de MBag y MBbg. La
cantidad ptima de G se ubica en el punto b en que la curva de demanda agregada corta a
la curva de oferta. En el punto b, se satisfacen las ecuaciones (1) y (4).
La produccin ptima de G se halla en el nivel en que la cantidad total que la
sociedad est dispuesta a pagar por el bien pblico G es igual al costo marginal o de
oportunidad de dicho bien. En el punto de equilibrio b, el seor B soportara OMBbg del
costo de bien pblico G, mientras que A sufragara OMBag del costo del mismo bien; si
cada individuo debiera abonar un impuesto o pagar un precio igual a su tasa marginal de
sustitucin, la cual representa la cantidad mxima que estara dispuesta a pagar para
obtener la cantidad disponible de ese bien. Esto indica, que en el punto de equilibrio b
(Fig. 3-2), el cual representa el punto de produccin F' (Fig. 3-1) de la sociedad, la tasa
marginal de sustitucin del seor B es superior a la tasa marginal de sustitucin de A, lo
que indica que B atribuye al bien pblico un valor ms alto que A. Este anlisis pone de
relieve una diferencia esencial entre bienes pblicos y privados. En el caso de los bienes
privados, la gente se ve ante precios idnticos y ajusta las cantidades que compra, mientras
que, si se trata de bienes pblicos se halla ante cantidades iguales, y ajusta sus propios
precios personales o tasas marginales de sustitucin, de acuerdo con las cantidades
disponibles.

Figura 3-2: Produccin ptima de un Bien Pblico

El anlisis que acabamos de realizar de la Fig. 3-2 sugiere una interpretacin seudo-
mercado de la oferta de bienes pblicos, ms conocida como beneficio-precio o la
solucin Lindahl. Afirmaba Lindahl, que el gobierno conoca de antemano los esquemas
de preferencia individual y ajustaba beneficio-precio (impuesto) sobre cada individuo, de
manera que, el beneficio-precio que tendra que pagar fuese igual a su tasa marginal de
sustitucin (MRS); al propio tiempo, determinaba las cantidades totales del bien pblico,

38
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

de forma que las tasas marginales de transformacin (MRT) y de sustitucin fuesen


iguales. Esta solucin no est exenta de problemas. En primer lugar, el gobierno debe
conocer los esquemas individuales de beneficios marginales a fin de poder asignar
beneficios-precios. Estas preferencias, no son, sin embargo, directamente observables. El
problema reside en que la gente no revelar sus verdaderas preferencias, porque no hay un
verdadero mercado de bienes pblicos. Cuando las personas adviertan que stos estn
disponibles y puedan disfrutar de sus beneficios paguen o no sus contribuciones
(impuesto-precio), no existe incentivo que las haga revelar sus verdaderas intenciones; por
ello las curvas de demanda no sern nunca observables. El sistema de precios no funciona,
y cualquier esfuerzo por determinar indirectamente el esquema de beneficios marginales,
mediante encuestas o cualquier procedimiento similar, por fuerza fracasar, ya que la
gente es reacia a expresar sus verdaderas preferencias, en la medida en que su beneficio-
precio (impuesto) dependa de ellas. Por consiguiente, toda, solucin anloga a la del
mercado es insatisfactoria.
En segundo lugar, los precios, en caso de bienes pblicos, no juegan el papel de
asignadores de recursos como lo hacen con los bienes privados. Los precios son
herramientas de racionalizacin cuando se trata de bienes privados, ellos determinan quin
consume cunto, con los bienes pblicos no sucede lo mismo. Si por definicin, cada
quin consume la misma cantidad de un bien pblico una vez que haya sido provisto, el
sistema de precios es inefectivo para asignar recursos. La nica funcin a la que estaran
destinados seria determinar cmo el costo de financiamiento de un bien pblico seria
repartido entre los diferentes usuarios.
Es importante sealar que la solucin particular derivada por nosotros dependi de
elegir un determinado nivel de bienestar del seor A. Si hubisemos elegido otro nivel de
indiferencia de las tantas que integran el mapa de A, habramos obtenido otra curva de
posibilidades de consumo para el seor B, y se habra elegido su utilidad mxima
alcanzable. Obsrvese que cada punto seria ptimo en el sentido de Pareto, en cuanto
representa la utilidad mxima a que puede llegar B, dado un nivel fijo de utilidad de A. En
cada caso la eficiencia exigira el cumplimiento de la ecuacin 1. Pero desde un punto de
vista normativo ningn punto seria preferible.
En consecuencia, podemos trazar el lugar de los niveles alternativos de utilidad para
los seores A y B y representarlos como frontera total de posibilidades de utilidad,
idntica a la vista en el Captulo II. Si un bajo nivel de utilidad ha sido escogido para A,
otro, a un nivel de satisfaccin ms alto le corresponder a B, y viceversa. Desde el punto
de vista de la eficiencia econmica, cualquier punto sobre la frontera total de posibilidades
de utilidad es igualmente deseable. La eleccin entre tales puntos se reduce a la cuestin
puramente tica de cmo el bienestar debera distribuirse entre los distintos miembros de
la sociedad.

TEORA DE LA ELECCIN PBLICA (5)

La discusin del fenmeno de los bienes pblicos ha sido dedicada bsicamente a la


determinacin de las condiciones ptimas para la provisin de tales bienes. Hemos hecho
nfasis, en que las propiedades combinadas de consumo conjunto (no rivalidad) y no
exclusin inhabilitan el uso del mecanismo de precios del mercado para determinar las
preferencias de los individuos, debido a cambios marginales en la produccin pblica (an
asumiendo que los individuos mismos tengan suficiente informacin para hacer tal
aseveracin). La no exclusin, impide a los individuos revelar voluntariamente sus
preferencias por los bienes pblicos, en la medida en que ellos no pueden ser excluidos de
su consumo el cual es gratuito.
Nuestro problema, dado que los mercados no son los medios idneos para la
asignacin de los bienes pblicos, ser analizar cules mecanismos emplean los
gobiernos democrticos para determinar las cantidades de bienes pblicos? El estudio de
cmo tales decisiones son realizadas, o el anlisis positivo de la determinacin de los
bienes pblicos es frecuentemente denominado la teora de la eleccin pblica. Ella trata

39
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

el mecanismo poltico, especialmente el comportamiento de votacin, por medio del cual


las preferencias de la sociedad por los bienes pblicos son racionalmente transmitidas a
los polticos.

Actores principales del proceso poltico

Existen de modo fundamental tres grupos o actores que interactan en el escenario


de la democracia representativa: Los funcionarios del gobierno que est en el poder
(burocracia), los representantes del pueblo o congresistas, que votan sobre programas
propuestos en principio por los funcionarios pblicos, y por ltimo, los ciudadanos.
Como cada uno de estos grupos difiere tanto en sus actitudes como en su provisin frente
a los bienes pblicos, analizaremos sus reacciones con respecto al problema de su
aprovisionamiento y fijacin de precios.
Supondremos que los individuos, como electores-votantes, como representantes de
stos, como funcionarios del gobierno o como burcratas, son motivados por el deseo de
satisfacer sus propias preferencias; las cuales reflejan en gran medida el inters particular,
pero tambin se preocupan por el bienestar de los dems, por las actividades
gubernamentales per se y por la sociedad. Los individuos pertenecientes al sector
gobierno, an cuando tratan de satisfacer sus preferencias particulares, estn sujetos a
serias restricciones, por la necesidad de negociar con otros y el deseo de granjearse el
favor de sus superiores, conservar sus posiciones o ser reelectos. En consecuencia, su
posibilidad de actuar libremente est seriamente limitada.

Los Electores

Un individuo se enfrenta con varios posibles programas, de distintos niveles de


actividad y precios en forma de impuestos que debe pagar si se cumple con dichos
programas y actividades. La cantidad que de ellos l querra obtener depende de varios
factores: esquemas de preferencias, nivel de ingresos y los precios en forma de mayores
impuestos que debe pagar por los servicios pblicos.
Conviene revisar antes algunas de las diferencias relativas a la decisin del
consumidor en los sectores pblico y privado.

Diferencias relativas a la toma de decisin de los consumidores. La decisin del


individuo respecto a la produccin pblica se distingue de varias y significativas maneras
de la decisin con respecto a la produccin del sector privado.
1.- Incapacidad de controlar la cantidad adquirida. Con un bien pblico no
existe manera de decidir la produccin y precio por parte de los
consumidores, ello depende de la decisin del gobierno sobre la base de
preferencias generales.
2.- Naturaleza y conocimiento de los beneficios. Al ser consumidos en forma
colectiva, sus beneficios se brindan a la sociedad como grupo. Por lo tanto,
quizs el individuo no se de cuenta de que se beneficia, pero si la actividad
no se realizara, es posible que su situacin fuera peor (mejor). Una persona
podra desconocer las medidas de salud pblica destinadas a eliminar el
paludismo, pero si no se practicasen, l y su familia podran enfermarse.
3.- Incertidumbre. Una persona puede estar muy insegura en cuanto a los
beneficios de los bienes pblicos: la utilidad de gastar ms en defensa
nacional. Tambin puede estar insegura de lo que seria su propia actividad
respecto de la determinacin real del nivel del sector pblico y del precio que
en forma de impuesto pagar, es decir su participacin en los distintos
tributos, sobre todo con el impuesto sobre la renta de las sociedades de
capital (cuyos efectos distributivos an no estn claros ni para los expertos) y
los impuestos progresivos sobre la renta. Finalmente, tambin est insegura
en lo relativo a su posibilidad de evitar el pago del impuesto, cambiando sus

40
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

actividades (ganando menos o cambiando de hbitos de consumo) y en la


medida en que el impuesto se ver afectado por los cambios de actividad de
otras personas.
4.- Motivacin por el bien comn. Puede existir inters de las personas no slo
en aquellas actividades que respondan a la compra de bienes privados, sino
que comportan consideraciones respecto del inters de los dems. Para el
caso de los bienes pblicos, pueden ser ms significativos motivos ms
amplios. Muchos individuos se preocupan por el bienestar de los indgenas o
la conservacin de los bosques, aunque no esperan ver alguna vez a un indio
ni de disfrutar de un bosque.
5.- Mezcla de actividades de asignacin y distribucin. Casi siempre toda
asignacin de recursos para la produccin de bienes pblicos acarrea
implicaciones distributivas. La instruccin pblica por ejemplo, ofrece
beneficios particulares a familias de bajos ingresos, pero es posible que sea
financiada, ante todo, por grupos de ingresos altos. En consecuencia los
esquemas individuales de preferencias por los servicios pblicos se ven
influidos por actitudes frente a las consecuencias de la redistribucin.

Preferencias de los individuos por los bienes pblicos. La mayor o menor preferencia
por los bienes pblicos depende de varios factores.
1.- Gustos. De la misma forma que existen fuerzas que influyen los gustos por
los bienes privados, tambin las existen que influyan la demanda por los
bienes pblicos. Las preferencias varan: para algunos es importante la
defensa, para otros, la educacin. En la medida en que puedan identificarse
los beneficios directos a los individuos, habr mayores preferencias. Por
consiguiente, las familias numerosas con varios hijos en escuelas pblicas
tendrn mayores preferencias por los gastos en educacin que las parejas sin
hijos o las que deciden enviarlos a las escuelas privadas.
2.- Informacin. Si una persona ignora por completo los beneficios de
determinado programa pblico, quizs no pueda manifestar demanda alguna
por el mismo y, por lo tanto, no reaccionar ante una propuesta o se opondr
a todo cambio, porque desconoce la situacin. Las consecuencias de esa falta
de informacin son varias: el desconocimiento de unos grupos brinda la
oportunidad a otros mejores informados de dominar lo relativo a la decisin
sobre polticas; las personas de elevados ingresos, generalmente bien
informadas, quizs influirn ms en la poltica gubernamental que los grupos
de menores ingresos, y por ltimo, muchas opiniones se basan en una
informacin escasa y parcial.
3.- Grados de incertidumbre. Cuanto ms segura est una persona de obtener
beneficios del gobierno, tanto mayor ser su preferencia por cualquier precio
tributario en particular. Si los beneficios sern muy superiores a los previstos,
incitara a las personas a favorecer niveles ms altos de ese servicio que en
caso contrario. La posibilidad de un ataque, que si bien se espera, puede no
ocurrir, favorece niveles ms elevados de la defensa nacional. La posibilidad
de mayores impuestos, orienta a los individuos a elegir servicios
preferentemente de menor magnitud.
4.- Reacciones emocionales. Las personas son conscientes de las reacciones de
los dems frente a sus actitudes ante ciertos tipos de actividades
gubernamentales, lo que influye en sus decisiones sobre tales actividades. La
defensa nacional constituye el ejemplo ms significativo. Pocas personas
desean que se les reproche de desentenderse de la seguridad nacional. Por eso
es fcil inducirlas a apoyar actividades del gobierno que, si razonaran con
ms lgica rechazaran. Otro ejemplo se refiere a la moral. Ningn poltico
desea dar la imagen de "liberado" y de estar en contra del hogar, la
maternidad y la austeridad.

41
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

Elasticidad ingreso de la demanda de bienes pblicos. La relacin de los ingresos de las


personas y sus demandas por bienes pblicos, puede ser positiva o negativa. A mayor
nivel de ingresos, las personas creen sentir que podrn sufragar ms servicios
gubernamentales y desearn obtener niveles ms altos de los mismos: mejores escuelas.
En todo caso, cuando se trata de bienes pblicos inferiores, al aumentar el ingreso, algunas
personas prefieren cambiar la escuela pblica por la privada, los parques nacionales por
los balnearios exclusivos.

La relacin entre el impuesto y la cantidad demandada. Si se toman como datos los


esquemas de preferencias, el ingreso de una persona y los precios de los otros bienes, la
cantidad del servicio especifico que se desea que se produzca, es una funcin de la tasa de
impuesto que debe pagar por l: cuanto ms bajo el impuesto, mayor ser la cantidad que
desee.

Consecuencias de la naturaleza de la toma de decisiones sobre los bienes pblicos. Pequeos grupos
de opinin ejercen influencia primordial en la decisin debido a la imposibilidad de
determinar niveles de provisin y de distribucin de los costos de los bienes pblicos a
travs del mecanismo de mercado, lo cual crea la necesidad de que los gobiernos lo hagan
a travs del proceso poltico. Las personas, dadas las caractersticas de los bienes pblicos,
no pueden participar ni en su nivel de aprovisionamiento ni en su precio traducido en
impuesto. Ello produce desinters de participar en la decisin colectiva y delegan la tarea,
o muchas se abstienen de votar para elegir a los representantes que adoptarn decisiones.
Adicionalmente, la influencia desproporcionada de los grupos de mayores ingresos
provoca que:
a.- Los ricos se hallan en mejores condiciones de adquirir informacin sobre las
actividades gubernamentales y de participar en el gobierno;
b.- dado su conocimiento e inters en la proteccin de la propiedad, quizs tengan
deseos ms intensos de obtener ciertos tipos de servicios gubernamentales;
c.- pueden comprar influencias, mediante contribuciones a partidos polticos;
d.- los miembros del congreso son en gran parte pertenecientes a la clase de
elevados ingresos

Partidos polticos y congresistas

Qu tcnicas pueden emplearse para averiguar las preferencias por los bienes
pblicos, dado que los individuos no las revelan en forma automtica? El gobierno puede
someter cuestiones importantes a los votantes por medio del referndum o encuestas de
opinin pblica. Aunque estas tcnicas tienen serias limitaciones:
1.- Lo complejo de la sociedad moderna hara imprctica la tcnica del
referndum porque requerira demasiado esfuerzo y tiempo;
2.- la falta de informacin suficiente a todos los miembros de la sociedad,
pueden conducir a resultados que no reflejen preferencias significativas;
3.- la actitud poco responsable de los electores, producto de la desinformacin o
porque su participacin surtira poco efecto sobre el resultado total, podra
favorecer, por ejemplo un aumento de los gastos, rechazando todas las
propuestas de financiamiento;
4.- la votacin de todos con respecto a ciertas medidas hace indispensable el
logrolling (intercambio de asistencia o favores, especficamente, la
negociacin de votos entre legisladores para asegurar una decisin favorable
sobre proyectos de inters mutuo), para el reconocimiento de los intereses de
las minoras.
Para enfrentar estos problemas, se formaron instituciones que permiten averiguar las
preferencias de los individuos, coordinndolas de manera de adoptar decisiones
concernientes al gasto pblico.

42
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

Congresistas o representantes del pueblo. De ordinario, los votantes eligen legisladores


que sealarn sus preferencias referidas a la decisin con respecto a los bienes colectivos.
El sistema representativo no est exento de imperfecciones, aunque en forma aproximada,
procura polticas coincidentes con los esquemas de preferencias de los individuos que
componen la sociedad, sobre todo por una informacin incompleta. Pero por imperfecto
que sea el sistema, no existe alternativa en una sociedad democrtica.

Partidos polticos. Los partidos polticos desempean un papel importante en el proceso


de decisin. Un partido puede definirse como un grupo de personas con intereses
semejantes que buscan controlar el gobierno. Tratan de establecer plataformas partidistas
que coincidan en la mayor medida posible con las preferencias del conjunto de votantes.
Es de suponer que la gente votar por un partido del que espera la maximizacin de la
utilidad. Por lo tanto los partidos sirven de intermediarios que facilitan el funcionamiento
del sistema representativo dando a los candidatos del partido una serie de proposiciones
ms o menos comunes y simplificando la eleccin en la medida en que determinados
partidos lleguen a representar ciertas posiciones generales o sea una ideologa
determinada. Quizs los partidos no interpretan con precisin los esquemas de
preferencias de la mayora de los votantes sobre la actividad pblica. Esta tarea es en si
misma difcil e imposible de alcanzar con un alto grado de perfeccin. Por consiguiente,
los dirigentes de los partidos podrn sustituir por los propios, los juicios de la comunidad
y tratar de obtener el apoyo popular. Semejante poltica puede llevar a los partidos a
engaar a sus electores sobre las ventajas de ciertas polticas y la efectividad de las ya
realizadas.

El papel del gobierno y la burocracia en la decisin

El jefe del poder ejecutivo es el dirigente del partido gobernante y como tal su
primera obligacin consiste en interpretar los deseos del pueblo y desarrollar, sujeto a la
aprobacin del poder legislativo, la ejecucin de polticas aptas para cumplir los deseos de
la sociedad. Puede adems ejercer gran influencia sobre la formacin de la opinin pblica
y as plasmar la naturaleza de los esquemas de preferencias de los individuos en cuanto a
los bienes pblicos. Esta influencia puede ejercerla gracias a la falta de informacin de los
votantes y su incertidumbre sobre los resultados de las distintas polticas. El resultado neto
es una compleja interaccin de las interpretaciones por parte del ejecutivo y el legislativo
de las preferencias individuales, y de las actividades propias del ejecutivo y legislativo
frente a distintas actividades gubernamentales.
Gran influencia sobre los programas gubernamentales la ejerce la administracin
pblica, la burocracia del gobierno. Esta no slo influye en el programa total del gobierno,
sino que adems, cmo debe ponerlo en prctica, determina en gran medida la manera de
realizarlo. En el mejor de los casos, los votantes slo influyen en la ndole general de una
actividad, y la burocracia fija los detalles.
La motivacin de los burcratas no es sencilla determinarla. A veces el
comportamiento es influido por motivos personales, como el deseo de conservar el puesto
y obtener un ascenso. Esta actitud les hace realizar sus tareas con la mayor rutina posible,
decidiendo no atraerse jams la enemistad de nadie y evitando polticas que puedan
fracasar, desacreditndolos a ellos y a sus superiores. Otros, -los trepadores- se destacan
en el papel innovador, buscando el cambio y el mejoramiento para demostrar su capacidad
a sus superiores. Este grupo est dispuesto a correr riesgos y as poder ascender con mayor
rapidez, por una parte, o fracasar del todo por la otra. Con esta doble motivacin, los
burcratas no slo influyen en la ejecucin de las actividades gubernamentales, sino que
tambin en el alcance de los distintos programas del gobierno. El Presidente y los
legisladores dependen muchsimo de los burcratas para que los aconsejen en cuanto a los
beneficios resultantes de la expansin o contraccin de la actividad pblica, puesto que
stos poseen conocimientos prcticos de los beneficios y las necesidades. De ello resulta
lamentablemente, que los burcratas favorecen niveles crecientes de la actividad, que ellos
mismos tratan de justificar. De all que los cuerpos legislativos tienen que ejercer juicio

43
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

independiente sobre sus recomendaciones, en funcin de su apreciacin de las


preferencias de los individuos, considerando los beneficios y los costos.
En Resumen, este anlisis considera una situacin en la que el gobierno hace
propuestas que, en su opinin, maximizaran su capacidad de obtener votos, y los
dirigentes polticos reaccionan con idntico propsito. Por otro lado, los funcionarios
pblicos o burcratas, distintos del gobierno en si mismo, actan de manera de maximizar
su poder, influenciando la provisin de bienes pblicos mediante el procedimiento de
agenda pre-establecida, la cual no es ms que aquella situacin en la que el gobierno est
actualmente en posicin de determinar sobre qu asuntos -agenda- les ser permitido a los
ciudadanos votar. Los ciudadanos suelen representar un papel algo pasivo y votan por el
candidato o partido que, en su opinin, representar mejor sus intereses. El arte de la
poltica consiste en alcanzar un consenso que atraiga a la mayora de los votantes, o que al
menos les sea aceptable.
Resulta interesante apuntar que, mientras los modelos formales presentados al
comienzo de este captulo indicaban que el gobierno ofrecera pocos bienes pblicos,
porque la gente no revela sus verdaderas preferencias, numerosas teoras polticas indican
que, de hecho, el gobierno podra producirlos en demasa en el afn de lograr un razonable
consenso y contentar a los principales grupos de electores (populismo). An cuando es
dudoso que el proceso poltico intente maximizar cosa alguna, en general parece funcionar
de tal modo que los beneficios percibidos, que surgen de la labor gubernamental suelen
considerarse mayores que los costos soportados por los grupos importantes de electores o
socio-econmicos. Esto es esencial para mantener una democracia que funcione.

Mecanismos de decisin pblica

En virtud de lo expuesto, queda establecido que distintos grupos mantienen


diferentes actitudes con respecto a la provisin de los bienes pblicos. No solo se trata de
las diversas actitudes de los principales actores del proceso poltico frente a la provisin
de los bienes pblicos, sino que a menudo surgen conflictos entre los burcratas o
administradores, los representantes polticos y los ciudadanos votantes. Cmo podran ser
reconciliados dichos conflictos por el proceso poltico?

La regla de la unanimidad

Conocida tambin por la regla de Wicksell, en honor al clebre economista sueco.


Slo pueden emprenderse con justificacin aquellas actividades vinculadas con la
provisin de bienes pblicos sobre las cuales exista acuerdo total o consenso unnime.
Esta regla se halla muy relacionada con el criterio del ptimo de Pareto. Un cambio
incrementa el bienestar econmico slo si se beneficia una persona sin que nadie sufra una
prdida. Presuponindose un comportamiento racional, todo cambio en la produccin de
bienes pblicos que beneficie a una o ms personas y no perjudique a nadie recibir un
apoyo unnime, pero no lo obtendrn los cambios que no satisfagan ese requisito. Esta
regla, evita lo que podra denominarse el costo externo del cambio, o sea un dao para
quienes no desean el cambio, y ofrece la mxima proteccin de los intereses de la minora.
Como regla general para la decisin sobre las actividades gubernamentales, la
unanimidad es inaceptable y de hecho jams se aplica para tal fin, ya que la complejidad
de los gobiernos de hoy en da y la variedad y abundancia de las actividades
gubernamentales, consumiran enormes cantidades de tiempo y esfuerzo para lograr la
unanimidad en la mayora de los casos, aunque las decisiones las tomara un pequeo
grupo representativo. De otro lado, la unanimidad le concede a los grupos minoritarios un
gran poder de negociacin que les permite bloquear todo cambio, a menos que se les haga
concesiones, intolerables para la mayora. Por ltimo, la regla no es practicable tratndose
de funciones gubernamentales solo distributivas (bienestar) que hacen avanzar la sociedad
sobre su lmite de posibilidades de utilidad, porque tales funciones, por su propia ndole,
implican la transferencia de riqueza de algunas personas hacia otras y podra suceder que
algunos jams admitieran ese cambio.

44
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

La decisin por la mayora

La mayora de las democracias acepta la norma de que los conflictos de preferencias


deben resolverse mediante el voto mayoritario. Cada individuo tiene un voto, los si y no
son contados y gana el que tenga ms (mayora simple) o la mitad mas uno de los
presentes (mayora absoluta). Cuando ms de dos alternativas son comparadas, stas
deben ser votadas por pareja, sobreviviendo slo una de ellas. Esta regla es comnmente
utilizada por el Congreso y las Legislaturas, excepto para las llamadas enmiendas, donde
una mayora calificada (comnmente 2/3) es utilizada. La regla de la mayora no bloquea
los intereses de muchos para proteger a pocos. Es de suponer que salvaguarda los intereses
de la mayora en la sociedad.
Supngase tres niveles de actividad presupuestaria:
Grande (A), Mediano (B) y Pequeo (C) y tres votantes: X, Y, Z

Nivel de Presupuesto
Votante Preferido
____________________________________

X A ---> B ---> C
Y C ---> B ---> A
Z B ---> C ---> A

Condiciones (teorema de la imposibilidad de Arrow) para que se cumpla la regla de la


mayora:
1.-La votacin debe realizarse en funcin de comparaciones por pares.
2.-Todo votante tiene que ser racional y tener ordenamientos transitivos
3.-Todos los ordenamientos posibles son aceptables

As en nuestro ejemplo:
A vs. B: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de B
el votante Y prefiere la alternativa B en lugar de A
el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de A
la alternativa ganadora es la B

B vs. C: el votante X prefiere la alternativa B en lugar de C


el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de C
el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de B
la alternativa B es la ganadora final

Si tomamos otro ordenamiento, el resultado ser equivalente al anterior:


B vs. C: la alternativa ganadora es la B
B vs. A: la alternativa B es la ganadora final

Tomemos el ltimo ordenamiento:


C vs. A: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de C
el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de A
el votante Z prefiere la alternativa C en lugar de A
la alternativa ganadora es la C
C vs. B: la alternativa B es la ganadora final

Como podemos apreciar, en cualquiera de los casos la alternativa ganadora por mayora es
siempre la B. La Figura que se presenta a continuacin representa todos los
ordenamientos posibles de las tres alternativas de acuerdo al orden de preferencia
expresado por los votantes.

45
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

Figura 3-3: Esquemas de preferencias con un solo pico

Como se observa en la Figura 3-3, al dibujar las preferencias individuales, se


muestra un patrn de un solo pico, independientemente del orden de la comparacin por
pares. El votante Z, quien prefiere la alternativa intermedia, y es conocido como el votante
medio, gana. Las preferencias de los tres individuos siguen un cono como patrn, con
un pico en diferentes puntos de la escala, de los cuales el del medio gana. Esta
aseveracin constituye el llamado Teorema del Votante Medio, en el cual las
preferencias del votante intermedio se sitan en el medio con respecto a las preferencias
de los otros votantes. La mitad de los votantes desean ms presupuesto que el votante
intermedio, y la otra mitad desea menos. Sea cual fuere el ordenamiento de las propuestas,
en tanto todas las preferencias de los votantes sean de un solo pico, el resultado final de la
regla de la mayora siempre refleja las preferencias del votante intermedio.
Cuando todas las preferencias de los votantes son de un solo pico, el voto de la
mayora conduce a un resultado estable, y la decisin adoptada refleja las preferencias del
votante medio. No obstante, cuando las preferencias de los votantes no son de un solo
pico, surge la paradoja del voto.
Supongamos ahora que el votante Y (intermedio) cambia sus gustos y prefiere a C
en lugar de A, y A en lugar de B, esto es, el votante Y prefiere los extremos antes que la
solucin intermedia. Este cambio de orden, hace que el resultado final sea diferente y
desconcertante con el primero caso. Ahora bien, este cambio de preferencias del votante
medio, provoca que el resultado final sea cclico e inestable, al cambiar segn el orden de
votacin de las diferentes alternativas.

Nivel de Presupuesto
Votante Preferido
____________________________________

X A ---> B ---> C
Y C ---> A ---> B
Z B ---> C ---> A

Este nuevo caso viola la condicin bsica de transitividad mencionada, respecto de


los ordenamientos por pares, mostrando una solucin multipico, segn se observa en la
Figura 3-3, inserta en la siguiente pgina, dando origen a una votacin cclica. Esto
significa que no existe ninguna solucin estable de mayora, puesto que el resultado del
voto depende del orden en que se hayan votado las alternativas. Esto es:
Comparando A vs. B: la alternativa A gana
A vs. C: la alternativa C es la ganadora final

46
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

Cambiando el orden:
B vs. C: la alternativa B gana
B vs. A: la alternativa A es la ganadora final

Si comparamos finalmente:
C vs. A: la alternativa C gana
C vs. B: la alternativa B es la ganadora final

Figura 3-4: Esquemas de preferencias con ms de un pico

La paradoja del voto, nombre con que se conoce el fenmeno de la votacin


cclica, analizada primeramente por Condorcet en el siglo 18, y ms recientemente por el
profesor K. Arrow, arroja dudas al proceso democrtico. Arrow plantea que en ciertas
situaciones verosmiles que suelen condicionar el proceso poltico, los votos de la
mayora pueden no reflejar la voluntad de sta. Afortunadamente, la paradoja no significa
que el voto mayoritario no sirve. Para que la regla de la mayora no de origen a resultados
contradictorios, las preferencias de los individuos deben ser la de un patrn de un solo
pico, esto es, donde no existan electores extremistas, ganando la votacin el elector medio.

Voto estratgico

Un fenmeno estrechamente ligado con la paradoja del voto, es el llamado voto


estratgico (manipulacin del orden del da). Cuando existen diferentes actitudes frente a
un problema en particular, la proposicin que acumula el mayor nmero de simpatizantes
podra ser eliminada de toda consideracin, porque aquellos que estn en un extremo
votan inicialmente por el otro extremo para vencer a la propuesta moderada. Veamos esto
con un ejemplo de tres proposiciones para mejorar el trnsito urbano:
Propuesta A: Construccin de un Metro, sin mejorar el transporte
pblico. Apoyo 30% de los electores
Propuesta B: Construccin de algunas lneas de Metro, mejorando el
sistema de transporte pblico. Apoyo 40%
Propuesta C: Concentracin en el mejoramiento total del sistema de
transporte. Apoyo 30%

47
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

En una eleccin sin voto estratgico fcilmente ganara B. Sin embargo esto no
sucedera, ya que los votantes toman muy en cuenta cmo los otros van a votar, de
manera de no malgastar sus votos en proposiciones que no tengan ocasin de ganar, a
pesar de que ellos la prefieran. Veamos. Los que apoyan A votaran por C, al comparar a
B vs. C, de esta forma se eliminara a B. Al final quedaran las dos proposiciones extremas
(A, C), ganando aquella que logre captar para si a los que apoyaban la propuesta B. De
esta manera, la propuesta B, preferida por el mayor nmero y que sin lugar a dudas
hubiera ganado sobre cualquiera de las dems de no existir voto estratgico, es vencida.

48
CAPTULO III: BIENES PBLICOS

NOTAS AL CAPTULO III

(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the Public Sector. Ed.
Irwing, 7 ed. Ill. pp. 25-27, 63-84
(2) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar. Madrid
1969. p. 9
(3) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris
1978. pp. 85-86
(4) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little,
Brown, 2 ed. Boston, 1984, pp 85-104
-DUE, John and FRIEDLAENDER, Ann, Government Finance: Economics of the
Public Sector, Ed. Irwin, 7 ed, Illinois. 1981, pp 27-33; 51-58
(5) DUE, John et al. Op. cit. pp. 33-52
-FISCHER, S. et al. Economa Ed. Mac Graw Hill, 1990, 2 ed. pp.491-494; 87-90
-MUSGRAVE y MUSGRAVE. Hacienda Pblica: Terica y Aplicada. pp.105-134;
-ROSEN, Harvey, Public Finance. Ed. McGraw Hill 1995. USA. 2 ed. pp. 61-74;
119-14

49
IV

EXTERNALIDADES
En el captulo anterior se discuti la situacin planteada por los bienes pblicos o
colectivos. En razn de su indivisibilidad, una vez que se hacen disponibles, lo son para
todos los miembros de la sociedad. De all, que no exista manera alguna por la cual pueda
ser excluida ninguna persona de recibir los beneficios de su consumo o disfrute. Por tal
razn, la provisin de los bienes pblicos requiere de la intervencin del gobierno. Este
captulo lo dedicaremos al estudio de las denominadas Externalidades. Estas aparecen,
cuando el funcionamiento de la economa de mercado da origen a economas o
deseconomas externas, producto de la interdependencia de las funciones de produccin y
consumo, provocando de esta manera, divergencia entre las valoraciones privadas y
sociales y en consecuencia, prdida de la eficiencia econmica.

EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO

Existen otras actividades que si bien no estn a cargo directamente del Estado,
requieren de su intervencin a fin de asegurar una asignacin eficiente de recursos. El
propio comportamiento de consumidores y productores, en su afn de bsqueda del
mximo beneficio, ocasionan efectos perjudiciales o beneficiosos a terceros, cuyos costos
o beneficios incurridos, no son tomados en cuanta por el mecanismo precio del mercado.
Esta situacin acarrea divergencias entre las valoraciones privadas y sociales, lo que
impide que se satisfagan las condiciones del ptimo de Pareto, esto es, que alguna persona
o personas estn en mejor situacin como resultado del cambio, sin que al mismo tiempo
alguien ms est en situacin peor. Veamos el siguiente ejemplo en el cual una empresa
papelera produce como subproducto de su proceso industrial una sustancia qumica
conocida con el nombre de dioxina. La dioxina se forma al mezclarse la pulpa de madera
con el cloro utilizado como blanqueador. Una vez la dioxina es liberada en el ambiente,
podra terminar en el tejido adiposo de las personas y en la leche de las madres que
amamantan. Segn algunos investigadores, la dioxina es altamente txica y presuntamente
responsable de malformaciones congnitas y de algunos tipos de cncer. Ahora bien, el
Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar (Captulo II), sugiere que el mercado
asigna eficientemente los recursos. Quiere decir esto, que la contaminacin del ambiente
por dioxina es eficiente por ser sta un subproducto del proceso industrial del mercado?
Evidentemente que no. El decrecimiento de los niveles de bienestar de las vctimas de la
dioxina no es el resultado de un cambio de los precios de mercado, por ello la asignacin
de recursos que realiza el mercado es ineficiente.
La intervencin pblica es entonces necesaria, cuando no existe ningn mecanismo
de mercado que asegure que la parte beneficiada recompense a la persona o empresa que
le brinda los beneficios, o que la parte perjudicada reciba una indemnizacin de la persona
o empresa que origina los costos. La existencia de externalidades o, de economas o
deseconomas externas como las denomin Alfred Marshall (1) da origen a una asignacin
ineficiente de recursos; por cuanto en el caso de economas externas, los beneficios
externos que crea la actividad de consumidores o productores y que no pueden ser
capturados por ellos a travs del sistema de precios, conducira a una reduccin de la
actividad. Si se trata de deseconomas, los costos sociales emergentes de la actividad, los
cuales no son soportados por los responsables, daran lugar a un incremento de la
actividad involucrada.
Analizaremos a continuacin las externalidades en el consumo y luego,
examinaremos las externalidades en la produccin, para finalmente terminar con el
anlisis de algunas deseconomas externas o efectos de repercusin, como por ejemplo, el

50
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

congestionamiento de automviles y la contaminacin ambiental. Abordaremos


igualmente, la descripcin de las polticas que en cada caso el Estado podra aplicar para
mejorar la asignacin de recursos e internalizar los efectos externos.

Externalidades en el consumo

Una externalidad en el consumo se da cada vez que el bienestar de una persona es


modificado por los patrones y gustos de otra persona. Ejemplo claro de ello son el placer
que me causa el csped bien cuidado de un vecino o la propiedad bien mantenida. Este
tipo de actividades crea externalidades positivas, por cuanto el bienestar de una persona es
favorablemente modificado al contemplar la agradable vista que representa la propiedad
del vecino. En este caso, los beneficios marginales sociales exceden a los beneficios
marginales privados. Veamos otro ejemplo de externalidad positiva: considrese el caso
de una extica bailarina, quien aprovecha practicar durante el invierno su baile oriental,
ajustando la temperatura a 22 C. Los inquilinos que viven en los pisos superiores,
encuentran que a medida que la temperatura aumenta, necesitan gastar menos combustible
para calentar sus apartamentos. Dada esta economa externa y a fin de hacer coincidir los
beneficios marginales sociales con los privados, se impondra por parte de los inquilinos
residentes de los pisos superiores, subsidiar a la bailarina en su cuenta de calefaccin y a
la vez, estimularla a que practique su danza con menos ropa an, y que eleve el
termostato a 27 C (2).
De la misma forma, pueden presentarse divergencias entre las valoraciones privadas
y las sociales, ya no porque se trate de actividades que incrementen el bienestar de un
persona, sino por el contrario, impongan costos sociales que afectan desfavorablemente
los niveles de bienestar de los individuos. Tal es el caso por ejemplo, de las deseconomas
que surgen cuando ocurren los congestionamientos de trficos en autopistas, provocados
por la incorporacin de nuevos automovilistas, ocasionando a su vez, entorpecimiento de
la libre circulacin y costos adicionales sobre el resto de los usuarios. Tambin forma
parte de este tipo de deseconomas la contaminacin ambiental producida por el escape de
los automviles; el desagrado que produce cuando una persona construye una cerca en su
vivienda y elimina el paisaje a su vecino; la molestia que ocasiona el ladrido del perro del
vecino, etc.
Existe la tendencia por parte del mercado de dejar a un lado u ocuparse poco de
ello, cuando se trata de actividades que crean externalidades positivas y que tienen
caractersticas de bienes pblicos (e.g. atencin mdica y hospitalaria; recreacin, cultura
y deporte; educacin y vivienda, etc.), ms por el contrario, se tiende a la
sobreproduccin, cuando estamos en presencia de actividades que crean deseconomas en
el consumo (congestionamientos de trnsito; emisiones contaminantes; consumo de
cigarrillos y alcohol, etc. -La ultima reforma a los impuestos que pechan los cigarrillos y
el alcohol, decreto con fuerza de ley N5.619, G.O. extraordinaria 5.852 de fecha 5 de
octubre de 2007, establece como fundamentacin del aumento la restriccin del consumo
por motivos de salud pblica.)

Respuesta privada a las externalidades

Si las externalidades acarrean costos o beneficios para pocas personas,


generalmente el gobierno no suele intervenir. Los particulares suelen buscar soluciones
privadas mediante la negociacin directa; situaciones de este tipo como, diferencias entre
vecinos por cualquier causa o razn, podran ser dirimidas mediante el pago de
compensaciones, que no perjudique la situacin de uno mejorando la del otro.
Evidentemente, en muy raras ocasiones se pagara una compensacin, y el problema, la
mayora de las veces se soluciona, apelando a las normas de convivencia ciudadana.
Otras veces el problema de las externalidades se resuelve con normas morales y
sanciones sociales. El tirar basura en la calle, a pesar de estar prohibido la gente no lo hace
porque simplemente est mal hecho. El mandamiento moral que se ensea a la mayora

51
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

de los nios de no hacer a los dems lo que no quisieras que te hagan a ti, nos dice que
debemos tener en cuenta las consecuencias de nuestros actos para con otras personas. En
trminos econmicos, nos dice que debemos internalizar las externalidades (internalizar
una externalidad es modificar los incentivos de manera que las personas tengan en cuenta
los efectos externos de sus actos).
Otra forma de resolver las externalidades son las instituciones benficas, muchas de
las cuales se crean para tales fines. Es el caso de las asociaciones para la proteccin del
medio ambiente, las universidades privadas que reciben donaciones de exalumnos,
empresas y fundaciones, debido en parte, a que la educacin tiene externalidades positivas
para la sociedad. Finalmente otra forma de solucin privada es la integracin de las
empresas de las partes involucradas (fusiones).

Teorema de Coase. (3) Llamado en honor del economista Ronald Coase, sugiere que si
las partes privadas pueden negociar sin ningn coste de transaccin, (costes en que
incluyen las partes en el proceso de ponerse de acuerdo y de velar por su cumplimiento)
el mercado privado siempre resolver el problema de las externalidades y asignar
eficientemente los recursos.
Veamos esto con un ejemplo. Supongamos que Dionisio es dueo de un perro que
ladra constantemente y molesta a su vecina Juana. A pesar del beneficio que el perro le
produce a Dionisio, ste genera una externalidad negativa a Juana. Debe obligarse a
Dionisio a llevar el perro a la perrera, o debe Juana tener que aguantar pasar todas las
noches en vela? Si el beneficio que obtiene Dionisio por la propiedad del perro es superior
al coste que soporta Juana por los ladridos, es eficiente que Dionisio conserve al perro y
que Juana se acostumbre a los ladridos. Sin embargo, si el coste es superior al beneficio,
Dionisio debe deshacerse del perro.
De acuerdo con el teorema, el mercado alcanzar por si solo el resultado eficiente;
pero, cmo? Juana puede proponerle simplemente a Dionisio el pago de una determinada
cantidad de dinero para que se deshaga del perro. Dionisio aceptar el trato si la cantidad
de dinero que le ofrecer Juana es mayor al beneficio de conservar al perro. Aunque estas
satisfacciones no pueden compararse en forma directa, pueden reflejarse en la
indemnizacin que cada uno este dispuesto a pagar y la suma que el otro solicita. Sea cual
fuere la decisin a que se llegue mediante la negociacin, la parte perjudicada puede pagar
una indemnizacin a la beneficiada, y no obstante hallarse en mejor situacin.
Hasta ahora hemos supuesto que Dionisio tiene el derecho legal de tener un perro
ladrador. En otras palabras, Dionisio puede conservar el perro, a menos que Juana le
pague una indemnizacin lo suficientemente grande como para inducirlo a renunciar
voluntariamente al perro. En que medida sera diferente el resultado si Juana tuviera el
derecho legal a la paz y a la tranquilidad? Segn el teorema de Coase, la distribucin
inicial de los derechos legales (propiedad) no cuentan para la capacidad del mercado de
logar el resultado eficiente. Si Juana puede legalmente obligar a Dionisio a deshacerse del
perro, ste, podra ofrecerle a Juana una compensacin para que le permita quedarse con el
perro. Si el beneficio que le reporta a Dionisio la posesin del perro es superior al coste
que soporta Juana por sus ladridos, ambos llegaran a un acuerdo en que Dionisio
conservara al perro.
En resumen, el teorema de Coase establece que los agentes econmicos privados
pueden resolver el problema de las externalidades entre ellos. Cualquiera que sea la
distribucin inicial de los derechos de propiedad, las partes interesadas siempre pueden
llegar a un acuerdo en el que se mejore el bienestar de todo el mundo y el resultado sea
eficiente.

Intervencin pblica

Cuando el bienestar de un individuo se ve afectado en forma positiva por el


consumo de bienes y servicios por parte de otros, la produccin que hace el mercado de
esos bienes y servicios es demasiado reducida; se requiere entonces, de medidas

52
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

gubernamentales tales como: subsidios, provisin de bienes directa o indirectamente por el


gobierno, a fin de hacer coincidir las valoraciones privadas y sociales. Si por el contrario,
el bienestar de algunas personas se halla afectado de manera negativa por el consumo de
bienes y servicios por parte de otras, la produccin de tales bienes y servicios es excesiva;
entonces, se hace necesario tomar medidas gubernamentales en forma de impuestos u
otros medios para hacer coincidir, una vez ms las valoraciones privadas y sociales.
En la medida en que el bienestar de la gente depende del mantenimiento de ciertos
estndares de salud, vivienda, educacin o ingreso, es imprescindible la intervencin
pblica en el mercado, para garantizar un incremento de las cantidades producidas de esos
bienes. Al desviar recursos, por medio de la tributacin, de la actividad privada hacia el
financiamiento de esas necesidades o bienes preferentes, (aquellas carencias que la
sociedad piensa que debe recibir o consumir la poblacin, cualquiera que sea su nivel de
renta), denominadas as por Musgrave (4), el gobierno asegura que la contribucin de cada
individuo sea igual a la de otros.

Externalidades en la produccin

En un sentido amplio, ocurre una externalidad en la produccin cuando el


producto de una empresa entra como insumo en la funcin de produccin de otra. Como la
mayora de las empresas utilizan para elaborar su propia produccin materiales producidos
por otras, las externalidades, en la generalidad de las industrias estn presentes. En la
medida que la produccin utilizada como insumo por la otra empresa tenga un precio
igual al costo marginal, el sistema de precios ser capaz de asignar los recursos
eficientemente.
Conviene distinguir a este respecto entre externalidad pecuniaria y externalidad
tecnolgica.

Externalidades pecuniarias

Una externalidad pecuniaria surge de la interdependencia de las relaciones de


produccin que existen en toda la economa. En una industria de costos crecientes, las
empresas que utilizan su produccin como insumo, estn sujetas a deseconomas
pecuniarias externas. Por ejemplo en la medida que aumenta la produccin textil,
ausentaran los costos por unidad de los textiles, puesto que se incrementaran los costos
por Ha. del algodn, al incorporarse tierras de menor rendimiento.
Las economas pecuniarias externas ocurren cuando el precio del insumo baja, en la
medida que su produccin aumenta. De ordinario, esto puede suceder cuando el insumo es
producido por un monopolio natural; esto es, si el punto mnimo del costo medio de la
empresa eficiente, se encuentra en un nivel de produccin, lo suficientemente grande
como para pueda abastecer a todo el mercado. Si otra empresa comparte el mercado, cada
una necesariamente producir a costos medios ms elevados. Lo natural del monopolio
simplemente significa que el resultado natural de las fuerzas del mercado sea el
desarrollo de una organizacin monopolista. Ejemplos de monopolios naturales lo
constituyen la organizacin industrial de los servicios pblicos: agua y alcantarillados,
energa elctrica, telfonos, transporte pblico, etc. (5)
Si el monopolio natural est regulado de forma tal que sus precios reflejen los
costos, las empresas que utilizan su produccin estn sometidas a economas pecuniarias
externas. Por ejemplo, cuando aumenta la produccin de aluminio los costos por unidad
podran bajar, si el precio de la electricidad que utiliza, disminuyera a medida que
aumenta su demanda.
En cualquier caso, en las llamadas externalidades pecuniarias, la intervencin del
gobierno ser innecesaria, mientras el bien utilizado como insumo se ofrezca a un precio
igual al costo marginal y las empresas interacten sin que ninguna pueda ejercer poder
monopolstico en la fijacin de precios.

53
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

Externalidades tecnolgicas

Las externalidades tecnolgicas requieren de la intervencin gubernamental, y se


presentan cuando el productor de determinada actividad no puede capturar para si todas
las ganancias o no tiene que soportar todos los costos causados a otras empresas o
miembros de la sociedad como resultado de sus acciones. De all que surjan economas o
deseconomas externas. Ejemplos de este tipo de externalidades lo constituyen las
descargas contaminantes de una empresa industrial situada ro arriba, perjudicando las
actividades de una industria pesquera o turstica, situada ro ms abajo; el descubrimiento
de petrleo por una empresa, brinda beneficios a otras empresas exploradoras en las
cercanas del yacimiento; la flota de transporte de una empresa congestiona una carretera,
imponiendo costos adicionales por aumento del tiempo de viaje a otras empresas; los
programas de adiestramiento y calificacin de la mano de obra desarrollados por una
empresa, benefician a otras empresas cuando la mano de obra se traslada a otras fuentes de
trabajo; etc. En cada caso, la empresa responsable de la actividad produce economas o
deseconomas externas a otras empresas o consumidores, sin tener ningn medio como
capturar los beneficios o compensar los costos sociales incurridos a travs del mecanismo
de precios. El ejemplo ms renombrado de una externalidad tecnolgica pura sera, tal
vez, el caso de la produccin de miel y manzanas (6). Un apicultor y un fruticultor de
manzanas, poseen ambos parcelas contiguas donde desarrollan sus actividades de
produccin. La produccin de manzanas, para nuestro ejemplo, slo requiere del factor
trabajo; por lo tanto pudiramos formular la funcin de produccin de manzanas como:
M=M (T). Ahora bien, durante el crecimiento del rbol del manzano, comienzan a
aparecer antes de dar el fruto, las primeras flores. Bien sabemos que las abejas se
alimentan del nctar de las flores para producir miel; por lo tanto en nuestro ejemplo, la
produccin de miel, depende no slo del trabajo del apicultor, sino tambin de la
existencia de flores del manzano y por consiguiente, de la produccin de manzanas. Como
consecuencia, la funcin de produccin de miel sera: A=A (T, M).
El costo marginal privado resultante del incremento de la produccin de manzanas,
depende (competencia perfecta) de la tasa de salarios. Si una unidad adicional del factor
trabajo, es capaz de producir un incremento en una unidad en la produccin de manzanas,
entonces, el costo marginal de las manzanas sera igual a la tasa de salarios. Pero, producir
una unidad adicional de manzanas, conllevara a un incremento de las flores del manzano
y por consiguiente a una mayor produccin de nctar. Lo que significara mayor cantidad
de abejas, y por consiguiente, mayor cantidad de miel. El costo marginal social de la
produccin de manzanas, se igualara con el costo marginal privado al restarle el valor del
incremento de la produccin de miel. No obstante, la produccin de manzana no seria
ptima, como debera de serlo en un rgimen de competencia perfecta.
Donde se encuentra el problema? Las flores del manzano, claramente forman parte
de la produccin de miel; ellas poseen un producto marginal positivo y por lo tanto
deberan tener un precio de mercado positivo. Sin embargo el fruticultor no puede
apropiarse del beneficio que produce el nctar de las flores, ya que la disponibilidad del
factor de produccin (nctar), est completamente divorciado de su propietario. Es un bien
libre, por lo tanto en el mercado no habra precio alguno para el nctar, an si se tratara de
mercados perfectamente competitivos. En conclusin, el mercado fracasa en la asignacin
ptima de los recursos, por la separacin que existe entre la aparente disponibilidad del
factor y su propiedad. Para que haya una produccin ptima de manzanas debe ocurrir una
de estas dos situaciones: o se subvencionara al productor de manzanas, o se
internalizarn (7) los efectos externos con la fusin o integracin de las empresas, de
manera que ambas actividades estn en manos de un mismo propietario que pueda tomar
en cuenta esas interacciones.
Las externalidades tecnolgicas del tipo que crean economas externas son
frecuentes en proyectos de construccin de obras hidrulicas: Por ejemplo, la
construccin de una gran represa crea beneficios de recreacin, energa y control de
inundaciones, cuyo equivalente los constructores del embalse nunca pueden percibir. Los

54
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

beneficios que reciben los constructores privados del embalse, sern inferiores a los
verdaderos beneficios sociales. Por lo tanto, si se dejara en manos del mercado privado la
represa nunca se construira. Pero, mediante la intervencin pblica el proyecto puede ser
realizado. Si bien el gobierno podra subvencionar a los constructores privados, siempre
prefiere efectuar l mismo la construccin, internalizando as las externalidades, ya que
puede tomar en cuenta todos los costos y beneficios, para decidir si se construye o no la
represa.
La renovacin urbana muestra muchas caractersticas de una externalidad
tecnolgica. Por ejemplo si una compaa constructora se propusiera edificar un gran
centro comercial en el casco urbano de una ciudad, generalmente en estado ruinoso,
encontrara con que los alrededores se beneficiaran con sus mejoras: subira el precio de
los terrenos, el vecindario seria mucho ms placentero, etc. Pero, no le seria posible
recoger los beneficios del incremento del valor de los terrenos y de la mayor amenidad de
la zona. En cambio si se le diera el control sobre un rea bastante extensa, podra
internalizar esos efectos externos y obtener suficientes utilidades de las mejoras como para
hacer rentable la inversin. Por esta razn, el gobierno central siempre se ha hecho cargo
del elevado costo que significa la adquisicin de terrenos, subsidiando a los particulares
dedicados a la ejecucin de proyectos de renovacin urbana, conciliando as, las
valoraciones privadas y sociales (caso del Complejo Urbanstico Parque Central en la
ciudad de Caracas, 1970-2003).
La educacin pblica tambin comprende externalidades tecnolgicas, puesto que
al elevarse el nivel educativo de la sociedad, aumenta la productividad. Una mayor
educacin redunda en mejor eficiencia administrativa y trae aparejados cambios
tecnolgicos y organizacionales ms rpidos, y como consecuencia, ratas de crecimiento
econmico ms elevadas y ms altas relaciones de ingresos per-capita. Por eso, los
beneficios individuales de la educacin de cualquier persona en particular, son
sustancialmente menores a los beneficios que su preparacin aporta a la sociedad.
Se necesita alguna intervencin pblica para incrementar la produccin cada vez
que ciertos bienes provean significativos beneficios externos positivos, con efectos
plenamente compartidos por todos los miembros de la sociedad, ya que el mercado
privado fijara el precio de los mismos en menos de su valor, y se producira muy poco de
ellos. En este caso la externalidad se comporta como un bien pblico. Sucede a veces que
los lmites entre los bienes pblicos y las externalidades son un poco difusos. En algunos
casos, como la educacin primaria y secundaria, as como numerosos programas
relacionados con los recursos del agua, el incremento se lograra si es el gobierno quien se
hace cargo de la actividad en cuestin. Si el gobierno emprende actividades que crean
externalidades positivas, podr ponerlas a disposicin en forma gratuita, como en el caso
de la instruccin pblica, o podr cotizarlas a tarifas que reflejen los costos marginales
sociales, como sucede con ciertos programas referidos a los recursos del agua. Por otra
parte, el gobierno puede dejar la produccin en manos privadas y subvencionar al
productor privado para permitirle cobrar un precio que refleje los costos marginales
sociales en vez de los privados, que son ms altos. Esto ocurre en zonas con ferrocarriles
suburbanos y en ciertos programas de vivienda.
La circunstancia de que el gobierno ofrezca directamente el servicio o de que
subvencione la produccin privada, depender en su mayor parte de la ndole de la
externalidad. Si es muy difundida y poco divisible con facilidad, como sucede con la
educacin, la actividad adopta muchas de las caractersticas de un bien pblico y ser
necesario que la provea el gobierno. Pero si los beneficios externos son fciles de
reconocer y apropiar individualmente, el mercado puede distribuir con eficiencia esos
bienes, si su precio refleja el costo marginal social. En tal caso, el papel del Estado
consiste en asegurar que se cobren los precios eficientes y dejar el mercado que provea la
actividad.

55
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

Externalidades negativas y efectos de repercusin

En una poca de preocupacin ecolgica, llega a ser importante el problema de las


deseconomas tecnolgicas o efectos de repercusin. La fbrica de productos qumicos
que contamina el agua, dandola para fines de recreo o consumo; los derrames de
petrleo, que arruinan playas y matan enormes cantidades de peces y animales; los
plaguicidas que aumentan la produccin agrcola, pero matan peces, animales silvestres y
hasta personas; los aeropuertos que producen demasiado ruido; los automviles que
contribuyen a los congestionamientos de trafico y contaminan el ambiente etc., son claros
y evidentes ejemplos de efectos de repercusin que ocasionan costos sociales no
reflejados en la estructura de costos de las empresas, alterando la asignacin de recursos
hecha por el mercado. Vase el caso de Puerto Ordaz, importante centro siderrgico,
donde tiene sus instalaciones la empresa SIDOR. El proceso de produccin del acero,
conlleva arrojar a la atmsfera emisiones contaminantes de humo. La empresa al efectuar
sus clculos econmicos no toma en cuenta el precio del subproducto humo, ya que no
existen derechos de propiedad sobre el aire que respiramos (8) La limpieza del humo
lanzado a la atmsfera le acarreara a la empresa costos adicionales, por ello, SIDOR
favorecer la utilizacin de factores baratos o gratuitos, o minimizara el uso de insumos
caros. En esta situacin, si no son internalizados los efectos externos, los costos privados
de la siderurgia discreparan de los costos sociales. Si quines producen el humo o los
derrames de petrleo o los desechos industriales de materias txicas, debieran hacerse
cargo de los costos sociales, la actividad correspondiente se reducira y en algunos casos
cesara de un todo.
La forma de enfrentar los efectos de repercusin es un problema difcil que
preocupa a los economistas de manera creciente, aunque el principio general que debera
tenerse en cuenta es relativamente sencillo. El nivel ptimo de contaminacin,
congestionamiento y otras deseconomas tecnolgicas se alcanza cuando los costos
marginales de progresivas reducciones, igualan a los beneficios marginales que tales
reducciones causan a la sociedad. Tal solucin, puede lograrse por la accin voluntaria
entre las partes, encaminada por pagos compensatorios o por consolidaciones de empresas.
Cuando se trata de dos partes involucradas en una deseconoma tecnolgica, el
problema es relativamente sencillo. La solucin eficiente depende del que haya sufrido el
mayor dao, quien estara dispuesto a pagar una indemnizacin por obtener algn cambio
que le beneficie. Frente a una externalidad bilateral como esta es innecesaria la
intervencin pblica.
El problema se complica, empero, cuando los efectos de la externalidad son difusos.
Por ejemplo, los costos de la contaminacin producida por el humo, pueden depender
directamente del nmero de personas residentes en las vecindades de la fbrica. En la
medida en que aumenta esa poblacin, deben aumentar los costos causados por la
contaminacin producida por el humo. Una central hidroelctrica ubicada en el desierto no
ocasionara problemas, pero ubicada en una zona densamente poblada si lo hara. Sin
embargo, si la fbrica exista antes que la comunidad que ahora la rodea, la atribucin de
la externalidad es dudosa. Si viva poca gente cerca de la fbrica, los costos sociales de la
contaminacin eran bastante limitados, y si se hubiera querido reducirlos, stos hubieran
sido mucho mayores a los beneficios resultantes. Al aumentar la poblacin, aumentaron
tambin los costos sociales de la contaminacin. En algn punto, si se quisiera eliminar
los costos de contaminacin, stos serian inferiores a los beneficios que acarreara tal
eliminacin. En el primer caso no es necesario disminuir la contaminacin, en el segundo
si. Cuando los costos de la contaminacin de la sociedad excedan los costos de la empresa
para combatirla, el nivel de contaminacin debe reducirse.

56
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

Efectos en el ingreso y compensacin

Los costos de reducir la contaminacin causada por las fbricas existentes, pueden
ser superiores a los beneficios sociales derivados de tales reducciones. En este caso, la
contaminacin no se reducira. Mientras que, si los costos sociales asociados con
proyectos de instalacin de nuevas plantas industriales que crearan efectos de
repercusin, fuesen mayores que los beneficios derivados de esas actividades, entonces, la
potencial industria contaminadora no debera instalarse. En consecuencia, la existencia de
un efecto renta significativo pudiera ser tal que favoreciera el status-quo.
Hemos de tener en cuenta al considerar la formulacin de polticas que afecten el
bienestar de las personas, dos elementos importantes. En primer lugar, la suma mxima
que una persona estara dispuesta a pagar para obtener algn cambio que lo beneficie. El
segundo corresponde a la suma mnima que se exigira como compensacin por admitir un
cambio perjudicial. La teora econmica indica que, para una amplia gama de actividades
o bienes, la suma mxima que una persona estara dispuesta a pagar para que algn
cambio beneficioso ocurriere, es inferior a la cantidad mnima que otra persona requerira
como compensacin para aceptar un cambio que la perjudique. Por ejemplo, la cantidad
que una persona est dispuesta a pagar por hacerse una operacin que le salvara la vida
debe ser por fuerza finita, mientras la suma mnima que exigira por prescindir de la
operacin podra bien ser infinita (9)
Esto trae consigo varias implicaciones respecto de las externalidades tecnolgicas.
Considrese una aeropuerto ya existente que ocasiona contaminacin por humo, peligros
de accidentes, ruido, etc., y afecta a los vecinos que quizs estaran dispuestos a pagar
para que el aeropuerto sea mudado a otro sitio. La mudanza del aeropuerto causara
considerables costos a otros miembros de la sociedad: personas que utilizan el aeropuerto
y que viven lo suficientemente alejadas de l como para soportar sus externalidades
negativas. Las tentativas de trasladar el aeropuerto o de reducir sus operaciones
redundaran en detrimento del transporte areo y por ende de sus usuarios. El transporte
areo es, sin duda alguna, una actividad primordial, y los que sacan provecho del
aeropuerto suelen superar en nmero a los afectados adversamente por su existencia. Por
consiguiente, la compensacin potencial que estaran dispuestos a pagar aquellas personas
adversamente afectadas por la existencia del aeropuerto, seria con seguridad inferior a la
indemnizacin que exigiran los usuarios del aeropuerto por permitir su traslado. Por
consiguiente, el aeropuerto permanece as en su lugar y aqullos que tengan la suerte de
poder hacerlo se alejaran de sus inmediaciones.
Consideremos, en cambio la construccin de un nuevo aeropuerto. Aqu, la
situacin se revierte. Aquellos que viven en las inmediaciones del sitio elegido serian
perjudicados por el ruido y el congestionamiento; pero, otros integrantes de la sociedad se
veran beneficiados por la reduccin de los costos de transporte. Nuevamente, como el
pago que exigiran aqullos, a quienes se les pide que disminuyan su bienestar, seria por lo
general, superior a la cantidad que estaran dispuesto a pagar quines mejoraran de
situacin, no se construira el aeropuerto.
Segn este anlisis, tales consideraciones tienden a favorecer el status-quo. Una
vez que se construya un aeropuerto, se perforen pozos costa afuera, se autorice el uso
generalizado de los plaguicidas, se apruebe la instalacin de una planta industrial en el
permetro urbano, etc., la compensacin exigida por aqullos a quienes la remocin de las
fuentes de contaminacin afectara adversamente, suele ser muy superior a la que la
sociedad est dispuesta a pagar. Alternativamente, el mismo mecanismo acta en forma
inversa, al limitar las nuevas fuentes de contaminacin. En la medida en que una nueva
fuente de contaminacin disminuye el bienestar de los ciudadanos, la compensacin que
llos exigen es superior a la cantidad que estaran dispuestos a pagar los potenciales
beneficiarios de la fuente contaminante.

57
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

Medidas correctivas

Las alternativas que se le ofrecen al gobierno para enfrentar los efectos de


repercusin pueden ser: regulaciones, que van desde la prohibicin hasta la
reglamentacin de la actividad; subsidios o gravmenes. En el primer caso, el gobierno
dicta reglamentaciones zonales, establece estndares, requiere licencias etc. Actividades
de este tipo comprenden la fijacin de normas para el control de las emanaciones de
monxido de carbono de los automviles, la prohibicin de ciertos plaguicidas, la
disposicin de desechos txicos, etc. De igual forma al gobierno se le ofrecen otras
alternativas como el subsidio o contribuciones por reducir o inhibirse de la actividad
causante del problema; puede asimismo, subvencionar la adquisicin de dispositivos de
control, exoneracin de impuestos, autorizar depreciaciones aceleradas o conceder
crditos impositivos por inversiones en instalaciones anticontaminantes. Por ltimo, el
gobierno puede fijar gravmenes, tasas o multas por la descarga de elementos
contaminantes y, llegar, hasta la prohibicin absoluta del uso de determinados
combustibles que despidan demasiados elementos contaminantes, o gravarlos con
elevadas tasas.
En un mundo donde los costos de la contaminacin y los que implica su reduccin
son conocidos, as como fijas las fuentes contaminantes, cualquiera de las formas
utilizadas por el gobierno para el control de la contaminacin conducirn a resultados
equivalentes en trminos de la eficiencia econmica.
Los costos sociales, representados por la suma de los costos de contaminar y
descontaminar, sern mnimos cuando el costo marginal por contaminar iguale a los
beneficios recibidos por la sociedad como resultado de la accin de descontaminar; sin
que para fines de la eficiencia econmica tenga relevancia que la solucin fuere alcanzada
mediante el uso de regulaciones, impuestos o subsidios.
Estas consideraciones pueden ser apreciadas en la Figura 4-1 que se inserta a
continuacin (10).
Figura 4-1: Costos marginales y beneficios por reduccin de la contaminacin

58
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

Los costos marginales de contaminar y descontaminar estn representados en


funcin de los niveles de descarga contaminante para un determinado volumen de
produccin. La curva identificada como CMD, representa el costo marginal de
descontaminar y su forma nos indica que los costos ocasionados por la reduccin de la
contaminacin son relativamente bajos cuando se trata de la remocin de pequeos
volmenes de descarga, pero que, aumentan rpidamente en la medida que los
contaminantes tienden a ser reducidos a cero. Dependiendo del tipo de contaminante e
industria, pasar de 95% a 99% de remocin, puede costar tanto como el esfuerzo total de ir
de 0% a 95%. Veamos esto con un ejemplo cuando se requiere reducir la contaminacin
sonora de los sistemas de escape de los vehculos: un silenciador que reduce el ruido a la
mitad sera poco costoso (50%), si queremos reducir el ruido a la mitad de la mitad (75%)
sera mediante sistemas ms complicados y costosos, y si se quiere reducir la mitad de la
mitad, esto es 87,5%, los costos subiran al cielo.
La curva sealada como CMC representa el costo marginal por daos producidos
por los contaminantes y nos indica que aumenta lentamente a partir de niveles
relativamente bajos de descarga contaminante, pero que el crecimiento es mucho ms
rpido, a medida que se aaden dosis adicionales de contaminantes. La grfica
correspondiente, muestra el punto E, donde las curvas de coste marginal por
descontaminar (CMD) y por daos producidos por la contaminacin (CMC) se cortan,
reflejando un volumen de descarga contaminante equivalente a OD. Este nivel puede ser
alcanzado imponiendo estndares que prohban niveles de descargas contaminantes
superiores a OD, como ha sido el caso de las emanaciones de monxido de carbono de los
automviles. Alternativamente, el gobierno puede fijar un impuesto OT por unidad de
descarga (impuesto sugerido por economista ingls A.C. Pigou para gravar a la industria
contaminante en un monto equivalente al costo social que inflige a un determinado
volumen de produccin). Para niveles de descarga superiores a OD, los costos marginales
por descontaminar son menores que el impuesto, por lo tanto, a las empresas e individuos
les resultara ms atractivo la reduccin de la contaminacin que pagar el impuesto. Para
niveles de descarga menores que OD, cualquier esfuerzo que se haga por reducir la
contaminacin ser mucho ms oneroso que el impuesto, por ello encontraran ms
atractivo pagar el impuesto que reducir los volmenes de descarga.
Supngase ahora que el gobierno concede un subsidio de OT por cada unidad en
que se reduce la descarga de contaminantes. Para volmenes de descarga superiores a OD,
se les pagara a la empresa y a los particulares por reducir la contaminacin una suma muy
superior a los costos incurridos por ellos para reducir la contaminacin. Si los niveles de
descarga son menores a OD, los subsidios recibidos serian menores y no les seria
suficiente para cubrir los costos involucrados en la reduccin de las descargas
contaminantes. Nuevamente, este tipo de poltica hara que tanto empresas como
individuos voluntariamente produzcan un volumen de descarga equivalente a OD.
Aunque, subsidios, regulaciones e impuestos pueden en principio conducir a las
mismas soluciones eficientes al internalizar los efectos externos, en la prctica suelen
presentar diversas consecuencias, las cuales acentan las ventajas del uso de gravmenes
(pagos) o regulaciones, en detrimento del uso de subsidios.
El principal problema con los subsidios es que los contribuyentes sufragaran en
forma colectiva el costo de combatir la contaminacin, e individualmente, el costo de los
dispositivos anticontaminantes no se reflejara en el precio del producto. De all, si bien es
cierto que la fuente individual de contaminacin se reduzca, podra ocurrir que el volumen
total de la actividad contaminadora aumentase en vez de disminuir.
Contrariamente, la utilizacin de gravmenes (pagos) o regulaciones, asegurara que
el precio de los productos reflejar el verdadero costo social de la actividad contaminante
y ste seria soportado en definitiva por los usuarios del producto. Por ejemplo, supngase
que el gobierno haya acordado subsidiar la reduccin de las emisiones contaminantes de
los vehculos automotores. Visto que la colectividad como un todo seria la que sufragara a
las empresas automovilistas la instalacin de dispositivos anticontaminantes, el costo de
tales dispositivos no se reflejara en el precio de los automviles. De all que los

59
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

consumidores de automviles no disminuirn sus compras en respuesta al control de las


emisiones contaminantes.
Contrasta con el uso de subsidios, la aplicacin de medidas de regulacin, las cuales
provocaran un alza de los precios de los automviles, ocasionando una disminucin de
sus ventas y como consecuencia, la reduccin de los niveles globales de contaminacin.
Si se gravase con impuestos las emisiones contaminantes de los vehculos, seguramente
produciran los mismos efectos que las regulaciones.
La asignacin eficiente de los recursos requiere que los precios relativos de los
productos reflejen los costos marginales relativos para la sociedad, y esto, no sucedera si
se aplicasen subsidios. Por ello, los subsidios no aparecen como una respuesta adecuada
para el control de la contaminacin.
La seleccin entre regulaciones, tasas o impuestos, reviste menos claridad, aun
cuando, el argumento de la eficiencia econmica se inclinara en favor de los impuestos.
En caso de utilizar regulaciones, el costo de reducir la contaminacin recaera sobre los
productores en primer lugar, y en parte sobre los consumidores del producto, si existen
posibilidades de trasladar una porcin de los costos bajo la forma de precios ms elevados.
Adems, si la empresa incumple con la regulacin estara sujeta al pago de una multa, que
puede ser considerada como un gravamen impuesto por causar un exceso de
contaminacin al medio ambiente. La diferencia entre impuesto y multa, seria que la
ltima es un pago por trasgresin a la ley, cuya reincidencia podra llevar al cierre de la
actividad; en cambio, el impuesto, es un gravamen obligatorio, pagado sin faltar a la ley
(11)
. El uso de tasas o impuestos, hara recaer el peso de la reduccin de la contaminacin
directamente sobre los productores de la contaminacin, e indirectamente, sobre los
usuarios del producto que tendran que pagar precios altos y consumir menores cantidades.
De otro lado, los ingresos recaudados de la actividad, serviran para compensar las partes
afectadas por la contaminacin. De las tres formas de control, las tasas o impuestos sobre
la contaminacin, lucen como los instrumentos de poltica ms adecuados.

El nivel de las cargas

El anlisis precedente fue realizado asumiendo que las funciones de costo por dao
y reduccin de la contaminacin eran conocidas e independientes del nivel de produccin.
En la prctica esta situacin no suele ser as, por la dependencia de las funciones de los
niveles de produccin y por la dificultad de estimar las funciones que representen los
costos por daos y reduccin de la contaminacin. El problema de la medicin de los
costos sociales, plantea situaciones que en la mayora de las veces es resuelto de manera
subjetiva, acarreando arbitrariedades mientras no se conozca la ndole y medida del dao
causado. No existe manera cientfica de evaluar los costos de un derrame de petrleo que
contamina playas, mata aves y peces, destruye bancos de mariscos, etc.
No obstante, algunas clases de externalidades permiten la aplicacin del criterio de
fijacin de precios. Una de las ms importantes se refiere al congestionamiento de
carreteras (12)

El congestionamiento de autopistas. Una vez que una autopista haya llegado al punto de
mxima circulacin, el agregado de un solo vehiculo frenara la misma y por ende
incrementar el tiempo de viaje de todos los dems vehculos. El conductor marginal slo
considera sus costos particulares para decidir si tomara la ruta o no, sin considerar el
impacto que su viaje ejercer en todos los dems conductores. Por consiguiente, el
verdadero costo marginal o social es bastante ms alto que el costo marginal privado de
circulacin por las autopistas en las horas pico.
Estas consideraciones pueden ser observadas en la Figura 4-2 que se inserta en la
siguiente pgina, donde la curva marcada por D seala la demanda de circulacin de
una determinada autopista. La curva cmp representa los costes marginales privados
ocasionados a un conductor tipo por utilizar la autopista, e incluyen conceptos como

60
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

Figura 4-2: Utilizacin ptima de las autopistas

gasolina, aceites, y desgaste del vehiculo. La curva cms representa a los costes marginales
sociales e incluyen los gastos que cada conductor impone a todos los dems. Obsrvese
que cmp y cms coinciden en el punto Vo, que indica el nmero de vehculos por hora que
podran utilizar la autopista sin congestionarla. A partir de Vo, los costos marginales
privados aumentan porque el congestionamiento siempre incrementa el consumo de
gasolina y aceite, el desgaste, el tiempo, etc. Pero los costos marginales sociales aumentan
ms rpido an, porque el conductor marginal aumenta los gastos de gasolina, aceite,
tiempo, etc., para todos los dems. Si los conductores tienen en cuenta slo sus costos
marginales privados, los viajes correspondern a la distancia OV, pero si debieran pagar
una tasa para cubrir los costos marginales sociales que provocan, se haran menos viajes,
segn la distancia OV*, y la autopista estara menos congestionada.
El trfico, no slo en Venezuela, sino en las principales capitales del mundo no deja
de ser un serio problema (13) La ciudad de Nueva York, ha intentado todos los recursos:
construccin de gigantescos estacionamientos; mejora al sistema colectivo de transporte;
polticas disuasivas del uso del automvil: multas, campaas publicitarias, etc. El uso de
peaje en la parte baja de Manhatann, ha encontrado resistencia sistemtica de los
ciudadanos, mientras tanto, continan entrando por all 900.000 carros particulares. El
problema reside que en los E.E.U.U., los carros se multiplican dos veces ms rpido que
las personas.
En Tokio, el trfico es relativamente fluido, con excepcin de los das lluviosos. La
solucin a la que llegaron las autoridades niponas fue por dems muy drstica: sin
estacionamiento, no hay matrcula. Caracas no escapa del caos de los embotellamientos ni
de la contaminacin por monxido de carbono; ni el Metro, ni otras restricciones al
trnsito, han contribuido a mejorar la situacin.

61
CAPTULO IV: EXTERNALIDADES

NOTAS AL CAPTULO IV

(1) MARSHALL, Alfred, Principles of Economics Ed. Mac Millan, 8 ed. Londres
1922.
(2) GRIFFIN, J.M. et al. ,Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New
York 1980. pp. 39-41
(3) MANKIW, N. Gregory, Principios de Economa. Ed. Mc Graw Hill, 1 ed.
Madrid 1998. pp. 198-201
(4) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Op. cit p. 13
(5) FERGUSON, C.E. et al., Microeconomics Theory Ed. Irwin, 5 ed. U.S.A.
1980. p. 248
(6) Ibd. pp. 460-462
(7) Ibid.
(8) FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petrleo Revista B.C.V. Col. Est. Eco.
N 7, enero 1982. pp. 247-262
(9) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector.
(10) Ibid.
(11) VICTOR, Peter, Economa de la Polucin Ed. Mac Millan*Vicens-Vives, N
7. Barcelona 1974. p. 50
(12) DUE, John. et al., Op. cit.
(13) Agobiados por el Trfico El Nacional: Al volante, Caracas 4-11-88, p.1C

62
V

PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS (1)


El mercado tambin puede fracasar en la asignacin eficiente de recursos porque
no se alcanzan las condiciones de competencia perfecta. La participacin de un productor
en el mercado puede ser suficiente como para que el precio al que maximiza sus ganancias
no sea igual al costo marginal y no se cumplan las condiciones de la optimalidad de
Pareto.
Esta situacin puede obedecer a tres causas:
1.- La dimensin eficiente de la empresa puede ser tan grande, en relacin al
mercado, que ella sola forme un monopolio natural.
2.- El mercado puede obedecer a una estructura oligoplica y
3.- Puede existir una gran cantidad de vendedores, pero cada uno tiene fuerza
suficiente como para influenciar sobre el precio (competencia
monopolstica).
Concentraremos pues la atencin sobre estos tipos de organizacin industrial y las
prcticas de fijacin de precios que surjan de situaciones de monopolios naturales y de
mercados imperfectos.
En los casos de situaciones monoplicas el precio supera al costo marginal,
violando una de las condiciones bsicas de la optimalidad de Pareto; la produccin es
menor y los precios superiores que en el modelo de competencia perfecta. Por lo tanto,
en caso de existir poder monoplico, es deseable la intervencin del gobierno para
incrementar la eficiencia en la utilizacin de los recursos. La forma de intervencin puede
variar: El gobierno puede disminuir el poder de los monopolios mediante leyes
antimonopolios (2), o puede regular los precios de las empresas privadas (Ley de Costos y
Precios Justos, G.O. N 39.715, de fecha 18 Julio de 2011, cuyo ms reciente antecedente
se encuentra en la Comisin Nacional de Costos, Precios y Salarios, creada a finales del
gobierno de Luis Herrera -1979-1984). En determinadas circunstancias, el Estado puede
tomar a su cargo ciertas actividades productivas (nacionalizacin), como lo hace con los
bienes pblicos o cuando se presentan externalidades. En Venezuela el gobierno desde el
ao 2007, por razones estratgicas (Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, Art. 302), ha expropiado y nacionalizado empresas del sector petrolero,
elctrico, telefnico, siderrgico, alimenticio, agroindustria, turstico, construccin, etc.
Como la produccin de los monopolios naturales es divisible, puede atribursele
individualmente a los individuos, y venderla a los usuarios, en vez de distribuirla gratis y
financiarla con impuestos. Sin embargo el problema es algo complicado para el gobierno,
ya que una vez que el precio ha sido establecido, ste divergir del costo marginal porque
existe competencia imperfecta en el mercado privado. En consecuencia, el problema para
el gobierno no slo consiste en el precio a fijar en los monopolios naturales, sino, de una
manera general, determinar la relacin adecuada entre los precios y costos marginales en
las actividades controladas por el Estado, dadas, las imperfecciones del mercado.
En una primera seccin expondremos el sistema de precios y tarifas, y sus posibles
reas de aplicacin. La seccin siguiente, tratar sobre casos en los cuales la poltica de
precios debera aplicarse, adicionalmente, se expondrn los problemas planteados por la
competencia imperfecta y la manera como las polticas de precio del gobierno deben
tomar en cuenta estas imperfecciones.

EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS

Como ya hemos sealado, los denominados bienes pblicos no pueden ser


vendidos, ya que su carcter de indivisibilidad y de no rivalidad en el consumo, hacen

63
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

imposible que alguien pudiere ser excluido de los beneficios que brindan estos servicios.
Pero, muchos servicios gubernamentales no son bienes pblicos de forma pura. Los
servicios de educacin, agua y alcantarillado, energa elctrica, telfonos, transporte
pblico, etc.; son actividades que proporcionan beneficios individuales a quines los
adquieren mediante el pago de un determinado precio. Por tanto, todo servicio pblico
que brinde beneficios directos, al menos parciales, puede ser financiado por tarifas o
precios, en lugar de impuestos. El principio clave para la aplicacin de una tarifa es el de
exclusin: la posibilidad de excluir una persona, de una manera tolerable para la sociedad,
de los beneficios del servicio si la persona no est dispuesta a pagar por l.

Ventajas del sistema de precios

La utilizacin del sistema de precios o tarifas puede proporcionar significativas


ventajas frente al uso de impuestos, tanto en lo que respecta a la asignacin de recursos
como en trminos de equidad.

Asignacin de recursos

Las ventajas del sistema de precios frente al uso de impuestos como medio de
asignar recursos son:
1.- El sistema de precios ajusta en forma automtica la produccin, a los
diferentes niveles de precios. El proceso poltico puede producir graves
fallas, porque puede ser posible que fracase en interpretar las preferencias de
la sociedad.
2.- Si la demanda del servicio pblico es muy elstica, el sistema de precios
prevendra de un uso abusivo y desmesurado del servicio. Tal es el caso de
los servicios de agua y electricidad, cuyas tarifas corrigen cualquier
despilfarro en su utilizacin.
3.- El carcter obligatorio de los impuestos, en contraste con los precios
(voluntario), produce efectos adversos sobre el comportamiento de
consumidores y productores.
No obstante, no deberamos perder de vista las posibles desventajas o restricciones
que resultan de la aplicacin del sistema de precios:
1.- Los costos de recaudacin. Todo servicio, al igual que cualquier venta de un
bien privado, ocasiona algn costo de recaudacin. El cobro del servicio
elctrico requiere de medidores, personas encargadas de la lectura,
facturacin, corte, etc. Las tarifas del Metro requieren para su aplicacin de
vendedores de boletos, molinetes, mquinas expendedoras de boletos
automticas, controladores, etc. En estos dos ejemplos los costos de
recaudacin como porcentaje de los ingresos por ventas no son elevados.
Pero los costos de recaudacin por el pago de tasas de peaje por la utilizacin
de calles y carreteras rurales serian muy onerosos y una fuente de
innumerables incomodidades para los usuarios. Los impuestos especficos
(e.g. gasolina) serian una alternativa muy conveniente para evitar los
elevados costos de recaudacin del sistema de precios.
2.- Otra restriccin que suele provocar el pago de tarifas es la prdida
significativa de externalidades cuando la demanda por el servicio es muy
elstica.

Equidad

Es ampliamente justificable desde un punto de vista de equidad que si los


beneficios recibidos de un servicio gubernamental pueden ser identificados
individualmente, entonces debera pagarse un precio por su uso o disfrute. No obstante, no
se considera conveniente proveer ciertos servicios sobre la base de pague para que pueda

64
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

disfrutar, en razn de consideraciones sobre la concentracin del ingreso y el deseo de la


sociedad de que todas las personas reciban los servicios como una cuestin de principio.
Esto suele ser cierto en actividades como los parques pblicos o la parte de la educacin
que puede ser financiada por impuestos generales.

POLITICAS DE ASIGNACION DE RECURSOS EN MERCADOS


IMPERFECTOS

El gobierno tiene otras maneras distintas a la provisin de bienes pblicos y al


control de las externalidades, para ejercer una decidida influencia sobre la asignacin de
recursos. El control de la actividad productiva o su regulacin por el Estado suelen ser
medidas que se emplean para asegurar una eficiente asignacin de recursos en sectores
como los servicios pblicos: electricidad, agua, transporte, etc. El objetivo de esta seccin
es precisamente analizar, cul seria la actitud gubernamental, frente aquellas industrias
que en razn de la tecnologa empleada, actan con rendimientos crecientes (costes
decrecientes) de produccin, lo que hara ineficiente la competencia de precios entre las
empresas. De otro lado, la segunda parte de la seccin ser consagrada al anlisis de
situaciones de mercado en las cuales es imposible alcanzar una primera solucin mejor, lo
que conllevara a una segunda aproximacin, ineficiente en el sentido paretiano pero lo
ms cercana posible al ptimo.

La regulacin de precios en los monopolios naturales

En el captulo precedente al hablar de la externalidades pecuniarias del tipo que


producan economas, tuvimos ocasin de tratar el caso planteado por los monopolios
naturales. El problema con ellos surge, porque la empresa est sujeta a economas de
escala lo suficientemente elevadas, como para que su coste medio se reduzca una vez
alcanzada el nivel ptimo de produccin.
La Figura 4-1 que se introduce en la siguiente pgina ilustra el problema planteado.
La curva de demanda D corta a la curva de coste medio total (cmt) en su parte
descendente. En tal circunstancia el principio de eficiencia dictamina que un solo
productor es suficiente.
Si la situacin del monopolista no fuere regulada de alguna manera, la empresa
producira Qm cantidades, donde el costo marginal (cm) y el ingreso marginal (im) se
cortan, resultando un precio Pm. Los beneficios del monopolista serian el rea PmABC.
Esta solucin es inaceptable desde dos puntos de vista: Primero, viola una de las
condiciones bsicas de la eficiencia econmica descrita en el captulo dos, en la cual el
precio debe ser igual al costo marginal para que la asignacin de recursos sea eficiente.
Segundo, lo que es tal vez ms importante, un poder monoplico no regulado es
inaceptable desde el punto de vista tico (tiene excesivas ganancias). Por consiguiente, por
razones tanto de eficiencia como de equidad, si una empresa configura un monopolio
natural, sus actividades deben regularse o el gobierno debe hacerse cargo de la
produccin. Sea cual fuere la decisin, el gobierno debe hacer frente al problema de fijar
el precio de venta del bien. El gobierno tiene tres alternativas: Precio igual al costo
marginal, precio igual al costo medio o precio igual a un nivel que los relacione
inversamente con la elasticidad de la demanda.

Precio igual al coste medio

En este caso la empresa cobrara un precio igual a P* y tendra una produccin


equivalente a Q*. Esta solucin har que la empresa no tuviera ni prdidas ni ganancias,
ofreciendo cierto atractivo. No habra poder monoplico sobre el consumidor y la empresa
seria autosuficiente, es decir no requerira de subsidios. Sin embargo como el precio no es
igual al costo marginal, se violara una de las condiciones bsicas requeridas por la
eficiencia econmica.

65
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

Figura 5-1: Niveles alternativos de produccin monopolista

Precio igual al costo marginal

Si la situacin del mercado es de competencia perfecta en el resto de los sectores de


la economa, la eficiencia econmica implica que el precio sea igual al costo marginal en
el monopolio natural. El precio cobrado por la empresa seria P' y la cantidad producida Q'.
Pero como en este caso el precio est por debajo del costo medio, la empresa
experimentara una prdida igual a C'EFP'. Por lo tanto si se obliga a la empresa a cobrar
un precio igual al costo marginal, ella debe ser subsidiada. En un contexto en que sean
posibles los subsidios o transferencias de suma global, que mantengan inalteradas las tasas
marginales de sustitucin y transformacin, la solucin ptima consiste en cobrar un
precio igual al costo marginal y cubrir cualquiera prdida por medio de rentas
provenientes de impuestos generales. Las condiciones marginales de eficiencia sern
satisfechas en toda la economa, y se lograrn las condiciones de optimalidad de Pareto;
sin embargo, esta solucin no est exenta de crticas, ya que los impuestos de suma global
no existen. El dficit tendra que ser financiado con impuestos a la renta o al consumo
(sisas), con las consiguientes consecuencias de presin excedente que stos crean. De
otra parte, la equidad requiere, de acuerdo al principio del beneficio, que los consumidores
de un servicio pblico paguen por l. No sera justo que otros, que no reciben sus
beneficios paguen tambin (3).

Precio relacionado con la elasticidad de la demanda

Si el gobierno fracasa en su intento de establecer impuestos neutrales para financiar


las prdidas resultantes de una fijacin de precios igual al costo marginal en los
monopolios naturales, la poltica ptima se basar cobrando un precio superior a los costos
marginales en una cantidad relacionada inversamente con la elasticidad de la demanda
(Regla de Ramsey). Mientras ms elstica sea la demanda del bien producido por la
empresa pblica, ms pequeas deben ser las diferencias entre el precio establecido y el

66
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

costo marginal. Si por el contrario la demanda del servicio es inelstica, entonces ms


grandes podrn ser las diferencias entre el nuevo precio y el coste marginal. Ello se
justifica en trminos del supervit del consumidor, el cual tiende a disminuir menos en
caso de demandas inelsticas que en demandas elsticas. Por consiguiente, cuanto mayor
sea la elasticidad de la demanda, tanto menos debe alejarse el precio del coste marginal.

La teora del segundo mejor

Los mercados no slo fracasan por la existencia de los monopolios naturales, sino
que el tamao eficiente de las empresas hace que slo un pequeo nmero de ellas acten
en el mercado. Esta situacin es tpica en la gran mayora de los pases. Por lo tanto,
difcilmente se podrn alcanzar las condiciones marginales que requiere el ptimo de
Pareto, ya que las empresas fijarn precios que superaran los costos marginales. Ante este
panorama. Deben las autoridades pblicas fijar condiciones de precio igual al costo
marginal en el sector controlado por el Estado, a sabiendas que en otros sectores de la
economa los precios pueden no ser iguales a los costos marginales? La respuesta a esta
pregunta, inicialmente discutida explcitamente en el celebrado artculo de Lipsey y
Lancaster (1956-57) es generalmente negativa.
Si en la mayora de las industrias el precio difiere del costo marginal, no bastar
igualar el precio en alguna de ellas para alcanzar una asignacin eficiente de recursos. De
hacerlo, el bienestar de la sociedad podra disminuir en vez de aumentar. Veamos esto
mediante un ejemplo. Consideremos un mercado donde el combustible pesado (fuel oil) es
utilizado en la generacin de electricidad (termoelctrica). Supongamos adems, que
existen otras fuentes energticas competitivas como la energa nuclear, la cual, su
generacin produce distorsiones (permanente riesgo de accidente nuclear), cuyos efectos
externos no pueden, fcilmente, ser regulados o corregidos. Dada la escasa o nula
responsabilidad de las plantas generadoras de electricidad por accidentes nucleares, stas,
no toman en cuenta el costo social resultante de la generacin de energa nuclear; lo que
acarrea un excesivo uso de la energa termoelctrica (ms barata), ms all de los limites
tolerables por la sociedad, donde los costos marginales sociales se igualan a los beneficios
marginales sociales. Pensemos ahora, que el gobierno, como medida de preservar el
ambiente decide gravar con un impuesto el consumo de combustibles fsiles, corrigiendo
de esta manera los desequilibrios entre valoraciones sociales y privadas creadas por las
externalidades (contaminacin, congestionamientos, etc.). En respuesta a esta poltica,
seguramente declinar el consumo de combustibles fsiles, hasta aquel punto en que el
costo social de contaminar, coincida con el beneficio social resultante de la reduccin del
dao ocasionado por un menor consumo. Sin embargo, la reduccin en el consumo de
combustibles, implicar una mayor generacin de energa nuclear. El aumento relativo de
precio del combustible fsil con respecto al combustible nuclear, trasladar la demanda de
este ltimo hacia arriba y la derecha, dado que ambos combustibles son sucedneos. El
incremento en el consumo del combustible nuclear slo empeorar las cosas, ya que cada
unidad adicional que se genera involucra costos sociales muy superiores a los beneficios
sociales que comporta. Dependiendo de cun grande sea la diferencia entre costos y
beneficios marginales sociales, la prdida de bienestar ocasionada por el mercado del
combustible nuclear puede superar con creces la ganancia en bienestar del mercado de
combustible fsil (4).
Esta es la famosa teora del segundo mejor, y segn la cual, si un precio se aleja
del costo marginal aunque fuera en una sola industria (divergencia incorregible), entonces,
los precios deben apartarse del costo marginal en otros sectores o industrias. Por lo tanto
la accin del Estado debera estar dirigida a la bsqueda de soluciones que la acerquen al
ptimo, es decir a la situacin menos mala, alcanzando de esta manera una posicin
inferior con relacin a aquella que seria tericamente realizable, de no existir la
restriccin (precio diferente al costo marginal). En un mundo dominado por la
competencia imperfecta, no hay garantas que al eliminar las imperfecciones del mercado
(monopolios, externalidades, impuestos o regulaciones), convergeramos a un mercado

67
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

ms eficiente. De tal manera, si se suprimen por ejemplo las regulaciones y se aumenta la


competencia, podra aumentar o disminuir el bienestar de los consumidores. No hay
garantas.
La teora del segundo mejor, contiene gran dosis de realismo, que compensa la falta
de reglas o directrices claras de actuacin del Estado, originadas por restricciones de
carcter institucional, insuficiencia de informacin, errores de interpretacin del inters
general, etc.

68
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

NOTAS AL CAPTULO V

(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed.Irwin,
7 ed. Ill. 1981. pp.85-107
(2) La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio Libre de la Competencia fue
aprobada por el Congreso el 30-12-1990. Constitucin de la Repblica Bolivariana 1999
(Art. 299)
(3) ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 335-339
(4) LIPSEY, R.G and LANCASTER, K. The General Theory of Second Best.
Review of Economics Studies. 1956-57, Vol. 24, pp. 11-32
- BOADWAY, Robert et al. PUBLIC SECTOR ECONOMICS 2 ED. Ed. Little
Brown and Co. Boston 1984 pp. 176-177

69
VI

EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

El anlisis costo-beneficio, en sentido tcnico, implica la investigacin sobre la


conveniencia econmica y social de un proyecto de inversin del gobierno -con
rentabilidad a largo plazo- en funcin de los anlisis de costos y beneficios durante la toda
la vida econmica de la inversin. El anlisis costo-beneficio intenta tomar en cuenta
todas las utilidades y costos, directos e indirectos, tangibles e intangibles y evaluar sus
distintas alternativas, con miras a una asignacin eficiente de recursos mediante la
maximizacin de los beneficios sociales netos. Este anlisis se desarroll primero en el
campo de los recursos hdricos, luego fue progresivamente aplicado a otros campos de la
inversin pblica, especialmente a proyectos fsicos. Hoy en da se utiliza en casi todas las
formas de inversin gubernamental: educacin, investigacin y desarrollo, carreteras y
puentes, irrigacin, programas de prevencin de enfermedades, etc. Tambin al anlisis
costo-beneficio puede ser til para el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad
privada del proyecto no refleja su rentabilidad social; esto es, en aquellas economas
donde los precios de mercado no representan las valoraciones marginales sociales. El caso
ms obvio de la incapacidad de la rentabilidad privada para reflejar las valoraciones
marginales sociales lo constituye la existencia de los llamados bienes pblicos y las
externalidades.

BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACION Y VALORACION (1)

Tipos de beneficios y costos

La determinacin de los beneficios y los costos implica como cuestin principal:


qu beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categoras de
beneficios y costos:

Reales y pecuniarios

Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales
de un determinado proyecto pblico. Reflejan el incremento de bienestar de la
sociedad, como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los
recursos.

Directos Tangibles
Beneficios Intangibles
Reales
y Indirectos Tangibles
Intangibles
Costos
Pecuniarios

Los costos de un proyecto se definen como el valor actual de los recursos


destinados a su realizacin, calculados sobre la base de su costo de oportunidad, es decir la
suma que se pagara por ellos si se destinaran a otros fines.

70
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

Los beneficios y costos pecuniarios surgen como consecuencia de un cambio en


los precios relativos, que a su vez ocurre, como resultado del ajuste que hace la economa
a la provisin del servicio pblico y a la modificacin del patrn de demanda de los
factores. Como resultado, ganancias o prdidas que experimentan algunos individuos, son
a menudo compensadas por prdidas o ganancias que sufren otros miembros de la
sociedad. As tenemos que, la construccin de una carretera ocasiona un alza en los
niveles de salarios de aquellos obreros ms especializados, en la medida en que se
demanda ms de su trabajo escaso. Al propio tiempo, el incremento de los impuestos para
pagar la inversin de la carretera, puede provocar disminuciones en la provisin de otros
servicios y prdidas de ingresos en cualquier parte del sistema. Podramos citar otros
ejemplos de beneficios pecuniarios: la construccin de un sistema de trnsito rpido
aumentar los volmenes de ventas de los negocios situados cerca de sus estaciones, as
como el valor de la propiedad en esas zonas; pero esas externalidades son slo
pecuniarias, resultan como sub-producto del uso del subterrneo y reducen los ingresos y
valores de la propiedad en otras zonas. En cuanto a proyectos de riego, los ingresos y
ganancias adicionales que reciben las empresas que compran y transportan la produccin
agrcola, los ferrocarriles y el transporte de carga que los recogen, o las empresas de
maquinaria agrcola que las venden a los agricultores, no constituyen externalidades
reales, pues sus valores se reflejan en los precios de los mismos productos agrcolas. Tales
cambios pecuniarios no reflejan ganancias o prdidas netas para la sociedad porque ellos
son sincronizadamente compensados por prdidas y ganancias. En consecuencia los
cambios pecuniarios no deben entrar en el proceso de evaluacin, cosa que no ocurre con
los reales.

Tipos de beneficios y costos reales

Los beneficios y costos reales, tal como anotamos ms arriba forman parte del
proceso de evaluacin del anlisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos.

Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los
beneficios y costos directos estn ntimamente relacionados con el propsito bsico del
proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos
abarcan los de capital, operacin y mantenimiento a travs de los aos.
Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos
sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Por
ejemplo, una nueva lnea de transporte rpido produce beneficios directos a quienes la
usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestin para
aquellos que entonces viajarn por vas menos transitadas. De igual manera un proyecto
de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su
vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energa, riego y
control de la erosin. Del mismo modo, la construccin de autopistas adicionales en zonas
urbanas, aumentarn la contaminacin del aire a causa del mayor trnsito de automviles;
pudieran agravar el congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez
las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, dificulten el desenvolvimiento del
transporte pblico, lo que, quizs amerite un programa de subsidios para asegurar su
funcionamiento que cubran las prdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran
querido seguir utilizando esa forma de transporte. Un programa educativo puede
beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso
instrumento de movilidad social para el individuo, pero tambin reduce los costos para
combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podramos identificar los costos
indirectos: la prdida de la fauna silvestre, la desviacin de las aguas, etc. En todos estos
casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o
directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluacin del proyecto, aunque
en la prctica slo los beneficios y costos indirectos ms relevantes deberan ser incluidos.

71
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

Tangible e intangibles. El trmino tangible se aplica a aquellos beneficios y costos que


pueden ser valorados a precios de mercado, mientras que los otros, los intangibles no
pueden serlo. Caen dentro de la categora de los intangibles los bienes pblicos. Por
ejemplo, el embellecimiento de un rea como resultado de un proyecto de riego es un
beneficio intangible, no sindolo el incremento de la produccin agrcola, el cual es
considerado como tangible. Del mismo modo, puede ser considerado como un beneficio
intangible de un proyecto de riego, la disminucin del xodo campesino; en un proyecto
educativo, el prestigio acadmico y el nivel educativo de un electorado, etc. En cualquier
caso, an cuando existen dificultades de valoracin, beneficios y costos intangibles deben
ser tomados en cuenta en el anlisis.

Medicin de beneficios y costos

El problema de la medicin se simplificara si todos los valores pudieran ser


tratados en trminos monetarios. Pero, este no es el caso, beneficios y costos son
frecuentemente intangibles, y an cuando pudiese utilizarse el sistema de precios, este
necesitara de ajustes, dado que los mercados no funcionan en regmenes de competencia
perfecta, o los precios ocultan su verdadero valor por causa de regulaciones, cuotas,
distorsiones impositivas, etc.

Valoracin de los intangibles

Tal como hemos expresado ms arriba, esta es una de las grandes dificultades con
que tropieza el anlisis costo-beneficio. Cmo medimos los beneficios que resultan de un
proyecto educativo, como por ejemplo, una vida ms plena y enriquecida, o los beneficios
para el proceso democrtico de un electorado ms culto y preparado. O la cantidad que
una persona est dispuesta a pagar por pasar un da pescando a orilla de un lago, o,
acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del
mismo modo, cmo calcularamos los costos por la destruccin de la fauna silvestre, o el
dao que ocasiona una autopista al paisaje silvestre.
Cuando los beneficios y costos intangibles estn involucrados estamos ante el
mismo problema de la determinacin y financiacin de los bienes pblicos. Slo el
proceso poltico puede determinar la cantidad y el precio que estara dispuesto a pagar la
sociedad por su provisin. Debemos estar claro que el anlisis costo-beneficio no sustituye
al proceso poltico y su aplicacin es para seleccionar proyectos pblicos alternativos
cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles.
Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos
son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por
ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigacin sobre el cncer,
con la consiguiente reduccin del sufrimiento, cmo podra ser valorado tal beneficio?
Cmo podra ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en
autopistas; y de la prevencin del crimen? De qu manera se podra hacerle frente a estas
dificultades de evaluacin de los intangibles. En algunos casos, los economistas han
encontrado mtodos indirectos de evaluacin de las partidas de intangibles que
proporcionan una solucin ms o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable
ingenuidad.
1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la
medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminucin del
flete por transporte terrestre. La reduccin de las tarifas de flete servira para
estimar los beneficios de la autopista.
2.- Mejoramiento de las autopistas, podra a su vez reducir los costos de
transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar
a dudas podra ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El
valor del tiempo personal podra ser calculado sobre la base de precios

72
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

diferenciales, correspondientes a la utilizacin de diferentes sistemas de


transporte con diferentes tiempos de viaje.
3.- Un programa escolar orientado a reducir la desercin escolar, puede ser
reflejado a travs de la reduccin de los ndices de la delincuencia juvenil y
en un ahorro de costos por aplicacin de la ley. Otros beneficios podran ser
estimados sobre la base de aumentos en los ingresos resultantes de un mejor
adiestramiento.
4.- Un programa de salud puede ser evaluado por la reduccin de la tasa de
mortalidad de una enfermedad en particular. Los beneficios podran ser
medidos por el ahorro que se obtendra al evitar perder los ingresos
monetarios de las personas salvadas.
5.- Un programa de reduccin de la contaminacin snica en un aeropuerto,
podra ser evaluado por el aumento de valor de los inmuebles en los
alrededores.
6.- Una represa para riego suministrar cierta cantidad de agua, que permitir
regar y cultivar un determinado nmero de hectreas, el aumento en
rendimiento de la cosecha puede calcularse y valorarse en funcin de precios
esperados.

Precios sombra

An cuando podamos valorar la produccin y los insumos a precios de mercado,


stos pueden an no reflejar adecuadamente los beneficios y costos marginales sociales,
por ello hay que utilizar los denominados precios sombra. Si los mercados tienen
impuestos, cuotas, regulaciones, no reflejarn los valores sociales. Veamos esto, si el
gobierno adquiere insumos para la construccin de un proyecto, el precio de mercado
puede incluir impuestos a las ventas o sisas. Aqu es necesario efectuar ajustes porque los
precios no reflejan el costo de oportunidad social y por lo tanto deberan ser depurados al
computar los costos de un proyecto.
Por ejemplo, si el gobierno cobra por el servicio y fija los precios de acuerdo con
una conducta monoplica, los ingresos totales y por ende la medida del beneficio,
diferirn de los correspondientes a un mercado competitivo. En este caso, los precios de la
produccin no reflejan el verdadero costo de los recursos y se hace necesario ajustar los
precios. Supongamos que el costo de produccin de un artculo en el mercado fuese de 1
milln, pero, si existiera un mercado competitivo su valor hubiese sido de 900 mil, igual al
costo marginal de su produccin. El costo de oportunidad social en este caso es de 900 mil
y no de 1 milln, an cuando el gobierno pague un mayor precio. La ganancia de 100 mil
es un beneficio pecuniario para el monopolista y no un costo real del recurso para la
sociedad.
Finalmente, el problema de los precios para fines de evaluacin de beneficios y
costos sociales asume caractersticas relevantes en las economas en vas de desarrollo,
donde la inversin pblica juega un papel muy importante en el desarrollo econmico y
social. El proyecto del gobierno puede ejercer un impacto tan grande en la estructura de
precios (mano de obra, tipo de cambio) que una evaluacin de los beneficios conducir a
una imagen equivocada de los beneficios reales. Bajo tales circunstancias, el anlisis
costo-beneficio debe calcular una relacin de precios que refleje verdaderamente los
beneficios y los costos.

Costo anual equivalente

En algunas oportunidades resulta imposible aplicar el criterio costo-beneficio,


simplemente por la imposibilidad de calcular precisamente los beneficios. De all que
adquiera relevancia otro mtodo, ms limitado, como el costo anual equivalente. Esto es,
compara los diferentes costos incurridos en el logro de una misma produccin, pero por
diferentes procesos tcnicos.

73
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

CRITERIOS DE EVALUACION Y COSTO DE OPORTUNIDAD (2)

Hasta ahora no hemos prestado atencin al hecho de que los beneficios y costos
crecen durante un periodo de tiempo y no de manera instantnea. Algunos gastos, como
los salarios de los bomberos, producen beneficios inmediatos, mientras que, otros como
las inversiones en carros bombas, represas, o autopistas, continan produciendo beneficios
durante una serie de aos. Para evaluar la corriente de beneficios futuros o costos,
debemos transformarla en valores presentes. Esto es, debe ser descontada a una
determinada tasa de inters de manera de hacerla mutuamente comparables entre si en el
presente, periodo que se corresponde con las inversiones iniciales del proyecto.

Mtodos de evaluacin

Existes varios enfoques posibles para la seleccin de alternativas de inversin:

Valor actual neto

El valor actual neto del proyecto, el cual es igual al valor descontado del excedente
neto de beneficios menos costos (Bi-Ci) para cada ao. Un proyecto cuyo valor actual es
positivo se justifica; si se disponen de fondos, deberan emprenderse todos esos proyectos,
siempre que no sean mutuamente excluyentes.

Relacin beneficio/costo

Cuociente del valor actual de los beneficios totales entre el valor actual de los
costos totales (B/C), con el mismo procedimiento de descuento empleado en el primer
mtodo. Se justifican todos aquellos proyectos no excluyentes entre si cuya relacin B/C
sea superior a uno.

Tasa interna de retorno de la inversin.

Indicador empleado por las empresas privadas para seleccionar alternativas de


inversin. La tasa interna de retorno (TIR) de la inversin es aquella tasa de descuento que
iguala los beneficios netos durante la vida del proyecto con los costos originales de
inversin. Se justifican aquellos proyectos cuya tasa interna de retorno sea igual o superior
a la tasa social de descuento. Sin embargo debe procederse con cautela en la utilizacin
de este indicador cuando se trata de proyectos excluyentes entre si, ya que puede conducir
a resultados divergentes. Esto es, un proyecto puede tener ms de una tasa interna de
retorno, dependiendo del nmero de veces que el flujo de beneficios netos (Bi-Ci) cambie
de signo a travs de la serie. En realidad, este no suele representar un gran inconveniente
ya que en la mayora de los casos, los proyectos incurren en costos netos los primeros aos
(Bi-Ci <0) y beneficios netos en los siguientes (BI-Ci>0). En estos casos el signo cambia
slo una vez y la TIR determinada es nica.

Seleccin del criterio de evaluacin (3)

Si no hay restricciones en cuanto a las disponibilidades de fondos, ni proyectos que


se excluyan entre si, los tres indicadores dan idntica respuesta sobre la justificacin de
los distintos proyectos.
Ahora bien, si no suele disponerse de fondos en cantidades ilimitadas, y los
proyectos muchas veces se excluyen unos a otros, existe una aceptacin general de que la
maximizacin del valor actual neto (VAN) de un proyecto, es el procedimiento ms

74
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

idneo para evaluar inversiones pblicas, y siempre asegurar que se elija la combinacin
de proyectos ms eficiente.
Analicemos estos dos casos con ejemplos numricos: Supongamos que se considera
la construccin de una represa en un sitio previamente elegido. El costo o la inversin
inicial por la construccin son de 1.000 unidades monetarias (Io). Si no es construida los
daos ocasionados por las inundaciones podran ascender a 300 u.m, mientras que si se
construye, esos daos podran reducirse a 70 u.m por ao. Adicionalmente, los costos
anuales de mantenimiento alcanzan a la suma de 50 u.m durante los 10 aos de vida til.
Luego de ese periodo, se propondr la construccin de una represa mucho ms importante
y de una central hidroelctrica, con lo que la represa resultar intil. Asumamos una tasa
de actualizacin del 8%

Caso 1: No hay restricciones de fondos ni los proyectos se excluyen entre si.

1.-Relacin B/C
a.- Datos del problema.
Bi= 300 - 70 = 230 u.m/ao
Ci= 50 u.m/ao
Io= 1.000 u.m
n= 10 aos
i= 8% anual
f.v.a=factor de valor actualizado de una serie uniforme de pago para "n" aos
e "i" tasa de inters anual
b.-Actualizacin de los beneficios
Bo= 230 [fva] = (230)(6,710081) = 1543,32 u.m
c.-Actualizacin de los costos
Co=50[fva]= (50)(6,710081)= 335,5 u.m, ms 1.000 de la inversin en el
periodo "0" = 1.335,5 u.m
d.-Relacin B/C
1.543,32/1.335,5 = 1,16
B/C>1 el proyecto es aceptado

Tambin podra calcularse la relacin B/C de otro modo, deduciendo los


costos anuales de mantenimiento de los beneficios anuales y actualizando los
beneficios netos.
(Bi - Ci)(fva)/Io = (230-50)(6,710081)/1.000
1.207,81/1.000 = 1,21

2.-Valor actual neto


a.-Clculo del flujo neto
FN = Bi - Ci = 230 - 50 = 180 u.m/ao
b.-Clculo del flujo actualizado neto
FAN = (180)(fva) - Io = (180)(6,710081) - 1.000 ;
FAN = 207,81; FAN > 0 el proyecto es aceptado

3.-Tasa interna de retorno


FAN = 0 a una tasa "i"
(180)(fva) - Io = 0
fva = 1.000/180 = 5,555555
Se busca en la tabla financiera el valor de "i" que corresponda a fva para 10
aos, encontrndose entre 12 y 13%, para ser ms exactos 12,41%
i>tasa social de descuento, el proyecto es aceptable.

Caso 2: Si hay restricciones de fondos y los proyectos son excluyentes.

75
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

El problema que se presenta ahora es definir un criterio que permita elegir entre
diferentes alternativas para alcanzar los mismos objetivos. Supongamos el mismo ejemplo
anterior, pero ahora con ms posibilidades. La represa se puede construir, bien sea en la
localidad A, como en la localidad B. La represa construida en A, es la que venimos de
calcular el coeficiente B/C. Si la construimos en B, las inversiones (Io) sern de 500 u.m,
las cuales permitiran realizar una economa monetaria (Bi) de 200 u.m/ao al minimizar
los daos de las inundaciones, y los costos anuales de mantenimiento (Ci) sern de 100
u.m/ao. Segn se consideren los costos de mantenimiento como deducidos de los
beneficios netos o como costos, las relaciones B/C que se obtendrn sern 1,34 y 1,15
respectivamente.
1.-Costo de mantenimiento deducido de los beneficios
(Bi - Ci)(fva)/Io = (200- 100)(6,710081)/500
B/C = 671,0/500 = 1,34
2.-Costo de mantenimiento como costo
B/C = (Bi)(fva)/(Ci)(fva) + Io = (200)(6,710081)/(100)(6,710081) + 500
= 1342/1171 = 1,15

Cmo se efecta el criterio de seleccin? Naturalmente podra pensarse que seria


preferible escoger el proyecto cuya relacin B/C fuese la ms elevada. Pero, el coeficiente
B/C no es nico, cul debera considerarse? En el ejemplo que se presenta a continuacin
se obtienen decisiones divergentes, segn sea el procedimiento empleado para calcular la
relacin B/C.

LOCALIZACIN METODO 1 METODO 2


A 1,21 1,16
B 1,34 1,15
Coeficiente B/C ms B A
elevado

En conclusin, el criterio fundado sobre la relacin B/C ms elevada no es vlida.

Para resolver el inconveniente que se presenta con la existencia de varios valores de


la relacin B/C, es necesario recurrir al anlisis diferencial (incremental). Supongamos
que existen cuatro posibles localizaciones de proyectos mutuamente excluyentes, con una
vida til similar de 10 aos, en donde los beneficios y costos actualizados son los
siguientes:

LOCALIZACIONES BENEFICIOS COSTOS B/C


A 1.000 500 2,00
B 1.450 700 2,07
C 1.900 1.000 1,90
D 2.000 1.200 1,67

La forma de proceder seria la siguiente:


1.-Se clasifican las propuestas de inversin en orden creciente segn los costos;
2.-se descartan aquellas propuestas cuyas relaciones B/C son menores a la unidad;
3.-se calculan los coeficientes B/C diferenciales.
Una vez calculados los coeficientes diferenciales B/C, se eliminan aquellos
inferiores a la unidad, se compara la variante siguiente con la ltima no eliminada y se
escoge el ltimo proyecto en el cual el coeficiente diferencial B/C sea superior a la unidad.
En nuestro ejemplo comparamos la propuesta B con la A, por ser B la que le precede, y
ser su coeficiente diferencial B/C superior a la unidad (2,25). Por lo tanto eliminamos A
en favor de B. Seguidamente se compara C con B.

76
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

DIFERENCIAS
LOCALIZACIONES B C B/C B C B/C
A 1.000 500 2,00 - -
B 1.450 700 2,07 450 200 2,25
C 1.900 1.000 1,90 450 300 1,50
D 2.000 1.200 1,67 100 200 0,50

Conviene destacar que hubiramos comparado C con A, si el coeficiente diferencial B/C


de B hubiese sido menor que la unidad, en ese caso se hubiera eliminado B. El coeficiente
diferencial B/C entre C y B es superior a la unidad, por lo tanto eliminamos B en funcin
de C. Finalmente, comparamos C con D, pero el coeficiente diferencial B/C de D es
inferior a la unidad (0,50). Eliminaremos D en favor de C. Por lo tanto C es la mejor
alternativa. Este procedimiento se apoya en una razn muy simple. Se comienza por
eliminar todos los proyectos en los cuales el coeficiente B/C sea menor que la unidad,
porque no son rentables. Seguidamente, cuando comparamos una propuesta con la
siguiente ms costosa no habiendo sido eliminada y constatamos que el coeficiente
diferencial B/C es inferior a la unidad, consideramos que la inversin adicional no es
rentable tampoco. Por ello conservamos el proyecto menos costoso y eliminamos al otro.
La tasa interna de retorno (TIR) tambin da una respuesta equivocada en tal
situacin. Las inconsistencias de la TIR como criterio para seleccionar alternativas de
inversin mutuamente excluyentes puede ser ilustradas mediante la ayuda de un ejemplo
especfico (4). Para evitar problemas de tamao, tomemos dos proyectos cuyos costos de
inversin en el periodo cero son iguales a 1.000 u.m, la tabla que se muestra a
continuacin ilustra la serie de beneficios netos para ambos proyectos en u.m/ao.

Beneficios Netos Anuales Valor Presente

Proyecto 0 1 2 TIR 2,0% 5,2% 7%


A -1.000 0 1.210 10% 163 93 57
B -1.000 1.150 0 15% 127 93 75

Se calcula para cada proyecto, tanto la TIR como el valor actual neto a diferentes
tasas de descuento. La TIR es el valor de la tasa de inters que resulta al cortar la curva de
valor actual el eje de las abscisas de la Figura 6-1 que se inserta en la siguiente pgina.
De acuerdo a la aplicacin del criterio de la TIR, el proyecto B es preferido al
proyecto A (15% > 10%). Sin embargo, los valores actuales de A y B dependen
crticamente de la tasa de descuento utilizada. Si la tasa de descuento es del 2%, el
proyecto A tiene un valor actual neto mayor que el de B, pero, mientras la tasa de
descuento aumenta, B se hace preferido a A. Esto ocurre debido al perfil de beneficios de
ambos proyectos. Los beneficios del proyecto A vienen despus que B logr sus
beneficios. A medida que la tasa de descuento aumenta, los beneficios situados ms atrs
en el tiempo se reducirn ms que los ms cercanos, por ello, al proyecto A le va peor que
al B. Para evitar este inconveniente se calcula la TIR incremental, es decir la diferencia de
los beneficios netos de ambos proyectos, en lugar de comparar separadamente la TIR de
los dos. Si la TIR calculada sobre la diferencia entre las dos corrientes de retorno de A y B
es positiva, A tendr mayor valor presente.
La fuente del problema de la TIR puede ser detectada mediante el siguiente
razonamiento. Si los proyectos se actualizan a un costo de oportunidad del capital del 2%,
el proyecto A tiene un valor actual superior al B, al elegir al proyecto A y reinvertir de
manera adecuada su corriente de beneficios netos, se obtiene el beneficio resultante de B,
y le quedan fondos para reinvertir nuevamente o consumirlos. Por ejemplo, si nosotros
pedimos un prstamo de 1.150 u.m para consumo en el periodo 1, tendramos que pagar
un total de 1.173 u.m (1.150 x 1.02) en el periodo dos, quedando 37 u.m (1.210 - 1.173)
para consumo o reinversin. Por lo tanto, la corriente de consumo neto (-1.000, 1.150, 37)
puede ser generada combinando la operacin de prstamo con la corriente de beneficios

77
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

netos del proyecto A. Como podemos apreciar la corriente del proyecto A domina a la del
B.
Figura 6-1: Perfil de Valores Actuales

En general, puede argumentarse, que es posible utilizar transacciones del mercado


de capitales para convertir la corriente neta de beneficios de un proyecto, en otra,
dominante con respecto a la del proyecto con un valor actualizado menor. En otras
palabras, el criterio del valor actual toma en consideracin el costo de financiamiento,
mientras que la TIR no.

Costo de oportunidad del capital

Una de las mayores dificultades del mtodo B/C es la seleccin de la tasa de inters
para actualizar la serie de beneficios y de costos de un proyecto. Varias tasas alternativas
son posibles.

Productividad marginal del capital en la inversin privada

La tasa de inters del mercado de capitales puede utilizarse como tasa de


actualizacin del proyecto y representa el costo de oportunidad de capital en el caso de las
empresas privadas. La fijacin de la tasa de descuento es un problema en si difcil, ya que
se basa en la hiptesis de que los capitales no escasearn, es decir, que ser posible
obtener dinero en prstamo a una tasa similar a aquella que se le aplica al proyecto, sin
importar el destino que se les de a los recursos.

Tasa de inters de los emprstitos gubernamentales

Los organismos pblicos utilizan muy a menudo como tasa de actualizacin, la tasa
de inters a la que el gobierno puede obtener dinero en prstamo. En cierto sentido, ste es

78
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

el costo directo para el gobierno en la obtencin de fondos, aunque no est exento de


crticas. Es una cifra artificial, dada la influencia de la poltica monetaria sobre la tasa, y es
en esencia sustancialmente menor a la tasa de inters del capital privado, calculada sobre
bases equivalentes. Esta aproximacin justificar una variedad mucho mayor de proyectos
gubernamentales que la tasa de inters sobre la inversin privada. Otra complicacin surge
de las expectativas de inflacin, lo que obligara a ajustar el costo del dinero por la tasa de
inflacin, a fin de obtener una tasa real de retorno. Pero es bastante improbable conocer de
antemano las futuras tasas de inflacin.

79
CAPITULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

NOTAS AL CAPTULO VI

(1) MUSGRAVE, Richard et al. Public Finance in Theory and Practice. Ed.
MacGraw-Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 137- 143
(2) DUE, John et al. Anlisis Econmico de los Impuestos y del Sector Pblico, Ed. El
Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977, pp. 155-159
(3) LIMA, Roberto, Comment choisir entre diverses propositions: l'elaborations
des decisions d'investissement. Finances et Developpment, Vol. 8, N 2, juin 1971, pp.
45-48
(4) BOADWAY, Robin et al. Public Sector Economics. Ed. Little-Brown, 2 ed.
Boston 1984, pp. 189-194

80
VII

TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

Las tareas realmente asumidas por el Estado en el siglo XIX, correspondan en


esencia a las asignadas por la teora liberal: polica, justicia, diplomacia, ejrcito, etc. El
papel desempeado por los gastos pblicos era paradgico. Por una parte se les otorgaba
una gran importancia, ya que sealaban el punto de partida de toda la actividad financiera,
de esta forma, los gastos pblicos se caracterizaban por su carcter imperativo y
obligatorio, teniendo como objeto asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos y
la misma existencia del Estado. Los gastos pblicos tenan pues, un carcter fundamental.
Pero, por la otra, los hacendistas clsicos los estudian poco, su verdadera preocupacin
fue el estudio del impuesto y especialmente David Ricardo, quien se interes en la
definicin del concepto de capacidad de pago. Los clsicos, le dieron por tanto,
tratamiento separado e independiente a gastos e ingresos pblicos.
La concepcin de los gastos pblicos en la hacienda moderna, es radicalmente
distinta. Se da menos importancia a los gastos pblicos, pero se examina ante todo su
composicin y no su importe global. No se les otorga el carcter fundamental que les
asignaban los clsicos. Se niega que el Estado primero gasta y que calcula siempre sus
ingresos en funcin de sus erogaciones; se niega que los gastos pblicos tengan una
necesidad absoluta, ya que hay gastos indispensables, y otros que lo son menos. Los
gastos pblicos son un medio de actuacin financiera como otros, y su utilizacin es
apreciada en relacin a stos, en un conjunto del que todas las partes deben ser
consideradas simultneamente. Forzando un poco las cosas podemos decir que los
clsicos tenan una concepcin esencialmente cuantitativa de los gastos pblicos,
mientras que los hacendistas modernos poseen un enfoque de ellos, fundamentalmente
cualitativo, considerando ante todo su naturaleza (1). En este captulo, abordaremos la
evolucin de la teora de los gastos pblicos y luego en una segunda seccin analizaremos
el crecimiento, con especial nfasis en Venezuela, para finalizar con las principales
clasificaciones de los gastos pblicos.

TEORA DEL GASTO PBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO

Los cambios en la teora de los gastos pblicos y en las funciones del Estado
constituyen uno de los aspectos ms importantes de la evolucin contempornea de la
ciencia de las finanzas pblicas.

Evolucin de la teora de los gastos pblicos

La gran contribucin que dio la escuela marginalista a la teora subjetiva del valor,
aunado a acontecimientos polticos y administrativos de la Europa continental de fines del
siglo XIX, provocaron por primera vez, un tratamiento conjunto de ingresos y gastos
pblicos como elementos de un mismo todo, dando inicio a la moderna economa del
sector pblico o economa financiera como se da en llamarla. Particularmente importante
fue la contribucin de los economistas italianos (1883): Pantaleoni, Viti De Marco y
Barone, y de los autores austriacos como Sax (1883), o suecos como Wicksell (1896) y
Lindahl (1919) (2). Ellos avanzaron en el estudio de la naturaleza indivisible de los bienes
pblicos y su financiamiento por medio de impuestos. Destaca en esta poca la solucin
de Wicksell y su tentativa de relacionar las finanzas pblicas con el sistema poltico de las
democracias liberales. Deca Wicksell, que siempre que fuera posible deban financiarse

81
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

las actividades pblicas mediante el uso de mecanismos tipo mercado; cuando no poda
lograrse, deba formularse una estrecha relacin entre gasto e impuesto, utilizando la
instancia poltico legislativa (regla de la unanimidad). Tambin conviene mencionar en
este sentido los trabajos de la corriente del equilibrio general, orientados ms que todo
hacia el campo de la fiscalidad. Destacan los estudios de Walras, Pareto, Marshall,
Edgeworth, Pigou y otros autores pertenecientes a la escuela marginalista. Las
investigaciones sobre el anlisis del gasto pblico concluyeron a fines de la dcada de los
treinta en la clebre sntesis de Abran Bergson sobre la Teora del Rendimiento Social (3).
Los convulsionados aos que precedieron la segunda guerra mundial, llenos de
conflictos sociales y desequilibrios, vieron nacer la famosa teora de Keynes sobre el
empleo, el inters y el dinero (1936) y la aplicacin por primera vez del gasto pblico
como instrumento de poltica fiscal para fines estabilizadores (4). La obra de Keynes marc
una verdadera revolucin en toda la ciencia econmica, no obstante que su pensamiento
central y gran contribucin fue en el rea macroeconmica.
La sntesis de Bergson, fue retomada por Samuelson (1954) durante la dcada de los
aos cincuenta y sirvi como punto de partida a sus estudios sobre asignacin de recursos
pblicos (5). Abordar nuevamente el tema de los gastos pblicos y su financiamiento
obedeci entre otras razones: al aumento de la intervencin gubernamental; al crecimiento
del gasto destinado a la construccin de grandes obras pblicas, y a la preocupacin cada
vez mayor de la sociedad por el problema de las externalidades. En pocas ms recientes,
adems de los trabajos de Samuelson, destacan las investigaciones de Arrow y su clebre
paradoja de la regla de la mayora; Lipsey-Lancaster y su teora del segundo mejor y R.
Musgrave. Este ltimo ha hecho hincapi en los aspectos operativos e instrumentales de
la asignacin de bienes pblicos: presupuesto-programa, anlisis costo-beneficio,
tarificacin de servicios pblicos, etc. (6).

Desarrollo de las funciones del Estado

No solo los hacendistas clsicos identificaban a los gastos pblicos por la


concepcin jurdica del autor, sino que adicionalmente le atribuan a stos un carcter
destructor, al considerarlos como actos de consumo. Contrasta radicalmente esta nocin,
con la que sustentan los hacendistas modernos, quienes ven en el gasto pblico, una
simple transferencia de riqueza, que no se destruye, sino que por el contrario, se
redistribuye en todo el circuito econmico. La nocin de Estado consumidor y
redistribuidor propuesta por Duverger (7) ilustra el cambio fundamental entre la
concepcin clsica y moderna del Estado.

Estado consumidor

Los hacendistas clsicos otorgaban una gran desconfianza a los gastos pblicos.
Hacer economas, he ah el ideal que asignaban al Estado. Se tiene una manifiesta
tendencia a juzgar los gastos pblicos como un mal, quizs necesario, pero que es preciso
mantener dentro de los lmites ms estrechos. Los clsicos, parecen, as, considerar al
Estado como exclusivamente un consumidor de bienes; con sus gastos absorbe una parte
de los bienes que estn a la disposicin de la sociedad y los consume, es decir los
destruye. No se trata de restarle importancia a las funciones elementales del llamado
Estado polica, pero se consideraba que ste deba satisfacer esos servicios dentro de lo
que era estrictamente necesario; ya que sus gastos, constituyen, a pesar de ello, una pesada
carga sobre la renta nacional y un empobrecimiento de la colectividad, al tener sus
miembros menos bienes que repartirse. Si bien este es el concepto de los hacendistas
clsicos de fines y principio de siglo, en cambio, en el ambiente privado existan otras
ideas ms exageradas y pesimistas an, consideraban los gastos pblicos como dinero a
fondo perdido, en la que se representaba al Estado como la figura de un pozo sin fondo.

82
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

Estado redistribuidor

Para un hacendista moderno, los gastos pblicos no son propiamente gastos del
Estado, ya que ste no existe al menos como productor o consumidor. El Estado es una
persona moral, pero que no puede consumir o gastar sino que lo hace a travs de los
funcionarios y proveedores y que en consecuencia, los miles de millones de bolvares no
desaparecen en un abismo sin fondo, sino, que son devueltos al sistema econmico. Por
ello, la actividad financiera del Estado, ms que la Figura de un pozo, es la de un filtro.
Una parte de la renta nacional pasa a travs de ese filtro, como gastos del Estado, y el
papel exacto de ste, consiste en reorientar los gastos en tal o cual direccin, sin
destruirlos.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye las sumas recaudadas bajo la
forma de rentas (tasa, impuestos, recursos patrimoniales, etc.) entre los miembros de la
sociedad. La redistribucin que realiza el Estado a travs del gasto pblico, es anloga a la
realizada por el sector privado, cuando sus empresas pblicas efectan similares
transacciones comerciales y utilizan los mismos insumos que las empresas privadas. En
cambio, posee un carcter global y mucho ms amplio que la redistribucin realizada por
las empresas privadas o por los particulares, cuando utiliza el mecanismo impuesto-gasto
pblico para financiar la prestacin de servicios pblicos indispensables para el bienestar
de la colectividad (educacin, salud, vivienda, etc.). Donde se evidencia el verdadero
sentimiento de solidaridad nacional, es cuando el Estado realiza gastos pblicos, sin
recibir ninguna contraprestacin directa de parte de quines se benefician con ellos. Los
subsidios no son ms que medios de transferencia de riqueza: los recursos obtenidos a
travs de la tributacin de una clase social, son redistribuidos a otra clase, sin justificacin
alguna de servicio o trabajo prestado al Estado por esta clase beneficiaria.

CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLICOS

Tal vez, uno de los acontecimientos ms importantes del presente siglo, haya sido el
vertiginoso crecimiento de las actividades pblicas. Ello, naturalmente contrasta con la
vieja escuela liberal, de constreir la actuacin del Estado y circunscribirlo a la prestacin
de aquellos servicios, ntimamente ligados a su esencia y razn de ser: justicia,
diplomacia, polica, etc. Este aumento de la intervencin pblica, segn la opinin de la
mayora de los autores, comienza a producirse a partir de 1914, y desde esa fecha, hasta
nuestros das, el crecimiento del gasto pblico como instrumento de la poltica financiera
del Estado ha crecido sin conocer techo, desde modestas contribuciones al producto
interior bruto que oscilaban entre 10 y 15%, hasta alcanzar una participacin superior al
35%, e inclusive llegar hasta niveles de 60% en el siglo pasado (8). De la misma manera,
el fenmeno si as lo podemos llamar, no ha sido exclusivo de los pases desarrollados, los
llamados pases pertenecientes al Tercer Mundo tambin han conocido como el Estado se
ha convertido en el agente ms importante de la actividad econmica y social, aunque
algunas de las causas que provocaron este crecimiento son el resultado de condiciones
socio-econmicas particulares de estos pases, otras, surgen en respuesta a los cambios
polticos y filosficos habidos en las democracias liberales.
Diversas razones se han esgrimido para explicar el porque del crecimiento del gasto
pblico y por consiguiente de la intervencin pblica. Es ms, recientes investigaciones se
orientan a la bsqueda de explicaciones ms cientficas, utilizando el anlisis econmico,
para adelantar una teora del gasto pblico a travs de lo que se llama economa del
bienestar; sin embargo, an el camino por andar es largo y tortuoso, y sera por dems
prematuro establecer criterios determinantes. Aunque el porvenir no se presente por lo
pronto, claro y despejado, el pasado remoto y reciente nos proporciona razones histricas
ms que suficientes para encontrar justificacin al cambio de concepcin de Estado liberal
a Estado interventor.

83
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

Antes de comenzar a describir las principales causas reales del crecimiento en cifras
absolutas del gasto pblico, conviene detenernos en las llamadas causas aparentes,
responsables de un crecimiento ficticio y nominal del gasto.
Comparativamente las cifras absolutas nada nos dicen, tmese como ejemplo el
desenvolvimiento del gasto pblico en Venezuela desde del siglo XX hasta 2009 (9). En
tiempos de la administracin del general Cipriano Castro (1900) el presupuesto de
Venezuela apenas alcanzaba la modesta cifra de 35 millones de bolvares. Durante el
periodo comprendido entre 1900-1908 se ejecut la cantidad de 433 millones de bolvares.
A comienzos de 1909 el presupuesto pblico no superaba la cantidad de 50 millones de
bolvares. En 27 aos de dictadura del general Juan Vicente Gmez el presupuesto
nacional se multiplic por cuatro al llegar el gasto pblico en 1936 a la suma de 206
millones de bolvares. Entre 1937 y 1945, periodo que abarca las Presidencias de la
Repblica de los generales Eleazar L. Contreras e Isaas Medina A. el gasto creci ms
de dos veces, al pasar de 259 millones en 1937 a 582 millones de bolvares para 1945.
Para la poca de los gobiernos de Rmulo Betancourt (1945-1947) y de Rmulo
Gallegos (1948), el gasto pblico aument durante el trienio, de 952 millones en 1946 a
1.644 millones de bolvares en 1948. Ya para 1950, la administracin pblica central
gastaba la cantidad de 2.074 millones de bolvares. Esto significa, que en medio siglo, los
gastos del gobierno crecieron 59 veces. A finales de la dictadura del general Marcos
Prez Jimnez (1949-1958) el gasto del Estado ya rayaba los 6.235 millones de bolvares.
Transcurridos 46 aos de regmenes democrticos desde 1959, el gasto del Estado creci
en no menos de 26.860 veces, al pasar de 6.294 millones en 1959 a la astronmica cifra
de 167.474.174 millones (167,5 billones) de bolvares para el 2009. Debemos sin embargo
manejar con cuidado las cifras precedentes. En realidad el crecimiento ha sido menos
importante que el reseado por las cifras absolutas. Para que las cantidades sean
mutuamente comparables, deben sufrir una serie de ajustes que tomen en consideracin
los cambios habidos en la poblacin y en el nivel de los precios. Ms an, no tiene la
misma significacin e influencia, el gasto pblico realizado en dos pocas con situaciones
econmicas diferentes.

Causas aparentes

Es necesario distinguir el crecimiento real del gasto pblico del puramente nominal
o ficticio.

Cambios en el ndice general de precios

Las cifras comentadas sobre el crecimiento del gasto pblico durante diferentes
periodos de la historia poltica de Venezuela pudieran reflejar una conclusin equivocada
sobre la magnitud del aumento de los gastos del Estado. Es necesario introducir ajustes en
el valor nominal del gasto a fin de reflejar el verdadero valor de la moneda. Para ello, se
ajustan las cantidades tomando en consideracin el valor adquisitivo del signo monetario y
poder realizar las comparaciones entre diferentes periodos de tiempo. En el cuadro que se
inserta en la pgina siguiente, VENEZUELA: Gastos Fiscales Ejecutados por el
Gobierno Central (1900-2009), podr apreciarse la variacin de las cifras al ser ajustadas
utilizando el ndice de precios con base en 1979. El resultado es tan asombroso que el
gasto pblico que aparentaba haber crecido 4,78 billones de veces (esto es el resultado de
dividir el gasto pblico de 167,5 billones de bolvares del ao 2009, entre la cifra de 35
millones de bolvares para el gasto pblico del ao 1900) durante el periodo analizado,
reduce su crecimiento al hacerlo 329 veces (82.239/250) entre 1900 y 2009.

Crecimiento poblacional

No basta corregir las cifras de gasto pblico del efecto inflacionario, tambin hay
que depurarlas, por el hecho de que la poblacin ha crecido o el territorio ha aumentado.

84
85
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

En la medida que aumentan las cifras poblacionales, correlativamente las demandas


sociales se incrementan: ms educacin, salud, vivienda, etc. De igual manera el
incremento de la extensin territorial y la colonizacin de reas despobladas, ejercen
presiones sobre el aumento del gasto pblico al demandar la infraestructura fsica
necesaria para atender a los nuevos colonizadores.
A comienzos de siglo, cuando la poblacin venezolana era relativamente pequea
(dos millones de habitantes) a cada venezolano le deban corresponder Bs. 99 del total del
gasto real promedio del gobierno central para el lapso comprendido entre 1900-1908.
Esta cifra creci ms de 32 veces en un lapso de un siglo, al situarse para el perodo 1999-
2009 en Bs. 3.148 por habitante. Incorporando al crecimiento del gasto pblico real la
incidencia poblacional, la cifra se reduce de un mltiplo de 329 a 32

Gasto pblico, produccin y renta nacional

Finalmente, otra correccin que debe hacerse, es el deseo de obtener una medida
adecuada entre el crecimiento de los gastos pblicos y su influencia sobre la vida
econmica del pas. Para ello suele relacionarse los gastos pblicos con el ingreso
nacional o el producto interno bruto y expresarlo en trminos de porcentaje. Aceptando
esto, nuestro mltiplo de 32 se reducira a 3. Este, por supuesto es el mltiplo que puede
obtenerse dividiendo el actual 25,5% (1999-2009)- relacin del gasto pblico respecto al
ingreso nacional disponible a precios corrientes- por el 7,8%, relacin que prevalece en
1920 (10).
Desafortunadamente, la falta de informacin ms completa y homognea,
particularmente a principios de siglo, bien pudieran ofrecer stos ltimos resultados poco
confiabilidad. An cuando, se reconoce que la influencia del sector pblico es mucho ms
importante que la presentada en la serie analizada, ya que despus de 1973, ao en que el
sector de las empresas pblicas conoce un desarrollo nunca antes visto, se modifica
sustancialmente la participacin del Estado dentro de la economa. Adicionalmente, hay
que incorporar las instancias de gobierno estadal y municipal, as como las entidades
descentralizadas pblicas. La introduccin de tcnicas de agregacin de las cuentas del
sector pblico, como el presupuesto consolidado, puesto en prctica a partir de 1983, ha
proporcionado herramientas muy tiles para dimensionar y evaluar la importancia del
Estado en la formacin de la produccin y la renta nacional. A pesar de la deficiencia de
las cifras comentadas, investigaciones realizadas hace ms de 115 aos por el economista
alemn Adolph Wagner (11), las cuales concluyeron en su primera ley, confirman la
tendencia expuesta en nuestro anlisis; asegura Wagner, que aquellos pases que se
industrializan, conocen de un crecimiento secular del sector pblico, producto de un
conjunto de fuerzas sociales, econmicas y polticas, que genera un aumento en los
gastos pblicos mucho ms fuerte que el incremento de la produccin total.
Este anlisis histrico, confirma, la relacin positiva que existe entre el crecimiento
del producto o el ingreso, con el incremento de la demanda de bienes o servicios pblicos.
Esto quiere decir que los bienes pblicos poseen una elasticidad-ingreso superior a la
unidad, indicando que los ciudadanos estaran dispuestos a emplear una porcin mayor de
su renta en el financiamiento (impuestos) de ms y mejores servicios pblicos: educacin,
salud, vivienda, seguridad social, etc. (12).
La alta respuesta del gasto pblico, en especial de su componente ms dinmico, el
gasto social, puede ser originada por el denominado efecto de los precios relativos (13), en
el cual, el cambio relativo en el costo de bienes y servicios pblicos, ha sido mayor que el
de los bienes privados. Obviamente, que la inflacin afecta a todos los productos y
servicios y que hay que descontarla cuando se consideran los niveles de gasto, pero se est
hablando de algo que esta por encima del nivel general de precios y que se denomina
efecto de los precios relativos. Las innovaciones, derivadas del progreso tcnico han
mejorado significativamente la productividad industrial; esto significa menos horas para
producir automviles o una tonelada de acero. Contrariamente, el incremento anual de los
costos relativos de los servicios pblicos, como consecuencia de ser una actividad de

86
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

mucho trabajo intensivo, no se ve compensada con los aumentos de productividad. Lo


normal es esperar, mejor calidad en la atencin al haber ms doctores por paciente, ms
trabajadores sociales por necesidad, ms profesores por alumno y as sucesivamente.

Causas reales.

Las cifras del gasto pblico del gobierno central para el periodo 1900-2005, no
crecieron en la magnitud absoluta que aparentaba ser, sino, aumentaron relativamente
tres veces A qu obedeci la expansin del gasto del Estado? La respuesta est en
distintas y muy variadas causas reales. Nuestra intencin no es analizarlas todas,
tomaremos aquellas que a nuestro juicio son las ms representativas de la extraordinaria
expansin de la actividad pblica en las economas desarrolladas y sub-desarrolladas.

El Estado del bienestar (welfare state)

Los desequilibrios sociales provocados por la larga crisis de la economa de


mercado en los principales pases industriales a partir de 1929, acarre un cambio
fundamental en la concepcin liberal de la actividad estatal. La dirigencia pblica tuvo
que hacer frente a la difcil situacin econmica y social implementando por primera vez
una poltica fiscal que sirviera no slo para alcanzar los objetivos de estabilizacin de la
economa, sino que al propio tiempo fuera utilizada como un poderoso instrumento de
cambio social (14). Es as como se incrementa el gasto social en casi todos los pases para
atender la creciente y exigente demanda de la poblacin principalmente urbana, que se
haba concentrado en las grandes metrpolis a raz del acelerado proceso de urbanizacin
que experimentaron los centros industriales. La concepcin liberal del Estado qued
desbordada por la del Estado interventor; ste, no se ocupaba solo de las tradicionales
funciones de polica, sino que intervena directamente en la actividad econmica mediante
acciones de regulacin, produccin, distribucin y estabilizacin. Este fase de
socializacin del riesgo como lo llama Duverger (15), contagi a las democracias liberales
de la poca, las cuales se empaparon de un alto contenido social proveniente de los
llamados partidos obreros (laborismo, social democracia) (16). As, el gasto social creci
particularmente durante la poca de post-guerra, manifestndose en los gobiernos una
decidida orientacin hacia la redistribucin del ingreso.
Los sectores sociales han experimentado en esta centuria el mayor auge que se
tenga conocimiento en la historia poltica contempornea. A comienzos de siglo, no
sobrepasaban el 25% del total del gasto pblico, llegando a alcanzar el 50% del total para
la dcada de los setenta. En Venezuela, al igual que el resto de las economas
latinoamericanas, el gasto social sigui la misma tendencia que la observada en las
naciones desarrolladas. De un 4% durante el periodo 1900-1908, a un 45,7% (8,1 %
PIB) como porcentaje del total de la Ley de Presupuesto de Gasto del Gobierno
Central para el ao 2010 (17).

Guerras mundiales

Los gastos de defensa han aumentado considerablemente durante los lapsos de


confrontacin blica, ello en razn de las siguientes consideraciones:
1.- Gastos militares propiamente dichos: los gastos de preparacin de guerra o
gastos de la paz armada como la adquisicin y perfeccionamiento de
equipos militares. El armamento blico es costoso y de relativa obsolescencia
tcnica; como muestra, vase el aumento del gasto militar que signific el
cambio tecnolgico introducido por la sustitucin del motor de avin a pistn
(hlice) por el de propulsin a chorro. Tambin resultan elevados los gastos
derivados de la conscripcin militar; adems del gasto de mantenimiento de
los soldados, debera incluirse el costo de oportunidad de retirar hombres de
la vida civil.

87
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

2.- Gastos de la guerra misma: los gastos por movilizacin de hombres y


equipos a los sitios de batalla; el aprovisionamiento y mantenimiento de los
ejrcitos en zonas de beligerancia.
3.- Gastos de la post-guerra: la desmovilizacin; los gastos de reconstruccin
(recurdese el Plan Marshall para la Europa de la post-guerra y ms
recientemente la reconstruccin de Irak); la seguridad social para los
veteranos de guerra; etc.
Como vemos, el gasto militar ha contribuido con el crecimiento del gasto pblico
durante los periodos blicos. Progresivamente, esta participacin ha venido decreciendo
hasta situarse en 15,4% para 1991 en los Estados Unidos, lo que a juicio de Musgrave
(18)
...dada la naturaleza beligerante de nuestro siglo, los gastos militares, tal como se
demuestra no son la causa principal de la expansin del sector pblico.
Si bien no han sido la principal causa del incremento de los gastos pblicos, las dos
confrontaciones mundiales han sido responsables en la post-guerra de lo que Alain Barrere
(19)
llam el fenmeno de la irreversibilidad de las estructuras, situacin creada por el
dirigismo imperante en la economa de guerra. El conflicto blico oblig al Estado a
asumir un absoluto control de todas las actividades de produccin y distribucin; sustituir
el mecanismo del mercado por el control y la regulacin y a una utilizacin excesiva de
los impuestos y emprstitos forzados como medio de financiamiento de las actividades
pblicas. Este dirigismo dio origen en la post-guerra, primeramente a una mayor
intervencin pblica por va de la regulacin de la economa, y subsecuentemente a una
relativa facilidad de financiar el crecimiento del gasto pblico mediante aumentos en la
presin tributaria.
En Venezuela, aun cuando no ha participado en ningn conflicto blico, su gasto en
defensa muestra un comportamiento similar al resto de los pases desarrollados. Es ms,
las cifras se revierten en comparacin al gasto social para los mismos periodos: 25%
para el perodo 1900-1908 y 7,6% (1,4% PIB) en la Ley de Presupuesto del ao 2010
(20)
.

Progreso tcnico

El avance de las ciencias, no solo tcnico sino cientfico ha contribuido de manera


significativa con el aumento del gasto pblico. El invento del automvil trajo una mayor
inversin del Estado en infraestructura vial. El progreso de las ciencias de la salud
conlleva a una mejora en la calidad y esperanza de vida, incrementndose
correlativamente el volumen de los servicios pblicos. El desarrollo vertiginoso de las
comunicaciones y la informtica a partir de la segunda mitad del siglo XX, ha hecho
posible el surgimiento de nuevas necesidades, y la aparicin de nuevos productos para su
satisfaccin.

Servicio de la deuda pblica

Suele esgrimirse como otra causa del aumento de los gastos pblicos, las cuantiosas
sumas que reclamen el servicio de la deuda. Desde este punto de vista la deuda pblica
puede ser considerada efecto o causa del aumento de los gastos pblicos. Es efecto
cuando la deuda se contrae para financiar el dficit fiscal como medio de atender las
crecientes necesidades del Estado y es causa, cuando impone elevadas erogaciones por
concepto de pago de intereses y amortizaciones del capital. En Venezuela, particularmente
en la segunda mitad de la dcada de los ochenta el servicio de la deuda ha impuesto
elevadas cargas sobre el nivel y composicin del gasto, en detrimento de la inversin
pblica y de la estabilidad del signo monetario. Segn fuentes de la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE), para el ao 2010, el servicio de la deuda pblica representa
el 10,6% (1,9% PIB) del gasto pblico presupuestado del gobierno central.

88
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

El crecimiento del gasto pblico en las economas latinoamericanas: el caso de


Venezuela

En Amrica Latina -aun cuando hay diferencias significativas de un pas a otro-, el


Estado, en general, ha llegado a ser un importante productor de servicios y tambin de
bienes, y administrador de elevadas cuotas de inversin nacional, circunstancias que le
han conferido, al igual que en las economas ms desarrolladas, una gran trascendencia en
la formacin y uso de la renta nacional. La situacin anterior ha sido el producto de varias
causas, como la puesta en ejecucin de polticas destinadas a superar las crisis
provenientes del comercio exterior, y la admisin de nuevas ideas sobre la responsabilidad
que le cabe al Estado en los esfuerzos de desarrollo y en la solucin de los problemas
sociales (21). Los antecedentes latinoamericanos de la intervencin estatal comienzan a
practicarse, inmediatamente despus de la crisis de los treinta, como consecuencia de la
prdida del dinamismo del crecimiento de los pases de la regin. La cada de la
capacidad para importar indujo a incorporar sistemas de control del comercio exterior y
del mercado de cambios; por otra parte, la reduccin de los ingresos tributarios
provenientes de las importaciones, provoc la revisin del sistema de financiamiento
pblico, en el sentido de tender a trasladar una mayor parte de la carga impositiva hacia
las actividades internas y recurrir en mayor medida a la utilizacin del crdito de los
bancos centrales. Adems, las necesidades de proveer ocupacin y de devolverle
dinamismo a la economa, redundaron en polticas que acrecentaron los gastos e
inversiones pblicas, dndoles, simultneamente, connotaciones diferentes a las
tradicionales. De otro lado, los procesos de industrializacin y de sustitucin de
importaciones fomentados en la mayora de los pases, condujeron a la implementacin
de medidas de poltica econmica de marcado corte intervencionista en la conduccin del
crdito interno, en el fomento de la industria y de la inversin. El ensanchamiento del rea
afectada por las polticas directas avanz, en algunos casos, hasta la creacin de empresas
pblicas en algunos sectores tradicionalmente reservados a la industria privada.
Del mismo modo, las situaciones inflacionarias, agudas en determinadas
circunstancias, recomendaron que se adoptaran medidas de regulacin de precios y
salarios, as como de abastecimiento y comercializacin de bienes y servicios esenciales.
Por ltimo, el equilibrio del sub-desarrollo, o como han dado en llamar algunos
autores a la insuficiente capacidad de los pases pobres de crear los estmulos necesarios
para aumentar la formacin bruta de capital fijo, mejor conocido como el circulo vicioso
de la pobreza, expuesto por Ragnar Nurse (22), fue otra poderosa razn de la intervencin
del Estado para romper el eslabn que mantena a un pas pobre en situacin permanente
de pobreza. Es as como el Estado latinoamericano se convierte en un activo promotor del
desarrollo econmico y social, creando nuevas bases de capital social y productivo;
redistribuyendo la riqueza y satisfaciendo las demandas sociales de la poblacin.
En Venezuela, a diferencia del resto de los pases de la regin, la situacin
depresiva de la economa mundial no se hizo sentir con la misma fuerza. Quizs el
carcter estratgico de nuestro principal producto de exportacin, impidi una violenta
cada de nuestros ingresos por concepto de exportaciones. Sin embargo, por razones bien
distintas, nuestro principal producto de exportacin comenz a perder mercado en los
Estados Unidos, al imponer ese pas en 1959 restricciones a la importacin de petrleo.
Las ventajas comparativas de los crudos del medio oriente y la presin de los productores
internos forzaron al gobierno norteamericano a instaurar un sistema de cuotas de
importacin, creando severas restricciones a la colocacin del petrleo venezolano en el
mercado Estadounidense. Fue as que en ese mismo ao, el gobierno de Venezuela al ver
que el gobierno de los Estados Unidos modificaba unilateralmente las condiciones del
Tratado de Reciprocidad Comercial firmado por ambos pases en 1939, decidi
emprender una agresiva poltica de industrializacin, destinada a producir internamente
aquellos productos que se importaban principalmente de los Estados Unidos (23)
La rpida expansin de la actividad econmica y la responsabilidad directa de una
mayor intervencin del Estado en la vida econmica y social, fue posible en Venezuela,

89
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

gracias a que el petrleo se convirti en la principal fuente de riqueza. Las primeras


iniciativas intervencionistas del Estado venezolano fueron dirigidas hacia los sectores
sociales y econmicos. As, en 1928, se crean los primeros institutos autnomos, el Banco
Obrero y el Banco Agrcola y Pecuario, destinados, el primero al fomento y construccin
de viviendas populares y el segundo, al desarrollo de la ganadera y la agricultura. Estas
iniciativas surgieron como respuesta del Estado a la incapacidad del sector privado de
aquel entonces, para prestar servicios crediticios distintos al comercial e industrial (24).
Los tmidos pasos de gestin empresarial del Estado se fueron consolidando y
ampliando en la medida en que se robustecan las finanzas pblicas. As, en 1937 se crea
el Banco Industrial de Venezuela, el Banco Central de Venezuela (1939), el Seguro Social
(1940), el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), y la Corporacin Venezolana de
Fomento en 1947. El instituto autnomo, se convierte a partir de entonces en el
instrumento preferido de los gobiernos para ejecutar su poltica social y financiera, y
lograr a travs de stos, mayor participacin del Estado en la redistribucin de la riqueza y
en la creacin de condiciones favorables para el desarrollo industrial (25).
Durante la dcada de los cincuenta, continu este proceso, profundizndose con la
creacin de empresas pblicas en el campo de las industrias bsicas. Tal es el caso de la
Siderrgica, la electrificacin del Caron y la Petroqumica (26).
En ninguna etapa de la Venezuela del siglo XX se muestra mayor vinculacin entre
la holgura fiscal y la creacin o ampliacin de empresas estatales como en la dcada de
los setenta. Durante este perodo, se crearon 154 empresas del Estado, 31 institutos
autnomos y no menos de 47 entidades de carcter mixto (27). El V Plan de la Nacin
incluy iniciativas como el Plan IV de Sidor (hoy empresa pblica); la ampliacin de las
instalaciones de generacin elctrica en el ro Caron, Planta Centro y el desarrollo del
Uribante-Caparo de CADAFE; las ampliaciones de ALCASA y VENALUM; la creacin
de fondos de financiamientos industrial, agropecuario y de desarrollo urbano; etc. Se cre
el Fondo de Inversiones de Venezuela (sustituido en el ao 2005 por la sociedad annima
Fondo de Desarrollo Nacional), con la triple finalidad de represar el circulante interno,
financiar el componente importado de los proyectos correspondientes a los sectores
bsicos de la produccin y costear un vasto programa de cooperacin financiera
internacional. Asimismo, como reafirmacin de la soberana del pas sobre sus recursos
naturales, se nacionaliz en 1974 la explotacin del mineral de hierro y en 1975, se tom
la histrica decisin de pasar al control del Estado la industria y comercio de los
hidrocarburos (28).
El inicio del siglo XXI, retoma nuevamente la presencia intervencionista del Estado
venezolano, en abierto contraste con el papel que jug durante la ltima dcada del siglo
pasado. La V Repblica, como ha dado en llamarse este nuevo ciclo de la historia
poltica, econmica y social del pas, llama por una mayor participacin del Estado en las
actividades nacionales, con un marcado contenido de inclusin social.

Limite de los gastos pblicos

Tendr techo el crecimiento de los gastos pblicos? Contestar a esta pregunta no es


del todo fcil, solo nos atreveramos a decir que el limite depende de circunstancias de
lugar y tiempo. Pareciera que el sector pblico no podra continuar expandindose
indefinidamente, a menos que los sistemas polticos y econmicos en los pases
industrializados sean profundamente modificados. En el umbral del tercer milenio, se
presagian en casi todos los pases del mundo capitalista, vientos de cambio por la
exagerada participacin del Estado en los asuntos de la sociedad civil. Quizs estamos en
presencia de un movimiento revisionista que cada da cobra ms fuerza y reclama para el
mercado la tarea de asignar los recursos. Como bien lo explica Luc Weber (29) al expresar
...cada fase esta animada, a medida que la ideologa se consolida, de un dinamismo
propio, alimentado por el impacto creciente de la ideologa dominante sobre la clase
dirigente del momento; hasta que, una reaccin aparece y se impone, anunciando un
movimiento dinmico en sentido contrario.

90
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

La crisis petrolera de los aos setenta desat consecuencias que afectaron


seriamente el comportamiento de las principales variables macroeconmicas de los pases
industrializados, cuestionando el papel del Estado como elemento estabilizador de las
fluctuaciones coyunturales de la economa y como productor de bienes y servicios
pblicos. En algunos pases como el Reino Unido y Francia, el Estado ha dejado en manos
del sector privado de la economa, servicios pblicos tan importantes como el transporte,
telfonos, electricidad y gas (30).

CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS

Las clasificaciones de los gastos presupuestarios tienen como finalidad fundamental


proporcionar informacin, mediante el ordenamiento de los datos estadsticos de las
transacciones que realizan los organismos del sector pblico, y al propio tiempo, servir
como instrumentos de anlisis de gestin y de evaluacin de los efectos de las polticas de
gasto pblico en la economa nacional.

Objetivos e importancia

Un sistema de cuentas presupuestarias debe cumplir con una serie de objetivos que
satisfagan el propsito bsico de su creacin (31).
1.- Posibilitar y facilitar la programacin del presupuesto.
2.- Contribuir a una expedita ejecucin financiera del presupuesto y facilitar la
gestin de los administradores.
3.- Facilitar la contabilidad fiscal de las transacciones y el control eficiente del
gasto.
4.- Facilitar el anlisis de los efectos econmicos y sociales del gasto, y
5.- Contribuir a la integracin de las cuentas del sector pblico con las cuentas
nacionales.

Tipos de clasificacin

Las clasificaciones de los gastos pblicos pueden dividirse segn el criterio con que
se presente la informacin en los siguientes tipos:
-Econmica
-Funcional
-Sectorial
-Institucional
-Naturaleza del gasto
-Programas
-Mixtas

A continuacin presentaremos los aspectos ms resaltantes de cada una de ellas.

Econmica

La clasificacin econmica permite identificar cada rengln de gastos segn su


naturaleza econmica y en consecuencia, investigar la influencia que ejercen las finanzas
pblicas sobre el resto de la economa nacional; muestra los gastos que se destinan a las
operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creacin
de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de produccin de la
economa. En suma podemos decir que la clasificacin econmica permite evaluar los
efectos econmicos del gasto pblico sobre el desarrollo econmico y social, en la medida
en que est midiendo la inversin pblica; sobre la estabilidad monetaria, en la medida en
que permite mostrar el financiamiento y la poltica de subsidios al nivel de precios; y por
ltimo, sobre la ocupacin de los factores productivos, en tanto mide los volmenes de

91
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

mano de obra que remunera el sector pblico y la demanda que se esta ejerciendo sobre la
produccin de bienes y servicios (32).
As mismo la clasificacin econmica sirve de estructura bsica de cuentas para
elaborar el Presupuesto Consolidado del Sector Pblico y para relacionar las
transacciones pblicas con las cuentas nacionales, lo que exige mostrar la Cuenta
AHORRO INVERSIN FINANCIAMIENTO. (LOAFSP, Art. 75)
La clasificacin econmica del gasto segn la metodologa elaborada por el FMI y
aplicada en Venezuela, divide a los gastos en corrientes, capital y aplicaciones financieras.
La vigente Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico
(LOAFSP) - Gaceta Oficial, N 39.164 del 23/04/2009- en su artculo 14 expone que:
Los presupuestos de gastos contendrn los gastos corrientes y de capital, y utilizarn
las tcnicas ms adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las polticas, los
planes de accin y la produccin de bienes y servicios de los entes y rganos del
sector pblico, as como la incidencia econmica y financiera de la ejecucin de los
gastos y la vinculacin de stos con sus fuentes de financiamiento

Gastos corrientes. Los gastos corrientes estn formados por todos aquellos desembolsos
que realiza el sector pblico que no tienen como contraprestacin directa la creacin de un
activo de capital fijo, sino que constituyen un acto de consumo, vale decir, se extinguen
(consumen) en un periodo de tiempo relativamente corto; por consiguiente tienen una
influencia transitoria sobre el desarrollo econmico: esto es, mientras persista el efecto
expansivo de la erogacin que puede verse debilitada por la propensin a importar, no
incrementan de por si la capacidad instalada del pas y deben repetirse cada ejercicio
fiscal. (33) Los gastos corrientes se dividen en gastos en bienes y servicios
(remuneraciones), pago de intereses y subsidios y otras transferencias de naturaleza
corriente.

Gastos de capital. Estn constituidas por aquellas erogaciones que se traducen en la


creacin de activos de carcter real y las transferencias de capital. Su efecto sobre el
desarrollo econmico es permanente y de mayor impacto, ya que adems de incrementar
el poder de compra, al igual que los gastos corrientes, determinan directamente una
ampliacin de la capacidad instalada de produccin de la economa. Al mismo tiempo, en
la medida en que estos gastos se orientan a la formacin de infraestructuras, crean las
condiciones necesarias para que las actividades desarrolladas por los sectores productivos
aumenten su eficiencia. Es por esta razn que tales gastos inciden positivamente sobre la
relacin producto-capital y sobre el ingreso real de la poblacin (34).

Aplicaciones financieras. La clasificacin de las transacciones relativas al


financiamiento tiene por objeto indicar las fuentes de los fondos obtenidos para
financiar un dficit del gobierno o el uso de los fondos disponibles de un supervit, a
fin de medir el efecto de las operaciones de financiamiento del gobierno en la
economa.

Esquema de presentacin. Para mejor claridad sobre este punto, presentamos una versin
resumida de la clasificacin segn la metodologa del FMI y su vinculacin con el PLAN
NICO DE CUENTAS
CLASIFICACION ECONOMICA-VERSIN SINTETICA (35).

1.- TOTAL DE GASTOS


2.- GASTO CORRIENTE
2.1 Gasto de consumo
2.1.1 Remuneraciones
2.1.2 Compras de bienes y servicios
2.2 Renta de la propiedad
2.2.1 Intereses

92
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

2.2.2 Arrendamiento de tierras


2.3 Transferencias corrientes
2.3.1 Al sector privado
2.3.2 Al sector pblico
2.3.3 Al sector externo
2.4 Rectificaciones al presupuesto
3.- GASTOS DE CAPITAL
3.1 Inversin directa
3.1.1 Formacin bruta de capital fijo
3.1.2 Tierras, terrenos y otros activos
3.1.3 Activos intangibles
3.2 Inversin financiera
3.2.1 Adquisicin y participacin de capital
3.2.2 Concesin de prstamos
3.3 Transferencias de capital
3.3.1 Al sector privado
3.3.2 Al sector pblico
3.3.3 Al sector externo

4.- APLICACIONES FINANCIERAS


4.1 Amortizaciones de la deuda
4.2 Disminucin de otros pasivos financieros
4.2.1 Obligaciones de ejercicios anteriores
4.2.3 Cancelacin de pasivos laborales

Presupuesto Consolidado del Sector Pblico (36)

Las cuentas consolidadas del sector pblico, adems de ser un imperativo legal,
constituyen un instrumento por dems importante para evaluar la participacin del Estado
en la vida econmica y social del pas. La norma legal consagrada en la LOASP dispone
que antes del 30 de mayo del ao en vigencia de la Ley de Presupuesto, debe presentarse
el presupuesto consolidado del sector pblico. Este instrumento es una valiosa herramienta
para analizar sobre bases reales, el impacto del gasto e ingreso pblico consolidado sobre
la economa.
El presupuesto consolidado se formula atendiendo dos criterios. El primero,
clasifica los gastos e ingresos pblicos de acuerdo a su naturaleza econmica, y el
segundo, conjuga la clasificacin econmica, con la composicin institucional del sector
pblico, agrupando a los diferentes organismos que constituyen al mbito socio-
econmico del Estado, de acuerdo a su tipologa econmica y a su caracterizacin
jurdico-administrativa.
La consolidacin de los presupuestos o de las cuentas, es un procedimiento
mediante el cual se eliminan las transacciones que realizan entre s los organismos que
componen el sector pblico. Estas transacciones internas estn originadas por las
transferencias, prstamos, aportes de capital, compras, ventas, pagos de impuestos, etc. La
agregacin en categoras comunes de los crditos presupuestarios de la totalidad de los
organismos del sector pblico con el resto de la economa, previstos para un perodo
determinado, se denomina presupuesto consolidado del sector pblico. Cuando la
consolidacin no se refiere a previsiones presupuestarias, sino a transacciones realizadas
por todos los organismos comprendidos, se obtienen las cuentas consolidadas del sector
pblico. (el esquema de presentacin y descripcin de los organismos se presenta ms
adelante).

Anlisis econmico del sector pblico. El procesamiento, anlisis e interpretacin de la


informacin contenida en el presupuesto consolidado del sector pblico, permitir conocer

93
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

y evaluar el impacto de las actividades gubernamentales en la vida econmica y social del


pas. En efecto a travs de este instrumento, el gobierno estar en capacidad de medir la
influencia del gasto e ingreso pblico sobre:
1. el nivel y composicin de la demanda agregada, al determinar la contribucin del
gasto pblico al consumo y la inversin;
2. el producto territorial bruto, al cuantificar la oferta de bienes y servicios generada
por el sector pblico (produccin);
3. la estabilidad monetaria, al mostrar la poltica de subsidios o transferencias
corrientes;
4. la estructura tributaria, al conocer el rendimiento, progresividad o regresividad de
los impuestos;
5. el desarrollo econmico y social, al medir la inversin pblica destinada a
ensanchar la capacidad de produccin instalada de la economa y a la creacin de
la infraestructura social bsica;
6. la redistribucin del ingreso, al conocer la asignacin de recursos destinada a la
produccin de bienes pblicos.

Cuenta ahorro-inversin. Esta cuenta muestra el balance que existe entre el ahorro, la
inversin y su financiamiento. Las cuentas presupuestarias pueden ser clasificadas
atendiendo a criterios que permitan realizar comparaciones entre las transacciones de
ingresos y gastos pblicos, corrientes y de capital, y el correspondiente financiamiento de
dficit o utilizacin del supervit. La cuenta ahorro-inversin se subdivide en: ingresos
totales, gastos totales y fuentes de financiamiento.
El cuadro que se inserta de seguidas, muestra que el sector pblico para el ao 2010 tendr
un dficit financiero de Bs. 34.946,9 millones (3,45% del PIB a precios corrientes del
mismo ao), es decir, que los gastos totales del sector pblico consolidado son superiores
a los ingresos. Ese dficit se enjugar mediante nuevo endeudamiento por Bs. 35.333,5
millones, adems se cancelarn pasivos financieros por Bs. 386,6 millones, esta situacin
obligar a liquidar activos financieros por Bs. 92,02 millones, para equilibrar las fuentes
(origen de recursos) financieras, con las aplicaciones (destino de los recursos) financieras.

Cuenta Ahorro Inversin Financiamiento de la Repblica Ao 2010


(En Bolvares Fuertes)

I Ingresos totales 124.072.529.585


I.1 Ingresos corrientes 124.072.529.585
I.1.1 Petroleros 39.428.249.442
I.1.2 No petroleros 84.644.280.143

II Gastos totales 159.019.481.761


II.1 Gastos corrientes 127.729.291.420
II.1.1 Intereses 15.676.386.692
II.1.2 Resto de los gastos corrientes 112.052.904.728
II.2 Gastos de capital 31.290.190.341
II.2.1 Gasto de capital de las regiones 23.295.234.614
II.2.2 Resto del gasto de capital 7.994.955.727

I.1-II.1 Supervit / (dficit) en cuenta corriente (3.656.761.835)


I.1.2 - II Supervit / (dficit) no petrolero (74.375.201.618)
I - ( II - II.1.1 ) Supervit / (dficit) primario (19.270.565.484)
I - II Supervit / (dficit) financiero (34.946.952.176)
I - ( II - II.2.2 ) Supervit / (dficit) ordinario (26.951.996.449)

III Fuentes de financiamiento 35.333.532.187

94
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

III.1 Disminucin de activos financieros 92.016.358


III.2 Incremento de pasivos financieros 35.241.515.829
IV Aplicaciones financieras 35.333.532.187
IV.1 Disminucin de pasivos financieros 386.580.011
IV.2 Supervit / (dficit) financiero 34.946.952.176
Fuente: Ley de Presupuesto 2010

Funcional

Esta clasificacin agrupa las transacciones del gobierno, segn la finalidad


particular a que se destinan, independientemente del organismo que las haga. La finalidad
se refiere a los distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el
gobierno. Su objetivo es presentar una descripcin que permita informar sobre la
naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporcin de los gastos pblicos que se
destinan a cada tipo de servicios (37).
La clasificacin funcional de los gastos pblicos es una adaptacin metodolgica al
caso especfico de Venezuela de los lineamientos generales de la clasificacin por
funciones de las Administraciones Pblicas de las Naciones Unidas (38). La clasificacin
comprende cuatro funciones especficas, que pueden considerarse como objetivos, en
tanto que las subfunciones, detallan los medios a travs de los cuales se alcanzan dichos
objetivos. Los grupos o funciones principales son:

Servicios pblicos generales. Comprende los servicios que corresponden a la esencia y


razn de ser del Estado y que requieren de su poder soberano. Estas actividades no tienen
competidores en el sector privado. Tales servicios son los monetarios y fiscales, las
polticas generales de personal del gobierno general, los servicios centralizados de
compras y suministros, las relaciones internacionales y las actividades de defensa, orden
pblico y seguridad, y organizacin electoral.

Servicios Comunitarios y Sociales. Estn conformados por los servicios proporcionados


directamente a la comunidad, a los hogares y/o personas. Comprende los servicios de
educacin, sanidad, seguridad y asistencia social, vivienda, suministro de agua y servicios
culturales y recreativos.

Servicios Econmicos. Abarca toda clase de actividades que son ejecutadas por el sector
empresa de la economa o que estn asociadas con la provisin de servicios a las empresas
privadas. Como ejemplo de esta clase de actividades se puede mencionar la explotacin de
recursos minerales y forestales; la inspeccin y regulacin de las industrias privadas;
transporte y comunicaciones; electricidad, gas y recursos hidrulicos; etc.

Otras finalidades. Este grupo comprende los gastos que no tienen asignacin especfica
en las funciones anteriores, como el servicio de la deuda pblica, las transferencias de
carcter general a otros organismos de la administracin pblica y los gastos no
especificados.

Esquema de presentacin. Comprende las siguientes funciones:

CLASIFICACION FUNCIONAL

Servicios Pblicos Generales


Administracin General
Asuntos Exteriores
Orden Pblico y Seguridad
Defensa

95
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

Servicios Comunitarios y Sociales


Educacin
Sanidad
Seguridad y Asistencia Social
Vivienda
Suministro de Agua
Servicios Recreativos y Culturales

Servicios Econmicos
Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza
Minera, Industrias Manufactureras y Construccin
Electricidad, Gas, Vapor y Agua
Carreteras
Vas Navegables Interiores y Costeras
Otros Transportes y Comunicaciones
Otros Servicios Econmicos

Otras Finalidades
Transacciones Respecto a la Deuda Pblica
Transferencias de carcter general a otros rganos
Gastos relacionados con Desastres y otras Calamidades
Gastos n.e.p.

Sectorial

La clasificacin sectorial agrupa al gasto pblico atendiendo a los sectores


econmicos, sociales polticos y administrativos donde ejerce su influencia y persigue
como objetivo bsico, vincular los planes de desarrollo con el presupuesto gubernamental.
Esta clasificacin tiene como propsitos los siguientes (39):
1.- Vincular los planes de la nacin con el presupuesto. Al respecto, el artculo 10
de la LOAFSP, en uno de sus prrafos establece: Los presupuestos pblicos
expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las
lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin
2.- Mostrar las reas de actuacin pblica y los objetivos concretos a lograr dentro
de cada una de ellas, y
3.- Acta de manera suplementaria de la clasificacin funcional cuando esta no
existe, al sealar en forma aproximada las finalidades del gasto pblico y
organizar las reas de actividad pblica de distinta manera, vinculando cada sector
con las instituciones correspondientes.

Esquema de presentacin. La clasificacin sectorial del gasto en Venezuela se presenta


siguiendo los mismos linimientos sectoriales del plan de la nacin, conforme a lo
establecido en el Art. 10, ejusden, comentado ms arriba.

CLASIFICACION SECTORIAL DEL GASTO

SECTORES SOCIALES
Educacin
Vivienda, Desarrollo Urbano y Servicios Conexos
Desarrollo Social y Participacin
Salud
Seguridad Social
Cultura y Comunicacin Social
Ciencia y Tecnologa

96
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

SECTORES PRODUCTIVOS
Agrcola
Energa, Minas y Petrleo
Industria y Comercio
Transporte y Comunicaciones
Turismo y Recreacin

SERVICIOS GENERALES
Direccin Superior del Estado
Seguridad y Defensa

GASTOS NO CLASIFICADOS SECTORIALMENTE


Servicio de la Deuda Pblica
Situado Constitucional
Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
Subsidio de Capitalidad
Transferencias al Exterior
Ley de Asignaciones Econmicas Especiales
Otras Trasferencias a Entidades Federales
Otros Gastos No Clasificados
Rectificaciones al Presupuesto

Institucional.

En Venezuela, atendiendo a un criterio econmico los organismos pertenecientes al


sector pblico pueden ser clasificados en dos grandes grupos: gobierno general y las
empresas pblicas. El gobierno general tiene como funcin principal la de prestar
servicios gratuitos a la colectividad y/o efectuar operaciones vinculadas al reparto del
ingreso creado en el proceso productivo; sus transacciones se financian con recursos
procedentes de pagos obligatorios realizados por las empresas pblicas o por otros
sectores institucionales privados, los cuales pueden tener su origen en erogaciones
directas, como los impuestos, cotizaciones obligatorias, etc.; o indirectas, como las
transferencias.
Las empresas pblicas abarcan todas aquellas unidades que producen bienes y
servicios en gran escala para ser vendidos en el mercado y obtener ingresos que les
permitan financiar sus operaciones ordinarias, es decir, el precio de venta pretende cubrir
los costos de produccin. La accin de las empresas pblicas est ms orientada por
criterios econmicos que sociales, sin que se pueda considerar que el afn de lucro se
constituya el objetivo central de su gestin. Pertenecen a este grupo las empresas
mineras, agrcolas, industriales, comerciales, financieras, etc...
La clasificacin institucional del sector pblico agrupa a los diferentes organismos
que constituyen el mbito socio-econmico del Estado, de acuerdo a su tipologa
econmica y a su caracterizacin jurdico-administrativa, y se conjuga con la clasificacin
econmica del gasto para elaborar el presupuesto consolidado del sector pblico.
Al efecto se consideran dos subsectores pblicos perfectamente identificados y
homogneos: no financiero y financiero (40).

Subsector no financiero. Comprende al Gobierno General y a las Empresas Pblicas no


Financieras.
1.- Gobierno General: Est conformado por los organismos agrupados en el
Gobierno Central, Gobierno Regional, Gobierno Municipal, Institutos Autnomos
sin fines empresariales, y el Sistema de Seguridad Social.
A.- Gobierno Central: Comprende la Presidencia y Vicepresidencia de la
Repblica, los 25 Ministerios del Poder Ejecutivo Popular, y los otros
organismos jurisdiccionalmente autnomos, tales como la Asamblea

97
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

Nacional, Contralora General de la Repblica, Consejo Nacional Electoral,


Tribunal Supremo de Justicia, Ministerio Pblico, Procuradura General de la
Repblica, Defensora del Pueblo, Superintendencia Nacional de Auditora
Interna, Consejo Moral Republicano y las Rectificaciones del Presupuesto.
B.- Gobierno Regional: Est formado por los veintitrs (23) Estados y una
Alcalda Mayor, los cuales dependen financieramente del Gobierno Central a
travs del Situado Constitucional, ya que no tienen autotoma para contraer
pasivos y fijar impuestos.
C.- Gobierno Municipal: Conforman este universo 338 Municipios con
autonoma financiera y administrativa para recaudar rentas de origen
tributario y no tributario. Estn vinculados financieramente con el Gobierno
Regional a travs del Situado Municipal.
D.- Institutos Autnomos: Este subsector agrupa aproximadamente 232 institutos
autnomos sin fines empresariales creados por el gobierno nacional con la
finalidad de prestar servicios especficos a la comunidad en forma gratuita
(bienes pblicos) o a precios de venta que no reflejan necesariamente el costo
de produccin del servicio.
E.- Seguridad Social: Constituido por entidades con autonoma administrativa y
financiera, cuyos ingresos provienen de contribuciones parafiscales
obligatorias. Los organismos incluidos dentro de este subsector son los
siguientes: Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, IPASME, Instituto
de Previsin Social de las Fuerzas Armadas, etc.
2.- Empresas Pblicas no Financieras: Organismos de carcter empresarial pblico,
propiedad del Gobierno General que producen y/o venden al pblico bienes y
servicios industriales o comerciales en gran escala. Estos entes se crean,
generalmente, por actos legislativos. Adems de los ingresos que reciben por la
venta de los bienes y servicios que producen, tambin obtienen recursos a travs
del Presupuesto Fiscal, aportes accionarios y crediticios de instituciones pblicas
financieras y de terceros. La delimitacin del carcter pblico de las empresas lo
fija la participacin del Estado de por lo menos el 50% del capital accionario.
Las principales empresas pblicas son entre otras las siguientes: PDVSA y sus
filiales, FERROMINERA, COMSIGUA, MATESI, ORINOCO IRON,
VENPRECAR, PIGAP II, MARGARITA HILTON, ENVASES
INTERNACIONAL, AVENTUY, AGROISLEA, ENSAL, VENORCA,
ALCASA, BAUXILUM, CABELUM, CARBONORCA, VENALUM,
PEQUIVEN, CAVIM, AEROPOSTAL, CADAFE, ELEVAL, SAMBIL (La
Candelaria, Caracas), SIDETUR, LCTEOS LOS ANDES, LAFARGE,
HOLCIM SIDOR, OWENS ILLINOIS, ELECTRICIDAD DE CARACAS,
SUPERMERCADOS CADA, XITO, MONACA, ACEITES DIANA,
VENEPAL, CASA, CANTV, CAMETRO, IPOSTEL, CONVIASA, CENTRAL
AZUCARERO VENEZUELA, CEMEX, METRO (CARACAS, LOS TEQUES,
VALENCIA, MRIDA, MARACAIBO), MERCAL, Centro Gentico
Productivo Florentino C.A, etc.
Subsector financiero. Comprende las instituciones financieras pblicas propiedad del
Estado o controladas por l, cuya actividad se vincula con operaciones de ndole bancaria
y no bancaria.
1.- Instituciones Pblicas Financieras no Bancarias: Organismos que no se rigen por la
Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crdito, cuyo objetivo fundamental es la
prestacin de asistencia financiera a ciertos sectores de la economa, mediante la
concesin de prstamos a tasas de inters diferencial con fondos aportados principalmente
por el Gobierno Central en cumplimiento de objetivos de poltica econmica y social. Las
instituciones financieras no bancarias mas importantes son: FONDAS, FONDEMI,
FIDES, FONDEN, y ms recientemente el Fondo Bicentenario (Gaceta Oficial, N 39.349
del 19 Enero 2010). Para ampliar la lista de los Entes Descentralizados con fines

98
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

empresariales y sus respectivos rganos de adscripcin, puede consultarse el Titulo III,


artculo 46 de la Ley de Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2010.
La estrategia de poltica social del gobierno del Presidente Chvez, consiste en un
modelo institucional de misiones y programas (41) sociales dirigidos a mejorar la calidad
de vida de la poblacin. Estos planes desarrollan principalmente, las reas de educacin,
salud, vivienda, empleo, alimentacin y tecnologa:

MISIN OBJETIVO
13 de Abril Fortalecer el poder popular a travs de la creacin de las
Comunas Socialistas
rbol Promover el equilibrio ecolgico y la recuperar los espacios
degradados
Alimentacin Comercializar productos alimentarios de primera necesidad
Barrio Adentro Brindar atencin primaria y servicios de salud
Ciencia Promover el desarrollo cientfico y tecnolgico, a travs de la
interaccin de todos los sectores productivos del pas
Che Guevara Promover la formacin, capacitacin y organizacin laboral
sustentable
Cristo Lograr pobreza cero en el ao 2021
Cultura Consolidar la identidad nacional. Preservar el patrimonio
cultural de la nacin
Esperanza Brindar atencin mdica especializada a pacientes que padecen
de diabetes mellitus
Guaicaipuro Restituir los derechos de los pueblos indgenas
Hbitat Crear soluciones habitacionales inmediatas
Identidad Reducir el nmero de ciudadanos venezolanos sin
documentacin de identidad vigente
Jos Gregorio Brindar atencin primaria a personas discapacitadas
Hernndez
Madres del Barrio Garantizar la inclusin socioproductiva de madres y otros(as)
integrantes de su familia en condicin de pobreza extrema.
Milagro Brindar asistencia mdica a personas con trastornos visuales
degenerativos.
Miranda Estructurar el Sistema de la Reserva de la Fuerza Armada
Nacional.
Msica Consolidar el Sistema Nacional de Orquestas y coros infantiles
y juveniles de Venezuela (FESNOJIV). Promover el talento
musical venezolano.
Negra Hiplita Rescatar, reivindicar y garantizar los derechos de las personas
en situacin de calle y de la poblacin que vive en pobreza
extrema
Nios y nias del Barrio Atender las necesidades y defender a los nios y nias y
adolescentes en situacin de calle
Piar Incluir al sector de la pequea minera en los cinco ejes
contemplados en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de
la Nacin (Econmico, Social, Poltico, Territorial e
Internacional)
Revolucin Energtica Promover el uso racional de la energa, mediante la sustitucin
de bombillos incandescentes por bombillos ahorradores, de luz
blanca
Ribas Garantizar la continuidad de los estudios de los venezolanos
que no han logrado ingresar o culminar sus estudios desde la
tercera etapa hasta el nivel de educacin bsica, hasta el nivel

99
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

de educacin media diversificada y profesional


Robinson Ensear a leer y escribir a los venezolanos. Es un programa
masivo de alfabetizacin
Robinson II Garantizar los conocimientos adquiridos durante la
alfabetizacin y ofrecer oportunidades de formacin en oficios
varios
Sonrisa Otorgar prtesis dentales
Sucre Garantizar el acceso a la educacin universitaria
Villanueva Redistribucin de la poblacin sobre el espacio geogrfico
Vuelvan Caras Promover la participacin del pueblo junto al gobierno
revolucionario, en la transformacin social y econmica del
pas, mediante la educacin y el trabajo
Zamora Reorganizar la tenencia y uso de las tierras ociosas con
vocacin agrcola para erradicar el latifundio. Promover el
desarrollo del medio rural en los ejes estratgicos del pas y
garantizar la seguridad agroalimentaria de la poblacin

2.- Instituciones Financieras Bancarias: Organismos pblicos cuya principal


actividad es la realizacin de operaciones crediticias, aceptacin de depsitos a la
vista y a plazos, y dems funciones contenidas en la Ley de Bancos. Se incluye en
este subsector la banca central y su funcin reguladora de los mercados moneta-
rios. Organismos pertenecientes a este subsector: Banco Central de Venezuela,
Banco Nacional de Ahorro y Prstamo, Banco Nacional de la Vivienda y Hbitat,
Banco Bicentenario, Banco de Comercio Exterior, Banco de Desarrollo
Econmico y Social, Banco de la Mujer, Banco del Pueblo, Banco de las Fuerzas
Armadas, Banca de Fomento Regional los Andes, Banco Agrcola, Banco del
Tesoro, Banco Venezuela, etc .

Esquema de presentacin:
Gobierno Central
Gobierno Regional
Gobierno General Gobierno Municipal
Sector Seguridad Social Sector
Sector Pblico No Institutos Autnomos
sin fines empresariales
Pblico Financiero Pblico
Empresas Pblicas
Consolidado Empresas Pblicas Petroleras

No Financieras Empresas Pblicas no No Bancario


Financieras

Sector Instituciones No Bancarias


Pblico Pblicas Financieras Sector Pblico
Financiero Bancarias Bancario

Naturaleza del gasto

La clasificacin de acuerdo a la naturaleza del gasto o por Partidas, es la base del


llamado presupuesto tradicional, su propsito fundamental es permitir el control contable
de los gastos, a fin de identificar el gasto causado con la cosa comprada. Provee a la

100
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

contabilidad fiscal los elementos para determinar si el dinero se gasta efectivamente de


acuerdo a los fines a que se destin.

Importancia. Los propsitos especficos de esta clasificacin son:


1.- Posibilitar un eficiente control legal y administrativo para que los gastos se
realicen efectivamente en los conceptos para los cuales fueron asignados, y
2.- Permite uniformar la presentacin de los crditos presupuestarios destinados a
la adquisicin de bienes y servicios que demanda el sector pblico.
3.- Identificar y registrar la totalidad de los flujos de origen y aplicacin de los
recursos financieros.
4.- Realizar el seguimiento peridico de la ejecucin presupuestaria de pagos, de
inversiones y de crdito pblico, as como el cierre legal del presupuesto.

Esquema de presentacin. En Venezuela, el cdigo y denominacin de las cuentas que


integran la clasificacin segn la naturaleza del gasto, est contenida en el Clasificador
de Recursos y de Egresos, que deroga al Plan nico de Cuentas (utilizado desde 1993)
y entra en vigencia a partir del inicio del ejercicio econmico-financiero 2006 y debe
utilizarse en el proceso de formulacin, ejecucin y control del Presupuesto del Sector
Pblico. La Ley Orgnica de Administracin abril de 2007, establece en su artculo 3 que
Los sistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad, regulados en esta
Ley as como los sistemas tributario y de administracin de bienes, regulados por leyes
especiales, conforman la administracin financiera del sector pblico. Dichos sistemas
estarn interrelacionados......; y por otra parte, el Reglamento N 1 de la citada Ley
prev las tcnicas de programacin presupuestaria y los clasificadores de gastos e ingresos
que sern utilizados para ello.

CLASIFICACION POR LA NATURALEZA DEL GASTO (42)

CDIGO DENOMINACIN
4.00.00.00.00 EGRESOS (Gastos y Aplicaciones
Financieras)
4.01.00.00.00 GASTOS DE PERSONAL
4.02.00.00.00 MATERIALES, SUMINISTROS Y
MERCANCAS
4.03.00.00.00 SERVICIOS NO PERSONALES
4.04.00.00.00 ACTIVOS REALES
4.05.00.00.00 ACTIVOS FINANCIEROS
4.06.00.00.00 GASTOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD
DEL ESTADO
4.07.00.00.00 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
4.08.00.00.00 OTROS GASTOS
4.09.00.00.00 ASIGNACIONES NO DISTRIBUIDAS
4.10.00.00.00 SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA
4.11.00.00.00 DISMINUCIN DE PASIVOS
4.12.00.00.00 DISMINUCIN DEL PATRIMONIO
4.98.00.00.00 RECTIFICACIONES AL PRESUPUESTO

Gastos de Personal: Incluye remuneraciones por sueldos, salarios y otras retribuciones,


as como compensaciones segn las escalas, primas, complementos, aguinaldos,
utilidades, aportes patronales, obvenciones, subvenciones, prestaciones sociales, otras
indemnizaciones y cualquier otra remuneracin o beneficio correspondiente a trabajadores
del sector pblico.

Materiales, Suministros y Mercancas: Artculos considerados como "Materiales de


Consumo", es decir, aquellos que renan una o ms de las siguientes condiciones: a)

101
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

tienen un perodo corto de uso y durabilidad, generalmente no mayor de un ao, b) pierden


sus caractersticas de identidad por el uso, y c) materiales que no cumplan con las
caractersticas anteriores, pero su costo unitario es relativamente bajo. El corto uso
significa: a) desaparicin por su primer uso. b) rpido desgaste o deterioro y c) prdida
posterior, frecuente o inevitable.
Se imputan por esta partida la adquisicin de las mercancas que se destinan para la
comercializacin o venta en el curso ordinario del negocio.

Servicios no Personales: Servicios prestados por personas jurdicas, tanto para realizar
acciones jurdicas, administrativas o de ndole similar, como para mantener los bienes de
la institucin en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles
y equipos; servicios bsicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de
informacin, impresin y relaciones pblicas; primas y otros gastos de seguro y
comisiones; viticos y pasajes; servicios profesionales y tcnicos; conservacin y
reparaciones menores de maquinarias y equipos; conservacin y reparaciones menores de
inmuebles; construcciones temporales; servicios de construccin de edificaciones para la
venta y impuestos indirectos otros servicios.

Activos Reales: Comprende los gastos por compra de maquinarias y equipos nuevos y sus
adiciones y reparaciones mayores realizados por los organismos con terceros. Incluye, de
igual modo, las construcciones, adiciones y reparaciones mayores de edificaciones y obras
de infraestructura de dominio pblico y privado que realiza el Estado mediante terceros,
as como los estudios y proyectos para inversin, los semovientes, activos intangibles y
otros tipos de activos reales.

Activos Financieros: Aportes de capital que realicen los organismos del sector pblico a
otros entes del mismo sector, al sector privado o al sector externo, que no suponen la
contraprestacin de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrables por los
beneficiarios, por lo que se constituyen en un aumento del patrimonio del organismo que
los recibe. Se incluye adems la adquisicin de ttulos, valores, concesin de prstamos,
aumento de activos financieros.

Gastos de Seguridad y Defensa del Estado: Se incluyen en esta partida los gastos
tipificados en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema
Nacional de Control Fiscal como de defensa y seguridad del Estado.

Transferencias y Donaciones: Aportaciones que realicen los organismos del sector


pblico a otros entes pblicos, al sector privado, o al sector externo y que no suponen
contraprestacin de bienes o servicios y cuyos importes no sern reintegrados por los
beneficiarios. Incluye las transferencias al exterior para organismos pblicos o privados,
que por acuerdos genera una contraprestacin.

Otros Gastos: Se incluyen en esta partida gastos corrientes en que incurren los
organismos del sector pblico, no contemplados en las partidas anteriores. Los conceptos
que se incluyen, no necesariamente originan egresos financieros, pero en todos los casos
representan gastos o costos del organismo.

Asignaciones no Distribuidas: Se imputan por esta partida los crditos presupuestarios


asignados a la Asamblea Nacional y a otros Organismos con Autonoma Funcional;
asimismo los centralizados en el Ministerio de Finanzas, para ser distribuidos entre los
organismos y unidades ejecutoras de la Administracin Pblica.

Servicio de la Deuda Pblica: Amortizacin, intereses y otros gastos financieros


originados en operaciones reguladas por la Ley Orgnica de la Administracin Financiera
del Sector Pblico en el Ttulo III del Sistema de Crdito Pblico, sean estas de corto y

102
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

largo plazo. Comprende tambin el pago de otras obligaciones financieras que no


representan deuda pblica y la disminucin de otros pasivos financieros contrados por el
sector pblico

Disminucin de Pasivos: Comprende las aplicaciones financieras originadas por las


variaciones entre el saldo final y el saldo inicial de las cuentas que representan deudas u
obligaciones del organismo frente a terceros, cuando el saldo final es menor al saldo
inicial en el perodo correspondiente.

Disminucin del Patrimonio: Aplicacin financiera originada por la variacin entre el


saldo final y el saldo inicial, de la cuenta patrimonio, cuando el saldo final es menor que el
saldo inicial en el perodo correspondiente. La Cuenta patrimonio, representa el monto
neto a favor del propietario de la institucin por su inversin de capital social, reservas y
utilidades acumuladas.

Rectificaciones: Se incluyen bajo este cdigo los crditos presupuestarios para atender, de
conformidad con el ordenamiento jurdico que rija en los poderes nacional, estadal y
municipal, los gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio, para
aumentar los crditos presupuestarios que resulten insuficientes o para cubrir gastos por
nuevos programas a nivel de la categora programtica del organismo.

Por Programas

Esta clasificacin agrupa a los gastos, en programas, sub-programas, proyectos,


actividades y obras en las cuales se divide la accin del Sector Pblico para el
cumplimiento de sus objetivos. Los organismos pertenecientes al Sector Pblico estn en
la obligacin de presentar un presupuesto por programas como expresin de la produccin
terminal e intermedia, indicando las metas a cumplir durante el ejercicio presupuestario.
La clasificacin por programas ofrece las siguientes ventajas (43):
1.- Muestra la produccin terminal e intermedia que en trmino de bienes y servicios
ofrecen las instituciones pblicas a la comunidad, as como tambin el empleo de
los recursos reales y financieros necesarios para dicha produccin, facilitando de
esta manera el control de gestin.
2.- Permite la vinculacin entre plan y presupuesto, al contemplar durante el ejercicio
presupuestario la produccin pblica necesaria para el logro de las metas a corto y
mediano plazo.
3.- Establece los niveles de responsabilidad por funcionario e institucin por la
administracin de los recursos reales y financieros, y
4.- Permite cuantificar no slo la produccin terminal sino calcular con bastante
aproximacin los costos de los de los bienes y servicios que se ofrecen a nivel de
programas, proyectos o actividades.

Mixtas

Las clasificaciones mixtas constituyen combinaciones de los gastos pblicos, que se


elaboran con fines de anlisis y evaluacin de las acciones del sector pblico. Dentro de
las clasificaciones mixtas ms usadas destacan (44) :
- Institucional por Programas
- Institucional por la Naturaleza del Gasto
- Institucional- Econmica
- Econmica por la Naturaleza del Gasto
- Por Programas por la Naturaleza del Gasto.

103
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

NOTAS AL CAPTULO VII

(1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975, p.32
(2) WEBER, Luc, L'analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris
1978, pp. 30-35 ; Wicksell, Knut, A New Principle of Just Taxation (1896); JOHANSEN,
Lief, Some Notes of the Lindahl Theory of the Determination of Public Expenditures
(3) BERGSON, Abran, A Reformulation of Certain Aspects of Welfare
Economics. Quarterly of Journal Economics, N 52, Feb. 1938, pp. 314-44
(4) KEYNES, John M., General Theory of Employment, Interest and Money
(5) SAMUELSON, Paul, "Pure Theory of Public Expenditure and Taxation" Review
of Economics and Statistics, N 36, Nov. 1954, pp. 387-389
(6) Kenneth Arrow, Social Choice and Individual Values; Lipsey-Lancaster, The
General Theory of Second Best; Richard Musgrave. Theory of Public Finance.
(7) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 39-47
(8) ROSEN, Harvey S. Public Finance .Ed. Irwin/ McGraw Hill, 4 ed. Boston 1995
(9) PULIDO M. Ivn, Finanzas Pblicas en Venezuela en el siglo XX. Resumen, N
311 y 312, Oct. 1979
(10) MUSGRAVE, Richard, El Futuro de la Poltica Fiscal. Inst. de Estudios
Econmicos, Madrid 1980, p. 72
(11) Wagner, Adolph, Ciencia de las Finanzas
(12) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 77-78
(13) GOUGH, Ian, Economa Poltica del Estado del Bienestar. Ed. H. Blume, Madrid
1982, p. 169
(14) William Beveridge, Full Employment in a free Society. Londres 1944
(15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 71
(16) GOUGH, Ian, Op. cit. p. 136
(17) PULIDO M., Ivn, Op. cit.
- Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Sistema Integrado de Indicadores Sociales
para Venezuela. WWW.sisiv.mpd.gov.ve
(18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. p. 65
(19) BARRERE, Alain, Institutions Financieres. Ed. Dalloz, 2 ed. Paris 1972, pp. 40-
42
(20) PULIDO M., Ivn, Op. cit.
- ONAPRE. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2010. www.onapre.gov.ve
(21) CIBOTTI, Ricardo et al., EL Sector Pblico en la Planificacin del Desarrollo.
Ed. Siglo XXI, 9 ed. Mxico 1981. pp. 7-15
(22) NURSE, Ragnar, Problemas de Formacin de Capital. Ed. F.C.E. 2 ed. Mxico
1955, p. 13
(23) SOULES, Pedro, A Vuelo de Pjaro: Un perfil histrico de la economa
venezolana. Instituto de Comercio Exterior. Caracas
(24) SILVA, Carlos, El Dominio Empresarial del Estado Venezolano. Investigacin
y Gerencia, Vol.II, N 2. Abril-Junio 85, p. 79
(25) KORNBLITH, Mirian et al. Estado y Gasto Pblico en Venezuela (1936-1980).
Ed. UCV. Caracas 1985, p.236
(26) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 79
(27) KORNBLITH, Mirian, Op. cit. p. 243
(28) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 80
(29) WEBER, Luc, Op. cit. p. 21
(30) En Torno a la Privatizacin. Boletn Consolidado. N 64, 2 trimestre 1988, pp.
2-11
(31) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, Clasificaciones del Gasto Pblico. Vol. 6,
N 7. Caracas Junio 1982, p. 111

104
CAPITULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS

(32) RODRIGUEZ A. Jos, Elementos de Economa Presupuestaria. Ministerio de


Hacienda, Caracas 1972. pp. 374-375
(33) Ibid. p. 376
(34) Ibid. p. 377
(35) OCEPRE, Aspectos Metodolgicos y Conceptuales del Presupuesto Pblico
Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, pp.117-118
- ONAPRE, Metodologa para la determinacin del gasto corriente, capital y
aplicaciones financieras del presupuesto de gastos 2004. Caracas. Febrero 2004
(36) ARCE, Tefilo. Consolidacin de cuentas del sector pblico. AVPP. N 3,
abril-junio 1973, pp.14-22
(37) RODRIGUEZ A., Jos, Op. cit. p. 378
(38) BCV. Anuario de Cuentas Nacionales 1984 (Metodologa de las Finanzas
Pblicas). Caracas. pp. 1-16
(39) OCEPRE. Op. cit. pp. 119-121
(40) BCV. Op. cit.
(41) Bancoex http://www.bancoex.gob.ve/perfil_venezuela.htm
(42) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2006
(43) OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123
(44) Ibid. pp. 121-123.

105
VIII

LOS INGRESOS PBLICOS

Los medios financieros a travs de los cuales se procura el Estado el dinero


necesario para llevar a cabo sus actividades, son muy variados: recursos patrimoniales,
tasas, contribuciones especiales, impuestos y emprstitos.
Para los economistas clsicos, los ingresos pblicos tenan como nica finalidad,
cubrir los gastos improductivos que necesariamente deba efectuar el Estado a los fines de
cumplir sus funciones de polica, justicia, ejrcito y diplomacia. Como era imposible
eludir esos gastos, se hacia necesario cubrirlos, y esa era la nica razn de ser de los
recursos, verdaderas cargas pblicas a los particulares; la misin de las finanzas pblicas,
consista entonces en distribuir equitativamente esas cargas entre los ciudadanos, de
manera que, el sacrificio impuesto a cada quien fuese igual al exigido a los otros (1).
La concepcin moderna considera que el recurso no debe limitarse slo a asegurar
la cobertura de los gastos indispensables de administracin, sino, que es uno de los
medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su intervencin en la vida econmica y
social del pas. Esta idea no es enteramente nueva, despus de largo tiempo, los derechos
de aduana siguen siendo utilizados como medios de proteccin y no para fines puramente
fiscales, lo que puso en evidencia, que, las diferentes tcnicas financieras, inventadas y
perfeccionadas en el transcurso de los aos para la cobertura de los gastos pblicos,
podan ser desviadas de su primera finalidad y empleadas para realizar una intervencin
del Estado en los diferentes campos de la actividad social, y sobre todo en el campo
econmico (2).

RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES


ESPECIALES

La caracterstica comn a estas tres categoras de recursos es la contraprestacin


que comportan por el pago que de ellas se hace.

Recursos patrimoniales

Comprende los recursos que recibe el Estado por la explotacin directa o indirecta
de su propio patrimonio: tierras pblicas, bosques, minas, derechos de aguas, pesca, etc.;
as como tambin, en un sentido ms amplio, incluye los ingresos procedentes de la
gestin de las empresas estatales de servicio pblico, comerciales, industriales,
financieras, y monopolios fiscales, adems de las rentas de la propiedad: intereses,
dividendos y arrendamientos.

Evolucin histrica

No es posible separar la historia de los recursos patrimoniales de la del impuesto:


ambas, estn ntimamente ligadas. Durante la edad media el patrimonio del Estado
continu confundido con el del soberano y constituan la principal fuente de recursos, ya
que los tributos haban perdido toda importancia y se convirtieron en fuentes
excepcionales de ingresos. El soberano viva de los ingresos que le proporcionaban las
tierras de su propiedad, as como de las rentas provenientes del pago que los sbditos

106
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

deban hacer por el uso de determinadas facilidades existentes en el dominio feudal:


molinos, hornos, derechos de trnsito, de ventas en las ferias, etc.
La formacin gradual de los grandes Estados motiv profundas modificaciones en
el sistema de ingresos pblicos. De la renta de la tierra como principal fuente de ingresos,
se pasa progresivamente a un sistema de ayudas, como medio de recaudar de sus vasallos
el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios. Estas ayudas que fueron en un
primer momento excepcionales (e.g. recluta de soldados), se convirtieron en permanentes
(necesidad de un ejrcito estable) y se les dio el tratamiento de un impuesto. Poco a poco
los recursos patrimoniales van dando paso al impuesto, y su importancia es cada vez ms
dbil en las finanzas pblicas. Con la Revolucin Francesa desaparecen las llamadas
regalas feudales y para principios del siglo XIX los recursos patrimoniales son de escasa
importancia, convirtindose el impuesto la principal fuente de recursos del Estado.
En el siglo XX asistimos a un resurgimiento de los recursos patrimoniales
profundamente vinculado al cambio en la concepcin del Estado. El Estado moderno
asume ciertas actividades econmicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa
pblica pasa a constituirse en fuente importante de ingresos. Es notoria la diferencia entre
los antiguos ingresos patrimoniales y los actuales. En la Edad Media se trataba
principalmente de rentas territoriales provenientes de la explotacin de la tierra, ya que
eran los bienes inmuebles posedos por el Estado los que constituan su principal
patrimonio. El Estado liberal de los clsicos estaba financiado especialmente mediante
impuestos. Actualmente, el Estado planificador moderno, administra un vasto sector
comercial e industrial que le proporciona importantes recursos. Este cambio no es ms
que un reflejo de la evolucin general: en la edad media, la tierra era la principal
fuente de renta y su explotacin constitua la actividad econmica ms importante;
actualmente, la industria y el comercio han pasado al primer plano (3).

Clasificacin

Los recursos patrimoniales o de economa privada como tambin se les conoce, se


clasifican en: dominio territorial y dominio comercial e industrial (4).

Dominio territorial. Estn constituidos por los ingresos que el Estado percibe por la
explotacin de los bienes vinculados directa o indirectamente con el territorio nacional,
tales como los que se relacionan con la explotacin de bosques, suelos, aguas, minas,
salinas, perlas, etc. Conforman al dominio territorial los siguientes ramos de ingresos:
1.- Renta de Hidrocarburos y Minas. Este rubro le da singular importancia a los
recursos patrimoniales en Venezuela por su carcter petrolero y minero. La
vigente Ley Orgnica de Hidrocarburos elimin el antiguo rgimen fiscal de la
industria de hidrocarburos, sustituyndolo por otro ms simple y especifico:
Regala, impuestos y dividendos (5)
2.- Tierras Baldas. Este recurso est integrado por el producto del arrendamiento y
venta de terrenos baldos. Su importancia como fuente de recursos es escasa.
3.- Dominio Forestal. Son ingresos que percibe el Estado por el aprovechamiento de
la riqueza forestal. En Venezuela la explotacin y aprovechamiento forestal esta
regulado por la vigente Ley de Bosques y Gestin Forestal (Gaceta Oficial N
38.946 del 5 de junio de 2008)

Dominio comercial e industrial. Comprende los ingresos percibidos por el Estado al


ejercer su derecho sobre las operaciones comerciales que lleva a cabo la Nacin, el
arrendamiento de los bienes nacionales y la actividad bancaria estatal. Tambin se incluye
el derecho que se ejerce sobre la industria explotada en el mismo plano de concurrencia
con los particulares y las empresas oficiales tales como correo, telgrafo y dems medios
de comunicacin.

107
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

Las empresas comerciales e industriales del Estado, prohibidas por los clsicos, se
han desarrollado largamente despus de 1914. Pueden distinguirse tres categoras dentro
de las empresas pblicas (6):
1.- Monopolio Fiscal. Se trata de la primera aparicin de la empresa industrial
estatal. El precio del bien est por encima del costo de produccin, incluyendo
dentro de ste, un beneficio normal, considerndose el excedente como un
impuesto. Este tipo de monopolio estatal se observa con frecuencia en los
cigarrillos y los fsforos. Su fin es netamente financiero, en procura de mayores
ingresos para el Estado.
2.- Empresa de Servicio Pblico. Son empresas que responden a un inters general,
donde el Estado estima obligante la satisfaccin de este tipo de necesidades
colectivas. El servicio es pago y pueden realizar beneficios, aunque su fin no es
lucrativo. Ejemplos son el correo, agua, energa elctrica, transporte, etc.
3.- Empresas Nacionales Industriales y Comerciales. Comprende aquellas
actividades industriales o comerciales que el Estado explota en libre competencia
con los particulares o en un plano monoplico. Los ingresos del Estado por este
concepto son equivalentes a lo que en la empresa privada corresponde a
dividendos. Ejemplos de ellas son: PDVSA, ALCASA, VENALUM, y otras
sealadas en el captulo anterior, etc.

Los principales ingresos que conforman el dominio comercial e industrial del Estado
venezolano conforme a la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2010,
son los que se especifican a continuacin:
1. Dividendos de Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Corresponde al ingreso
que recibe la Repblica por su participacin en las utilidades despus de impuesto,
como contrapartida a la propiedad exclusiva de la totalidad de las acciones de la
empresa petrolera estatal.
2. Remanente de Utilidades del BCV. Comprende el ingreso que percibe el Estado
por el excedente de las utilidades obtenidas por el Banco Central de Venezuela,
despus de hechas todas las deducciones contempladas en la Ley que lo rige.
3. Arrendamiento de Bienes Nacionales. Ingreso que se causa por el alquiler de
cualquier bien mueble o inmueble que se encuentre dentro de la categora de Bien
Nacional.
4. Beneficio en Operaciones Cambiarias. Ingreso que se origina por la actividad
mercantil de compra-venta de divisas que realiza el BCV, de acuerdo a convenio
suscrito entre el instituto emisor y el Ministerio de Hacienda.
5. Venta de Publicaciones Oficiales y Formularios. Ingresos provenientes de
acuerdo a la ley de Publicaciones Oficiales.

Esquema de presentacin: (7) Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos

DOMINIO TERRITORIAL

3.01.06.00.00 Ingresos del dominio petrolero


3.01.06.01.00 Regalas
3.01.06.01.01 Regalas petroleras privadas
3.01.06.01.02 Regalas petroleras pblicas - crudos y condensados
3.01.06.01.03 Regalas petroleras pblicas - extrapesado para
orimulsin
3.01.06.01.04 Regalas del gas empresas privadas
3.01.06.01.05 Regalas del gas empresas pblicas
3.01.06.01.06 Regalas del azufre
3.01.06.02.00 Impuesto superficial de hidrocarburos
3.01.06.99.00 Otros ingresos del dominio petrolero

108
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

3.01.07.00.00 Ingresos del dominio minero


3.01.07.01.00 Superficial minero
3.01.07.01.01 Superficial sobre hierro
3.01.07.01.02 Superficial sobre oro y diamante
3.01.07.01.03 Superficial sobre otros minerales
3.01.07.02.00 Impuesto de explotacin
3.01.07.02.01 Impuesto de explotacin sobre hierro
3.01.07.02.02 Impuesto de explotacin sobre oro, plata, platino y otros
metales asociados a este ltimo
3.01.07.02.03 Impuesto de explotacin sobre diamante y dems piedras
preciosas
3.01.07.02.04 Impuesto de explotacin sobre otros minerales
3.01.07.03.00 Ventajas especiales mineras

3.01.08.00.00 Ingresos del dominio forestal


3.01.08.01.00 Impuesto superficial
3.01.08.02.00 Impuesto de explotacin o aprovechamiento
3.01.08.03.00 Permiso o autorizacin para la explotacin o
aprovechamiento de los productos forestales
3.01.08.04.00 Autorizacin para deforestacin
3.01.08.05.00 Autorizacin para movilizar productos forestales
3.01.08.06.00 Participacin por la explotacin en zonas de reserva forestal
3.01.08.07.00 Ventajas especiales por recursos forestales

DOMINIO COMERCIAL E INDUSTRIAL

3.01.09.00.00 Ingresos por la venta de bienes y servicios de la


administracin pblica
3.01.09.01.00 Ingresos por la venta de bienes
3.01.09.01.01 Ingresos por la venta de gacetas municipales y
formularios
3.01.09.01.02 Ingresos por la venta de publicaciones oficiales y
formularios
3.01.09.02.00 Ingresos por la venta de servicios
3.01.09.02.01 Ingresos por la venta de productos de lotera
3.01.09.99.00 Ingresos por la venta de otros bienes y servicios
3.01.10.00.00 Ingresos de la propiedad
3.01.10.01.00 Intereses por prstamos concedidos al sector privado
3.01.10.02.00 Intereses por prstamos concedidos al sector pblico
3.01.10.02.01 Intereses por prstamos concedidos a la Repblica
3.01.10.02.02 Intereses por prstamos concedidos a entes
descentralizados sin fines empresariales
3.01.10.02.03 Intereses por prstamos concedidos a instituciones de
proteccin social
3.01.10.02.04 Intereses por prstamos concedidos a entes
descentralizados con fines empresariales petroleros
3.01.10.02.05 Intereses por prstamos concedidos a entes
descentralizados con fines empresariales no petroleros
3.01.10.02.06 Intereses por prstamos concedidos a entes
descentralizados financieros bancarios
3.01.10.02.07 Intereses por prstamos concedidos a entes
descentralizados financieros no bancarios
3.01.10.02.08 Intereses por prstamos concedidos al Poder Estadal
3.01.10.02.09 Intereses por prstamos concedidos al Poder Municipal
3.01.10.03.00 Intereses por prstamos concedidos al sector externo

109
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

3.01.10.04.00 Intereses por depsitos en instituciones financieras


3.01.10.04.01 Intereses por depsitos a la vista
3.01.10.04.02 Intereses por depsitos a plazo fijo
3.01.10.05.00 Intereses de ttulos y valores
3.01.10.05.01 Intereses de ttulos y valores privados
3.01.10.05.02 Intereses de ttulos y valores pblicos
3.01.10.05.03 Intereses de ttulos y valores externos
3.01.10.06.00 Utilidades de acciones y participaciones de capital
3.01.10.06.01 Utilidades de acciones y participaciones de capital del
sector privado empresarial
3.01.10.06.02 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
entes descentralizados con fines empresariales petroleros
-dividendos de Petrleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa)
3.01.10.06.03 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
entes descentralizados con fines empresariales petroleros
otras empresas petroleras
3.01.10.06.04 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
entes descentralizados con fines empresariales no
petroleros
3.01.10.06.05 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
entes descentralizados financieros bancarios
3.01.10.06.06 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
entes descentralizados financieros no bancarios
3.01.10.06.07 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
organismos internacionales
3.01.10.06.08 Utilidades de acciones y participaciones de capital de
otros entes del sector externo
3.01.10.07.00 Utilidades de explotacin de juegos de azar
3.01.10.07.01 Utilidades de explotacin de juegos de azar por
concesiones
3.01.10.07.02 Utilidades de explotacin de juegos de azar de empresas
pblicas
3.01.10.08.00 Alquileres
3.01.10.08.01 Alquileres de edificios y locales
3.01.10.08.02 Alquileres de tierras y terrenos
3.01.10.08.03 Alquileres de instalaciones culturales y recreativas
3.01.10.08.04 Alquileres de mquinas y dems equipos de construccin,
campo, industria y taller
3.01.10.08.05 Alquileres de equipos de transporte, traccin y elevacin
3.01.10.08.06 Alquileres de equipos de telecomunicaciones y
sealamiento
3.01.10.08.07 Alquileres de equipos mdico - quirrgicos, dentales y de
veterinaria
3.01.10.08.08 Alquileres de equipos cientficos, de enseanza y
recreacin
3.01.10.08.09 Alquileres de mquinas, muebles y dems equipos de
oficina y alojamiento
3.01.10.08.99 Alquileres de otros bienes
3.01.10.09.00 Derechos sobre bienes intangibles
3.01.10.09.01 Marcas de fbrica y patentes de invencin
3.01.10.09.02 Derechos de autor
3.01.10.09.03 Paquetes y programas de computacin
3.01.10.10.00 Concesiones de bienes y servicios
3.01.11.00.00 Diversos ingresos
3.01.11.01.00 Intereses moratorios

110
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

3.01.11.02.00 Reparos fiscales


3.01.11.03.00 Sanciones fiscales
3.01.11.04.00 Juicios y costas procesales
3.01.11.04.01 Ingresos por el principal en sentencias judiciales
3.01.11.04.02 Costas procesales varias
3.01.11.04.03 Responsabilidad fiscal
3.01.11.04.04 Otras disposiciones legales
3.01.11.04.05 Indemnizacin por incumplimiento de contratos
3.01.11.04.06 Juicios y costas procesales por impuesto sobre la renta
3.01.11.05.00 Beneficios en operaciones cambiarias
3.01.11.06.00 Utilidad por venta de activos
3.01.11.07.00 Intereses por financiamiento de deudas tributarias
3.01.11.08.00 Multas y recargos
3.01.11.09.00 Reparos administrativos al impuesto a los activos
empresariales
3.01.11.10.00 Diversos reparos administrativos
3.01.11.11.00 Ingresos en trnsito

Recursos patrimoniales de los estados y municipios. Al igual que el Poder Pblico


Nacional, tanto los Estados como los Municipios tienen facultades constitucionales para
percibir rentas derivadas de la explotacin de su propio patrimonio.
1.- Dominio Patrimonial de los Estados. Conforme a la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de 1999, artculo 164, es de competencia exclusiva de
los Estados, entre otras: la administracin de sus bienes, as como, la
inversin del situado constitucional y dems ramas de ingreso; el rgimen y
aprovechamiento de minerales no metlicos, no reservados al Poder Nacional;
las salinas y ostrales y la administracin de las tierras baldas en su
jurisdiccin, de conformidad con la ley. Los ingresos que pueden percibir las
entidades federales por concepto del dominio patrimonial (Artculo 167,
ejusden) son los siguientes:
a) Los procedentes de su patrimonio y de la administracin de sus bienes. La
recin aprobada Ley de Lotera (Gaceta Oficial, N 38.270 del 11-10-
2005) regula la creacin de institutos autnomos estadales dedicados a la
organizacin y manejo de los recursos provenientes del juego de lotera.
Es as que los beneficios que produzca la explotacin de la actividad
debern ser destinados nica y exclusivamente al financiamiento de
programas de beneficencia pblica (Art. 8, ejusden)
b) Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional
c) Los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Interterritorial y
de cualquier otra transferencia, subvencin o asignacin especial.
2.- Dominio Patrimonial de los Municipios. Los municipios podrn, conforme
a la Constitucin percibir ingresos del producto de sus ejidos y bienes propios
(Art. 179, ordinal primero). La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal
(Gaceta Oficial, N 39.163 del 22-04-09) dispone en su artculo 131, que son
bienes municipales los bienes muebles o inmuebles que por cualquier ttulo
formen parte del patrimonio del Municipio. Los ingresos por estos conceptos
pueden derivarse del dominio territorial, o del dominio comercial e industrial.
A.- Ingresos del Dominio Territorial. El dominio territorial de los
municipios lo constituye la existencia de los denominados ejidos y los
terrenos adquiridos por el municipio. Los terrenos ejidos pueden
producir ingresos al municipio bajo diferentes modalidades: mientras se
encuentran bajo el dominio municipal generan ingresos por concepto de
concesiones, autorizaciones o permisos para aprovechamiento de
recursos forestales, mineros e hidrulicos. Cuando son desafectados, el

111
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

producto de la venta ingresa al Fisco Municipal como ingreso


extraordinario.
B.- Dominio comercial e industrial. Los municipios podrn constituir
empresas o crear fundaciones o institutos autnomos municipales para
realizar actividades industriales, comerciales, financieras, de
construccin o de otro tipo (Art. 69 ejusdem). En muchas ciudades del
pas los municipios han creado fundaciones orientadas para actuar
principalmente en la urbanizacin de terrenos y en la construccin de
viviendas. Tal es el caso de la Fundacin para el Mejoramiento
Industrial y Sanitario de Valencia (FUNVAL), organismo
paramunicipal creado por el Concejo Municipal del Distrito Valencia
en 1962, bajo cuya responsabilidad se cre la primera zona industrial
municipal del pas.

Tasas

Las tasas corresponden a pagos voluntarios realizados por los usuarios de


determinados servicios pblicos, como contrapartida de las prestaciones y ventajas que
se obtienen de tales servicios.

Caractersticas

Se diferencian de los impuestos ya que en stos no hay contraprestacin


individual por parte del Estado, dado que el servicio cuando es financiado mediante
tributos es de carcter general (polica, ejrcito, diplomacia, justicia) y por lo tanto al no
haber oferta divisible, no cabe el cobro voluntario sino coactivo. En tanto que se
diferencian de los precios pblicos, cuando stos ltimos son cobrados por organismos
que actan despojados del poder soberano, en los mismos trminos que el resto de los
particulares, es decir, por va del acuerdo, contrato y los precios, son fijados segn la
competencia (8). En resumen podramos decir que la tasa es una Figura intermedia entre el
impuesto y el precio pblico que puede cobrar el Estado por ciertos servicios que presta en
rgimen de libre competencia con los particulares (9).

Tipos

En Venezuela, las principales tasas que producen ingresos para el Presupuesto del
Gobierno Central 2010, conforme al Clasificador Presupuestario de Recursos y
Egresos Nacionales dictado mediante providencia del Ministerio de Finanzas en Agosto
2005, son (10):

Servicios de Aduana. Las tasas por este concepto estn comprendidas en la Ley Orgnica
de Aduanas y su Reglamento (GACETA OFICIAL N 5.353, Extraordinario del 17 de
Junio de 1999, reformada parcialmente el 21-02-2008, segn GACETA OFICIAL N
38.875)
1.- Servicios de Aduana. Tasas que se originan por servicios que prestan las
oficinas aduaneras para determinar el rgimen aplicable a las mercancas
sometidas a su potestad y por la confrontacin de la documentacin aduanera.
Por este servicio se perciben los ingresos ms importantes por conceptos de
tasas.
2.- Habilitacin de Aduanas. Ingreso que se causa cuando se hace uso de los
servicios de las oficinas aduaneras, fuera de las horas laborables o das
inhbiles.
3.- Derechos de Almacenaje. Se causa por la permanencia de la mercanca en las
zonas de almacenamiento de las oficinas aduaneras; excepto en las zonas de los

112
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

puertos nacionales, y en el Aeropuerto Internacional de Maiqueta Simn


Bolvar
4.- Corretaje de Bultos Postales. Se origina por el acarreo de los bultos postales
dentro de las zonas aduanales venezolanas.

Servicio de Capitana de Puerto. Los ingresos por este concepto provienen del
asesoramiento y asistencia que prestan las capitanas de puerto a los buques surtos en los
puertos nacionales, de conformidad con la Ley de Pilotaje.

1.- Derechos de Pilotaje. La tasa se origina cuando se utilizan los servicios de


pilotos venezolanos para realizar las actividades de fondear, atracar, desatracar,
abordar a otro buque y amarrar y desamarrar.
2.- Servicio de Remolcadores. Esta tasa se causa cuando por disposiciones legales
se hace necesaria la utilizacin de remolcadores para las operaciones de pilotaje.
3.- Habilitacin de Capitanas de Puerto. Los servicios de las capitanas fuera del
horario normal de actividades laborables.
4.- Servicios de Faros y Boyas. Son los ingresos originados por la utilizacin del
sistema de sealizacin martima por buques o naves nacionales o
internacionales (con bandera extranjera), y se pagar de acuerdo a las tarifas
vigentes para la fecha.
5.- Otros Servicios. Comprenden ingresos por diversos conceptos como:
cubicacin de arena extrada en las riberas de aguas territoriales, as como de
los terrenos a la orilla del mar, lagos y ros.

Servicio de Telecomunicaciones. Ingresos derivados de la utilizacin de los sistemas


nacionales o internacionales de comunicaciones, por medio de emisiones de toda
naturaleza y otro sistema o procedimiento de transmisin de seales elctricas. (Ley
Orgnica de Telecomunicaciones y el Reglamento sobre los Tributos, GACETA OFICIAL
N 36.920 y N 37.609, del 28-03- 2000 y 14-01-2003, respectivamente).

Servicios de Riego y Drenaje. Ingresos provenientes de la utilizacin de obras pblicas


de riego y drenaje conforme lo establece la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Decreto
N 1546 de fecha 09-11-2001, Gaceta Oficial N 37.323 del 13-11-2001, reformada segn
Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.771 del 18-05-2005)

Bandas de Garanta, Cpsulas y Sellos. Ingresos provenientes de la venta de bandas,


cpsulas, sellos o cualquier otro aditamento necesario para amparar la especie sobre la
cual se ha pagado el impuesto de produccin nacional o de importacin de especies
alcohlicas.

Servicios al Transporte. Tasas que se originan por la concesin de permisos o licencias


para el transporte por tierra, agua o aire.
1.- Derechos de Trnsito Terrestre. La Ley de Trnsito y Transporte Terrestre
(Gaceta Oficial N 38.985 del 1 de agosto de 2008) contempla una serie de
pagos que los usuarios deben hacer por servicios que presta el Estado,
particularmente por los siguientes conceptos:
- Derechos de Examen
- Derechos por Expedicin, Renovacin y Revlida de Licencias
- Derechos de Registro y Traspaso
- Derechos de Placas Identificadores
- Derechos de Revisin Anual
- Derechos por Remocin o Arrastre de vehculos
- Derechos por Estacionamiento de vehculos
- Permiso para Uso de Rutas Extraurbanas de Transporte Colectivo

113
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

2.- Derechos de Aviacin Civil. Se incluyen las diversas tasas que los usuarios
deben pagar al Estado por servicios relacionados con la Ley de Aviacin Civil
(Decreto N 1.446 del 18-09-2001, Gaceta Oficial N 37293 del 28-09-2001),
especialmente:
- Licencias y Permisos de circulacin de aeronaves
- Licencia de Pilotos y otros especialistas aeronuticos como mecnicos de
aviacin y radio-operadores
- Tasa aeroportuaria. Se causa por la utilizacin de los servicios e
instalaciones existentes en los aeropuertos nacionales.
3.- Derechos de Navegacin. Ingresos provenientes por la prestacin de diferentes
servicios pblicos contemplados en la Ley General de Marinas y Actividades
Conexas (Gaceta Oficial N 37.570 del 14-11-2002), especialmente aquellos
referentes a la solicitud de Patente y Expedicin de Licencias de Navegacin.

Timbre Fiscal. Ingresos percibidos por el Fisco por concepto de tasas relativas a la
instrumentacin de actos y otorgamiento de documentos. La Renta del Timbre Fiscal
comprende los ramos de estampillas fiscales y de papel sellado. (Ley de Timbre Fiscal.
Gaceta Oficial, N 38.958, de fecha 23 de junio de 2008)
1.- Estampillas Fiscales. Las contribuciones recaudadas por este concepto se
realizan a travs de timbres mviles u otros medios, como contraprestacin a la
formalizacin de actos y otorgamiento de documentos previstos en la Ley de
Timbre Fiscal, Ley de Registro Pblico, Ley de Arancel Judicial, Ley Orgnica del
Servicio Consular, Ley de Propiedad Industrial, Ley de Minas y otras leyes. De la
misma manera se incluyen dentro del ramo de estampillas, los ingresos
correspondientes al pago de impuestos por enajenacin de vehculos automotores,
naves o aeronaves; suscripcin de documentos bancarios y viajes al exterior. Como
nica explicacin de incluir estos impuestos dentro de las tasas, como se hace en el
presupuesto de ingresos, es porque su recaudacin se hace mediante timbres
mviles (11).
2.- Papel Sellado. Constituido por las recaudables mediante el timbre fijo, por los
actos o escritos realizados en jurisdiccin del Distrito Capital, en las Dependencias
Federales, ante autoridades nacionales en el exterior y en aquellos estados de la
Repblica que no hubieran asumido por ley especial la competencia en materia de
organizacin, control y administracin del papel sellado, conforme al ordinal 1 del
artculo 11 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia
de Competencias del Poder Pblico.

Servicios Sociales y Administrativos. Bajo este rubro se agrupa una diversidad de


servicios que presta el Estado venezolano y que producen ingresos por concepto de tasas,
destacndose entre otros, los servicios de asistencia y seguridad social.
1.- Servicios Sanitarios Martimos. Comprende los servicios sanitarios que se
prestan a los buques que atracan en puertos nacionales, de conformidad con el
Reglamento de Sanidad Martima.
2.- Servicios Hospitalarios. Se incluyen los ingresos procedentes de la prestacin
de servicios a pacientes del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en los
establecimientos hospitalarios adscritos al Ministerio de Sanidad. Tambin se
incluyen los ingresos provenientes por servicios de atencin mdica en los centros
hospitalarios adscritos al Servicio Nacional de Salud, conforme a lo estipulado en la
Ley Orgnica del Sistema Nacional de Salud.
3.- Venta de Copia de Planos. Ingresos por concepto de ventas de planos, material
heliogrfico y cartogrfico.
4.- Habilitaciones Consulares. Tasas recaudadas por actuaciones legales que
efectan los cnsules y por el remanente de las obvenciones percibidas por 'estos.
5.- Derechos de Contraste, Verificacin y Estudio. Comprende los ingresos
percibidos por el Fisco por concepto de afericin o contraste, verificacin, estudios

114
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

especiales, aprobacin de modelos, de aparatos e instrumentos de pesas y medidas,


de conformidad con lo previsto en la Ley de Medidas y su Aplicacin.
6.- Patente de Pesca de Perlas. Ingresos que percibe el Estado por concepto de
expedicin de licencias o patente para el ejercicio de la actividad, conforme a lo
previsto en la Ley de Pesca de Perlas.
7.- Licencia de Caza. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedicin
de licencias para cazar con fines deportivos, comerciales y cientficos y para el
ejercicio del comercio o industria de animales silvestres, todo de conformidad a lo
establecido en la Ley de Proteccin a la Fauna Silvestre.
8.- Derechos de Cancillera. Tasa que se cancela por concepto de otorgamiento de
la Orden del Libertador.
9.- Registro Sanitario. Ingresos provenientes por la tramitacin de permisos para
el registro de alimentos, bebidas, medicinas, drogas y cosmticos, de acuerdo a lo
previsto en la Ley de Ejercicio de la Farmacia y su Reglamento, Ley de Sanidad
Nacional y en el Reglamento General de Alimentos.
10.- Derechos de Anlisis de Sustancias Qumicas. Ingresos que percibe el Fisco
por servicio de anlisis practicado a las sustancias qumicas utilizadas en la
elaboracin de alimentos concentrados para animales o destinados a usos agrcolas
o pecuarios, conforme lo prev la Ley de Abonos y dems Agentes Susceptibles de
Operar una Accin Beneficiosa en Plantas, Animales, Suelos y Aguas.

Esquema de presentacin
El esquema de las tasas se ha tomado siguiendo el Clasificador Presupuestario de
Recursos y Egresos Nacionales (12).

3.01.03.00.00 INGRESOS POR TASAS


3.01.03.01.00 Derechos de trnsito terrestre
3.01.03.02.00 Derechos a examen
3.01.03.03.00 Derechos de expedicin, renovacin y revlida de licencias
3.01.03.04.00 Derechos de registro y traspaso
3.01.03.05.00 Derechos de placas identificadoras
3.01.03.06.00 Derechos por revisin anual
3.01.03.07.00 Derechos por remocin o arrastre de vehculos
3.01.03.08.00 Derechos por estacionamiento de vehculos
3.01.03.09.00 Permiso para uso de rutas extraurbanas
3.01.03.10.00 Copias de documentos
3.01.03.11.00 Tasas para el uso de aeronaves y por licencias de personal
aeronutico
3.01.03.12.00 Tasas aeroportuarias
3.01.03.13.00 Tasas por uso de canales de navegacin
3.01.03.14.00 Patente de navegacin
3.01.03.15.00 Expedicin de licencias de navegacin
3.01.03.16.00 Servicio de telecomunicaciones
3.01.03.17.00 Permisos para estaciones privadas de radiocomunicaciones
3.01.03.18.00 Derechos de pilotajes
3.01.03.19.00 Habilitacin de pilotaje
3.01.03.20.00 Servicios de remolcadores
3.01.03.21.00 Habilitacin de remolcadores
3.01.03.22.00 Habilitacin de capitanas de puerto
3.01.03.23.00 Otros servicios de capitanas de puerto
3.01.03.24.00 Tasas de faros y boyas
3.01.03.25.00 Servicios de aduana
3.01.03.26.00 Habilitacin de aduanas
3.01.03.27.00 Derechos de almacenaje
3.01.03.28.00 Corretaje de bultos postales

115
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

3.01.03.29.00 Servicios de consulta sobre clasificacin arancelaria, valoracin


aduanera y anlisis de laboratorio
3.01.03.30.00 Bandas de garanta, cpsulas y sellos
3.01.03.31.00 Servicio de peaje
3.01.03.32.00 Servicio de riego y drenaje
3.01.03.33.00 Estampillas fiscales
3.01.03.34.00 Papel sellado
3.01.03.35.00 Derechos de traslado
3.01.03.36.00 Servicios sanitarios martimos
3.01.03.37.00 Servicios hospitalarios
3.01.03.38.00 Venta de copias de planos
3.01.03.39.00 Derechos de contraste, verificacin y estudios
3.01.03.40.00 Patente de pesca de perlas
3.01.03.41.00 Licencia de caza
3.01.03.42.00 Derechos de cancillera
3.01.03.43.00 Depsitos por el ingreso al pas de extranjeros
3.01.03.44.00 Registro sanitario
3.01.03.45.00 Derechos de anlisis de sustancias qumicas
3.01.03.46.00 Derechos consulares
3.01.03.47.00 Matrcula para importar y exportar sustancias estupefacientes y
psicotrpicas

Tasas municipales y estadales

La Constitucin Nacional en su artculo 179, ordinal segundo, expresa que los municipios
percibirn como ingresos, las tasas por el uso de sus bienes o servicios y las tasas
administrativas por licencias y autorizaciones. Los estados, conforme a lo establecido en
el texto constitucional, artculos 164 (numerales 7, 8, y 10) y 167 (numerales 2 y 3),
tienen competencia exclusiva en la recaudacin de ingresos por concepto de especies
fiscales; administracin de autopistas, as como de puertos y aeropuertos de uso comercial,
y por la venta de servicios pblicos. La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal,
consagra en su artculo 137, numeral 2, la facultad constitucional de los municipios de
cobrar contribuciones por el uso de sus bienes o servicios.

Esquema de presentacin. La Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), dise un


esquema de presentacin del rubro Tasas, para fines de formulacin del presupuesto de
ingresos de los Municipios (13).

3.01.03.48.00 Permisos municipales


3.01.03.49.00 Certificaciones y solvencias
3.01.03.50.00 Servicio de energa elctrica
3.01.03.51.00 Servicio de distribucin de agua
3.01.03.52.00 Servicio de gas domstico
3.01.03.53.00 Mensura y deslinde
3.01.03.54.00 Aseo domiciliario
3.01.03.55.00 Matadero
3.01.03.56.00 Mercado
3.01.03.57.00 Cementerio
3.01.03.58.00 Terminal de pasajeros
3.01.03.59.00 Deudas morosas por tasas
3.01.03.99.00 Otros tipos de tasas

116
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

Contribuciones especiales

Las contribuciones especiales son tributos debidos en razn de beneficios


individuales o de grupos sociales, derivados de la realizacin de obras pblicas o de
especiales actividades del Estado (14). Presentan analogas con las tasas, en la medida que
este tipo de pago puede ser individualizado y da derecho a recibir una contraprestacin;
estn vinculadas con los impuestos, porque son exacciones de carcter obligatorias.
Merece especial mencin el Decreto-Ley que crea Contribucin Especial por Precios
Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de
Hidrocarburos (Gaceta Oficial N 6.022 Extraordinaria de fecha 18 de Abril de 2011)
cuyo propsito es incrementar la participacin fiscal del Estado venezolano en el ingreso
petrolero, cuando los precios superan ciertos niveles que se consideran extraordinarios. El
Parlamento en su oportunidad (Gaceta Oficial N 38.910 de fecha 15 de Abril de 2008) le
asign el carcter de contribucin obligatoria, de manera de evitar transferir a las
gobernaciones y alcaldas el incremento proporcional de los recursos obtenidos a travs de
esta ley mediante el situado constitucional (numeral 4 del artculo 167 de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela). Es nuestro parecer, que este gravamen no es
ms que un impuesto a las ventas de naturaleza especfica (venta de hidrocarburos), que
pecha progresivamente el diferencial de ingresos brutos superiores al precio del barril de
petrleo establecido en la Ley de Presupuesto.

Clasificacin

Atendiendo al contenido de la definicin enunciada ms arriba, las contribuciones


especiales pueden ser de dos tipos: contribuciones por mejoras y contribuciones
parafiscales. Esta misma divisin fue acogida por el Cdigo Orgnico Tributario en su
artculo 12 (Gaceta Oficial, N 37.305 del 17 de octubre de 2001).

Contribucin por mejoras. Cuando el Estado construye obras pblicas de inters


general, como avenidas, autopistas, obras de riego, instalaciones deportivas, etc., suele
haber en las cercanas inmuebles que se revalorizan, con el consiguiente enriquecimiento
de su propietario. Por tanto es justo que el Estado, mediante el instrumento impositivo
pueda gravar a aquellos contribuyentes que resultan favorecidos por la revalorizacin de
sus inmuebles cuando se realizan obras pblicas. En Venezuela las nicas disposiciones
legales que regulan las contribuciones por mejoras estn contenidas en la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social (Gaceta Oficial, Nmero 37.475 del
01-07-2002) y en la vigente Ley Orgnica del Poder Municipal.
Est previsto en la Ley de Expropiacin artculos 15 y 17, un pago equivalente a la
1/4 parte de la revalorizacin del inmueble, cuando esta sea superior a un 10% de su valor.
Los ingresos que obtiene el Fisco por este concepto son casi nulos, a pesar de la enorme
cantidad de obras pblicas realizadas por el Estado venezolano.
La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, artculo 137, numeral 2, retoma la
norma constitucional (artculo 179, numeral 2) sobre las contribuciones especiales por
mejoras como ingresos ordinarios municipales, al gravar la plusvala generada por las
propiedades por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenacin urbanstica y cualesquiera otros que le sean
asignados por ley. Sin embargo, la regulacin de esta materia por ordenanzas municipales
est sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual an no se ha dictado (15) .

Contribuciones parafiscales (Impuesto sobre la Nmina). Segn el Profesor Duverger


(16)
, la parafiscalidad comprende las exacciones efectuadas por ciertos organismos
pblicos o semi-pblicos sobre sus usuarios, destinadas a sufragar su funcionamiento
autnomo. Desde este punto de vista los ingresos parafiscales, constituyen fondos
autnomos que no entran al tesoro nacional, sino que se incorporan al patrimonio de
instituciones descentralizadas facultadas para el cobro de ciertos tributos. Es as como la

117
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico en su articulo 34,


numeral 4 (Gaceta Oficial, N 39.164 del 23/04/2009), prev la excepcin del principio de
la unidad del tesoro al producto de las contribuciones especiales.
En Venezuela, existen diversas formas de ingresos parafiscales, siendo la de mayor
relevancia la denominada parafiscalidad social, constituida por las cotizaciones al Seguro
Social que pagan los patronos o empresas y los trabajadores, adems de los aportes que
por ley debe hacer el Fisco Nacional para contribuir al funcionamiento del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales. Los trabajadores reciben, adems de los beneficios
por riesgos de enfermedad, accidente, y muerte, prestaciones en dinero, por concepto de
paro, jubilaciones y pensiones. La seguridad social brinda beneficios mdico-asistenciales
directos a los trabajadores, y los patrones, resultan favorecidos indirectamente, al no tener
que aumentar los salarios de sus trabajadores en una proporcin equivalente para
compensar los gastos en seguridad social de los obreros y sus familiares. De otro lado,
resultan favorecidos igualmente los empresarios, ya que el aporte parafiscal equivale para
ellos a un impuesto indirecto, cuya base imponible depende del monto total de salarios
pagados, pero que puede ser trasladado a travs del incremento de los precios de los
bienes y servicios que producen (17)
Otros ejemplos de contribuciones parafiscales incluyen las cotizaciones que realiza
el personal del Ministerio de Educacin al Instituto de Previsin y Asistencia Social para
el Personal del Ministerio de Educacin (IPASME); las contribuciones del personal de las
Fuerzas Armadas al Instituto de Previsin Social de Las Fuerzas Armadas (IPSFAN); las
contribuciones al Instituto de Nacional de Capacitacin Educativa (INCE) que por Ley
deben realizar los patronos, equivalente al 1% del total de sueldos, salarios, jornales y
remuneraciones de cualquier especie pagadas al personal al personal que trabaja en los
establecimientos industriales o comerciales no pertenecientes a la Nacin, Estados, ni
Municipalidades. De igual manera se catalogan como contribuciones parafiscales, las
contribuciones que se realizan a la Ley de Poltica Habitacional, Ley del Rgimen
Prestacional de Empleo (sustituye al Reglamento de Paro Forzoso a partir de septiembre
2005), Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin, Ley Orgnica de
Telecomunicaciones (12 junio 2000), Ley Orgnica de Turismo, Cajas de Ahorro y
Centros de Empleados, Institutos de Previsin Social de Profesionales, Colegios
Profesionales, etc.
En ese mismo orden de ideas, a tenor de lo establecido en el artculo 307 de la
Constitucin, se aprob la Ley Orgnica de Contribuciones Parafiscales para el
Sector Agrcola (Gaceta Oficial, N 37.337 del 3-12-2001) cuyo objeto es Establecer el
marco normativo de regulacin para el establecimiento de contribuciones parafiscales
mediante leyes especiales para el sector agrcola, con el fin de facilitar fondos para el
financiamiento, investigacin, asistencia tcnica, transferencia de tecnologa y otras
actividades que promuevan la productividad y competitividad del agro venezolano, bajo
el principio de rentabilidad

CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PBLICOS

Existen diversas maneras de presentar la informacin sobre el volumen de los recursos


pblicos. Muchas de ellas atienden a la naturaleza del recurso desde un punto de vista
jurdico, econmico o poltico; otras, reflejan las ideas propias de cada autor sobre los
ingresos pblico. En esta seccin abordaremos la cuestin de las clasificaciones de los
ingresos pblicos desde un ngulo puramente presupuestario, conforme a las normas y
disposiciones reglamentarias con que se elabora el proyecto de presupuesto y se presentan
los resultados financieros en Venezuela.

Objetivos e importancia

La clasificacin de los ingresos pblicos se utiliza principalmente para (18):

118
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

- Realizar anlisis econmico- financiero.


- Conocer las fuentes de financiamiento del sector pblico.
- Determinar la presin tributaria y evaluar en forma general el rendimiento del
sistema tributario.
- Asignar recursos que por mandato legal corresponden a determinados niveles
institucionales.

Tipos de clasificacin

Tal como expresramos anteriormente, existen diferentes criterios para clasificar los
ingresos pblicos; sin embargo, utilizaremos aqullas que tienen mayor aceptacin en
nuestro pas:
- De acuerdo a su periodicidad
- Econmica
- Por sectores de origen

De acuerdo a su periodicidad

Esta clasificacin agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el


Fisco los percibe. La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico
(artculo 7, numerales 5, 6 y 7) divide a los ingresos en ordinarios y extraordinarios.

Ingresos ordinarios. Se consideran ingresos ordinarios aquellas rentas que se recaudan de


fuentes tradicionales y permanentes en forma continua. Pertenecen a esta categora el
producto de los impuestos, las tasas y otros medios peridicos de financiamiento del
Estado.

Ingresos extraordinarios. Aqullos que provienen de fuentes de financiamiento para un


fin especifico, con una vigencia limitada o un carcter eventual, como son los
provenientes de las operaciones de crdito pblico, ventas de activos propiedad de la
nacin y los recursos no comprometidos de las reservas del Tesoro al 31 de diciembre del
ejercicio fiscal anterior.

Econmica

Esta clasificacin ordena los ingresos pblicos, atendiendo al carcter renovable o


no de la fuente fiscal en ingresos corrientes, de capital y fuentes financieras. La
clasificacin econmica es importante porque permite evaluar la estructura tributaria en
trminos de rendimiento y de equidad, a la vez que hace posible, el uso que debe drsele a
la tributacin como instrumento de redistribucin del ingreso. La LOADSP en sus
artculos 7 (numerales 7 y 8) 13 y 15, definen esta clase de ingresos.

Ingresos corrientes. Los ingresos corrientes son aqullos que percibe el Estado
provenientes de la renta de las personas naturales o jurdicas y que poseen un carcter
renovable indefinido, toda vez que no conllevan al agotamiento de la fuente de donde
dimanan (19). Ejemplo de ellos son los impuestos directos e indirectos, tasas, recursos
patrimoniales y las contribuciones especiales.

Ingresos de capital. Son recursos originarios del patrimonio de las personas naturales o
jurdicas, cuya fuente es una riqueza agotable. Se incluyen dentro de ellos, las ventas de
activos fijos e intangibles y las transferencias de capital.

Fuentes financieras. Son ingresos que se generan por concepto de la disminucin de


activos financieros (ventas de ttulos-valores, aportes de capital, incrementos del capital

119
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

de trabajo, etc.) y de incrementos de pasivos, tales como las operaciones de crdito


pblico.

Por sectores de origen

Esta clasificacin persigue como finalidad fundamental, mostrar la dependencia de


los ingresos pblicos a las fuentes de ingresos provenientes de operaciones con el exterior.
En el caso venezolano, dada las caractersticas de la economa por su alta dependencia a
las actividades petroleras y del hierro, es de gran importancia, ya que permite evaluar
tanto la presin tributaria de las actividades petroleras (externas) como no petroleras
(internas). Por otro lado, proporciona los elementos necesarios para observar el com-
portamiento de los ingresos pblicos en los diferentes niveles en los cuales se mueve la
accin tributaria del Estado.

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y FUENTES DE


FINANCIAMIENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO 2010

A. INGRESOS CORRIENTES
A.1. ORDINARIOS
1. PETROLEROS
1.1. TRIBUTARIOS
IMPUESTOS DIRECTOS
IMPUESTO SOBRE LA RENTA EMPRESAS DE HIDROCARBUROS
PUBLICAS- OTRAS FILIALES Y PDVSA (CASA MATRIZ)
1.2. NO TRIBUTARIOS
INGRESOS DEL DOMINIO PETROLERO (RECURSOS
PATRIMONIALES)
RENTA DE HIDROCARBUROS
EXPLOTACIN DEL PETRLEO (Regala)
EXPLOTACIN DEL GAS (Regala)
IMPUESTO SUPERFICIAL
IMPUESTO DE EXTRACCIN
IMPUESTO DE REGISTRO DE EXPORTACIN
UTILIDADES, RENTAS Y DIVIDENDOS
UTILIDADES DE ACCIONES Y PARTICIPACIONES
DE CAPITAL DE ENTES DESCENTRALIZADOS
CON FINES EMPRESARIALES PETROLEROS-
DIVIDENDOS DE PETROLEOS DE VENEZUELA SA
(Pdvsa)
2. NO PETROLEROS
2.1. TRIBUTARIOS
IMPUESTOS DIRECTOS
IMPUESTO SOBRE LA RENTA A PERSONAS JURDICAS
IMPUESTO SOBRE LA RENTA A PERSONAS NATURALES
IMPUESTO SOBRE HERENCIAS, LEGADOS Y REGALOS
IMPUESTOS INDIRECTOS
IMPUESTO DE IMPORTACIN
IMPORTACIN ORDINARIA
IMPORTACIN DE BULTOS POSTALES
IMPUESTO INTERNO POR LA IMPORTACIN DE
ALCOHOLES Y BEBIDAS ALCOHOLICAS

120
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIN, CONSUMO Y


TRANSACCIONES FINANCIERAS
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS
IMPUESTOS GENERALES SOBRE VENTAS E IMPUESTOS
SELECTIVOS A LA PRODUCCIN Y AL CONSUMO DE
BIENES
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (NETO)
LICORES
CIGARRILLOS
FSFOROS
GASOLINA PARA VEHCULOS
DERIVADOS DEL PETRLEO
IMPUESTOS DE TELECOMUNICACIONES
OTROS IMPUESTOS
APUESTAS LCITAS DE CASINOS, SALAS DE
JUEGO Y MQUINAS TRAGANQUELES
IMPUESTO A LAS APUESTAS LCITAS
DE CASINOS Y SALAS DE BINGO
EXPLOTACIN DE MESAS DE JUEGOS
DE CASINOS Y MQUINAS
TRAGANQUELES
2.2. NO TRIBUTARIOS
INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS
PATRIMONIALES)
RENTA MINERA
EXPLOTACIN DEL HIERRO
EXPLOTACIN DE OTROS MINERALES
ARRENDAMIENTO DE BIENES NACIONALES
VENTA DE PUBLICACIONES OFICIALES
TASAS
SERVICIOS DE ADUANA
SERVICIOS DE ADUANAS
HABILITACIN DE ADUANAS
DERECHOS DE ALMACENAJE
CORRETAJE DE BULTOS POSTALES
SERVICIO DE CAPITANA DE PUERTOS
DERECHOS DE PILOTAJE
SERVICIO DE REMOLCADORES
HABILITACION DE REMOLCADORES
HABILITACIN DE CAPITANA DE PUERTOS
OTROS SERVICIOS DE CAPITANA DE PUERTOS
SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES
SERVICIO DE RIEGO Y DRENAJE
BANDAS DE GARANTA, CPSULAS Y SELLOS
SERVICIO DE TRANSPORTE
DERECHOS DE AVIACIN Y NAVEGACIN
DERECHOS DE TRNSITO TERRESTRE
TIMBRES FISCALES
SERVICIOS SOCIALES Y ADMINISTRATIVOS
MULTAS POR VARIOS RAMOS
DIVERSOS
INTERESES POR DEMORA
REPAROS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA

121
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

INGRESOS VARIOS

A.2. EXTRAORDINARIOS
1. NO PETROLEROS
1.1. NO TRIBUTARIOS
UTILIDADES NETAS SEMESTRALES DEL BCV

B. FUENTES DE FINANCIAMIENTO
B.1. DISMINUCIN DE ACTIVOS FINANCIEROS
1. REINTEGRO DE FONDOS CORRESPONDIENTES A EJERCICIOS
ANTERIORES
EFECTUADOS POR CUENTADANTES
B.2. INCREMENTO DE PASIVOS FINANCIEROS
1. LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO ANUAL PARA EL EJERCICIO
FISCAL DEL AO 2005
PROGRAMAS Y PROYECTOS
COLOCACIN DE TTULOS Y VALORES
Servicio de la Deuda Pblica
Cancelacin de Compromisos

122
CAPTULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS

NOTAS AL CAPTULO VIII

(1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8 ed. Paris 1975, p. 10
(2) Ibid. p. 13
(3) Ibid. pp. 91-92
(4) OCEPRE I, Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico
Venezolano. Ed. AVPP 1 ed. Caracas 1987, pp. 91-92, 95-97
(5) Ley Orgnica de Hidrocarburos Gaceta Oficial, N 37323 del 13 de Noviembre
de 2001. Reforma Parcial de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Decreto N 1510, GO N
38443 de fecha 24/05/2006, introduce dos nuevos impuestos a la industria, el de
extraccin y el de registro de exportacin.
(6) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 93
(7) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. 26 Agosto 2005.
Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.784
(8) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 96
(9) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e
Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime. 2 ed. Madrid 1980, p. 94
(10) ONAPRE Op. cit
(11) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal
Venezolano N 4 Caracas 1987. El Ingreso Pblico en Venezuela por varios autores, p.
246
(12) ONAPRE Op. cit
(13) ONAPRE Op. cit
(14) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972, p. 83
(15) CERF. Op. cit. pp. 248-249
(16) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 100-101
(17) FARIAS, Guillermo. Op. cit. p. 106
(18) OCEPRE I. Op. cit. pp. 82-108
(19) RODRIGUEZ A. Jos, Elementos de Economa Presupuestaria. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1973, p. 368

123
IX

LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

Los impuestos constituyen hoy en da, la principal fuente de recursos pblicos de


que se valen los Estados modernos para el financiamiento de sus actividades; por ello, si
bien forman parte de los ingresos pblicos, junto a los dems instrumentos financieros,
constituyen un captulo aparte de la hacienda pblica dada su complejidad y trascendencia.
Los economistas clsicos dedicaron gran parte de sus obras al estudio de los
impuestos: Adam Smith, en su extenso tratado sobre la Riqueza de las Naciones (1776),
formul la llamada declaracin de principios del contribuyente; David Ricardo, escribi
una obra dedicada especialmente a su estudio: Principios de Economa Poltica y
Tributacin (1817). De all que no era extrao a finales del siglo XIX que la Hacienda
Pblica fuese considerada por los tratadistas europeos, especialmente franceses y
alemanes como la ciencia de la imposicin. (1)
En este captulo primeramente abordaremos cuestiones relativas a las principales
teoras sobre la tributacin y los principios que la rigen. Luego en una segunda seccin se
tratar sobre el fenmeno de la traslacin e incidencia.

LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

El impuesto

En la medida en que se ha hecho ms creciente la intervencin del Estado en la


actividad econmica, ste se ha visto precisado en aumentar el nivel y composicin de los
recursos pblicos. Los impuestos, entre los diferentes medios de que dispone el Estado,
constituyen los instrumentos ms importantes de su actividad financiera y tienen entre
otros, el doble propsito de procurarle al gobierno los fondos indispensables para el
mantenimiento de las actividades publicas, y al mismo tiempo, reducir las compras del
sector privado, sin tener que competir con ste en la bsqueda de los recursos, evitando
de esta manera, interferir directamente con la demanda y los precios de los bienes y
servicios.

Definicin, caractersticas y finalidades

Existen diversas definiciones de los impuestos, sin embargo hemos resumido una
que es la que ms se adapta a nuestra necesidad. Los impuestos son: prestaciones
comnmente en dinero, de carcter definitivo y sin contraprestacin directa, que el
Estado exige a los particulares en virtud de una ley y en ejercicio de su poder de
imperio (jus imperium), para financiar servicios de inters general u obtener
finalidades econmicas y sociales.
Del contenido de la definicin anterior podemos identificar los siguientes
elementos:
1.- Prestaciones comnmente en dinero. Los impuestos deben pagarse en
dinero, aunque excepcionalmente ha existido en algunos pases el pago en
especie: en Rusia se exiga el pago con parte de las cosechas. Mxico, en el
Cdigo Tributario admite la posibilidad del pago en especie. En Inglaterra, el

124
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

impuesto sucesorio puede pagarse con tierras, muebles u otros objetos de


valor artstico (2). En Venezuela, los impuestos, de acuerdo al artculo 317 de
la Constitucin Nacional no podrn pagarse en servicio personal.
2.- Carcter definitivo. El contribuyente no ver la devolucin de lo pagado, a
diferencia del emprstito, donde al acreedor le ser reembolsado su prstamo
por el Estado (3).
3.- Sin contraprestacin directa. Esta caracterstica separa al impuesto de los
dems recursos pblicos (tasas, contribuciones especiales y recursos
patrimoniales). El impuesto se percibe con independencia de toda retribucin
o contraprestacin especifica en favor del contribuyente. El Estado utiliza los
recursos provenientes de los impuestos como medio para financiar los bienes
pblicos, cuyo carcter indivisible y de beneficios colectivos que conllevan,
hacen imposible su financiamiento por cualquier otra va (4).
4.- En virtud de una ley. Se requiere la existencia de una normativa jurdica que
determine reglas claras en cuanto a quines, cundo y cmo debe pagarse el
impuesto. En Venezuela, segn lo estipulado por la Constitucin Nacional, los
impuestos as como cualquier otra contribucin deben ser establecidos por ley
(Art. 317, ejusdem)
5.- Exigidas en ejercicio del poder de imperio. Los impuestos son
contribuciones obligatorias, impuestas por el Estado en virtud del poder de
coaccin de que est investido. Segn la constitucin venezolana, slo el
poder legislativo tiene la facultad de decretar impuestos, correspondindole al
poder ejecutivo todo lo relativo a la organizacin, recaudacin o inversin de
dichos impuestos (Art., 317, ejusdem).
6.- Financiar servicios pblicos de inters general y cumplir finalidades
econmicas y sociales. Originalmente los impuestos se conceban para
cumplir un objetivo puramente fiscal, sin embargo, la poltica tributaria
moderna trasciende de lo meramente financiero para orientarse hacia
objetivos ms amplios en el campo social y econmico (5). En el pasado el
impuesto se consideraba un recurso de naturaleza extraordinario, al que slo
se recurra en casos de necesidad imprevista o en circunstancias
excepcionales, cuando por cualquier razn los ingresos originarios del
dominio privado estatal resultaban insuficientes. Con el progresivo
incremento del gasto pblico y la extensin cada vez mayor del sector
pblico, los impuestos sufrieron profundas transformaciones, desbordando el
objetivo puramente fiscal, para orientarse hacia fines ms amplios: la
utilizacin de los derechos de aduana para fines de proteccin industrial; la
exoneracin del pago de derechos arancelarios para la importacin de
materias primas, maquinarias y equipos (lo cual puede responder a una
poltica industrial que estimula la sustitucin de importaciones). En este caso,
el objetivo de carcter econmico se antepone al inters puramente fiscal. La
concesin de desgravamenes por utilidades no distribuidas o por reinversin
de las mismas, los sistemas de depreciacin acelerada, la exoneracin de
ciertos impuestos a nuevas industrias y en general, cualquier otro incentivo a
la inversin que signifique sacrificio fiscal de parte del Estado, constituyen
ejemplos caractersticos del manejo tributario hacia la consecucin de
objetivos de carcter econmico. De la misma forma el uso del instrumento
tributario cumple otros objetivos econmicos muy distintos a los prefijados en
la poltica de estabilizacin. Es as, que los impuestos pueden ser utilizados
para corregir fallas que ocurren en la asignacin de recursos, producto de las
divergencias entre las valoraciones sociales y privadas (externalidades). La
imposicin indirecta al consumo es particularmente til para compensar los
costos sociales derivados de la contaminacin ambiental. El problema de la
distribucin equitativa de la riqueza y las cuestiones inherentes a la justicia
impositiva, representan objetivos de carcter social de los impuestos, los

125
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

cuales pueden ser alcanzados en la medida en que cada quin contribuya al


financiamiento de los gastos pblicos de acuerdo a su capacidad econmica y
se atienda al principio de la progresividad (Constitucin Nacional. Arts. 133 y
316).

Principios de tributacin

El estudio de los impuestos, adquiere principalmente a partir de los clsicos, una


relevancia tal que los separa del resto de las cuestiones de la Hacienda Pblica. Su
justificacin, ha sido fuente de controversias en el campo de la justicia social que an no
han terminado. Nos proponemos examinar en esta parte las teoras que sustentan el
principio de la equidad impositiva; el rendimiento fiscal como soporte financiero de las
actividades pblicas; el intervencionismo del Estado en materia tributaria y el anlisis de
la neutralidad impositiva desde un punto de vista de la eficiencia econmica.

Equidad

Existen dos principios ntimamente ligados a la equidad de los impuestos:


beneficio recibido y capacidad de pago. El anlisis de esos principios o mtodos como lo
llama Musgrave, no reviste apreciaciones de orden econmico, sino ticas y sociales, ms
vinculados con la filosofa moral que con la economa.

Beneficio recibido. Este principio plantea que las relaciones entre los contribuyentes y el
Estado deben estar en el mismo plano que las del mercado, ya que se tratan de relaciones
de cambio. La sencilla regla de pague para que pueda disfrutar debera tambin ser
aplicada a los bienes y servicios suministrados por el gobierno. Cada quien debera pagar
en proporcin a lo que recibe.
Los antecedentes del principio del beneficio suelen remontarse al siglo XVII,
poca en la cual la imposicin como precio de los servicios de proteccin que se brindaba
a los particulares pareca un complemento natural de la teora contractual del Estado
(Locke, Hobbes). A finales del siglo XVIII, Adam Smith, enuncia el mtodo del beneficio
conjuntamente con el de la capacidad de pago en su primer principio de imposicin al
formular: Los sbditos de todo Estado deberan contribuir al sostenimiento del
gobierno tanto como sea posible, en proporcin a sus respectivas posibilidades; esto
es, en proporcin a las rentas que disfrutan bajo proteccin del Estado. El gasto del
gobierno de una gran nacin es anlogo al gasto de administracin para los
copropietarios de una gran finca, que todos estn obligados a contribuir en
proporcin a sus respectivas participaciones en la finca. En la observancia o
inobservancia de este principio consiste lo que se llama la igualdad o desigualdad en
la imposicin. Adam Smith al proponer que los individuos deben contribuir en proporcin
a sus respectivas capacidades, es decir en proporcin a las rentas que disfrutan bajo la
proteccin del Estado, refunde los dos mtodos en uno, prefigurando una solucin similar
en la moderna versin de la teora del beneficio (6).
La utilizacin del principio de exclusin como mtodo de valoracin no deja de
tener sus inconvenientes y no est exento de crticas de fondo cuando se trata de
actividades pblicas. En primer lugar los bienes pblicos que suministra el gobierno
(educacin, defensa, salud, justicia, etc.) impide a muchos de ellos la apropiacin
individual. Cmo habra de repartirse entre los ciudadanos de un pas, la utilidad que
pueda traer consigo un laboratorio especializado en el estudio de las enfermedades
tropicales o una carretera? La valoracin de los servicios que proporciona el Estado se
complica adems porque muchos de los beneficios son de ndole indirecta (economas
externas). A primera vista la asistencia social y los programas de beneficencia ayudan slo
a los indigentes. Pero indirectamente, no surgiran externalidades que tambin beneficien
al contribuyente de buena posicin econmica, ya que por ejemplo, puede darle mayor
seguridad a sus bienes; reducir los gastos relacionados con una futura delincuencia.

126
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

Cuando alguien asiste a la escuela pblica Quin resulta beneficiado? Probablemente el


estudiante y su familia, ya que el estudio es un poderoso medio de movilidad social. Pero,
adems del estudiante y su familia No se beneficia acaso los empresarios y hasta el
propio pas? Los empresarios y patronos estaran interesados en un trabajador que de
mayor rendimiento si cuenta con cierto grado de instruccin. En la medida con que se
cuente con una poblacin activa ms y mejor capacitada las posibilidades de crecimiento
econmico que tiene un pas tienden a ser mayores (7).
La indeterminacin de los beneficios indirectos no es la nica objecin que se le
hace al principio del beneficio. Sino tambin se le enjuicia en trminos de la poltica de
redistribucin del gobierno, cuyo propsito es incrementar los ingresos reales de ciertas
personas reduciendo las de otras. La pesada carga que significara para los grupos de
menores ingresos si tuvieran que financiar actividades como la educacin, seria
inaceptable para la sociedad. Estas familias serian incapaces de pagar por tales beneficios,
imposibilitando el logro de niveles mnimos de vida. En suma, la aplicacin del principio
del beneficio carece del consentimiento de la sociedad moderna ya que hara ms injusta
la distribucin de la riqueza (8).

Capacidad de pago. El criterio generalmente aceptado para la distribucin equitativa de


la presin tributaria es aquel que establece el pago de los impuestos en funcin de la
capacidad relativa de las personas. Este principio por supuesto carece de fundamento
cientfico, aunque no han sido pocos los intentos de demostrar lo contrario, y su
aceptacin responde ms que nada al reflejo de una convencin razonable de lo que la
sociedad entiende por justo o equitativo. En Venezuela, la Carta Magna recoge en su
artculo 316 la justa distribucin de las cargas tributarias segn la capacidad econmica
del contribuyente y la progresividad de las tasas impositivas.
J.S.Mills, haba afirmado que la equidad deba definirse, como la exigencia segn la
cual cada ciudadano, tenia que contribuir al bien comn, de tal modo que incurriera en
igual sacrificio con respecto a los dems. Para Mills, la igualdad en la imposicin
significaba igualdad en el sacrificio (9).
1.- Medida de la capacidad. Si cada quien debe contribuir de manera que se le
exija el mismo sacrificio En qu trminos puede medirse la capacidad de
pagar impuestos? La situacin de bienestar relativa de las personas puede
medirse en trminos de su renta y de que el sacrificio es funcin de la renta
cedida. A lo largo del siglo pasado, la renta lleg a ser aceptada con carcter
ms o menos general como ndice adecuado de la capacidad de pago. Sin
embargo, existe una segunda alternativa, algo ms estrecha, la cual plantea
que la satisfaccin no proviene de la renta, sino del consumo, medido ste en
funcin de gastos totales o por categoras especficas. Por ltimo, una tercera
va es la riqueza, sea una cantidad neta o el valor total de ciertos tipos de
propiedad. La riqueza acumulada influye en el nivel de vida que una familia
puede permitirse con determinado nivel de ingresos; en la medida en que una
familia es lo suficientemente adinerada podr disfrutar de un alto estndar de
vida sin tener ingreso alguno. En la prctica las tres medidas son utilizables,
pero hay divergencias de opiniones en cuanto al valor relativo de cada una de
ellas.
2.- Progresividad. Una vez resuelto el problema de la medida, queda pendiente
por determinar el impuesto relativo a las personas con diferentes niveles de
ingreso, consumo o riqueza. La interpretacin popular de que la doctrina de la
capacidad de pago exige progresin, est basada en el supuesto del
decrecimiento de la utilidad marginal de la renta, segn la cual, en la medida
en que aumentara el ingreso, la utilidad marginal de ese bolvar ganado
bajara, y por eso, quitar un porcentaje mayor en forma de impuestos no
significara un mayor sacrificio que quitar un porcentaje menor a personas de
menores ingresos. O lo que es lo mismo, si la gente ha de destinar al pago de
sus impuestos aquellos bolvares que tienen menor importancia, de acuerdo

127
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

con sus posibilidades, quedar reducido al mnimo el sacrificio que se le pide


a esa gente dentro de la sociedad (10). La teora del decrecimiento de la utilidad
marginal de la renta tiene serias objeciones que apuntan a:
A.- No existe ninguna prueba cientfica concluyente, que avale el mismo
comportamiento de la ley del decrecimiento de la utilidad marginal para el
consumo, que para el ingreso en su totalidad.
B.- En el supuesto caso de aceptar la validez de la tesis anterior, se requiere de
comparaciones interpersonales de utilidad en situaciones de ingresos
iguales, (la suposicin de que un bolvar de ingreso rinde la misma
utilidad a todas las personas con el mismo nivel de ingresos), argumento
an no demostrado segn el Estado actual del conocimiento econmico
(11)
.
La progresin slo puede ser justificada satisfactoriamente en trminos
de equidad: la progresin reduce la injusticia, al atenuar la desigualdad de
ingresos entre los miembros de la sociedad. Existe consenso popular sobre
este particular, de hecho, la distribucin equitativa del ingreso forma parte de
la funcin de bienestar social (Captulo II), lo que justificara la intervencin
gubernamental sobre la base de considerar la redistribucin del ingreso como
un bien pblico y/o una externalidad. Los niveles de utilidad de los ricos
dependen en gran medida de la situacin econmica de los pobres; una
desigual e injusta distribucin de la riqueza, favorece al crimen, la
marginalidad y a la inestabilidad social y poltica. De all, que las personas de
elevados ingresos apoyen la progresin por temor que sin ella se fortalezcan
los movimientos revolucionarios. (12)
La mayora de las crticas a la progresin no provienen slo de razones
de equidad, sino que alegan en contra de ella, los efectos adversos sobre el
ahorro, la formacin real de capital, los incentivos al trabajo y la eficiencia.
Recientes estudios sobre los niveles de las tasas progresivas han concluido
que elevadas tasas marginales desestimulan el esfuerzo al trabajo, el ahorro y
la inversin de las personas de elevados niveles de ingresos (Captulo XIII)
(13)
.
3.- Equidad horizontal y vertical (14). El concepto de equidad podemos
expresarlo usando las palabras de Fritz Neumark: Las personas en igual
situacin han de recibir el mismo trato impositivo (equidad horizontal),
debiendo concederse un trato tributario desigual a las personas que se
hallan en situacin diferente (equidad vertical). Estos dos conceptos son
muy importantes a la hora de definir las relaciones entre la medida de la
contribucin que cada quien debe hacer al Estado y la situacin personal del
contribuyente. Tanto en el mtodo del beneficio como el de la capacidad
contributiva, se establece como principio fundamental, la igualdad de
tratamiento frente al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias o
como se ha dado en llamar equidad horizontal no es ms que, aquellos
individuos en igualdad de condiciones deben ser tratados uniformemente con
relacin al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias no est exenta
de ambigedades e imprecisiones:
- Dos familias con igual ingreso y nmero de hijos pueden tener diferentes:
niveles de patrimonio, expectativas de aumento en los ingresos, patrones
de consumo o salud fsica.
- Un agricultor cuya cosecha fue excepcionalmente buena un ao,
resarcindose de prdidas anteriores, seguramente no estara en las
mismas condiciones que un prestigioso mdico con un elevado y estable
ingreso anual.
- Una familia que posee su casa libre de hipoteca, frente a otra que vive
alquilada.

128
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

Ante tantos casos y experiencias que hacen que las circunstancias


diferentes sean en realidad la regla, y las circunstancias iguales una
contingencia muy improbable, han surgido un conjunto de medidas tendentes
a hacer ms operativas ambas situaciones. La igualdad de circunstancias o
equidad horizontal suele ser interpretada como que todo ingreso sea cual fuere
su origen, debe ser tratado igual para fines impositivos. De ello se desprende
que los ingresos por concepto de sueldos y salarios, dividendos e intereses,
deberan ser gravados a la misma tasa, dependiendo claro est, de la situacin
personal de los contribuyentes.
El tratamiento de los desiguales de forma desigual o equidad vertical
ha planteado un conjunto de medidas compensatorias tendentes a personalizar
la situacin del contribuyente frente al impuesto. As, las deducciones al
ingreso por gastos mdicos, educativos, minusvlidos, y de otra ndole; las
exenciones al mnimo de subsistencia (lmite de pobreza) y por cargas de
familia, pueden ser en general, defendidas sobre la base de que, familias con
igual ingreso y nmero de cargas de familia, pueden tener diferentes
necesidades y grados de satisfaccin y por consiguiente distinto tratamiento
impositivo.

Rendimiento fiscal

Una de las finalidades que persiguen los impuestos es la de financiar las actividades
del Estado. Los impuestos deben producir la suficiente cantidad de dinero, sin que ello
conduzca a una prdida de la eficiencia econmica o a una amputacin de la riqueza
nacional. La nocin de rendimiento fiscal desde la concepcin clsica se vincula a tres
caractersticas fundamentales de los impuestos: productividad, estabilidad y elasticidad.

Productividad: La productividad del impuesto se refiere a que ste debe producir la


mayor cantidad de ingresos al Fisco. Para que el impuesto sea productivo debe cumplir
una serie de condiciones:
1.- Universal. Todos deben pagar impuestos. La Constitucin Nacional en su
artculo 133, dispone la obligatoriedad de contribuir al financiamiento de los
gastos pblicos.
2.- Econmico. Debe existir un equilibrio entre los gastos involucrados en la
administracin de los impuestos y la capacidad de reducir la evasin fiscal.
Cuanto menos dinero empleamos en la administracin, menor ser la
detraccin y el sacrificio de recursos de otras finalidades. Pero al propio
tiempo, en la medida en que se reduce el control y la fiscalizacin impositiva,
mayor ser la evasin fiscal. Esta fue una de las cuatro reglas formuladas por
Adam Smith. (Constitucin Nacional Art. 316)
3.- Ineluctable. Los impuestos deben ser formulados de manera tal que
minimicen la posibilidad de la evasin fiscal.
4.- Invisibles. Los impuestos deben ser establecidos de forma que no se sienta el
pago que de ellos se hacen. A este propsito los impuestos indirectos,
disimulados en los precios de las mercaderas, cumplen a cabalidad su
cometido al no sentir -anestesia fiscal- el contribuyente su pago.

Elasticidad y estabilidad. La estabilidad y elasticidad son principios simtricos. Se dice


que un impuesto es estable cuando no sufre variaciones pronunciadas en su rendimiento.
La administracin pblica debe tener la relativa certeza de que el sistema tributario
producir el rendimiento de que se le estima capaz. Suelen ser estable aquellos impuestos
(indirectos) que gravan el consumo de los bienes de primera necesidad. An en pocas de
crisis, que es el peor momento por el que atraviesa la Hacienda Pblica, el consumo de los
bienes de primera necesidad tiende a permanecer o sufrir pocas variaciones, dada su
inelasticidad ante las variaciones del ingreso (e.g. el impuesto a la gasolina). Como se

129
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

observa la estabilidad en la fase recesiva de la economa es conveniente. Por otra parte la


elasticidad del impuesto tiene que ver con el incremento ms que proporcional del
rendimiento, en la medida en que aumenta la produccin, la renta y el empleo. El
impuesto sobre la renta (directo), con intervalos monetarios de clase, tasas marginales
progresivas y exenciones, posee una elasticidad-ingreso superior a la unidad. Los
impuestos sobre los bienes y servicios (indirectos) de demanda inelstica respecto al
ingreso, poseen una elasticidad con respecto al rendimiento bastante inferior a uno. A
primera vista pareciera que el principio de elasticidad se opone al de estabilidad, pero ello
no es as, pues ms bien se complementan. La elasticidad reclama que el sistema tributario
marche acorde con la economa nacional, a la par que la estabilidad pretende limar en la
medida de lo posible todo cambio desfavorable que la situacin econmica pretenda
traducir en el rendimiento de los impuestos (16). Un impuesto no puede ser
simultneamente estable y elstico, lo que se pretende que el sistema tributario est
conformado por impuestos estables y elsticos, que compensen las variaciones coyun-
turales del ingreso tributario producto de situaciones de prosperidad y recesin de la
economa.
La elasticidad desde el punto fiscal es deseable, no slo porque determina, si la
evolucin de la economa es favorable, un aumento de los recursos del Estado para atender
sus necesidades, sino que el impuesto evita el crecimiento desmesurado de la demanda
agregada y por consiguiente, detiene el proceso inflacionario, al actuar como elemento de
estabilizacin automtica. An en los periodos recesivos, a pesar de ser las
recaudaciones del Fisco menores, ellas contribuirn a amortiguar la cada de la demanda
agregada, evitando un proceso deflacionario ms pronunciado. El impuesto directo es el
que mejor combina estas cualidades, sin tener que revisar frecuentemente los tipos
impositivos (17).

El principio de la neutralidad fiscal

Este principio exista en el fondo de las concepciones clsicas, an cuando no haba


sido objeto de una formulacin explicita, ya que se pensaba que era intil. Que el
impuesto deba ser neutro, es decir que no ejerza ningn tipo de presin sobre los
individuos para obligarlos u orientarlos en sus actividades en cul o tal direccin, pareca
tan evidente a los economistas clsicos que resultaba innecesario enunciarlo. Sin embargo,
cuando modernamente se formula el principio del intervencionismo, los economistas
neoclsicos no tuvieron ms alternativa que precisar la neutralidad fiscal.
La neutralidad fiscal significa la falta de presin de los impuestos sobre los
contribuyentes, a fin de incitarlos a una accin o abstencin cualquiera. Los impuestos por
ser contribuciones obligatorias, pueden alterar la eficiencia econmica y producir lo que
conoce con el nombre de presin excedente o exceso de gravamen. Esta, no es ms que
una reduccin de la eficiencia econmica o expresado en otra forma, un alejamiento del
ptimo de Pareto por debajo del nivel alcanzable con un impuesto ptimo, que no surta
efectos distorsionantes: un impuesto de capitacin o de suma global.
Los impuestos deben establecerse de modo que satisfagan la distribucin de las
cargas resultantes del financiamiento de los servicios pblicos, con la mxima eficiencia,
pero, adems de esto, los impuestos debern ser tan neutrales como sea posible. La
interferencia, no deseada con el mecanismo de mercado puede tener como resultado un
exceso de gravamen o presin excedente, que debera evitarse.

Presin excedente para el consumidor (18). Si se logr la optimalidad de Pareto, los


impuestos que alteran las pautas de consumo, y por ende las de produccin, reducirn el
bienestar econmico provocando prdida del supervit del consumidor (19). Todo
impuesto que altere los precios relativos de distintas mercaderas tendr por fuerza ese
efecto. Supongamos que el gobierno desea obtener de un contribuyente determinado una
cantidad de ingresos suficiente para conseguir una transferencia dada de recursos al uso
pblico. Los ingresos pueden obtenerse mediante diversos tipos de impuestos, incluyendo

130
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

un impuesto per-capita, un impuesto sobre la renta, un impuesto general sobre las ventas y
un impuesto selectivo de consumo o de consumo especifico. Supondremos que los
impuestos generales son proporcionales. El problema est en comparar las cargas que
resulten de los diversos impuestos obteniendo en todos los casos el mismo rendimiento.
Supngase adems que la comunidad est compuesta por individuos con rentas y gustos
iguales; que se trata de mercados de competencia, en donde la oferta de factores sea de
naturaleza inelstica (fija); y que slo existen dos productos X e Y. La asignacin eficiente
de recursos requiere que para X e Y, la relacin marginal de transformacin (la relacin en
que pueden sustituirse uno por otro en la produccin) debera ser igual a su relacin
marginal de sustitucin en el consumo - una economa de un consumidor exclusivamente,
en este caso la solucin de equilibrio general es directa-. En el equilibrio en rgimen de
competencia, estas dos relaciones son iguales. Cuando se establece un impuesto per-capita
se perturba el equilibrio vigente. Con el tiempo se alcanza un nuevo equilibrio, y ste
tambin satisface la condicin ptima de igualdad entre las relaciones de transformacin
en la produccin y de sustitucin en el consumo. El impuesto per-capita es siempre un
impuesto de suma global, puesto que satisface la condicin de que la cuanta del impuesto
no depende de ninguna variable del sistema (ingreso, consumo, ventas, etc.). En el caso
que estamos considerando aqu, para cuyas ofertas de trabajo y de ahorro son fijas, esta
condicin se satisface tambin por un impuesto general sobre la renta y por un impuesto
general sobre las ventas. Ambos de impuestos son de suma global y son equivalentes a un
impuesto per-capita. Sea cualquiera de los tres el que se establezca no se perturbar la
condicin de ptimo.
Cuando se establece un impuesto selectivo sobre el producto X nicamente, la
situacin es distinta, este caso se refiere a un impuesto al consumo especfico o sisa. La
relacin marginal de sustitucin entre los bienes X e Y para el consumidor es igual ahora a
su relacin entre los precios de mercado. El productor, sin embargo, iguala la relacin
marginal de transformacin a la relacin entre sus precios netos (despus de pagar
impuesto). Puesto que el impuesto origina una diferencia entre el precio de mercado de X
y su precio neto, estas dos relaciones no sern las mismas. Por tanto, la relacin marginal
de sustitucin del consumo diferir de la relacin marginal de transformacin en la
produccin. No se satisface la condicin ptima y resulta de ello una ineficiente
asignacin de recursos. La presin excedente para el consumidor se ilustra en la Figura 9-
1, que se inserta en la pgina siguiente.
Medimos el producto X sobre el eje de las abscisas y el producto Y sobre el eje
de las ordenadas. La curva de posibilidades de produccin AB, muestra las diversas
combinaciones de X e Y que pueden producirse. Suponiendo que la comunidad est
compuesta por individuos con rentas y gustos iguales, la actitud de la comunidad podr
representarse por uno cualquiera de los individuos. Indiquemos ahora su esquema de
preferencia por un conjunto de curvas de indiferencia denominadas curvas de indiferencias
sociales e identificadas por I, II, III, de modo que el equilibrio se establezca sobre el
punto E de la curva de transformacin y sobre la curva de indiferencia III. El producto se
dividir entre X e Y en las proporciones indicadas para ese punto. La relacin marginal de
sustitucin en el consumo es la misma que la relacin marginal de transformacin en la
produccin. La lnea de precios CD es tangente tanto a la curva de transformacin del
productor como a la curva de indiferencia del consumidor.
Si suponemos ahora que el gobierno financia sus gastos en bienes y servicios con un
impuesto sobre la renta y si la curva de posibilidades de produccin expresa la
combinacin de producto disponible para uso privado solamente, este impuesto har que
la curva de transformacin se desplace hacia el origen formando una nueva curva paralela
o no, identificada con las letras HI. En este caso se formara un nuevo punto de equilibrio J
que estar sobre una curva de indiferencia II y al cual corresponder una nueva recta de
precios identificada por FG.
Ahora, si reemplazamos el impuesto sobre la renta o el impuesto general sobre las
ventas por un impuesto al consumo especifico sobre el producto X, la curva de
posibilidades de produccin AB no tiene porque modificarse, al no cambiar el uso pblico

131
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

Figura 9-1: Presin excedente para el consumidor

de los recursos. Tambin ahora el nuevo equilibrio tiene que estar sobre esta curva. Y,
como, anteriormente, tiene que estar sobre una curva de indiferencia. Adems, ha de estar
situado a la izquierda de l, puesto que en el nuevo equilibrio la curva de indiferencia tiene
que cortar la curva de posibilidades de produccin viniendo de arriba. Esto se sigue,
porque en el nuevo equilibrio, la inclinacin de la curva de posibilidades de produccin es
igual a la relacin de precios libres de impuestos y la pendiente de la curva de
indiferencia es igual a la relacin de precios en el mercado o lnea de presupuesto y la
inclinacin MN muestra la relacin de precios netos. Aunque nuestra eleccin del punto L
es arbitraria, sabemos que tiene que estar en algn lugar de AE y tiene que caer sobre una
curva de indiferencia de grado ms bajo que II. Esto ser a condicin de que la
inclinacin de la curva de indiferencia sea convexa hacia el origen y que las curvas no se
corten. Mediante el uso de un impuesto sobre el consumo del bien X se ha creado una
presin excedente.

Intervencin fiscal

Segn la concepcin moderna de las finanzas pblicas el impuesto es, como otros
medios de accin financiera del Estado, un instrumento de poltica econmica para fines
de desarrollo y cumplir adems con objetivos de estabilizacin de variables
macroeconmicas. La poltica intervencionista del Estado, en el campo de la estabilizacin
ha sido usada en mltiples ocasiones posteriores a la gran depresin de los aos treinta. El
intervencionismo fiscal reviste diferentes facetas (20).

132
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

Intervencionismo fiscal en situaciones coyunturales de la economa. La accin de la


poltica fiscal como medio de estabilizacin, consiste en un aumento o disminucin de los
impuestos, de esta forma, se obtienen resultados muy eficaces en el dominio econmico.
En un Estado, una reduccin impositiva importante tiene como consecuencia disminuir el
costo de produccin de los bienes (reduccin de impuestos indirectos), al mismo tiempo
que aumenta el ingreso personal disponible de las personas (reduccin del impuesto a la
renta): estas medidas fiscales tienen amplia resonancia en los casos de situaciones
depresivas de la economa.
De otro lado un aumento de los impuestos obliga a los ciudadanos a restringir su
consumo al disminuir el poder de compra, contrayndose al mismo tiempo la abundancia
de recursos disponibles evitando las presiones inflacionarias sobre la economa, al
corregir los desequilibrios entre la oferta y demanda. Los efectos econmicos de los
diferentes impuestos sern analizados en un captulo posterior.

Discriminacin impositiva. Se hace alusin en esta parte al cambio de las condiciones


que gravan a las personas en circunstancias iguales, o sea a la vulnerabilidad del principio
de equidad horizontal, expuesto en una seccin anterior. En lugar de hacer aumentos o
disminuciones en bloque de los impuestos, lo que se hace es una seleccin de algunos
entre ellos, aumentndolos o disminuyndolos con relacin al resto. Los ejemplos de
discriminacin impositiva son numerosos: derechos de aduana con fines proteccionistas;
exoneraciones impositivas con fines sociales y econmicos; tarifas impositivas
diferenciales segn el tipo de actividad econmica; desgravamenes a ciertos tipos de
contribuyentes y/o por nuevas inversiones, etc.

Intervencionismo como medio de redistribucin. La intervencin del Estado como


medio de redistribucin de la riqueza a travs del instrumento tributario es otro objetivo
llamado a cumplir por la poltica fiscal. La actividad financiera del Estado puede
modificar el estado de distribucin de la renta de diversos modos (21):
- Financiando bienes pblicos y otorgando subsidios y transferencias a personas
de ingresos inferiores, mediante sumas extradas a travs del gravamen a la
renta.
- Sustituyendo los impuestos proporcionales o regresivos por impuestos
personales a la renta o al patrimonio (sucesiones) de carcter progresivo.
- Cambiando el impuesto general sobre las ventas por un impuesto sobre la renta
o sobre consumo de lujo (especficos) de las clases sociales ms acomodadas.

TRASLACIN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES

El establecimiento de un nuevo impuesto o la modificacin de uno antiguo, provoca


en el mercado los efectos ms diversos. Para proceder con ms facilidad a un examen
sistemtico de estas consecuencias, parece oportuno considerar las siguientes cuestiones
(22)
.

El proceso de traslacin

Los impuestos se pagan o no; si se desconoce la obligacin jurdica de pagar


tributos, entonces tenemos la evasin, la cual reviste dos formas tpicas: el contrabando,
que consiste en la introduccin ilegal de mercancas al pas evadiendo los derechos de
importacin y el fraude fiscal, en el cual el contribuyente omite parcial o totalmente los
impuestos a que est obligado a pagar.

Cuando los impuestos se pagan, se distinguen los siguientes elementos:

133
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

1.- La percusin o impacto sobre el contribuyente de derecho, considerado


como tal por la ley y que consiste en el pago formal del impuesto al ente
titular del mismo.
2.- La incidencia del impuesto sobre el contribuyente de hecho, o sea la persona
que soporta en definitiva el pago del impuesto. La persona que recibe el
impacto del impuesto se resarce total o parcialmente, transfiriendo la carga del
mismo sobre otras personas de la sociedad, reducindoles su ingreso real o
patrimonio. Los efectos distributivos de los impuestos o como suele referirse
comnmente, la incidencia del impuesto, no es ms que el anlisis de los
cambios relativos en el ingreso real de los miembros de la sociedad (23).
Existen varias aproximaciones a la incidencia. Algunos impuestos -a
menudo llamados directos- reducen los ingresos reales de las personas que
los pagan al gobierno; esto es as, en el caso del impuesto sobre la renta.
Otros, reducen el ingreso real en relacin al consumo total o de acuerdo a
determinados consumos; es posible, que un impuesto sobre las ventas al detal,
pueda trasladarse del minorista que lo paga (impacto) al consumidor que
compra la mercanca (incidencia). Los impuestos respecto de los cuales se
cree que pueden trasladarse se llaman indirectos. Una segunda aproximacin
pone nfasis en los efectos distributivos del impuesto sobre los factores de la
produccin: capital, tierra y trabajo. Una tercera aproximacin de la
incidencia, distingue la llamada incidencia diferencial y la incidencia
absoluta. La primera, la diferencial, analiza los efectos distributivos del
impuesto cuando es remplazado por otro, manteniendo constante el total del
presupuesto pblico. Como elemento de comparacin se utiliza el llamado
impuesto de capitacin o suma global, aquel cuya obligacin tributaria no
depende ni del ingreso, consumo o riqueza. La llamada incidencia absoluta
analiza como afecta el impuesto cuando no hay cambios en los otros
impuestos, ni en el nivel del gasto pblico; este tipo de incidencia es
mayormente de inters macroeconmico, cuando los impuestos son utilizados
para fines estabilizadores.
Finalmente, una ltima aproximacin estudia la incidencia de los
impuestos tanto del lado del origen de los ingresos como de su destino o
aplicacin. Los impuestos sobre la nmina (INCE, IVSS) reducen el nivel de
salario de las personas; esta reduccin, tiene una connotacin diferente
cuando se aplica un impuesto sobre la renta, el cual reduce el ingreso personal
disponible del contribuyente. De otro lado, la incidencia del impuesto sobre el
patrimonio, reduce el ingreso real, pero en base a la riqueza o propiedad. Por
ltimo, la incidencia puede producir cambios relativos en el ingreso real,
cuando se trata de impuestos al consumo de determinados bienes (sisas), los
cuales, encarecen el precio de un determinado bien, ocasionando perdida del
poder adquisitivo.

Direccin y forma de la traslacin

La traslacin se efecta por medio de un cambio en los precios (24). Existen varias
formas y grados de traslacin, sin embargo para nuestros propsitos slo estudiaremos la
ms comn de entre ellas, de acuerdo a la direccin: traslacin hacia adelante o progresiva
y hacia atrs o regresiva.

Progresiva o hacia delante

La traslacin es progresiva o hacia adelante, cuando el impuesto se transfiere del


productor al consumidor y se traduce en una disminucin de la oferta
(aprovisionamiento), es decir en un aumento de los precios. As, un impuesto que grave al

134
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

fabricante de cigarrillos puede ser trasladado por ste al distribuidor, por ste al detallista
y por ste ultimo, al consumidor, todo ello en la forma de precios ms elevados, que los
que habran regido sin la existencia del impuesto. Se cree que la traslacin hacia adelante
tiene lugar principalmente en el ramo de las industrias de transformacin, en el que un
artculo sigue un proceso que inicia el productor y termina el consumidor.

Regresiva o hacia atrs

En la traslacin regresiva o retrotraslacin, el impuesto recae total o parcialmente


sobre aquellos sectores productivos que se encuentran en una etapa anterior al proceso de
produccin; se presenta cuando ocurre una reduccin del precio provocada por una
disminucin de la demanda del consumidor al productor. Por ejemplo, un impuesto sobre
la elaboracin de mantequilla, puede determinar que el industrial pague precios ms bajos
a los productores de leche o hacer que se reduzca el salario de sus trabajadores ante la
imposibilidad de trasladar los impuestos hacia los consumidores.

La traslacin en el tiempo

El factor tiempo es particularmente importante en el estudio de la traslacin.


Interesa en especial el periodo de tiempo que se toma en consideracin para el estudio de
los efectos distributivos de los impuestos.

Plazo momentneo o de mercado

Hace referencia al periodo durante el cual el productor no puede vender ms que


los productos ya acumulados en el almacn, sin que pueda contar con los que se
encuentran en proceso de elaboracin. En este caso la oferta se considera fija o rgida y
limitada a las existencias almacenadas.

Corto plazo

Se refiere al periodo de tiempo durante el cual el numero de empresas de una


determinada industria que acta en el mercado permanece constante y en el que no varan
las instalaciones fijas de ninguna de ellas. En este periodo, la oferta puede extenderse
libremente, pero sin exceder del lmite mximo representado por la produccin que
corresponde a la capacidad de utilizacin mxima de las instalaciones ya existentes.

Largo plazo

Representa aquel periodo de tiempo suficientemente largo para permitir, bien una
variacin de las instalaciones fijas que cada empresa posee (ampliaciones), bien una
variacin del numero de empresas que actan en el mercado.

Otros factores que influyen en la traslacin

Debe tenerse presente otros elementos que influyen sobre la traslacin, si se quiere
que el examen se adapte suficientemente a la realidad concreta.

1.- Elasticidad de la demanda. Las caractersticas del bien gravado guardan


relacin estrecha con la posibilidad de una traslacin mayor o menor del
impuesto.
2.- Trayectoria de la curva de costos. Mientras un bien pueda producirse a
costos constantes la traslacin es completa; a diferencia que si se produce a
costos variables. La variacin de los costos unitarios como consecuencia de la

135
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

reduccin de la produccin, har subir los precios en una proporcin inferior


al monto del impuesto.
3.- Rgimen econmico. Las conclusiones a que llega la formulacin terica de
la traslacin del impuesto, son diversas segn se trate de rgimen de
competencia perfecta, monopolios o de mercados imperfectos.
4.- Movilidad de los factores de la produccin.
5.- Impuestos ad-valorem o especficos.

DEFINICIONES

Hecho Imponible: Lo que origina el nacimiento de la obligacin tributaria

Base Imponible: Cuantificacin monetaria del hecho imponible que permite determinar
la obligacin tributaria del contribuyente

Obligacin Tributaria: Es la cantidad total a pagar por el contribuyente. La constituye


el impuesto resultante de multiplicar la alcuota por la base
imponible

Contribuyente: Es la persona obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias


respecto del cual se verifica el hecho imponible de la obligacin
tributaria

Exencin: Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligacin tributaria

Exoneracin: Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligacin tributaria


concedida por el Ejecutivo Nacional en los casos autorizados por la ley.

Impuesto proporcional: Describe una situacin en la que la proporcin de los impuestos


pagados con respecto al ingreso es la misma, sin importar el
monto de los mismos.
Impuesto progresivo: Capta un porcentaje cada vez mayor del ingreso a medida que
ste crece.
Impuesto regresivo: Capta un porcentaje cada vez menor del ingreso a medida que
el ingreso crece

136
CAPTULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS

NOTAS AL CAPTULO IX

(1) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1968. p. 70
(2) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. p.55
(3) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8ed. Paris 1975. p. 107
(4) RODRIGUEZ A., Jos, Finanzas Pblicas y Hacienda Venezolana. Universidad
de Carabobo, Esc. Economa. (apuntes mimeografiados). Valencia 1974. Tema 15
(5) Ibid.
(6) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 64-68
(7) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, 1 ed. Mxico 1965. p. 35
(8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin,
7 ed. Ill. 1981. p. 234
(9) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 93-95
(10) DUE, John et al., Op. cit. pp. 236-237
(11) Ibid. pp. 236-237
(12) Ibid. pp. 109-111
(13) Ibid. p. 238
(14) Ibid. pp. 234-235
(15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 114-115
(16) RODRIGUEZ. A., Jos, Op. cit. Tema 15
(17) R.P. SUCRE, Gustavo (S.J.), Apuntes de Finanzas Pblicas. Universidad
Catlica Andrs Bello. Fac. Derecho, Caracas. pp. 212-213
(18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 147-155
(19) Excedente del consumidor: La diferencia entre el monto total de dinero que un
individuo podra disponer para pagar cierta cantidad de productos y la cantidad real con la
que l dispone. Cuando se grava un producto con un impuesto, el aumento de precios
provoca una reduccin del consumo. La medida del bienestar al que se renuncia por
reducir el consumo al pagar el impuesto provoca una prdida del excedente del
consumidor. El excedente del consumidor perdido vara con la pendiente de la curva de
demanda. Si sta es rgida, el bien en cuestin es de primera necesidad, y la prdida del
excedente es pequea. Si el bien es de lujo, la curva es relativamente elstica, y el
excedente del consumidor perdido es elevado. Enciclopedia Prctica de Economa Tomo
III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Los Ingresos Pblicos (II), por Galdon B. Eugenio et al.
p. 109
(20) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 119-120
(21) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho
Financiero, Madrid 1966. p. 200
(22) COCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 305-312
(23) DUE, John et al., Op. cit. pp. 225-226
(24) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 160-162

137
X

EL CRDITO PBLICO

En ciertos momentos los fondos de la tesorera resultan insuficientes para hacer


frente a la adaptacin entre gastos e ingresos pblicos durante el ejercicio presupuestario.
Los gobiernos disponen de varias alternativas para cubrir esos descubiertos del tesoro,
recurriendo en algunos casos, a prstamos a corto plazo (menores a un ao), los cuales
sern reembolsados en la medida en que se produzcan las entradas en caja de los ingresos
pblicos. No obstante si los desequilibrios no son de carcter transitorio, ya que no
pueden ser cubiertos en el periodo de un ao por los ingresos provenientes de los
impuestos y otros recursos pblicos, habr que acudir a otros mecanismos como la
creacin de dinero o los emprstitos para enjugar el dficit fiscal. La creacin de dinero es
una alternativa netamente monetaria, no as el emprstito, que es un medio de anticipar
ingresos futuros y movilizarlos en el presente, y cuyo reembolso se har posteriormente,
mediante la recaudacin de impuestos u otros ingresos pblicos. En este captulo
abordaremos en primer lugar, los efectos econmicos del crdito pblico y en una
segunda seccin, se tratarn los aspectos administrativos del emprstito y la deuda.

EFECTOS ECONMICOS DEL CRDITO PBLICO

Los efectos econmicos de un programa de gastos pblicos financiados a travs del


crdito pblico, son diferentes a los efectos de un programa similar financiado mediante la
imposicin, en parte porque:
- El prstamo de dinero al Estado es voluntario, en contraste con el carcter coactivo
del impuesto. El emprstito, en lugar de reducir el consumo, aumenta la posibilidad
de absorber fondos que de otro modo se hubieran ahorrado.
- No se reduce la riqueza o patrimonio de los prestamistas, sino, que habr un cambio
de forma; en lugar de dinero, obtienen ttulos o valores que devengan intereses y en
ltimo termino sern amortizados. Aunque, podra afectar la inversin privada al
producirse el llamado efecto expulsin (crowding out effect), que consiste en el
grado de desplazamiento de la actividad privada (inversin, consumo) provocada
por una poltica fiscal expansiva, acompaada de una elevacin de los tipos de
inters.
Por ello, es bastante probable que el programa financiado a travs de crdito pblico
tenga un menor efecto restrictivo sobre la demanda global, que la recaudacin de una
suma equivalente mediante la imposicin; claro est, de no presentarse los efectos
adversos sobre la inversin comentados ms arriba (1).

Emprstito y formacin de capital (Modelo Neoclsico de la Deuda)

En condiciones de pleno empleo, tanto el emprstito como la imposicin reducen el


gasto privado, ya que las sumas disponibles para el consumo o la inversin son menores.
Sin embargo, habr mayor reduccin en la inversin que en el consumo, cuando se
prefiere al emprstito (crdito pblico), en lugar de la imposicin como mtodo de
financiacin.
El consumo se reduce en menor cuanta como consecuencia de la aplicacin de un
programa de gasto pblico financiado a travs del crdito, porque la compra de ttulos

138
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

pblicos es voluntaria, y responde a las amplias ventajas especiales que ofrecen los bonos
del Estado. Al adquirir ttulos pblicos, se abre la posibilidad para los individuos de
reducir el consumo en el futuro, fecha en que probablemente, el nivel de los impuestos
deber ser mayor para hacerle frente a un elevado servicio de la deuda.
La inversin sufrir efectos an ms adversos, ya que cuando el gobierno se
endeuda, compite por los fondos con individuos y empresas, particularmente, si las
personas, instituciones financieras y los bancos no disponen de excedentes de reserva. La
adquisicin de ttulos pblicos por esos agentes econmicos, restringir la oferta de fondos
para prstamos a las empresas y los individuos. De otro lado, los individuos que adquieran
bonos, reduciran las posibilidades de expansin de sus propias empresas, o las de otras,
cuando disminuyen la compra de valores privados. Por lo tanto, se asume generalmente
que el crdito pblico (deuda) tiene la mayor parte de sus efectos sobre la inversin
privada. Hasta el punto que estas premisas son correctas, el crdito pblico deja a las
futuras generaciones con una menor existencia de capitales, ceteris paribus. Los miembros
de la sociedad sern por tanto menos productivos y dispondrn de ingresos reales mas
bajos, de lo que hubiera sido de no ser el caso. Por tanto el crdito pblico financiado
mediante deuda, reduce la formacin de capital y por ende puede imponer una carga sobre
las generaciones futuras.
La premisa de que el crdito pblico reduce la inversin privada, juega un
importante papel en el anlisis neoclsico, algunas veces conocido como Hiptesis del
efecto expulsin o sustitucin. La sustitucin es inducida por la modificacin de la tasa
de inters. Cuando el gobierno aumenta la demanda de fondos prestables, la tasa de
inters, o sea el precio del crdito, debe aumentar. Si ello sucede, el crdito se encarece, la
inversin privada se hace ms costosa y restrictiva. La experiencia histrica ha
comprobado la hiptesis del efecto expulsin. La correlacin entre la tasa de inters con el
dficit pblico es positiva.
Si existe desocupacin de los factores, el uso del crdito pblico puede incrementar
el gasto total de la economa, porque los fondos no se hubieran utilizado ni para el
consumo ni para la inversin. Por ello, es factible que tanto la inversin como el consumo
aumenten mediante la absorcin de recursos no utilizados (2).

La carga de la deuda pblica (3)

Es frecuente en las discusiones hablar de la carga de la deuda pblica Qu quiere


decir esto? Si el gobierno financia el dficit fiscal mediante la emisin de ttulos, se
argumenta que est poniendo sobre las generaciones futuras una carga, porque debern
pagar al gobierno mayores impuestos para hacer frente a los intereses de la deuda. Las
futuras generaciones o tienen que pagar la deuda o refinanciarla. En cualquier caso habr
una transferencia de fondos del contribuyente al tenedor de bonos. Por consiguiente parece
que las futuras generaciones deben soportar la carga de la deuda.
De acuerdo a A.P. Lerner (1948) este argumento no es vlido cuando se trata de
emprstitos internos porque no crean carga alguna para las generaciones futuras. Habr
una transferencia de fondos (ms impuestos) de aquellos que no tienen bonos, hacia los
que si poseen. Si el Estado emite deuda para llevar a cabo inversiones que aumentan el
producto nacional (carreteras, ferrocarriles, etc.), estar generando mayor renta para poder
pagar los intereses. De otro lado, las personas de las futuras generaciones no tendrn
menores recursos a causa del emprstito, no reducindose por lo tanto el producto interno
real del sector privado. Las generaciones futuras heredan tanto los ttulos (bonos) como las
obligaciones que representan (deuda pblica). Los ttulos representan crditos de sus
propietarios contra el gobierno y de ese modo contra los contribuyentes del pas. Desde el
punto de vista de los propietarios, los ttulos constituyen riqueza personal, pero no forman
parte del patrimonio real de la sociedad; ya que su valor como riqueza personal queda
compensada por la carga que representan contra los contribuyentes, algo as como que la
mano derecha le debe a la mano izquierda. Mientras el emprstito permanezca dentro del

139
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

pas, el patrimonio real ni aumenta ni disminuye, simplemente lo que ha ocurrido es una


redistribucin de la renta.
Cuando se trata de emprstitos externos para financiar operaciones corrientes, si
ocurrir transferencia directa de la carga hacia las generaciones futuras, porque el nivel de
consumo se ver reducido por un monto igual al emprstito ms los intereses acumulados
(pago del principal ms el servicio de la deuda), que deben ser transferidos al acreedor
extranjero; lo cual, requerir de un mayor excedente de las exportaciones sobre las
importaciones que lo que hubiere sido de otro modo, y por lo tanto, disminuye el nivel de
vida real (suponiendo el pleno empleo). Por otra parte, si el emprstito se utiliza para
financiar proyectos de capital, el resultado depende de la rentabilidad del proyecto y la
tasa de inters a la que se obtuvieron los fondos. Una diferencia positiva har a las futuras
generaciones estar en mejor situacin, una diferencia negativa, las har estar en una
situacin peor.
Buchanan (4), argumenta que no tendra que haber transferencia de la carga cuando
se financian actividades pblicas a travs del crdito pblico, si el concepto de carga, se
refiere a la reduccin del bienestar individual. El emprstito no tiene porque disminuir el
bienestar individual de las personas que adquieren ttulos, porque la compra es
enteramente voluntaria; los compradores se sentirn con una mayor riqueza personal. De
otro lado, los contribuyentes tampoco experimentan ninguna carga, al no pagar impuestos
en el momento de contratacin del emprstito. En el momento de saldar la deuda, el
impuesto recaudado de los contribuyentes, coloca la carga sobre ellos y reduce su
consumo y ahorro; adems, los tenedores de ttulos no realizan ganancias. Por tanto, una
carga neta es puesta sobre las generaciones futuras, trasladada por la generacin que
contrat el emprstito. Si la deuda no se paga, no se crea carga, salvo la del pago de
intereses. Si los gobiernos toman deudas a perpetuidad, nadie soporta otra carga que la de
intereses.

El uso del crdito pblico frente la imposicin y la creacin de dinero

La creencia de que el emprstito traslada la carga hacia las generaciones futuras


vlida desde el punto de vista individual, y en parte desde el punto de vista global,
desempea un gran papel en la formacin de actitudes populares hacia el crdito pblico.
Estas deben dividirse en dos partes, la primera relacionada con la eleccin de la
imposicin como mtodo de financiamiento, y la segunda, con la escogencia del crdito
pblico con preferencia a otros recursos no impositivos, como por ejemplo la creacin de
dinero (5).

Crdito pblico o imposicin?


Existen situaciones fundamentales en las que el empleo de la imposicin o el
crdito pblico suelen ser objetables.
1.- Beneficio recibido o Actitud personal. Si las personas opinan que el traslado de
la carga a las generaciones futuras es deseable, habr una gran tendencia a
favorecer el emprstito prefirindolo al impuesto. Partidarios de esta posicin,
basada en el principio normativo independiente del beneficio recibido,
argumentan que aquellos que se benefician de un particular gasto pblico deberan
pagar por l. En consecuencia en la medida que un programa de gastos pblicos
crea beneficios para las futuras generaciones, es apropiado, transferir la carga de
la deuda hacia ellas. Pero este punto de vista no es universal, ya que para mucha
gente, el traslado de las cargas para las generaciones futuras, provocado por la
actividad actual del gobierno, es en esencia injusto. Ello, porque las personas
consideran a sus herederos como extensiones de sus propias vidas, con intereses
iguales a los propios.
Adicionalmente, el crdito pblico introduce un mayor grado de incertidumbre
sobre la futura obligacin tributaria de la persona. Sin embargo, la preferencia
entre el emprstito y la imposicin estar sujeta a la actitud de ellas; si la gente

140
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

cree que quizs pagarn menores impuestos en el maana, entonces preferirn el


emprstito. Tal actitud podra encontrarse en las personas de edad, prximas a
jubilarse. Ms si por el contrario, la creencia es que la obligacin impositiva ser
mayor, como en el caso de los ms jvenes que esperan aumentar sus ingresos,
entonces los emprstitos resultarn menos atractivos
2.- Equidad intergeneracional. Supngase que debido al progreso tecnolgico
nuestros nietos sern ms ricos de lo que somos nosotros. Si hoy es sensato
transferir recursos de ricos a pobres, por qu no debiramos transferir recursos de
las generaciones futuras ms ricas hacia las presentes ms pobres. Por supuesto,
slo en el caso de que las generaciones futuras fuesen ms desposedas que las
presentes (producto, digamos del agotamiento de los recursos naturales no
renovables), la lgica nos llevara a una conclusin totalmente opuesta.
3. Eficiencia. La cuestin a considerar aqu es s la deuda o los impuestos resultantes
provocan presin excedente.
El anlisis bajo esta perspectiva es comprender que todo incremento del gasto
pblico debe ser inexorablemente financiado por un aumento de impuestos. Ahora
bien, la seleccin entre financiar mediante impuestos o crdito pblico, es una
cuestin de oportunidad de los impuestos. Si el financiamiento es por medio de
impuestos, slo ser necesario un gran pago al momento en que el gasto pblico
se emprenda. En el caso del emprstito, muchos pagos pequeos de impuestos son
necesarios para hacerle frente al servicio de la deuda. En ambos situaciones el
valor presente de la serie de recaudacin debe ser la misma.
Hay alguna razn para preferir uno u otro mtodo de financiamiento por motivos
de eficiencia, si el valor presente de la serie de recaudacin es el mismo? Como
veremos en el Capitulo XIII, un impuesto sobre la renta del trabajo distorsiona la
decisin entre trabajo y ocio, como resultado de la presin excedente. La presin
excedente crece en forma ms que proporcional al incrementarse la tasa del
impuesto, por lo tanto, desde el punto de vista de la eficiencia, una serie de
impuestos con tasas bajas, no es equivalente a un impuesto con una tasa elevada,
as, estn diseados para recaudar la misma suma de dinero (Barro, Robert 1979)
Aunque este argumento ignora otra importante consideracin, la adicional presin
excedente creada por la deuda al reducir las existencias de capital (efecto
expulsin). Si bien el financiamiento a travs del crdito pblico es ms eficiente
desde el punto de vista de la oferta de trabajo, lo ser menos desde las decisiones
de asignacin de capital. No est claro, cul de los dos efectos tendr mayores
repercusiones.
4.- Aspectos macroeconmicos. Hasta ahora nuestra premisa ha sido la existencia
del pleno empleo de los recursos, caracterstica de las tendencias a largo plazo de
la economa. Qu dicen, los modelos macroeconmicos de corto plazo
explcitamente formulados con desocupacin de recursos, sobre la escogencia
entre impuestos o crdito pblico? Segn el modelo estndar Keynesiano, la
escogencia depende del nivel de desocupacin. Si el nivel de desocupacin es
bajo, el gasto expansivo del gobierno puede producir inflacin, por lo tanto es
necesario aspirar (incrementando los impuestos) recursos del sector privado.
Contrariamente, cuando el desempleo es alto, el dficit (financiado con crdito
pblico) es una medida apropiada para estimular la demanda. Este enfoque es
algunas veces denominado finanzas funcionales (uso alternativo de impuestos y
crdito pblico para mantener estable la demanda agregada, sin tener que
preocuparse por el equilibrio presupuestario per se Capitulo XI: Dficit
sistemtico). Luego del colapso del modelo Keynesiano en los aos 70, se
erosion la creencia general depositada en las finanzas funcionales.
5.- Crisis de confianza. Aparte de los pequeos efectos directos de carcter
restrictivo sobre el consumo y la inversin (pleno empleo), un programa de gastos
financiado mediante el crdito pblico, puede por va indirecta, ejercer efectos
adversos sobre la economa. El crecimiento de la deuda y por consiguiente de la

141
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

carga por intereses, puede abrigar temores de mayores gravmenes en el futuro o a


una quiebra financiera nacional, que puede reducir la inversin privada y en
ciertos casos el consumo. La rentabilidad de ciertas inversiones con el correr de
los aos aparecer disminuida, si se cree que la deuda llevar a mayores
impuestos o a un colapso en la posicin crediticia del gobierno. En tal sentido,
muchas personas considerarn el emprstito indeseable por naturaleza y que, si es
posible, debe evitarse.
6.- Consideraciones morales y polticas. Algunos comentaristas conservadores
argumentan que la decisin entre impuesto o crdito pblico es una cuestin
moral. Demasiada confianza en el dficit no es, ni pura ni principalmente un
asunto de carcter econmico. Es el reflejo de una moral fracasada, un defecto de
la conciencia pblica conservadora (Will, George 1985a). La moralidad requiere
de autocontrol; los dficits son reveladores de una falta de autocontrol, por lo
tanto los dficits son inmorales.
El argumento obligado no econmico contra el dficit sistemtico es de naturaleza
poltica. El proceso poltico tiende a subestimar los costos del gasto pblico y a
sobreestimar sus beneficios. La norma del presupuesto equilibrado pondera ms
cuidadosamente los beneficios y los costos, por lo tanto, previene contra el
crecimiento desmesurado del sector pblico.

Existe cierta predisposicin de los cuerpos legislativos y administraciones en


favor de los emprstitos, porque stos le permiten ofrecer servicios (agradables a los
votantes) sin cobrar impuestos (que no les gustan). El ofrecimiento de servicios pblicos
por parte del gobierno resulta indoloro... mientras no se piense en el futuro. Por ello,
aparte de la justificacin del crdito pblico en periodos recesivos como instrumento de
poltica fiscal, el emprstito se limita ante todo:
1.- Financiamiento de obras reproductivas que brinden sus beneficios durante
largo tiempo.
2.- Financiamiento de guerras u otros programas que requeriran fuertes
aumentos impositivos y drsticas reducciones en el consumo.
3.- Financiamiento del dficit, cuando los gobiernos enfrentan fuertes demandas
por servicios y una enrgica oposicin al aumento de los impuestos.

Eleccin entre crdito pblico y creacin de dinero

Los gobiernos tienen en la creacin de dinero una va fcil para el financiamiento


de sus actividades. Esta puede ser realizada de dos formas: emisin de papel moneda o
prstamos del banco central (6).
La creacin de dinero tiene como ventaja fundamental su carcter neutro, al no
ejercer ninguna presin excedente sobre las personas, puesto que el gobierno obtiene sus
fondos sin que nadie deba renunciar a nada y no da lugar a pagos por amortizacin de la
deuda contrada. Entonces, Por qu no cuenta con suficiente apoyo este mtodo, frente a
la imposicin o los emprstitos que exigen el pago de intereses?
Desde un punto de vista econmico, la objecin bsica a la creacin de dinero es
que no provoca una reduccin de los gastos privados en trminos monetarios,
incumpliendo una funcin primordial de los recursos pblicos. En efecto, el aumento de
las reservas de la banca comercial, provocada a su vez por el aumento de los gastos
pblicos, incrementar el nivel de prstamos a la actividad privada y pblica. La leccin
aprendida por las sociedades en situaciones de ocupacin ms o menos plena, es la
inflacin. De all que tiene plena justificacin la posicin clsica al alertar sobre la
posibilidad de que el incremento de la masa monetaria sin el correlativo aumento de la
produccin de bienes y servicios, provocara inflacin, aumentando de nuevo los gastos
del Estado, incurriendo en un nuevo dficit y financindolo por nuevas emisiones, lo que
resultara a la postre en una espiral inflacionaria (7).
La inflacin es rechazada por varias razones:

142
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

1.- Se convierte en un agente no institucional de redistribucin regresiva del


ingreso real, para aquellas personas cuyos ingresos se quedan a la zaga del
crecimiento del nivel general de los precios y/o cuyos activos financieros
(acciones, bonos) disminuyen su valor real.
2.- Por la depreciacin de los bonos pblicos, como resultado de la prdida de
confianza en el gobierno.
3.- Como fuente generadora de conflictos sociales y laborales, por temor de que
los precios queden por encima de los ingresos.
4.- Por la inseguridad y desorganizacin de las actividades econmicas, y
5.- Por constituir agente catalizador de situaciones sicolgicas de angustias,
desalientos, frustraciones, sensacin de deriva y otras formas de
desquiciamiento de la conducta individual y colectiva.
Como consecuencia de lo anterior, el gobierno en periodos de pleno empleo suele
evitar la utilizacin de la creacin de dinero como fuente de financiamiento. Es en verdad
lamentable que la experiencia y justificacin aplicable a periodos de ocupacin plena, se
trasladen a situaciones depresivas de la economa, cuando se justifica plenamente la
creacin de dinero para no reducir los gastos privados.

TECNICA DEL EMPRSTITO Y DEUDA PBLICA

El crdito pblico es la aptitud poltica, econmica, jurdica y moral de un Estado


para obtener dinero o bienes en prstamo; el emprstito es la operacin crediticia concreta
mediante el cual el Estado obtiene dicho prstamo, y la deuda pblica, consiste en la
obligacin que contrae el Estado con los prestamistas, como consecuencia del emprstito
(8)
.
La tcnica del emprstito

El emprstito es una manera de anticipar recursos futuros, para movilizarlos


inmediatamente y cuya recuperacin se har en varios aos. Esta operacin comporta dos
fases: el Estado formula las condiciones de la emisin, de manera de hacer ms ventajosa
la compra de ttulos por los particulares y luego, recibe el dinero de la suscripcin de los
ttulos, negociados segn diferentes modalidades (9).

Emisin del emprstito

Segn el artculo 312 de la Constitucin Nacional, y la LOAFSP artculo 78, las


operaciones de crdito pblico guardarn relacin con el tamao de la economa, la
inversin reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la
deuda pblica; de igual forma, estas operaciones debern estar reguladas de manera
general por una ley orgnica, no pudindose realizar ninguna contratacin, sin la
existencia de una ley especial que la autorice o la habilite, dictada conforme a tal ley
orgnica. La ley especial de endeudamiento anual ser presentada a la Asamblea Nacional
conjuntamente con la Ley de Presupuesto. En Venezuela La Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Sector Pblico LOAFSP-(Gaceta Oficial, N 39.164 del
23/04/2009) en su Titulo III Del Sistema de Crdito Pblico, contiene las disposiciones
legales que rigen la contratacin de emprstitos y dems operaciones de crdito pblico de
la Repblica, los estados y las municipalidades, los institutos autnomos, las empresas del
Estado, y dems organismos de carcter pblico.
Dos aspectos importantes deben tenerse en consideracin a la hora de lanzar un
emprstito: las ventajas ofrecidas a los potenciales compradores, de manera que desven
sus ahorros hacia la compra de ttulos pblicos, y en segundo lugar, las garantas o
cobertura de riesgos que amparan la operacin.

Ventajas ofrecidas a los prestamistas. La ventaja principal es el tipo de inters, el cual


representa el precio pagado por el Estado a los suscriptores del emprstito, como
143
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

contrapartida del uso o alquiler del dinero dado en prstamo. Otras ventajas de orden
jurdico y fiscal, junto a las econmicas, hacen las operaciones de crdito pblico ms
apetecibles a los particulares (10).
1.- Tipo de emisin. La emisin del emprstito puede ser a travs de ttulos
colocados a la par, operacin que consiste en venderlo a su valor nominal, lo
cual sucede en condiciones normales. Un ttulo cuyo valor nominal sea Bs.
100.000 al 3%, el Estado se obliga a devolver el capital Bs. 100.000 ms Bs.
3.000 por pago de intereses. Si por alguna razn existieran dificultades en la
colocacin de los ttulos, stos pueden ser vendidos bajo la par. En el mismo
ejemplo anterior, el Estado vende el ttulo con 20% de descuento, a la tasa de
inters convenida del 3%, pero se obliga a devolver el valor nominal del mismo
(Bs. 100.000). De esta operacin resulta que la tasa de inters real (3,75%) ser
superior a la nominal (3%).
2.- Prima de reembolso y premios. Se asegura el pago de una prima por
reembolso anticipado del capital. El ttulo se coloca a la par (valor nominal),
pero al reembolsarlo, el Estado paga al suscriptor una suma mayor a la nominal.
Esta operacin puede combinarse con premios adjudicados por sorteo, como
forma de lograr mayores alicientes a los suscriptores.
3.- Efecto cancelatorio de impuestos. El Estado puede acordar a los tenedores de
bonos pblicos la posibilidad de cancelar impuestos u otras deudas estatales. Si
los ttulos se cotizan ms bajos en la bolsa, el tenedor recibe una ventaja, ya que
el Estado se los recibe por su valor nominal (Art. 100, ejusdem).
4.- Privilegios fiscales y jurdicos. El Estado puede acordar exoneraciones
tributarias, totales o parciales sobre los ingresos provenientes de los ttulos, o
por la transmisin de los mismos. An, pudiera llegar al extremo de conceder el
privilegio jurdico de la inembargabilidad de los ttulos, ventaja que pudiera ser
exorbitante.

Garantas. Las operaciones de crdito pblico suelen estar protegidas contra los riesgos
de insolvencia, fluctuaciones monetarias y cualquier otro tipo de evento, que ponga en
peligro el reembolso a los acreedores del dinero otorgado en prstamo (11).
1.- Garantas reales. Las garantas reales tienen poca utilizacin y consisten en la
afectacin de un determinado bien del deudor para garantizar el cumplimiento
de la obligacin: bienes situados en el exterior, depsitos de oro o valores
mobiliarios.
2.- Garanta personal. Compromiso adoptado por un tercero (avalista o fiador) de
pagar las sumas prestadas, en caso de no hacerlo el deudor, e.g. el aval que da
la Repblica a los compromisos adquiridos por la municipalidades, empresas
del Estado e institutos autnomos.
3.- Garanta especial. El compromiso adquirido queda garantizado por la
recaudacin de determinadas rentas pblicas: derechos aduaneros, ingresos de
monopolios fiscales, rentas portuarias, etc... Este procedimiento ha sido
histricamente desechado, por el dao que causa a la soberana nacional.
4.- Garanta contra fluctuaciones monetarias. Esta garanta tiende a proteger al
prestamista (tenedor) contra las depreciaciones monetarias. Por ello, en los
contratos de emprstitos suelen incluirse clusulas que garantizan la estabilidad
del dinero que se reembolsa a los acreedores, para compensarlos de cualquier
desvalorizacin que afecte sus intereses. Estas garantas son de diversos tipos:
A.- Garanta de cambio. Aqulla en la que el servicio de la deuda se vincula al
valor de una moneda extranjera considerada fuerte y estable ($, , , ).
Cuando se trata de emprstitos internos, no quiere decir que el pago del
servicio de la deuda se har en divisas, sino, que en caso de ocurrir una
devaluacin de la moneda nacional, los tenedores de bonos pblicos
(acreedores) no se veran perjudicados.

144
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

B.- Clusula oro. Consiste en la obligacin a cargo del Estado de pagar la


deuda ajustada al precio internacional del oro. Como en el caso anterior,
esta clusula no significa el pago en oro, sino la referencia a este metal
como medida de valor para el pago en moneda nacional.
C.- Clusula de opcin. Se le brinda al deudor el privilegio de elegir la plaza de
pago o el tipo de moneda.
D.- Emprstitos indexados. La indexacin consiste en relacionar el valor del
emprstito al valor de la moneda, calculado ste ltimo, bien en base al
ndice general de precios, o bien en base al precio de ciertos productos y/o
servicios (carbn, electricidad, hierro, petrleo, etc.). Este sistema presenta
dos ventajas principales sobre los anteriores. En primer lugar, constituye
una garanta ms autntica, en el sentido de compensar la prdida de valor
de la moneda con la depreciacin y no a travs de la devaluacin; las
variaciones del poder adquisitivo de la moneda, son ms el reflejo de la
variacin de los precios internos, que de las variaciones del tipo de cambio
extranjero. En segundo lugar, ayuda a cambiar la imagen del signo
monetario nacional, al conceder mayor confianza a la moneda nacional
frente a la extranjera.

Negociacin del emprstito

La negociacin, venta o colocacin de los ttulos puede efectuarse mediante


distintos procedimientos (12).
1.- Suscripcin pblica. Este mtodo consiste en la oferta pblica de toda la emisin
o de series sucesivas, previa la realizacin de una campaa de publicidad que
anuncie las condiciones generales del emprstito. El pblico podr adquirir los
ttulos directamente, o en las instituciones bancarias. En este ltimo caso, los
bancos actan de simples colaboradores del Estado, pero no toman ninguna
participacin en la operacin.
2.- Colocacin por banqueros. En este caso el Estado conviene con una o varias
instituciones bancarias la colocacin de los ttulos en el mercado. En Venezuela,
el Banco Central dentro de las operaciones de mercado abierto, est facultado por
su ley de creacin (Art. 48, numeral 4), a comprar y vender en el mercado ttulos-
valores. (Gaceta Oficial, N 38.232 del 20-07-05)
3.- Venta en bolsas. En este caso, el Estado vende los ttulos en la bolsa o mercado
de valores a medida que las necesidades lo exijan. Este procedimiento permite
explorar las condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su
limitacin, dado que la emisin de grandes cantidades puede causar
perturbaciones en el mercado burstil.
4.- Licitacin. Este procedimiento es el empleado generalmente en la colocacin de
las letras de tesorera. Los ttulos se ofrecen en licitacin, a las instituciones
bancarias, financieras y los corredores de bolsa, adjudicndose segn las ofertas
ms convenientes para el Estado.

La deuda pblica

Toda operacin de crdito pblico comporta dos elementos: emprstito y deuda. La


deuda es la obligacin creada por el emprstito, por tanto, el Estado debe tomar las
previsiones correspondientes para su pago (amortizacin) y servicio (intereses). La deuda
pblica total registrada al 31 de diciembre de 2010, de acuerdo al Ministerio del Poder
Popular de Planificacin y Finanzas-Oficina Nacional de Crdito Pblico, asciende a la
cantidad de 249.556 millones de Bs. de los cuales, el 36,2% (90.310 millones de Bs.)
corresponde a deuda pblica interna y el 63,8% a deuda pblica externa (159.246
millones de Bs. equivalentes a 37.034 millones de $ USA). Este total representa 24,7 %
sobre el Producto Interno Bruto a precios corrientes del ao 2010 (1.011.774 millones de

145
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

Bs. -BCV.) [El gobierno nacional, de acuerdo a lo establecido en la Ley Especial de


Endeudamiento Complementaria para el Ejercicio Fiscal 2011, aprobada por la
Asamblea Nacional el 9 de Junio de 2011, autoriza el endeudamiento mediante la
contratacin de emprstitos internos (bonos), hasta por la cantidad de Bs. 45.000
millones destinados al financiamiento de las actividades de las misiones del agro, trabajo
y vivienda; emergencias y desastres naturales; reestructuracin y servicio de la deuda
pblica nacional (Gaceta. Oficial. N 39.711 del 13 de julio de 2011). Este nuevo
endeudamiento, sumado a las demandas que enfrenta el pas en el tribunal de arbitraje
internacional del banco mundial (World Bank's International Center for Settlement on
Investment Disputes); la falta de capitalizacin, el abultado pasivo y las nuevas
contrataciones de prstamos de la petrolera estatal (PDVSA); han encendido las alarmas
en los mercados financieros, advirtiendo sobre la posibilidad de que el pas, en un futuro
prximo, quizs no pueda atender adecuadamente sus compromisos de pagos
internacionales.]

Describiremos en primer lugar, las distintas clasificaciones de la deuda pblica y de


seguidas, analizaremos las diferentes formas de extincin de la deuda.

Clasificacin de la deuda pblica

Veremos las ms importantes y particularmente aquellas que tienen utilidad para


comprender la legislacin venezolana sobre la materia. (LOAFSP arts. 7, numeral 4 y 130,
numeral 3)
1.- Deuda interna y externa. La deuda interna es aquella que se origina por la
contratacin de emprstitos dentro del pas. Comprende la emisin de Letras del
Tesoro a corto plazo, Bonos y otras obligaciones a mediano y largo plazo. La
deuda externa se origina por operaciones de crdito pblico realizadas en el
exterior tanto por la emisin de ttulos, como por la apertura de crditos con
instituciones internacionales de carcter financiero, comercial e industrial (13).
3.- Deuda directa y deuda indirecta. La deuda directa se da cuando el gobierno
central la contrata, y obtiene consecuentemente los fondos respectivos, es, por
tanto deudor principal; mientras que la deuda indirecta, es la contrada por
organismos distintos del gobierno central, o entidades privadas a las cuales el
Estado ha afianzado o avalado su cumplimiento y que, por tanto, debe responder
si el afianzado no cumple. (14)
4.- Deuda a corto, mediano y largo plazo. La deuda a corto plazo o como tambin
se le denomina deuda flotante, est constituida por las letras del tesoro, emitidas
para corregir desequilibrios transitorios de caja y cuya exigibilidad se produce
generalmente en un ejercicio presupuestario (Art. 77, numeral 1, ejusdem). En
Venezuela, se ha venido entendiendo por deuda pblica flotante aquel conjunto de
obligaciones a corto plazo contradas por los entes gubernamentales por encima
de sus disponibilidades presupuestarias y generalmente al margen de la ley (15).
Como podr notarse, el trmino de deuda flotante es bastante impreciso, aunque
Duverger (16), la define como aquella deuda que se renueva cada vez a su
vencimiento, convirtiendo las letras del tesoro en deudas perpetuas o
indefinidamente renovadas.

Extincin de la deuda pblica

La forma normal de extincin es el pago o amortizacin, aunque existen otros


medios excepcionales como, la conversin y la consolidacin de la deuda.

Amortizacin (18). La amortizacin del emprstito significa su reembolso o pago, no


solamente del capital adeudado, sino la carga por concepto de intereses. Pueden
distinguirse tres clases de amortizacin:

146
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

1.- Amortizacin obligatoria. En este caso el reembolso se efecta en fecha


determinada. Puede hacerse globalmente, lo que sucede en general al
vencimiento de los emprstitos a corto plazo, o progresivamente, lo cual opera
en los prstamos a mediano y largo plazo.
Para el caso de la amortizacin progresiva existen varios procedimientos. As, en
el mtodo de las anualidades terminales, el pago se hace mediante cuotas
iguales y consecutivas de amortizacin de capital e intereses, hasta saldar la
totalidad de lo adeudado. Puede aplicarse tambin el sistema de sorteo, segn el
cual, una parte de los ttulos al ser sorteados anualmente, son totalmente
cancelados; por ltimo, se suele recurrir a la licitacin procedimiento mediante el
cual se efecta el reembolso a aquellos inversionistas que hagan la oferta ms
reducida para el rescate.
2.- Amortizacin facultativa. En este caso el Estado se reserva el derecho de
amortizar o no el emprstito y de fijar las fechas en que se har efectiva tal
amortizacin. En los emprstitos perpetuos siempre existe la posibilidad de una
amortizacin facultativa.
3.- Amortizacin indirecta. Es aquella que se produce mediante la emisin de papel
moneda; no constituye un verdadero mtodo de reembolso, y conserva todas las
desventajas de la creacin de dinero.

Conversin. Es la operacin que tiene por objeto la transformacin de un ttulo del


emprstito viejo, por un ttulo nuevo del mismo valor nominal, pero con una tasa de
inters menor o, eliminndose las ventajas especiales si las hubiere (privilegios fiscales).
El objetivo que se persigue con la conversin es la reduccin de la carga por intereses o la
supresin de una ventaja fiscal.

Consolidacin. Es una operacin similar a la conversin, con la diferencia de que lo que


se modifica, no es el tipo de inters sino el plazo; los ttulos a corto plazo son cambiados
por ttulos a largo plazo.

Incumplimiento de la deuda pblica. Puede suceder que un Estado deudor, por motivos
deliberados o por carencia de recursos, incumpla alguna de las obligaciones contradas al
suscribir el emprstito: reembolso, pago de intereses, plazo, etc. El incumplimiento de la
obligacin puede revestir varias modalidades (18):
1.- Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado
niega la obligacin derivada del emprstito. Esta actitud quebranta la confianza y
crdito del Estado.
2.- Moratoria y bancarrota. En estos casos el incumplimiento se produce por la
carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones
contradas por medio del emprstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el
pago se reanuda, tal situacin se denomina mora; por el contrario, si el atraso es
prolongado, tal situacin recibe el nombre de moratoria. Por ltimo se dice que
existe bancarrota cuando el Estado suspende indefinidamente los pagos por falta
de capacidad financiera. A principios de siglo (1903), las potencias europeas
(Inglaterra, Alemania e Italia), ejercieron actos de fuerza contra Venezuela, por
haberse declarado el gobierno de Cipriano Castro en estado de insolvencia para
cumplir con los compromisos financieros contrados con la banca europea.

147
CAPTULO X: EL CRDITO PBLICO

NOTAS AL CAPTULO X

(1) DUE, John, Anlisis Econmico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos
Aires 1970. pp. 481-82
(2) DUE, John et al., Anlisis Econmico de los Impuestos y del Sector Pblico. Ed.
El Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977. p. 215
DUE, John, Op. cit. pp. 481-86
(3) DUE, John et al., Op. cit. pp.216-18
DUE, John Op. cit. pp. 487-88, 495-97
ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin. McGraw Hill 4 th. ed. Boston. 1995.
pp. 457-474
(4) BUCHANAM, James, Pblic Principles of Public Debt. Ed. Irwin, Ill. 1958
(5) DUE, John, Op. cit. pp. 490-93
DUE, John et al., Op. cit. 219-221
ROSEN, Harvey. Op. cit.
(6) DUE, John et al., Op. cit. 214-15
DUE, John Op. cit. p. 492
(7) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 231-
32
(8) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. p.343
(9) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 152
(10) Ibid. pp. 154-57
(11) Ibid. p. 158
VILLEGAS, Hctor Op. cit. pp. 360-61
(12) Ibid. pp. 363-64
(13) OCEPRE, Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico
Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987 p.102
(14) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e
Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 252
(15) Ibid. p. 253
(16) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal
Venezolano: Informe Final. Caracas 1983. pp. 363-64
(17) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 195-96 (18) Ibid. pp. 171-77
(18) VILLEGAS, Hector, Op. cit. pp. 366-67

148
XI

EL PRESUPUESTO PBLICO

Gran parte de las decisiones de los gobiernos se expresan a travs de sus


presupuestos fiscales, no en vano se afirmaba en el pasado que el presupuesto fiscal es la
expresin en trminos financieros de lo que el gobierno se propone realizar durante el
periodo presupuestario, que por regla general es de un ao. Modernamente, no se concibe
al presupuesto slo como la expresin financiera del plan de accin del gobierno, sino que
abarca una concepcin mucho ms amplia, integrndose a la planificacin del desarrollo
econmico y social como uno de sus principales instrumentos.
Desarrollaremos en este captulo en primer lugar, los aspectos tericos del
presupuesto pblico y en una segunda seccin, las principales tcnicas de programacin y
las fases del ciclo presupuestario.

TEORA DEL PRESUPUESTO PBLICO

Estudiaremos las vinculaciones existentes entre la planificacin y el


presupuesto, sus rasgos caractersticos y los principales principios que regulan la accin
presupuestaria.

Planificacin y presupuesto

El Sistema de planificacin est integrado por varios instrumentos, cada uno de los
cuales cumple su funcin especifica, complementaria con los dems. Los planes a largo y
mediano plazo deben ser ejecutados en el corto plazo a travs de programas especficos de
accin inmediata; corresponde al Plan Operativo Anual la concrecin de los requeri-
mientos que exige la accin inmediata. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual
es el Presupuesto del Sector Pblico, a travs del cual se procura la definicin concreta
de los recursos a obtener y la asignacin de los mismos en trminos de gastos corrientes y
de inversin, discriminados por programas y actividades, y a nivel sectorial e institucional
(1)
.
La elaboracin del presupuesto-programa es el proceso fundamental que vincula
el ejercicio presupuestario con el plan de corto plazo. Tanto en ste como en el
presupuesto, los programas deben responder a las estrategias y objetivos de carcter
macroeconmico pare el conjunto de la realidad nacional, regional o local, pero, es en el
presupuesto donde se indican los recursos materiales que demandan las acciones y para
cuya movilizacin se requieren de recursos monetarios, que en definitiva son los que
determinan las asignaciones presupuestarias a las diversas instituciones del Estado. As, el
presupuesto, a travs de todas las etapas de su proceso, resulta el medio ms idneo para
concretar y lograr el cumplimiento- en lo que le corresponde- de los objetivos de los
planes de desarrollo econmico y social.
En Venezuela la utilizacin del presupuesto pblico como instrumento de
planificacin es recogido por la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector
Pblico, (LOAFSP), Titulo II del Sistema Presupuestario, su artculo 10 establece: Los
presupuestos pblicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados
dentro de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin
aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que exigen, por parte del

149
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de


desarrollo econmico, social e institucional del pas..
El Plan Operativo Anual Nacional deber ser presentado a la Asamblea Nacional en la
misma oportunidad en la cual se efecte la presentacin formal del Proyecto de Ley de
Presupuesto...

Los principios del presupuesto

La importancia del presupuesto como instrumento regulador de las acciones del


sector pblico y la trascendencia que tiene en los diferentes rdenes de la actividad
nacional, obligan, al igual que cualquier tcnica, que se rija por una serie de normas que
garanticen su mayor racionalidad. En la terminologa de las finanzas pblicas ellas se
conocen como principios del presupuesto.
Muchos son los principios enumerados por los diferentes tratadistas; sin embargo
hemos seleccionado, entre todos ellos, aqullos que tiene mayor vigencia y ponen de
manifiesto la vieja controversia entre las finanzas clsicas y modernas: unidad, anualidad
y equilibrio.

El principio de la unidad y sus excepciones

Este principio establece que todos los ingresos y gastos de un ente pblico deben
figurar en un solo presupuesto. Este principio por lo dems propio de las finanzas
tradicionales se justificaba por las siguientes razones (2):
1.- Permite apreciar si el presupuesto est equilibrado.
2.- Dificulta la realizacin de maniobras, como la simulacin de economas o el
ocultamiento de gastos en cuentas especiales.
3.- Hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porcin de las
rentas afectada por las erogaciones.
4.- Evita complicaciones y oscuridades, y
5.- Desde el punto de vista poltico, facilita el control parlamentario, que se vera
dificultado por las cuentas fraccionadas; al propio tiempo que posibilita la
comparacin del grado de utilidad de los gastos, al enumerarlos en forma integral.

La legislacin venezolana acoge en lneas generales el principio de la unidad del


presupuesto; as, la norma constitucional del artculo 314 indica: No se har ningn tipo
de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto...; es evidente que esta
referencia a la Ley de Presupuesto, en singular, descarta la existencia del sistema de doble
presupuesto.
No obstante lo anterior, hay que sealar que el presupuesto fiscal venezolano
coexiste con otro vasto conjunto de textos presupuestarios del sector pblico, pero cuyos
gastos no se rigen directamente por el rgimen impuesto al Tesoro a travs de la Ley de
Presupuesto.
En efecto, la Constitucin establece que los Estados, el Distrito Capital, los
Territorios y Dependencias Federales, y los Municipios, constituyen personas jurdicas
capaces de manejar un patrimonio tanto propio como derivado del situado constitucional
para llevar adelante su gestin. En cada entidad, un cuerpo deliberante local (Consejo
Legislativo, Concejo Municipal), actuando de conformidad a las leyes y reglamentos
especiales sobre la materia, aprueba un presupuesto que comprende la estimacin de
ingresos y la autorizacin de gastos que realizar la administracin local. Las normas que
rigen el carcter obligante y la ejecucin de estos presupuestos se encuentran regulados en
la LOAFSP, la cual seala en sus artculos 6 y 9, la obligacin que tienen todos los
organismos que conforman al Sector Pblico de regirse por los principios y normas que
conforman el proceso presupuestario. Si bien, la existencia de presupuestos mltiples a
nivel de los estados y municipios plantea inconvenientes para un cabal cumplimiento del
principio de la unidad del presupuesto, no existe fuerza legal posible, dado nuestro sistema

150
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

constitucional, de que aparezcan los ingresos y gastos de los estados y municipios


formando parte del presupuesto que aprueba en el Congreso Nacional (3).
La diversidad del sistema presupuestario venezolano no se limita a la antes
mencionada variedad de presupuestos correspondientes a las entidades territoriales.
Diversas personas de carcter pblico o sociedades con participacin de ste, integran
esta red de documentos presupuestarios vinculados en mayor o menor medida con el
presupuesto fiscal y sujeto a las normas de la legislacin presupuestaria. Existen adems
de los artculos 6 y 9, diversas normas de carcter jurdico contenidas en la mencionada
ley que le dan una coherencia formal y de contenido a los presupuestos de los institutos
autnomos, empresas del estado y otras entidades de derecho pblico, permitiendo una
relativa unidad del sistema presupuestario. As por ejemplo, en el plano formal, el
Captulo IV del Ttulo II de la LOAFSP, seala las pautas tcnicas del rgimen
presupuestario de las Sociedades Mercantiles del Estado y otros entes descentralizados
funcionalmente con fines empresariales. De igual forma, en el plano de contenido, el
artculo 69 ejusdem, establece la norma legal para la aprobacin de los respectivos
presupuestos por parte del Presidente de la Repblica en consejo de ministros (4). Como
quiera que este sistema de presupuestos mltiples dificulta la apreciacin de gestin del
sector pblico en general, la cuanta de los fondos que ste maneja, y su influencia en la
economa, la LOAFSP dispone en su artculo 75, la presentacin del Presupuesto
Consolidado del Sector Pblico antes del 30 de Mayo del ao en curso.
Buena parte de las entidades autnomas, sociedades y otras personas jurdicas
dotadas de relativa autonoma financiera, han sido creadas en virtud de la excepcin del
principio de unidad, el cual exige que todos los gastos e ingresos del tesoro pblico
figuren en el presupuesto fiscal. Hay opiniones divergentes con respecto a esta materia,
existen quienes argumentan que el incumplimiento del principio de la unidad del
presupuesto ha llevado a la creacin de un sin nmero de organismos, haciendo
progresivamente ms difcil la visin global y comprensiva de los gastos e ingresos
pblicos. Otros, consideran que la integracin de estos organismos en el presupuesto del
gobierno central entraara difciles situaciones que corregir, engendradas entre otras, por
la evolucin de la concepcin clsica del Estado hacia una ms moderna, donde acta en
el mismo plano de igualdad que los particulares.
Existen ciertos ramos de ingresos a los cuales se les ha desafectado de la unidad del
tesoro. El artculo 34 de la LOAFSP seala cuales ramos de ingresos podrn ser afectados
para fines especficos. La afectacin especifica de recursos refleja, en parte, el deseo de
hacer que un determinado impuesto sea ms aceptable por los contribuyentes, asignndolo
a una finalidad con fuerte apoyo popular: impuesto sobre la gasolina destinado
exclusivamente en algunos pases a la construccin y mantenimiento de autopistas.
Algunos autores son de la opinin que es ms fcil emprender y expandir una actividad
utilizando un financiamiento de esta manera, que si se incluye en el presupuesto general.
La principal objecin a esta prctica, consiste en la rigidez presupuestaria que el
mecanismo implica. El poder legislativo tiene las manos atadas en cuanto a la asignacin
especfica de los recursos. La flexibilidad para adaptarse a condiciones y preferencias
cambiantes se reduce en gran medida, y adems, no confiere mayores posibilidades a los
congresistas de expresar sus preferencias, cercenando de hecho su libertad (5).
La falta de flexibilidad de los ingresos pblicos tambin puede ser observada en
Venezuela, adems de la limitacin ya sealada, en la inmovilizacin de grandes recursos
de naturaleza ordinaria estimados en 36% del gasto total del Gobierno Central para el ao
2011 (Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto para el Ao 2011, pp.
140-141), que por razones legales, econmicas, sociales y financieras no puede ser
cambiado su destino final. As tenemos, entre las ms importantes las siguientes
disposiciones legales:
1.- Del total de ingresos ordinarios estimados, un monto no menor del 15 % ser
destinado a financiar la partida de Situado, establecido de acuerdo al artculo 167,
numeral 5 de la Constitucin Bolivariana.

151
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

2.- Un porcentaje proveniente del ingreso ordinario petrolero adicional debe


destinarse al Fondo de Inversin de Estabilizacin Macroeconmica (FIEM),
calculado despus de deducida la suma correspondiente al situado constitucional,
la parte correspondiente que debe transferirse a los Estados segn la Ley de
Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados Derivadas de Minas e
Hidrocarburos y la porcin de ingresos que dispone la Ley Orgnica de Creacin
del Fondo de Rescate de la Deuda Pblica de Venezuela; todo de conformidad a
lo dispuesto en la Constitucin Nacional en su artculo 321, la LOAFSP artculo
152, la Ley del Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica
(FIEM- Gaceta Oficial, N 37.547 del 11-10-02) y Ley Orgnica de Creacin del
Fondo de Rescate de la Deuda Pblica de Venezuela, artculos 2, 3 y 4 (Gaceta
Oficial de fecha 5- 12- 1997. N 36.349)
3.- Asignacin Econmica Especial en beneficio de los estados y el Distrito
Metropolitano de Caracas, derivada de las minas e hidrocarburos, constituida con
el equivalente de un porcentaje mnimo de veinticinco por ciento (25%) del monto
de los ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio presupuestario,
por conceptos de tributos contemplado en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de
Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al
Situado Constitucional; todo ello conforme lo establecido por la norma
constitucional en el artculo 156, numeral 16 y Ley de Asignaciones Econmicas
Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivados de
Minas e Hidrocarburos (Gaceta Oficial, N 37.086 del 27-11-2000), en su artculo
2.
4. Aportes en divisas provenientes del remanente de las reservas internacionales
administradas por el BCV (Arts. 113 y 114 de la Ley BCV Gaceta Oficial, N
38232 del 20-7-2005), que se obtengan por concepto de exportaciones de
hidrocarburos, debern ser transferidas al Fondo de Desarrollo Nacional (Gaceta
Oficial, N 38261 del 30-08-2005) para el financiamiento de proyectos de
inversin productiva en la economa real y en la educacin y la salud; el
mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pblica; as como, la atencin de
situaciones especiales y estratgicas.
5. Recursos en divisas provenientes de la aplicacin de la contribucin especial por
concepto de exorbitantes precios petroleros, calculados cuando el barril de
petrleo supere la barrera de los $ 40 previstos en la Ley de Presupuesto del
respectivo ejercicio fiscal, los cules sern destinados al Fondo de Desarrollo
Nacional [FONDEN] (Decreto-Ley que crea la Contribucin Especial por precios
extraordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de
hidrocarburos. Gaceta Oficial Extraordinaria N 6022 de fecha 18 de abril de
2011)
6. Recursos que se establecern en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo
la denominacin Fondo de Compensacin Interterritorial (FCI), cuyo monto
ser aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince por
ciento del ingreso real estimado por concepto del Impuesto al Valor Agregado y
de la Ley de asignaciones econmicas Especiales. (Ley Orgnica del Consejo
Federal de Gobierno. Gaceta Oficial Extraordinaria N 5963 de fecha
22/02/2010)
7.- La Ley de Universidades en su artculo 13 indica que del total de rentas
contemplado en la Ley de Presupuesto, se destinar anualmente una partida global
para su financiamiento no menor al 1 1/2 %.
8.- El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de
Capacitacin Educativa en las leyes que rigen el funcionamiento de esas
instituciones, prevn aportes obligatorios del Estado al presupuesto de gasto de
dichos organismos (Arts. 69 y 10 de las leyes del Seguro Social y del INCE
respectivamente).

152
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

9- Asignacin para el Fondo Nacional de los Consejos Comunales, creado por


Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.806 de fecha 10 abril de 2006, con el propsito
de financiar proyectos comunitarios, sociales y productivos.
10.- Asignaciones presupuestarias a rganos con Autonoma Funcional como:
Asamblea Nacional, Contralora General de la Repblica, Consejo Nacional
Electoral, Tribunal Supremo de Justicia, Ministerio Pblico, Defensora del
Pueblo, y Superintendencia Nacional de Auditora Interna.
11.-Finalmente, y en este mismo orden de ideas, es importante destacar la inclusin en
el proyecto de Ley de Presupuesto, de una serie de crditos presupuestarios que
tienen por finalidad financiar compromisos ineludibles de carcter nacional e
internacional contrados por la Repblica: (Rectificaciones al Presupuesto;
Nmina del Gobierno Central; Fondo de Ahorro Intergeneracional (Arts. 155 y
192 LOAFSP); Leyes Programa; Servicio de la Deuda Pblica; Fondo Especial de
Jubilaciones (artculo 23 de la Ley del Estatuto Sobre el Rgimen de Jubilaciones
y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administracin Pblica
Nacional, de los Estados y de los Municipios); Aportes a Organismos
Internacionales; Ley de Poltica Habitacional; Sistema de Justicia; etc.

La anualidad presupuestaria (6)

Este principio significa que el presupuesto debe ser previsto para un perodo
determinado, que ordinariamente es de un ao. El tiempo que rige el presupuesto es el
llamado ao econmico, ejercicio presupuestario o ao fiscal. Para comprender la
significacin prctica de la anualidad presupuestaria conviene conocer los motivos que
condujeron a la adopcin de esta regla: a partir del siglo XVII y por influencia de las
prcticas britnicas, el carcter anual del presupuesto lleg a constituir un principio
indiscutido de las finanzas clsicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de
orden poltico, ya que el sistema robusteca la facultad parlamentaria de controlar al
ejecutivo, de modo tal que la prctica iniciada de voto anual del impuesto, se transform
en un medio efectivo de conocer, vigilar y limitar la accin general del gobierno en la
democracia clsica. La influencia ejercida por los principios liberales de la revolucin
francesa y la difusin de las instituciones polticas inglesas resultaron factores
predominantes en la generalizacin del principio de la anualidad presupuestaria.
Al lado de los razonamientos meramente polticos, el principio de la anualidad del
presupuesto se convirti en una regla desde el punto de vista financiero, al proveer a los
Estados clsicos la posibilidad de hacer previsiones anuales, en forma detallada de gastos
e ingresos del Estado, a fin de evitar el despilfarro y establecer un orden contable si se
quiere de las cuentas del Estado. La anualidad se manifiesta desde un punto de vista
prctico: porque corresponde a un ritmo esencial de la vida social y a la divisin
fundamental del tiempo adoptado por los hombres. De otro lado, porque coincide
precisamente con el periodo financiero que establecen las empresas privadas. En fin, el
ao es un periodo suficiente breve para que las previsiones tengan cierto valor y
suficientemente largo para introducir una continuidad relativa en la vida financiera.
En Venezuela el principio de la anualidad del presupuesto est consagrado en el
articulo 313 de la Constitucin Nacional y el artculo 8 de la LOAFSP, en los cuales se
establece el principio de la anualidad presupuestaria y la vigencia del ejercicio
presupuestario, el cual se inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre
de cada ao.

Dificultades de aplicacin. No siempre existe una aplicacin rigurosa del principio de


anualidad presupuestaria; existen excepciones que se convierten en regla, ocasionando
distorsiones que hacen en realidad que el presupuesto rija para periodos menores o
superiores a un ao.
1.- Reconduccin del presupuesto. Puede ocurrir que el presupuesto rija para lapsos
menores a un ao, un presupuesto de tres meses por ejemplo, caso excepcional y

153
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

que slo se puede presentar en el llamado presupuesto reconducido. En efecto,


puede presentarse el caso en que, llegado el primero de enero no hayan sido
autorizados los gastos por el poder legislativo en el presupuesto ordinario y por
tanto se ponga en vigencia un presupuesto global por un lapso tres meses,
mientras se aprueba de manera definitiva el presupuesto que est en discusin en
la Asamblea Nacional, y evitar de esta manera la paralizacin de las actividades
gubernamentales por el tiempo en que demore la sancin legislativa (artculos 39
y sgtes. LOAFSP). Este sistema es polticamente peligroso. El voto del
presupuesto constituye en efecto un medio eficaz de presin de la Asamblea
Nacional sobre el ejecutivo: la discusin del presupuesto es una prueba difcil para
el gobierno. La reconduccin del presupuesto precedente disminuye ciertamente
esta presin y pone a disposicin del poder ejecutivo la peligrosa opcin de
ejecutar un presupuesto sin la aprobacin del parlamento. De igual manera, la
reconduccin del presupuesto no es ms que un medio de excepcin parcial en los
regmenes democrticos (7).

2.- Los Crditos Adicionales. Cuando las previsiones presupuestarias son inexactas,
ya que ha habido una sobre estimacin de los crditos presupuestarios, ninguna
dificultad surge: se anula total o parcialmente la porcin excedentaria del crdito
por medio de la denominada insubsistencia, que es una modificacin
presupuestaria que provoca rebaja a los crditos del presupuesto de gastos. Sin
embargo, esta hiptesis es bastante rara: es la posicin inversa la que se produce la
mayora de las veces, por lo que los gobiernos tienen la tendencia a subestimar las
evaluaciones de los crditos con el deliberado propsito de no inquietar a la
opinin pblica y de obtener ms fcilmente la aprobacin parlamentaria. Por lo
tanto es necesario corregir el presupuesto a todo lo largo del ao por la va de los
crditos adicionales. Los crditos adicionales son doblemente peligrosos, tanto
desde el punto de vista poltico como financiero. Desde un punto de vista poltico,
los crditos adicionales son un medio de disminuir el poder presupuestario de la
Asamblea Nacional. Financieramente, el desarrollo de los crditos adicionales
presenta graves inconvenientes. Pueden comprometer el equilibrio presupuestario
de una forma anrquica y desorganizada. An cuando la ley obliga indicar para un
nuevo crdito adicional los ingresos por los cuales ser financiado, esta prctica o
disposicin es desviada estipulando simplemente que los crditos adicionales
sern imputados sobre los recursos de la tesorera, que en fin de cuentas no
significa nada (8). As, en Venezuela la Constitucin en su articulo 314, seala la
posibilidad de decretar crditos adicionales al presupuesto, para gastos necesarios
no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el tesoro cuente
con recursos para atender a la respectiva erogacin. Del mismo modo, la LOAFSP
en su artculo 52 y en el respectivo reglamento, consagra y establece las pautas de
aplicacin de la norma constitucional sobre los crditos adicionales y otras
modificaciones al presupuesto (Al mes de julio de 2011, la suma aprobada por la
Asamblea Nacional en crditos adicionales al presupuesto alcanza a la cantidad
de Bs. 62.838 millones.-Rodriguez, Mariana E. Crditos Adicionales al
Presupuesto elmundo.com.ve. 03/08/2011).
De otro lado, slo podr hacerse uso de los crditos adicionales, tan pronto como
sea agotada la partida de Rectificaciones al presupuesto, la cual se establece en el
artculo 53 ejusdem. Pudiramos decir que esta por dems deplorable prctica,
adems de vulnera la coherencia entra plan y presupuesto, contribuye a la ruptura
del equilibrio presupuestario y agrava las presiones inflacionarias sobre la
economa.
3.- Crditos Plurianuales. Los presupuestos plurianuales son otro medio para
atenuar los inconvenientes de la anualidad: corresponde al presupuesto bienal que
se utiliz en Francia con diversas modalidades. Este presupuesto encuentra su
justificacin por dos razones, una de carcter tcnico y otra econmica.

154
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

Tcnicamente, el Estado moderno se encuentra al frente de una serie de


actividades en la cual la ejecucin abarca varios aos y donde el costo total de la
inversin debe ser previsto, evaluado y aprobado como un todo antes de iniciar los
trabajos: por ejemplo los programas de grandes trabajos pblicos y de inversiones.
Es el caso de las obras concernientes al Metro de Caracas, Valencia, Mrida, Los
Teques y Maracaibo; el Plan Ferroviario; el eje fluvial Orinoco-Apure; el
Proyecto Hidroelctrico Caruachi para la regin guayana; la represa Quibor-
Yacamb para los estados centro-occidentales; Planta Termoelctrica Ezequiel
Zamora; Planta Hidroelctrica Masparro; Desarrollo Uribante-Caparo;
Saneamiento Ambiental Integral Lago de Maracaibo; Acueducto bolivariano para
el estado Falcn, etc. De otro lado, la dependencia del presupuesto en relacin a la
economa, caracterstica de las finanzas pblicas modernas, hacen muy estrecho la
anualidad tradicional. All, es necesario previsiones y decisiones a largo plazo. El
ritmo de la economa es mucho ms largo que el ao y el presupuesto debe ms o
menos seguirlo. Tales son las justificaciones de la existencia leyes especiales,
denominadas ley-programa, que son leyes independientes del presupuesto y que
contienen un plan o programa de realizacin a largo plazo, previendo al propio
tiempo su financiamiento en cada uno de los ejercicios afectados (9). As tenemos
que en la LOAFSP en sus artculos 19, 25, 77 numeral 3, 83 y 85, se establecen
las normas para la contratacin del total de obras, servicios y adquisiciones de
que se trate, con la indicacin expresa de incluir en los sucesivos ejercicios
presupuestarios los correspondientes crditos a los compromisos anuales que se
hayan convenido.
4.- Presupuestos Cclicos. La idea de estos presupuestos consiste en prescindir de los
presupuestos aisladamente considerados en periodos anuales, para reemplazarlos
por otros, tomando en cuenta los periodos cclicos de la economa. Los excedentes
producidos en los periodos de prosperidad son aprovechables en los periodos de
depresin para financiar los dficits recurrentes. Esta finalidad puede ser cumplida
mediante tres procedimientos tcnicos (10) :
A.- Constitucin de reservas. Segn la concepcin cclica es conveniente
aprovechar los periodos de prosperidad para crear excedentes o reservas,
mediante la intensificacin de los tributos y, si fuera necesario, la reduccin
de los gastos: las reservas as constituidas se utilizaran en las pocas de crisis,
haciendo posible la reduccin impositiva o el aumento de los gastos pblicos.
La aplicacin de esta poltica presenta algunas dificultades ya que existe gran
tentacin por parte del parlamento de dilapidar estas reservas. Para asegurar
su conservacin se ha previsto la constitucin de fondos de reservas
autnomos, como es el caso de los Fondos de Estabilizacin Macroeconmica
y de Ahorro Intergeneracional, previstos en la Constitucin Bolivariana y el
Fondo de Desarrollo Nacional, a los cuales, se le pueden asignar recursos
especficos por va de la afectacin de los ingresos fiscales provenientes de la
industria de hidrocarburos.
B.- Crditos de anticipacin. Esta tcnica, vinculada con la teora del dficit
sistemtico, se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura
mediante la realizacin de grandes obras pblicas financiadas por emprstitos
o anticipos del Tesoro. La deuda emitida seria amortizada por los
presupuestos en los periodos de prosperidad o imputada a los fondos de
reserva constituidos; de all, que los crditos otorgados serian verdaderos
anticipos sobre los excedentes de las pocas prsperas, lo cual justifica la
denominacin del procedimiento.
C.- Amortizacin alternada. Esta ltima tcnica consiste en variar los
vencimientos de la deuda pblica en funcin del ciclo econmico. Se
utilizarn los excedentes presupuestarios en los periodos de prosperidad para
reembolsar los emprstitos contratados; al contrario, en periodos de depresin,
no se realizar ninguna amortizacin de la deuda a fin de aliviar en el

155
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

presupuesto la carga de su servicio y as, poder hacer frente a los desembolsos


de otros gastos ms necesarios, reanudndose los pagos en futuros ejercicios
fiscales ms favorables. Pudiera ilustrarse la aplicacin de esta tcnica en la
autorizacin o facultad que tiene el ejecutivo de realizar pagos al capital de la
deuda pblica, conforme lo establece Ley Orgnica de Creacin del Fondo de
Rescate de la Deuda Pblica de Venezuela.

El principio del equilibrio presupuestario (11)

El principio del equilibrio presupuestario constituye la regla de oro del pensamiento


clsico sobre las finanzas pblicas: No gastar ms de lo que se gana. El dficit
presupuestario estaba proscrito; sin embargo, las modernas teoras de las finanzas pblicas
no admiten ms el carcter sacrosanto del equilibrio presupuestario, ms por el contrario,
se pretende rehabilitar el dficit con el nombre de dficit sistemtico. No quiere decir esto
que se rechaza terminantemente el principio del equilibrio financiero, sino que ste se
inscribe en el contexto del equilibrio econmico general, donde el financiero es tan slo
un componente; adems, se permite la formulacin de presupuestos equilibrados,
limitando el dficit a determinado monto, y dirigido principalmente a financiar gasto de
capital. En Venezuela, al igual que muchos pases, se respeta el equilibrio presupuestario,
al prohibirse de manera expresa a los organismos del sector pblico la formulacin de
presupuestos deficitarios (Art. 16 LOAFSP).

La doctrina clsica sobre el dficit. Debemos recordar que los clsicos consideraban
perjudicial la intervencin del Estado en la actividad econmica. Su participacin, segn
ellos, lejos de traer beneficios, comportaba elevados sacrificios (cargas fiscales) y su
accin era perturbadora e ineficiente. Por ello, eran partidarios de limitar los gastos a un
mnimo. La ruptura del equilibrio presupuestario se produce cuando los gastos son
mayores que los ingresos. Este dficit, segn los clsicos, obligaba al Estado a cubrir el
descubierto por medio de: emprstitos, crditos de tesorera y emisin de papel moneda.
1.- La utilizacin de los emprstitos para enjugar el dficit, aumenta el gasto pblico
en los presupuestos venideros, al incorporar al servicio de la deuda como nuevo
gasto. As, el dficit tiende a aumentar, apareciendo nuevamente la necesidad de
acudir a nuevos endeudamientos, con el agravante de quizs no encontrar nuevos
prstamos y de ser obligado a declarar una moratoria (cesacin de pagos de capital
e intereses) por los emprstitos ya contratados, es decir a plantear la bancarrota.
2.- Si el dficit fuese financiado por la emisin de papel moneda, el peligro
inminente es la inflacin. El aumento de la liquidez por va de la emisin de papel
moneda, sin un incremento correlativo de produccin de bienes y servicios, provo-
ca una depreciacin del valor real de la moneda. La inflacin provocada por un
incremento de la masa monetaria, debido a su vez por el incremento de la emisin
de papel moneda, conduce a un aumento de los gastos del Estado, a un
incremento del dficit, y a la necesidad de recurrir a nuevas emisiones de moneda,
en fin a la espiral inflacionaria.

El argumento de los clsicos frente a los peligros del dficit no est exento de
crticas. El financiamiento del dficit por va de los emprstitos no conduce a un
endeudamiento crinico. Si los recursos de la deuda son invertidos por el Estado en obras
reproductivas, el crecimiento del ingreso nacional, de la produccin y del empleo sern
mucho mayores a la cuanta de la inversin pblica financiada por deuda (teora del
multiplicador). Por ello, ser fcil al Estado garantizar el servicio de la deuda por va del
aumento de los ingresos fiscales, resultantes del crecimiento de la economa en situacin
de desocupacin de los factores. Las operaciones de crdito pblico, atendiendo a este
criterio, deben estar dirigidas al financiamiento de obras de naturaleza reproductiva;
atender casos de evidente necesidad o de conveniencia nacional y cubrir necesidades
transitorias de tesorera (Art. 312 de la Constitucin Nacional, y 78 LOAFSP). Por otro

156
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

lado, el financiamiento del dficit por va de emisin de papel moneda, si bien presenta los
peligros del desencadenamiento de la inflacin sealado por los clsicos, la autoridad
monetaria podra hacerle frente mediante el empleo de una poltica monetaria restrictiva;
sin embargo, la experiencia en este sentido no ha sido del todo provechosa. De otro lado,
la mala experiencia que acarre la utilizacin de la creacin de dinero como fuente de
financiamiento en situaciones de pleno empleo, ha anulando su posibilidad de
utilizacin, particularmente, en tiempos de recesin, donde se justifica por no reducir el
gasto privado.

La teora moderna del equilibrio econmico. La teora moderna del equilibrio


econmico, no descarta la idea clsica del equilibrio presupuestario, considerada por ellos
de manera aislada, sino que la sita en medio de la vida econmica y social: de qu sirve
mantener al presupuesto equilibrado si por otro lado se padece de desequilibrios ms
serios y peligrosos como una balanza de pagos deficitaria. No se justificara un aumento
del gasto pblico a costa del dficit, para estimular las exportaciones o para desarrollar
produccin nacional que sustituya importaciones? El equilibrio financiero forma parte del
equilibrio econmico, ambos se complementan, pero no es condicin sine-qua-non para
que exista equilibrio econmico, alcanzar primeramente el equilibrio financiero. El
primero puede lograrse en ausencia del segundo.
La utilizacin del dficit como instrumento de poltica econmica fue desarrollada
hace ms de sesenta aos por el economista ingls Sir William Beveridge (12), sobre las
base del tambin economista ingls Lord Maynard Keynes. La doctrina del dficit
sistemtico (dficit spending), como ha dado en llamarse el uso del dficit presupuestario
como medio de lograr la expansin econmica en periodos de desempleo, sirve para
reactivar a una economa estancada.
Segn Keynes, una de las fuentes fundamentales del desequilibrio no slo
econmico sino social es el desempleo: el desempleo ocasiona una prdida sustancial del
poder de compra de un pas. El desequilibrio se traduce en una prdida del poder
adquisitivo de la masa de desempleados. Ante la ausencia de respuestas del sector privado,
el Estado a travs del aumento del gasto pblico debe interceder para estimular la
demanda global. El aumento del gasto pblico materializado por la demanda de bienes y
servicios, los pagos por transferencias y subsidios o por grandes inversiones en obras
pblicas, estimular de manera decisiva el aparato productivo. Paralelamente, debe
brindrsele a la industria privada, ventajas fiscales como: reduccin de tasas impositivas,
exoneraciones, desgravamenes, etc. de manera de permitir cierto nivel de excedentes que
puedan ser canalizados para el financiamiento de las actividades productivas y la
ampliacin de la capacidad de produccin. De otro lado, la reduccin de las tasas
impositivas a nivel de consumidores favorecer el aumento de la capacidad de compra y
estimular el ahorro. Esta situacin, tiende a disminuir la percepcin de recursos pblicos
y a recurrir al endeudamiento (emprstitos) para equilibrar el presupuesto, reorientando
de esta manera las sumas ahorradas por los particulares hacia inversiones de carcter
reproductivo.
Indudablemente la puesta en marcha de esta poltica coloca a las finanzas pblicas
en situacin deficitaria, sin embargo es este dficit, el que permite aumentar la
produccin, la renta y el empleo. De otro lado, una vez alcanzados los objetivos de
creacin de empleo y de renta, por accin del multiplicador de la inversin, el retorno al
equilibrio presupuestario es casi automtico. El aumento del consumo y de la inversin
privada, a causa del aumento del gasto pblico, provoca de un lado, un aumento de los
ingresos pblicos, por va de una mayor recaudacin impositiva, y una disminucin del
gasto pblico, al reducirse los subsidios y transferencias a los desempleados. Este
movimiento tiende a compensar de manera natural el equilibrio financiero.
Una vez que la economa ha sido reactivada, el presupuesto extraordinario de gastos
pblicos y las medidas de estimulo impositivo deben cesar. El equilibrio presupuestario
debe ser reestablecido, de lo contrario se alentaran tensiones inflacionarias, en la medida
en que el crecimiento de la demanda global comience a ejercer presiones sobre el nivel de

157
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

los precios. Debemos tener indicadores que alerten los peligros de continuar la poltica del
dficit sistemtico. En efecto, la disminucin del desempleo y la utilizacin plena de los
recursos ociosos nos dar la pauta a seguir. El afinamiento de las tcnicas de anlisis
econmico, en particular de la contabilidad social brindan el camino y la prudencia con
que se debe utilizar esta poltica.
Hemos sealado que el dficit puede tener un efecto expansivo sobre la demanda,
que permita la consecucin de un mayor nivel de actividad econmica y, en definitiva, de
ocupacin o empleo de los recursos. Pero, a sensu contrario, el dficit encierra potenciales
efectos negativos a largo plazo, que pueden anular el efecto positivo anterior, al
posibilitar, adems del aumento de la tasa de inflacin, otras consecuencias adversas tales
como: aumento de los tipos de inters, la introduccin de elementos perturbadores en las
expectativas econmicas, el desplazamiento o sustitucin de parte del gasto privado por un
mayor gasto pblico (efecto de expulsin o desplazamiento), el agravamiento de la balanza
de pagos, etc. (13).

TCNICAS DE PROGRAMACIN Y FASES DEL CICLO


PRESUPUESTARIO

Tcnicas de programacin

La funcin principal del presupuesto pblico consiste en facilitar la evaluacin de


los proyectos y realizar comparaciones entre ellos, en funcin de los beneficios obtenidos
(anlisis beneficio-costo), a fin de determinar una escala de prioridades. Esta tarea no se
ve facilitada por la presentacin tradicional del documento presupuestario, ello en razn
de las siguientes consideraciones:
1.- El presupuesto suele estar organizado sobre la base de la clasificacin
institucional del Estado, donde no es posible apreciar las relaciones de
interdependencia que existen entre los diferentes departamentos ministeriales. Por
tal motivo, resulta a veces imposible estimar todos los costos involucrados en
determinada actividad especfica, dificultndose el clculo de los beneficios que
ellas producen.
2.- Su presentacin coloca mayor nfasis en lo que el gobierno compra o paga -
materiales, equipos, sueldos, etc.- apoyndose en la clasificacin tradicional por
objeto del gasto; antes que, en lo que se pretende obtener con los recursos
financieros asignados. De all, que no se establezcan relaciones insumo-producto,
y que no se tenga ninguna base para comparar la eficiencia relativa de los
programas de un ao a otro, o entre distintas alternativas para obtener los mismos
resultados finales.
3.- La rigidez del presupuesto, desconoce las implicaciones y compromisos futuros
derivados de la ejecucin durante el ejercicio presupuestario (14).

Presupuesto por programas

Las dificultades del presupuesto tradicional fueron reconocidas durante dcadas, se


hicieron muchas sugerencias para corregirlas y algunas tentativas fueron propuestas. El
enfoque principal, en trminos de organizacin presupuestaria, fue la sustitucin del
tradicional ministerio y del nfasis del gasto en lo que se compra, por el presupuesto
programa.
El programa pone mayor atencin en primer lugar, en las cosas que un gobierno
obtiene, en el resultado final, como por ejemplo, la eliminacin de la marginalidad, el
suministro de agua potable a las poblaciones urbanas, la electrificacin rural, la
disminucin del analfabetismo, el control de las enfermedades endmicas, la construccin
de viviendas de inters social, etc. El programa de construccin de autopistas, no es slo
su construccin, sino permitir un medio de transporte rpido y seguro para un elevado
nmero de personas.
158
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

En segundo lugar, el presupuesto por programas, relaciona las distintas


producciones o programas y los insumos que las mismas requieren. La actividad de cada
ministerio se clasifica en programas, que a su vez se sub-dividen en sub-categoras
(subprograma, actividad o proyecto, tarea u obra). Cada programa resume un conjunto de
acciones tendentes al logro de una determinada produccin terminal conforme al objetivo
establecido.
Las principales ventajas de un presupuesto estructurado por programas son (15):
Es un instrumento de poltica econmica, de planificacin a corto plazo y de
racionalizacin administrativa.
Permite delimitar responsabilidades, ya que a nivel de cada programa existen
unidades ejecutoras responsables.
Ofrece una base ms racional para la evaluacin de los requerimientos
financieros de las dependencias pblicas por parte de la oficina central del
presupuesto y de la Asamblea, al concentrar la atencin en las cosas que el
gobierno realiza en vez de lo que adquiere.
Posibilita el establecimiento de coeficientes de medicin, al presentar mejor
informacin sobre costos y beneficios que facilitan el control de resultados.
En Venezuela est vigente el presupuesto por programas desde el 30-7-76, como
instrumento de planificacin, gobierno y administracin, sustituyendo de esta manera la
concepcin tradicional del presupuesto, donde se enfatizaba en lo que el gobierno gastaba
en lugar de lo que ste pretenda realizar. La Constitucin de 1999 (Art. 313) y la
LOAFSP en su artculo 32, dan continuidad a la metodologa del presupuesto por
programas, al requerir la identificacin de la produccin de bienes y servicios que cada
uno de los organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los crditos
presupuestarios correspondientes. Adicionalmente, el reglamento N 1 de la LOAFSP en
su artculo 2, determina que los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Sector Pblico, formularn y aplicarn la tcnica de
elaboracin del presupuesto por programas y las categoras equivalentes a programas,
subprogramas, proyectos, actividades y obras, y la aplicarn en las restantes etapas o fases
del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la
Oficina Nacional de Presupuesto. (Para el ejercicio fiscal 2006, la ONAPRE cambi la
formulacin presupuestaria de la Administracin Pblica Centralizada y
Descentralizada, del Presupuesto por Programas y Realizaciones a una nueva tcnica
conocida con nombre de Presupuesto por Proyectos y Actividades Centralizadas, dejando
atrs 30 aos de experiencia.)

Sistema de planificacin- programacin y presupuesto (PPBS)

El sistema de planificacin-programacin y presupuesto, ms conocido por sus


siglas en ingls PPBS, es una tcnica, cuyo propsito es la de servir como instrumento
para la planificacin, gestin y control de los gastos pblicos. Fue desarrollada en los
Estados Unidos en 1961 por el ministerio de la defensa, extendindose rpidamente su
campo de aplicacin a otros departamentos de la administracin pblica norteamericana,
y posteriormente, adoptada por la Gran Bretaa y Francia bajo diferentes nombres, pero
con el mismo fin (16). El PPBS integra la planificacin de las actividades gubernamentales
a largo plazo y la programacin de las acciones especificas, con la elaboracin del
presupuesto anual, valindose para ello del presupuesto por programas, de distintas
tcnicas cuantitativas y del anlisis beneficio- costo (17).
La planificacin comprende en primer lugar, la formulacin de una estrategia a
largo plazo, la cual no es ms que la resultante sustantiva de las conclusiones ms
profundas y exhaustivas del diagnostico de la economa y del programa poltico del
partido que rige los destinos del gobierno, asimismo, seala las acciones que deben
tomarse para que el camino a seguir conduzca al mayor acercamiento a la denominada
imagen objetivo deseada. Toda estrategia debe contener como elementos bsicos un
159
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

conjunto de objetivos y una trayectoria; esta ltima viene determinada por las acciones,
que con una secuencia lgica, deben tomarse en el transcurso del tiempo. Las acciones
suelen ser programas o proyectos de desarrollo o medidas integrantes de un proceso de
poltica econmica y social (18).
La programacin, comprende el enunciado de las relaciones insumo-producto,
junto al anlisis y seleccin de las distintas alternativas para el logro de los objetivos
propuestos. La definicin de programas y metas, y su eleccin entre ellos, tambin forma
parte de las actividades incluidas en la fase de programacin. Esta etapa, concluye con la
elaboracin de un programa anual o plurianual, generalmente denominado plan fsico-
financiero o plan anual operativo financiero.
El presupuesto, no es ms que la expresin en trminos de autorizaciones de
crditos presupuestarios, de las partidas anuales de ejecucin de los proyectos previstos,
habida cuenta de las restricciones financieras a corto plazo (19).

Fases del ciclo presupuestario

El presupuesto es un documento que tiene su origen en un proceso o ciclo


presupuestario, al que, a la vez, impulsa, de forma que la aprobacin del documento no
pone final al proceso, sino que, por el contrario, sirve de origen para la continuacin del
mismo. El ciclo presupuestario comprende la secuencia de fases por las que atraviesa el
presupuesto. Estas fases son: la formulacin y preparacin del presupuesto por el
gobierno; discusin y aprobacin por el parlamento; ejecucin presupuestaria, control y
evaluacin de las partidas, metas y objetivos trazados. Cada una de ellas es igualmente
importante dentro del sistema presupuestario, y por lo tanto, estn debidamente
vertebradas e integradas entre si. Es indudable que, de nada servira una formulacin
presupuestaria tcnica y eficientemente realizada, sino se adoptan las decisiones y
medidas con la intencin de convertirlas en hechos. No puede existir divorcio -ni siquiera
desencuentros significativos- entre la previsin y la ejecucin. Naturalmente que las
limitaciones humanas para conocer con anticipacin el futuro y los cambios que se van
operando continuamente en la realidad, hacen que surjan desajustes ex-ante, pero las
labores de evaluacin, efectuadas de manera eficiente y oportuna, permiten detectar y
contribuir a la correccin anticipada de las desviaciones indeseables entre la formulacin -
con la modificacin del presupuesto aprobado- y la ejecucin, de acuerdo con el mejor
conocimiento de la realidad con los cambios que se hayan operado en ella. As, se procura
lograr el ajuste que permita alcanzar la igualdad ex-post de las dos etapas. En
consecuencia, existe una profunda e imprescindible interrelacin entre todas las etapas del
proceso presupuestario y, por lo tanto, no caben separaciones por razones de metodologa.
Esto lleva a afirmar que el presupuesto es un proceso de previsin, ejecucin, control y
evaluacin de resultados donde es imprescindible que la informacin completa y
detallada se vaya formando en cada etapa para ser aprovechada en la siguiente (20).

Formulacin
Le corresponde al ejecutivo la obligacin de la elaboracin del presupuesto. En
Venezuela, esta responsabilidad recae sobre la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE), rgano rector del Sistema Presupuestario Pblico y estar bajo la
responsabilidad y direccin de un Jefe de Oficina, de libre nombramiento y remocin del
Ministro de Finanzas. (Art. 20 LOAFSP)

Discusin y aprobacin de la ley de presupuesto

El derecho de los representantes del pueblo a decidir la cuanta y composicin de los


ingresos y gastos pblicos va estrechamente unido al nacimiento de la propia institucin
presupuestaria. Esta atribucin conferida al parlamento de aprobar el presupuesto estatal
est consagrada como principio constitucional. En Venezuela el articulo 313 de la

160
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

Constitucin Nacional establece la obligacin que tiene el ejecutivo de presentar a la


Asamblea el proyecto de ley de presupuesto. Asimismo, el artculo 38 de LOAFSP, fija
como fecha de presentacin del proyecto de ley por ante la Asamblea Nacional antes del
quince de octubre de cada ao.
Es competencia del poder legislativo la discusin y aprobacin de proyecto de
presupuesto para el gobierno central; no as los presupuestos de los entes de la
administracin descentralizada, los cuales son aprobados por el Presidente de la Repblica
en consejo de ministros. De lo sealado en el pargrafo anterior se desprende que una
parte sustancial de los recursos que maneja el sector pblico y donde precisamente est el
grueso de las inversiones que realiza dicho sector, escapan del mbito de aprobacin y
discusin del parlamento. No obstante, para fines informativos se enva a la Asamblea
Nacional el Presupuesto Consolidado del Sector Pblico (Art. 75 LOAFSP)

La ejecucin del presupuesto

La ejecucin de la ley de presupuesto corresponde a la tercera fase por la cual


atraviesa la vida de un presupuesto y es la ms importante, porque es la puesta en prctica
de dicha ley, por parte del poder ejecutivo. Los presupuestos tienen vigencia para un
periodo de duracin regular, comnmente un ao. Este periodo presupuestario coincide
regularmente con el ao calendario, pero pueden darse excepciones a esta regla (Reino
Unido, Estados Unidos, etc.). Con posterioridad al 31 de diciembre no podrn asumirse
compromisos con cargo al ejercicio que se cierra en tal fecha, y los crditos
presupuestarios no afectados por compromisos caducarn sin excepcin (Art. 56,
LOAFSP).
Durante la ejecucin del presupuesto pueden ocurrir modificaciones a los gastos
tanto de orden externo como interno; las primeras se refieren a los crditos adicionales
decretados por el ejecutivo, previa autorizacin del parlamento, para cubrir gastos
necesarios no previstos, o crditos presupuestarios insuficientes. Las de carcter interno,
consiste en la utilizacin de las denominadas rectificaciones al presupuesto, para atender
gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio o para aumentar los
crditos presupuestarios que resulten insuficientes. El traspaso de crditos es la otra
modificacin de orden interna y que puede ser utilizada por el Presidente de la Repblica,
en consejo de ministros, previa aprobacin de la Asamblea Nacional (Reglamento N 1
LOAFSP) (21).

Control

El gobierno necesita fiscalizar las operaciones a que da lugar la ejecucin del


presupuesto, para conocer su alcance y poder introducir oportunamente las enmiendas y
los cambios de rumbo que las circunstancias aconsejen.
Existen diversos tipos de control, atendiendo tanto al rgano encargado de
efectuarlo como a la finalidad perseguida con el mismo. Desde la primera perspectiva
conviene distinguir un control interno o administrativo y un control externo. El primero
se le asigna a un organismo inserto en la propia administracin pblica, y es un control
previo o simultneo a la realizacin de los ingresos o gastos presupuestarios (Ttulo VI
LOAFSP).
El control externo se encomienda, en primera instancia, a un organismo
independiente del gobierno (Contralora General de la Repblica), para que realice el
examen y comprobacin de las cuentas presentadas por la administracin sobre los
ingresos y gastos realizados y, posteriormente, estos resultados son remitidos al
parlamento. Ese control externo se realiza a posteriori, despus de que hayan sido
aplicados los ingresos y pagos presupuestarios.
Las finalidades de la intervencin y control del presupuesto son bsicamente dos y
dan lugar a diferentes tipos de control: la primera es una finalidad de orden poltico,
preocupada por verificar que la realizacin de los ingresos y gastos se ha atenido a la

161
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

legalidad establecida y a los trminos del mandato otorgado por el parlamento al gobierno;
la segunda, se trata de una finalidad de tipo econmico, dirigida a comprobar y garantizar
la eficacia en la administracin de los recursos presupuestarios (22).

La evaluacin del presupuesto

La evaluacin del presupuesto se enumera como la ltima de las fases del ciclo
presupuestario, aunque ms bien est implcita en todas ellas. En efecto, la evaluacin
debe ser un proceso permanente en toda la vida del presupuesto, continuamente realizada
a todo nivel de la administracin, ya que es el nico medio apropiado para vigilar el grado
de avance en el cumplimiento de los programas.(Arts. 59-61 LOAFSP)

162
CAPTULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO

NOTAS AL CAPTULO XI

(1) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
Informe Final. Caracas 1983, p. 411
(2) RODRIGUEZ, A. Jos, Elementos de Economa Presupuestaria. Ed. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1973. pp. 162-68
(3) CERF. Op. cit. pp. 428-33
(4) Ibid. pp. 434-35
(5) DUE, John et al. Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin,
7 ed. Ill. 1981. p. 159
(6) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 246-48
(7) Ibid. p. 251
(8) Ibid. pp. 253-54
(9) Ibid. pp. 256-59
(10) Ibid. pp. 259-60
(11) Ibid. pp. 230-45
(12) BEVERIDGE, William, Full Employment in a Free Society. Londres 1944
(13) Enciclopedia Prctica de Economa. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983,
Presupuesto y Dficit Pblico por Braulio Medel Cmara. pp. 138-39
(14) DUE, John et al. Op. cit. p. 60
(15) OCEPRE. Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico
Venezolano Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, p. 168
(16) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Dpenses Publiques. Ed. PUF, 1 ed.
Paris 1978. p. 235
(17) DUE, John et al. Op. cit. p. 161
(18) OCEPRE Op. cit. pp. 22-23
(19) LERETAILLE, Louis, Les Choix Budgtaires. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1972. p. 55
(20) OCEPRE. Op. cit. p. 70
(21) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e
Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 279-80
(22) Enciclopedia Prctica de Economa. Op. cit. p. 126

163
XII

IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE H-S

Los elevados y siempre crecientes gastos que el Estado moderno tiene que atender
ao tras ao para lograr la satisfaccin de las necesidades colectivas, como es bien sabido,
deben fundamentalmente ser cubiertos con la colaboracin econmica que a travs del
pago de impuestos y otros tributos han de prestarle las personas naturales y jurdicas
sometidas a su soberana fiscal, o sea, el sector privado de la economa. Uno de los
mtodos para determinar en qu proporcin deben colaborar los contribuyentes con el
financiamiento de los gastos pblicos es el llamado capacidad de pago, del cual hemos
hablado en el captulo noveno. La capacidad tributaria o de pago se mide principalmente
en base a tres enfoques de la riqueza, o sea, la riqueza ganada o renta, la riqueza gastada o
consumo y la riqueza poseda o patrimonio. Pero es la renta o enriquecimiento de los
contribuyentes, o sea la riqueza ganada, la forma ms directa, creciente, general y segura
para medir tal capacidad de pago - aunque no exenta de crticas como veremos ms
adelante- y por ello, el impuesto sobre la renta constituye el tributo ms utilizado en los
modernos sistemas tributarios, no slo por su mayor rendimiento, sino tambin por su
equidad, neutralidad y elasticidad. En este captulo abordaremos las cuestiones relativas a
la naturaleza del impuesto sobre la renta de las personas y en una segunda seccin,
estudiaremos la determinacin del enriquecimiento.

NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS


PERSONAS

Qu causas han hecho tan popular al impuesto sobre la renta en casi todos los
pases del mundo? Contestar a esta pregunta nos llevara a evaluarlo en trminos de lo que
conocemos como principios de tributacin. De otro lado, no basta nicamente que el
impuesto desde un punto de vista global satisfaga moderadamente los objetivos de
equidad, eficiencia y elasticidad, sino que es necesario para fines administrativos, definir
especficamente lo que se entiende por renta, para as establecer la materia imponible. En
una primera parte analizaremos las caractersticas que debe cumplir el impuesto sobre la
renta para que sea ptimo, posteriormente, nos enfrentaremos a los diferentes conceptos
de renta, y sus implicaciones tanto de equidad y eficiencia como administrativas.

Caractersticas generales

El impuesto sobre la renta, es uno de los pocos impuestos que se acercan al ptimo
desde un punto de vista de satisfaccin simultnea de los objetivos de asignacin de
recursos (eficiencia econmica), distribucin de la renta y un adecuado nivel de
estabilidad y crecimiento econmico.
El impuesto sobre la renta en primer lugar, desde un punto de vista terico,
introduce distorsiones en la asignacin de recursos, al alterar la relacin ocio-trabajo en
beneficio del primero, estimular el consumo en lugar del ahorro, etc., aunque, la evidencia
sugiere que si se utilizan tasas progresivas moderadas, no provocara una elevada
sustitucin de trabajo por ocio, ni de ahorro por consumo. Por ello, podra considerarse
relativamente neutro, al producir baja presin excedente. En segundo lugar, es altamente
justo y equitativo, como vehiculo de distribucin de la renta. Tercero, el impuesto sobre
la renta es un poderoso estabilizador automtico, por cuanto el producto del impuesto se

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CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

eleva a medida que crece el ingreso (elstico) y decrece cuando ste disminuye. Por
ltimo, el ajuste de sus tipos impositivos, influye determinantemente en la tasa de
formacin de capital y por consiguiente, en el crecimiento econmico del pas. Por tanto
el impuesto sobre la renta satisface un cierto nmero de objetivos de la sociedad, aunque
de manera imperfecta (1).
Aunado a las limitaciones del impuesto sobre la renta para cumplir
satisfactoriamente con los objetivos de la sociedad, en la prctica, su labor se torna mucho
ms difcil, dada la forma como est establecido en muchos pases. La gran cantidad de
exoneraciones, desgravamenes y deducciones han mermado a lo largo de los aos, la
capacidad del impuesto de satisfacer los objetivos enunciados anteriormente.
Tal como hemos apuntado cuando se trat el tema referente a la interdependencia
entre las funciones del gobierno (Captulo I), cualquier ajuste que se haga en el
instrumento impuesto-gasto, repercute en el equilibrio de las dems ramas del gobierno. Si
los impuestos se utilizan para redistribuir la renta o para estabilizar la economa,
simultneamente alteran las pautas de produccin y consumo, y por consiguiente se entra
en conflicto con la asignacin de recursos. De la misma manera, polticas fiscales
destinadas a estimular el ahorro, la inversin y el crecimiento econmico, pueden
ocasionar efectos adversos sobre el estado de distribucin de la renta. Si sta es la
situacin, entonces Cul debera ser la estructura ptima del impuesto sobre la renta para
cumplir separadamente con los objetivos de las funciones de asignacin, distribucin y
estabilizacin, y adems, acercarse lo ms posible al bienestar de la sociedad, habida
cuenta de las restricciones impuestas?
Entre aquellas caractersticas ms relevantes que debe tener el impuesto sobre la
renta se sealan (2):
1. Equidad horizontal. Todo ingreso, independientemente de su origen debe ser
gravado uniformemente. Si la medida de la capacidad de pago es el ingreso,
entonces, cualquiera variacin de la tasa segn la fuente del ingreso conduce a una
discriminacin. La aplicacin del concepto de equidad horizontal plantea adems
de las limitaciones sealadas en el Captulo IX, otras relacionadas con la
eficiencia econmica. Como quiera que la oferta de los factores no es similar, el
tratamiento uniforme a las distintas fuentes de ingreso resultara en una ineficiente
asignacin de recursos. Contrariamente, pensar en tasas diferenciales para corregir
la desigual oferta de factores, adems de las complicaciones administrativas que
produce, seria violatorio del principio de equidad. Otra excepcin a la
aplicacin del principio de equidad horizontal, surge cuando el mercado falla en
asignar eficientemente los recursos debido a la existencia de externalidades u otras
circunstancias. En este caso, bien pudiera valer la pena, apartarse de la norma y
tratar diferentes fuentes de renta de distinta manera. Aunque existen otros
procedimientos ms eficientes para corregir esas imperfecciones del mercado,
como la utilizacin de regulaciones, impuestos especficos y subsidios (3). Una vez
que la regla de la equidad horizontal es abandonada, como sucede en Venezuela y
en otros pases, el impuesto sobre la renta se convierte en fuente de ineficiencias e
injusticias.
El impuesto sobre la renta en Venezuela, a pesar de las numerosas
exenciones previstas, conserva las lneas maestras del principio de la equidad
horizontal, ya que se gravan casi todas las rentas independientemente de su origen
(sistema global), o sea rentas del capital (renta de la tierra, alquileres de
inmuebles, intereses, etc.), trabajo (sueldos y salarios) o rentas mixtas (beneficios
de los empresarios, beneficios de empresas industriales, comerciales y agrcolas,
etc.). Para nuestra ley, renta, es no slo toda ganancia liquida que provenga
regular y peridicamente de una fuente permanente, sino tambin todo incremento
del patrimonio, cualquiera que sea la fuente de donde provenga, todo ingreso en
especie o en dinero que haga ms rico a quin lo recibe y que no represente un
reembolso de capital, ya provenga del trabajo, del capital o de ambos factores a la
vez (4).

165
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

2.- Equidad vertical. El tratamiento de los desiguales de una manera diferente se


justifica ampliamente desde un punto de vista de la distribucin del ingreso.
Cuestiones como el nmero de hijos, gastos mdicos y educativos, las exenciones
al mnimo de subsistencia, etc., deben ser consideradas para asegurar que la carga
del impuesto que incide sobre las familias cumpla con los objetivos de la funcin
de distribucin. En nuestro pas el principio de la equidad vertical, se encuentra
garantizado, como ya lo habamos mencionado en el captulo noveno, por las
normas constitucionales 133 y 316, segn las cuales todos estn en el deber de
colaborar con el financiamiento de los gastos pblicos a travs del pago de
impuestos, establecidos segn la capacidad econmica del contribuyente.
3.- Progresividad. Otra caracterstica no menos importante que debe cumplir el
impuesto sobre la renta para satisfacer los objetivos de equidad y justicia social,
es la progresividad de sus tipos impositivos. La estructura impositiva debe ser
progresiva, conforme a la creencia popular de que la doctrina de la capacidad de
pago exige progresin. La progresin, segn vimos en el Captulo IX, slo puede
ser justificada en trminos de equidad, ya que no existe ninguna evidencia
cientfica que la avale. De otro lado, elevadas tasas progresivas podran ocasionar
distorsiones en la oferta de trabajo, ahorro y en la formacin de capital.
4.- Elasticidad. La estructura impositiva debe ser lo suficientemente elstica como
para amortiguar los cambios de la actividad econmica, generando los recursos
necesarios para financiar los programas de gastos, sin que sea menester revisar
con frecuencia la tasa, y
5.- Comodidad y simplicidad. Esta caracterstica es tan importante como las
anteriores. El impuesto debe ser diseado de manera que facilite su cumplimiento
y ejecucin, lo que a su vez acta en resguardo del logro de los dems objetivos.
La retencin peridica de una porcin del impuesto total a pagar, introduce gran
comodidad al sistema, eliminando grandes complicaciones administrativas.

La definicin de renta

Para algunos autores como el alemn Georg Shanz, se considera renta todo ingreso
que incrementara el patrimonio. As, esta nocin amplsima incluye no solamente los
ingresos de naturaleza peridica y de fuente permanente (retribucin monetaria de los
factores) sino tambin aquellos ocasionales, tales como las ganancias de capital,
donaciones, herencias, legados y ganancias fortuitas. Para obtener la renta como
incremento patrimonial debe establecerse un balance entre dos estados patrimoniales
tomados en periodos distintos, el incremento resultante se considerar renta, adems
habra que aadir a este resultado el consumo de bienes (5). Los economistas de finanzas
pblicas tradicionalmente han utilizado su propio estndar, la llamada definicin de Haig-
Simons (H-S) (6), la cual amplia el concepto de bienes de naturaleza consumible, dndole
un sentido econmico a la definicin de renta. Segn H-S, renta, es el ingreso de una
persona durante un periodo dado, representado por la suma del consumo ms el
incremento neto del patrimonio individual (7).

I.- El valor del consumo financiado durante un periodo determinado viene


representado por los siguientes elementos:
1.- Ingresos provenientes de la retribucin normal y peridica de los factores de la
produccin; transferencias en especies; ganancias fortuitas; donaciones,
herencias y legados; indemnizaciones de seguros y anualidades, ms,
2.- bienes y servicios de produccin propia (autoconsumo), ms,
3.- el valor de uso de bienes de consumo durable, como por ejemplo viviendas.
II.- El incremento neto del patrimonio individual proveniente de la acumulacin neta
de ahorros o por incrementos de valor de la propiedad (ganancias de capital)
medido a precios de mercado.

166
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

Transferencias no monetarias (especie)

Bajo el concepto de renta expuesto por H-S, constituyen ingresos los pagos en
especie representados por comidas, bebidas, alojamiento, uso de vehculos de la empresa,
vacaciones pagas, servicio mdico gratuito, descuentos sobre compras, etc.
Cul debera ser el valor que debiera incluir una persona como ingreso por
aquellos bienes o servicios recibidos como consecuencia de su posicin ejecutiva en una
empresa? Si los ejecutivos tuvieran que pagar de su propio bolsillo, todas aquellas
retribuciones en especie que reciben de las empresas, entonces lo ms seguro es, que no
pagaran por ello. De all que incluir como renta el valor comercial de esas
compensaciones seria injusto. La norma lgica seria valorar estos servicios al precio que
la persona estara dispuesta a pagar voluntariamente por ellos, solucin por dems
impracticable.
En muchos pases, aquellos pagos directos en especie son gravables a su valor
comercial o equitativo. En Venezuela, los ingresos en especie gravables son aquellos que
se originan por concepto de ganancias fortuitas provenientes de premios en especie como
rifas de apartamentos, carros, electrodomsticos, etc. y los dividendos pagados en especie
(Arts. 1, 63, 67, 73 y 76 de la Ley ISR, Gaceta Oficial, N 38.628 del 16-02-2007), los
cuales deben ser declarados y gravados a la tasa proporcional del 34%. El TSJ -Sala de
Casacin Social, ponencia del magistrado Omar Mora D.- sentenci que la asignacin de
un vehiculo al trabajador no tiene carcter salarial (Suplemento Industrial El Carabobeo,
p.3 19/02/2006). La exoneracin de las compensaciones en especie ha provocado como
resultado, que las empresas se ven estimuladas de ofrecerlas a sus ejecutivos en lugar de
pagos equivalentes en dinero. Esta situacin, adems de la pequea distorsin que produce
en la asignacin de recursos, discrimina en favor de aquellas personas que reciben
beneficios gratuitos.

Bienes y servicios de produccin propia

En la sociedad moderna, la mayora de las personas ganan sus ingresos por medio
del sector monetario de la economa, pero tal vez produzcan algunos bienes o servicios
para su propio uso. Un granjero produce y consume sus propios alimentos; algunos se
dedican a cultivar flores y hortalizas; otros, pueden reparar ellos mismos el automvil o
pintar la casa. Todos estos bienes y servicios son renta segn la definicin de H-S, porque
constituyen un crecimiento de la riqueza, exactamente, por lo mismo que constituyen un
crecimiento, los salarios usados para comprar todos esos bienes y/o servicios. Sin embargo
son excluidos del ingreso gravable por diversas razones:
1.- Administrativas: Hay muchas dificultades en descubrir estas actividades, a menos
que las personas las declaren voluntariamente.
2.- Delimitacin y valoracin: Cmo puede distinguirse entre lo que una persona
hace por placer y el ingreso equivalente que le produce por emprender una
actividad? No existe una clara lnea divisoria. Muchas actividades productivas,
emprendidas voluntariamente por los seres humanos, se realizan por el slo placer
que ellas comportan. Si se tuviera que pagar impuestos por el valor de todo cuanto
produce el huerto, las personas seguramente dejaran de cultivarlo.

Como consecuencia de los problemas antes mencionados, tales bienes y/o servicios
suelen no gravarse, introduciendo discriminaciones en favor de las personas que producen
sus propios bienes en lugar de comprarlos, lo que conduce a un trato desigual de personas
en condiciones iguales. De otro lado el estimulo a la produccin propia de bienes en lugar
de la compra, desmejorara las condiciones de eficiencia que se lograra, si las personas se
dedicaran a sus propios empleos.
Un caso que merece especial atencin dentro de los bienes y servicios de
produccin propia, surge con el trabajo del ama de casa (limpiar, cocinar, cuidar los
nios, etc.), aunque forma parte del producto real de la sociedad, no aparece reseado en

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CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

las estadsticas. Si la mujer se emplea y contrata una empleada de servicio para realizar las
labores domsticas, su ingreso se grava por completo, ms, si por el contrario se dedica a
los quehaceres de la casa, no surge ninguna obligacin impositiva. De all que resulta
inevitable una distorsin de las pautas de trabajo. La plena imposicin de la renta del
salario de la mujer, sin la adecuada deduccin de los gastos hechos para cuidar de los
nios y encargar de las tareas domsticas a terceros, discrimina contra las madres
empleadas.

Valor de uso de bienes de consumo durable: vivienda ocupada por el propietario

El uso del concepto restringido en lugar de la definicin de H-S, lleva a excluir del
impuesto el valor de uso (alquiler) de toda vivienda ocupada por el propietario, lo que
provoca graves inequidades y distorsiones econmicas. Si una persona decide colocar su
dinero en la compra de inmuebles o en ttulos valores, utilizando el rendimiento de sus
inversiones para pagar el alquiler de la vivienda que ocupa, estar sujeta a declarar como
renta el inters o rendimiento de sus inversiones, y no podr deducir como un gasto lo que
pague como alquiler. Pero, si invierte su dinero en la compra de una vivienda, no tendr
que declarar como renta el alquiler que no ha tenido que pagar. La consecuencia es que se
crean serias discriminaciones contra el arrendatario y se produce un fuerte estimulo
artificial a comprar una vivienda, en lugar de alquilarla y realizar otras inversiones. La
legislacin del impuesto sobre la renta en Venezuela no trata como renta al presunto valor
locativo del inmueble propio utilizado como vivienda; aunque se permite desgravar lo
pagado por el contribuyente en alquileres (Art. 59, numeral 4, ejusdem), y se exoneran los
intereses provenientes de cdulas hipotecarias, certificados de ahorro y cualquier otro
instrumento de captacin de ahorro previsto en la legislacin sobre la materia (Art. 14,
numeral 9, ejusdem).
La argumentacin de exonerar del pago de impuesto el ingreso que se obtendra si
la vivienda se alquilara, es muy dbil, ya que los problemas administrativos que se
crearan serian serios, pero no insalvables. Pero el principio de eximir esos ingresos
imputados goza de una aceptacin tan amplia -a pesar de las distorsiones e injusticias-
que un cambio de actitud es muy improbable. Un estudio de Henry Aaron (8), seala que
los propietarios de vivienda, en su totalidad, dejan de pagar entre $7 a 9 mil millones del
ISR (aproximadamente entre 17 y 20% de lo que pagan) por la exclusin del alquiler
(unos $4 mil millones de los $7-9 mil millones) y otras concesiones. Aaron llega a la
conclusin de que el consumo de viviendas es tal vez un 20% mayor de lo que seria de
otra manera. Finalmente, las ganancias de la exclusin son altamente regresivas, ya que,
los muy pobres no poseen vivienda propia y por tanto no se benefician; como la
elasticidad-ingreso de la demanda de viviendas es muy superior a uno, serian los ms
adinerados quienes se incentivaran ms para adquirir viviendas adicionales como
resultado de sus ms elevadas tasas marginales del impuesto. Ello, por supuesto, conduce
a una mayor oferta de viviendas para las clases ms adineradas que para aqullas de bajos
ingresos, lo que choca con los patrones sociales.

Donaciones, herencias y legados

Bajo la definicin de renta de H-S, toda suma recibida en forma de donacin,


herencia o legado debiera ser ingreso gravable.
No obstante estas transferencias se excluyen por disposiciones especifica de la ley
(Art. 14, numeral 7, ejusdem). Las herencias y legados se gravan separadamente en casi
todos los pases por las siguientes razones:
1.- Aplicacin de impuestos separados a tales ingresos, es decir impuestos sobre
sucesiones, donaciones y ramos conexos segn la ley venezolana sobre la materia.
2.- Por ser un impuesto ms antiguo que el de la renta.
3.- Por constituir ganancias inesperadas y medios idneos para reducir la concentracin
de la riqueza.

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CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

4.- Por constituir ingresos irregulares.


5.- Porque la capacidad contributiva depende en parte de la relacin entre el heredero y
el difunto. No estn en mejor situacin la viuda y los hijos menores porque las
propiedades pasen a su nombre, ya que antes disfrutaban del uso de la misma; pero,
una persona al cual un to que nunca conoci le dej una herencia, gan lo mismo
como si lo hubiera obtenido en la lotera o hubiese trabajado para ello. Todos estos
argumentos justifican la aplicacin de un gravamen separado, sin que ello
distorsione la estructura del impuesto sobre la renta.

El gravamen por donaciones (regalos) se introdujo para evitar la evasin del


impuesto sucesoral. Aunque introducir todos los donativos en la renta imponible creara
diferentes problemas: muchas son difciles de descubrir; otras, comprenden la
manutencin de parientes que no forman parte de la unidad familiar. Los regalos en
especie, no slo crearan problemas de valoracin, sino tambin dificultades a quienes lo
reciben (donatario), similares a las que surgen con cualquier gravamen de ingresos en
especies. El donatario podra encontrarse en apuros para obtener el dinero con que pagar el
impuesto y quiz, preferira no recibir la donacin.
En resumen, suele considerarse preferible el tratamiento separado de herencias,
legados y donaciones.

Indemnizaciones de seguros de vida y anualidades

Las indemnizaciones producto de plizas de seguro de vida comportan tres


elementos:
1.- Compensacin pura de riesgo, surgida del alejamiento de la esperanza de vida
estndar.
2.- Ganancias sobre primas abonadas, y
3.- Reembolso de sumas abonadas. De los tres elementos, slo dos constituyen renta en
el sentido amplio del trmino: compensacin pura de riesgo y ganancia sobre primas
abonadas. El reembolso de sumas abonadas no es ms que una devolucin de
ahorros, y por lo tanto no puede considerarse como ingreso.

En la mayora de los pases no son gravadas las ganancias (intereses) sobre el monto
de las primas, salvo cuando el titular de la pliza obtiene ganancia de ella, como cuando
ocurre con una pliza dotal, en la cual, la suma en exceso de las primas pagadas est sujeta
a gravamen. Aqu no existe ningn elemento por compensacin pura de seguro.
Por tanto el sistema actual comporta adems de una importante evasin de
impuestos, una distorsin en las polticas de inversin de las personas pudientes que
desean dejar propiedades a sus herederos; como consecuencia de ofrecer el seguro de vida
enormes ventajas impositivas, ya que las ganancias estn exentas del pago de impuestos
hasta el da de la muerte.
En el caso de las anualidades por pensiones de retiro, representan un tipo de pago en
particular engorroso por la dificultad de diferenciar la ganancia de lo que es capital.
Veamos el caso de una persona que se retira a los 65 aos, edad a partir de la cual
comienza a cobrar una renta vitalicia. Si ella sobrevive slo algunos aos, los pagos que
recibe constituyen reembolso de capital y por tanto no son gravables. Pero si vive hasta los
95 aos, recuperar el capital depositado en el fondo de pensiones ms algo ms
(ganancias gravables). Qu hacer ante esta situacin? La solucin, por dems arbitraria,
a que se ha llegado por desconocer la esperanza de vida, es dividir la cantidad recibida en
dos partes iguales, gravando slo la que se considera renta (ganancia).
En Venezuela estn exentas del pago de impuesto sobre la renta las
indemnizaciones laborales y los intereses de las prestaciones sociales, as como los
proventos de los fideicomisos laborales; las indemnizaciones de seguros, slo cuando no
se hubiere descargado la prdida habida, ya que en caso contrario, se declaran como

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CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

ingreso y quedarn gravadas; las pensiones de retiro, jubilacin o invalidez (Art. 14,
numerales 4, 5 y 6, ejusdem).

Ganancias de capital

Las ganancias de capital son incrementos en el valor neto de la propiedad. Se


suman todos los activos, incluyendo el dinero, crditos, derechos de propiedad y
propiedades inmobiliarias, y a ese total se le deducen todas las obligaciones con terceros.
El resultado es el patrimonio neto. La diferencia entre dos estados del patrimonio neto, al
comienzo y final del periodo, representa el incremento neto patrimonial valorado a
precios de mercado. Este incremento o ganancia de capital constituye un enriquecimiento
que debe ser gravado segn el amplio concepto de renta definido por H-S,
independientemente si se hubieran transformado en dinero, es decir, si se ha realizado, o
se ha retenido en los activos revaluados. Anlogamente, la depreciacin se toma en cuenta
automticamente, por cuanto los cambios en el valor de los activos reales (fijos), ya se
deban al uso o desgaste o a cualquier otra razn, se reflejan en el clculo determinado de
esta manera.
Este enfoque de la cuestin difiere del mtodo contable tradicional, segn el cual la
renta se reconoce solamente cuando las ganancias se convierten en dinero. Como el estado
de ganancias y prdidas est destinado a mostrar los beneficios (prdidas) procedentes
slo de las operaciones corrientes, no registra todos los cambios de valor durante el
periodo. De acuerdo con esto, los activos tienen que aparecer por su valor segn libros en
el balance general: las ganancias o prdidas derivadas de cambios en su valor, que no sean
las de uso o desgaste, estimadas por su depreciacin presunta, no pueden ser registradas
hasta tanto se hagan efectivas. El mtodo contable tradicional, es decir el que trata las
ganancias o prdidas por cambios de valor cuando se realizan, viola el principio de la
neutralidad impositiva, ya que, interfiere en las decisiones de comprar o vender activos de
capital, al discriminar en favor de las personas que disfrutan de incrementos del
patrimonio neto no hechos efectivos (9).

Ganancias de capital, inflacin y tasas de inters. Una parte importante de las ganancias
de capital surge del incremento de valor de las acciones de las sociedades de capital, las
cuales en el transcurso de los aos han mostrado una tendencia creciente. La otra fuente
principal proviene de aumentos de valor de los bienes races (plusvala) como
consecuencia del aumento de la demanda de inmuebles, originada sta a su vez, por un
continuo crecimiento de la poblacin y la actividad econmica. An cuando desde un
punto de vista global, las ganancias de capital entran en la definicin de H-S, su
imposicin no es ajena a interrogantes que surgen como consecuencia de la incidencia de
dos factores:
1.- Inflacin. El problema entre las ganancias de capital y la inflacin no se refiere a si
son gravadas en trminos reales o nominales, sino ms bien, a que la inflacin afecta
tanto el rendimiento como la base del capital. Por ello, en general, las personas que
obtienen ganancias de capital durante un periodo de inflacin, estn en una situacin
mucho mejor que aquellas que tienen activos financieros de renta fija (bonos); ya
que, el crecimiento del dinero, a una determinada tasa de inflacin, proveniente de
las ganancias de capital, es mucho mayor, que el correspondiente a otras formas de
ingreso. Esta diferencia puede tener consecuencias ms o menos graves
dependiendo de la tasa de inflacin. Si la inflacin es moderada, no es necesario
realizar ajustes para corregir las inequidades o discriminaciones entre las ganancias
de capital y otras formas de ingreso. Pero, cuando estamos en presencia de tasas
elevadas, no ocurre lo mismo, ya que el exceso de gravamen que recae sobre las
ganancias de capital es tan grande que amplia la brecha entre sta y las otras formas
gravable de ingreso. La solucin a este problema no es fcil, muchas alternativas
han sido propuestas para corregir la situacin, entre ellas, la indexacin de las

170
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

ganancias de capital, pero, los resultados no han sido del todo satisfactorios por las
dificultades que se han presentado.
2.- Tasa de inters. Otro factor que incide sobre las ganancias de capital es el tipo de
inters. Si ste baja en el mercado, el precio de los bonos podra aumentar, dando
origen a ganancias de capital. La ganancia proveniente del cambio de precio de los
ttulos valores puede ser empleada por las personas para la compra de bienes de
consumos o de ttulos. Si se adquieren bienes de consumo inmediatamente se
computa la ganancia; pero si se compran ttulos, en cierto modo no se realiza
ninguna ganancia, aunque deban pagar impuestos. No es fcil distinguir entre el
segundo caso y el primero, y por lo general, como los tenedores de ttulos se
benefician con menores tasas de inters, casi no se necesitan ajustes especiales.
El asunto en los ltimos aos ha sido ms bien lo contrario: aumento en las tasas de
inters que han ocasionado una baja en el precio de los ttulos-valores. En este caso
la persona al vender puede deducir la prdida hasta cierto monto.

La tributacin de las ganancias de capital en Venezuela presenta varios aspectos.


Primero las ganancias de capital de activos transferidos por donacin o legado estn
efectivamente exentas (Art. 14, numeral 7 ejusdem); segundo, las ganancias de capital por
utilidades no distribuidas y repartidas como dividendos en acciones estn gravadas con
una tasa proporcional (Art. 73, ejusdem), no as las provenientes de revalorizaciones de
activos y repartidas por la empresa bajo la forma de cancelaciones o disminuciones de
deudas a favor de los accionistas (Art. 23, pargrafo cuarto), y tercero, la ganancia de
capital de la venta de la vivienda personal est exonerada si: la vivienda ha sido inscrita; el
ingreso bruto de la vivienda se reinvierte en una nueva vivienda en un plazo no mayor de
dos aos o, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la venta y se conserva la
nueva vivienda durante cinco aos (Art. 17, ejusdem).

Caractersticas de las ganancias de capital. Aunque las ganancias de capital constituyen


renta, existen ciertas diferencias entre ellas y otros tipos de renta, que influyen
marcadamente en el tratamiento impositivo:
1.- Se gravan en el momento de realizarlas, y dependen de los cambios de la actividad
comercial, de all su carcter irregular.
2.- Se pudiera evitar el impuesto a las ganancias de capital transmitiendo el patrimonio
a los herederos.
3.- Poseen un alto grado de convertibilidad.
4.- A diferencia de la mayora de las rentas, los resultados pueden ser positivos o
negativos, porque el valor de las propiedades as como puede bajar, tambin puede
subir.
5.- Durante periodos de elevada inflacin, no constituyen, en gran parte, ingresos
reales (ilusin monetaria).

Evaluacin de la definicin H-S

Podran enumerarse ms dificultades de carcter administrativo sobre la aplicacin


de la definicin H-S, pero, el argumento central est claro. Ninguna definicin de ingreso
hara la administracin del impuesto sobre la renta simple y directa. La inclusin arbitraria
de lo que debera se tratado como ingreso es inevitable. Sin embargo, el criterio de H-S ha
sido considerado como un ideal al que hay que tener como referencia y tratar de esforzarse
en alcanzarlo: El ingreso ha de ser definido tan amplio como sea posible, y todas sus
formas recibidas por una persona deberan ser gravadas de igual manera.
Por qu es tan atractiva la definicin H-S? Existen dos razones: Primera, el criterio
apela al sentido de justicia (equidad horizontal). Para que este pronunciamiento tenga
algn sentido, todas, sin excepcin, formas de ingreso deben ser incluidas en la base

171
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

tributaria. De otro modo, dos personas con idnticas capacidades de pago, podran
terminar con diferentes obligaciones tributarias.
Sin embargo, Feldstein (9) ha argumentado que si la capacidad de ganar el ingreso
difiere, el criterio H-S podra no producir resultados equitativos. Si dos personas poseen
habilidades distintas, el uno utiliza su intelecto para trabajar, y el otro emplea sus
msculos. Adems, el trabajo manual proporciona menos satisfaccin que el intelectual
Sera justo gravar por igual a ambas personas, a sabiendas que el que emplea su cerebro
es ms til a la sociedad?
La segunda razn del atractivo de la definicin H-S es la eficiencia. Al ser gravados
todas las formas de ingreso de la misma manera, no hay efectos distributivos en la
actividad econmica (neutralidad). Sin embargo se contrapone a este argumento, la falta
de gravamen al valor locativo de la vivienda ocupada por el propietario estimula
excesivamente la inversin en viviendas de lo que sera normalmente.
Qu nos deja todo esto? Sera insensato abandonar todo el criterio H-S. Adems,
no hay razn alguna para mantenerlo en un nicho sagrado. Habra que mirar sus mritos y
no considerarlo de antemano injusto e ineficiente.

ENRIQUECIMIENTO NETO

El concepto de renta tiene que definirse en trminos netos. Los costos de producir la
renta deben deducirse de los ingresos brutos, independientemente del concepto de renta
utilizado para fines impositivos.
Cundo un gasto es considerado para fines de produccin de renta y cundo es un
gasto de consumo, o sea, de utilizacin o empleo de la renta? La distincin entre lo que es
consumo y lo que constituye coste de produccin no es clara en el moderno impuesto
sobre la renta. La mayora de los costos y gastos de produccin como por ejemplo: sueldos
y salarios, costo de materiales, gastos de depreciacin y mantenimiento, intereses,
impuestos etc. son gastos perfectamente identificables. Para que un gasto pueda ser
deducido de los ingresos brutos como costo de producir renta debe satisfacer tres
requisitos (10):
1.- Tienen que ser gastos destinados a la produccin de ingresos (origen) y no a la
utilizacin (consumo) del mismo.
2.- Deben ser ordinarios y necesarios y,
3.- Deben ser de operacin y no de capital. El capital se deduce anualmente a travs
de la depreciacin.
Sin embargo existen otros gastos cuya identificacin presenta dificultades, siendo
objeto las ms de las veces de decisiones arbitrarias.
En esta parte de la seccin dedicada a la naturaleza del impuesto sobre la renta
analizaremos en detalle, adems de aquellos rubros de gastos que presentan dificultades de
identificacin, otros que por razones legales, son excluidos del ingreso gravable. As
mismo, trataremos a continuacin las deducciones de carcter personal que son permitidas
como artificios para subsidiar las necesidades preferentes, para finalmente, concluir con la
aplicacin de la tarifa impositiva correspondiente.

Ingresos no gravables (exonerados)

Se excluyen por razones de poltica econmica y social una serie de ingresos, que
de otra manera serian gravados (11). En Venezuela, al igual que en muchos otros pases,
quedan exentos del pago del impuesto los enriquecimientos provenientes de una muy
variada gama de actividades (Art. 14 de la ley ISR).

172
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

Beneficencia, Seguridad Social y servicios conexos

En muchos pases se eximen los pagos por transferencias correspondientes a la


seguridad social y beneficencia, de los cuales no existe justificacin general, porque
representan claramente adiciones al consumo potencial y por lo tanto deberan ser
contabilizados como renta de acuerdo al criterio H-S. Sin embargo, la aparente
justificacin es que las personas que reciben tales pagos de todos modos no pagaran
impuesto y que tales pagos no deben gravarse. La legislacin venezolana exonera del pago
del impuesto las pensiones por concepto de retiros, jubilacin o invalidez; las
indemnizaciones laborales y los aportes patronales a las cajas de ahorro (Art. 14,
numerales 4, 6 y 8, ejusdem).

Intereses de ttulos

En Venezuela tanto el Reglamento N 2 de LOAFSP sobre el Sistema de Crdito


Pblico, como la ley del impuesto sobre la renta, contempla la posibilidad de exonerar los
intereses del pago del impuesto sobre la renta (Art. 14, numerales 9 y 13 de la ley ISR).
Las principales objeciones que se le hacen a esta poltica son:
1.- Ofrece una gran posibilidad de evitar el pago de impuestos a personas de los
grupos de ingresos ms elevados.
2.- Se desvan las inversiones de los grupos pudientes hacia la tenencia de bonos
pblicos, en detrimento de la colocacin en inversiones de capital de mayor
riesgo (12).
3.- Constituye fuerte sacrificio del Fisco en mayor proporcin que lo que ganan los
estados y municipios. Adems este subsidio puede incrementar la propensin
relativa de los gobiernos a recurrir al emprstito en lugar de la imposicin.

En conclusin, seria muy conveniente eliminar las exoneraciones y en cambio


implementar subvenciones bien estudiadas para alentar ciertas actividades. Semejante
poltica reducira las injusticias del impuesto sobre la renta y pondra al descubierto el
verdadero costo de la ayuda a ciertos grupos y actividades.

Gastos de produccin o de consumo?

Los gastos que se presentan a continuacin plantean serios problemas de


identificacin para ubicarlos como de produccin o de consumo.

Gastos para el mnimo de subsistencia (exencin de base)?

Los clsicos afirmaban que el consumo para la subsistencia debera deducirse de la


renta, considerando estos desembolsos como un costo de produccin. Una persona debe
comer para poder trabajar. Pero, en lugar de permitir deducciones reales, la poltica es la
de autorizar una exencin mnima para el contribuyente y sus familiares (13).
Esta exencin cumple con varios objetivos:
1.- Elimina como contribuyentes a aquellas personas cuyos ingresos son tan
reducidos que se les considera como faltos de capacidad contributiva.
2.- Personaliza la capacidad contributiva de acuerdo a las cargas de familia.
3.- Crea una considerable progresividad en la estructura impositiva para las
personas que se encuentran justo por encima del mnimo imponible.
Si bien la exencin de base es una concesin ampliamente aceptada por todos, a
pesar de la enorme prdida de recursos que produce, debe estar sujeta a continuas
revisiones, a fin de ajustar los mnimos de subsistencia a la capacidad contributiva real de
las personas. A medida que el costo de la vida aumenta, el valor real de la exencin
disminuye, lo que significa que es muy probable que personas o familias con niveles de
ingreso por debajo del nivel mnimo de pobreza, queden por encima del nivel de

173
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

subsistencia y paguen impuesto. La reforma de la ley de impuesto sobre la renta del 18 de


diciembre de 1995, elimina la revisin peridica por ajuste inflacionario al cuantificar la
exencin de base en funcin de un monto igual a 1.000 unidades tributarias (UT). De esta
manera se vincula la exencin de base al ndice del costo de la vida; as para el ao 2011,
la exencin de base es hasta por la suma de Bs. 76, ya que la UT es de Bs. 76. (Art. 121,
numeral 15 del Cdigo Orgnico Tributario del trece del mes de septiembre de dos mil
uno y Art. 79 de la vigente Ley ISR).
La unidad tributaria es la medida de valor creada a los efectos tributarios, como
medio que permite equiparar y actualizar a la realidad inflacionaria, los montos de las
bases de imposicin, exenciones y sanciones, entre otros, con fundamento en la variacin
del ndice de Precios al Consumidor (I.P.C.)

Gasto en educacin

Las personas intentan instruirse para aumentar sus ingresos de toda la vida y obtener
ocupaciones ms deseables (costo), pero en parte, las anima tambin su satisfaccin
personal. No hay manera eficaz de separar los dos elementos. Permitir la deduccin a los
padres, debera estimularlos a dar ms educacin a sus hijos y asignarles ms fondos para
financiarla. En Venezuela los gastos de educacin son desgravables (Art. 59, numeral 1,
ejusdem).

Gastos por cuidado de los nios y el trabajo domstico

Cuando la esposa toma un empleo y contrata una empleada de servicio, debe pagar
impuesto sobre sus ingresos Podr autorizrsele a deducir esos gastos necesarios para
ganar la renta? La situacin se torna ms grave cuando la mujer es el nico sostn de la
familia (14).

Gastos de traslado y de mudanza

Por el lugar donde reside una persona debe incurrir en ciertos gastos en viajar de su
casa al lugar donde trabaja. Es un gasto necesario, por supuesto, pero es de suponer que un
mnimo est cubierto por la exencin (rebaja) personal. Si una persona elige viajar una
distancia mayor que la normal, lo hace porque as lo prefiere, y el gasto adicional es en
esencia de consumo, para permitirse pagar un alquiler ms bajo, tener condiciones de
vivienda ms agradables, mejores escuelas para sus hijos, etc.
Los gastos de mudanza son otra cosa, ya que se presentan cuando una persona
considera cambiar de empleo. En cierto modo son voluntarios pero, el no permitir su
deduccin obrara en contra de la movilidad de la mano de obra.

Gastos de viaje, representacin, aficiones y afines

Hay cierta ambigedad cuando se refieren a ciertos tipos de viajes, agasajos,


aficiones y otros gastos similares. Como distinguir entre los gastos por puro placer
(consumo) y aquellos inherentes al trabajo? Viajes de trabajo combinados con descanso y
entretenimiento, como por ejemplo, congresos de mdicos en lugares vacacionales; los
gastos de relaciones sociales para agasajar clientes potenciales; compra de equipos
agrcolas sofisticados ms all de lo estrictamente necesario, para satisfacer deseos de
apariencia o simplemente de disfrute; etc.
No hay solucin para este problema; desde un punto de vista administrativo no hay
esperanza de poder delimitar entre gastos necesarios y superfluos. La deduccin de estos
gastos favorece a ciertos grupos en relacin con otros, particularmente a los no asalariados
y a los ejecutivos de las empresas. En Venezuela, los gastos efectuados por los empleados
en sus viajes de trabajo no forman parte del sueldo y no tienen, por tanto, que ser incluidos
entre sus ingresos (Art. 16, pargrafo cuarto, ejusdem). De la misma manera los gastos

174
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

sociales de los altos empleados se excluyen del total anual percibido por el empleado por
concepto de sueldo (Art. 16, pargrafo segundo, ejusdem).

Desgravamenes personales

Los desgravamenes son gastos autorizados por la ley para ser deducidos por el
contribuyente de sus ingresos brutos como artificios para subsidiar las necesidades
preferentes. Algunos argumentos apuntan hacia el ajuste de la capacidad de pago por la
presencia de nios. La crianza de nios involucra ciertos gastos no discrecionales, razn
por la cual el ingreso gravable debe ser ajustado. Tambin, suelen ser vistos como un
mtodo de alivio fiscal para las familias de bajo nivel de ingresos.
En Venezuela las personas naturales podrn optar por aplicar un desgravamen
nico equivalente a 774 UT (Art. 60, ejusdem), en cuyo caso, no sern aplicables los
desgravamenes previstos en el artculo 59, ejusdem.

Gastos mdicos

Gastos mdicos mayores por enfermedades catastrficas reducen drsticamente la


capacidad impositiva sobre una determinada renta, y su distribucin es muy desigual entre
las distintas familias. Existe una fuerte justificacin para deducir aquellos gastos que
excedan un mnimo habitual para la familia tipo. El monto y naturaleza de la deduccin
debe guardar relacin con un problema de salud del momento y hacerse con fines
teraputicos. La deduccin tiene amplia justificacin segn los consensos generalmente
aceptados de equidad. Lo pagado por concepto de gastos mdicos, odontolgicos y de
hospitalizacin prestados al contribuyente y a las personas a su cargo son deducibles sin
lmite alguno por el impuesto sobre la renta en Venezuela (Art. 59 numeral 3, ejusdem).

Prdidas accidentales

Las reducciones del patrimonio neto en el sentido de H-S, causadas por hurto,
incendio, accidentes y otras contingencias y que superan la indemnizacin del seguro son
deducibles. En Venezuela slo son aceptadas las prdidas de bienes propiedad del
contribuyente cuando stos son destinados a la produccin de renta y que no hayan sido
compensadas por el seguro (Art. 27, numeral 6, ejusdem).

Pago de intereses

El pago de intereses de fondos tomados en prstamo para fines personales suele


justificarse por distintas razones:
1.- Es difcil distinguir entre prstamos para fines comerciales (en que el inters
pagado es un costo de producir renta) y aqullos para el consumo.
2.- Su origen es casi siempre producto de circunstancias adversas: enfermedad o
desempleo.
3.- La deduccin sirve para nivelar las personas con grandes inversiones en
menage, con aquellas en que sta es pequea.

An as estos argumentos son poco valederos, ya que en muchos pases se ha


encontrado la frmula de diferenciar entre intereses comerciales y personales. La
deduccin en lugar de ayudar a las personas de baja renta, a las cuales sin duda se les
puede ayudar de otra forma, facilita enormemente la evasin impositiva de las personas
pudientes y acarrea una considerable prdida de recursos. Estas ltimas son las que ms se
benefician de la parte sustancial de la deduccin por intereses como consecuencia de los
prstamos hipotecarios y la compra de automviles. La legislacin venezolana del
impuesto sobre la renta permite desgravar los pagos realizados por el contribuyente por

175
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

concepto de prstamos para la construccin o adquisicin de viviendas (Art. 59 numeral 4,


ejusdem).

Impuestos pagados

La justificacin de la deduccin por pago de impuestos puede provenir en parte,


porque su pago como es obligatorio reduce la capacidad contributiva, y en parte, por el
deseo de aliviar un poco los problemas financieros de los gobiernos locales y estadales. El
efecto consiste quizs en disminuir algo la resistencia de los contribuyentes estadales y
locales contra aumentos de dichos impuestos.

Donaciones

En muchos pases se acepta el punto de vista de que las contribuciones para fines
benficos debieran ser deducibles del impuesto, a fin de estimular a las personas a proveer
fondos destinados a instituciones caritativas, religiosas y otras con fines similares. Cuanto
ms extensos sean los servicios que proporcionan esas organizaciones: educativos,
literarios, deportivos, cientficos, hospitalarios, caritativos, etc., tanto menos debe gastar el
gobierno. Por desgracia tambin contra este sistema corresponde hacer objeciones. La
deduccin como porcentaje de la renta sube en la medida en que sube sta, con lo que la
estructura impositiva se vuelve menos progresiva. El privilegio de la deduccin da a las
personas pudientes una enorme libertad en cuanto a la manera de gastar sumas que de otro
modo se pagaran como impuesto.

Tarifas

El ptimo grado de progresin sobre el cual existe consenso de la sociedad desde un


punto de vista de equidad, no puede se seleccionado bajo ninguna base cientfica, tal como
tuvimos ocasin de hablar sobre ello en el captulo nueve. No obstante, estudios sugieren,
que el impuesto sobre la renta es mucho menos progresivo, que lo que debiera ser de
acuerdo a los tipos impositivos. La explicacin de ello se encuentra en la gran habilidad de
los grupos de mayores ingresos para escapar del impuesto.
En Venezuela, los enriquecimientos netos de las personas naturales (fsicas) se
gravan segn una tarifa progresiva (Tarifa N 1), que tiene 8 tramos expresados en
unidades tributarias, con tasas marginales que van de 6% hasta el 34% (Art. 50, ejusdem).
As mismo se aplican tasas cedulares proporcionales para los contribuyentes no residentes
(Art. 50, pargrafo nico, ejusdem) de 34% sobre el enriquecimiento. Tambin existe un
impuesto por una tasa nica del 34% sobre las ganancias fortuitas (Art. 64, ejusdem) o del
juego (excepto el juego del 5 y 6, cuyo impuesto ser del 16%). Sobre este impuesto
cedular retenido sobre las apuestas, bien podra clasificarse como un impuesto selectivo al
consumo, ya que se retiene en la fuente con una tasa que no depende del ingreso o de las
caractersticas familiares del contribuyente (15). El enriquecimiento neto global de las
personas jurdicas (sociedades annimas y limitadas) excepto aquellas que se dediquen a
la explotacin de minas e hidrocarburos, se gravarn con la Tarifa N 2 (Art. 52, ejusdem),
la cual tiene 3 tramos expresados en UT y los tipos impositivos marginales van del 15% al
34%. Finalmente, los enriquecimientos provenientes de las explotaciones de minas e
hidrocarburos se gravarn con tasas nicas del 60% y 50% respectivamente (Art. 53,
ejusdem).

Ajustes por inflacin

Cuando el nivel general de los precios se eleva, las exenciones personales (cargas de
familia, mnimo de subsistencia, etc.) y las cifras superiores e inferiores de ingresos
gravables, correspondientes a los intervalos de clase por tipo impositivo marginal,
disminuyen en trminos reales. Nuevas personas caen dentro del espectro del impuesto y

176
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

aquellas que pagan, lo harn a tasas marginales ms elevadas. Esta desventaja desde un
punto de vista de equidad, es aprovechada por el gobierno en periodos inflacionarios para
contener el crecimiento de la demanda agregada a travs del impuesto sobre la renta
(estabilizador automtico).
La inflacin produce una serie de efectos adversos sobre el impuesto:
1.- Altera el grado de progresin de la estructura impositiva inicialmente aprobada
por el poder legislativo.
2.- Obliga a pagar a personas que estn por debajo del mnimo de subsistencia,
agravando su situacin de pobreza critica.
3.- Impone una mayor carga tributaria sobre las personas de menores ingresos,
como consecuencia de la disminucin del valor real de las exenciones
personales, y
4.- Estimula al gobierno a gastar ms de lo necesario, como resultado del
incremento del ingreso tributario.
Una posible solucin a los efectos distorsionantes de la inflacin sobre el impuesto
sobre la renta, seria indexarlo de acuerdo al crecimiento del ndice general de precios; no
obstante, muchas razones se argumentan en contra de la indexacin: las relativas a la
elasticidad y estabilidad tributaria y la reluctancia a reconocer que la inflacin continuar
en el futuro.
Adems de los comentarios que se hicieron sobre el ajuste de la exencin de base de
acuerdo a la unidad tributaria, la legislacin venezolana del impuesto sobre la renta
contempla en el Titulo IX un sistema de ajuste por inflacin de los activos y pasivos no
monetarios

Estructura del impuesto sobre la renta en Venezuela

Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, Gaceta Oficial, N


38.628 del 16-02-2007.

Artculo De la determinacin del impuesto Descripcin


a pagar
7-13 Sujetos objeto del pago del impuesto Personas naturales; compaas de
capital; las personas y las
comunidades; los titulares de
enriquecimientos mineros y de
hidrocarburos; asociaciones,
fundaciones y dems entidades
jurdicas o econmicas; herencias
yacentes; compaas en pago del
impuesto comandita por acciones;
sociedades de responsabilidad limitada;
cuentas de participacin; consorcios,
sociedades o corporaciones extranjeras;
empresas pblicas nacionales, estadales
y municipales
14-79 Exenciones Gobierno Central, Regional y
Municipal; Banco Central; Banco de
Desarrollo Econmico y Social, e
Institutos Autnomos que determine la
ley; diplomticos extranjeros,
instituciones benficas e intereses
laborales; pensiones de retiro,
jubilacin o invalidez; donaciones,
herencias y legados; aportes a cajas de
ahorro; exencin de base a personas
177
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

naturales; actividades agropecuarias o


de pesca; intereses de instrumentos de
captacin de ahorros previstos en la ley
de bancos; instituciones de ahorro,
previsin social, fondos de pensiones,
retiros, etc.
15-20 1)Ingresos Brutos (+) Ventas de bienes y servicios;
arrendamientos; libre ejercicio de
profesiones no mercantiles;
empleados; regalas.
21-26 2)Costos (-) Costos de productos enajenados y de
servicios prestados en el pas; costos de
adquisicin de bienes; comisiones y
gastos de transporte y seguros; costo
de inmuebles enajenados; costo de las
parcelas vendidas; costo de las
empresas de seguro; costo de
contratista de obras.
21 3)Renta Bruta (=)
27-33 4.1)Deducciones(-) Remuneraciones, honorarios y gastos
de representacin; depreciacin de
activos intereses; indemnizaciones
laborales; prdida de bienes; gastos de
trada de empleados; contribuciones
pagadas; acreencias incobrables; gastos
de administracin y conservacin de
inmuebles; alquileres de bienes
muebles e inmuebles; gastos de
transporte; donaciones y liberalidades;
gastos de publicidad; etc.
59-62 4.2)Desgrvamenes(-) Las personas naturales residentes en el
pas gozarn de los siguientes
desgravamenes: intereses o alquileres
por la vivienda; colegios; prima de
seguro HCM; gastos mdicos,
odontolgicos y de hospitalizacin.
27-33 5)Enriquecimiento Neto Gravable(=) *Se consideran como enriquecimientos
y 63-65, (5=3-4.1; 5*=1-4.2) netos los sueldos, salarios,
67 emolumentos, dietas, gastos de
representacin, pensiones, obvenciones
y dems remuneraciones similares,
obtenidas por la prestacin de servicios
personales bajo relacin de
dependencia; premios de lotera,
hipdromos y dems ganancias de
anloga naturaleza; dividendos.
50-53 6) Tarifas (x) La Tarifa N1 se aplica al
8-9, 63- enriquecimiento global anual neto
65, 68 gravable de las personas naturales
residentes en el pas. La Tarifa N2 se
aplica al enriquecimiento global neto
anual gravable de las sociedades
annimas y de las limitadas. La Tarifa
N3 se aplica al enriquecimiento global
anual neto gravable de las empresas de
178
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

minas e hidrocarburos.
Ganancias fortuitas o del juego de
apuestas.
Dividendos
7)Impuesto sobre la renta (=)
(7=5x6)
56-57 y 8)Rebajas de impuestos(-) Rebajas de impuestos en forma total o
61 parcial por inversiones o actividades
industriales, transporte y construccin,
petrleo y minas etc.
Las personas naturales gozarn rebajas
de impuestos personales y cargas de
familia.
9)Impuesto sobre la renta a pagar
(=)
(9=7-8)

179
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

NOTAS AL CAPTULO XII

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin,
7ed. Illinois 1981 p. 253
(2) Ibid. pp. 254
(3) En el Captulo IV se analizaron diversos mtodos para corregir los efectos de
repercusin.
(4) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 168
(5) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972 p. 237
(6) SIMONS, Henry et al., Personal Taxation and Federal Tax Reform. University of
Chicago 1938
(7) DUE, John et al., Op. cit. pp. 255-66
(8) AARON, Henry, Income Taxes and Housing. American Economic Review.
N60, December 1970, pp.789-806
(9) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1969, p.173
FELDSTEIN, Martin, On the Theory of Tax Reform. Journal of Public
Economics 6, 1976, pp 77-104
(10) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, Mxico 1965, p.277
(11) DUE, John et al., Op. cit. p. 272
(12) La generosidad del Fisco venezolano llega hasta la exoneracin de los intereses
provenientes de colocaciones y ttulos-valores privados (Art. 14, numeral 9 de la ley de
ISR)
(13) DUE, John et al., Op. cit. pp. 275, 287-88
(14) En Venezuela no existe ninguna compensacin por el cuidado de los nios.
(15) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal
Venezolano, N 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre
Carlos et al. p. 199

180
XIII

EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

El conocimiento de los efectos econmicos que el impuesto sobre la renta de las


personas fsicas produce sobre la disposicin al trabajo, los niveles de ahorro e inversin,
permite juzgar la eficiencia de esta clase de impuesto. La influencia del impuesto sobre la
renta la podemos estudiar desde un doble enfoque: en primer lugar, cmo afecta el
impuesto al nivel de ahorro individual, la produccin y oferta de recursos; y en segundo
lugar, el impacto del impuesto sobre la renta sobre la oferta de trabajo. En una tercera
seccin, nos referiremos a un controversial tema, la excesiva presin fiscal, responsable,
segn el criterio de algunos, de alentar el crecimiento de actividades altamente
perjudiciales para el pas, como economa subterrnea o informal y de ser la causante de
muchos males que aquejan la economa.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACION DE CAPITAL

Si el ingreso es la base del impuesto, entonces las personas pueden alterar su


obligacin impositiva, slo modificando sus niveles de ingreso; cualquier incremento del
ingreso aumentar el impuesto a pagar.
Las principales crticas al ISR, se han centrado en su virtual responsabilidad en el
descenso de la tasa de formacin de capital y por lo tanto de ejercer efectos adversos sobre
el crecimiento econmico. El descenso de la productividad del trabajo, ha sido atribuido
en primera instancia a la disminucin de la tasa de formacin de capital, medida sta a su
vez, por el decremento porcentual de la parte del ingreso que se destina al ahorro (S/Y).
Existen varias razones que explican el descenso de la relacin S/Y, sin embargo los
crticos del ISR, argumentan, que esta situacin obedece a una baja tasa de rentabilidad
del ahorro. El ISR, reduce significativamente los deseos e intenciones de las personas por
ahorrar.
Los impuestos pueden alterar la formacin de capital de dos maneras: modifican la
cantidad de ahorro disponible en situacin de pleno empleo y este hecho incide sobre la
tasa potencial mxima de formacin de capital (funcin oferta de fondos); y afectan la
disposicin para emprender inversiones y en consecuencia, el nivel de la formacin de
capital (funcin demanda de fondos) (1)

La oferta de fondos: funcin del ahorro

La tasa real de formacin de capital, no puede exceder del nivel de ahorros, en


situacin de pleno empleo (S=I) (2). La relacin S/Y depende de diferentes variables, para
un determinado individuo, segn pruebas empricas, el nivel del ahorro est
correlacionado positivamente con el nivel de ingresos, y quizs, con el rendimiento de los
ahorros. Dado determinado nivel de la renta nacional, cualquier impuesto que reduzca el
rendimiento de los ahorros, puede afectar la proporcin S/Y (Segn vimos en el Captulo
XII, los intereses de los ahorros en Venezuela son exonerados por el ISR).
Un impuesto proporcional a la renta tiene un doble efecto: el efecto renta y el
efecto sustitucin. El primero, reduce los ingresos monetarios de todas las personas, de
manera proporcional a la renta que es absorbida por el impuesto, lo que conlleva a reducir
el nivel de los ahorros (S/Y). Sin embargo es posible que las personas aumenten la
disposicin de ahorrar ms (S/Y) tratando de mantener determinadas tasas de

181
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

rendimiento de los ahorros una vez pagado el impuesto. El efecto sustitucin, es adverso
al ahorro (ahorrar menos), por cuanto estimula a las personas a la sustitucin de consumo
futuro por consumo presente, dado el abaratamiento relativo del consumo con relacin al
ahorro (reduccin del rendimiento del ahorro). El efecto neto depende de la fuerza relativa
que tengan estos dos efectos: Si existe una elevada elasticidad de sustitucin entre el
consumo y el ahorro, particularmente cierto en el caso de ahorros especulativos, es
bastante probable que la relacin S/Y disminuya. La elasticidad de sustitucin est
estrechamente vinculada con los motivos por los que ahorran las personas. Si las razones
para ahorrar obedecen a motivos de seguridad y estabilidad como: comprar una casa,
tener una reserva de dinero para emergencias, o acumular una determinada suma para los
aos de jubilacin y retiro; el rendimiento de los ahorros tiene poca o nula importancia en
las decisiones. Por lo tanto, el efecto renta ser dominante y se ahorrar mucho ms no
menos, como resultado de la aplicacin de un impuesto sobre la renta.
Un impuesto a la renta progresivo incrementar an ms el impacto negativo sobre
la relacin S/Y, con respecto al que produce un impuesto proporcional, recaudando ambos
la misma cantidad de dinero; ello, por las siguientes consideraciones:
1.- El impacto relativo del impuesto ser mayor para los niveles de elevados ingresos,
en donde la proporcin S/Y es relativamente elevada en promedio, y grande, el
margen de reduccin de los ahorros para absorber el impuesto; y ligeramente menor
para los niveles bajos de renta, donde las personas tendran que reducir el consumo
para poder pagar el impuesto.
2.- De otro lado, la naturaleza progresiva de la tasa, la cual impone una mayor presin
tributaria en la medida en que crece el ingreso, aumentar el efecto sustitucin.

La demanda de fondos y la formacin real de capital

La relacin S/Y sirve para determinar el mximo nivel de formacin real de capital
en situaciones de pleno empleo, a travs de la oferta de fondos (ahorros). No obstante, la
tasa actual de formacin real de capital puede ser menor a ese mximo, adems, una
elevada relacin S/Y puede no conducir o significar una mayor tasa de formacin real de
capital. Es ms, puede ocasionar bajos niveles en la renta nacional y elevados niveles de
desempleo (bache deflacionario: S>I). Esta situacin nos conduce a determinar los
principales elementos que condicionan la actual formacin real de capital (demanda de
fondos: inversin):
1.- La disponibilidad de fondos para ser invertidos y su consecuente costo de capital.
Estos a su vez, son dependientes del volumen de ahorros que las personas estaran
dispuestas a transferir a aqullas que deseen utilizar tales fondos para realizar
programas de inversin.
2.- De la esperada tasa interna de retorno de la inversin real.
3.- La disposicin para tomar riesgos.

Los efectos del impuesto sobre la renta sobre la oferta de fondos para la formacin
de capital, ya fueron discutidos al comienzo de esta seccin. Veamos a continuacin el
resto de las variables.

La tasa interna de retorno de la inversin

Un impuesto sobre la renta reduce directamente la tasa de retorno de cualquiera


nueva inversin, con el agravante de que el impuesto no podr ser completamente
trasladado hacia adelante o hacia los consumidores, segn veremos en el captulo
siguiente. Una tasa del 50% de ISR reduce a la mitad cualquier tasa de retorno de la
inversin. Las consecuencias de este hecho, dependen, por supuesto de la elasticidad del
proyecto de inversin de que se trate. En general, si las tasas de retorno estn muy por
encima de lo que debe considerarse como mnimo aceptable (costo de oportunidad), es
bastante probable que el impuesto tenga ligeros efectos. Ms si por el contrario, las tasas

182
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

de rentabilidad de los proyectos de inversin estn muy cercanas a este margen mnima, es
de esperarse que el impuesto tenga grandes dosis disuasivas.

El elemento riesgo

La disponibilidad de los fondos y la disposicin para realizar inversiones, estn


influenciados por el inters de las personas de aceptar riesgos. Si las personas no estn
dispuestas a correr riesgos, mayor ser la tendencia de los tenedores de fondos de
mantenerlos en forma liquida o de invertir en actividades altamente seguras y confiables.
De tal manera, que con esta actitud se producir una escasez de fondos hacia la inversin
real y un alza de los tipos de inters. De la misma forma, las empresas pueden proceder
similarmente, no aceptando tomar riesgos, ocasionando una baja en el volumen de
inversin real a determinadas tasas de rendimiento.
El problema del efecto del impuesto sobre la renta sobre la disposicin de aceptar
riesgos, es un asunto que ha sido largamente debatido. El ISR reduce la disposicin de
aceptar riesgos, ya que disminuye el retorno de la inversin; pero no es fcil responder si
ello aumenta o disminuye la magnitud total del riesgo que se acepta. Como cualquier
impuesto, surte un efecto renta que estimular a los inversionistas a correr mayores
riesgos con el propsito de mantener el rendimiento en trminos netos. Pero tambin se
produce una reaccin en direccin opuesta, el efecto sustitucin, el cual disminuye el
beneficio de correr riesgos, comparado con el peligro de perder toda la inversin. Resulta
imposible predecir el efecto neto, aunque puede sealarse una decisiva influencia cuando
existe la compensacin por prdidas, ya que se reduce el riesgo neto de una inversin. Si
la compensacin es total, toda prdida de una inversin infructuosa puede deducirse de
otros ingresos, recuperndose parte de la prdida en forma de menor impuesto sobre la
renta, o lo que es lo mismo, la compensacin actuar como prima de las inversiones ms
arriesgadas. Con un impuesto proporcional y plena compensacin de la prdida, el
impuesto reducira la ganancia y la prdida potencial en el mismo monto.
En Venezuela la ley autoriza al traslado de las prdidas netas de la explotacin no
compensadas hasta los tres aos subsiguientes al ejercicio en que se hubiesen sufrido
(Art. 55 vigente ley ISR).

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO (3)

Un impuesto proporcional a la renta equivale a una reduccin proporcional de


sueldos y salarios. Si es del 10%, por ejemplo, surte el mismo efecto sobre los ingresos
reales de los trabajadores, que una reduccin del 10% sobre sus remuneraciones,
permaneciendo inalterables los precios de los bienes y servicios. Por ello, al igual que un
cambio de salario, el impuesto producir un efecto tanto de sustitucin como de renta. El
efecto sustitucin, reducir la ganancia efectiva del trabajo en comparacin con el ocio.
Para qu trabajar ms si el gobierno absorber una gran tajada de lo que gane? Por el
contrario, el efecto renta estimular a las personas a trabajar ms para obtener una renta
adicional a fin de que le permita mantener el poder adquisitivo La cuestin es averiguar,
cul efecto ser dominante?
Las curvas de indiferencia pueden ser utilizadas para ilustrar las posibles
reacciones. En la Figura 11-1 que se inserta en la pgina siguiente, cada curva de
indiferencia A1, A2, A3, indica las relativas combinaciones de trabajo (renta) y ocio,
que brindan igual satisfaccin a una familia. Cada curva se va aplanando (achatando)
hacia los extremos; ms all de cierto punto, limitaciones materiales impiden una mayor
sustitucin de ocio por trabajo; en otro sentido, una persona no est dispuesta a sustituir
trabajo por ms ocio -a menos que tenga ingresos provenientes de otras fuentes distintas
al trabajo- porque no puede disfrutar del ocio sino tiene ingresos para gastar. Es de
suponer que las curvas varan segn los individuos. Para algunos, la posibilidad de
sustitucin es limitada, porque insisten en tener cierta renta y cierta medida de ocio. Para
otros, la posibilidad de sustitucin es grande; o en otras palabras, la tasa marginal de
183
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

sustitucin desciende con lentitud al sustituir una cosa por otra. La primera situacin crea
una curva de indiferencia muy pronunciada; la segunda, una de curvatura ms suave. Las
sucesivas curvas (AA) del diagrama, muestran niveles consecutivamente ms altos de
renta y ocio y, por ende, niveles de satisfaccin ms elevados (aunque no medibles). La
variacin de las horas de trabajo puede reflejar cambios ocupacionales en el miembro
trabajador de una familia, o en otros integrantes de ella.

Figura 11-1: Equilibrio renta-ocio

El anlisis de las curvas de indiferencia

La curva WW indica la tasa de salario o, en otras palabras, el costo marginal de


sustituir trabajo por ocio y viceversa. La curva est trazada como lnea recta, suponiendo
que el salario por hora es independiente de las horas trabajadas. Si la persona trabajara 24
horas al da sin descanso, el ingreso seria igual a OV'; sino trabajara nada, el ingreso seria
O (ocio OV). El punto de tangencia de la curva de salarios con la curva de indiferencia
indica el ptimo -el ms elevado nivel de satisfaccin que una persona puede lograr con
una determinada tasa de salario-. As, en el diagrama, su renta ser OD y ON de ocio, y
trabajar la cantidad de horas al da que producirn esa renta (NV), si se supone que
intenta maximizar su satisfaccin.

Incidencia de los impuestos

El objetivo del anlisis consiste en comparar las reacciones a la disminucin de la


renta real del sector privado con distintas formas alternativas de imposicin.

Impuesto de suma global o de capitacin

El estndar inicial de uso ms sencillo para considerar la incidencia del impuesto


sobre la renta es el gravamen global o de capitacin. Este impuesto es altamente objetable
desde el punto de vista de la equidad, pero es una norma conveniente de comparacin ya
184
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

que no produce efecto sustitucin. El impuesto per-cpita es siempre un impuesto de suma


global (4), puesto que satisface la condicin de que su cuanta no depende del ingreso
ganado ni de ninguna otra variable de comportamiento econmico; de all que no ofrece
incentivos para modificar tal comportamiento. Como toda reduccin del ingreso
monetario, producir un efecto renta; quizs llevar a la gente a trabajar ms para
mantener sus precedentes niveles de renta. Pero no surtir ningn efecto marginal ni
sustitutivo. La Figura 11-2 muestra como el impuesto de capitacin reduce la renta
disponible de una persona en una forma constante, trasladando as la curva WW hacia la
izquierda del diagrama y en forma paralela a la lnea anterior. Este cambio slo producir
un efecto renta, puesto que la obligacin impositiva no depende de la cantidad ganada, y
por ello la persona trabajar igual o ms, mientras la renta sea un bien superior como se
muestra en la grfica.

Figura 11-2: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto de capitacin

Impuesto proporcional

Un impuesto proporcional a la renta, introduce dos diferencias sustantivas:

1.- El impuesto relativo de varias personas diferir bastante. Los grupos de menores
ingresos, que con mayor probabilidad se esforzarn ms en trabajar, como respuesta
al impuesto, sern liberados del pago del mismo, y en cambio, recaern cantidades
relativamente mayores de impuesto sobre las personas pertenecientes a los niveles
de renta ms elevados. El efecto ingreso puede ser muy diferente para esas personas,
pero no hay manera de predecirlo con seguridad.
2.- Este tipo de impuesto a la renta tiene un efecto sustitucin hacia el ocio, ya que ste
se ha hecho ms barato y, por lo tanto, se preferir consumir el bien (ocio) que baja
de precio. En otras palabras, a medida que aumenta la renta, la obligacin tributaria
crece, y el salario por hora trabajada habr descendido, disminuyendo en
consecuencia el incentivo a trabajar, fomentando por ejemplo el ausentismo.

185
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

Figura 11-3: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto proporcional a la renta

La Figura 11-3 indica los efectos renta y sustitucin; las nuevas curvas de ingreso
ya no son ms paralelas a la anterior. Por eso es casi seguro que la cantidad de trabajo ser
algo menor que con el impuesto de capitacin con respecto a cualquier persona que pague
la misma suma bajo ambos impuestos.
La disminucin del esfuerzo laboral adoptar varias formas: El ausentismo ser
mayor; la persona estar menos dispuesta a trabajar horas extras o a tomar un segundo
empleo, como el caso del mdico que reduce las horas en que mantiene abierto su
consultorio, o el conductor del camin que limita el kilometraje diario que est dispuesto a
hacer; la mujer y los nios pueden abandonar el mercado de trabajo. Si la mujer trabaja, su
empleo sustituye a menudo gastos no deducibles (pagos por servicio domstico y cuido de
los nios); el ingreso as reducido puede ser no suficiente como para compensar tales
gastos y justificar la prdida de tiempo que significa los quehaceres domsticos, salidas de
compras, etc. Las personas cuyo nivel de vida no depende de rentas provenientes de su
trabajo, pertenecen a grupos que quizs lo reduzcan ms. Por supuesto existe una situacin
intermedia en que los dos efectos se equilibran y se hace el mismo trabajo que antes.
En la realidad la magnitud del efecto suele ser muy diferente a las consideraciones
tericas anteriores; existen razones para creer que no es muy grande. Una de ellas reside
en el limitado o casi nulo control que mucha gente puede ejercer sobre sus horas de
trabajo (disposiciones legales, contratos colectivos). Deben trabajar cierto nmero de
horas fijas, si quieren conservar su empleo y en muchos casos no habr oportunidades para
trabajar horas extras o para tomar un segundo empleo. El trabajo de la esposa y de los
hijos se realiza sin prestar la menor importancia al impuesto. Las personas se motivan para
el trabajo no slo por el deseo de obtener ingresos sino tambin por otras metas tales como
el sentido de la responsabilidad, el orgullo por el deber cumplido, el poder y el prestigio,
diversidad en el estilo de vida, y liberacin del aburrimiento que brinda el trabajar. En
particular, en los niveles de ingresos superiores, muchas mujeres casadas trabajan
186
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

impulsadas por fuertes aspiraciones profesionales y la satisfaccin que les brinda el


trabajo, en contraste con lo aburrido de los quehaceres domsticos, los clubes femeninos y
otras actividades similares.

El efecto resentimiento (5)

Hasta ahora suponamos que el trabajador reaccionara a un aumento del impuesto


de la misma manera que si se tratase de una disminucin del sueldo. Pero puede que no
sea este el caso. Los impuestos, especialmente aquellos considerados injustos, pueden
provocar el efecto resentimiento (Spite Effect). La introduccin de un gravamen puede
despertar un sentimiento de clera, una especie de deseo de devolver el golpe e infligir
prdidas al gobierno disminuyendo el propio esfuerzo en el trabajo, y de ah la propia
materia gravable (ingreso). Tal actitud, ciertamente es costosa para el trabajador. Pero la
satisfaccin de poder vengarse puede compensar al contribuyente de su prdida; o puede
abrigar la esperanza de que el gobierno resulte intimidado por tal accin.
Los factores implicados en el efecto resentimiento pueden actuar en otra direccin.
El trabajador puede considerar el pago de sus impuestos como una compra de los servicios
pblicos que desea y por consiguiente no cambiaria su comportamiento laboral.

Impuestos progresivos (6)

La aplicacin de tasas progresivas aumenta la posibilidad de que una persona


trabaje menos y no ms, con un determinado nivel impositivo. El hecho de que la tasa sea
progresiva incrementa la influencia relativa del efecto sustitucin, por lo tanto ser ms
adverso al esfuerzo de trabajo. Cuando un impuesto proporcional reduce el esfuerzo de
trabajo, un impuesto progresivo de igual rendimiento lo reduce todava ms; y cuando un
impuesto proporcional aumenta el esfuerzo de trabajo, este aumento es menos
pronunciado con el impuesto progresivo. A estas personas la progresividad, a medida que
aumenta su jornada laboral, les reduce el ingreso por hora trabajada, como se aprecia en el
ejemplo recogido en el recuadro que a continuacin se presenta, el cual puede
corresponder a un albail independiente que cobra de acuerdo al trabajo que realiza:

Horas Das de Impuesto


Ingreso Tasa Renta Renta
Trabajo Trabajo sobre la
Total Media Neta por H/T
al da al ao Renta
8 250 300.000 10% 30.000 270.000 135
10 250 375.000 15% 56.250 318.750 128

A este trabajador el ir jugar a las bolas criollas con los amigos durante dos horas le
representaba dejar de ganar Bs. 270 (135x2), pero si trabaja 10 horas diarias, le supone
que le ingresaran Bs. 256 (128x2), con lo que la relacin de intercambio bolas
criollas/trabajo se ve alterada en beneficio del juego, que sale ahora ms barato. Se da,
adems la paradoja de que justamente el trabajo adicional, que se realiza con mayor
esfuerzo y cansancio, est menos retribuido que si la jornada laboral fuera ms corta.
El aumento de la presin tributaria lleva tambin a la sustitucin de trabajos
solicitados en el mercado por trabajo propio. Consideremos el albail del ejemplo anterior
quin necesita una reparacin de plomera en su casa, y supongamos que por ese trabajo el
plomero le cobrar Bs. 270. Si hacer l mismo la reparacin le lleva dos horas (y l
percibe por su trabajo Bs. 135/hora), contratar al plomero, quin ser ms experto que l
y dispone de herramientas ms apropiadas, pero, tras la subida del impuesto la reparacin
la har l mismo, dejando de ganar Bs. 256 y ahorrando Bs. 14 (270-256); como
consecuencia, la reparacin ser menos fiable y el Estado dejar de percibir los impuestos
correspondientes a dos horas de trabajo del albail y a dos horas de trabajo del plomero,
como resultado de la reduccin de la materia gravable (7).

187
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

Figura 11-4: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto progresivo a la renta

La Figura 11-4 que se inserta ms arriba, muestra la situacin con un impuesto


progresivo. La curva de salarios despus de pagar impuestos ya no es una lnea recta,
porque la pendiente decrece a medida que se dobla hacia el lado izquierdo del eje de las
abscisas, y la tangencia con la curva de indiferencia se encontrar por fuerza a la derecha
de la que se da con una tasa proporcional que obtendra la misma cantidad de impuesto de
la persona; es decir habr ms ocio y menos trabajo. Si se compara en funcin del trabajo
total, la diferencia neta entre las dos formas de impuesto no es tan clara.
Veamos las principales diferencias sobre el esfuerzo al trabajo total que introducen
ambos impuestos. El impuesto proporcional coloca una presin relativa ms pesada sobre
los grupos de rentas inferiores y medio inferiores; el impuesto progresivo lo hace, en
cambio, en los niveles superiores.
Supongamos ahora que un impuesto proporcional es reemplazado por otro
progresivo de igual rendimiento. El resultado ser que los tipos impositivos medios y los
marginales quedarn incrementados para aquellas personas que gozan de salarios altos y
decrecern para los que tienen salarios bajos. Pero los cambios en los tipos marginales
sern ms considerables que en los tipos medios.
Sin proponernos a realizar un cuadro completo de los esquemas de cambio que
resultan, la naturaleza del programa queda ilustrada en la Figura 11-5 que se inserta en la
siguiente pgina.
Los receptores de ingresos bajos en la zona A se encuentran con que tanto sus tipos
impositivos marginales como los medios se reducen. Entonces lo mismo puede aumentar
que disminuir su esfuerzo en el trabajo. En la parte superior de la escala estn las personas
comprendidas en el grupo D, para las que tanto sus tipos impositivos marginales como
medios se han incrementado. Como los miembros del grupo inferior, lo mismo pueden
aumentar como disminuir su disposicin al trabajo. Los trabajadores del grupo B, con
ingresos entre bajos y medianos, se encuentran con que sus tipos impositivos marginales
no varan, mientras que se reducen los tipos medios. Esto disminuir su esfuerzo al
trabajo. Los comprendidos en el grupo de renta media a superior, o sea sector C, se
encuentran con que aumentan sus tipos

188
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

Figura 11-5: Tipos impositivos marginales y medios

marginales y se reducen los medios. Para stos la razn de disminuir su esfuerzo en el


trabajo es doble. El cuadro que se presenta a continuacin muestra un resumen de los
cambios en los efectos renta y sustitucin, y sus resultados, segn el nivel de renta.

Niveles de Efecto Renta Efecto Sustitucin Resultado


Renta (trabajar +) (trabajar -)
A G<P (-) G<P (+) ?
B G<P (-) G=P Trabajar (-)
Trabajar (-)
C G<P (-) G>P (-)
doblemente
D G>P (+) G>P (-) ?
Nota: G: impuesto progresivo; P: impuesto proporcional

No hay ninguna forma sencilla para predecir cul ser el resultado neto para el
grupo considerado como un todo. Supongamos que los trabajadores en el grupo A, se
esfuerzan en trabajar ms, mientras que los del grupo D reducen su esfuerzo. El resultado
neto, en este caso, depende de la cantidad de la disminucin de los grupos B, C y D. A su
vez, estos cambios dependen de la distribucin de la renta, as como del especfico
cambio en la estructura de los tipos impositivos.

EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER

En los Estados Unidos alrededor de 1980 surgi un importante movimiento, la


escuela del lado de la oferta, la cual sostena que los efectos desincentivadores de las
elevadas tasas impositivas, conspiraban, y lo que es ms, eran responsables de la mayora
de los males que aquejaban a ese pas: bajo nivel de ahorro, recesin, productividad
estancada y elevada inflacin. El economista Arthur Laffer, considerado el padre de la
economa del lado de la oferta y otros destacados colegas, argumentaban la necesidad de
establecer bajas tasas impositivas marginales para obtener buenos resultados econmicos.

189
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

Refieren los antecedentes que Arthur Laffer presento por primera vez su sorprendente
teora en una servilleta, cuando se encontraba en 1974 almorzando con polticos y
periodistas. El argumento terico de la denominada curva de Laffer, considerada un
icono por los seguidores de la escuela del lado de la oferta, es demostrar cmo, a partir de
un cierto nivel de imposicin, los factores de produccin (capital y trabajo), se ven
desincentivados, ya que su costo de oportunidad es muy elevado. Por tanto, a partir de
cierto limite, existe la posibilidad de que aumentos en los tipos impositivos, pueda suponer
un efecto contrario, de descenso en lugar de aumento de los ingresos tributarios. Durante
las administraciones de Ronald Regan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en Gran
Bretaa, se aplicaron los principios tericos de Laffer, reduciendo los tipos impositivos
para aumentar los ingresos fiscales. Los resultados en los Estados Unidos provocaron
largos periodos de gigantescos dficits presupuestarios, al no poder recaudar el Estado
suficientes ingresos fiscales para sostener el nivel de gastos. De la misma manera, la
propensin al ahorro disminuy en lugar del aumento pronosticado por los tericos de la
economa del lado de la oferta. (8)
La evidencia emprica recogida hasta el presente, de que por si sola toda reduccin
impositiva conduce, tanto a un aumento de la recaudacin fiscal como de la produccin
nacional, no es concluyente, ya que no existe manera de averiguar en que punto de la
curva de Laffer se encuentran los pases. Segn estudios economtricos sobre la respuesta
del esfuerzo laboral al aumento de las tasas impositivas, el punto de ingreso mximo se
encuentra muy a la derecha de las tarifas impositivas que la economa norteamericana ha
visto en las ltimas dcadas: los estudios pronostican que una reduccin de los impuestos
dara lugar a una reduccin casi proporcional de la recaudacin fiscal.
La curva se traza a veces de tal manera de manera que su mximo corresponda
tericamente, a una tasa impositiva del 50%. Cuando el tipo impositivo es nula (0%), no
hay lgicamente ningn ingreso fiscal, como tampoco lo habr cuando los impuestos
alcancen al 100%, pues la gente no es tan ingenua como para trabajar sin recibir nada a
cambio. (9)
En la grafica que se inserta a continuacin se presenta una versin simple de la
curva de Laffer.

Figura 11-6: Curva de Laffer

190
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

En realidad, no se conoce con exactitud la relacin entre impuestos y


recaudacin. A pesar de numerosos estudios sobre el tema, no hay conclusiones claras. La
economa es demasiado compleja y la interaccin entre decenas de variables como la
estructura econmica del pas, los impuestos, el capital disponible para inversiones, la
tendencia al ahorro de los ciudadanos, la existencia de un sistema financiero completo y
consolidado hacen de esta curva una enorme simplificacin de la realidad.

191
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA

NOTAS AL CAPTULO XIII

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin,
7ed. Ill. 1981, pp. 359-64
(2) ex-ante ex-post
Y=C+S Y=C+I
Y-C=S Y-C=I
S=I
(3) DUE, John et al., Op. cit. pp. 350-56
(4) El impuesto de salida del pas es un claro ejemplo. (Art. 29, Ley de Timbre Fiscal
Gaceta Oficial, N 38.958 del 23-06-2008)
(5) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1969, p. 250
(6) Ibd. pp. 251-56
(7) Enciclopedia Prctica de Economa. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983.
Economa de la Oferta por Trigo, Portela. pp. 168-69
(8) SAMUELSON, Paul et al. Economa. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. Mxico 1986, pp.
894-96
(9) MANKIW, Gregory. Principios de Economa. Ed. McGraw Hill, 1 ed. Espaa
1998,pp.161-162

192
XIV

IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE


CAPITAL

La sociedad de capital es una entidad jurdica colocada entre los individuos


propietarios de la empresa -accionistas-, y la ganancia inicial de la renta. Desde el punto
de vista impositivo la existencia de las sociedades de capital traen consigo importantes
consecuencias tributarias:
1.- Podra ocurrir que la sociedad no distribuya la ganancia entre los accionistas, sino
que la retenga como reserva o la utilice para expandirse. De ser as, dara origen a
ganancias de capital para los accionistas.
2.- La existencia en si misma de la sociedad y la distincin entre ganancia inicial de
la renta y el posterior pago de dividendos, estimula a los gobiernos a gravar tanto
a la empresa como a los dividendos recibidos; ninguna otra clase de ingreso es
gravada de semejante manera.
3.- La divisin entre propiedad y control de la sociedad puede ocasionar reacciones
distintas a las que produce el impuesto personal a la renta, principalmente en las
grandes corporaciones, en las cuales, la posesin se distribuye entre miles de
accionistas, mientras que el control permanece en manos de los altos ejecutivos y
tal vez, entre los accionistas mayoritarios.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

El tratamiento de la sociedad de capital, para fines impositivos independientemente


de sus propietarios, plantea diversas consideraciones que guardan relacin con el principio
de equidad y con otros aspectos vinculados con la eficiencia econmica. En esta seccin
abordaremos en primer lugar, las caractersticas ms resaltantes del impuesto sobre la
renta de las sociedades de capital, y luego, se proceder a una evaluacin general del
mismo, describiendo, tanto los argumentos presentados en defensa del impuesto, como sus
crticas ms resaltantes. Posteriormente, se tratarn los principales mtodos de integracin
del impuesto, dirigidos en su totalidad, a corregir deficiencias en el campo de la equidad
horizontal.

Naturaleza del impuesto

Las caractersticas ms importantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de


capital, adems de los comentarios sobre los efectos que provocara el impuesto en caso de
no trasladarse, sern el propsito de esta parte del captulo (1)

Caractersticas generales

El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se aplica a las utilidades


totales sean o no distribuidas como dividendos; el impuesto a la renta personal, trata a los
dividendos igual que a otros ingresos. La sociedad por acciones se trata esencialmente
como entidad, con personalidad fiscal propia, distinta y separada de sus propietarios, los
accionistas. Esto refleja la filosofa de que la sociedad de capital posee capacidad
contributiva propia, medida por sus utilidades netas, independientemente de los efectos
distributivos que el impuesto pueda ejercer sobre las personas fsicas, sean accionistas,
consumidores o trabajadores. En Venezuela, no existe un impuesto sobre la renta de las
sociedades de capital separado de la legislacin del impuesto de la renta de las personas

193
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

fsicas (sistema global); aunque, los enriquecimientos netos provenientes de las compaas
annimas (Art. 7 y 9 ley de ISR) y otras formas de asociacin asimiladas a stas
(comanditas por acciones, holding o trust) pagarn un impuesto progresivo conforme a la
tarifa N 2 (Art. 52, ejusdem). Este sistema es el ms extendido, sobre todo en los pases
ms desarrollados y equivale a dos impuestos, uno sobre las personas naturales y otro
sobre las personas jurdicas, reunidos en una sola ley y a veces en dos leyes separadas.

Evaluacin

El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, fuertemente criticado


durante dcadas, las ms de las veces, para aclarar la confusin, si el impuesto puede o no
ser trasladado. De ser ello posible, las sociedades annimas trasladaran el impuesto a los
consumidores en forma de precios ms altos. En tal caso, seria regresivo como el impuesto
sobre las ventas. Otros piensan sin embargo, que es ms probable que sea progresivo -
algunas investigaciones recientes parecen indicar esa direccin- ; segn esta teora, el
impuesto sobre la renta de las sociedades reduce, en ltima instancia, la tasa de
rendimiento del capital. Como ste, es propiedad principalmente de las personas muy
ricas, el impuesto sobre los beneficios de las sociedades tiende a ser muy progresivo (2).

Defensa. Entre los argumentos a favor del impuesto sobre la renta de las sociedades se
pueden mencionar (3):
1.- Productividad. Aunque inicialmente fue muy productivo, en Estados Unidos la
proporcin de los ingresos federales correspondiente al impuesto de sociedades ha
disminuido de 28% en 1950 a 9% en 2010, como consecuencia de haberse
aprobado deducciones fiscales y de ser ms generosas las posibilidades de deducir
los gastos de depreciacin. Para algunos, el impuesto a la renta de las sociedades
de capital es actualmente, en realidad, una subvencin a la inversin (4).
2.- Equidad. Incide directamente sobre la sociedad -en caso de no trasladarse-. Se
comporta como un impuesto complementario al impuesto sobre la renta de las
personas fsicas, al ser utilizado como medio para gravar la porcin de las
utilidades no distribuidas como dividendos; en caso de no existir, se cometeran
graves injusticias, al favorecer la tendencia de retener las ganancias en las
sociedades controladas por pocas personas, ejercindose un fuerte estimulo para
constituir sociedades por acciones.
Debiramos preguntarnos, si slo las personas reales pueden pagar impuestos
Qu justificacin econmica podra existir para tener un impuesto a la renta de
las sociedades? Por qu no gravar a los propietarios de las sociedades de capital a
travs del impuesto a la renta? Un nmero de justificaciones han sido propuestas:
Primero: Al ser la sociedad de capital (persona jurdica) una entidad independiente
de sus accionistas (personas naturales), con capacidad contributiva propia, debe
estar sujeta a un impuesto aparte y autnomo, dado que la propiedad y el control
residen en diferentes personas. Una segunda justificacin precisa que las
sociedades reciben beneficios especiales, como la responsabilidad limitada de sus
accionistas; como contrapartida, podemos ver el impuesto como un pago por
servicios recibidos. Finalmente, el impuesto a las sociedades protege la integridad
del impuesto a la renta personal; si no hubiera impuesto a las sociedades, las
utilidades no distribuidas no serian gravadas.
Crticas. Partiendo del supuesto de que el impuesto no se traslada, es decir no se refleja en
precios ms elevados de los bienes producidos por la sociedad de capital, ste es
condenable por cuestiones de equidad y eficiencia econmica (5).
1.- Lesiona la equidad horizontal, al gravar la renta bajo la forma de dividendos en
forma ms pesada que otras fuentes de ingresos. El impuesto grava las utilidades
de las sociedades de capital y posteriormente, la cantidad repartida como
dividendo, es gravada nuevamente por el impuesto sobre la renta personal;
mientras que, las otras formas de ingreso se gravan una sola vez. Aunque, este

194
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

sistema pudiera ser defendido, argumentando que, los perceptores de dividendos


son personas pertenecientes a los grupos de mayores ingresos, y que es ms justo,
gravar en mayor proporcin, la ganancia (renta) proveniente del capital que,
aqulla, originada en el trabajo. Sin embargo, an as, es difcil justificar que el
ingreso por concepto de dividendos se grave ms que los intereses y otra renta de
capitales.
2.- Frecuentemente se acusa a la doble imposicin de los dividendos de ser
responsable del bajo nivel de formacin de ahorro (S/Y) e inversin real. La
escasez que se produce del recurso capital, agravada en algunas circunstancias por
el efecto expulsin del endeudamiento pblico, contribuye considerablemente, a
la merma de oportunidades del sector privado de obtener fondos disponibles para
el financiamiento de sus actividades.
3.- Se acusa al impuesto de proteger a la empresa ineficiente que paga poco o ningn
impuesto y de frenar el crecimiento de las ms productivas.
4.- Se critica al impuesto porque, de hecho, no seria pagado por los accionistas, sino
trasladado a los consumidores de los productos. Es casi seguro que el impuesto en
alguna medida se traslada; en este caso no es discriminatorio, por supuesto, contra
el ingreso por dividendos, ni reduce adems la inversin. Aqu, la incidencia del
impuesto se asemeja a la de un impuesto a las ventas. No slo por ser regresivo,
sino que a diferencia del impuesto a las ventas al detal, se acentan las cargas
impositivas sobre los bienes, de acuerdo a las relaciones utilidad/ventas.

Integracin de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas


fsicas

La regla de la equidad horizontal se alcanza slo, si todo ingreso se trata igual,


independientemente de la forma en que se gana. Este principio requiere, que se abandone
la norma de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, e integrar los
impuestos personal y societario, de tal modo, que tanto la renta no distribuida por la
sociedad y la repartida como dividendos, se graven, igual que las ganancias obtenidas
mediante otras formas de organizacin mercantil. Existen varias formas de integracin (6).

Sistema de la sociedad de personas

La sociedad annima se libera del pago de impuestos y se grava a los accionistas


en funcin de los dividendos recibidos ms su participacin en las utilidades no
distribuidas por la empresa. Este tratamiento de la empresa para fines impositivos como si
se tratara de una sociedad de personas, evita las principales crticas al impuesto sobre la
renta de las sociedades de capital, aunque, no est exento de dificultades:
1.- Es compleja la tarea de calcular la porcin de las utilidades no distribuidas en
aquellas compaas que tienen muy repartido su capital.
2.- Algunos accionistas se veran obligados a pagar impuesto sobre acciones de
empresas que obtienen considerables utilidades y pagan poco, o ningn dividendo;
lo que podra ocasionar la venta de las acciones para poder pagar el impuesto.

Sistema de crdito por dividendo recibido

Este mtodo pretende atenuar la doble imposicin de la renta en forma de


dividendos, reduciendo el impacto del impuesto sobre la renta personal sobre los
dividendos, en la medida en que se descuenta el ISR de la sociedad de capital. El
procedimiento utilizado trata al impuesto sobre la renta de la sociedad de capital como una
retencin del ISR personal. La sociedad retiene e informa al accionista el impuesto sobre
los dividendos; el accionista, incluye los dividendos en su renta, calcula su obligacin
impositiva y despus, resta el impuesto sobre los dividendos que le fuera retenido, de la

195
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

misma forma en que una persona deduce el impuesto retenido sobre su sueldo durante el
ao. Este sistema tiene dos defectos bsicos.
1.- Si el impuesto se trasladara, el accionista no sufrira doble imposicin y se
beneficiaria de una devolucin injustificada.
2.- Como el impuesto sobre la sociedad de capital no se elimina, se mantienen los
efectos adversos que han dado origen a sus crticas.

Sistema de crdito por dividendos pagados

Este procedimiento consiste en aplicar el impuesto, slo a las utilidades no


distribuidas por la sociedad de capital, gravando el impuesto sobre la renta personal del
accionista los dividendos o utilidades repartidas. As, disminuye la obligacin impositiva
de la sociedad, y se evitan los inconvenientes del mtodo de los dividendos recibidos,
como por ejemplo: reintegros injustificados.

TRASLACIN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO

La primera cuestin bsica que se plantea sobre el impuesto sobre la renta de las
sociedades de capital, es si en realidad, ocasiona una reduccin de los ingresos reales de
los accionistas (bien por dividendos reducidos y/o bien, por menores cantidades
transferidas a reservas y por lo tanto, cotizaciones ms bajas de las acciones), o si se
traslada hacia adelante, en forma de precios ms elevados de los productos de la empresa,
o si tal vez, se desva hacia atrs, a la mano de obra. Est muy difundida la creencia, en
especial en el mundo de los negocios, de que el impuesto se traslada por completo a los
consumidores, lo que lo convertira en un impuesto regresivo, similar al de ventas. Pero,
gran parte de las crticas contra el impuesto, como acabamos de ver, -tambin del mundo
de los negocios- se basan en la suposicin de que el impuesto tiene una incidencia directa
y reduce por tanto, la renta real de los accionistas (7).

Es trasladable el impuesto s/la renta de las sociedades?

Las consecuencias econmicas de la incidencia del impuesto a las sociedades de


capital estn dentro de los temas ms controversiales de las finanzas pblicas. Durante
largo tiempo los economistas sostuvieron que un impuesto sobre la utilidad neta no poda
trasladarse hacia adelante y por eso deba reducir los ingresos de los propietarios de la
empresa. Esta conclusin que se conoce con el nombre de doctrina o enfoque tradicional
y slo es vlida a corto plazo, en condiciones de competencia perfecta y de monopolio
total. El argumento tradicional est basado en el principio de maximizacin de los
beneficios como objetivo orientador en la determinacin de los precios y de la produccin.
Revisemos a continuacin esta doctrina.

Competencia perfecta. En el corto plazo y con un determinado volumen de inversin, el


impuesto reduce la tasa de rendimiento de capital, pero, como la reduccin es general -
tiene lugar en todas las empresas-, nadie puede escapar de ella, por lo que la oferta de
productos no disminuir, y los precios no subirn -el impuesto no cambia en nada la
posicin de las curvas de ingreso y costes marginales, por consiguiente, no altera la
situacin de los ptimos de produccin y precios-. Los vendedores individuales
(oferentes), como es sabido, no tienen control alguno sobre los precios en este tipo de
mercado; slo tienen que optar entre vender la mercanca a ese precio o retenerla, por lo
tanto el precio no subir a menos que la oferta disminuya. En el largo plazo podra haber
algn traslado slo si la oferta total de capital en efectivo (ahorro) y la inversin real total,
disminuyeran por el impuesto, como ya fue expuesto en el captulo precedente.

Monopolio. De igual manera, en condiciones de monopolio total, el vendedor


(monopolista) no se beneficiaria al trasladar el impuesto, si antes estaba maximizando sus
196
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

ganancias. Para el monopolista algn precio nico -que satisficiera la condicin costo
marginal igual a ingreso marginal- le brindar aquel nivel de produccin al cual sus
utilidades sern maximizadas. Aunque estas utilidades se vean reducidas por el impuesto,
lo mismo sucedera con las ganancias obtenibles a todos los dems precios. Si varias
cantidades son reducidas por un mismo porcentaje, la que era ms alta antes del cambio,
seguir sindolo despus.

Modelo de Harberger. Los anlisis de equilibrio parcial que hemos realizado hasta ahora,
conocidos como enfoque o doctrina tradicional, consideran nicamente los efectos que se
provocan en el mercado en que se establece el impuesto y no tienen en cuenta los posibles
consecuencias que puedan tener sobre otros mercados. Por ello, el uso del modelo general
del equilibrio, intenta reconocer, aunque con gran sacrificio de la realidad, la repercusin
que puede tener los impuestos sobre los bienes y factores. El modelo desarrollado por
Arnold Harberger (1962) analiza la incidencia impositiva de impuestos selectivos sobre la
remuneracin de los factores. Sus conclusiones pueden ser aplicables, por ejemplo a la
incidencia del impuesto sobre sociedades si consideramos uno de los sectores, el
societario, gravado con el impuesto y el otro sector, el no societario, exento del impuesto.
Este modelo asume de manera simplificada, entre otros supuestos bsicos, los siguientes:
1. Los factores de produccin, capital y trabajo, tienen ofertas fijas (completamente
inelstica) y son perfectamente mviles entre los dos sectores, y su remuneracin
(la misma en los dos sectores) se determina competitivamente.
2. Existen dos bienes producidos en mercados de competencia perfecta y que son
plenos sustitutos entre s.
3. Gustos y preferencias de los consumidores de ambos sectores iguales.
4. Condiciones de costos constantes; aumentos proporcionales de trabajo y capital,
producen incrementos proporcionales de produccin (rendimientos constantes)
5. Sistema de economa cerrado.

En forma muy resumida, el modelo plantea que al establecerse un impuesto en el


sector societario, el retorno a la inversin en este sector disminuye, lo que incentiva a los
inversionistas a mover sus fondos a sectores con mayores rendimientos, en este caso al
sector no societario. El precio del producto en el sector societario se elevara y bajaran en
el sector no societario. La mano de obra, migrara del sector gravado al exento. El
aumento en la oferta de fondos en el no societario lleva a una cada en su tasa de retorno,
lo que causa que la entrada de nuevos capitales produzca que los rendimientos sean
iguales en ambos sectores. El resultado final es que, a pesar de que el impuesto se aplica
slo sobre el sector societario, la cada de la tasa de retorno se extiende a las otras
inversiones de la economa. Esto explica el que el impuesto recaiga sobre todos los dueos
de capital.
Cuando se establece un impuesto sobre la renta de las sociedades, lo cual es muy
popular entre los miembros de la sociedad, la carga del impuesto recae sobre las personas,
sean accionistas, consumidores o trabajadores. Veamos un ejemplo: Una subida del
impuesto sobre la renta que ganan las empresas de automviles, repercute sobre los
propietarios (accionistas) de estas empresas que reciben menos dividendos. Pero con el
paso del tiempo, stos responden al impuesto, invirtiendo en otros sectores como la
compra de viviendas, o construyen fbricas en otras industrias o en otros pases. Mientras
la industria de automviles se hace menos rentable, se construyen menos fbricas de autos,
lo que hace disminuir la oferta de automviles y la demanda de trabajadores del sector se
contrae. Por lo tanto, un impuesto sobre las empresas que fabrican automviles provoca
una subida de precios en sus productos, y una disminucin en el salario de los trabajadores
del sector.

Competencia imperfecta. Dentro del esquema de condiciones de competencia


imperfecta, es probable la traslacin en parte del impuesto sobre la renta de las sociedades
de capital. Este tipo de mercado, representa al parecer, las condiciones de los mercados

197
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

reales en mayor medida que los de competencia perfecta o de monopolio total. Sabemos
que existe en este tipo de mercado toda una gran variedad de posibles relaciones segn el
grado de interdependencia entre las empresas y los niveles de diferenciacin entre sus
productos. Modernamente, el supuesto de maximizacin de utilidades, tpico del anlisis
econmico del pasado, ha sido completado con distintas alternativas: maximizacin de las
ventas totales y de la tasa de crecimiento de la empresa, el logro de una determinada tasa
de rentabilidad, etc.
Habr posibilidad de traslacin del impuesto en parte, hacia adelante, en forma de
precios ms elevados a los productos, siempre y cuando se cumplan los siguientes
supuestos y condiciones del modelo de competencia imperfecta. Las suposiciones
comprenden:
1.- El logro de un rendimiento esperado a largo plazo, a menudo mal definido como
maximizacin de beneficios de las empresas como grupo.
2.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de poltica de
precios.
3.- Fijacin de precios mediante el sistema de costo medio ms ganancia
(esperada). El aumento de los costos medios experimentados por todas las
empresas o por la mayora de ellas, conducir a aumentos de precios, sujetos a
ciertas restricciones impuestas por la elasticidad de demanda.
4.- A pesar de gran uniformidad en la fijacin de polticas, subsiste sustancial
variacin entre las relaciones utilidad/ventas de las mayoras de las empresas.
Las ms exitosas, a menudo las ms grandes, tendrn relaciones de utilidad ms
favorables que las pequeas, las cuales, por lo general poseen costos unitarios ms
elevados o gerencia ineficiente.

Bajo los supuestos anteriores y cumpliendo las siguientes condiciones,


habr traslacin parcial del impuesto hacia delante:
1.- Si se considera el impuesto para fines de clculo de los precios como un gasto.
2.- Que exista relativa uniformidad de la relacin impuesto/ventas entre las empresas
competidoras, o, sino fuera as, que las empresas de baja rentabilidad sigan los
precios establecidos por las empresas con alta tasa de ganancia.
3.- Que las firmas como grupo no hayan maximizado, an, las utilidades, de manera
que precios ms elevados pudieran hacer a cada una ganar ms.

En estas condiciones, si se aplica un impuesto a la renta o se aumenta la tasa,


las empresas calcularn la relacin entre impuesto y ventas e incrementarn los
precios de venta por el importe correspondiente; mientras todas sigan la misma
poltica de precios, trasladarn el impuesto a los consumidores. Sin embargo, es
casi probable que el resultado sea una traslacin parcial del impuesto.
1.- Diferencias en la relacin impuesto/ventas. Las empresas cuya relacin
impuesto/ventas, sea superior al promedio -las ms rentables-, quizs encontrarn
que les resulta imposible trasladar la diferencia del impuesto ms all de la cifra
tpica de la industria, a menos que las empresas menos rentables estn dispuestas a
seguir sus precios.
2.- Falta de uniformidad en la accin. Algunas empresas, en su empeo por
aumentar las ventas, no incrementarn los precios; otras, por el contrario,
perderan gran volumen de ventas si trataran de hacerlo.
3.- Elasticidad relativamente alta del bien. Las empresas se encontraran con una
situacin peor, si trataran de aumentar los precios.
Si el impuesto se traslada a los precios de los productos, su incidencia seria
similar a la de un impuesto sobre las ventas. Pero, los aumentos de precios,
inducidos por el impuesto, como porcentaje del precio de venta, diferirn, segn
sean las relaciones utilidad/ventas en las distintas empresas. Se supone que, con el
tiempo, las relaciones entre utilidades e inversin de capital sern uniformes, una
vez que se hayan realizado los ajustes por diferencias de riesgos. Pero como las

198
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

relaciones capital-producto, difieren bastante, es de presumir que las relaciones


entre impuesto y ventas, tambin diferirn. As, como resultado, los consumidores
experimentarn una mayor prdida de la renta real en relacin con la compra de
ciertas mercaderas que con otras. Como los propietarios de algunas empresas
trasladan el impuesto y otros no lo hacen, se desarrolla una injusta distribucin,
que con el tiempo, podr eliminarse lentamente por la desviacin de recursos de
ciertas industrias hacia otras, pero que, en el corto plazo, puede ser muy
importante.

El anlisis precedente slo nos demostr que, el impuesto, bajo las suposiciones y
condiciones del modelo no perfectamente competitivas, puede trasladarse hacia adelante.
La teora no nos dice si esto, suceder o no, slo la evidencia emprica resultante del
estudio real de las respuestas al impuesto puede hacerlo. Sin embargo, al igual que
muchos aspectos de la economa, estos estudios no son fciles de realizar. Son tantas las
variables que afectan el comportamiento de utilidades y precios, que, cualquier intento
para aclarar los efectos distributivos del impuesto, mediante el empleo de tcnicas
economtricas, ha sido poco exitoso. En conclusin, por el estado actual del conocimiento
econmico sobre la materia, no se sabe a ciencia cierta si el impuesto se traslada o no. No
existen pruebas definitivas de que sea trasladado total o parcialmente.

Otros efectos econmicos

Los efectos econmicos que producira un impuesto sobre la renta de las


sociedades de capital, sino llegare a trasladarse, se analizan con respecto a un impuesto
sobre la renta personal, que recaude la misma suma de dinero y que, se aplicara por igual a
todos los ingresos, incluso, a las utilidades no distribuidas de las sociedades de capital (9).

Formacin de capital

Estudiaremos el impacto del impuesto sobre la oferta (ahorro) y demanda


(inversin) de fondos.

Oferta de fondos. Los efectos del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital
sobre la porcin de la renta nacional que se destina al ahorro, no son fciles de determinar.
Ello, en primer lugar, porque el impuesto concentra la mayor parte de la presin
tributaria sobre las ganancias por inversiones en las sociedades de capital; lo que,
seguramente, repercutir sobre las personas de ingresos ms altos, quienes son las que
concentran la mayor parte de las acciones de la sociedad. De all que, los efectos del
impuesto sobre el ahorro (S/Y), tal vez, sean superiores a los que provoca su homlogo
sobre la renta de las personas fsicas. En segundo trmino, el impuesto tambin puede
reducir las sumas que las sociedades de capital retienen como utilidades no distribuidas
para financiar sus expansiones. Sin embargo, los efectos adversos del impuesto sealados
ms arriba, podras ser compensados, en la medida en que las sociedades de capital se
vean ms estimuladas a repartir menos dividendos y a incrementar las reservas para
reinversin; lo que podra ocurrir, si las empresas fuesen controladas por grupos de
accionistas adinerados. De all que, el efecto neto seria difcil de precisar.

Demanda de fondos (inversin real). Las decisiones sobre futuras oportunidades de


inversin se toman en los consejos directivos de las sociedades de capital. De all que, los
determinantes que afectan la toma de decisiones siempre son objeto de fuertes
controversias.
1.- Tasa interna de retorno. Una tasa impositiva del 50% sobre la renta de una
sociedad de capital, reducira en la misma proporcin las utilidades proyectadas.
Es de esperarse, a juicio de algunos, que la reduccin de TIR proyectada,
desanime (efecto sustitucin) a la junta directiva de realizar el proyecto de

199
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

inversin, ya que podra argumentarse, que como la direccin no est sujeta al


efecto renta -los ejecutivos de las sociedades de capital no participan en forma
directa en las ganancias de un proyecto de expansin exitoso para la empresa- no
habra una reduccin del ingreso real de los miembros de la junta ejecutiva. Sin
embargo, aunque no participen directamente, los altos ejecutivos sern juzgados
segn la rentabilidad de la sociedad, lo que vincula su bienestar con las utilidades.
Por tanto, este efecto, equivalente al efecto renta, tender a compensar el efecto
sustitucin y contribuir a contrarrestar la disminucin en la inversin real.
2.- Disponibilidad de fondos. En la medida en que el impuesto no se traslade hacia
adelante y se mantengan los antiguos niveles de dividendos, disminuirn los
fondos de reserva para reinversin y se reducir la disposicin de la empresa para
acometer nuevos proyectos de inversin. No obstante, la evidencia apunta en
direccin contraria. La estructura global del impuesto sobre la renta tiende a
estimular a las empresas a retener ms de las utilidades no distribuidas y no
menos, de manera que la oferta de capital monetario no tendra porque disminuir.
3.- Compensacin por prdida. La deduccin de las prdidas podr ser ms
significativa para la sociedad que para los individuos. Estos ltimos, tiene serias
restricciones para compensar las perdidas societarias con otros ingresos. En las
sociedades de capital, con la posibilidad de diversificar las inversiones, existe la
gran ventaja de que las prdidas originadas en una de ellas, pueda compensarse
con las utilidades de otras (Art. 55 Ley ISR).
En sntesis, la tasa de formacin de capital seria indudablemente mucho menor, con
un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, de la que tendra que ser si no
gravaran las utilidades ni a nivel societario ni personal. La diferencia no parecera tan
obvia, si el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se comparara con otro, en
el que, se integraran las utilidades no distribuidas dentro de la base tributaria del impuesto
sobre la renta personal. Claro est, siempre y cuando el impuesto no fuere trasladado. Tal
como est concebido, el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, reduce las
utilidades no distribuidas disponibles y el rendimiento neto sobre la inversin, en una
mayor proporcin, de lo que, lo hara, el impuesto personal alternativo.

Eficiencia econmica

Organizacin de la empresa. Podra haber cierta disposicin, particularmente en las


personas pudientes, a convertir sus empresas en sociedades por acciones, lo que de otra
manera no haran, para as aprovechar una tasa impositiva inferior, a la tasa marginal ms
alta a la que estaran sujetos. De esta manera, se benefician de las utilidades no
distribuidas, cuando stas son tratadas como ganancias de capital -no gravables sino son
realizables-. Si se decide utilizar las utilidades no distribuidas, ante todo para la expansin,
cosa que siempre ocurre, la sociedad por acciones ofrece significativas ventajas.
De otro lado, si la tasa marginal del impuesto a la renta personal, es semejante o
inferior a la correspondiente a las ganancias de la sociedad de capital, entonces, no valdra
la pena escoger la sociedad por acciones, ya que de hacerlo se pagara ms impuestos.

Divisin de sociedades. Es comn el tratamiento impositivo diferencial, para atenuar el


impacto del impuesto sobre la renta sobre las pequeas y medianas empresas en
desarrollo. Esta poltica, ha ocasionado como resultado, que, las empresas controladas por
pocas personas se dividieran en firmas separadas. Algunos tipos de empresas son mucho
ms fciles de dividir que otras: grandes cadenas de tiendas detallistas, en comparacin
con empresas manufactureras. Tales prcticas no slo disminuyen la obligacin fiscal,
sino que distorsionaron, adems, las formas de organizacin empresarial.

Mtodos de financiacin. En cualquier pas del mundo, a los fines del clculo del
enriquecimiento neto, los intereses pagados sobre fondos pedidos en prstamo son
deducibles del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Arts. 27 y 2 numeral

200
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

2, ejusdem), pero no as, los dividendos pagados a los accionistas. Este tratamiento hace
ms atractivo el endeudamiento, que la suscripcin de acciones para el financiamiento de
las actividades de la empresa. Aunque, es difcil predecir cual ser el efecto resultante, ya
que muchas empresas de por si no utilizaran el prstamo en ningn caso, y de hacerlo, lo
minimizaran, por los riesgos financieros que comporta (peligros de quiebra, prdida de
control, etc.).

Estmulo a la eficiencia. Es probable que el impuesto sobre la renta de las sociedades de


capital, a juicio de sus crticos, pueda reducir la eficiencia operativa y estimular ciertos
gastos marginales de la empresa. Con una tasa marginal impositiva del 50%, ms de la
tercera parte del costo de toda ineficiencia en operaciones o de cualquiera actividad
improductiva (prdida), recae sobre el gobierno. En la medida que una empresa obtenga
ganancias, su disposicin para erradicar las ineficiencias ser mucho menor, ya que el
gobierno paga la tercera parte del costo. Habr menor disposicin de descontinuar
actividades, o de disminuir gastos innecesarios, que a los ejecutivos les hubiera gustado
interrumpir o cancelar.

Localizacin industrial. El uso de incentivos fiscales especiales dirigidos a la promocin


y desarrollo de ciertas actividades productivas, favorece la localizacin y establecimiento
de nuevas empresas, sobre todo fbricas. En Venezuela, la ley de impuesto sobre la renta
faculta al ejecutivo nacional la exoneracin del pago del impuesto a aquellos
enriquecimientos provenientes de diversas fuentes, y que por razones de situacin
coyuntural de la economa se justifica. Asimismo, tambin podrn acordarse rebajas del
impuesto en forma parcial o total, en razn de actividades e inversiones en activos fijos
(Arts. 56 y 81, ejusdem).

El impuesto a las sociedades como estabilizador automtico

La elasticidad-ingreso del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital es


relativamente buena, aunque no tan buena como la del impuesto sobre la renta de las
personas naturales. Las propiedades de estabilizador automtico del impuesto no son muy
efectivas para amortiguar el crecimiento de la demanda agregada. Ello, en parte se debe a
que, los pagos por dividendos no siempre responden con rapidez a los cambios en las
utilidades, de all, que, el efecto estabilizador del impuesto sobre las ganancias sea de
menor influencia sobre el gasto de los consumidores. Por otra parte, el pago del impuesto
si afecta la disponibilidad de fondos para la expansin, aunque sta es una de las mltiples
variables que condicionan la formacin de capital. Si las actividades comerciales y las
ventas, descienden bruscamente, es de esperar que la inversin real lo haga an ms por
el efecto del impuesto.

201
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

NOTAS AL CAPTULO XIV

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed Irwin,
7 ed. 1981, U.S.A. pp. 310-11
(2) SAMUELSON, Paul et al., Economia. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. Mxico 1986, p.
888
(3) DUE, John et al., Op. cit. p. 337
(4) ROSEN, Harvey. Public Finance Ed. Irwin, 4 ed. USA 1995. p. 428.
Economic Report of the President, 2011. Tabla B80
(5) DUE, John et al., Op. cit. p. 337
(6) Ibid. pp. 338-43
(7) Ibid. pp. 312-21
(8) Ibid. p. 321
(9) Ibd. pp. 321-27

202
XV

INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

El segundo de lo mtodos principales de la imposicin se basa en la medida del


consumo, la parte de la renta gastada para el consumo en vez de ahorrarla:

C=YS

La obligacin impositiva de los impuestos al consumo, cambia en la medida que se


realizan modificaciones en el consumo, an cuando permanezca inalterado el ingreso. Los
impuestos que gravan al consumo reciben ese nombre, porque generalmente recaen sobre
los consumidores, aunque esta afirmacin, es lo bastante vaga como para no reflejar la
verdadera realidad, de que son gravmenes cuya incidencia est en relacin al gasto en
consumo.
Se analizar en primer trmino los mritos o ventajas de la imposicin al consumo
desde el punto de vista de sus efectos econmicos y luego, seguidamente, en secciones
separadas se estudiar la traslacin e incidencia de los impuestos indirectos, para finalizar
con los subsidios.

EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

La imposicin al consumo puede ser analizada desde el punto de vista de la


eficiencia econmica y la poltica de estabilizacin, al igual que se hizo con la imposicin
a la renta, as, la comparacin entre ambas formas impositivas, pondr de manifiesto las
ventajas de una frente a la otra.

Eficiencia econmica (1)

Se abordar en esta sub-seccin, tanto los efectos sobre el estimulo al trabajo y la


oferta de mano de obra, como las implicaciones en la tasa real de formacin de capital y
las dificultades para el logro del pleno empleo.

Estmulo al trabajo y la oferta de mano de obra

La renta adicional producto de ms trabajo, puede ser deseada para satisfacer al


consumo, al ahorro o una combinacin de ambos. Si se deseara esa renta adicional para
satisfacer al consumo, un impuesto proporcional al gasto tendra los mismos efectos sobre
el empleo que un impuesto proporcional a la renta, en la medida que las personas tomaran
en cuenta al impuesto. Pero pudiera que ello no ocurriera as, ya que el impacto del
impuesto se presenta no en el momento de ganar el ingreso sino al gastarlo, debilitando
por lo tanto los efectos renta y sustitucin del impuesto. Si nos situamos en el otro
extremo, donde existen personas que estaran dispuestas a trabajar ms buscando un
mayor ingreso slo para propsitos de ahorro, el impuesto no tendr efecto alguno sobre el
empleo, al no ser relevante la posibilidad de incrementar la obligacin tributaria del
impuesto al consumo en algn lugar en el futuro. Finalmente, si asumimos
razonablemente que parte de la renta ganada puede ser destinada al consumo y parte al
ahorro, los efectos renta y sustitucin son relevantes -pero en menor grado que con un

203
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

impuesto sobre la renta- a determinadas tasas impositivas. Sin embargo para recaudar la
misma suma de dinero que un impuesto a la renta, las tasas del impuesto deben ser ms
elevadas, por lo tanto el efecto neto queda indeterminado.
Cuando un impuesto proporcional al consumo se compara con uno progresivo a la
renta, la posibilidad de reduccin de la oferta de mano de obra ser menor con el impuesto
al consumo que con el impuesto progresivo a la renta, ya que en este ultimo el efecto
sustitucin ser mucho mayor. Si ambos son progresivos los resultados son similares a los
expuestos cuando ambos son proporcionales.

Formacin de capital

Oferta de fondos (ahorro). Los impuestos basados en el consumo deberan asegurar una
relacin total ms alta de renta ahorrada (S/Y) que los impuestos a la renta, para una
determinada suma de ingresos. La diferencia presenta dos aspectos:

1.- Mayor peso relativo del impuesto al consumo tendrn aquellas personas que
tienen una baja relacin S/Y, y gastan por lo tanto altos porcentajes de su renta;
obligndolos a reducir el consumo, sino pueden o no quieren endeudarse.
Aquellas personas con altas relaciones S/Y, fundamentalmente individuos con
altos niveles de ingresos, tendran ms fondos disponibles para el ahorro, que los
que tendran con un impuesto sobre la renta.
2.- Los impuestos relacionados con el consumo alientan a sustituir consumo por
ahorro, es decir consumir menos y ahorrar ms, porque la persona puede
disminuir su obligacin impositiva reduciendo sus gastos, mientras que con un
impuesto sobre la renta no puede hacerlo. El incentivo a ahorrar puede ser mayor
en la medida en que la persona crea que el impuesto ser temporal, ya que
reducir el impuesto al consumo ahorrando ahora y consumiendo luego, cuando el
impuesto se haya abolido; o si se ahorra por fines distintos a los de adquirir
bienes de consumo en el futuro, como por ejemplo, tener una reserva o acumular
una suma para dejarla a sus herederos.

Demanda de fondos (inversin). Los impuestos relacionados con el consumo podran


reducir la rentabilidad de las inversiones ms que los impuestos sobre la renta; ello podr
ser posible en la medida que afectan la demanda de productos en los mercados. En cuanto
al riesgo, es poco lo que se puede agregar dada la poca o nula influencia de este tipo de
impuesto sobre la decisin de los inversionistas de correr mayor o menor riesgo.

La poltica de estabilizacin y la imposicin al consumo (2)

La imposicin al consumo puede dificultar la tarea de lograr el pleno empleo al


gravar al consumo en beneficio del ahorro. La mayor oferta de fondos (ahorro) permitida
con el impuesto al consumo, requerir de un nivel ms elevado de inversin real para
asegurar el pleno empleo (bache deflacionario S>I). Con un nivel de consumo deprimido
por el impuesto se har ms difcil alcanzar ese nivel, puesto que la venta de bienes y
servicios es el determinante principal de la inversin.
Si asumimos el pleno empleo, el uso de la imposicin al consumo har ms
laboriosa la accin de la poltica fiscal y monetaria, a fin de contrarrestar los efectos de
una mayor propensin al ahorro (S/Y), lo cual sin dudas disminuir la tasa de inters.
Dado que el pleno empleo no es un objetivo fcil de lograr y si se asume que slo se
limitar a la bsqueda de un determinado nivel de desempleo, el efecto neto de la
imposicin al consumo podra significar que los niveles reales de inversin estaran por
debajo de los que se obtendran con un impuesto sobre la renta. En otras palabras, la
imposicin al consumo podra aumentar la tasa potencial de formacin de capital, lo que
significara una menor tasa real de formacin de capital, si el desempleo aparece como
resultado de una alta relacin S/Y.

204
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

En resumen: el porcentaje de la renta nacional que se ahorra (S/Y), ser sin lugar a
dudas mayor con un impuesto al consumo que con uno sobre la renta. Sin embargo, el
impacto relativo sobre la formacin real de capital depender de cual de las dos causas
siguientes sea la ms relevante: una insuficiencia en la oferta de fondos o una baja
demanda de bienes y servicios.
En las economas de menor desarrollo, no hay dudas que la baja formacin de
capital real se deba a una insuficiencia de ahorros, por lo tanto la imposicin al consumo
favorecera una mayor tasa de formacin de capital y por consiguiente de crecimiento
econmico. Pero, en aquellas economas industrializadas, la respuesta no parece del todo
clara. Si la razn prevaleciente es una baja oferta de fondos (S/Y), la imposicin al
consumo aparece como favorable, en la medida en que la reduccin de la demanda
agregada de bienes y servicios, no aparece como significativa como para anular los
incrementos de la inversin real justificadas por el mercado. Si por el contrario, la baja
formacin de capital, responde a una inadecuada demanda del mercado, entonces, la
utilizacin de la imposicin al consumo slo agravara la situacin.

TRASLACIN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO

La forma tradicional del impuesto al consumo es el tipo indirecto, recaudado de las


empresas al momento de la importacin, produccin o venta de bienes o servicios. Estos
gravmenes son impuestos al consumo si se trasladan hacia adelante a los compradores de
los productos, y provocan el aumento de los precios de los bienes de consumo en relacin
con el ingreso de los factores. Si se grava un bien y el precio de ste aumenta en el monto
del impuesto, aceptando que se mantienen fijos los otros precios de los dems bienes y el
ingreso de los factores, los consumidores del bien gravado vern reducidos sus ingresos
reales en proporcin a sus compras, puesto que pagan un precio mayor por el producto, sin
que su ingreso monetario se hubiese modificado. Por supuesto, que ellos podrn eludir
parte del impuesto reduciendo sus compras, evitando una disminucin mayor de su renta
real, pero, experimentan un exceso de gravamen (3), en el sentido de que sustituyen un
bien preferido (gravado) por otro menos apreciado (no gravado).
Las mismas consideraciones se aplican a un impuesto sobre las ventas de todo tipo
de bienes de consumo. Si todos los precios se incrementan en la medida del monto del
impuesto, permaneciendo inalterados los ingresos, las rentas reales de todos los
consumidores descienden en proporcin al total de gastos de consumo realizados. Un
gravamen tal, equivale a un impuesto al gasto de tasa proporcional, sin mnimo de
exencin. Tambin en este caso, los individuos pueden reducir el total de sus compras en
cantidades que superen el monto del impuesto. El anlisis de la traslacin es en esencia
una aplicacin de la teora de los precios y de la determinacin de la produccin, en
cuanto a las reacciones provocadas por un incremento en los costos, ya que el gravamen
constituye un costo adicional para las empresas sobre las que recae. El procedimiento a
seguir ser la aplicacin del mtodo de la incidencia diferencial, que compara los efectos
distributivos de los impuestos a las ventas y sobre consumos especficos (sisas), con los de
un impuesto proporcional a la renta, permaneciendo inalterada la demanda agregada de la
economa (4).

Incidencia del impuesto a las ventas (5)

Considrese en primer lugar un impuesto general a las ventas al detal (minorista),


aplicado por igual a todos los bienes y servicios de consumo.

Traslacin completa del impuesto

Habr una traslacin completa y hacia adelante que se reflejar en precios ms


elevados para los bienes de consumo, cuando se trata de mercados de competencia
perfecta y oligopolios.
205
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Competencia perfecta. En este tipo de mercado, un impuesto a las ventas hara aumentar
todos los precios de los bienes de consumo en la misma proporcin al monto del
gravamen, siempre y cuando se den los siguientes supuestos:
1.- Todos los mercados sean perfectamente competitivos
2.- Las ofertas de todos los bienes de consumo son perfectamente elsticas o, en otras
palabras, todos los bienes se producen en condiciones de costos constantes.
3.- Las ofertas de los factores son perfectamente inelsticas (fijas), en relacin con los
cambios en el ingreso real causados por precios ms altos de los bienes de consumo.
Segn habamos mencionado, emplearemos el concepto de incidencia diferencial:
tanto el impuesto a las ventas como un impuesto proporcional a la renta, mantienen
al mismo nivel la demanda agregada de factores. En esencia, el impuesto introduce
una cua entre el precio recibido por el vendedor y el pagado por el consumidor. La
oferta de todos los bienes disminuir, hasta que los precios suban e igualen al monto
del impuesto, dentro de las restricciones ms arriba enunciadas. Por eso, el impuesto
a las ventas produce los mismos efectos distributivos que un impuesto al gasto.

Oligopolio. Este tipo de mercado es mucho ms realista y, tambin se produce una


traslacin total e inmediata. Se debe suponer, al igual que se hizo al analizar el traslado del
impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, las siguientes hiptesis.
1.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de precios.
2.- El logro de una tasa de rendimiento satisfactoria como objetivo inmediato, ya que
habr pocas esperanzas de lograr maximizacin de utilidades a largo plazo.
3.- Precios calculados segn la tcnica de costo medio ms ganancia.
4.- Costos medios constantes dentro de cierta amplitud de operacin de la empresa y
condiciones de costos constantes para la industria.
Si se cumplen los supuestos anteriores, es de esperar que un impuesto sobre las
ventas, al constituir un incremento directo y uniforme del costo medio para todas las
empresas, ocasionar de inmediato un aumento de precios equivalente al monto del
impuesto. Si todas las empresas siguen la misma poltica de precios, todas se beneficiarn
con el impuesto. La diferencia entre un impuesto a las ventas y un impuesto a la renta a las
sociedades de capital, estriba en que el primero constituye un porcentaje uniforme sobre el
precio de venta para todas las firmas, en cambio, el segundo no.

Excepciones al traslado completo del impuesto

Si las hiptesis de los modelos estudiados se alteran, habr distintas reacciones al


momento de trasladar el impuesto.

Trayectoria de la curva de costos. Las condiciones de costos constantes no prevalecen


en todos los sectores de la economa, aunque la demanda agregada de factores permanezca
inalterada, ello, en parte, por la escasez de factores especializados en las distintas reas
productivas.
En condiciones ms realistas seria bastante improbable que se produjera un traslado
completo del gravamen, ya que el impuesto sobre las ventas alterara las producciones
relativas de los bienes. De tal forma que ocurrir algn traslado de precios de factores
especializados hacia ciertas industrias, modificando las pautas distributivas. Algunos
propietarios de factores ganaran, otros podran perder.

Elasticidad de oferta de los factores generales. Si bien, de acuerdo a nuestra hiptesis,


la demanda de factores permanece invariable, es bastante probable que la demanda de un
grupo importante de ellos sea diferente con un impuesto a las ventas que con uno
alternativo a la renta. Como la oferta de factores, de hecho no es perfectamente elstica,
los cambios en sus demandas relativas, modificarn sus precios, ocasionando los
consiguientes efectos distributivos. La oferta total de factores podr salir afectada, segn
la forma que tome la reduccin de la renta real, ya que, las personas pueden reaccionar de

206
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

distinta manera, segn se trate, de reducciones de la renta real provocadas por un aumento
en los precios o, de reducciones en la renta disponible. De all que, podra presentarse una
reduccin de la tasa de rendimiento esperado del capital, al trasladarse recursos del
consumo hacia la inversin, como resultado de la utilizacin de un impuesto a las ventas
en lugar de un impuesto a la renta.

Imposicin a los bienes de capital. En la prctica, los impuestos a las ventas no suelen
limitarse nicamente a los bienes de consumo, sino que se aplican adems a bienes de
capital final: maquinaria industrial, materiales de construccin, equipos de oficina, etc. Por
lo tanto, se necesita un capital adicional en efectivo para adquirir una determinada
cantidad de bienes de capital. Con una oferta inelstica de capital monetario, los
propietarios de ste veran reducido el inters, disminuyendo por consiguiente el
rendimiento de los ahorros. En consecuencia, si el impuesto se aplicara a todos los bienes
de consumo y de capital de produccin final, en mercados de competencia perfecta,
reducira el ingreso real en la primera instancia en proporcin al consumo y, en la
segunda, en proporcin al ahorro, provocndose el mismo efecto distributivo total que con
un impuesto proporcional a la renta. Si por el contrario, la oferta de capital monetario es
perfectamente elstica, el rendimiento del ahorro no disminuir.
En condiciones de competencia imperfecta, se podr suponer razonablemente que
las empresas considerarn al impuesto como un elemento del costo de los bienes de capital
por lo tanto depreciarn sumas mayores (o tratarn al impuesto como un gasto corriente).
Como consecuencia, el impuesto se reflejar en precios ms altos de los bienes de
consumo producidos con los bienes de capital y se trasladar a los consumidores, pero de
manera muy desigual, porque las distintas industrias difieren en el grado de intensividad
de capital. En estas circunstancias no es imperativo que disminuya el rendimiento total del
capital monetario; la porcin del impuesto correspondiente a los bienes de capital no
necesariamente se distribuye en funcin del ahorro.

Exenciones. En la prctica, los impuestos a las ventas casi nunca se aplican a todos los
bienes y servicios. Los productos eximidos no aumentarn de precio; las producciones
relativas aumentarn segn como se traslade el consumo hacia esos bienes, modificando
en consecuencia, los precios relativos de los factores especializados utilizados por las
industrias que pierden y ganan produccin. Aquellas personas que consumen
relativamente elevadas cantidades de esos bienes libres de impuesto, experimentarn, por
supuesto, una menor presin impositiva que si se tratara de un impuesto de base general.

Naturaleza del mercado. El modelo de competencia perfecta no resulta til para analizar
las reacciones de los impuestos en una economa moderna, porque las hiptesis que lo
sustentan estn bastante alejadas del mundo real. Si bien el modelo de competencia
imperfecta aparece como ms realista, es probable que los supuestos en que se basa no se
cumplen universalmente. La falta de uniformidad en la accin, har que algunas empresas,
en su empeo por aumentar las ventas no incrementen los precios, otras, por el contrario,
perderan gran volumen de ventas si trataran de hacerlo.
Si algunos precios no aumentan, la carga del impuesto no se distribuir de acuerdo
con el gasto total en consumo. Las compras de ciertas mercancas originar el pago de
impuesto, mientras que la adquisicin de otras no. Al propio tiempo, los dueos de los
factores, en algunas lneas de produccin, experimentarn bajas en sus ingresos reales, lo
que provocar una desercin de esos factores de la industria y, en consecuencia, a largo
plazo, una mayor traslacin que la producida inmediatamente despus de aplicar el
impuesto.

La facturacin separada del impuesto

La tendencia a trasladar el impuesto hacia adelante se refuerza, por la prctica de


agregarlo por separado al precio en el momento de pago, en lugar de incluirlo en el precio.

207
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Esta norma fue introducida por los detallistas por diversas razones:
1.- No queran ser censurados por el aumento en los precios.
2.- Se crea que facilitara la uniformidad de accin para todas las empresas.
3.- Se evitaba la modificacin de gran cantidad de precios.
La facturacin por separado aumenta la uniformidad de accin y facilita el traslado
en mercados no perfectamente competitivos.

Impuesto a las ventas no minoristas

El impuesto a las ventas tambin puede aplicarse a niveles anteriores al detallista, si


esto ocurre, hay gran peligro de producir imposicin mltiple, provocando graves
distorsiones entre el monto del impuesto y los consiguientes aumentos de precios.
Tanto mayoristas como minoristas fijan a menudo los precios sobre la base de
porcentajes de ganancia sobre el precio de costo: se agrega un tanto por ciento al precio de
compra para fijar el de venta. De hecho, tal porcentaje incluye tambin al elemento
impositivo y, el incremento de precio al consumidor supera al impuesto recaudado por el
gobierno. Este efecto se conoce con el nombre de efecto piramidal o imposicin en
cascada, muy caracterstico de los impuestos a las ventas plurifsicos.

Ajustes a largo plazo

Durante periodos de tiempo prolongado, la respuesta de los precios, segn se trate


de modelos de competencia perfecta e imperfecta, son similares. Aquellas empresas que
no cubran los costos desaparecern del mercado y, las restantes, podrn a volver a cubrir
los costos bien sea porque operen con mayores volmenes de produccin o que tengan la
posibilidad de aumentar los precios. El precio debe cubrir a largo plazo por lo menos el
coste medio total, sea cual fuere la forma de competencia. Pero, si hubo utilidades en
exceso, parte del impuesto podr ser sufragado por los propietarios de la empresa durante
largo tiempo.
Adicionalmente, el impuesto sobre las ventas puede provocar modificaciones en la
relacin S/Y.

Traslacin de los impuestos sobre consumos especficos (6)

Analizaremos en esta parte del captulo los efectos que produce sobre los precios, la
aplicacin de un impuesto sobre la produccin o venta de un determinado articulo (sisa).
Utilizaremos el modelo del equilibrio parcial, el cual analiza las repercusiones del
impuesto slo en el mercado en que es aplicado, ignorando los efectos distributivos sobre
los precios de los otros bienes y los factores de produccin.
Los ajustes de precios dependern de:
1.- El tipo de mercado.
2.- Condiciones de costos en que se fabrica el producto.
3.- La elasticidad de demanda del bien.
4.- Periodo de tiempo considerado.

Competencia perfecta (7)

Si se establece un impuesto especifico sobre la produccin o venta de una


determinada mercanca, en un mercado perfectamente competitivo, los vendedores
individuales que, por definicin de este tipo de mercado, no tienen control alguno sobre el
precio vigente, no pueden trasladar directamente la carga del impuesto. Sin embargo
pueden ocurrir ciertos ajustes en los precios, a travs de reajustes en la oferta.

Periodo momentneo o de mercado. Si la oferta del producto es perfectamente rgida,


como la de un artculo ya producido de naturaleza perecedera y en el plazo de mercado,

208
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

el impuesto no puede influir en ningn caso sobre los precios. Es decir, el productor no
puede trasladar hacia adelante el impuesto, ya que la oferta no puede reducirse mediante el
almacenamiento del producto. En definitiva, el impuesto reducir la renta real de los
propietarios de la empresa u otros factores que intervienen en la produccin. La Figura
15-1 y el cuadro que se inserta a continuacin ilustran la situacin descrita.

Figura 15-1: Traslacin de la sisa en bienes perecederos

Es mejor para el empresario perder 10, absorbiendo el impuesto de 20, que soportar
una prdida total de 100 al tener que almacenar el producto, lo que supone perder toda la
produccin del momento, dada la perecibilidad del producto. La Figura 15-1 muestra el
resultado de este caso.

ANTES IMPUESTO DESPUS IMPUESTO


Costo 100 100
Impuesto - 20
Ingreso 110 110
Beneficio (Prdida) 10 (10)

Considrese ahora una suposicin en la que exista alguna elasticidad de la oferta,


como el caso en que el bien es conservable por un periodo de tiempo igual, por lo menos,
al necesario para que la nueva produccin se aada a los bienes ya existentes en el
almacn. En trminos generales puede observarse que el empresario decidir reducir las
ventas actuales para conservar el producto almacenado y venderlo en un momento
posterior, esperando por un mejoramiento de las condiciones del mercado. Por lo tanto en
periodo de mercado, el impuesto determinar una disminucin inmediata de las ventas y
provocar un aumento en los precios. Es decir que el impuesto provocar una traslacin
hacia adelante a travs del aumento de precios. La Figura 15-2 y el ejemplo que se inserta
en la pgina siguiente mostrarn la situacin:

209
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Figura 15-2: Traslacin de la sisa en bienes durables (semi)

ANTES DESPUS
FUTURO
IMPUESTO IMPUESTO
Costo 100 100 100
Impuesto - 20 20
Ingreso 110 110 130
Beneficio (Prdida) 10 (10) 10

Corto plazo. Si la oferta del producto es relativamente elstica, tpica situacin de


mercado a corto plazo y a largo plazo en una industria de costos crecientes. La imposicin
de un gravamen especifico afecta directamente los costos medios totales. El impuesto
perturba el equilibrio de la empresa, la cual ajusta su volumen de produccin a aquel nivel
donde el precio coincida con el costo marginal. De all que la cantidad ofrecida disminuir
y el precio subir en alguna medida. La magnitud exacta del cambio depende de las
pendientes relativas de las curvas de oferta y demanda.
Mientras ms rgida sea la demanda, mayor ser la traslacin, y tanto menor cuanto
ms elstica sea la demanda. La elasticidad de la oferta tambin influye en proceso de
traslacin. Mientras ms rgida sea la oferta, el precio se eleva menos que cuando se trata
de una oferta elstica. Por otra parte, la disminucin de la cantidad consumida ser mayor
cuando ms elsticas sean ambas curvas. Si la demanda es rgida (por ejemplo, la de la
leche), porque el comprador no puede sustituir su consumo por el del otro bien, el
aumento de precios coincide casi con la cuanta del impuesto establecido. A partir de las
elasticidades podemos determinar qu parte del impuesto paga el consumidor y cul el
vendedor: cuanto menos elstica sea la demanda, mayor ser la traslacin; cuanto
menos elstica sea la oferta, habr menor traslacin (8). As, parte del impuesto es
soportado por los consumidores del producto, parte por los empresarios y otros
propietarios de factores que no pueden retirar de la industria sus unidades de factores a
corto plazo. Dado que la oferta no es completamente elstica es imposible toda traslacin
completa del impuesto. La Figura 15-3 en la siguiente pgina representa el caso
planteado.

210
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Largo plazo. Si la industria trabaja bajo condiciones de costos constantes, (modelo


utilizado para estudiar la incidencia del impuesto a las ventas), es decir, al entrar ms
empresas en la industria no se eleva la curva de coste medio total de cada una de ellas. La

Figura 15-3: Traslacin de la sisa a corto plazo

curva de oferta de la industria llega a ser una lnea horizontal a cierto precio; esto es,
puede que se ampli o extienda la industria sin hacer que se eleve el nivel de la produccin
de mnimo costo de la empresa. Por tanto, a largo plazo, la curva de oferta del bien ser
perfectamente elstica, es decir paralela al eje de las cantidades, todas las empresas se
encuentran en el mnimo de los costos medios totales y casi todos los factores poseen una
movilidad perfecta. En estas circunstancias el impuesto se traduce en un aumento de
precios exactamente igual a su cuanta. Por tanto a largo plazo, no habr modificacin del
nivel de los costos medios totales, a medida que las empresas abandonan la industria

Figura 15-4: Traslacin de la sisa a largo plazo

211
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

porque no estn realizando un beneficio normal, de all que, la traslacin ser mucho ms
completa. La elasticidad del bien gravado no juega ningn papel debido a que la oferta es
completamente elstica. (9)
A largo plazo, tambin puede ocurrir que a medida que entren nuevas empresas en
la industria, es posible que suba la curva de costes medios totales de la empresa. Esto
puede suceder debido a que, al incrementarse o extenderse la industria, puede que se
atraigan de otras industrias los factores de produccin, ofrecindose precios crecidos por
ellos. Una industria de tal naturaleza se denomina de costo creciente, y su curva de oferta
se inclinar hacia arriba y a la derecha, es decir ser relativamente elstica; a precios mas
elevados, habr de ser mayor la produccin que se provea en el mercado, porque para ello,
hay que soportar mayores costos. Si a una industria de costos crecientes se grava con un
impuesto especifico al consumo, el gravamen desplaza la curva de oferta hacia la
izquierda, disminuyendo el aprovisionamiento. La empresa se sita en una posicin de
costos mayores a causa del impuesto; el impuesto es compartido entre el productor y el
consumidor. Por otra parte la reduccin del aprovisionamiento har que se liberen factores
de la produccin anteriormente ocupados, y por tanto, el precio pagado por ellos
disminuir. Esta situacin permitir a los empresarios a producir a costos menores, viendo
incrementada su ganancia; en definitiva, parte de la traslacin quedar en manos de los
consumidores (aumento de precio del bien) y parte en los propietarios de los factores de
produccin (baja en los precios). La precedente Figura 15-4 ilustra el caso de la
traslacin impositiva con costos constantes y crecientes.

Monopolio

El monopolista fija su precio en el nivel que pueda proporcionarle el mayor


beneficio neto. Veamos a continuacin los efectos que se producen a corto y largo plazo al
imponer al monopolista un gravamen especfico sobre la produccin.

Corto plazo. La incidencia de un impuesto especifico en regimenes de monopolio total,


provocar probablemente, el ajuste inmediato de precios, restituyndose la igualdad entre
el ingreso y el costo marginal. El precio aumentar, pero menos que el monto del
impuesto, ya que el ingreso medio crecer menos que lo que se incrementa el ingreso
marginal. Parte del impuesto recaer sobre el consumidor y otra sobre los beneficiarios de
las actividades monoplicas. La Figura 15-5 inserta en la siguiente pgina presenta el
caso de traslacin de la sisa a corto plazo.
Un caso que merece especial atencin a corto plazo es cuando el monopolio se
grava con un impuesto de capitacin o de suma global (Figura 15-6). Muchos derechos y
licencias para realizar determinada actividad son de este tipo. Por ejemplo, la regala que
se paga para por producir fsforos en Venezuela. El impuesto tiene el carcter de costo
fijo para el monopolista ya que es independiente del volumen de produccin. En estas
circunstancias, los costos medios totales se incrementan en la misma cuanta del impuesto,
sin que se modifiquen por ello los costos marginales. Consecuentemente, ni el precio que
maximiza los beneficios, ni el volumen de produccin sufrirn variacin alguna. El
monopolista ser el nico que tenga que soportar el impuesto -a costa de beneficios ms
bajos-, porque no estar en capacidad de trasladar ni siquiera una parte de l, a travs de
precios ms altos o de niveles de produccin ms bajos. Si intentara hacerlo, disminuir
sus ganancias an ms (10). En esta forma, el gobierno puede reducir y an eliminar las
ganancias del monopolista sin afectar, ni el precio ni la cantidad del artculo que se
produce.
Largo plazo. La incidencia a largo plazo del impuesto depender considerablemente de la
naturaleza de la tabla de demanda del monopolista a niveles superiores al precio anterior
y, del comportamiento del costo marginal en el campo en que opera la empresa. El
aumento de precios ser mayor si el costo marginal es decreciente que si es creciente, ya
que la reduccin necesaria en la produccin ser mayor. Con un costo marginal creciente,

212
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Figura 15-5: Traslacin en rgimen de monopolio (corto plazo)

Figura 15-6: Impuesto de capitacin sobre el monopolista

213
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

el aumento de precios ser mayor cuanto ms inelstica sea la demanda; con un costo
decreciente el resultado ser el contrario. Con un costo marginal constante, la elasticidad
de la demanda no afecta la traslacin, mientras la curva de la demanda sea lineal. Con
cualquier tipo de costo una brusca disminucin de la elasticidad de la demanda por sobre
el precio anterior estimular la traslacin, ya que, una vez que la empresa entra en este
campo relativamente inelstico, un aumento sustancial en el precio, an en exceso del
impuesto, ser lucrativo (11).
En el largo plazo, el ajuste bsico que debe hacer el monopolista, es el de modificar
la escala de su planta hasta cualquier tamao deseado. La entrada de empresas en la
industria, que es una de las caractersticas de la competencia en periodos de larga
duracin, la impide aqu el concepto de monopolio. En general tiende a decirse que la
traslacin en rgimen de monopolio tiende a ser igual a la mitad del cambio
experimentado en el caso de la industria competitiva (12). Una posible razn de esto sea,
que el monopolio tiene un colchn (beneficios sobrantes) lo suficiente amplio, como para
absorber mayor parte del impuesto. La Figura 15-7 que se inserta a continuacin ilustra
el caso planteado.

Figura 15-7: Traslacin en rgimen de monopolio a largo plazo

Mercados imperfectamente competitivos

La tpica situacin de los mercados en nuestros das no se caracteriza por una


competencia perfecta ni por monopolio completo, sino por zonas intermedias, que pueden
considerarse en condiciones de competencia imperfecta. Por ello es difcil de analizar,
dada la variedad de casos especiales en lugar de una situacin simple y bien delimitada,
con enormes influencias de polticas empresariales sobre las reacciones del precio
derivadas de variaciones en los costos. Para propsitos de anlisis, el modelo empleado al
estudiar la incidencia del impuesto sobre las ventas ser de gran utilidad.
214
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

El caso ms tpico en condiciones de competencia imperfecta es el caracterizado


por el oligopolio en diversos grados, es decir, por una situacin de mutua interdependencia
entre las empresas de la industria considerada. Si las empresas actan de manera
interdependiente las unas de las otras, aumentarn los precios en respuesta del impuesto
especfico al producto de una industria, en un monto equivalente al gravamen. Debe
aadirse que las empresas, al reaccionar a los cambios en los costos, no dejarn de
considerar las probables respuestas de las firmas competidoras a los cambios en los costos
y a los reajustes que efectuarn en sus propios precios. El aumento de precios se realizar,
siempre y cuando stos no hayan alcanzado los niveles que llevaran las utilidades de
todas las empresas a un mximo. En esta situacin el impuesto brinda el estimulo
necesario para lograr una maximizacin de utilidades, maximizacin que las empresas no
pudieron lograr con anterioridad al impuesto, dado que el grado de cooperacin entre ellas
no era lo suficientemente fuerte. Utilizando el concepto de incidencia diferencial, segn el
cual se estn evaluando los impuestos indirectos, los efectos de las sisas son similares a
los que produce un impuesto a las ventas, en comparacin con un impuesto sobre la renta
alternativo.
En determinadas circunstancias las curvas de demanda de un oligopolista tpico
podran distorsionarse a niveles de precio prevaleciente (Figura 15-8). Si cada empresa
puede bajar su precio sin represalias, posiblemente sus ventas sern considerablemente
mayores, Pero, siendo tan pocas las empresas que trabajan en la industria, cada una de
ellas ocupa una parte importante del mercado; si una baja el precio, las dems habrn de
seguirla, y de ello resultar que sean escasos los beneficios que en sus ventas logre la
primera. Por tanto, la curva de demanda de la empresa es muy poco elstica ante las
reducciones de precios. Por otra parte, si la empresa elevase su precio llevara a una
drstica reduccin de sus ventas, ya que los competidores mantendran sus precios
invariables. En esta situacin, la curva de demanda es muy elstica frente a los aumentos
de precios, y esto da motivo a un distorsionamiento en el precio del mercado. De este
modo, el precio por necesidad se fijara al nivel donde ocurre la distorsin.

Figura 15-8: Traslacin de la sisa en rgimen oligoplico

215
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Al aplicar un impuesto, un aumento de precios, que anteriormente no era posible, se


vuelve provechoso. Si el precio es fijado por una firma que acta como lder, es probable
que dicha firma agregue al precio el monto del impuesto y las dems sigan su poltica (13).

Excepciones. Pueden ocurrir desviaciones del patrn de traslacin descrito con


anterioridad, dando lugar a dudas de una traslacin completa e inmediata.
1.- Las firmas como grupo hayan maximizado utilidades, lo que las hara desistir del
aumento en los precios, ya que el anterior era ptimo para las empresas en conjunto.
2.- Si existe capacidad ociosa, algunas empresas no se adherirn al aumento de precios,
porque de hacerlo perderan ventas y les resultara mucho peor.
3.- Podrn ocurrir cambios en los precios de los factores especializados como en caso
de competencia perfecta. Como consecuencia del aumento en el precio del artculo
gravado, disminuir su demanda y repercutir a la vez en los precios de los factores
productivos. Si se trata de una industria de costo creciente, parte del impuesto
recaer sobre los dueos de los factores productivos especializados de escasa
movilidad, como la tierra que es la ms indicada para este propsito particular.
4.- Finalmente el sistema de clculo de precio a nivel de mayoristas y detallistas de
costo ms ganancias, provocar un aumento en los precios mucho mayor al monto
del impuesto con que se grava al distribuidor (efecto en cascada). Un mayorista
vende un producto en Bs. 100; el detallista aplica un margen de ganancia del 40% y
vende al consumidor en Bs. 140. Si se grava al distribuidor con un impuesto del
10%, ste vender el bien por Bs. 110 al minorista, quin a su vez lo vender al
consumidor por Bs. 154, manteniendo su 40 % de ganancia. El gobierno habr
recaudado Bs. 10 del impuesto, mientras que el consumidor habr pagado Bs. 14
ms por el producto.

TRASLACIN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS (14)

En el estudio de los efectos econmicos de un gasto pblico particular, no pueden


dejar de tomarse en consideracin las caractersticas de dicho gasto, dado que los efectos
son distintos lgicamente, segn el tipo de gasto efectuado por el Estado.
Los gastos pblicos de naturaleza redistributiva como por ejemplo, los subsidios a
desempleados o las ayudas a las clases sociales ms necesitadas; las subvenciones a la
produccin de artculos agrcolas e industriales; los aportes que destina el Estado para el
financiamiento de actividades pblicas que dan origen a externalidades: educacin, salud,
vivienda, etc.; ocupan hoy en da lugar predominante en la poltica fiscal de casi todos los
pases, constituyndose en la fuerza motriz de la expansin del sector pblico, tal como lo
hemos reflejado en captulos anteriores.
En esta seccin nos ocuparemos principalmente de aquellos gastos pblicos de
naturaleza redistributiva, dirigidos principalmente hacia sectores de la produccin o
grupos de personas, sin que por ello el Estado exija a cambio ninguna contraprestacin:
nos referimos al caso de las subvenciones o subsidios.
Los subsidios guardan estrecha analoga con los impuestos especficos al consumo,
en cuanto al modelo de equilibrio parcial que hemos utilizado para el anlisis de la
traslacin e incidencia El subsidio puede tener una incidencia directa, si el beneficio total
queda en definitiva en favor de la persona o empresa que lo recibe; o indirecta, si el
beneficio se transfiere, todo o en parte, de la persona o empresa que lo recibe a otra
distinta, como consecuencia de un cambio en las relaciones de mercado. Consideraremos
dos casos: subvencin a una industria y subsidio a los consumidores.

Efectos econmicos del gasto-subvencin a una industria

Consideremos que el estado conceda a las empresas de una rama industrial, en


rgimen de competencia perfecta, una subvencin a la produccin (venta), la cual no es
concedida a otras industrias.
216
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Competencia perfecta

Distinguiremos aqu tambin, los efectos econmicos segn se trate de periodos de


tiempo momentneos o de mercado, corto y largo plazo.

Periodo de mercado. En periodos de tiempo de mercado, en los que la cantidad ofrecida


es la existente en los almacenes, y si el producto subsidiado es un bien rpidamente
deteriorable (perecedero), la subvencin calculada sobre el volumen de ventas del
productor representa para ste una ganancia total, al no existir ninguna posibilidad de
reduccin de los precios de venta. Carece de significacin que el subsidio se otorgue sobre
una base especfica o ad-valorem. La Figura 15-9 ilustra el caso de un subsidio a un bien
perecedero.

Figura 15-9: Subsidio a bienes perecederos

Si el subsidio se otorga, no a los productores que venden el producto, sino a los


consumidores que lo adquieren, el problema no vara sustancialmente. El subsidio al
consumo se traduce en una ampliacin de la capacidad de compra de los consumidores
ocasionando un aumento de la demanda, la cual, frente a una oferta completamente rgida
(bienes perecederos) provoca el aumento correspondiente del precio pagado por el
producto protegido. Y por lo tanto existe, un proceso de traslacin del beneficio, del
comprador al vendedor, quien contina siendo como en el caso anterior, el nico
beneficiario de la subvencin. Existe tan slo una diferencia entre las dos hiptesis. Si el
subsidio es ad-valorem, su cuanta se ve aumentada, en caso de aumentar los precios
cuando se concede a los consumidores, situacin que no se presentara de ser especifico
Si el bien no es perecedero, sino que puede almacenarse por tiempo indeterminado
(bienes durables o semidurables), tal como se presenta en la Figura 15-10, y en todo
caso hasta el momento en que comience a afluir la nueva produccin, las consecuencias no
varan si las existencias son mnimas con relacin a las ventas diarias. En efecto, el
productor no tiene ningn inters en diferir la venta, porque el futuro le asegura una
reduccin y no un aumento en los precios; ni tampoco tiene inters en acelerar las ventas,
dado que si se queda sin existencias antes del tiempo previsto no tendra nada que vender,
comprometiendo seriamente el proceso normal de produccin. Y por tanto, tambin en
este caso, la subvencin en cualquier forma que se aplique y configure, queda siempre en
manos del productor. Pero, si las existencias son en cuanta relevantes (mximas) con
respecto a las ventas diarias, y si dichas existencias pueden reducirse sin afectar y

217
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Figura 15-10: Subsidio a bienes durables y/o semi-durables

comprometer el ritmo regular de la produccin; es muy probable, que ante la perspectiva


de la reduccin de los precios por el subsidio a la produccin, se disminuyan las
existencias, acelerando las ventas para evitar as reducir las prdidas sobre las mercancas
en deposito, como consecuencia de las variaciones previstas en los precios. En tal caso,
frente a una oferta intensificada y permaneciendo invariable la demanda, un subsidio a las
ventas provoca una disminucin en el precio del bien favorecido, trasladndose el
beneficio, del productor al consumidor.

Corto plazo. El subsidio influye sobre la produccin dentro de los lmites permitidos por
las dimensiones actuales de las instalaciones fijas, que no pueden ser modificadas, y por el
nmero de empresas actualmente existentes, que no puede ser aumentado por falta de
tiempo. Si el gobierno concede una subvencin en efectivo por unidad a todos los
productores de un bien, la curva de oferta para cada productor se desplazar hacia abajo y
la derecha una distancia vertical igual al monto de la subvencin en dinero por unidad.
Esto es como una disminucin del costo de produccin; tiene el mismo efecto, sobre las
curvas de oferta de los productores y sobre la curva de oferta de la industria, que el que
tendra una mejora en la tecnologa.
Supongamos que el subsidio se les otorga a los consumidores del bien y que se
determina en funcin de las cantidades consumidas, es decir un subsidio especifico. El
subsidio, aplicado de este modo provoca un desplazamiento de la curva de demanda,
ocasionando un aumento de los precios, impulsando a las empresas a aumentar su
produccin hasta el punto en que el nuevo precio coincida con el costo marginal.
Grficamente el razonamiento puede desarrollarse de la manera siguiente.
Supongamos la Figura 15-11, lado A, en el que estn representadas las curvas de costes
medios totales (CMT) y costes marginales (cm) de una empresa que acta en rgimen de
competencia. En el lado I, se representan las curvas de demanda (D) y oferta (O) de la
industria a corto plazo. El punto de equilibrio E, asegura en el mercado el precio OP.
Supongamos que se concede a los consumidores un subsidio por cada unidad
consumida equivalente a PP1. Ello significa que por cada unidad consumida antes del
subsidio el consumidor est dispuesto a pagar un precio igual al primitivo (OP) aumentado
en el subsidio (PP1). Esto provoca que la demanda se eleve de D a D'; fijndose un nuevo
precio de OP2, luego de cierto periodo de ajuste. A este nuevo precio, corresponder a la
empresa. A un nuevo volumen de produccin (Oq1), mayor que el existente

218
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Figura 15-11: Subsidio a corto plazo y largo plazo

precedentemente. En este caso se produce una traslacin hacia atrs, es decir de los
consumidores a los productores. Por lo tanto el subsidio al consumidor PP1 se distribuye
en parte como beneficio al consumidor (P2P1), y en parte como beneficio al productor
(PP2).

Largo plazo. A largo plazo las curvas de costes medio totales y marginales se
transformarn en CMT' y cm' respectivamente, y por lo tanto el nuevo punto de equilibrio
vendr dado por un nivel de produccin mayor (Oq2) que el de corto plazo; esto es as,
porque el sper beneficio logrado a corto plazo (PP2), atraer por un lado a nuevas
empresas a instalarse en el mercado, y por el otro inducir a cada empresa a considerar las
dimensiones de sus instalaciones para asegurar a la nueva produccin un rgimen de
costos ms favorables. A estas nuevas curvas de costes obtenidas despus de un largo
periodo corresponder una nueva curva de oferta a largo plazo identificada por O', y un
nuevo punto de equilibrio E2, correspondiente a un nivel de precios OP3.
En definitiva, tanto a corto plazo como a largo plazo, el subsidio se traduce siempre
en un aumento de precios, si se concede a los consumidores y en una disminucin, si se
otorga a los productores; producindose una traslacin hacia atrs a travs del aumento en
los precios, en el primer caso, y una traslacin hacia adelante en el segundo.

Factores de los que depende la traslacin

La repercusin del subsidio vara atendiendo a distintos factores:


1.- Elasticidad del bien. Cuanto ms inelstica sea la curva de demanda del bien
protegido o, cuanto ms elstica sea su curva de oferta, tanto mayor ser el
beneficio que logra el consumidor: mayores reducciones en los precios
(Figura 15-12).
2.- Trayectoria de la curva de costos. Si los costos son constantes, el subsidio
se transfiere ntegramente al consumidor, tanto si se concede a la produccin
o al consumo. Si los costos son crecientes, el beneficio que recibe el
consumidor siempre ser menor que el monto del subsidio. Ello es evidente,
debido a que el incremento de la produccin se realiza provocando un
aumento en los costos unitarios, aumento que absorbe parcialmente el
beneficio del subsidio. En fin, si se trata de costos decrecientes, el

219
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

consumidor se beneficiar no slo de la totalidad del subsidio, sino tambin


del decrecimiento del costo implcito en el aumento de la produccin (Figura
15-13).

Figura 15-12: Elasticidad del Bien

Figura 15-13: Trayectoria de la curva de costos

3.- Subsidio ad-valorem o especifico. El subsidio ad-valorem es mucho ms


conveniente para el consumidor y el especifico para el productor. En el
cuadro que se inserta a continuacin, puede verse el razonamiento expuesto
con un ejemplo numrico.

220
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Tasa Alcuota
Valor Gasto Ad- Especfica
Subsidio P Q
Produccin Consumo valorem 0,25 Bs.
10% /unid.
2 15 - 30 3 3,75
Consumidor
4 60 - 240 24 15,00
2 15 30 - 3,0 3,75
Productor
1 25 25 - 2,5 6,25

Efectos econmicos del gasto-subsidio a los consumidores

El subsidio puede otorgrsele a los consumidores en lugar de los productores,


elevando de esta manera su poder adquisitivo. Un ejemplo de ello podran ser los
subsidios a desempleados.
De cualquiera forma en que se configure el subsidio, ste provocar un aumento de
la demanda del bien cuyo consumo se ve favorecido por la proteccin, y si se trata de
un aumento del poder adquisitivo de determinada categora de consumidores, entonces,
tender a aumentar los bienes y servicios consumidos por esa categora de personas. Ms
sensiblemente los de demanda elstica y menos los de demanda rgida.
En el plazo momentneo o de mercado los efectos del subsidio sobre la demanda
del bien o bienes favorecidos, ser un aumento de los precios. El primer efecto consiste
por tanto, en transferir parte del beneficio del consumidor al productor, o sea una
traslacin hacia adelante. A menos que el estado, lo que persigue al conceder la prima al
consumo, sea corregir un desequilibrio entre la demanda y la oferta a causa del sub-
consumo existente en el bien favorecido, segn se presenta grficamente en la Figura 15-
14. En tal caso, el subsidio al consumo, al provocar un aumento en el precio, permite que
disminuya la prdida del productor.

Figura 15-14: Subsidio a los consumidores

En el corto plazo el aumento en el precio provoca un aumento en la produccin,


dentro de los lmites actuales de las instalaciones fijas de la empresa. En el largo plazo, el

221
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

precio se arreglar a la nueva produccin dadas las curvas de costes marginales y medios
totales a largo plazo; el precio podr ser mayor, igual o menor al primitivo, segn que la
produccin del bien se efecte en rgimen de costos crecientes, constantes o decrecientes.

Subsidio a la exportacin

Un caso que merece la pena de ser examinado, es el referente al subsidio que se


otorga a la exportacin para quines vendan parte de su produccin en el exterior (Figura
15-15).

Figura 15-15: Subsidio a la exportacin

Considrese un determinado bien que se venda simultneamente en el exterior y


en el interior. Supongamos adems que la empresa opera con costos de produccin
decrecientes. En estas circunstancias, el Estado concede un subsidio especifico a la
empresa exportadora. Esto significa que la empresa aumenta sus ingresos de exportacin
en la medida del subsidio concedido. Lo que se quiere hacer resaltar es: que cuando se
concede un subsidio a la exportacin de un bien que se vende, parte en el pas y parte en el
exterior, el beneficio del subsidio se transfiere ntegramente a los consumidores del
exterior, quines adems disfrutarn de una reduccin en los precios a causa del
decrecimiento de los costos unitarios al aumentar la produccin. Sin embargo, los
consumidores nacionales, si por una parte soportan la presin fiscal como contribuyentes,
por la otra, se benefician como consumidores por la reduccin de los costos. Conviene
advertir que esta poltica slo tendra xito, si el pas se protege de una barrera arancelaria
que impida a los consumidores nacionales aprovecharse del desdoblamiento de precios, si
se adquiere el producto en el extranjero.
Si la situacin en vez de costes decrecientes fuera de costos crecientes, el anlisis
cambia parcialmente, ya que el aumento de la produccin se har a coste unitarios
mayores, anulando parte de las ventajas recibidas por los consumidores extranjeros por la

222
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

concesin del subsidio, y recargando an ms a los consumidores nacionales por el


aumento de los precios internos.

223
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

NOTAS AL CAPTULO XV

(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed.
Irwin, Ill. 7 ed. 1981. pp. 355-56, 361
(2) Ibid., pp. 365-366
(3) Captulo IX.
(4) DUE, John et al., Op. cit. 374-75
(5) Ibd. pp. 375-81
(6) Ibd., pp. 381-87
(7) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, 1 ed. Mxico 1965, pp. 167-76
(8) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho
Financiero, Madrid, 1966. pp. 347-50
Enciclopedia Prctica de Economa, Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Los
Ingresos Pblicos (II) por Galdon B, Eugenio et al., p. 115
(9) COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 336-41
(10) Microeconoma. Ed. Universidad de Costa Rica, San Jos. pp. 218-20
(11) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 176-79
COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 390-93
(12) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. 1968.
pp. 306-08
(13) DUE, John, Anlisis Econmico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos
Aires, 1972. pp. 266-68
(14) COSCIANI, Cesare. Op. cit. 547- 59

224
XVI

NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

El consumo como base de la obligacin impositiva, puede enfocarse de dos maneras


distintas:
1.- El tratamiento directo: El impuesto al gasto.
El impuesto seria recaudado de las personas sobre la base de declaraciones, al igual
que se hace para el clculo del impuesto sobre la renta. El impuesto se aplicara al
gasto total en consumo, calculado por el contribuyente sobre la base de deducir del
ingreso total, el incremento neto de los ahorros durante el periodo (C = Y - S).
2.- El tratamiento indirecto. Impuestos sobre consumos especficos o sisas,
impuestos generales sobre las ventas e impuestos de aduanas.
El gravamen recae sobre los vendedores de bienes y servicios, y presumiblemente se
traslada hacia adelante a los consumidores de las mercaderas.
La escogencia entre una u otra forma de imposicin no puede depender nicamente
de consideraciones puramente econmicas, otros aspectos tan importantes como la
equidad y administracin del gravamen deben ser tomadas en cuenta. En las siguientes
secciones, se tratarn estas cuestiones para cada una de las formas de imposicin al
consumo, comenzando el estudio por el impuesto al gasto.

EL IMPUESTO AL GASTO

La forma directa de la imposicin al consumo es el impuesto al gasto, conocido


tambin como impuesto a los desembolsos (expenditure tax). Se recauda de las personas
sobre la base de declaraciones individuales de gastos en consumo, realizados durante un
periodo de tiempo determinado y calculados, sobre la parte de la renta excedente que no se
destina al ahorro, o sea C = Y - S. La idea de este impuesto no es reciente (1). El
economista ingls Nicholas Kaldor (2) promovi activamente este impuesto durante la
dcada de los cincuenta y fue usado durante cortos periodos, en India (1957-63) y Sri-
Lanka (Ceiln, 1959-63), aunque la experiencia no fue del todo satisfactoria, debido
principalmente a defectos legislativos; pero al parecer, los problemas administrativos
fueron de tal magnitud, que ni an con una mejor legislacin podran haberse superado.
Durante muchos aos el impuesto al gasto ha sido visto ms como una curiosidad
intelectual que como una verdadera opcin poltica. El impuesto podra utilizarse en
reemplazo del impuesto sobre la renta, pero por lo general se le considera un suplemento
de ste.

Estructura del impuesto (3)

El gasto en consumo se calcula, deduciendo del ingreso el incremento neto de los


ahorros durante el periodo. De all, que no haga falta realizar, la inabordable tarea de sumar
y archivar facturas de gasto a todo lo largo del ao. El procedimiento es como sigue:
1.- Determinacin del Ingreso total, para ello habr que incluir:
A.- El ingreso, calculado de la misma manera que a los efectos del impuesto sobre la
renta (excepto ganancias de capital no realizadas).
B.- Ingresos exonerados del ISR, como por ejemplo: intereses de bonos pblicos.
C.- Ganancias brutas en la venta de activos y,
D.- Ingresos por concepto de prstamos, distintos a los de consumo.

225
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

2.- Menos, el incremento neto en ahorros acumulados: aumento en cuenta de ahorro, y


compra de activos reales y financieros. La cantidad resultante ser el gasto en
consumo. Veamos este procedimiento con un ejemplo simple: Una persona tiene una
renta total de Bs.1.200, cifra similar a la que tendra que declarar para efectos del ISR,
y Bs.600por concepto de intereses de bonos de la deuda pblica. La familia incrementa
en Bs.480 al ao su cuenta de ahorros, recibe Bs.5.000 por venta de acciones y otros
ttulos valores, y compra como inversin una parcela de terreno que le cuesta
Bs.3.500 El gasto total en consumo ser:
Bs. (1.200+ 600+ 5.000) - Bs. (480+ 3.500) = Bs. 2.820
3.- Exenciones y Deducciones. Al igual que en el ISR, puede otorgrseles a las familias
de bajos ingresos, exenciones (rebajas de impuesto) por personas a cargo del
contribuyente, aunque no necesariamente por el mismo monto. Supongamos que se
trata de una cantidad de Bs.100 por dependiente, y que hay tres personas en la familia;
lo que hara un total de la exencin de Bs.300, llevando el consumo gravable en el
ejemplo citado a Bs.2.520 Adicionalmente, es probable que otras deducciones
(desgravamenes) sean autorizados, como gastos mdicos, educativos y contribuciones
benficas. Si estos conceptos suman Bs. 1.600 para la familia, el total sujeto al pago
del impuesto al gasto se reducira a Bs. 920
4.- Tipo impositivo. Debera ser progresivo, a fin de corregir la regresividad de los
impuestos sobre las ventas. La magnitud de la progresividad depender del ingreso que
se espera recaude el impuesto, y del control anti-inflacionario que se desea que se
produzca sobre la demanda agregada, o sea, las tasas podran llevarse a cifras muy
altas (1.000%) si el impuesto fuese concebido como una medida fiscal transitoria, o
mucho ms bajas (10-50%), si se trata como un elemento permanente en el sistema
impositivo.
5.- Retencin. Un sistema de retencin peridico del impuesto poda emplearse al igual
que en el impuesto sobre la renta, aunque con menos precisin, vista la dificultad de
calcular anticipadamente la obligacin tributaria.

Ventajas y desventajas del impuesto al gasto (4)

Las ventajas

De sustituir completamente al ISR, lo cual es bastante improbable, las ventajas del


impuesto serian:
1.- Hara innecesario el ajuste por inflacin, cuya justificacin es cada vez mayor para el
ISR.
2.- Al quedar exentas, se resolvera el problema planteado por las ganancias de capital. Si
la plusvala por concepto de venta de activos y/o el crecimiento de las ganancias de
capital significan un mayor gasto en consumo, habr por supuesto que gravarlo.
3.- No habra necesidad del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, por tanto,
los problemas de doble imposicin y de integracin con el impuesto sobre la renta
personal no existiran.
4.- Tambin se sustentan argumentos basados en la equidad.
A.- La imposicin al consumo se funda en la filosofa de Hobbes (5)... la igualdad en
la imposicin consiste ms bien en la igualdad de lo que se consume, que en la
riqueza de los consumidores Por qu razn quien trabaja mucho y,
ahorrando los frutos de su trabajo, consume poco, debe soportar mayor
gravamen, que quien viviendo en la holganza tiene pocos ingresos y gasta
cuanto recibe, cuando uno y otros reciben del Estado la misma proteccin?
En cambio, cuando los impuestos son establecidos sobre las cosas que los
hombres consumen, cada hombre paga igualmente por lo que usa y el Estado
no queda defraudado por el gasto de los hombres privados. El bienestar
econmico de una persona durante un periodo se mide por la cantidad de sus
consumos no por su renta.

226
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

B.- Como elemento permanente de la estructura tributaria, el impuesto al gasto ofrece


las ventajas de la imposicin al consumo sin sus principales dificultades: la
inequidad (regresividad) de las formas de impuestos indirectos usuales, como los
impuestos sobre consumos especficos (sisas) y el impuesto a las ventas.
C.- Resolvera los problemas derivados del tratamiento discriminatorio de los distintos
tipos de ingresos, en tanto lo que se grava, no es la fuente sino el destino del
ingreso (consumo). As se rectifican las violaciones al principio de equidad
horizontal, como sucede con el caso de los ahorros, los cuales son gravados
doblemente por el impuesto sobre la renta: al momento de ahorrar y, cuando se
pecha la renta proveniente de los intereses. De igual manera, corrige la
discriminacin en favor de las personas que gastan grandes sumas de riqueza
acumulada, favorecidas por el impuesto sobre la renta ya que nos las alcanza, las
cuales tendran que hacer una contribucin ms adecuada al gobierno. Por ejemplo
una persona que hereda Bs. 40.000 y no lo invierte en nada, viviendo slo
mediante el consumo de ese capital, podra gastar Bs. 800 por ao durante 50 aos,
sin tener que pagar un cntimo de impuesto sobre la renta, lo que no ocurrira con
el impuesto al gasto.
5.- Aparentemente, este impuesto es superior al impuesto a la renta en el terreno de la
eficiencia econmica, segn hemos visto en captulos anteriores, cuando ambos
impuestos son examinados utilizando el modelo del ciclo de vida de consumo
(consumo presente) y ahorro (consumo futuro).
El impuesto sobre la renta genera exceso de gravamen como consecuencia de la
reduccin del precio relativo del consumo presente. Una cua se inserta entre la
cantidad que un prestatario paga y la que un prestamista recibe. No olvidar que el ISR
grava el ahorro dos veces, al momento de ganar la renta y luego, cuando se generan
intereses por la renta no gastada.
El impuesto al gasto no crea obligacin tributaria sobre las cantidades ahorradas,
6.- Desde el punto de viste del crecimiento y la estabilidad econmica, se arguye, tal
como explicamos en el captulo precedente, que el impuesto al gasto debera estimular
la parte de la renta nacional que se destina al ahorro, en una mayor proporcin que el
ISR, aunque provocara desequilibrios entre la oferta de fondos y la inversin real. De
otro lado, es un poderoso instrumento anti-inflacionario, ya que con elevadas tasas
progresivas puede controlar eficazmente la inflacin, cuando sta es debida a un
exagerado crecimiento de la demanda agregada. Aunque, si bien controla
satisfactoriamente la inflacin, es objetado por la prdida de flexibilidad automtica de
los recursos, y se convierte en fuerza inestabilizadora, una vez perdido el estado de
pleno empleo, porque estimula a aumentar el ahorro en detrimento del consumo.
Considerando similares niveles de recaudacin, el impuesto al gasto tiene un efecto
ms deflacionista sobre el consumo que el impuesto sobre la renta. La explicacin de
este hecho reside en que la renta disminuye ms rpidamente que el gasto en consumo
en los periodos recesivos, y aumenta ms aprisa que ste en periodos expansivos o de
prosperidad econmica; lo que se traduce en mayores y menores recaudaciones fiscales
del impuesto sobre la renta con respecto al impuesto al gasto.

Los problemas

La cuestin bsica que suele plantearse sobre el impuesto al gasto se refiere a la


implementacin. Aunque el impuesto al gasto podr evitar algunos de los problemas del
impuesto a la renta, no se salva de otros y tropieza con algunos nuevos.
1.- Plantea inconvenientes en cuanto el valor de uso de la vivienda y otros bienes de
consumo durable. La igualdad de tratamiento del propietario de una vivienda y del
inquilino es difcil de lograr. Seria considerada la compra de una casa como un
gasto de consumo en el ao en que se realiz o, como una forma de ahorro (riqueza),
deducible de la materia gravable (consumo) y, gravable como gasto en consumo de
la vivienda en la medida en que se vaya haciendo uso del bien? La segunda

227
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

alternativa, lgicamente es la ms aconsejable, claro est, habra que determinar el


valor locativo anual de la vivienda en propiedad, lo que llevara al gobierno a
afrontar los mismos problemas -quizs ms severos- ya mencionados con respecto al
ISR.
2.- En las donaciones en dinero, no seria justo ni deseable, gravar al donante por
realizar el gasto en consumo y al donatario, quin gasta el dinero recibido, puesto
que, hay un slo gasto en consumo, no dos. El impuesto debe gravar al donatario
cuando el gasto en consumo se haya realizado y permitir al donante deducir el
monto donado.
3.- Las personas que han trabajado y pagado ISR durante toda una vida, se veran
seriamente afectadas por el cambio de impuesto al jubilarse, ya que al gastar su
riqueza, acumulada luego de tantos aos, serian gravadas pesadamente por el
impuesto al consumo. En estos casos se impondra una solucin transitoria, como
por ejemplo, un crdito impositivo.
4.- Si bien el ISR discrimina en favor de las familias que gastan grandes sumas de
riqueza acumulada, el impuesto al gasto, en funcin del ciclo tpico de vida de una
familia, provoca un mayor impacto relativo en los primeros aos de formacin del
hogar y en los aos de jubilacin (retiro), cuando el consumo es superior a la renta
en trminos relativos y menos, en comparacin con el ISR, en los aos de mayor
capacidad para obtener ingresos. Por el contrario la imposicin a la renta, concentra
una mayor carga tributaria durante los primeros aos, que son los de mayor
capacidad para obtener ingresos. De tal manera que suele ser considerada como ms
justa. Si como realmente sucede, la sumatoria total del consumo es inferior a la del
ingreso al final de la vida terrena, entonces la diferencia, legada al tiempo de morir,
escapara de ser gravada por el impuesto al gasto, a menos que, conjuntamente
existiera un impuesto sobre herencias, sucesiones y legados.
5.- Desde un punto de vista netamente administrativo, la operacin del impuesto al
gasto es mucho ms compleja que sus pares indirectos, y en alguna medida ms
complicado que el ISR. Las familias estaran obligadas a mantener registros que
comprueben el incremento neto de sus ahorros durante el periodo.

ESTRUCTURA Y EVALUACION DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS

La forma tradicional del impuesto al consumo, una de las primeras y aplicada hoy en
da en casi todos los pases del mundo, es la del tipo indirecto, recaudado de las
importaciones o, de las empresas, al producir o vender bienes o servicios de consumo.
Existen tres formas bsicas de gravmenes indirectos sobre bienes de consumo:
derechos de aduana, sisas e impuestos generales a las ventas. Los impuestos de
importacin o derechos de aduana, son muy importantes en las economas en desarrollo,
por la funcin protectora con que se usan. Las sisas son impuestos sobre determinados
bienes de consumo, servicios, o grupos de ellos relacionados en forma intima entre si. Por
tradicin fueron establecidos mediante alcuotas especificas, es decir sumas determinadas
por unidad fsica de medida (peso, volumen o unidades), pero en los ltimos aos se
aplican tasas ad-valorem (sobre el valor). Los impuestos generales a las ventas se aplican a
todos los bienes o a una amplia gama de ellos; son por fuerza, dada la base venta usada,
ad-valorem, y a menudo, emplean una tasa fija.

El impuesto aduanero

Los impuestos de aduana constituyen por su naturaleza impuestos indirectos al


consumo de mercaderas destinadas a ser utilizadas o consumidas en un pas que no es de
su procedencia. Por ello se cobran en la oportunidad en que esas mercaderas pasan por las
oficinas administrativas denominadas Aduanas (del rabe: Casa de cobro de impuesto)
para ser introducidas o sacadas de tal pas, o pasar de trnsito por l (importacin,
exportacin o trnsito) (6).
228
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

En el pasado los derechos de importacin se aplicaron con la finalidad de aumentar


los ingresos, lograr objetivos de equidad y fomentar la produccin industrial interna con su
efecto proteccionista. Es evidente que estos objetivos son contradictorios. A medida que un
arancel se acerca ms a sus metas proteccionistas, resulta menos til como fuente
generadora de recursos. El arancel de importacin es ante todo un instrumento de
proteccin, que da un mayor margen al productor nacional en cuanto a eficiencia frente al
productor mundial. Las tasas diferenciales no deben utilizarse para obtener mayores
ingresos o gravar el consumo suntuario (sobretasa del IVA del 10%), ya que tienen un
efecto proteccionista no intencionado. En cambio, deberan emplearse los impuestos
selectivos sobre el consumo para lograr el objetivo de equidad de gravar el consumo de los
productos de lujo y los bienes suntuarios tradicionales, como los licores y el tabaco; ya que
estos impuestos gravan con tasas similares los productos nacionales e importados, sin
proteccin adicional para los productos nacionales. Si se necesitan mayores ingresos
adicionales de la tributacin indirecta, debera aplicarse un impuesto general sobre las
ventas con tasas iguales para los bienes importados y nacionales, a fin de evitar una
proteccin no intencionada y una distorsin de la eleccin del consumidor entre los
diversos productos (7).

Caractersticas del impuesto aduanero en Venezuela (8)

Los impuestos de importacin constituyen en Venezuela una fuente importante de


ingresos tributarios, aproximadamente el 8,04 % del total del ingreso ordinario tributario
no petrolero para el ao 2010 (Ley de Presupuesto). Los Derechos de Aduana persiguen
un doble objetivo: primero, una finalidad de tipo econmico (principio de intervencin
fiscal), que es la de proteger a la industria y a la agricultura nacional de la competencia
que puedan ejercer los artculos importados, y segundo, una finalidad fiscal (principio del
rendimiento), implcita en todo gravamen. Las ltimas dcadas del acontecer econmico de
Venezuela estuvieron signadas por el proteccionismo fiscal hasta el ao 1989. A partir de
ese ao comenz un proceso de reduccin de aranceles, consecuencia de la aplicacin de la
poltica de apertura comercial adoptada por el segundo gobierno de Carlos Andrs Prez.
Ms recientemente, los futuros compromisos de integracin suramericana (MERCOSUR),
impondrn nuevas revisiones del modelo de apertura comercial.
La materia rentstica aduanera en nuestro pas est regulada por la Ley Orgnica de
Aduanas (Gaceta Oficial, N 38.875 de fecha 21-02-2008), por el reglamento de dicha ley
y por los decretos y resoluciones en materia arancelaria. Asimismo, forman parte de este
marco jurdico institucional, las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de
diferentes formas de franquicias existentes, tales como puertos libres (Margarita), zonas
francas (Paraguan) y almacenes situados en algunos aeropuertos que gozan de un rgimen
especial.
Los tributos aduaneros comprenden los impuestos sobre la importacin, exportacin
y trnsito de mercancas. De todos ellos tiene especial significacin el que recae sobre la
importacin de mercaderas al territorio nacional. Los impuestos de exportacin no se
aplican en Venezuela, como parte de una poltica de estimulo a las exportaciones no
tradicionales. En materia de impuestos sobre el trnsito de mercaderas, no tienen mayor
significacin, dado que la legislacin venezolana favorece el otorgamiento de franquicias
arancelarias, como la admisin temporal libre del pago de impuesto o reintegro del mismo,
cuando los productos estn destinados a la reexportacin o, como un estimulo a la
produccin nacional dirigida a la exportacin.
Los impuestos sobre las importaciones, en cuanto recaen sobre insumos para la
produccin nacional o sobre bienes elaborados destinados al consumo final, son
trasladables. En todo caso el gravamen incide sobre el consumidor y sus efectos son
similares a sus pares indirectos sobre el consumo.
La tarifa arancelaria puede ser ad-valorem, especifica o mixta, pudiendo estar
comprendida dentro de los siguientes lmites: entre 0,01% y 500% del valor de la
mercanca y, entre 0,000001 y 100 unidades tributarias por unidades del sistema mtrico

229
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

decimal (Art. 84, ejusdem). Las tarifas arancelarias aplicadas, son en su mayora
advalorem, oscilando entre el 5% y el 35% del precio normal es decir, el precio de las
mercaderas fijado en un momento en que el derecho de aduanas sea exigible como
consecuencia de una venta efectuada en condiciones de libre competencia.

El impuesto al consumo especfico (9)

Los impuestos al consumo especifico o sisas como se les da en llamarlos, responden


a diferentes objetivos y juicios de valor.

Sisas para mejorar la asignacin de recursos

Las sisas pueden ser utilizadas para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos.
Como ya explicamos, el uso ptimo requiere que las tasas marginales de sustitucin (MRS)
sean iguales a las de transformacin (MRT) entre, y para todas las mercaderas. Si tal
situacin no se logra, el traslado de la produccin de una mercadera a la de otra para
igualar MRS y MRT, redundar en una satisfaccin total mayor por el uso de los recursos,
dada la pauta de distribucin de la renta. Pero, como tambin lo sealbamos, varias
circunstancias, podrn impedir que se llegue a esa situacin ptima. En resumen, esas
circunstancias abarcan, adems de la existencia de los bienes pblicos puros:
1.- Diferencias de competencia entre distintas industrias, con mayor poder monoplico
de unas que de otras; diferencias de poder monopolista de los sindicatos de un ramo
en comparacin con los de otras; diferencias de precios de factores en distintos
ramos.
2.- Economas externas en la produccin y en el uso de ciertas mercancas. En estos
casos, la utilidad real para la sociedad excede de la obtenida por los productores.
3.- Deseconomas externas en la produccin y uso de mercancas; entonces, no todos los
costos para la sociedad aparecen como tales para los productores, y por eso los
precios son bajos de manera artificial, en relacin con los verdaderos costos
econmicos. De all que la produccin de esos bienes ser excesiva con respecto a
la de otros.

Tal y como tuvimos oportunidad de explicar en el Captulo IV, la sociedad dispone


de distintos medios para hacerle frente a esos problemas: intervenir el poder monopolista y
tomar para si, o subsidiar la produccin de aquellos bienes que significan externalidades
importantes. En algunos casos en el cual los precios de los bienes son demasiado bajos y su
produccin demasiada grande lo que ocasiona deseconomas externas (costos sociales) es
conveniente la aplicacin de una sisa. Este tipo de impuesto suele estar destinado a
restringir el consumo a niveles econmicamente justificables.

Impuesto a la contaminacin. Como sealbamos en el Captulo IV, el problema de la


contaminacin recibe una atencin destacada slo en los ltimos aos. Una fbrica que
descarga desperdicios a un ro y contamina el agua, lo que hace imposible baarse, mata a
los peces, y adems despide contaminantes, olores y ruidos al aire, incurre en verdaderos
costos para la sociedad no sufragados por los productores; por eso los precios de los
productos son demasiado bajos, y la produccin, excesiva. En este mismo orden de ideas
podemos sealar tambin las externalidades o efectos de repercusin que se presentan por
la contaminacin del aire ocasionada por los vehculos automotores; los automovilistas no
pagan por estos costos. La solucin a estas actividades que producen externalidades
negativas o deseconomas podra ser la prohibicin de la actividad industrial o la
imposicin de una sisa sobre el producto. El cierre de la actividad podra considerarse
como una medida extremadamente rigurosa; puede sostenerse que seria posible recurrir al
mecanismo de mercado para lograr el mismo resultado, por medio de sisas que cargan
todos los costos sociales al consumidor. La alternativa impositiva permite la continuacin
de la operacin industrial, pero exige que los consumidores sufraguen todos los costos

230
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

provocados por la produccin contaminante. En Venezuela no existen antecedentes


similares en la legislacin sobre conservacin del ambiente.

Impuesto sobre los licores y el tabaco. Otro campo en que la compensacin de los costos
sociales ocasionados por los efectos de repercusin ha justificado el empleo de sisas,
aunque no constituye la principal razn de su aplicacin, es la imposicin de bebidas
alcohlicas y manufacturas de tabaco. Es claro que el abuso en las bebidas alcohlicas
genera costos externos no incluidos en los precios de los productos: accidentes
automovilsticos, hogares desechos, tiempo perdido para el trabajo, enfermedades
catastrficas, etc. De otro lado la relacin entre el humo del cigarrillo y el cncer del
pulmn se haya ahora bien establecida. En principio, sin la intervencin gubernamental,
los precios de esos productos serian demasiado bajos y el consumo demasiado alto, puesto
que los usuarios no pagan todos los costos creados por el uso de los productos. Por
consiguiente, desde el punto de vista de la eficiencia econmica, se justifica una sisa para
cubrir esos costos externos.
Es consabido, que la gran popularidad de estos impuestos y la aplicacin de altsimas
tasas, a menudo de hasta un 100% del precio neto del producto, no guarda relacin con los
costos externos, sean cuales fueren. Ello indica que tambin intervienen otras
consideraciones en las estructuras reales de las sisas. Particularmente estos gravmenes, se
vuelven ms atractivos an, por la magnitud de los recursos que producen, producto de la
inelasticidad de la demanda y la relativa falta de resistencia a su empleo.
Venezuela, tiene dos impuestos selectivos sobre el consumo, que gravan el alcohol y
los productos del tabaco (el impuesto a la fabricacin de fsforos fue eliminado).
1.- Impuesto sobre los licores. El impuesto que grava los licores est establecido en la
denominada Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohlicas (Gaceta Oficial
Extraordinaria N 5.852 del 05-10-2007), y se causa por la produccin e importacin
de los alcoholes etlicos, de las bebidas alcohlicas de produccin nacional,
obtenidas por destilacin o por la preparacin de productos destilados, tales como el
aguardiente, el ron y el gisky y las bebidas dulces que se preparan con el alcohol y
el aguardiente.
La tarifa del impuesto sobre el alcohol etlico y las especies alcohlicas es de
naturaleza especfica y grava con tasas diferenciales, segn se trate de productos
nacionales o importados (arts. 11, 12, 13 y 14, ejusdem). Una muestra referencial de
la tarifa se inserta en el siguiente cuadro:

Especies Alcohlicas Productos Nacionales Productos Importados


Alcohol etlico 100 GL 0,009 UT/lt. 0,018 UT/lt.
Cerveza 0,0006 UT/lt. 0,0025 UT/lt.
Vinos: No mayor de 14 GL 0,00015 UT/lt. - 0,00018 UT/lt. 0,00045 UT/lt.
Mayor de 14 GL - 0,0025 UT/lt.
Licores 100 GL 0,0135 UT/lt. - 0, 0054 UT/lt. 0,0153 UT/lt.
Rones - 0,012 UT/lt.
Gisqui, brandy, ginebra - 0,102 UT/lt.
*UT= Unidad tributaria

Asimismo, se establece un impuesto especfico sobre la venta de especies


alcohlicas nacionales e importadas de 0,00005 UT/lt. para la cerveza y de 0,0001
UT/lt. para las dems especies alcohlicas, el cual ser pagado por los productores e
importadores (Art. 18, ejusdem). De igual manera, se establece que por disposicin
del Ejecutivo Nacional y aprobacin de la Asamblea Nacional, en la oportunidad de
sancin de la ley de Presupuesto Anual, se podr aumentar o disminuir hasta un
50%, (Art. 1, ejusdem) los impuestos establecidos en los artculos 11,12,13,14, 18 y
19 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohlicas; adicionalmente, se
delega en los Consejos Comunales de la comunidad respectiva, la opinin favorable
231
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

y vinculante en materia de otorgamiento de permisos para el expendio de licores por


las Alcaldas, ascomo, la sujecin por parte de stas, a los lineamientos generales
que en materia de otorgamiento de licencias que dicte el respectivo Ministerio del
Poder Popular para la seguridad ciudadana (arts. 46 y 48, ejusdem).
A juicio de la misin del Fondo Monetario Internacional, la cual elabor un estudio
del sistema fiscal venezolano en 1981 a peticin de la Comisin de Estudio y
Reforma Fiscal (11), el defecto ms importante de la tributacin de los licores es el
uso de una estructura complicada de tasas especificas, las cuales beberan sustituirse
por tasas ad-valorem, lo que, sin duda alguna, aumentar el ingreso tributario y
elevar la elasticidad total del impuesto, asegurando una mayor sensibilidad del
ingreso a las variaciones de precio. De otro lado, la ley venezolana mantiene un
rgimen de tasas diferenciales en el impuesto de los licores importados y nacionales
que debera eliminarse, incorporando cualquier diferencial a las tasas arancelarias de
las bebidas alcohlicas, evitando de esta manera la duplicacin impositiva.
2.- Impuesto sobre el tabaco. El impuesto que grava los cigarrillos se establece en la
Ley de Impuesto sobre Cigarrillos y Manufacturas de Tabaco (Gaceta Oficial
Extraordinaria N 5.852 del 05-10-2007), pecha la elaboracin en el pas o
importacin de cigarrillos, tabaco y picaduras para fumar destinados al consumo en
el pas. La tarifa del impuesto que se aplica es ad-valorem y se eleva a un 70 % del
precio de venta al pblico de los cigarrillos, tabacos y picaduras (Art. 2, ejusdem).
El ejecutivo nacional podr fijar el precio de venta de las especies a que se refiere la
ley y queda facultado para elevar hasta 1/3 la alcuota del impuesto. (Art. 1,
ejusdem).
3.- Impuesto sobre el consumo de fsforos. La fabricacin, importacin y el expendio
de fsforos, constituyen arbitrio rentstico nacional y el ejercicio de dichas
actividades es de la exclusiva competencia del Ejecutivo Nacional, el cual podr
efectuarlo directamente o mediante concesiones otorgadas a particulares, segn reza
el artculo primero del Estatuto Orgnico de la Renta Nacional de Fsforos (Gaceta
Oficial, N 23190 del 30-03-1950). Segn Gaceta Oficial N 38.480 de fecha
17/07/2006, se suprime el pago del derecho de fabricacin de fsforos establecido en
el artculo 10 del mencionado estatuto. Razones de tipo administrativo, baja
recaudacin e inequidad tributaria justificaron la eliminacin de ese impuesto. (12).

Sisas sustitutivas de precios y tarifas

La segunda categora de sisas se compone de aqullas que son en esencia sustitutas


de precios y tarifas por servicios gubernamentales (bienes mixtos). La ms importante en
casi todos los pases del mundo es el impuesto sobre la gasolina de vehculos a motor -y
las llamadas patentes de vehculos, tributo de origen municipal-. De semejante ndole son
los impuestos sobre pasajes y fletes areos, adems podra aplicarse por extensin a los
impuestos sobre el transporte por ros y canales.
El impuesto a la gasolina de automviles es el gravamen ms importante de esta
categora, y su justificacin, responde a la utilizacin del sistema precios y tarifas para el
financiamiento de aquellas actividades gubernamentales con un fuerte carcter comercial,
como la construccin de autopistas. El servicio pblico de transporte por autopista posee
caractersticas de bien privado por cuanto permite a los usuarios beneficiarse directamente
de su utilizacin y adems, su consumo es de carcter colectivo, es decir, la disponibilidad
del bien no se afecta por el consumo que de l se haga. Tal como lo expusimos en Captulo
V, cobrar a los usuarios precios y tarifas en lugar de impuestos generales por los servicios
pblicos mixtos, ofrece varias ventajas principales:
1.- Se evita el mal uso de las autopistas, al hacer coincidir los precios con los costos
marginales sociales, corrigiendo los efectos de repercusin provenientes de los
congestionamientos de trfico y adems, previene las distorsiones en la localizacin
industrial. Si el precio del transporte es barato en forma artificial, las industrias se
localizarn a excesiva distancia de los mercados y de las fuentes de materias primas.

232
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

2.- Facilita la decisin gubernamental sobre el monto de la inversin necesaria para la


construccin de autopistas; si hay que considerar el congestionamiento de las vas
producto de la gratuidad del servicio, la inversin adicional seria mayor de la que
tendra que ser.
3.- El uso de tarifas facilita la asignacin de recursos entre diferentes alternativas de
transporte: carreteras, ferrocarril, areo, martimo y fluvial. El uso de impuestos
generales para el financiamiento de autopistas, altera la asignacin de recursos en
otras alternativas, las cuales se veran desfavorecidas frente al transporte por
carreteras.
4.- El financiamiento de los servicios pblicos a travs de precios y tarifas evita los
efectos adversos de los impuestos generales y el drenaje de recursos de otras
funciones altamente prioritarias. De hecho, el amplio apoyo que en muchos pases
encuentra la utilizacin del sistema de precios y tarifas, ha permitido la consecucin
de fondos necesarios para una expansin rpida del sistema de autopistas.
5.- Desde un punto de vista de equidad, hay una gran resistencia a aceptar, bajo los
patrones actuales, que se pague un impuesto general por un servicio que
proporcionar beneficios directos e inmediatos a los usuarios, a menos que, las
tarifas provoquen cargas inaceptables para los grupos de menores ingresos.
El uso de precios y tarifas no est exento de crticas y problemas. En efecto, se
considera que los derechos directos en forma de peaje, fastidian al usuario y son fuente de
gastos considerables de recaudacin por unidad monetaria; adems, enfrentan diversos
problemas de implementacin y nivel de las cargas.
En Venezuela, el impuesto sobre la gasolina para vehculos y dems derivados de
hidrocarburos tiene su fundamentacin legal en el artculo 48 numeral 3 de la Ley
Orgnica de Hidrocarburos (Gaceta Oficial N 37.323 del 13-11-2001). Este impuesto, lo
debern pagar las empresas que realicen actividades de hidrocarburos, por cada litro de
productos derivados de los hidrocarburos vendidos en el mercado interno, entre el 30% y
50% del precio pagado por el consumidor final. La alcuota impositiva entre ambos lmites,
ser fijada anualmente en la Ley de Presupuesto del Ejercicio Fiscal correspondiente. As
tenemos, que para el ao 2010, se mantiene la alcuota fijada para el impuesto de Consumo
General, como as se da en llamarlo, del 30%, de acuerdo a lo establecido en el artculo
39 de las Disposiciones Generales de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2010.
El impuesto se retiene en la fuente de suministro (refinera) y se entera mensualmente al
Fisco Nacional; y se traslada ntegramente al consumidor final, por va de precios de los
productos refinados, fijados por resolucin del Ministerio de Energa y Petrleo, conforme
a los artculos 8 y 60 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos (ejusdem).

Sisas al consumo de bienes de lujo

En tercer lugar, los gobiernos a menudo recurren a los impuestos sobre consumos
especficos como medio de procurarse recursos fiscales, gravando al consumo de bienes
como medida de la capacidad contributiva. Las sisas de este tipo, gravan a aquellos bienes
considerados como de lujo, no esenciales para el mantenimiento de un estndar de vida
bsico y de alta elasticidad ingreso (Art. 61 de la vigente Ley del IVA abril 2006). El
apoyo que estos impuestos encuentran en economas desarrolladas se basa, en parte, en el
argumento general en favor del uso, por lo menos parcial, del consumo como fundamento
de imposicin. En este sentido, si las sisas no son muy numerosas, proporcionan un medio
sencillo de mejorar la regresividad del impuesto general sobre las ventas.
El uso de sisas como recurso fiscal, encuentra varias objeciones, principalmente en el
campo de la eficiencia econmica y de la equidad. De otro lado, las ventajas
administrativas de las sisas se van perdiendo en la medida en que crean en forma creciente
y numerosa; el tratamiento separado de cada sisa complica enormemente su
administracin, al multiplicarse los problemas operativos.

233
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Otros impuestos sobre la produccin y el consumo en Venezuela

En Venezuela, an se conservan gravmenes -vestigios impositivos del pasado,


cuando existan necesidades fiscales apremiantes- que recaen sobre los negocios o sobre la
circulacin de la propiedad a titulo oneroso, los cuales tienen su regulacin jurdica
dispersa en varias leyes, las ms importantes son: Ley de Dbito Bancario, La Ley de
Timbre Fiscal, Ley de Telecomunicaciones, Ley de Arancel Judicial, Ley del Registro
Pblico y del Notariado, Ley de Propiedad Industrial, y la Ley Orgnica del Servicio
Consular. De ellas, las que proporcionan mayores recursos son las tres primeras
mencionadas.
1. Impuesto al Dbito Bancario. El impuesto al dbito bancario (IDB) o impuesto a
Las Transacciones Financieras de las Personas Jurdicas y Entidades Econmicas
sin Personalidad Jurdica (Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.852 del 05/10/2007),
es un tributo de carcter nacional y temporal que grava los dbitos o retiros
efectuados en cuentas corrientes, de ahorros, depsitos en custodia o cualquier otra
clase de depsitos a la vista, fondos de activos lquidos, fiduciarios y en otros fondos
del mercado financiero o en cualquier otro instrumento financiero, abiertos o
ubicados en Venezuela, en los cuales el agente de recepcin o percepcin, lo
constituye la institucin bancaria o entidad financiera que administra las cuentas o
instrumentos financieros. (Art.1, ejusdem). La alcuota o tarifa vigente corresponde
al cero coma cinco por ciento (0,5 %) y ser aplicada hasta las 11:59 p.m. del da
viernes 31 de diciembre de 2005. (artculo 7, ejusdem). Es un impuesto sencillo y
econmico de manejar y su rendimiento fiscal es muy elevado, a pesar de su
evidente regresividad, al gravar indistintamente los dbitos sin importar la
condicin econmica del contribuyente. El legislador en su afn de reducir la
regresividad del impuesto, estableci una exencin de base equivalente a 40
unidades tributarias por dbitos o retiros, efectuados en un mes calendario, por
persona natural en cada institucin financiera, en todas las cuentas unipersonales que
posea, de ahorro y corrientes en forma conjunta. (Art. 14 ejusdem). Adicionalmente,
produce una reduccin al consumo y la inversin, componentes de la demanda
agregada, comportndose al igual que sus otros pares, en un agente antiinflacionario.
Finalmente, introduce distorsiones en la intermediacin financiera, al reducir el
rendimiento en efectivo de los tenedores de ttulos-valores. (Ley derogada s/ Gaceta
Oficial, N 38.375 del 8/02/2006, y posteriormente reestablecida segn decreto
5.620, GO extraordinaria de fecha 5 de octubre de 2007, en el cual se fija
temporalmente desde el 1 de Noviembre hasta el 31 Diciembre de 2007, un
impuesto para las personas jurdicas del 1,5% sobre el monto de las operaciones
financieras realizadas por las empresas)
2.- Ley de Timbre Fiscal. La Renta del Timbre Fiscal (Gaceta Oficial, N 38.958 del
23-06-2008) comprende el producto de contribuciones y servicios recaudables por
timbres mviles y fijos por concepto de transmisin onerosa de la propiedad, y actos
y otorgamiento de documentos. El Timbre Fiscal abarca, adems del pago de
servicios por medio de tasas, algunos tributos. La Renta del Timbre Fiscal se divide
en los siguientes ramos de ingresos: estampillas fiscales y papel sellado, este ltimo
por los actos o escritos realizados en jurisdiccin del Distrito Federal, en las
Dependencias Federales y en aquellos Estados de la Repblica que no hubieran
asumido por Ley especial la competencia en materia de organizacin, control y
administracin del papel sellado, conforme al ordinal 1 del artculo 11 de la Ley
Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del
Poder Pblico; y el pago en efectivo hecho directamente por ante las Oficinas
Receptoras de Fondos Nacionales.
A.- Impuesto de Salida. Se refiere al gravamen impuesto sobre la circulacin de
personas, conocido con el nombre de impuesto de salida y cuyo monto es de 1
Unidad Tributaria por persona que viaje al exterior (Art. 29, ejusdem)

234
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

Este impuesto como todos aquellos que naturaleza global o de capitacin, es


sumamente regresivo, porque grava uniformemente a las personas, con
independencia de su capacidad econmica. Seria conveniente la eliminacin de
este impuesto y su sustitucin por un gravamen ad-valorem, calculado sobre el
valor del pasaje areo al exterior.
B.- Impuesto sobre transacciones financieras. Se gravar con una tarifa de una
Unidad Tributaria por mil (1UT/1.000), los pagars bancarios y letras de cambio
emitidos por las instituciones financieras a que se refiere la Ley General de
Bancos y Otros Institutos de Crditos. De igual forma, las rdenes de pago, al
momento de su emisin pagarn una Unidad Tributaria por mil (1UT/1.000), a
partir de un monto superior a 150 UT, emitidas a favor de contratistas por
ejecucin de obras y servicios prestados al sector pblico. Quedarn afectados
igualmente los efectos de comercio librados en el exterior y pagados en
Venezuela. (Art. 28, ejusdem).
3.- Ley Orgnica de Telecomunicaciones. Esta ley, (Gaceta Oficial, N 36.970 del 12-
06-2000), en su articulo 147, establece un impuesto del uno por ciento (1%) de sus
ingresos brutos a quienes con fines de lucro presten servicios de radiodifusin
sonora o de televisin abierta; asimismo, quienes presten cualquier otro servicio de
telecomunicaciones con fines de lucro, debern pagar al Fisco Nacional un impuesto
del dos coma tres por ciento (2,3%) de sus ingresos brutos, derivados de la
explotacin de tales servicios. Este impuesto se cataloga como un impuesto a la cifra
del negocio.

235
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO

NOTAS AL CAPTULO XVI

(1) Hace ms de 300 aos el filsofo ingls Thomas Hobbes argument que las
personas deban ser gravadas por lo que consumen, ms bien que por lo que
ganan. Este mismo principio fue enunciado nuevamente por J. S. Mills hace
ms de 100 aos. En pocas ms recientes la idea ha sido retomada por A.
Marshall y A. C. Pigou en Inglaterra, Irwin Fisher en Estados Unidos y Luigi
Einaudi en Italia.
(2) KALDOR, Nicholas, El Impuesto al Gasto. Ed. FCE. Mxico 1963
(3) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed.
Irwin, 7 ed. Ill. 1981, pp. 367-68
(4) Ibid. pp. 368-73
(5) HOBBES, Thomas, Levitan. Ed. FCE. Mxico 1940, Cap. XXX
(6) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho tributario e
Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980, p. 215
(7) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal
Venezolano. N 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre,
Carlos et al. p. 198
(8) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal
Venezolano: Informe Final Caracas 1983, pp. 98-102
(9) DUE, John et al., Op. cit. pp. 390-402
(10) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal
Venezolano. N 4, Caracas 1987, El Ingreso Pblico en Venezuela por Varios autores,
pp. 228-239
(11) CERF La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N 2, Op. cit. p. 199-205
(12) SENIAT Noticia de prensa 7 de julio de 2006

236
XVII

IMPOSICIN A LAS VENTAS

Los impuestos a las ventas, como bien sealramos en el captulo anterior, representan otra
forma de imposicin indirecta, y se aplican a todas las mercancas o servicios, o a una amplia
gama de ellos, diferencindose de las sisas, que gravan determinados bienes o clases de productos;
por tanto, son impuestos indirectos, que recaen sobre el volumen de las ventas, con independencia
de la identidad y objetivos del comprador, ya que no tienen en cuenta las circunstancias personales
de los consumidores. Los impuestos a las ventas se aplican hoy en da en todos los pases
industrializados, y en la gran mayora de los pases en desarrollo. El impuesto sobre las ventas
figura de forma destacada en los sistemas tributarios de varios pases de Amrica Latina que, junto
con Venezuela, se han definido como de pases de ingreso medio: Argentina, Brasil, Costa Rica,
Chile, Mxico, Panam y Uruguay.
En este captulo se har una evaluacin general del impuesto a las ventas frente a las otras
formas particulares de la imposicin indirecta, y a la alternativa que se presenta frente al impuesto
sobre la renta. Posteriormente en una segunda seccin, se describir en detalle la estructura y
naturaleza de las diferentes tipos de imposicin a las ventas, poniendo especial nfasis en el
impuesto sobre el valor agregado, ya que ste presenta caractersticas especiales con relacin a los
otros.

IMPUESTO A LAS VENTAS

El impuesto a las ventas constituye otra de las formas de la imposicin al consumo y uno de
los impuestos indirectos ms importantes por el elevado potencial de recursos que puede producir.
En esta seccin estudiaremos las principales ventajas y objeciones de este tipo de imposicin
frente al impuesto sobre la renta y a las otras formas indirectas de imposicin al consumo.

Evaluacin general (1)

Es opinin generalizada que un impuesto sobre las ventas constituye un inadecuado


instrumento de redistribucin del ingreso, y que su misin principal es conseguir ingresos. En este
sentido, el potenciales tan considerable que no puede rechazarse por el slo motivo de ser
regresivo.

Ventajas del impuesto a las ventas

Los argumentos en favor del impuesto a las ventas son en gran medida los mismos que
consideramos respecto de la imposicin al consumo en general. Se le considera un instrumento
idneo para mejorar la recaudacin fiscal, aumentando la elasticidad del sistema tributario,
fundamentalmente en periodos de prosperidad de la economa. Suele comparrsele con el impuesto
sobre la renta y otras formas de imposicin al consumo. Comparado con el impuesto sobre la
renta, es de ms fcil administracin que este ltimo, ya que la base tributaria est integrada por
menos personas que supervisar (detallistas), lo que constituye una atractiva opcin para los pases
de menor desarrollo relativo, en razn de la incapacidad de su poblacin de mantener registros
personales, el bajo nivel educativo existente y la escasez de recursos financieros pblicos. Con el
impuesto al gasto, ofrece ventajas administrativas, porque se recauda de los vendedores y no de
los consumidores individuales, evitando as, como sealramos en el captulo anterior, los
problemas que se les presentan a los consumidores y al gobierno en el momento de presentar y

237
CAPTULO XVII: IMPOSICIN A LAS VENTAS

verificar las declaraciones impositivas. Con relacin a los impuestos sobre consumos especficos,
presenta ventajas cuando aumenta el nmero de productos gravables, ya que la diferenciacin de
las tasas de un sistema de impuestos selectivos deja de ser posible o conveniente. Aunque, el
impuesto sobre las ventas podra completarse mediante impuestos selectivos sobre el consumo de
ciertos bienes y servicios que el gobierno quiera desalentar, o que considere de lujo. (Este fue el
caso del derogado impuesto al consumo suntuario y a las ventas al mayor de Venezuela).
Otra justificacin para el impuesto sobre las ventas, dentro de un contexto de bienestar
econmico, es la presencia de externalidades. Si el consumo de un bien genera costos no incluidos
en su precio (costos sociales), entonces, por lo general la eficiencia econmica requiere de un
impuesto que grave el consumo de ese bien (Captulo XIV). Altas tasas que graven el consumo de
cigarrillos y alcohol desestimulan su consumo y mejoran el bienestar econmico.
Finalmente, los impuestos a las ventas pueden ser vistos como sustitutos de tarifas (Captulo
XIV). Es el caso del impuesto sobre el consumo de gasolina, el cual es una sustitucin a la tarifa
que se aplicara a cada motorista por kilmetro recorrido, en razn de los beneficios derivados de
la utilizacin de autopistas y los costos emergentes por la conduccin de vehculos de motor en
trminos de mantenimiento, congestin de vas, entre otros.

Las objeciones

Los impuestos a las ventan presentan los mismos problemas que todos los impuestos
relacionados con el consumo: discriminacin a favor de las personas que ahorran un gran
porcentaje de su renta; menor elasticidad-ingreso en relacin con los cambios de la renta nacional
y, mayor dificultad de alcanzar el pleno empleo como consecuencia de una mayor relacin S/Y.
Sin embargo, las objeciones ms importantes del impuesto a las ventas provienen cuando se le
compara con otras formas de impuestos vinculados con el consumo.

Equidad. Dada la ndole impersonal del impuesto -grava cosas y no personas- es imposible
ajustarlo a las circunstancias personales de los individuos. Mientras que un impuesto al gasto
puede utilizar tasas progresivas, un impuesto a las ventas, debe necesariamente utilizar tipos
proporcionales. Ello significa, que un impuesto a las ventas sobre una base mucho ms amplia,
ser casi con seguridad regresivo en relacin a los ingresos, es decir, el porcentaje del ingreso que
se paga en impuesto ser mayor, mientras desciendan los niveles de renta. Ello se explica por la
menor propensin media al consumo en los niveles superiores de ingreso: gastan un menor
porcentaje de su renta en bienes de consumo. Por otra parte, en la prctica, la mayora de los
impuestos a las ventas no se aplican a una amplia gama de servicios ante todo utilizados por los
grupos de mayores ingresos: educacin costosa, viajes al extranjero, servicio personal, etc.
Finalmente, como elemento adicional al elevado grado de regresividad del impuesto a las ventas,
la traslacin del impuesto puede resultar ms que perfecta, es decir que el incremento en los
precios de los bienes gravados sea superior al monto del impuesto. Esto puede suceder debido al
efecto piramidal o en cascada que produce el impuesto. Un impuesto que grava al fabricante, y se
suma al precio calculado por el mismo, aumenta el costo de las mercancas cuando stas llegan al
mayorista, distribuidor y detallista (fijacin de precio por el mtodo de costo ms ganancia); si
cada uno calcula su habitual tanto por ciento de beneficio en su precio de venta, cuya base se
aument, los ltimos compradores, o sea los consumidores en definitiva, pagarn mucho ms en
aumento de precios de las mercancas de lo que recibir el gobierno. Son los comerciantes, quines
reciben la diferencia y, podramos decir, logran un beneficio sobre el impuesto (3).
La regresividad del impuesto a las ventas ha sido demostrada en diversos estudios, por ello,
suelen introducirse distintos ajustes en la estructura del impuesto a las ventas para reducir su
regresividad, pero slo a costa de que se presenten otros inconvenientes no menos importantes
tales como: prdida considerable de recursos a determinada tasa, complicaciones administrativas y
distorsin econmica.
La regresividad del impuesto a las ventas puede ser reducida mediante el empleo de varias
alternativas:
1.- Exencin de productos alimenticios. Para enfrentar la queja de la regresividad y aliviar la
carga absoluta sobre los grupos de menores ingresos se ha exonerado del pago del impuesto

238
CAPTULO XVII: IMPOSICIN A LAS VENTAS

a los alimentos; sacrificando gran cantidad de recursos y discriminando en funcin de las


preferencias individuales. Adems de los considerables problemas administrativos que
plantea la interpretacin de lo que se considera alimento o no (pastillas de vitaminas, dulces,
gaseosas, bebidas sin alcohol, etc.).
2.- Otros productos de primera necesidad. La exencin de las medicinas y drogas se ha
difundido con rapidez en lo l