MERCOSUR

20 aos
Gerardo Caetano (coordinador)

Carolina Albuquerque Renato Martins

Roberto Bouzas Fernando Porta
Gerardo Caetano Jos Manuel Quijano
Gonzalo Carmbula Ricardo Rodrguez Silvero
Marcos Costa Lima Ingrid Sarti
Jsica De ngelis Diana Surez
Jos Pedro Daz Alicia Torres
Rubn Geneyro Hugo Varsky
Federico Gomensoro Mariana Vazquez
Carlos Lujn
MERCOSUR
20 aos
Gerardo Caetano (coordinador)
 MERCOSUR
20 aos
Gerardo Caetano (coordinador)

Carolina Albuquerque
Roberto Bouzas
Gerardo Caetano
Gonzalo Carmbula
Marcos Costa Lima
Jsica De ngelis
Jos Pedro Daz
Rubn Geneyro
Federico Gomensoro
Carlos Lujn
Renato Martins
Fernando Porta
Jos Manuel Quijano
2011, CEFIR
Ricardo Rodrguez Silvero
Centro de Formacin para la Integracin Regional Ingrid Sarti
Av. Joaqun Surez 3568 Diana Surez
11700 Montevideo, Uruguay Alicia Torres
Tel. (++598) 2336 5232/ 2336 5233 Hugo Varsky
Fax: (++598) 2336 3695
info@cefir.org.uy Mariana Vazquez
www.cefir.org.uy

Diseo: www.sebastiancarreno.com

ISBN 978-9974-8299-0
ndice
Nota introductoria 17

1. Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos. Coyunturas e instituciones (1991-2011)

por Gerardo Caetano 21
Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin
en el Ro de la Plata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR. 24
Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Los tpicos histricos
del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones, semejanzas y diferencias. 24

El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominios

portugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina 27
Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin 27

El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011) 30
Fundacin y primer despliegue (1991-1994) 30
Consolidacin institucional y anticipos de la crisis (1994-1999) 35
Crisis y conflictividad. Parlisis e intentos de relanzamiento (1999-2002) 38
De la crisis del MERCOSUR fenicio a los programas augurales de otro modelo de integracin (2002-2003) 41
La no concrecin del Protocolo Ouro Preto II en 2004 y la tentacin de la inflacin institucional: balances razonables 48
Tensiones e intersecciones entre las tendencias de profundizacin, flexibilizacin y ampliacin: impulso
y freno de una inflexin (2005-2008) 52
Fortaleza frente a la crisis global y agenda de profundizacin: posibilidades reales para una consolidacin
positiva del MERCOSUR (2008-2011) 57

Algunos temas para un sinceramiento necesario 65

Los procesos de integracin latinoamericanos y su balance incierto 65
Convergen los pases sudamericanos en sus polticas exteriores? 67
Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una poltica integracionista ms eficaz en el MERCOSUR de los 20 aos 69

2. Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina por Roberto Bouzas 75
Antecedentes 75
El estado de la integracin regional 77
El contexto externo 78
Los condicionantes endgenos 80
Intensidad y carcter de la interdependencia 80
Convergencia de incentivos nacionales y sostenibilidad de los trade offs 81
Liderazgo, hegemona y bienes pblicos regionales 82
Las relaciones Argentina-Brasil: un ejemplo paradigmtico? 83
Conclusiones 85
3. El MERCOSUR 20 aos despus por Jos Manuel Quijano 89
Introduccin 89
Los orgenes y la larga marcha hacia la Unin Aduanera 90
Las razones de la aproximacin 91
El autoabastecimiento alimentario 92
El Consenso de Washington, Las Leas y Ouro Preto 93
Ouro Preto: apuestas y limitaciones 94
La ausencia de un proyecto de desarrollo comn 95
El MERCOSUR comercial 96
La calidad del comercio 99
La cada relativa de las exportaciones industriales hacia el mundo 100
El nuevo dilogo post crisis de 2001-2002 102
El Protocolo sobre servicios 103
La integracin productiva 103
Las asimetras 106
Las nuevas instituciones y la necesidad de nueva agenda institucional 107
La incorporacin de Venezuela 110
La agenda externa del MERCOSUR 112
El Acuerdo Marco 112
La propuesta arancelaria del MERCOSUR. Sntesis de aspectos relevantes 113
La propuesta de la UE: sntesis de aspectos ms relevantes 115
La crtica del MERCOSUR a la propuesta arancelaria de la UE 116
Los otros temas de la agenda 116
El estancamiento 117
Cul es el futuro de las negociaciones MERCOSUR-UE? 117
Si en el ao 2004 se hubiera firmado el acuerdo MERCOSUR-UE, qu resultados se habran alcanzado? 118
Qu requiere un buen acuerdo? 120
La emergencia de China 120
La exportacin de manufacturas desde el MERCOSUR hacia China 122
El cambio en las exportaciones de Brasil 123
Un patrn exigente 124
Reflexiones finales 126
El MERCOSUR 20 aos despus / Anexo 128
4. MERCOSUL social e participativo: a ampliao da esfera pblica regional de la dimensin olvidada? Medio lleno o medio vaco?, por Alicia Torres y Jos Pedro Daz 203
por Jos Renato Vieira Martins, Carolina Albuquerque, Federico Gomensoro 137
Antecedentes 138
Somos MERCOSUL 139
Tratados de Livre Comrcio 140
Cpulas Sociais do MERCOSUL 141
Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo 151
Polticas pblicas de desenvolvimento social 153
10 | MERCOSUR 20 aos
Sade 153
Educao 154
Agricultura familiar 155
Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL 157
Consideraes finais 159
5. El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva
identidad para el proceso de integracin regional en Amrica del Sur por Mariana Vazquez 165
Introduccin 165
La integracin regional en Amrica Latina y el Caribe desde mediados del siglo XX hasta comienzos del XXI. 166
Una permanente y profunda disputa por el modelo 166
El regionalismo autonmico latinoamericano y caribeo 166
El regionalismo abierto 168
La integracin regional latinoamericana y caribea en el siglo XXI.
Cambio poltico y derrotero del Mercado Comn del Sur 170
Despus del regionalismo abierto, qu? 170
El Mercado Comn del Sur en el siglo XXI. La disputa por el modelo en una nueva etapa 171
Nuevos aires e irrupcin del MERCOSUR social en el proceso de integracin regional 172
El sendero de la dimensin social del MERCOSUR. El avance hacia su institucionalizacin 172
La agenda social del MERCOSUR. Logros y desafos 183
El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva identidad para el proceso de integracin regional 184
6. Por qu no se usa el sello MERCOSUR cultural? La integracin cultural del MERCOSUR,
un compromiso (no solo declarativo) de todos (no solo de los polticos), por Gonzalo Carmbula 189
Introduccin 189
La cultura en el MERCOSUR 191
El protocolo y el sello 194
El imaginario colectivo 195
Reflexiones finales 197
7. MERCOSUR ambiental: se trata de una mirada slo desde el comercio o del avance
Introduccin 203
La evolucin poltica 204
Directrices Bsicas en Poltica Ambiental 205
Medio Ambiente, por derecho propio 207
Avances formales, frenos reales 209
Pensamiento global, accin local 211
Todas las voces, todas 213
MERCOSUR 20 aos | 11
El mbito que faltaba 215
La cuenta positiva 216
Produccin Ms Limpia 217
Las siete directrices de P+L 217
Poltica de promocin y cooperacin en Produccin y Consumo sostenibles en el MERCOSUR 218 Otros sectores con avances a escala regional 265
Gestin de Residuos Especiales y Responsabilidad post consumo 219
Estrategia de Biodiversidad 221
Estrategia de lucha contra la desertificacin 221
GEO MERCOSUR 223
En el debe 223
La institucionalidad 224
Las miradas 224
Las acciones 225
La realidad 225
Las pilas cargadas de energa renovable 225
En resumen 227
8. Sistemas nacionales de innovacin en el MERCOSUR: convergencias
y asimetras por Fernando Porta, Diana Surez y Jsica De ngelis 231
Introduccin 231
Integracin regional, competitividad y cambio tecnolgico 232
La institucionalidad y la prctica MERCOSUR en CTI 235
Las instituciones regionales 235
Algunas iniciativas regionales 237
PROCISUR 237
BIOTECH 238
Resultados de las iniciativas de cooperacin en CTI 239
Los Sistemas Nacionales de Innovacin en el MERCOSUR 239
Los complejos de CTI: desarticulacin y asimetras a nivel regional 239
La dinmica innovativa de las empresas del MERCOSUR 249
El papel de las polticas pblicas 252
Balance y observaciones finales 255
9. La integracin productiva en la nueva agenda
el MERCOSUR por Hugo Varsky y Ruben Geneyro 261
Introduccin 261
Una temtica nueva en la agenda del MERCOSUR 262
Programa de Integracin Productiva (PIP) 263
Fondo MERCOSUR para Micro, Pequeas y Medianas Empresas 264
12 | MERCOSUR 20 aos
Programa Marco de Ciencia y Tecnologa para la Innovacin Productiva 264
Desarrollo de proveedores de petrleo y gas 264
Acciones en el sector metalmecnico 264
Integracin de la cadena automotriz 264
Argentina Brasil 265
Brasil Uruguay 265
Argentina Uruguay 266
Qu integracin productiva persigue el MERCOSUR? 267
El contexto para avanzar en la Integracin Productiva 269
La necesidad de un cambio de dinmica 272
Las pistas de aterrizaje y la capacitacin 273
La agenda futura de la integracin productiva 274
Establecer instrumentos eficaces para consolidar proyectos regionales 275
Reflexiones finales 277
10. Asimetras en el MERCOSUR. Breve historia,
situacin actual y perspectivas por Ricardo Rodrguez Silvero 283
Introduccin 283
MERCOSUR actual y dimensiones bsicas 284
Superficie, PIB, poblacin y PIB per cpita en 2009 284
PIB per cpita y participacin de industrias manufactureras: su evolucin 285
Inversin Extranjera Directa IED en el MERCOSUR 286
Desigualdad y exclusin en el MERCOSUR 286
Asimetras superables 288
MERCOSUR: El inmune al pragmatismo de la integracin exitosa 289
Los primeros doce aos del MERCOSUR: 1991-2003. La supuesta ventaja de los pases pequeos: el mercado ampliado 290
El auge del intercambio intra-zona en los primeros aos del MERCOSUR 290
Excepciones a Paraguay y Uruguay 290
Asimetras de polticas pblicas 291
En el quinquenio 2003-2007 el MERCOSUR reconoce en sus documentos oficiales la necesidad de superar las asimetras 291
Novedades y decisiones en la segunda dcada del MERCOSUR 292
Directrices y Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR 293
El Plan Estratgico hace resaltar los instrumentos a utilizarse en la orientacin de las acciones comunitarias 293
MERCOSUR entre los fondos de convergencia y el nuevo Cdigo Aduanero (2007 hasta nuestros das) 294
El caso de Paraguay: El costo de algunas asimetras 295
Obstculos en el MERCOSUR para superar las asimetras 296
Consideraciones finales y perspectivas 298
MERCOSUR 20 aos | 13
11. A projeo do Brasil como ator global e a integrao sul-americana: implicaes
polticas por Ingrid Sarti 303
Introduo 303
A integrao como alternativa de poder 304
Sentidos e contextos da integrao 305
Os percursos da integrao ao Sul 306
O Sul e a integrao no sculo XXI 307
As polticas de desenvolvimento social do governo Lula 308
A opo brasileira pela integrao do continente 310 MERCOSUR - Egipto 354
O MERCOSUL no sculo XXI 311
A integrao ampliada da Amrica do Sul 314
O caso do MERCOSUL como projeto de integrao regional
em perspectiva comparada com outras experincias internacionais por Marcos Costa Lima 321
Introduo 321
Alguma teoria 326
Outras Experincias Internacionais 330
Agenda externa del MERCOSUR: un factor clave de integracin por Carlos Lujn 337
Introduccin 337
El relacionamiento hemisfrico: la prioridad geoestratgica 338
Varias razones hacen del hemisferio la prioridad estratgica del MERCOSUR 338
Amrica del Sur: la regin inmediata 339
MERCOSUR - Chile: Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) N. 35 339
MERCOSUR - Bolivia: ACE N. 36 339
MERCOSUR - Comunidad Andina de Naciones (CAN): ACE N. 59 340
MERCOSUR - Per: ACE N. 58 341
Amrica Central y el Caribe: el patio trasero de la potencia hegemnica 341
MERCOSUR - Sistema de Integracin Centroamericana (SICA): estn entabladas conversaciones 341
MERCOSUR - Cuba: ACE N. 62 342
MERCOSUR - Comunidad del Caribe (CARICOM) 342
Amrica del Norte: la era post-ALCA 343
MERCOSUR - Mxico: ACE N. 55 343
MERCOSUR - Estados Unidos 344
MERCOSUR - Canad 346
El relacionamiento con Europa: 2011, la ventana de oportunidad 347
MERCOSUR - Unin Europea: estn entabladas conversaciones 348
MERCOSUR - Pases del Visegrado (Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra y Polonia) 351
MERCOSUR - Organizacin de Cooperacin Econmica de los Pases de la Cuenca del Mar Negro 351
MERCOSUR - Federacin de Rusia 352
Relacionamiento con el resto del mundo. Las potencias emergentes 353
Relacionamiento con Israel y pases musulmanes: dos de los logros extrarregionales ms importantes 353
MERCOSUR - Consejo de Cooperacin del Golfo (CCG) 354
MERCOSUR - Marruecos 356
MERCOSUR - Turqua 356
MERCOSUR - Pakistn 356
El relacionamiento con Asia: el futuro 357
MERCOSUR - India 357
MERCOSUR - China 359
MERCOSUR - Asociacin de Pases del Sudeste Asitico (ASEAN) 360
MERCOSUR - APEC 360
MERCOSUR - Singapur 360
El relacionamiento con otros grupos de pases: la triangulacin de las relaciones 361
MERCOSUR - Unin Aduanera del frica Austral (SACU) 361
MERCOSUR - CER (Australia y Nueva Zelandia) 362
Conclusiones 362
Bibliografa general 367
Lista de siglas utilizadas 385
MERCOSUR 20 aos | 15
Nota introductoria
Las conmemoraciones, si se sabe aprovecharlas, pueden constituir coyunturas frtiles para la reflexin histrica y para los
ejercicios prospectivos. Por muchos motivos, los 20 aos de la firma del Tratado de Asuncin que se cumplirn el prximo
26 de marzo de 2011, pueden configurar una ocasin propicia para esa perspectiva de aportes. Desde esa conviccin, el
Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) convoc este ao a un grupo diverso de acadmicos, expertos
y dirigentes de la integracin regional dentro del MERCOSUR para impulsar ese objetivo. Se trataba de elaborar un libro
colectivo que compilara distintas perspectivas de abordaje sobre el itinerario de estas dos dcadas de historia del MERCO-
SUR, desde un perfil que combinara la reconstruccin histrica, el anlisis de los principales aspectos de la situacin actual
y el relevamiento de los factores ms destacados o sealados en la perspectiva de futuro.
Se trataba, en suma, de impulsar un balance para el prospecto. Se busc el aporte de expertos destacados en cada
campo de abordaje, con diversidad de procedencias y enfoques, que estuviesen en condiciones de elaborar textos riguro-
sos y con soporte emprico, con solidez acadmica pero no academicistas, con un estilo expositivo amplio sin caer en las
simplificaciones de la divulgacin masiva. Se procur desde el principio que el libro se convirtiera en un insumo referente
a distintos niveles: (1) como aporte relevante para la discusin poltica de los temas de la integracin, tanto a nivel de los
dirigentes como de la ciudadana; (2) como texto de consulta prioritaria a nivel de docentes, estudiantes avanzados de nivel
terciario, formadores de opinin (periodistas, comunicadores), etc.; (3) como material de referencia para diplomticos,
dirigentes sociales, funcionarios; (4) como lectura de inters ciudadano en trminos generales.
Es en ese marco que se han reunido 13 trabajos focalizados en temticas diversas y con perspectivas de anlisis plura-
listas y no necesariamente coincidentes. La agenda de temas busc ser amplia y representativa de muchos de los ejes prin-
cipales de debate acerca del futuro del proyecto de integracin. A partir de una visin histrica del MERCOSUR en estos
20 aos, se ha buscado analizar el estado de la integracin regional en el marco de sus principales polmicas, poniendo en
tensin algunos temas de encrucijada: la dimensin poltica e institucional del proceso, la evolucin y el futuro de la Unin
Aduanera, la evolucin del cuadro econmico y comercial del bloque, el tratamiento de las asimetras, los itinerarios de la
agenda externa comn, entre otros. Hubo un esfuerzo especial en perfilar en profundidad los contornos del MERCOSUR
social, de sus principales actores y proyectos. Se pretendi recorrer los itinerarios reales y potenciales en diversas reas de
polticas pblicas regionales: desde las polticas sociales a las ambientales, desde las lgicas de convergencia de los Sistemas
Nacionales de Innovacin en Ciencia y Tecnologa hasta los esfuerzos estratgicos por consolidar la integracin productiva
a nivel de cadenas de valor regionales. Se ha buscado inscribir la peripecia del MERCOSUR en el cotejo comparativo con
otras experiencias de integracin a nivel regional e internacional. Se ha privilegiado tambin la consideracin del momen-
to de Brasil como un global player emergente, que toma como sustento principal su rol de liderazgo regional.
Nuestra conviccin apunta a que los abordajes reunidos constituyen un buen insumo para sincerar y sustentar desde
el punto de vista del anlisis varios debates que el MERCOSUR ms actual se debe para confirmar su proyecto histrico.
De ese modo, ms convencidos que nunca de que el programa de la profundizacin de la integracin regional constituye
un cimiento indispensable para el desarrollo en democracia y en justicia social de nuestros pases, apostamos a celebrar los
20 aos del MERCOSUR desde la sana provocacin del debate y del intercambio propositivo. Ojal que el lector encuentre
en las pginas que siguen ese incentivo reflexivo y movilizador.

Gerardo Caetano
diciembre de 2010

MERCOSUR 20 aos | 17
1
Historiador y
Breve historia del MERCOSUR
en sus 20 aos. Coyuntura e
instituciones (1991- 2011)
Gerardo Caetano
politlogo. Doctor en
Historia,
Universidad Nacional de
La Plata. Coordinador del
Observatorio Poltico,
Departamento de
Ciencia Poltica, UDELAR.
Director Acadmico del
Centro de Formacin
para la Integracin
Regional (CEFIR).
Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos.
Coyunturas e instituciones (1991-2011)

Gerardo Caetano1
Introduccin
Los tiempos que corren presentan contextos desafiantes para los sistemas polticos nacionales de la regin sudamericana,
las instituciones regionales y, en general, para el MERCOSUR en su conjunto como esquema de cooperacin e integracin
regional. A veinte aos de su fundacin, el MERCOSUR presenta una historia azarosa, a la que no le han faltado proble-
mas, algunos de ellos irresueltos. Sin embargo, en este mundo cargado de incertidumbres, en un contexto de rebalance
de poder internacional y cada vez ms necesitado de multilateralismo y efectiva poltica de bloques, pocas veces antes el
MERCOSUR y la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR) han encontrado razones ms fundadas para apostar a una
profundizacin y consolidacin de sus acuerdos estratgicos y de los lazos efectivos de integracin. Un programa viable
de profundizacin, una agenda corta de concreciones efectivamente relevantes en campos decisivos (agenda externa
comn, avances efectivos en los acuerdos comerciales, implementacin de polticas pblicas regionales, consolidacin ins-
titucional del bloque, entre otros), configura hoy la prioridad del MERCOSUR como proceso de integracin y refiere a la
necesidad, ya no slo de cumplir los pactos establecidos, sino de empujar a favor de un modelo de integracin alternativo,
con una nueva agenda de propuestas e iniciativas. Por su parte, en los nuevos contextos, la profundizacin del MERCO-
SUR supone su asociacin estratgica con el proyecto UNASUR, de acuerdo a una estrategia de crculos concntricos2
que responda a lgicas de complementariedad y no de construccin alternativa.
Como se advertir a lo largo del texto y como puede inferirse de un balance histrico de este proceso dinmico y cambiante
de dos dcadas, no parece creble un proyecto de profundizacin del MERCOSUR sin una inflexin de sinceramiento profundo
entre sus Estados Partes, a los efectos de renovar el pacto para andar juntos3 de cara a los nuevos contextos. Pero desde esa
premisa ineludible, cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esa agenda de profundizacin para el MERCOSUR a
sus veinte aos? Como se ver, no se trata tanto de agregar temas novedosos sino de confirmar y consolidar un programa sobre
el que ya existe una masa crtica razonable. Hagamos una pequea resea de aspectos sustantivos de ese programa de pro-
fundizacin: complementacin productiva, a travs de los Foros de Competitividad y del surgimiento de cadenas productivas
MERCOSUReas; complementacin de polticas de proyeccin regional (energticas, educativas, culturales, de derechos huma-
nos); complementacin y creacin de infraestructuras comunes; coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas
cambiarias; consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta Socio Laboral; tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre
circulacin de personas; reconocimiento de asimetras y flexibilidades legtimas, en especial en relacin a Paraguay y Uruguay;
implementacin plena e incremental de los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM); negociacin in-
ternacional como bloque econmico-comercial y tambin poltico ante terceros y en foros internacionales; estrategia comercial
conjunta; estrategias de financiamiento intrazona; incorporacin consistente de nuevos socios; nueva institucionalidad que sea
funcional a los objetivos referidos; entre otros.
1 Historiador y politlogo. Doctor en Historia, Universidad Nacional de La Plata. Coordinador del Observatorio Poltico, Departamento de Ciencia Poltica, UDELAR. Director
Acadmico del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).
2 La expresin que alude a una poltica exterior de los crculos concntricos fue defendida con particular nfasis por el lder nacionalista uruguayo, Luis Alberto de Herrera. Su
visin geopoltica fue heredada por diversos pensadores de la integracin regional latinoamericana, entre los que destaca el uruguayo Alberto Methol Ferr, quien siempre
reivindic su herrerismo intelectual.
3 El ensayista uruguayo, Carlos Real de Aza, expres en ms de una ocasin que una nacin era, entre otras cosas, la renovacin permanente de las razones para andar juntos.
A nuestro juicio, el sentido de la expresin tambin vale, salvando las distancias, para afirmar una autntica ciudadana integracionista.

MERCOSUR 20 aos | 21
 En un documento de hace menos de un lustro, de autora de la entonces Presidencia de la Comisin de Representantes
Permanentes del MERCOSUR (CRPM), fechado el 13 de julio de 2006 y titulado Desafos de la integracin regional. Ini-
ciativas y Propuestas, se identificaba una agenda de ejes de carcter estratgico en la formulacin de polticas pblicas muy
parecida a la antes referida: mecanismos para corregir las asimetras entre los pases; impulsar la articulacin productiva
a escala regional; ampliar la agenda externa comn; desarrollo de instrumentos para integrar zonas fronterizas; profundi-
zar la cooperacin e integracin energtica; mayor impulso a las polticas comunes en medio ambiente; hacia un Consejo
Regional de Polticas Sociales; definicin de una estrategia comunicacional; participacin ciudadana 4.
No se trata en suma de una ausencia de ideas o de propuestas que puedan converger en un programa comn que se
oriente hacia la forja de un MERCOSUR ms consolidado. Ideas similares pueden encontrarse en otros muchos documen-
tos, como por ejemplo las incorporadas en la propuesta Somos MERCOSUR. Concepto y Plan de Trabajo, adoptada ini-
cialmente en el segundo semestre de 2005 por la Presidencia Pro Tempore de Uruguay y luego asumida como plataforma
comn del bloque en su conjunto por los restantes Estados Partes.
Si hay efectivamente una agenda comn, lo que ha faltado (y en ciertos aspectos sigue faltando) ha sido la voluntad po-
ltica efectiva de darle pleno cumplimiento, lo que entre otras cosas supone el establecimiento de una nueva institucionali-
dad capaz de ofrecer instrumentos eficaces para concretar acciones positivas en cada uno de los temas referidos. Ninguno
de los asuntos de esta nueva agenda est desprovisto de problemas y de contradicciones, todos ellos exigen mucha nego-
ciacin poltica y no es previsible un proceso de cambio sin conflictos y sin gradualismo. Los obstculos en esta direccin
no resultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales heridas por una larga historia
de postergaciones; la tentacin siempre presente de los acuerdos bilaterales con terceros pases por parte de uno o ms de
los Estados Partes, con resultados coyunturales y muy inciertos en el mediano plazo, en todo caso siempre lesivos del pro-
ceso de integracin en su conjunto; las diferencias de patrones de comercializacin entre las economas nacionales de los
socios del bloque; las probadas y evidentes dificultades para la consolidacin de una unin aduanera slida, en contextos
internacionales en los que ese camino de integracin encuentra desafos renovados y no constituye la tnica predominante
en este tipo de experiencias; los escasos avances obtenidos en la agenda externa comn, en los mbitos de la negociacin
internacional de comercio con pases y bloques extra-zona; la heterogeneidad de economas y sociedades; la emergencia
de conflictos bilaterales de gravedad a menudo incremental y de resolucin complicada; la ausencia de institucionalidad
apta para este tipo de acciones; etc. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece perfi-
larse una vez ms como una oportunidad a no desperdiciar. Pero su no aprovechamiento, ms que otras veces, parece
perfilar consecuencias mucho ms negativas y profundas que en el pasado, en relacin a la solidez de la apuesta estratgica
al futuro del bloque.
Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MERCOSUR comienza a hablarse? Es el MERCOSUR de una agenda ms
integral, que por cierto no olvida ni menoscaba la relevancia de los acuerdos comerciales, pero que se hace cargo con igual cen-
tralidad de las implicaciones polticas de su proyecto histrico. Es el MERCOSUR que por muchos motivos, con otros bloques
del mundo, debe contribuir a contestar el esquema de globalizacin unipolar que se consolid despus del 11 de septiembre de
2001, que tiene que procurar actuar como colectivo cohesionado en mbitos internacionales y multilaterales, en la bsqueda de
acceso efectivo a mercados externos bajo condiciones favorables, a partir del reconocimiento externo de personera internacio-
nal, como un bloque que pueda hablar y negociar con otros bloques. Es en suma, un espacio regional que contiene en su seno a
Brasil, una de las naciones emergentes en el mundo de hoy y que en los ltimos tiempos en una opcin que el reciente resultado
electoral ha ratificado en clave ciudadana- parece haber reforzado un camino firme de afincamiento en la regin como cimiento
de su actuacin como global player en los nuevos contextos internacionales.
En un marco de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas de un multilateralismo
alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecte luego hacia Amrica del Sur y hacia Amrica
Latina, adquiere una dimensin internacional fuerte. Se perfila de ese modo la necesidad de actuar en la negociacin in-
4 Cfr. Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Desafos de la integracin regional. Iniciativas y Propuestas. Montevideo, 13 de julio de 2006.
22 | MERCOSUR 20 aos
ternacional como un bloque unificado ante terceros, ms all de condiciones en parte diferentes pero que no obstan para
la concrecin ajustada de posturas efectivamente comunes o por lo menos convergentes. En ese afn radica tambin la
vocacin manifiesta de defender la bsqueda de mercados, ratificando la filosofa de un regionalismo que pueda ser, al
mismo tiempo y de manera consistente, autonmico, solidario y abierto5, pero discutiendo con rigor los temas emergen-
tes y especialmente sensibles de la nuevas agendas de la negociacin internacional ms actual (disciplinas, regulaciones,
etc.). Es el MERCOSUR que comienza a intentar en serio estrategias comerciales conjuntas, que busca la interlocucin con
otros bloques, no slo en el marco de la triangulacin clsica con Estados Unidos y con la Unin Europea, sino tambin a
travs de negociaciones realistas con China, India, Japn, Sudfrica y Rusia, entre otros.
Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte desde una lgica ms moderada e incremental
los mltiples temas que aparecen, existe una conviccin que comienza a generalizarse y que debe reiterarse una vez ms:
la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones incorporadas en tiempos recientes, no resulta
suficiente para la consecucin de logros efectivos en varios de estos planos de la agenda ms actual6. Tambin se trata, en
suma, de un MERCOSUR que se orienta hacia una nueva institucionalidad que supere las deficiencias del MERCOSUR
originario del ao 1991, que profundice los avances y que avance sobre las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994,
que consolide el camino iniciado aunque con altibajos- con las creaciones institucionales del ltimo tiempo. En ese mar-
co, no puede resultar casual que lo que se comience a discutir sea la necesidad de un nuevo MERCOSUR que trascienda el
interpresidencialismo extremo como pauta institucional excluyente, y que incorpore el tema de la evolucin (no impuesta,
sin copias acrticas, sin hegemonismos, con mucha negociacin poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre inter-
gubernamentalismo y supranacionalidad, tan temida como malentendida en sus alcances y consecuencias. En ese marco
general, se trata sin duda de un MERCOSUR que ratifica y profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto poltico7.
No debe pensarse el MERCOSUR desde la identidad coyuntural de gobiernos que ideolgicamente puedan ser ms
o menos afines. Como creemos ha quedado demostrado, este enfoque de las afinidades ideolgicas como motor domi-
nante y casi excluyente de integracin regional constituye una apuesta riesgosa y parcial. No apunta en esa direccin la
experiencia de los procesos de integracin exitosos en la historia universal contempornea. Si lo que se quiere es avanzar
pero con profundidad de convergencias estatales y no meramente gubernamentales, la acumulacin integracionista tradu-
cida en clave institucional es sin duda el mejor resguardo, el instrumento ms idneo para obtener los logros econmicos y
sociales que permiten abonar una cultura slida como bloque compartido. Por supuesto que no hay modelo institucional
neutro y que las coyunturas de afinidad ideolgica entre los gobiernos socios pueden ayudar a avanzar en varios aspectos.
Pero tambin para aprovechar al mximo esas oportunidades, como lo revela la historia ms reciente del MERCOSUR, se
debe pensar en clave ms institucional que ideolgica, desde la premisa que hay que crear instituciones que consoliden,
desde la negociacin poltica exigente, avances integracionistas que arraiguen de manera slida en nuestras sociedades
nacionales. No hay proceso de integracin de gobiernos democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin en el poder y
la de la incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a una propuesta ideolgica
cerrada del bloque regional del que se participa. Esta premisa resulta a nuestro juicio tan relevante como la que nos orienta
a que es desde la afirmacin de la integracin propia de los Estados nacionales que se puede avanzar en serio en procesos
interestatales de integracin regional.
En el texto que sigue, con el foco centrado en la compleja interrelacin entre el registro de las coyunturas histricas de
5 El concepto de regionalismo abierto ha quedado adscripto a la visin liberal y aperturista de los procesos integracionistas de los aos noventa. Sin embargo, como concepto
general debera a nuestro juicio evitarse esa asimilacin. Desde un enfoque genuinamente alternativo al del MERCOSUR comercialista y rgidamente intergubernamentalista
de los noventa, cuesta en verdad concebir un regionalismo que no sea abierto. Valga este sealamiento para evitar confusiones.
6 Sobre el tema de la discusin acerca de una reforma institucional del MERCOSUR, cfr. Gerardo Caetano (coordinador), La reforma institucional del MERCOSUR. Del diagnstico
a las propuestas. CEFIR-TRILCE, Montevideo, 2009. Coleccin Integracin y Desarrollo.
7 En lo que constituye a nuestro juicio un error, ms de un lder poltico de la regin, entre ellos uno de los firmantes del Tratado de Asuncin como el expresidente uruguayo
Luis Alberto Lacalle, han sostenido y sostienen que el MERCOSUR no debe ser poltico y que el proceso nacido en 1991 era un acuerdo reducido a lo econmico y comercial.
Ms all del nfasis, la bibliografa internacional abona en forma abrumadora el que todo proceso de integracin regional tiene intrnsecamente una dimensin poltica que no
puede ignorarse. Las diferencias s emergen a la hora de definir los rumbos programticos e institucionales que comporta la vocacin poltica de un proceso integracionista.
MERCOSUR 20 aos | 23
perfil ms regional y la evolucin institucional del bloque, se presenta una breve historia de la trayectoria del MERCO-
SUR en estos primeros 20 aos. En una primera parte, se registran algunos antecedentes histricos de ms larga duracin,
a los efectos de inscribir el proceso que se inicia formalmente con el Tratado de Asuncin del 26 de marzo de 1991 dentro
de una trayectoria regional ms extensa. A partir de esa insercin histrica ms estructural y de mayor densidad, se presen-
ta a continuacin un relato conceptual que trabaja en la direccin de una periodificacin persuasiva de los itinerarios del
MERCOSUR en estas dos dcadas de vida, con centro en la evolucin institucional vinculada con la discusin de modelos
integracionistas y con registro de los distintos nfasis advertidos en cada coyuntura. Finalmente, el texto culmina con una
agenda actual de temas interpelantes a propsito de la consolidacin de un proyecto integracionista eficaz y viable, idneo
para servir como clave de insercin internacional de nuestros pases.
Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin
en el Ro de la Plata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR
Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Los tpicos histricos
del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones, semejanzas y diferencias
En trminos geogrficos pero tambin histricos, el territorio de la Cuenca del Plata ha presentado un contorno bipolar,
en el que se distinguen dos polos hegemnicos, conformados por los grandes Estados de Argentina y Brasil, y una zona de
frontera, integrada por los tres pequeos pases restantes (Bolivia, Paraguay y Uruguay). La larga competencia argentino-
brasilea por el liderazgo en la regin configur sin duda la base dominante del paradigma del conflicto, que prevaleci
en la regin por lo menos hasta la dcada de los ochenta del siglo XX. Por su parte, los restantes Estados frontera bsi-
camente pendularon aunque de manera diversa, como veremos entre los dos gigantes, cerrada definitivamente la va
aislacionista luego de la ominosa destruccin del Paraguay originario en la Guerra de la Triple Alianza.
Sin salida al mar luego de la tambin condenable Guerra del Pacfico, Bolivia tanto como Paraguay, quedaron en
cierto modo convertidos en prisioneros geopolticos, con las consecuentes severas restricciones de esa situacin. Uruguay,
en cambio, desde su privilegiada ubicacin en la desembocadura del estuario platense, pudo tener otras posibilidades de
conexin ms all de la regin, aunque su historia, como veremos enseguida, no puede ser entendida sino en relacin
estrecha, aunque con mayor flexibilidad, al devenir de la regin. Aunque de distinta manera, incluso con enfrentamientos
blicos entre s (Bolivia y Paraguay en la fratricida Guerra del Chaco entre 1932 y 1935), los tres pases pequeos de la
Cuenca configuraron una marca fronteriza, cuyo apoyo disputaron con fervor los dos gigantes de la regin para afirmar
sus respectivos proyectos y sus aspiraciones de liderazgo.
A este respecto ha sealado con acierto Paulo R. Schilling en uno de sus textos: La regin presenta la siguiente situacin: dos
pases grandes, Brasil y Argentina, con no disimuladas tendencias expansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica
o econmicamente chicos): Uruguay, Bolivia y Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar: prisio-
neros geopolticos (...). Su liberacin depende fundamentalmente de la integracin. Uruguay estratgicamente ubicado en la
Cuenca del Plata, entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir un superpuerto en La Paloma (para
los barcos del futuro), podra tener un papel fundamental en el futuro de la regin integrada8.
Esta dualidad o bipolaridad configur, y aun configura sin duda, una de las claves para entender los avatares polticos
de la regin platense a lo largo de su historia. Como veremos en detalle ms adelante, la gran mayora de los conflictos que
se desplegaron en la historia de la regin tiene que ver con los significados de esta dualidad, en particular con la dialctica
8 Schilling, Paulo R., El expansionismo brasileo. Mxico, El Cid Editor, p. 133. Cita tomada de Eliana Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia
sul-americana do Brasil, p. 42, Instituto Rio Branco, Brasilia, 2005.
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generada por la puja de liderazgo entre los dos Estados hegemnicos y por las acciones restringidas implementadas por los
otros tres Estados fronteras, buscando aprovechar la disputa de sus vecinos gigantes y afirmar sus intereses y derechos
acotados por las visibles asimetras de la regin.
Pasemos revista rpida a varios de esos conflictos y podr observarse cmo su dilucidacin, en particular en los tiem-
pos del largo predominio de la lgica del conflicto en la regin, dependi en buena medida de las formas de interrelacin
que adquirieron en cada caso los dos polos referidos: la libre navegacin de los ros interiores, confirmada a sangre y fue-
go luego de la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870); la progresiva formacin de los Estados nacionales en el territorio
de la Cuenca del Plata, con la delimitacin azarosa de sus respectivos lmites territoriales9; la resolucin del predominio de
los ejes transversales o longitudinales. El duelo en suma del predominio de las nacientes (a favor de Portugal primero y de
Brasil despus, luego de que las conquistaran militarmente, con los bandeirantes o el ejrcito mediante, desde la Colonia
hasta el siglo XIX) o de la desembocadura (a favor de la Argentina por obvias razones geogrficas); los largos contenciosos
en torno al aprovechamiento del potencial hidroelctrico de la Cuenca del Plata; las controversias en torno a las formas de
manejo de temas como los del cuidado del medio ambiente o el manejo de los recursos hdricos; el diseo de los llamados
corredores de exportacin y la orientacin de los pases interiorizados (Bolivia y Paraguay) hacia el Atlntico o hacia
el Pacfico; ms all de las hidrovas de la Cuenca, la ingeniera global y su orientacin geopoltica entre el Atlntico y el
Pacfico; la controversia ms actual respecto a las posibilidades de impulsar proyectos de aprovechamiento y conectividad
energticos a travs del petrleo y el gas natural, as como el involucramiento (principalmente de Brasil) en programas de
generacin de biocombustibles o de vas de energa alternativa; entre otros muchos que podran citarse.
Si se observa bien, tras todos estos puntos de conflicto subyace el litigio histrico entre las aspiraciones hegemnicas de
Argentina y Brasil (precedidas por sus antecesores coloniales, los imperios americanos de Espaa y Portugal). Pero al mismo
tiempo, la dilucidacin de cada uno de los asuntos planteados depende tambin de cmo los grandes han interactuado en rela-
cin con los pequeos de la regin. Esa interaccin pudo asumir la lgica blica de la conquista militar, como en la Guerra de la
Triple Alianza contra el Paraguay, en la que la Argentina de Mitre y el Imperio del Brasil de Pedro II actuaron unidos, con la parti-
cipacin como partiquino de Uruguay, o en otras en las que el Brasil actu en forma solitaria con objetivos bien concretos, como
por ejemplo, en la conquista de las nacientes de los tres grandes ros (el Paran, el Paraguay y el Uruguay) que conforman los
tres grandes sistemas hdricos de la Cuenca. En otras ocasiones, como en el perodo 1930-1980, que muchos autores coinciden
en caracterizar como la era de la geopoltica, los instrumentos de accin se implementaron a travs de iniciativas diplomticas
o negociaciones bilaterales, principalmente referidas al aprovechamiento energtico de los ros internacionales. En esta ltima
etapa, el conflicto entre los Estados hegemnicos se tradujo en la tensin entre bilateralidad versus multilateralidad. Por muchos
motivos, desde geogrficos hasta polticos e histricos, Brasil tendi claramente a preferir y a defender la primera estrategia, al
tiempo que la Argentina, con mucho menos xito (y tambin con menos planes estratgicos), se orient a resistir los embates del
gigante norteo a travs de la reivindicacin de los principios de la multilateralidad. Tambin la resolucin de esta ltima tensin
tuvo mucho que ver con la actitud que asumieron, en general por separado pese a la poco efectiva experiencia de URUPABOL,
los tres Estados frontera a que hemos hecho referencia.
Estados frontera entonces, los tres pequeos de la Cuenca sin embargo no vivieron ni gestionaron esa comn condi-
cin de la misma forma. En primer trmino, no podan hacerlo tanto por razones geogrficas como por motivos de carc-
ter histrico. A Bolivia, sin salida al mar desde 1870, se le poda considerar como el pas menos interesado en la Cuenca
del Plata10, en especial como veremos enseguida por la muy escasa atencin y las onerosas alternativas que le ofrecieron
los gigantes de la regin, en especial Argentina, para afirmar sus intereses en la zona platense. Por su parte, como bien
ha sealado Bernardo Quagliotti de Bellis, la voz de la historia impona a Paraguay y a Uruguay modalidades muy dife-
rentes, casi antagnicas, de actuacin en tanto fronteras. Distinta la estructura y la funcin histricas, consolidaran en el
9 Sobre este tema, vase muy especialmente Luis Alberto Moniz Bandeira, Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR. Buenos Aires, Editorial Norma,
2004; y del mismo autor La formacin de los Estados en la Cuenca del Plata. Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay. Buenos Aires, Editorial Norma, 2006.

Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la
Cuenca del Plata. p. 20, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1983.
MERCOSUR 20 aos | 25
Paraguay la condicin de marca, de bastin sitiado y erguido, de frontera cerrada; y, en el Uruguay, prolongacin natural
de la Banda, tierra de su tierra, un mundo dinmico de relacin en el rea gaucha, la frontera abierta11.
Asimismo, este modo diverso de vivir y actuar desde su condicin de Estados frontera tambin tena que ver con
su posicionamiento tanto estructural como coyuntural con Argentina y Brasil, lo que sin duda fue un factor altamente
condicionante de sus iniciativas y proyectos. Sobre este particular y en relacin a su conocida Montevideo, haba dicho
profticamente Juan Bautista Alberdi en la primera mitad del siglo XIX: Montevideo tiene en su situacin geogrfica un
doble pecado y es de ser necesario a la integridad del Brasil y a la integridad de la Repblica Argentina. Los dos Estados lo
necesitan para complementarse. Por qu motivo? Porque en las orillas de los afluentes del Plata, de que es llave principal
el Estado Oriental, estn situadas las ms bellas provincias argentinas. El resultado de esto es que el Brasil no puede gober-
nar sus provincias fluviales sin la Banda Oriental; ni Buenos Aires puede dominar las provincias litorales argentinas sin la
cooperacin de esa Banda Oriental12.
Este ltimo elemento de comunidad y diversidad vuelve necesario un examen de las tendencias polticas que en clave
geopoltica desarrollaron por separado cada uno de estos tres Estados frontera. En cuanto a Paraguay, como bien indica
Eliana Zugaib, luego del desastre de la Guerra de la Triple Alianza y una vez repuesto mnimamente, el pas busc pendular
entre Brasil y Argentina, en procura de las mejores condiciones para el desarrollo de sus intereses nacionales. En trminos
geopolticos, Paraguay tena una relevancia muy especial para la Argentina, ya que posea la llave para consolidar el eje lon-
gitudinal norte-sur en la Cuenca. Sin embargo, por diversas circunstancias, entre las que cabe resaltar la ausencia de polti-
cas y planes concretos por parte de los gobernantes argentinos, Paraguay termin inclinando sus preferencias hacia Brasil.
En el caso de Bolivia, luego de su derrota en la Guerra del Pacfico en 1870 en la que Chile le arrebat la salida al
mar, ms all de que este tema central de reivindicacin histrica pas a ser desde entonces el eje principal de su poltica
exterior, tambin incorpor en varios momentos lgicas pendulares pero en forma diferente a las implementadas por Pa-
raguay. A diferencia de este ltimo, Bolivia no posea la condicin de Paraguay en tanto pas llave y decisor ltimo de cul
sera el eje (norte-sur u oeste-este) que predominara en la regin del Cono Sur, al tiempo que tampoco dispona de los re-
cursos hidroelctricos que le permitieran negociar con grandes restricciones, en verdad las grandes obras compartidas
con los grandes de la regin. Todo esto llevaba a Bolivia a una situacin de extrema dependencia de Brasil y Argentina.
El primero detentaba la llave de salida al alto Paraguay, por el que podra proyectar su produccin al sistema Paran-Plata,
pero para esto ltimo el gigante norteo segua teniendo la decisin, ahora no slo en relacin al pas del altiplano sino
tambin a Paraguay, pues tambin posea los accesos de ambos pases a esas vas fluviales. Otra alternativa de acceso al
Atlntico para Bolivia era el ferrocarril Santos-Arica, lo que reforzaba el poder brasileo. Por supuesto, otras vas de salida
al Atlntico por territorio argentino resultaban muy caras y no encontraban un eco suficiente en una postura ms generosa
de la Argentina respecto al punto, que se limit a otorgarle a Bolivia apenas dos zonas francas en sus puertos.
En el caso de Uruguay, debe decirse antes que nada que su condicin ms significativa a lo largo de toda su historia ha
sido precisamente la de ser pas frontera. La circunstancia que llev a su territorio a constituir primero la marca fronteriza
entre los dominios portugueses y espaoles en la regin y luego a perfilarse como Estado tapn (un algodn entre dos
cristales, como ms de una vez se ha dicho) entre los dos grandes, llev inicialmente al Estado oriental fundado en 1830 a
practicar en forma persistente una lgica pendular. Sin embargo, rpidamente, como veremos, en virtud de su privilegiada
ubicacin geogrfica en la desembocadura del Ro de la Plata y pese a la larga ausencia de un puerto ocenico en las costas
de Rocha (que desde hace 150 aos se viene invocando como clave estratgica), que sin duda le hubiera dado y le dara mu-
chas ms alternativas geopolticas y comerciales frente a Brasil, Uruguay pudo orientarse en varias ocasiones a cumplir un
rol central como factor de equilibrio regional. Como bien seala Luis Dallanegra Pedraza: El papel de Uruguay se perfila

Bernardo Quagliotti de Bellis, Uruguay en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur etc. ob. cit. p. 175.

La cita est tomada de ibidem, p. 179.
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como el de un espacio vital para mantener el equilibrio de una integracin armnica de la Cuenca del Plata. Para ello, la
primera accin debe estar dirigida a lograr una vertebracin zonal de su espacio interno, conforme a prioridades estable-
cidas, de acuerdo con sus posibilidades e intereses socio-poltico-econmicos. La planificacin de la realidad uruguaya
debe tener como base el posibilismo geopoltico de su espacio, buscando la coincidencia con otros procesos exteriores de
transformacin socio-econmica; esto le dar seguridad estratgica al pas. Uruguay est obligado a practicar una voca-
cin poltica internacional dinmica en el mbito regional y, en lo interno, alcanzar una coherente vertebracin territorial
con un planificado desarrollo socioeconmico13.
En suma, pese a las asimetras persistentes y en algunos casos irreversibles entre el polo hegemnico y los pases de
la zona de frontera en el territorio de la Cuenca del Plata, a estos ltimos les ha correspondido y les corresponde un rol
trascendente en el rumbo de la regin. Sin ellos o contra ellos, aun unidos, la perspectiva histrica parece indicar que los
dos grandes no pueden dirimir sus conflictos y mucho menos darle gobernabilidad a la regin, con las mltiples impli-
caciones que ello comporta.
El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominios
portugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina
Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin
Como hemos sealado anteriormente, el eje central para comprender la historia de ms larga duracin en el territorio de
la Cuenca platense estuvo dado por el antagonismo geopoltico espaol-portugus primero y argentino-brasileo despus.
Esa lucha sorda que ya nace en la Colonia y se despliega durante todo el siglo XIX y buena parte del XX, adquiere un perfil
ms consistente y estructurado a partir de 1930, cuando se inicia la llamada era de la geopoltica. Desde ese momento,
aunque con suerte antagnica, tanto Brasil como Argentina comienzan a disear sus polticas exteriores sobre el eje de
superar al otro y obtener de ese modo el liderazgo de Amrica del Sur. En esa consolidacin del paradigma del conflicto,
largamente larvado, los antagonismos geopolticos fundamentales quedan referidos en trminos tales como Atlntico
versus Pacfico y Amazonas versus Ro de la Plata14.
El escenario originario de estas disputas se orient a la pugna de los predominios de los ejes transversales contra los ejes
longitudinales, con lo que se rompa el orden precario de la libre navegacin de los ros interiores lograda luego de la Guerra de
la Triple Alianza. Poco a poco el eje de los antagonismos pas al objetivo de monopolizar la circulacin del trfico productivo
y exportador de toda la regin, a travs del diseo y dominio de corredores transversales (favorables a Brasil) o longitudinales
(favorables a Argentina). Esa pretensin de hegemona, ligada a la consolidacin de los dominios territoriales, productivos y co-
merciales, expresaba el contraste entre la desembocadura (controlada por Argentina y base de un llamado centripetismo riopla-
tense) y las nacientes de los grandes ros (gobernadas por el Brasil). Sin embargo, progresivamente este eje de disputa comenz
a ser sustituido como foco principal del antagonismo geopoltico entre los grandes de la regin por el control de los recursos
hdricos de la Cuenca, en especial en lo concerniente al aprovechamiento hidroelctrico de la subcuenca del Alto Paran. En
ese contexto, la llave del nuevo campo de batalla pas a Paraguay y al terreno de la concrecin de obras y de las negociaciones
diplomticas por el tema de cmo ordenar y regular la potencialidad energtica de la Cuenca.
En forma gradual y en relacin directa a los sucesivos ejes principales de disputa, el equilibrio geopoltico en el Cono
Sur fue quebrndose a favor de Brasil, lo que se tradujo en un ascenso fuerte de los principales indicadores econmicos
brasileos y un paralelo retroceso argentino. As explica este quiebre del equilibrio platense a favor de Brasil Eliana Zu-

Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur ... etc. ob. cit. p. 9.

Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 38.
MERCOSUR 20 aos | 27
gaib: Entre los dos principales protagonistas, el Brasil posea ventajas que le aseguraban mayor influencia sobre el orden
de hecho y de derecho reinantes en la regin. Esas ventajas provenan en gran parte, por un lado, del hecho de que Brasil
dispona de la condicin privilegiada de pas de aguas arriba, lo que le permita controlar el curso de los tres grandes ros
que conformaban la Cuenca, por encontrarse sus nacientes en territorio brasileo. Por otra parte, la exclusiva posibilidad
de disponer de la posibilidad de operar simultneamente sobre los dos ejes de la Cuenca, el natural Norte-Sur y el tradi-
cional Este-Oeste, adems de asegurarle al pas un mejor manejo de la relacin biocenica, le permita, por su posicin
geogrfica, provocar la salida del comercio sudamericano por sus puertos de aguas profundas, con lo que obtena el control
del comercio exterior de los dems pases platenses. Adems de todo esto, a travs de su poltica constante y pragmtica, el
Brasil mantena relaciones ms fluidas con los otros pases platenses que Argentina, cuyas relaciones quedaban a merced
de polticas que variaban entre integracionistas y anti-integracionistas, de acuerdo con el cambio de los gobiernos en los
pases vecinos. De este modo, Brasil lograba mantener un mejor sistema de alianzas con los pases menores, como fue el
caso de Paraguay, a los efectos de garantizar sus objetivos en la Cuenca del Plata15.
Este ltimo contraste, a nivel de las consecuencias devenidas a propsito de la muy diferente calidad de las polticas y
estrategias desplegadas hacia la regin y, ms especficamente, hacia los restantes Estados frontera de la Cuenca del Plata,
por parte de Argentina y Brasil, cobra una importancia superlativa a la hora de explicar sus desempeos y trayectorias
antagnicas. Como coinciden la mayora de los autores, la dialctica de avance brasileo y retroceso argentino, que paut
la era del conflicto geopoltico entre ambos pases en la Cuenca del Plata, tiene mucho ms que ver con ese factor poltico
que con el supuesto carcter ineluctable de ventajas naturales o geogrficas. Son muchos en verdad los autores que coinci-
den en este sealamiento. Luis Dallanegra, por ejemplo, ha resaltado la carencia (por parte de Argentina) de una poltica
adecuada y eficiente respecto de los pases vecinos (...) de la Cuenca del Plata, derivando de ello una serie de consecuencias
negativas que se expresaban en un modelo de desarrollo a su juicio muy inconveniente para el desarrollo sustentable del
pas. Como factor decisivo de esta problemtica aguda, este autor pona en primer plano las deficiencias de la poltica exte-
rior argentina. La carencia continuaba Dallanegra de una poltica externa clara, respecto de los pases vecinos, dada por
su tradicional aislacionismo respecto de Amrica Latina, hizo que Argentina perdiera su influencia sobre Paraguay pas
llave de la Cuenca en la zona del Alto Paran- por lo que en el corto y en el mediano plazo no dispone de la capacidad
necesaria para mantener el eje natural Norte-Sur, comprometindose de esta manera su economa y su geopoltica por la
influencia del eje Este-Oeste16. Dallanegra sumaba en su crtica a la poltica exterior argentina una larga lista de requisito-
rias: carencia de una doctrina o concepcin geopoltica, indefinicin del inters nacional, carencia de una conciencia
clara respecto de (...) su insercin en el mbito regional y en el latinoamericano, carencia de una poltica externa clara y
orientada, carencia de un modelo claro del pas que se quiere17.
Estas sentencias tan duras eran sealadas por Dallanegra en un momento crucial de la historia argentina contempornea:
1983, fin de la dictadura e inicio del perodo democrtico bajo la presidencia del Dr. Ral Alfonsn. Como veremos ms adelante,
el nuevo gobierno democrtico entr en funciones con una fuerte conciencia sobre las debilidades de su poltica exterior, en
especial la dirigida hacia sus vecinos de la regin. No debiera sorprender por ello que de inmediato a su asuncin presidencial,
Alfonsn realizara una poltica de acercamiento activo con Brasil, llegando en 1985 al hito de la firma, junto al Presidente brasile-
o Jos Sarney, del Acta de Foz de Iguaz, antesala programtica muy profunda de un ambicioso proceso de integracin regional,
como veremos ms adelante.
Cabe insistir en el punto de que en aquellos momentos cruciales de la historia poltica argentina contempornea, las
crticas a la poltica exterior (que se focalizaban en las iniciativas implementadas durante las dictaduras, pero que abarca-
ban tambin a aquellas desplegadas a lo largo de buena parte de todo el siglo XX) centraban su requisitoria en las carencias
respecto a estrategias consistentes orientadas a la Cuenca del Plata. Frente a esta ausencia y equivocidad de las polticas y

Ibidem, p. 40.

Dallanegra, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata ... etc. ob. cit. pp. 50 y 51.

Ibidem, pp. 51 y 52.
28 | MERCOSUR 20 aos
estrategias de Argentina hacia la regin rioplatense, desde la misma Colonia, la Amrica portuguesa primero y luego el
Brasil aprovecharon las circunstancias tanto para conquistar militarmente zonas estratgicas, como para desarrollar inicia-
tivas y negociaciones, en ambos casos con gran sentido de la oportunidad y del rumbo estratgico de ms largo aliento. Fue
as que en el marco de la ya invocada fundacin horizontal del Brasil, hubo inteligencia geopoltica tanto en la ocupacin
militar de las nacientes de los grandes ros, como en el desarrollo de emprendimientos persistentes de poltica exterior
tendientes a obtener asociaciones ventajosas con los vecinos. Brasil realiz tempranamente una valoracin ms certera que
la Argentina acerca de la relevancia del control sobre espacios claves de la Cuenca del Plata. En suma, descubri mucho
antes (y bien que se benefici de ello) la importancia de la geopoltica regional como eje insustituible de su poltica exterior.
Supo adems construir una base consistente de accin poltica diplomtica. Orient sus miras a la diversidad de asuntos
involucrados en la Cuenca y supo manejar el conflicto, a menudo por la fuerza y con sentido imperial, en direccin a los
puntos neurlgicos de cada etapa histrica: cuando el tema era la libre navegacin de los ros o cuando el foco se traslad
a la orientacin del conjunto de la Cuenca y el control de sus corredores de produccin y exportacin. En esa misma di-
reccin, advirti antes que nadie que el tema ms relevante en el siglo XX se transfera al aprovechamiento de los recursos
hdricos del Alto Paran, en especial en lo que refera al aprovechamiento hidroelctrico.
Cuando lleg el momento de cambiar de un paradigma de conflicto a uno de cooperacin, Brasil pudo transitar esa
coyuntura desde una posicin de fuerza. Luego de las intensas disputas por el liderazgo regional que caracterizaron las
cuatro dcadas de la llamada era geopoltica (1930-1970), como bien ha sealado Eliana Zugaib, Brasil poda conside-
rarse de hecho vencedor de tres diferendos. Haba consumado la poltica de los corredores de exportacin, que minaba
la utilidad de los canales tradicionales de comercio; haba concretado Itaip, que impeda la optimizacin del uso de los
recursos de la Cuenca e interrumpa la navegabilidad, aguas arriba del Paran; adems haba conquistado, como sustentan
algunos autores, tutelajes ms o menos discretos sobre Bolivia y Paraguay. De ese modo, Brasil, de forma progresiva, se
haba transformado en dominador de la Cuenca18.
Los nmeros, como indicadores de una larga tendencia19, revelaban la consolidacin del avance brasileo y del retroceso
argentino en la puja por la hegemona de la regin del Plata. Mientras Argentina defenda el principio justo del multilateralismo
y del regionalismo en el manejo de la Cuenca, Brasil responda desde su vieja tradicin desarrollista desplegando ingentes es-
fuerzos en construir obras, sin por ello descuidar el frente diplomtico. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil poda ostentar
una participacin total o bilateral en 35 obras hidroelctricas en la zona de la Cuenca, Argentina slo dispona de Salto Grande,
compartida con el Uruguay. La evolucin de los respectivos PBI, como ya hemos visto, indicaba entre otras cosas, un muy des-
igual aprovechamiento de los recursos de la Cuenca. Este liderazgo de Brasil ya haba sido reconocido por los EEUU, pas con el
que la nacin nortea haba desarrollado una poltica de cercanas desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, situacin
fuertemente contrastante con lo ocurrido en relacin a la Argentina, promotora bajo el peronismo de una visin primero neu-
tralista y luego de no alineamiento. Este acercamiento a los EEUU se consolid en los tiempos de la dictadura militar brasilea,
cuando el Gral. Golbery do Couto e Silva, junto a otros altos oficiales, lider la poltica de una asociacin privilegiada con la gran
potencia del Norte, lo que a su juicio profundizara el liderazgo brasileo en la regin, con ventajas en varios planos. Varios de los
momentos ms tensos de la rivalidad entre Brasil y Argentina tuvieron mucho que ver con el contraste entre el occidentalismo

Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56.

A este respecto seal Nicols Boscovich en 1983: En lo econmico tomemos como medida el PBI (argentino): en 1928 el mismo era igual al resto de toda Amrica Latina
y el doble si se lo cotejaba con el Brasil. Si seguimos la comparacin con este pas vecino, tenemos que ya en en 1945 el mismo era igual; en 1960 de slo las dos terceras
partes; en 1970 la mitad; a comienzos de 1980 un tercio y en la actualidad nos acercamos a un producto bruto de apenas un veinticinco por cierto del brasileo. La produccin
industrial es ahora (1983), igual a la de 15 aos atrs, y los intereses de la deuda externa se llevan el 60% de las divisas que se obtienen por exportaciones, significando un
gravsimo obstculo para la reconstruccin de la economa. Nicols Boscovich, La Argentina en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza, Los pases del Atlntico Sur.
Geopoltica de la ... etc. Ob. Cit. p. 96. Cabe sealar que esta tendencia no se ha detenido en el tiempo. En la comparacin de los PBI entre ambos pases durante la secuencia
histrica del MERCOSUR marca una relativa estabilidad. Si tomamos el PBI global (con paridad de poderes de compra y no a precios corrientes, a los efectos de aislar el tema
cambiario de la comparacin), en 1991 la relacin era de 3,91, en el 2000 3,64 y en el 2009 3,44, siempre a favor de Brasil. En cambio, si tomamos el PBI per cpita, la situacin
es inversa: en 1991 1,15 a favor de Argentina, relacin que aumentaba en la misma direccin en el 2000 (1,27) y en el 2009 (1,38). Aunque de manera moderada, en ambas
mediciones, la integracin al MERCOSUR parece haber favorecido a Argentina en esta comparacin, aunque obviamente sobre estos guarismos operaron otras muchas
variables. La fuente de los datos pertenecen al International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, april 2010.
MERCOSUR 20 aos | 29
pronorteamericano del primero y la visin ms no alineada de la segunda, lo que expresaba de diversas formas el intervencionis-
mo y los intereses norteamericanos en la regin.
Como vieja zona de conflictos, escenario de un antagonismo geopoltico fundamental entre Argentina y Brasil del
cual emanaron claros vencedores y vencidos, hacia los aos sesenta la Cuenca del Ro de la Plata se encaminaba por varios
motivos a un cambio de paradigmas en su ecuacin de conjunto. Eran tiempos proclives a un giro desde una lgica con-
frontacional, ya dilucidada pero agotada en sus posibilidades de servir de base para las tareas del futuro, hacia una lgica
de cooperacin que muchos factores, regionales y mundiales, presentaban como ms idnea para afrontar con xito los
desafos entonces emergentes. No resultaba sencillo cambiar el eje geopoltico en una zona en la que el conflicto haba
devenido histricamente como el vector central del proceso formativo de los Estados y aun de los modelos de desarrollo
y de aprovechamiento de los recursos naturales de una Cuenca cargada de riquezas y posibilidades20. Sin embargo, como
suele ocurrir, una convergencia de factores hizo que todos los actores encontraran beneficios en intentar ese cambio que,
de todos modos, result ms invocado en la retrica que cumplido en profundidad en la prctica. En cualquier hiptesis,
las nuevas coordenadas internacionales y sus renovadas exigencias a la regin, as como el desafo de temas emergentes
que requeran respuestas integradas, empujaban en direccin a un cambio geopoltico de envergadura en la regin rio-
platense. En ms de un sentido, ese cambio de paradigma geopoltico de la confrontacin a la cooperacin, previo a los
procesos de transicin democrtica pero que se fortaleci con ellos, configur un antecedente fundamental para explicar
el surgimiento del MERCOSUR.
El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011)
Fundacin y primer despliegue (1991-1994)21
Hay una historia del MERCOSUR anterior al Tratado fundacional de 1991. Ms que las etapas previas del regionalismo la-
tinoamericano impulsado por la CEPAL desde los aos cincuenta y concretadas en experiencias como la de la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de su conversin en la Asociacin Latinoamericana de Integra-
cin (ALADI) en 198022, de manera ms precisa y rigurosa, esa suerte de prehistoria MERCOSURea est sintetizada en
el Acta de Foz de Iguaz, de noviembre del ao 1985, firmada por los entonces presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn,
corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se busc prefigurar un proceso de integracin con alcances
ms vastos al que luego se concret en el Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Ese otro MERCOSUR, que no pudo ser
en varios aspectos, se parece mucho ms al que pareci despuntar desde las apuestas que para una transformacin integral
del bloque comenzaron a proponerse a partir del bienio 2002-2003. Aquel acuerdo Sarney-Alfonsn apuntaba a una insti-
tucionalidad y a una agenda integracionistas mucho ms globales y profundas que las que luego se concretaron.
En efecto, durante ese segundo lustro de los ochenta, en el marco de una coyuntura signada por fenmenos como los
problemas crecientes del endeudamiento externo, el auge del proteccionismo, el deterioro de los trminos de intercambio
a nivel internacional y las implicaciones positivas de la estabilidad poltico-institucional de ambos pases en la etapa pos-
dictatorial, los Presidentes de Argentina y Brasil expresaron una voluntad poltica inequvoca en el sentido de acelerar el
proceso de integracin bilateral. Con ese objetivo estratgico se cre a finales de 1985 una Comisin Mixta de Alto Nivel
presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se firmaron documentos de gran relevancia simblica
como la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear. Se buscaba dejar definitivamente atrs las hiptesis de conflicto y la

Para un estudio exhaustivo y profundo de la significacin del conflicto en la historia de la regin, cfr. J Calatayud Bosch, Los conflictos entre los pueblos de la Cuenca y el
proceso formativo de los Estados. Ediciones Liga Federal, Montevide, 2001.

Las pginas que siguen se han nutrido de una cronologa sobre los 20 aos del MERCOSUR elaborada por Natalia Carrau. Para la misma fueron utilizadas como fuentes
principales, entre otras, la base de datos de la Cronologia do MERCOSUL (1985-2001) del Centro Brasileiro de Documentacin y Estudios de la Baha del Plata CEDEP-UFRGS,
informacin y documentacin de los organismos del MERCOSUR y de prensa de la regin.

Para el estudio de esa fase del regionalismo latinoamericano a partir 1950, entre otros muchos trabajos, puede consultarse la obra erudita de Gustavo Magarios, Integracin
Econmica Latinoamericana. Proceso ALALC/ALADI. 1950-2000. Tomos I, II y III. Montevideo, BID-ALADI, 2005.
30 | MERCOSUR 20 aos
pugna de liderazgos a nivel continental entre ambos pases. En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso ms con la firma
del Acta para la Integracin Argentino-Brasilea, que estableci el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica
(PICE), en procura de una convergencia comercial gradual y flexible entre ambos pases frente a terceros mercados. Este
Programa sera el mbito bajo el cual en los aos siguientes se suscribiran entre ambos pases numerosos acuerdos, pro-
tocolos y documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionista bilateral.
El gran xito del PICE, que rpidamente se orient en una perspectiva de integracin ms abarcativa que lo meramen-
te comercial23, promovi que los otros pases de la regin comenzaran tambin a desplegar su proactividad integracionista
y bilateral. Para algunos pases como Uruguay, quedar afuera del acuerdo argentino-brasileo significaba la cada de sus
acuerdos comerciales preferenciales (como el CAUCE o el PEC), lo que alcanzaba perfiles de enorme desafo. De all que
preferentemente Uruguay al que se sumara luego de la cada de la dictadura de Stroessner el Paraguay de la transicin
busc acoplarse con decisin a estos movimientos de sus gigantescos vecinos, de modo de no quedar marginado del pro-
yecto de integracin regional iniciado.
Ese primer MERCOSUR, previo al Tratado de Asuncin de 1991, languideci rpidamente con el cambio de poca
regional e internacional que ya comenz a prefigurarse hacia fines de la dcada de los ochenta, con la avanzada del pro-
grama neoconservador y ultraliberal. El cambio de rumbo, como ms de una vez se ha sealado con acierto, coincidi
tambin con el relevo de gobiernos en Argentina y Brasil, en acompaamiento directo con la nueva ola ideolgica a nivel
internacional: en 1989 Carlos Sal Menem asuma como Presidente argentino, mientras al ao siguiente haca lo propio en
Brasil Fernando Collor de Mello. Para decirlo de modo sinttico, con el teln de fondo del avance de las ideas liberales en la
regin y en el mundo, el modelo de MERCOSUR fenicio y casi exclusivamente orientado a lo comercial, con una institu-
cionalidad fuertemente intergubernamentalista y de baja intensidad que le eran funcionales, comenz a gestarse muy cla-
ramente a partir de mediados de 1990. En julio de ese ao 1990, precisamente, en la llamada Acta de Buenos Aires firmada
por Collor de Mello y por Menem, un modelo integracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado.
Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, propona el estable-
cimiento de un Mercado Comn entre (ambos pases), el que deber encontrarse definitivamente conformado el 31 de
diciembre de 1994. En esa direccin, se dejaba expresa constancia en la declaracin que se pondra especial nfasis en
la coordinacin de polticas macroeconmicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas, como
metodologas primordiales para la conformacin del mercado comn. En el Anexo I, dedicado a la Metodologa Para La
Conformacin Del Mercado Comn, se enfatizaba que la columna vertebral de todo el proceso estara dada por rebajas
arancelarias generalizadas, lineales y automticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0 (cero) y eliminacin
de barreras para-arancelarias sobre la totalidad del Universo Arancelario. Se acordaba de todos modos que en aquellos
sectores considerados especialmente sensibles o altamente dinmicos y provistos de tecnologas de punta se podran
establecer acuerdos especiales que (tuvieran) en cuenta sus caractersticas particulares. Por su parte, en el Anexo II se
creaba un Grupo de Trabajo Binacional para la conformacin del Mercado Comn, al que en adelante se llamara Grupo
Mercado Comn (GMC)24.
Esta iniciativa originaria de Brasil, que se articul de manera tan veloz en clave bilateral con Argentina, supona en
primer lugar una inflexin histrica en las relaciones argentino-brasileas, poniendo fin al paradigma del conflicto y de
la puja de liderazgos entre los grandes pases de Amrica del Sur. Como vimos, supona tambin un viraje ideolgico
muy claro respecto a las iniciativas del lustro anterior protagonizadas por Alfonsn y Sarney, asocindose con una visin
netamente liberal y comercialista, alejada de cualquier resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su con-
crecin vena a desafiar con mucha fuerza a los otros pases del Cono Sur. Fue en ese contexto que el gobierno uruguayo
electo en los comicios de noviembre de 1989, presidido por Luis Alberto Lacalle, lider un movimiento de inmediata

Los acuerdos incluyeron desde el comienzo temas como empresas binacionales, fondos de inversiones, cooperacin energtica, convergencia biotecnolgica,
complementacin productiva, proyecto de creacin de una moneda comn, convergencia industrial, adopcin de mecanismos de compensacin, etc.

Acta de Buenos Aires, 6 de julio de 1990.
MERCOSUR 20 aos | 31
incorporacin al nuevo bloque. El entonces Presidente uruguayo adverta con lucidez las fuertes consecuencias negativas
que arrojara un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin duda aislara a Uruguay y a los dems pases de la re-
gin. En su incorporacin Uruguay busc ser acompaado por Paraguay y Chile, a los efectos de equilibrar mejor las asi-
metras inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, como era harto previsible, el objetivo de la incorporacin de Chile
en las condiciones previstas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de apertura
alcanzados por su comercio, en especial en comparacin con Brasil. Paraguay s se incorpor y finalmente se lleg a la
firma solemne del Tratado de Asuncin el 26 de marzo de 199125.
Como han estudiado entre otros Bouza y Soltz, en su trabajo titulado Instituciones y mecanismos en procesos de
integracin asimtricos: el caso MERCOSUR, el Tratado de Asuncin (cuya sntesis en trminos institucionales se plantea
en el cuadro 1) presentaba originariamente ciertos rasgos definitorios. En primer lugar, apostaba a una institucionalidad
netamente intergubernamentalista y a un perfil integracionista muy prioritariamente comercial, rasgos articulados de ma-
nera coherente con las orientaciones fuertemente liberales de los gobiernos y Presidentes firmantes del acuerdo. Se apos-
taba a un formato de institucionalidad con un intergubernamentalismo extremo, que algunos autores no han vacilado en
Cuadro 1. Evolucin de la Estructura Institucional
(Tratado de Asuncin 1991)
Evolucin de la Estructura Institucional
Dos rganos con capacidad decisoria:
Consejo Mercado Comn Grupo Mercado Comn
(ministros de Relaciones Exteriores (funcionarios de los ministerios de
y ministros de Economa de los Relaciones Exteriores, Economa y
Estados Parte, art. 11). Bancos Centrales, art.14)
Secretara Administrativa del MERCOSUR
Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR
Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en el MERCOSUR
25 Tratado para la constitucin de un Mercado Comn entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental
del Uruguay. Constaba de 6 captulos y 24 artculos, y fue firmado en la ciudad de Asuncin el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes y cancilleres de los cuatro pases.
Contaba tambin con cinco anexos: Anexo I de programa de liberacin comercial; Anexo II de rgimen general de origen; Anexo III de solucin de controversias; Anexo 
IV de clusulas de salvaguardia; y Anexo V de Sub Grupos del Grupo Mercado Comn. Estos ltimos seran originariamente diez: Asuntos Comerciales, Asuntos Aduaneros,
Normas Tcnicas, Polticas Fiscal y Monetaria Relacionadas con el Comercio, Transporte Terrestre, Transporte Martimo, Poltica Industrial y Tecnolgica, Poltica Agrcola,
Poltica Energtica, Coordinacin de Polticas Macroeconmicas.
calificar de interpresidencialismo. Esa orientacin bsica resultaba muy fuerte y visible, recelosa por igual de la precisin
de reglas o procedimientos al estilo de lo que caracteriz al proyecto NAFTA, pero de modo muy particular, totalmente
contraria ante cualquier esbozo de evolucin supranacional segn la pauta del modelo europeo. Esta institucionalidad de
baja intensidad, se articulaba muy bien con un proyecto integracionista que, pese a su innegable esencia poltica, apostaba
prioritariamente a amplificar los acuerdos econmicos y comerciales, con tpicos jerarquizados como la progresiva elimi-
nacin de aranceles, la definicin de un rgimen general de normas de origen, salvaguardas para prcticas desleales en el
comercio intrazona y ciertos plazos para la implementacin de un mecanismo de solucin de controversias.
Como tambin han destacado Bouza y Soltz, el formato institucional presente en el Tratado de Asuncin de 1991
ofreca tres rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: (1) un neto sesgo intergubernamental
de los rganos decisorios del bloque (la creacin en el ltimo artculo 24 del Tratado, luego de haberle puesto nombre al
bloque y como seal inequvoca de la bsqueda de salvar un olvido, de un vago organismo a crearse en representacin
de los Parlamentos de los pases asociados revela casi anecdticamente esta orientacin); (2) la definicin tcita de que
los acuerdos integracionistas tendran el alcance de actos legales incompletos, sin el desarrollo de una normativa MER-
COSUR que pudiera ostentar la condicin de algo cercano a un Derecho Comunitario (con la consiguiente inseguridad
jurdica, agravada por las asimetras constitucionales y jurisdiccionales de los pases socios, con la tentacin a menudo
concretada del incumplimiento de lo acordado, recurso realmente efectivo para los pases poderosos del bloque) y con la
anticipacin de una ms que problemtica internalizacin de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los
Estados partes; y (3) la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo y propio del bloque, lo que habra de traducirse
en la configuracin de mecanismos de solucin de controversias extremadamente flexibles y morosos, orientados a la ne-
gociacin gradual y a veces poco menos que interminable entre los gobiernos (todo lo que no slo iba a configurar un caso
ntido de dficit democrtico en la institucionalidad y en el funcionamiento cotidiano del bloque, sino que iba a generar,
ms tarde o temprano, la crisis de la eficacia socioeconmica de los acuerdos, en particular como se ver ms adelante
cuando los contextos internacionales se volvieran desfavorables y las controversias y los contenciosos entre los socios del
bloque se multiplicaran naturalmente)26.
El Protocolo de Brasilia de diciembre de 1991, centrado en la definicin de un rgimen transitorio para la solucin de
controversias, opt finalmente por la va de la constitucin de tribunales arbitrales ad hoc de jurisdiccin obligatoria, rgimen
que el tiempo verific como claramente insuficiente y poco efectivo en la prctica27. De este modo, el Tratado de Asuncin de
marzo de 1991, con toda su primera institucionalidad desplegada, vena a expresar con claridad los contornos de ese nuevo re-
gionalismo conectado con el horizonte neoliberal dominante del llamado Consenso de Washington. Enfatizaba como norte la
apertura comercial y la conexin ms directa con la economa mundial, dejaba atrs todos los enfoques integracionistas en clave
de desarrollos compartidos y protegidos del pasado, reeditados en el lustro anterior, al tiempo que se propona como un vehculo
privilegiado para viabilizar la aceleracin de reformas estructurales de cuo netamente liberal. Como vimos, el formato de una
institucionalidad intergubernamental extrema resultaba el ms funcional para el cumplimiento de esos objetivos28.
En los aos siguientes a la firma del Tratado originario del MERCOSUR tuvo lugar un perodo de autntica transicin, orientado
a la implementacin de las decisiones fundacionales y a la forja de una primera institucionalidad para el bloque recin creado. La meta
heredada por el MERCOSUR del PICE argentino-brasileo, que haba fijado el 31 de diciembre de 1994 para la constitucin del Mer-
cado Comn, rpidamente se mostr irrealista. Los calendarios de reformulacin de metas, de levantamiento gradual de las barreras
arancelarias y de fijacin del Arancel Externo Comn, fueron sufriendo modificaciones ao tras ao. Pese a las dificultades, en un
primer momento el sector privado evidenci un fuerte dinamismo, el comercio interno al bloque creci de manera por dems visible,
al tiempo que se acrecent tambin en forma significativa el flujo de inversiones. En lo que refiere a su agenda externa comn, el bloque
se acerc a los EEUU a travs de la creacin en 1991 del Consejo Consultivo sobre Comercio e Inversiones, en el marco de un acuerdo
Roberto Bouzas y Hernn Soltz, Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR. Hamburg, Institut Fr Iberoamerika Kunde, August 2002.

El Protocolo institua el sistema de solucin de controversias para un periodo de transicin y prevea cuatro instancias resolutivas con procedimientos propios: negociaciones
directas, intervencin del Grupo Mercado Comn, procedimiento arbitral y reclamo de particulares. Decisin CMC N 01/91 - I CMC, Brasilia 17/12/1991.

Cfr. Roberto Bouzas, Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina, texto publicado en esta compilacin.

32 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 33

que se haca bajo el paraguas del programa de la Iniciativa para las Amricas (alentada por el entonces Presidente norteamericano
George Bush) y en un formato conocido como 4+1. En 1994, la Primera Cumbre de las Amricas reunida en Miami del 9 al 11 de
diciembre, aprob el proyecto de creacin de un rea de libre comercio (ALCA) que abarcara todo el continente americano a partir del
31 de diciembre de 2005. Sin embargo, en lo que ya desde entonces comenzara a funcionar de acuerdo a una lgica triangular informal,
el acercamiento del MERCOSUR a EEUU no obst para la exploracin de negociaciones similares con la Unin Europea. En 1994 los
gobiernos de esta ltima acordaron el inicio de negociaciones en procura de un Acuerdo de Cooperacin Comercial con MERCOSUR,
las que se confirmaran por mandato al ao siguiente29.
Durante aquellos primeros aos del bloque, el especial dinamismo de la relacin bilateral entre Argentina y Brasil no
amain, al tiempo que la emergencia del problema de las asimetras de los dos gigantes del bloque respecto a Paraguay y
Uruguay deton en ms de una ocasin en una seguidilla de conflictos importantes. De todos modos, tambin se desple-
garon acciones e iniciativas que buscaron comprometer al bloque en su operativa de conjunto. Veamos una mnima resea
de algunos hechos importantes en esa direccin ocurridos en aquellos aos.
En 1991 se puso en funcionamiento la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR; se adopt un Cdigo de
Subsidios y Antidumping del Acuerdo general sobre Aranceles y Comercio en relacin a los productos agrcolas; se suscri-
bi un Acuerdo de Complementacin Econmica en el marco de ALADI; se cre el Consejo Industrial del MERCOSUR30;
se firm un convenio entre Argentina, Brasil y Uruguay en materia de telecomunicaciones; se pusieron en marcha por par-
te del GMC distintos Subgrupos de Trabajo; comenzaron a proliferar las Reuniones Interministeriales para el tratamiento
de asuntos comunes; se crearon las Reuniones Especializadas con el mismo objetivo, incluso se busc concretar facilidades
y prerrogativas para los ciudadanos del MERCOSUR31.
En 1992 se aprob un Plan Trienal para el Sector Educacin en el Contexto del MERCOSUR (con programas para la forma-
cin de una conciencia ciudadana a favor de la integracin, para la capacitacin de recursos humanos en la misma direccin y
para la compatibilizacin y armonizacin de los sistemas educativos)32. Siguieron constituyndose Reuniones Especializadas por
tema al tiempo que, para calificar la accin del GMC, se form un Comit de Cooperacin Tcnica (CCT/GMC)33. Asimismo,
los Presidentes del MERCOSUR acordaron con el canciller chileno la Declaracin de Canela (para la armonizacin de las posi-
ciones de los pases del Cono Sur en la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo), mientras que por la llamada
Declaracin de Las Leas de la Cumbre del 26 y 27 de junio de ese ao, los Estados Partes aprobaron un cronograma de medidas
con plazos concretos a los efectos de acelerar el proceso de integracin34.
En 1993, por su parte, entr en vigor el Protocolo de Brasilia para la Solucin de Controversias; se concluyeron acuerdos
en reas importantes como las del Arancel Externo Comn, prcticas desleales de comercio y reduccin del desfasaje cambia-
rio entre los mercados integrados; se adoptaron sendos acuerdos para la aplicacin de controles integrados de frontera y para
la convergencia regional en medidas sanitarias y fitosanitarias35; se suscribi el Reglamento Relativo a la Defensa Contra las
Importaciones que sean objeto de Dumping o de subsidios provenientes de pases no Miembros del Mercado Comn del Sur36.
Finalmente, en 1994 se aprob el llamado Protocolo de Colonia para la promocin y proteccin recproca de inversio-
nes dentro del MERCOSUR37; se profundizaron las negociaciones para la implantacin definitiva de la Unin Aduanera

Hacia fines de 1994 se firm en Bruselas un Memorndum de Intenciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea, que estableca distintas pautas generales para la
negociacin de un Acuerdo Marco en las reas de cooperacin econmica y comercial. Por entonces se estimaba que para fines de 1995 podra formalizarse el acuerdo
birregional.

La iniciativa surgi de las Confederaciones empresariales de la Industria de los pases del MERCOSUR.

En este ltimo sentido podra tomarse como ejemplo la disposicin concretada por el CMC para que en puertos y aeropuertos que lo requirieran fueran habilitados
canales diferenciados para la atencin exclusiva de pasajeros oriundos de los pases socios del MERCOSUR. Decisin CMC N. 12/91, Brasilia 17/12/1991. Cabe acotar que el
cumplimiento de esta medida hasta el dia de hoy, dos dcadas despus, contina siendo parcial e insuficiente.

Decisin CMC N. 7/92. Valle de las Leas, 27 de junio de 1992. Esta propuesta se haba originado en la flamante Reunin de Ministros de Educacin.

Resolucin GMC N. 26/92.

Entre otras decisiones, se aprob un Cronograma de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asuncin, Decisin CMC N. 1 y 2/92.

Decisin CMC N 5/93, Asuncin, 1/3/93, y Decisin CMC N. 6/93, respectivamente.

Decisin GMC N. 7/93, Asuncin, 1/7/93.

Decisin GMC N. 11/93, Colonia, 17/1/94.
34 | MERCOSUR 20 aos
(con inclusiones de productos a partir de 1 de enero de 1995 y una lista de excepciones que incorporaba preferentemente
bienes de capital, con una vigencia aplazada hasta el 2006) 38; se aprob un Protocolo sobre Jurisdiccin Internacional en
Materia Contractual39; se dispuso la llamada Norma Vitivincola del MERCOSUR; se adoptaron directrices bsicas en
materia de poltica ambiental; se avanz en lo vinculado con protocolos y acuerdos de integracin educativa; se cre la
Comisin de Comercio del MERCOSUR40, entre otras iniciativas.
Como se observa, las carencias del formato intergubernamental extremo, aun dentro de un modelo focalizado en
objetivos prioritariamente comerciales, exigan la aprobacin casi casustica de protocolos y acuerdos, a la vez que por el
mismo motivo se creaba un conjunto muy fragmentado de Grupos de Trabajo, Reuniones Interministeriales y Reuniones
Especializadas. La propia dinmica del proceso en su etapa fundacional requera la conformacin aluvional de una institu-
cionalidad paralela y de compleja formalidad, a los efectos de responder a las demandas supervinientes de temas y asuntos
que desbordaban naturalmente las restricciones del foco comercialista. Por su parte, en lo que se convertira en una pauta
frecuente en el funcionamiento del bloque, muchos de los Protocolos y disposiciones aprobadas por los organismos de-
cisorios del MERCOSUR no alcanzaron luego a confirmar su vigencia efectiva, al no ser aprobados por los Parlamentos
nacionales41.
Consolidacin institucional y anticipos de la crisis (1994-1999)
Ms all de ciertos altibajos y del mantenimiento del predominio de una fuerte dinmica bilateral argentino-brasilea,
en diciembre de 1994 se firm finalmente el Protocolo de Ouro Preto, que estableci por lo menos en las palabras del
texto acordado un rgimen definitivo hasta que se produjera la convergencia plena del arancel externo comn. Con sus
53 artculos y su anexo, este Protocolo implic avances institucionales de relevancia innegable, pero no vari en lo sus-
tantivo la orientacin intergubernamentalista originaria, comn al funcionamiento general del bloque. De todos modos,
como lo indica en forma sumaria el cuadro 2, en este Protocolo se incorporaron algunas innovaciones institucionales
de importancia sealada: se termin de consolidar la creacin de un nuevo rgano decisorio como la Comisin de Co-
mercio del MERCOSUR (CCM), igualmente dependiente de los Poderes Ejecutivos; se efectiviz la creacin formal de
rganos consultivos con atribuciones menguadas como la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) y el Foro Consultivo
Econmico y Social (FCES); se profundiz en torno a la personalidad jurdica internacional del bloque; se reglament el
mecanismo de internalizacin y vigencia de la normativa del MERCOSUR; se consolid y reglament el funcionamiento
de instancias auxiliares dependientes del CMC como los nuevos Subgrupos de Trabajo (SGT), los Comits Tcnicos, las
Reuniones Especializadas y las Reuniones de Ministros; se mejoraron los mecanismos de solucin de controversias; entre
otras innovaciones menores42.
Por muchos motivos, con la firma del Protocolo de Ouro Preto poda darse por concluida una primera etapa de
consolidacin institucional del MERCOSUR, tras los aos de transicin e implementacin inaugurados con el Tratado
de Asuncin de marzo de 1991. Para muchos, el balance resultaba por dems positivo. Cerca del 85% de los aproximada-
mente 9.000 tems constantes de la Nomenclatura del Sistema Armonizado tenan un arancel externo comn aprobado,
con variaciones de entre 0 y 20% y con vigencia a partir del 1 de enero de 1995. Los productos que quedaban en las listas

Como el Reglamento correspondiente al Rgimen de Origen del MERCOSUR (
Decisin CMC N. 6/94, Buenos Aires, 5/8/1994) o la aprobacin especfica del AEC estructurado
em base a la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercaderas (Decisin CMC N. 22/94, Ouro Preto, 17/7/1994).

Decisin CMC N. 1/94 Buenos Aires, 5/8/1994.

Decisin CMC N. 9/94. Este nuevo organismo se constitua como rgano decisorio de carcter intergubernamental, encargado de asistir a los rganos ejecutivos ya existentes del
MERCOSUR, de velar por la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn acordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la Unin Aduanera, y de efectuar el
seguimiento y revisin de los temas y materias relacionadas con las polticas comerciales comunes, el comercio intra MERCOSUR y con terceros pases.

Como ejemplos relevantes y paradigmticos en esta direccin pueden mencionarse el referido Protocolo de Colonia para la Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones
en el MERCOSUR (que no fue aprobado por ninguno de los parlamentos de los Estados partes), el Protocolo sobre Promocin de Inversiones Provenientes de Estados No Partes del
MERCOSUR, suscrito en Buenos Aires el 5 de agosto de 1994 pero que luego no alcanz a entrar en vigencia al no ser aprobado por el Congreso brasileo, o el Protocolo relativo al
Cdigo Aduanero del MERCOSUR, aprobado por el CMC en la Cumbre de Ouro Preto del 16 de diciembre de 1994 (Decisin CMC N. 25/94) pero luego slo aprobado por el Parlamento
paraguayo.
MERCOSUR 20 aos | 35
de excepcin extenderan su situacin hasta el 2001 en algunos casos y hasta el 2006 en otros. Se haba cumplido adems
en forma ntegra con el cronograma de desgravacin arancelaria previsto en el programa de liberalizacin comercial del
Tratado de Asuncin. Como parte de ello, se eliminaba la alcuota del impuesto a la importacin de productos intercam-
biados entre los Estados Parte del MERCOSUR.
Sin embargo, la culminacin de esta etapa, con sus logros y evoluciones positivas, no poda ocultar la fuerte dependen-
cia del bloque en relacin a los flujos comerciales y financieros internacionales y su incapacidad y debilidad institucional
para articular respuestas comunes ante situaciones de inestabilidad o de conflicto. La apuesta aperturista y comercial, pese
a sus primeros frutos positivos, no pudo evitar las fricciones y conflictos provocados por las gravosas adaptaciones de
algunos sectores ante las nuevas reglas comunes que se adoptaron. El enfoque comercialista, liberal y aperturista, con su
consiguiente formato intergubernamental en el plano institucional, no ofreca mbitos consistentes ni a veces posibilida-
des de negociacin y convergencia entre los sectores enfrentados.
Ya a partir de 1995 pudo confirmarse que las definiciones en cuanto a las reglas estructurales de comercio aplicables
dentro del bloque se haban forzado en exceso y que el contexto general de liberalizacin de las economas no brindaba
proteccin suficiente a los sectores afectados y/o perdedores, en especial ante contextos que comenzaban a evidenciar
vulnerabilidades importantes en las economas de la regin. Un mercado ampliado a ritmos acelerados, sin instituciones
ni poltica efectiva para la integracin, no poda sino desembocar en una creciente conflictividad y en la perforacin de
las medidas y acuerdos alcanzados. En ese contexto y ya en 1995, Brasil no acept la sugerencia argentina en el sentido de
Cuadro 2. Evolucin de la Estructura Institucional
(Protocolo de Ouro Preto 1994)
Evolucin de la Estructura Institucional
Agrega a los dos rganos ya existentes, el CMC y el GMC, una Comisin de Comercio del MERCOSUR.
Estos tres son los nicos rganos decisores del MERCOSUR.
Luego como rganos consultivos, recupera y desarrolla el rol de la Comisin Parlamentaria Conjunta y
crea el Foro Consultivo Econmico-Social.
Como rgano administrativo mantiene a la Secretara del MERCOSUR.
El POP otorga personalidad internacional al MERCOSUR (art. 34) y reglamenta el mecanismo de internali-
zacin y vigencia de la normativa del MERCOSUR. Como auxiliares de los rganos decisorios el MERCOSUR
cuenta tambin con instancias auxiliares no decisorias como los Subgrupos de Trabajo (SGT) dependientes
del GMC, los Comits Tcnicos (CT) dependientes del CMC, las reuniones de ministros, etc.
Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en el MERCOSUR
42 Cfr. Didier Opertti et alli, El MERCOSUR despus de Ouro Preto. Montevideo, Universidad Catlica del Uruguay, 1996, Serie Congresos y Conferencias N 11.
36 | MERCOSUR 20 aos
elevar el AEC del MERCOSUR, ante lo que Argentina respondi con medidas defensivas. El GMC se vio entonces obli-
gado a aprobar la revisin de la lista bsica de excepciones, habilitando su flexibilizacin en hasta 100 tems. A partir de
estas primeras revisiones ms o menos acordadas, las alternativas cada vez ms azarosas de las economas nacionales del
bloque comenzaron a forzar flexibilizaciones y revisiones cada vez ms frecuentes y en ocasiones unilaterales. La Unin
Aduanera comenz as a perder credibilidad ante la sucesin de perforaciones, al tiempo que tambin en forma progresiva
comenzaron a producirse inconvenientes en la accesibilidad comercial al interior de la zona de libre comercio del bloque.
Esta situacin de rispidez deton especialmente en 1997, ante el decreto dispuesto el 25 de marzo por el gobierno de Brasil
para la aplicacin de la Medida Provisoria 1569, consistente en la aplicacin de restricciones para el financiamiento de las im-
portaciones, con el objetivo manifiesto de reequilibrar la balanza comercial. De inmediato la iniciativa brasilea fue objeto de
severos cuestionamientos por parte de los pases socios del bloque, que se vean afectados en sus vnculos comerciales. A pesar
de que Brasil flexibiliz poco despus la medida a travs de negociaciones informales y por medio de concesiones recprocas, en
particular con Argentina43, se tard en recuperar cierta calma y la credibilidad del bloque qued maltrecha, con contenciosos
y controversias frecuentes que comenzaron a proliferar. En ese contexto fue que renaci cierto nivel de disputa por el liderazgo
regional entre Argentina y Brasil, por ejemplo en su lucha por ocupar un lugar en el Consejo de Seguridad de la ONU. A esto
siguieron nuevas fricciones por medidas proteccionistas recprocas entre los dos grandes del bloque, en reas sensibles como el
azcar brasileo o el trigo argentino.
Las dificultades de las economas nacionales dieron lugar a planes extraordinarios de proyeccin nacional, con el
ejemplo paradigmtico del Plan de Convertibilidad, implementado en Argentina a partir de 1991, y del llamado Plan Real,
aplicado en Brasil, en distintas etapas, tambin durante la dcada de los 9044. Ms all de las declaraciones presidenciales de
apoyo y comprensin dentro del MERCOSUR, las fricciones comerciales aumentaron y los choques entre sectores enfren-
tados por el cumplimiento o por la perforacin de las reglas del bloque se acrecentaron muy claramente en este perodo.
Estas disputas no tardaron en romper la cohesin de la actuacin conjunta en el plano externo, la que de todos modos
se mantuvo formalmente hasta mediados de 1998 en negociaciones de particular relevancia, como las mantenidas por el
Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), ante la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o ante Canad. Sin
embargo, los problemas cambiarios en Brasil provocaron la reaccin de Argentina, que en 1998 firm de manera unilateral
la renovacin de su Acuerdo de Complementacin Econmica con Mxico, lo que se apartaba claramente de la orientacin
poltica fijada de comn acuerdo por el MERCOSUR en procura de la negociacin colectiva de los acuerdos bilaterales con
terceros pases una vez que estos se vencieran. Las crecientes disputas comerciales entre Brasil y Argentina se traducan en
perforaciones unilaterales de los acuerdos previamente establecidos, lo que haca perder credibilidad en la consistencia y
en la vigencia posterior de los acuerdos firmados. Desde sus asimetras, los pequeos del bloque tambin sufran perjui-
cios cada vez ms severos, exigidos por la necesidad de una ampliacin de sus mercados que advertan bloqueada y por
una accesibilidad plena al mercado ampliado del MERCOSUR. La emergencia de problemas domsticos en las economas
nacionales de los Estados Parte, en particular de los ms grandes, vena tambin a poner de manifiesto la debilidad institu-
cional del bloque, as como su incapacidad de autonoma, de administracin de conflictos y de negociacin intrazona ante
los avatares de los flujos comerciales internacionales.
Ni la firma del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la Re-

Hubo modificaciones posteriores a esta iniciativa con fechas noviembre y diciembre de 1997. Luego de negociaciones con el resto de los socios del MERCOSUR, Brasil flexibiliz la
medida permitiendo que las compras pudieran ser financiadas en un plazo no mayor a los 89 das para los Estados Partes del bloque. La excepcin a la medida rigi por un plazo de
120 das, durante el cual los socios deban evaluar las posibles distorsiones al comercio que se estuvieren generando a causa de este decreto. La posicin argentina respecto a la medida
demandaba que Brasil estuviese obligado a consultar con los dems gobiernos de los pases socios antes de tomar este tipo de decisiones y que, en caso de tomarlas, estuvieran
exceptuados de cumplirla los socios del bloque. A partir del diferendo se decidi crear un Consejo Consultivo de polticas macroeconmicas.

En 1992, el entonces Presidente brasileo Itamar Franco, que haba sustituido a Fernando Collor de Mello alejado del cargo por el juicio penal que el Congreso brasileo
haba iniciado en su contra, lanza un programa de estabilizacin econmica conocido como Plan Real con el objetivo de controlar la hiperinflacin que en 1992 alcanz un
1.100% y en 1993 un 6.000%. Este primer Plan Real estuvo organizado en etapas y se puso en marcha entre junio de 1993 y julio de 1994, siendo comandado por el entonces
Ministro de Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, quien luego triunfara en las elecciones nacionales de finales de 1994. En julio de 1994 se llev a cabo la tercera etapa del
Plan Real, que consisti en la sustitucin de la moneda por el Real. A fines de 1998, luego de las nuevas elecciones nacionales en las que result reelecto, Fernando Henrique
Cardoso anunci el Plan Real II, que incluy las medidas definidas por el FMI para continuar con la negociacin del apoyo financiero a Brasil.
MERCOSUR 20 aos | 37
pblica de Chile en la 14 Reunin del CMC del 24 de julio de 199845, que le otorg fuerza de ley a la clusula democrtica apli-
cable a los pases miembros (con la consiguiente separacin automtica del pas signatario en el que se violentara la continuidad
constitucional), ni la aprobacin de la Declaracin Socio Laboral del MERCOSUR46, que ratificaba (en trminos declarativos)
el compromiso de los Estados Parte en el cumplimiento de derechos bsicos y universales en materia laboral, pudieron echar
demasiada luz a un proceso integracionista que haba entrado en una etapa signada por el empantanamiento general del proceso,
as como por las rispideces acrecidas entre sus socios. En efecto, estos aos no fueron prdigos en avances efectivos en las diversas
materias involucradas al proceso de integracin, y los acuerdos que pudieron aprobarse se vieron rpidamente mediatizados en
su cumplimiento (cuando no bloqueados en su vigencia) por las controversias generalizadas que ganaron al bloque y a cada uno
de sus Estados Partes. Sobre este ltimo particular, entre 1995 y 1998 pueden identificarse algunas iniciativas que en otro contex-
to habran tenido una proyeccin de relevancia, pero que en el clima de conflictividad cada vez mayor dentro del MERCOSUR
quedaron bloqueadas en su implementacin y su despliegue: protocolos de integracin educativa47; protocolos de acuerdo y
armonizacin sobre temas estratgicos y sensibles en la perspectiva de convergencia de desarrollo econmico y comercial48;
programas de accin y de profundizacin de medidas integracionistas de diversa ndole49; creacin de organismos auxiliares de
las instancias formales del organigrama institucional consolidado en el Protocolo de Ouro Preto50; entre otros.
Crisis y conflictividad. Parlisis e intentos de relanzamiento (1999-2002)
No por esperada, la crisis que deton en los primeros meses de 1999 dej de impactar con mucha fuerza al MERCOSUR, sumindolo
en una situacin extremadamente difcil. En enero de ese ao, el gobierno brasileo dispuso una severa devaluacin del real como
medida extrema para responder a la crisis financiera desatada, lo que afect de inmediato todo el cuadro comercial de la regin.
La cada pronunciada de las exportaciones de los dems miembros del bloque provoc en verdad una situacin crtica y alarman-
te en sus proyecciones previsibles. No faltaron entonces incidentes diplomticos dentro del MERCOSUR, como el que gener la
sugerencia del Presidente argentino Carlos Menem en relacin a su propuesta de dolarizacin del conjunto de las economas
MERCOSUReas, como mecanismo casi inexorable para enfrentar la crisis internacional y los desequilibrios internos del bloque
en materia cambiaria. En ese contexto, los gobiernos de los Estados Partes comenzaron en forma unilateral a disear y a imple-
mentar medidas en procura de diversificar el destino de sus exportaciones, de modo de escapar en lo posible a la dependencia
respecto al mercado brasileo, que en aquel momento especial derivaba forzosamente en un cuadro muy deficitario. Mientras se
intentaba con escaso xito la negociacin de medidas compensatorias para paliar las prdidas comerciales, el gobierno argentino
avanzaba decididamente en conexin cercana con los EEUU en la perspectiva de lo que luego sera su Plan de convertibilidad.

Por respectivas Actas de Adhesin se sumaron a este Protocolo la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Repblica del Per el 20 de junio de 2005 en Asuncin, y con
posterioridad la Repblica del Ecuador el 29 de junio de 2007, tambin en Asuncin. En la actualidad, todos los pases integrantes de la UNASUR comparten este compromiso
de salvaguarda democrtica, clusula que ya ha tenido aplicaciones de gran relevancia como la ocurrida en ocasin de los episodios de octubre de 2010 en Ecuador.

La misma fue aprobada por los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR en Ro de Janeiro el 10 de diciembre de 1998. Abarc una muy extensa lista de asuntos
como no discriminacin, promocin de la igualdad, trabajadores migrantes y fronterizos, eliminacin del trabajo forzoso, trabajo infantil y de menores, entre otras. Se ha
cuestionado su aplicabilidad efectiva.

Por ejemplo: el Protocolo de Integracin Educativa y Revlida de Diplomas, Certificados, Ttulos y Reconocimiento de Estudios de Nivel Medio Tcnico (Decisin CMC N.
7/95, Asuncin, 5/8/95); o el Protocolo de Integracin Educativo para Proseguimiento de Estudios de Post Grado en las Universidades de los Estados Partes del MERCOSUR
(Decisin CMC N. 8/96, Fortaleza, 17/12/1996); entre otros.

Por ejemplo: el Protocolo de Armonizacin de Normas sobre Propiedad Intelectual en el MERCOSUR, en Materia de Marcas, Indicaciones de Procedencia y Denominaciones de Origen
(Decisin CMC N. 8/95, Asuncin, 5/8/95, no entr en vigencia por la no aprobacin parlamentaria en Argentina y Brasil); el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del
MERCOSUR (Decisin CMC N. 13/97, Montevideo, 15/7/97, no fue aprobado por el Parlamento paraguayo); o el Protocolo de Armonizacin de Normas en Materia de Diseos Industriales
(Decisin CMC N. 16/98, Rio de Janeiro, 10/12/98, no entr en vigencia al no ser aprobado por ninguno de los respectivos Parlamentos de los Estados partes); entre otros.

Por ejemplo, el Programa de Accin del MERCOSUR hasta el ao 2000, en el que se destacan como objetivos estratgicos y centrales del bloque la profundizacin de la
integracin a travs de la consolidacin y perfeccionamiento de la Unin Aduanera y la insercin regional e internacional del MERCOSUR; o el Plan de Cooperacin y Asistencia
Recproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR (Decisin CMC N. 5/98, Buenos Aires, 23/7/98); entre otros.

Por ejemplo, el Foro de Consulta y Concertacin Poltica, creado en diciembre de 1998 como rgano auxiliar del Consejo del Mercado Comn (CMC), integrado por altos
funcionarios de las Cancilleras de los Estados Partes del MERCOSUR, con el objetivo de ampliar y sistematizar el dilogo y la cooperacin polticas entre los Estados Partes,
inclusive en lo atinente a cuestiones internacionales de inters poltico comn relacionado con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. Decisin CMC
N. 18/98, Rio de Janeiro, 10/12/98.
38 | MERCOSUR 20 aos
No faltaron intentos por concretar algunas medidas concertadas para enfrentar de manera ms colectiva los retos de
la crisis desatada. Los Presidentes de Argentina y Brasil anunciaron a travs de la Declaracin de San Jos de los Campos
del 12 de Febrero de 1999, la creacin de un grupo especial integrado por altos funcionarios de los dos gobiernos, con el
fin de realizar un seguimiento de la evolucin de los flujos comerciales y de evaluar la adopcin conjunta de medidas com-
pensatorias o adaptativas cuando las circunstancias lo ameritaran. Sin embargo, el avance de la crisis brasilea hizo que el
pas norteo privilegiara la atencin de sus problemas domsticos sobre el cumplimiento de los acuerdos regionales. En
esa perspectiva, Brasil adopt en 1999 el formato de negociaciones bilaterales (en sus acuerdos comerciales con Mxico o
con los pases de la CAN) en detrimento de las estrategias y tratativas regionales.
En ese contexto, mientras el comercio intrabloque caa en forma pronunciada, los gobiernos consolidaban un accionar
cada vez ms unilateral, con la emergencia de las fricciones y conflictos subsiguientes. Mientras Brasil firmaba con la CAN un
Acuerdo de Preferencias tarifarias en sustitucin de los acuerdos bilaterales anteriores, el Presidente argentino Carlos Menem
enviaba una carta al Presidente norteamericano Bill Clinton solicitando el ingreso de Argentina en la Organizacin del Tratado
del Atlntico Norte (OTAN), peticin que por cierto no prosper pero que gener la irritacin de Brasil y revel los alcances
de la nueva poltica de neto acercamiento del gobierno menemista a la superpotencia del norte. El unilateralismo cada vez ms
dominante y las fricciones comerciales heran intereses bien concretos: ante el reclamo de empresarios locales, el gobierno ar-
gentino dispuso la aplicacin de un rgimen de salvaguardas para frenar el flujo de las importaciones textiles de Brasil, China
y Pakistn. Ante esta medida, el gobierno brasileo decidi suspender todas las negociaciones en el mbito del MERCOSUR.
Tambin afectados en sus intereses pero sin demasiados instrumentos para hacer valer a los efectos de reequilibrar las relaciones
dentro del bloque, Paraguay y Uruguay hacan sentir sus reclamos y protestas. Si bien la revocacin, al menos parcial por parte
de Argentina, de las barreras contra la entrada de productos importados procedentes de sus socios del MERCOSUR permiti
reestablecer las negociaciones dentro del bloque, la afectacin de la confianza y de la credibilidad de los acuerdos resultaba ino-
cultable. El MERCOSUR comenzaba a transitar su peor momento y los gobiernos de los Estados Partes desplegaban estrategias
unilaterales sin asumir los riesgos de buscar soluciones concertadas para enfrentar la crisis del bloque. Por su parte, las institu-
ciones integracionistas tampoco habilitaban instrumentos eficaces para enfrentar ciclos adversos como el que entonces se viva.
Los cambios polticos a nivel nacional, ms all de algunas alternativas dramticas, no implicaron virajes ideolgicos
importantes. Tampoco promovieron modificaciones sustantivas en las polticas de los gobiernos de la regin frente al
MERCOSUR. Hacia fines de 1998 Fernando Henrique Cardoso era reelecto en Brasil lo que, si bien no signific cambio
alguno en la poltica exterior brasilea (haba continuismo pero, en particular, Itamaraty no lo ambientaba), s permiti
la aplicacin del ajuste postergado durante la campaa, que finalmente se efectiviz con la devaluacin de enero de 1999.
En Paraguay, el efmero pasaje del oviedista Ral Cubas Grau por la presidencia termin con la sangrienta crisis poltica
de marzo de 1999 en la que, tras el asesinato del Vicepresidente Luis Argaa y la renuncia de Cubas, accedi a la primera
magistratura el entonces Presidente del Senado, el colorado Luis Gonzlez Macchi. Liderara un gobierno de extrema de-
bilidad, en el marco de una muy frgil democracia, apuntalada de todos modos por el MERCOSUR y su clasula demo-
crtica. Por su parte, al frente de una Alianza poltica pluripartidaria, en Argentina Fernando de la Ra suceda a Carlos
Menem tras una dcada de dominio del gobierno. Lo haca con un discurso de fuerte entonacin integracionista pero con
debilidades de origen que muy pronto estallaran de manera torrencial. Por ltimo, Jorge Batlle asuma en marzo de 2000
la presidencia de Uruguay, tras haber vencido en el balotaje de noviembre de 1999 al candidato de la izquierda uruguaya,
Tabar Vzquez. Batlle nunca haba ocultado su cercana militante con los EEUU y con el proyecto ALCA, tampoco su
profundo recelo y escepticismo en relacin al MERCOSUR.
Como puede advertirse, la clave de las polticas nacionales no haca ms que estimular y consolidar el cuadro de par-
lisis que aquejaba por entonces al proceso de integracin. Por entonces, los gobiernos del MERCOSUR no tenan margen
ni tampoco demasiada voluntad poltica para siquiera intentar un golpe de timn en procura de reencaminar el proceso de
integracin. Ya por entonces comenz a hablarse (en un progresivo desgaste del trmino) de relanzamiento del MERCO-
SUR. Pero lo cierto era que las urgencias incrementales de la crisis volcaban decididamente a los gobiernos a sus cada vez
MERCOSUR 20 aos | 39
ms crticas agendas domsticas, quedando las negociaciones regionales en estado de autntica estagnacin.
Tampoco en este tramo especialmente crtico faltaron intentos e iniciativas concertacionistas dentro del MERCOSUR.
Al recuperar parte de su estabilidad y reequilibrar parcialmente su situacin comercial y financiera, Brasil amag con reto-
mar cierta condicin de liderazgo en un momento particularmente grave. En esa direccin puede ser leda la decisin del
presidente Fernando Henrique Cardoso de designar en ese momento, en el cargo de Embajador Extraordinario para asun-
tos ligados al MERCOSUR, a una prestigiosa figura del mbito diplomtico brasileo como Jos Botafogo Gonalves. Sin
embargo, ms all de la firma de acuerdos importantes en el estratgico sector automotriz, Argentina y Brasil por aquellos
aos continuaron lidiando entre s, enfrascados en recursos interpuestos ante los tribunales arbitrales del MERCOSUR o
ante los grupos de monitoreo de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), en procura de resolver favorablemente
para sus respectivos intereses sus enfrentamientos cada vez ms graves en el terreno comercial. La expansin incontrolable
de la crisis econmica y financiera en Argentina profundiz la crisis del bloque y de sus Estados Partes a niveles inimagi-
nables aos antes.
En ese contexto tan pleno de restricciones y controversias dentro del bloque, durante la Presidencia Pro Tempore
argentina de la primera mitad de 2000 se lanz la iniciativa conocida como el programa de Relanzamiento del MERCO-
SUR, que fue apoyada por todos los Estados socios y que como resultado de arduas negociaciones se tradujo en una serie
de Decisiones de amplio espectro y de proyeccin ambiciosa, que fueron formalizadas en ocasin de la XVIII Reunin
del CMC del 29 de junio de ese mismo ao. Este amplio programa de relanzamiento del bloque apuntaba una vez ms
al fortalecimiento de la Unin Aduanera y a la consolidacin de la plena accesibilidad del mercado ampliado para todas
las exportaciones intrazona51. En muy poco tiempo qued de manifiesto que un programa de esta naturaleza en aquellas
condiciones resultaba totalmente utpico y voluntarista. De todos modos, pese a que persista y hasta se profundizaba en
aquel contexto de crisis el enfoque comercialista, nuevamente se perfilaban los requerimientos de ajustes y consolidacin
en el plano institucional, en una seal indirecta de que lo que comenzaba a ponerse en discusin bajo el contexto de la
crisis emergente era el modelo integracionista y sus principales contornos.
El ao 2001, en el que precisamente el MERCOSUR cumpli diez aos de su Tratado fundacional, result prdigo en aconteci-
mientos por dems ilustrativos de la crtica situacin en la que se encontraba por entonces el proceso integracionista. La estrategia de
restringir prioritariamente la agenda del bloque a la culminacin de las negociaciones en curso y a establecer mecanismos efectivos
para garantizar el acceso al mercado ampliado rpidamente fue desbordada por la realidad. La asuncin de Domingo Cavallo
nuevamente como Ministro de Economa de Argentina, pero ahora con poderes ampliados, se asoci con todo un plan de emer-
gencia denominado Ley de competitividad, que entre otras medidas inclua la revisin del AEC. Esta medida, que en los hechos impli-
caba entre otras cosas la decisin unilateral de reducir los aranceles de importacin para los bienes de capital, no poda sino generar
un fuerte impacto en el MERCOSUR, con nfasis en los intereses de empresarios de los otros pases socios, en especial de Brasil.
Mientras tanto, como resultaba esperable, las posturas ante los desafos de la agenda externa del bloque tambin evi-
denciaban un fuerte distanciamiento, con el presidente uruguayo Jorge Batlle bregando militantemente a favor del ALCA
y el gobierno brasileo reafirmando la necesidad de no acelerar los cronogramas acordados para la conclusin de las
negociaciones, postura que finalmente prevaleci como decisin comn del bloque52. A todo esto, se multiplicaban las es-
caramuzas comerciales entre Argentina y Brasil, mientras que Paraguay y Uruguay reclamaban cada vez con mayor vigor
medidas compensatorias para minimizar los fuertes impactos en sus economas de la devaluacin brasilea de 1999 y de
51 Este programa de Relanzamiento del MERCOSUR tuvo en efecto una muy amplia proyeccin, abarcativa de todos los ncleos ms controvertidos dentro del proceso de
integracin: acceso a mercados; incorporacin de la normativa MERCOSUR; fortalecimiento de la Secretara Administrativa del MERCOSUR; perfeccionamiento del Sistema
de Solucin de Controversias del Protocolo de Brasilia; evaluacin y ajuste de la estructura de rganos dependientes del GMC y la CCM (Subgrupos de Trabajo, Reuniones
Especializadas, Comits Tcnicos, etc.); Arancel Externo Comn; Defensa Comercial y de la Competencia; Coordinacin Macroeconmica; Incentivo a las inversiones, a la
produccin y a la exportacin y Relacionamiento Externo. Cfr. Decisin CMC N 22 a 32/00.

La postura del Presidente uruguayo, que mereci el beneplcito especfico del Presidente norteamericano George W. Bush, fue rechazada de inmediato y en forma enftica
por el resto de los Estados parte del MERCOSUR; postura que tambin fue acompaada por el resto de los pases latinoamericanos. A travs de la Declaracin Ministerial de
Buenos Aires, los 34 Ministros de Comercio (o equivalentes) de las Amricas ratificaron el cronograma inicial que dispona el inicio de la implementacin (previo acuerdo) del
proyecto ALCA para enero del 2006. La III Cumbre de las Amricas, celebrada muy poco despus en la ciudad de Qubec entre el 20 y el 22 de abril de 2001, ratificara a nivel
de los Presidentes la posicin de la reunin ministerial de Buenos Aires.
40 | MERCOSUR 20 aos
la crisis financiera argentina en pleno desarrollo en el 2001. El escenario regional quedaba as dominado por la suspensin
de negociaciones, las medidas unilaterales, las declaraciones amenazantes de los gobernantes, la creacin de mecanismos
ad hoc como salida de emergencia ante la crisis, la sucesin de reuniones que terminaban sin acuerdo o con declaraciones
genricas y vacas. El tenor del clima por entonces reinante lo dio la Unin Industrial Argentina, la que pidi por entonces
la suspensin temporaria del MERCOSUR como forma de asegurar el futuro de las empresas y de las economas nacio-
nales de los Estados Partes, aquejadas por una crisis que pareca incontenible53.
Aquel por tantos motivos crtico ao 2001 no pudo terminar de manera ms dramtica para el MERCOSUR: la XXI
Cumbre del MERCOSUR a realizarse en Montevideo en diciembre, debi suspenderse debido a la ausencia de los repre-
sentantes argentinos por la escalada de la crisis en aquel pas. En medio de disposiciones de corralito bancario, incidentes
violentos, saqueos y de una repulsa generalizada hacia su gobierno, el Presidente argentino De la Ra se vio forzado a
renunciar a su cargo. Por apenas una semana asumi la presidencia en forma provisional el entonces Gobernador de la
provincia de San Luis, Adolfo Rodrguez Sa, quien en su discurso de asuncin ante el Congreso anunci en medio de
una cerrada ovacin de la enorme mayora de los legisladores y del pblico presente la suspensin de pagos de la deuda
externa.
De la crisis del MERCOSUR fenicio a los programas augurales de otro modelo de integracin (2002-2003)
Por varios motivos, el ao 2002 puede ser considerado como el momento inicial de una etapa de inflexin en el curso his-
trico del proceso integracionista. El ao se inici con un nuevo cambio en la jefatura del gobierno argentino, asumiendo
la presidencia Eduardo Duhalde. De inmediato se anunci un nuevo plan econmico con base en el abandono del rgimen
de convertibilidad peso-dlar (vigente desde 1991) y de una apuesta visible a retomar desde all la va de un bilateralismo
privilegiado con Brasil, con el objetivo manifiesto de revitalizar el comercio entre ambos pases. Fue en ese contexto de
nuevo acercamiento entre los dos grandes del MERCOSUR, que Argentina y Brasil retomaron las negociaciones sobre el
vital y debatido acuerdo automotriz. Todos los socios del MERCOSUR expusieron pblicamente su apoyo a Argentina y
a sus demandas de consideracin especial por parte de los organismos internacionales, pero al mismo tiempo, todos los
gobiernos hicieron jugar entonces sus propias estrategias ante la evidencia de una situacin de inestabilidad manifiesta que
estaba lejos de resolverse. El Presidente uruguayo, Jorge Batlle, lleg a viajar a los EEUU en procura de negociar un Tratado
de Libre Comercio con ese pas, que finalmente no prosper.
De todos modos, aunque los recelos y las desconfianzas seguan dominantes, bajo el impulso predominante de Ar-
gentina y Brasil los organismos del bloque recobraron dinamismo y pudieron adoptarse decisiones importantes en varios
campos. En tal sentido merecen destacarse: la adopcin en el mbito del MERCOSUR del Acuerdo Relativo a la Aplica-
cin del Artculo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT) de OMC, dirigido a la
aplicacin de medidas antidumping en el comercio intrazona54; se suscribi en conjunto un Acuerdo de Complementacin
Econmica entre los Estados Partes del MERCOSUR y Mxico55 y otro similar con la CAN56; se aprob el Reglamento
del Anexo al Protocolo de Ouro Preto sobre Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisin de Comercio
del MERCOSUR, a los efectos de garantizar una aplicacin uniforme del procedimiento de Reclamaciones previsto en

Pese a la profundidad de la crisis y a la creciente falta de brjula de algunos de los gobiernos, los rganos MERCOSURianos produjeron sin embargo en aquel fatdico 2001
algunas decisiones relevantes: la creacin por parte del GMC de la Reunin Especializada de Cooperativas Resolucin GMC N 35/01); la aprobacin del Acuerdo Marco sobre
Medio Ambiente del MERCOSUR Decisin CMC N 02/01Asuncin, 22/06/01); la aprobacin de Listas de Compromisos Especficos de los Estados partes del MERCOSUR como
fruto de la conclusin de la Tercera Ronda de Negociacin de Compromisos Especficos en materia de Servicios Decisin CMC N 10/01, Montevideo, 20/12/01). Sin embargo,
ya no exista prcticamente espacio de credibilidad para los acuerdos y decisiones. La gran mayora de ellos no alcanz siquiera a estar vigente, quedando como una simple
expresin de deseos en medio de la tormenta.

Decisin CMC N. 13/02, Buenos Aires, 5/7/02.

Decisin
CMC N. 15/02, Buenos Aires, 5/7/02.

Decisin
CMC N. 31/02, Braslia, 06/12/02.
MERCOSUR 20 aos | 41
dicho Protocolo57; se perfeccion el sistema de incorporacin de la normativa MERCOSUR al ordenamiento jurdico de Cuadro 3. Evolucin de la Estructura Institucional
los Estados Partes58; se cre el Programa de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR59; (Nueva Institucionalidad del MERCOSUR)
entre otras medidas similares. El enorme impacto de la crisis, que en ese 2002 golpeara particularmente a Uruguay, ms
all de que no dejaba condiciones para una rpida reformulacin positiva del funcionamiento del bloque, vena a poner de
Evolucin de la Estructura Institucional del MERCOSUR
manifiesto sin embargo la muy fuerte interdependencia de los socios del bloque, as como la necesidad de habilitar mbi-
tos e instrumentos efectivos para una mayor coordinacin y concertacin de las polticas gubernamentales de los Estados
Transformacin de la Secretara Administrativa del MERCOSUR en una Secretara Tcnica
socios del MERCOSUR. (Dec. CMC N 30/02) y la correspondiente conformacin en su seno del Sector de Asesora
En esa misma direccin, no fue casual que tambin a partir de 2002, cuando la crisis econmica del bloque pare- Tcnica del MERCOSUR
ca configurar el gran factor exigente de una nueva ingeniera institucional que diera instrumentos para viabilizar otro
tipo de iniciativas, comenzaran a procesarse distintas innovaciones en este campo. Pareca perfilarse entonces, con una Creacin del Tribunal Permanente de Revisin como consecuencia de la evolucin del sistema
aquiescencia explcita de todos los gobiernos socios, la necesidad de una reforma institucional del bloque provista de una de Solucin de Controversias del Protocolo de Brasilia (1991) al Protocolo de Olivos (2002)

orientacin general de perfil ms integral y conjunto, menos ejecutivista, con mayor apertura a enfoques autnticamente
regionalistas. En el cuadro 3 se indican en forma cronolgica esas innovaciones institucionales que se fueron dando en for- Creacin de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (Dec. CMC N. 11/03)
ma un tanto aluvional, cada una de ellas con su correspondiente decisin. Se trata sin duda de un cmulo relevante de in-
novaciones institucionales graduales y dispersas, que refieren un problema persistente y la voluntad de atenderlo, pero que Creacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
no terminan de consolidar a nuestro juicio una reforma integral de la institucionalidad MERCOSUR en su conjunto60. Departamentos del MERCOSUR (FCCR). Decisin CMC N. 22/04
Sin inflacin institucional, la presencia de dficits diversos en el funcionamiento del MERCOSUR parece requerir
Creacin del Centro MERCOSUR de Promocin del Estado de Derecho (Decisin CMC N. 24/04)
hasta el da de hoy una iniciativa reformista de veras integral en este campo61. Buena parte de las innovaciones en este
campo no casualmente encontraron su principal base de apoyo y promocin en una autntica voluntad institucionalista
por parte del Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) y, de manera especial, de algunos de sus integrantes, como la Creacin del Parlamento del MERCOSUR (Dec. CMC N 49/04 y N. 23/05)
Coordinadora de Centrales Sindicales del MERCOSUR. Entre otras muchas comunicaciones de similar tenor que podran
citarse, en la XII Reunin Plenaria del FCES, celebrada el 7 de octubre de 1999 en Montevideo, este organismo convocaba Creacin de la Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del
MERCOSUR (Decisin CMC N. 05/05)
a fortalecer la estructura institucional del MERCOSUR ya que la presente crisis ha puesto de manifiesto la insuficiencia
de los actuales instrumentos del proceso de integracin62.
Creacin del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM).
En ese marco, los integrantes del FCES no slo reclamaban una mayor participacin de los actores de la sociedad civil sino Decisin CMC N. 45/04
que con la misma firmeza enfatizaban acerca de la necesidad de consolidar el rol de los Parlamentos como mbitos centrales del
proceso de integracin. La prdica de las organizaciones que representaban ms directamente al llamado MERCOSUR social Se crea el Instituto Social del MERCOSUR (Decisin CMC N. 03/07)
ya reconocan notorios antecedentes de pronunciamientos en esa direccin. A este respecto, por ejemplo, haba sealado la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), en una declaracin fechada en Asuncin el 9 de octubre de 1994, Creacin del Instituto MERCOSUR de Formacin (IMEF). Decisin CMC N. 04/07
en las vsperas de la aprobacin del Protocolo de Ouro Preto: Las centrales sindicales de la regin tambin tienen preocupa-
cin por el contenido democrtico del proceso. Debe existir una mayor y mejor participacin de las representaciones sociales y Creacin de la Comisin de Coordinacin de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR
de los Parlamentos. Este ltimo aspecto es muy claro si partimos de la base que las decisiones del MERCOSUR, para que tengan (CCMASM). Decisin CMC N. 39/08
vigencia en cada Estado, necesitan, frecuentemente, ratificacin parlamentaria63.
Por mltiples razones, luego del colapso poltico y financiero de la Argentina durante los aos 2001 y 2002, con su Creacin del Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos (IPPDDHH).
fortsimo impacto en toda la regin, esta voluntad poltica e institucionalista no slo se consolid sino que comenz a Decisin CMC N. 14/09
producir impactos y resultados importantes a nivel de los gobiernos. El 18 de febrero del 2002, reunidos en la Quinta Pre-
Creacin del cargo de Alto Representante del MERCOSUR (Decisin CMC N. 63/10)
sidencial de Olivos y teniendo como anfitrin al entonces novel Presidente argentino, Eduardo Duhalde, los Presidentes y
Ministros de Relaciones Exteriores de los cuatro pases del MERCOSUR firmaban el largamente esperado Protocolo para

Decisin

CMC N. 18/02.
Aprobacin de un Plan de Accin para un Estatuto de Ciudadana del MERCOSUR

Decisin

CMC N. 20/02, Brasilia, 06/12/02. (Decisin CMC N. 64/10)

Decisin CMC N. 23/02, Brasilia, 06/12/02.

Cfr. G. Caetano, Los retos de una nueva institucionalidad para el MERCOSUR. Montevideo, FESUR, 2004. All sostuvimos, en acuerdo con otros expertos que compartan la misma
Creacin de una Unidad de Participacin Social (Decisin CMC N. 65/10)
idea, que el proceso de reforma institucional del MERCOSUR deba (y debe) tener una vocacin de integralidad que slo puede resolverse en forma coherente con un nuevo Protocolo,
con una envergadura similar al de 1994.

Para un desarrollo ms amplio de esta conviccin del suscrito, cfr. Gerardo Caetano (coordinador), La reforma institucional del MERCOSUR. Del diagnstico a las propuestas. etc. ob. cit.

Cfr. Recomendacin FCES N. 3/99.

Cfr. Propuesta de las centrales sindicales del Cono Sur a la estructura institucional del MERCOSUR, Asuncin, 9 de octubre de 1994. Fuente: Elaboracin propia sumada a datos obtenidos de Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en el MERCOSUR

42 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 43

la Solucin de Controversias en el MERCOSUR64. Este paso fundamental en la consolidacin institucional del bloque, de-
manda largamente postergada en particular por los recelos y vetos del Brasil en la materia, implicaba sin duda un avance
sustantivo y revelaba que la situacin de crticas dificultades econmicas y sociales por las que atravesaba la regin poda
configurar un escenario propicio para darle mayor peso y agilidad al proceso integracionista.
A partir de julio de 2002 se iniciaba la Presidencia Pro Tempore de Brasil, ltima que encabezara como Presidente brasileo Fer-
nando Henrique Cardoso. Itamaraty ya haba dado seales fuertes de un giro estratgico hacia la regin en general y hacia el MERCO-
SUR en especial, opcin de poltica exterior que deba volverse visible en este segundo semestre por varios motivos: en octubre habra
elecciones nacionales y el tema del proceso integracionista era uno de los que por entonces marcaba diferencias entre los candidatos con
ms chance de ganar (el lder petista Luiz Incio Lula Da Silva o el tucano Jos Serra); desde noviembre Brasil ocupara junto a EEUU la
Presidencia Pro Tempore del ALCA, precisamente en el remate mismo de la negociacin prevista con anterioridad. Dentro del cuadro,
por cierto inestable, de las negociaciones y alineamientos en el plano internacional en general e interamericano en particular, dada ade-
ms la debilidad de los otros gobiernos de los pases socios, la asuncin de un liderazgo MERCOSUReo efectivo pareca un horizonte
atractivo y necesario para el pas norteo. El entonces Presidente Cardoso (con el respaldo decisivo de su canciller de entonces, Celso
Lafer) se preocup especialmente en ofrecer esas seales durante el ltimo semestre de sus ocho aos de ejercicio de la Presidencia de
Brasil. Sus pronunciamientos durante sus viajes a los pases de la regin en esos meses65, as como el hecho indito que por primera vez
se creara un cuerpo de asesores para la Presidencia Pro Tempore integrado por tcnicos y representantes calificados de los cuatro pases,
resultaron seales significativas en esa direccin.
Esa tnica general de un Brasil ms pro MERCOSUR que en aos anteriores, pareci consolidarse y profundizarse durante
la campaa electoral del 2002, de la que surgi electo como Presidente el candidato del Partido de los Trabajadores, Luiz Incio
Lula da Silva. Este se distingui claramente respecto de sus adversarios, entre otras cosas, por un discurso MERCOSUReo e
integracionista mucho ms decidido y consistente, eje programtico que en particular confront en el balotaje con el candidato
oficialista Jos Serra, mucho ms escptico que su mentor, el entonces Presidente Cardoso, respecto a la promocin del MER-
COSUR como ncleo de una nueva propuesta de desarrollo y de poltica exterior para el Brasil. Tanto antes como despus de ser
electo, Lula insisti en el imperativo de consolidar al MERCOSUR como un proyecto poltico, en tanto instrumento insustitui-
ble no slo para articular las economas de los pases de la regin sino tambin para dotar al bloque de una verdadera identidad
internacional, a los efectos de comparecer y negociar con ms fuerza en el conflictivo escenario mundial.
En ese marco, durante los ltimos meses del 2002 volvieron a darse avances significativos en la perspectiva de consolidar
y profundizar la institucionalidad del MERCOSUR. Algunos de ellos exhibieron hasta un cierto tono voluntarista, como el
acuerdo migratorio suscrito el 8 de noviembre en la ciudad de Salvador de Baha por los Ministros de Justicia de los pases del
bloque ms Bolivia y Chile, por el que se estableca en adelante el permiso a los ciudadanos de esas seis naciones para radicarse
y trabajar libremente en cualquiera de los pases tras cumplir determinados requisitos de documentacin que se establecan
en el convenio66. Este acuerdo, que podra considerarse fundacional de una eventual y futura ciudadana MERCOSURea, fue
refrendado en ocasin de la Cumbre del MERCOSUR en Brasilia, en diciembre de 2002, pero no alcanz a estar vigente pues no
recibi aprobacin por parte del Parlamento argentino67. En esta reunin, la agenda de una institucionalizacin ms profunda del
MERCOSUR prosigui en el centro del debate, renovndose en forma particular los tpicos de la promocin de una ms gil y

Cfr. Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el MERCOSUR, Olivos, Provincia de Buenos Aires, 18 de febrero de 2002. El mismo constaba de 56 artculos, insertos en 14
captulos, en los cuales se defina con precisin las pautas, mbitos y procedimientos del sistema de solucin de controversias, acordndose aspectos como las negociaciones directas
entre las partes, la posibilidad de intervencin del Grupo Mercado Comn, el procedimientos arbitral ad hoc, los procedimientos de revisin, los alcances de los laudos arbitrales, etc. De
hecho, este Protocolo ya estaba acordado y pronto para firmarse en diciembre de 2001, pero la cada del entonces Presidente argentino Fernando De la Ra, coincidente con la Cumbre
de Montevideo, oblig a su postergacin.

Muy notoriamente, por ejemplo, en ocasin del viaje que hiciera al Uruguay el 20 y 21 de agosto de 2002.

El convenio, que vena a confirmar como nunca antes la tantas veces anunciada poltica de libre circulacin de personas en los pases del bloque y asociados, tena una verdadera
significacin histrica, ms all de las dificultades inocultables para su implementacin en el corto plazo, con sociedades tan castigadas por el desempleo y la pauperizacin. Al no
existir Ministerio de Justicia en su formato institucional de gobierno, por Uruguay firm este convenio el Ministerio del Interior. Cfr.. Libertad de residencia y trabajo en el MERCOSUR,
en El Observador, Montevideo, 9 de noviembre de 2002, pp. 1 y 14; Acuerdo histrico en Brasil. Ventajas para los inmigrantes entre los pases del MERCOSUR, en Clarn, Buenos Aires, 10
de noviembre de 2002. (Por Eleonora Gosman, corresponsal en San Pablo).

Decisin CMC N. 28/02, Brasilia, 5/12/2002.
44 | MERCOSUR 20 aos
slida internalizacin de la normativa emergente de los acuerdos regionales y el del fortalecimiento consiguiente de la dimensin
parlamentaria del proceso68. En una direccin similar, aunque incorporando en forma decidida nuevas temticas vinculadas
con un reperfilamiento del proyecto integracionista, en la misma Cumbre de Brasilia se cre el Foro de Competitividad de las
Cadenas Productivas del MERCOSUR69.
Con la emergencia progresiva de nuevas agendas y de una perspectiva ms poltica para visualizar el proceso integracionista
en su conjunto, el tenor de los debates y decisiones dentro del bloque comenz lenta pero firmemente a cambiar. No slo fueron
los organismos oficiales del MERCOSUR quienes se hicieron eco de estas nuevas demandas sino que tambin volvieron a expli-
citar sus definiciones y visiones al respecto aquellos actores sociales de proyeccin regional que en los tiempos de vigencia casi
excluyente de la integracin puramente comercialista haban advertido sobre la necesidad de ampliar las miras polticas del blo-
que. Sabemos seal en un documento oficial la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, como pronunciamiento
principal de su Cumbre Sindical realizada en Brasilia por esos mismos das tambin que la opcin por un mercado comn
generara prdidas de soberana nacional y disminuira el control social sobre las decisiones del Estado nacional, pero esta pr-
dida puede ser compensada con la creacin de organismos de representacin poltica y social comunitarios, que garanticen un
proceso ms democrtico bajo control social. (...) Ms all de la instrumentacin de la Secretara Tcnica y la implementacin
del Protocolo de Olivos, es fundamental que el MERCOSUR profundice su estructura institucional al tiempo que, prioritaria-
mente, reestructure sus diferentes organismos y espacios de negociacin, por medio de la racionalizacin y articulacin de sus
agendas70.
Este innegable giro en favor de un proyecto integracionista ms poltico e integral, con el corolario de una ms slida y
renovada institucionalizacin del MERCOSUR, tuvo otro hito en ocasin de la reunin en Brasilia del 14 de enero de 2003
entre los Presidentes de Argentina y Brasil, Eduardo Duhalde y Luiz Incio Lula da Silva. En un comunicado conjunto,
ambos mandatarios hicieron saber a ttulo expreso que acordaban que el MERCOSUR es tambin un proyecto poltico,
que debe contar con la ms amplia participacin de todos los segmentos de las sociedades de los Estados Partes, hoy
representados en el Foro Consultivo Econmico y Social. Coincidieron en la importancia de fortalecer la Comisin Parla-
mentaria Conjunta, en el sentido de avanzar, en consulta con los dems participantes, en la direccin de un Parlamento del
MERCOSUR, as como en estudiar los posibles sistemas de representacin y formas de eleccin71.
Por si el comunicado conjunto no era lo suficientemente claro, en su discurso el Presidente Lula fue aun ms categri-
co: Construiremos instituciones que garanticen la continuidad de lo que alcanzamos y nos ayuden a superar los desafos
que tenemos que enfrentar. Es fundamental garantizar la ms amplia participacin de nuestras sociedades en este proceso,
con la revitalizacin de instituciones como el Foro Consultivo Econmico y Social y la Comisin Parlamentaria Conjunta,
y con la creacin, en plazo relativamente breve, de un Parlamento del MERCOSUR72.
Ms all de discrepancias y matices, las seales de 2003, con la disonancia del gobierno uruguayo de la poca presidido por el
Dr. Jorge Batlle, distante de una apuesta estratgica al MERCOSUR y mucho ms proclive a impulsar el entonces todava vigente
proyecto ALCA, parecieron converger en un avance manifiesto de las opiniones favorables a profundizar, de un modo u otro, las
dimensiones poltica e institucional del MERCOSUR. No es que hubieran desaparecido quienes se enfrentaban a esa idea, slo
que la mayora de las voces con Brasil y su nuevo gobierno a la cabeza pareca inclinarse con vigor en la primera perspectiva.
Como ya se ha sealado, pensar en distintos formatos institucionales para el MERCOSUR implicaba confrontar filosofas y
modelos integracionistas diversos. Esto se puso particularmente de manifiesto en ocasin de la XXIV Cumbre del MERCOSUR

Cfr. Decisin CMC N. 20/02, Brasilia, 6/12/2002.

Decisin CMC N. 23/02,
Brasilia, 06/12/02.

Cumbre Sindical 2002. Por otro MERCOSUR con empleo para todos. Brasilia,
5 y 6 de diciembre de 2002.

Cfr. Comunicado Conjunto de Imprensa dos Presidentes da Repblica federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica Argentina, Eduardo Duhalde. (Brasilia,
14 de janeiro
de 2003). En el mismo comunicado, ambos Presidentes sealaban tambin sus acuerdos en la necesidad de promover la coordinacin macroeconmica del MERCOSUR a travs de
un Grupo de Monitoreo Macro-econmico, de intensificar la integracin de cadenas productivas, al tiempo que ratificaron una vez ms la importancia de avanzar en direccin de una
mayor institucionalizacin del MERCOSUR, a travs del pleno fortalecimiento de la Secretara Tcnica, de la pronta entrada en vigor del Protocolo de Olivos y del mejoramiento de los
procedimientos para la efectiva incorporacin y aplicacin de las normas MERCOSUR.

Discurso do Presidente Luiz Incio Lula da Silva por ocasiao da visita do Presidente da Repblica Argentina, Eduardo Duhalde, Brasilia, 14 de enero de 2003.
MERCOSUR 20 aos | 45
celebrada los das 17 y 18 de junio de 2003 en Asuncin. Con el antecedente directo de la reunin entre los Presidentes Lula y
Kirchner en Brasilia el 11 de junio73, las delegaciones de Brasil y Argentina asistieron a dicha reunin presentando una alianza
estratgica asociada claramente con una profundizacin de la clave poltica del proceso de integracin.
En ese marco, Brasil present a la Cumbre un Programa para la consolidacin de la Unin Aduanera y el lanzamiento
de un Mercado Comn titulado Objetivo 200674. En ese documento, presentado muy poco antes de la Cumbre, no haba
grandes innovaciones de contenido pero s un nfasis tal vez indito en la expresin de voluntad poltica por avanzar a
paso renovado en el proceso de integracin. Se estableca por ejemplo: el objetivo de caminar hacia la creacin de un Parla-
mento del MERCOSUR electo por voto directo, a instalarse antes de finales del 2006; la creacin de un Instituto Social para
conducir una reflexin comn sobre los temas sociales compartidos; la continuidad y profundizacin de los acuerdos en
las reas de migracin, trmites legales y cooperacin judicial; un reforzamiento de la institucionalidad, con el objetivo de
implantar antes del 2006 una nueva serie de perfeccionamientos institucionales, que prepare al bloque para el funciona-
miento de la Unin Aduanera completa; el tratamiento de las asimetras de desarrollo entre los Estados socios del bloque
para que puedan alcanzar niveles compatibles con la profundizacin de la integracin; la eliminacin de las perforacio-
nes del AEC; profundizar las negociaciones sobre todos los temas involucrados con el pleno funcionamiento de la Unin
Aduanera (zonas francas, negociaciones externas comunes, regmenes especiales comunes, integracin productiva, instru-
mentos de financiamiento, disciplinas sobre incentivos, coordinacin macroeconmica, etc.); un Programa de base para
o Mercado Comn (que inclua la necesidad de acuerdos sobre temas como liberalizacin de servicios, mercado regional
de capitales, pautas para la adopcin de una moneda comn, la necesidad de acuerdos sobre compras gubernamentales y
circulacin de mano de obra y promocin de los derechos de los trabajadores, etc.); un Programa de Nueva Integracin
(con temas como integracin educativa, cooperacin en ciencia y tecnologa, integracin fsica); entre otras propuestas75.
Por su parte, la delegacin argentina presidida por primera vez por el nuevo presidente Nstor Kirchner76, presen-
t a la Cumbre una propuesta para la creacin del Instituto de Cooperacin Monetaria del MERCOSUR77, en la que se
presentaba un plan para comenzar a implementar mecanismos supranacionales de cooperacin monetaria de manera
gradual pero firme. En esa direccin, se presentaba la iniciativa de generar un Instituto Monetario del MERCOSUR, como
paso indispensable en la perspectiva de avanzar en la concrecin gradual de polticas monetarias convergentes y hasta
comunes, mencionndose por ejemplo la posibilidad de la creacin y administracin de una primera emisin de una mo-
neda comn. El documento inclua una propuesta de borrador para la decisin de creacin del Instituto Monetario antes
mencionado, en la que se establecan los siguientes objetivos: a) el diseo de un plan de emisin y administracin de una
primera emisin de moneda comn, de acotada magnitud, a ser concretada en el corto plazo; b) la creacin de mecanis-
mos e instancias de investigacin y discusin respecto a los temas relevantes que hacen a la unificacin monetaria; c) el
diseo y supervisin de las diferentes etapas de integracin monetaria, interactuando y coordinando tareas regulatorias y
operativas, con las instituciones monetarias, financieras, fiscales y econmicas de cada pas y del bloque regional78.
Asimismo, Paraguay present una propuesta acerca de otro de los problemas centrales del bloque: el tratamiento de asime-
tras. En dicho documento, a partir de un diagnstico crtico sobre la no consideracin de las asimetras econmicas y sociales
de los pases pequeos y sobre el impacto negativo de la Zona de Libre Comercio en los mismos, se realizaron propuestas com-
pensatorias en varios rubros: arancelario, desarrollo fronterizo, negociaciones externas, infraestructura, capacitacin de mano

Cfr. Comunicado conjunto dado a publicidad en esa ocasin por ambos Presidentes. En l se enfatizaban varias cuestiones de neto corte institucional como la necesidad
de avanzar en la constitucin del Parlamento del MERCOSUR, lo imperativo de una pronta entrada en vigor del Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias, la
importancia de adecuar la estructura institucional (...) a la fase actual de integracin, el compromiso de establecer un Instituto Monetario para intensificar los trabajos de
coordinacin macroeconmica, entre otras resoluciones.

Decisin CMC N. 3/03.

Ibidem.

Nstor Kirchner asumi la Presidencia argentina el 25 de Mayo de 2003. Haba ganado las elecciones de ese mismo ao al no presentarse su contrincante, Carlos Menem,
a la segunda vuelta.

Cfr. Decisin CMC N. 02/03.

Ibidem.
46 | MERCOSUR 20 aos
de obra, etc. En la parte final del documento se inclua un resumen de la propuesta general, que conclua de la siguiente manera:
() las perspectivas de un crecimiento econmico sostenible del Paraguay y de una insercin competitiva en el MERCOSUR
y en el mercado internacional, depende exclusivamente de un cambio de las bases del modelo econmico actual y su reemplazo
por otro de industrializacin que mejore las condiciones productivas. La principal restriccin para el desarrollo industrial de una
economa pequea consiste en la imposibilidad de obtener economas de escala para el mercado interno. Por lo tanto el acceso
a mercados de mayor tamao se vuelve imprescindible para elevar la productividad y con ello el crecimiento econmico del
Paraguay. De esta manera, el conducto mas adecuado para una mayor competitividad de la estructura productiva del Paraguay
y de avance en su desarrollo econmico, consiste en una estrategia de industrializacin exportadora79.
La nica delegacin que asisti a la Cumbre sin propuesta alguna fue la de Uruguay, quien paradjicamente era el pas
que asuma su turno en la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR.
La nueva coyuntura de inflexin que emerga en el MERCOSUR coincida con el fin de la recesin y el comienzo de
un pronunciado efecto rebote de recuperacin y crecimiento, todo lo que constituy terreno frtil para un acercamiento
poltico y programtico entre los noveles gobiernos de Argentina y Brasil. Con la iniciativa una vez ms en Itamaraty y
en el Presidente Lula, pero con plena receptividad del Presidente Nstor Kirchner, a la salida de la crisis los dos grandes
del MERCOSUR se preocupaban por explicitar el pleno reinicio de un bilateralismo privilegiado, sustentado adems en
toda una ambiciosa propuesta integracionista de nuevo tipo para el conjunto del MERCOSUR. Este movimiento de acer-
camiento programtico y hasta ideolgico se hizo explcito a travs de documentos y pronunciamientos como el llamado
Consenso de Buenos Aires del 16 de octubre de 2003 o el Acta de Copacabana del 17 de Marzo de 200480.
En el primero de los documentos mencionados, por ejemplo, Lula y Kirchner convergieron en un conjunto de pro-
nunciamientos orientados a formular una nueva agenda de desarrollo en la que, junto a principios y temas como la con-
solidacin democrtica, un papel estratgico y proactivo del Estado, un nfasis en polticas pblicas dirigidas a la reinte-
gracin social, un renovado enfoque productivista, apareci con especial nitidez una propuesta convergente en materia
de poltica exterior, con destaque particular en la voluntad comn de profundizar el proceso de integracin regional.
Ratificamos sealaban ambos presidentes en los tems 15 y 16 de su documento conjunto nuestra profunda conviccin
de que el MERCOSUR no es slo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones
y futuro compartido. De tal modo, nuestros gobiernos se encuentran trabajando para fortalecerlo a travs del perfeccio-
namiento de sus instituciones en los aspectos comerciales y polticos y de la incorporacin de nuevos pases. Entendemos
que la integracin regional constituye una opcin estratgica para fortalecer la insercin de nuestros pases en el mundo,
aumentando su capacidad de negociacin. Una mayor autonoma de decisin nos permitir hacer frente ms eficazmente
a los movimientos desestabilizadores del capital financiero especulativo y a los intereses contrapuestos de los bloques ms
desarrollados, amplificando nuestra voz en los diversos foros y organismos multilaterales. En este sentido, destacamos
que la integracin sudamericana debe ser promovida en el inters de todos, teniendo por objetivo la conformacin de un
modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos81.
Esta innegable ofensiva poltica principalmente argentino-brasilea coincidi en el segundo semestre de 2003 con la
Presidencia Pro Tempore uruguaya, en la que pudo observarse una vez ms la actitud reticente frente al MERCOSUR del
gobierno uruguayo presidido entonces por Jorge Batlle. Este no ocultaba su preferencia por los acuerdos bilaterales de libre
comercio82, pero las consecuencias que haba dejado la crisis y el nuevo momento del MERCOSUR, as como la profunda

Decisin CMC N. 01/03.

Consenso de Buenos Aires. Firmado por los Presidentes Nstor Kirchner y Luiz Incio Lula da Silva, Buenos Aires, 16 de octubre de 2003. En el mismo documento se enfatizaba en otros
acuerdos en materia de poltica internacional, como el pleno respaldo al fortalecimiento de un orden multilateral (fundado en la igualdad soberana de todos los Estados y rechazamos
todo ejercicio de poder unilateral) as como el compromiso con una continuada y estrecha coordinacin de posiciones en la bsqueda de acuerdos equilibrados a nivel de la Ronda
de Doha en la OMC o en las negociaciones todava abiertas en relacin al ALCA. Por su parte, el Acta de Copacabana del 17 de Marzo de 2004 tuvo por principal objetivo el profundizar
la asociacin estratgica entre ambos pases y definir una posicin convergente en temas comunes.

Ibidem.

Como el que finalmente pudo firmar ese mismo ao, con anuencia de sus socios del MERCOSUR, con Mxico, pero con mayor nfasis en la bsqueda que finalmente no
pudo concretar por las restricciones generales de la crisis- con EEUU. Sobre este ltimo particular, cfr. Roberto Porzecanski, No voy en tren... etc. ob. cit.
MERCOSUR 20 aos | 47
debilidad que evidenciaba su gobierno, no le dejaban mucho margen en esa direccin. No fue casual entonces que en las
semanas siguientes a la Cumbre de Asuncin, los principales lderes y partidos polticos uruguayos hayan asumido pro-
nunciamientos firmes y encontrados respecto al tema MERCOSUR, que de ese modo volvi a ocupar como haca mucho
no ocurra un espacio muy destacado en el debate poltico, con las elecciones de 2004 a la vista83. En distintos mbitos
gubernamentales, polticos y acadmicos del Uruguay, se busc establecer una base mnima de acuerdos que sustentaran
una pauta de lineamientos generales para la accin del pas durante ese semestre crucial. Ms all de encuentros y decla-
raciones, los resultados obtenidos fueron muy escasos y en esa coyuntura crucial, la Presidencia Pro Tempore uruguaya
pas sin pena ni gloria.
Como otra evidencia significativa de la inflexin de aquellos aos en torno a una perspectiva de posible profun-
dizacin del MERCOSUR, cabe insistir en el hecho de que en las elecciones nacionales realizadas entre 2002 y 2004
en los pases del bloque (Brasil en 2002, Argentina y Paraguay en 2003 y finalmente Uruguay en 2004), el tema de
la integracin regional alcanz una relevancia mucho mayor en las agendas electorales y finalmente, en las cuatro
contiendas, prevalecieron aquellos candidatos de perfil ms pro-MERCOSUR84.
La no concrecin del Protocolo Ouro Preto II en 2004 y la tentacin de la inflacin institucional: balances razonables
El renovado impulso que en aquella coyuntura pareca cobrar el proyecto de profundizacin del MERCOSUR, abonado como
vimos por el retorno del crecimiento econmico a la regin y por el realineamiento argentino-brasileo en el liderazgo del
bloque, gener muchas expectativas. No abundaron las decisiones importantes durante el primer semestre de 2004, bajo la
Presidencia Pro Tmpore argentina. En este sentido, debieran destacarse la firma del Acuerdo Preferencial de Comercio entre el
MERCOSUR y la Repblica de la India85 y la aprobacin del Rgimen de Origen del MERCOSUR, que termin de unificar en un
nico documento todas las disposiciones en la materia con alcance al conjunto del bloque86 Pero fue sin duda durante el segundo
semestre y bajo la Presidencia brasilea que el ritmo de decisiones, las iniciativas y negociaciones desplegadas, alcanzaron una
consistencia mayor y afirmaron las expectativas generadas en el bienio anterior. En ese sentido pueden destacarse las siguientes
decisiones: aprobacin del Rgimen de participacin de los Estados Asociados al MERCOSUR, para aquellos pases miembros
de la ALADI con los cuales el MERCOSUR hubiera suscripto Acuerdos de Libre Comercio87; creacin del Centro MERCO-
SUR de Promocin del Estado de Derecho88; aprobacin de un Acuerdo para la Facilitacin de Actividades Empresariales en el
MERCOSUR, por el que se habilitaban facilidades para la radicacin de empresarios de cualquiera de los otros Estados Parte89;
creacin del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), disposicin de innegable trascendencia tal
vez ms programtica que efectiva, debido a lo menguado de los recursos iniciales disponibles- para el tratamiento de las asi-

En ese contexto, cabe destacar el documento del 7 de junio de 2003, titulado Necesidad de reencauzar la poltica sobre insercin externa, primera Declaracin de relevancia
firmada por todas las fuerzas integrantes de la coalicin de izquierdas Frente Amplio Encuentro Progresista Nueva Mayora, que ganara las elecciones el ao entrante. En esa
declaracin, el entonces lder de la izquierda uruguaya y futuro Presidente uruguayo a partir de marzo de 2005, Tabar Vzquez, luego de confirmar al MERCOSUR como primera
prioridad, cargaba de contenido especfico esa definicin con propuestas y sealamientos muy alineados con los documentos programticos defendidos por Brasil y Argentina en la
Cumbre de Asuncin realizada unos das antes. Se insista en la insuficiencia del actual diseo institucional del bloque, se hablaba de la construccin de instancias supranacionales
(como) un desafo ineludible, se calificaba la creacin de un Parlamento democrtico del MERCOSUR como una decisin poltica fundamental. En ese marco, se llegaba a plantear la
iniciacin de los trabajos requeridos para la organizacin de una Conferencia Intergubernamental de los pases socios del MERCOSUR a realizarse durante la Presidencia Pro Tempore
Uruguaya en el 2005, para afirmar y formalizar los cambios institucionales requeridos.

Cfr. Gerardo Caetano, El factor MERCOSUR en el proceso electoral uruguayo (2004), en (Varios), Ciclo electoral en el Uruguay 2004-2005. Montevideo, Ediciones de la Banda Oriental-
ICP, 2005.

Fue firmado originariamente en Nueva Delhi el 25 de enero de 2004.

Decisin CMC N.
01/04,
Montevideo, 06/5/04. Por este documento se acordaban
las disposiciones y las decisiones administrativas a ser aplicadas por los Estados Partes a
los efectos de: Calificacin y determinacin del producto originario; Emisin de los certificados de origen; Verificacin y Control; Sanciones por adulteracin o falsificacin de
los certificados de origen o por no cumplimiento de los procesos de verificacin y control.

Decisin CMC N.
18/04, Puerto Iguaz, 07/7/04. Despus de la protocolizacin del referido Acuerdo en la ALADI, los pases que se encontraran en esa situacin quedaran
habilitados para solicitar y adquirir la condicin de Estado Asociado al MERCOSUR.

Decisin CMC N.
24/04, Puerto Iguaz, 07/7/04.

Decisin CMC N.
32/04, Belo Horizonte, 16/12/04.
48 | MERCOSUR 20 aos
metras dentro del bloque90; creacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del
MERCOSUR (FCMEFPD)91; entre otras medidas92.
En medio de todo ese nuevo clima, alimentado adems por declaraciones auspiciosas y entusiastas, muchos esperaron
que al cumplirse un decenio del Tratado de Ouro Preto, en la nueva Cumbre de diciembre de 2004 que se celebrara bajo
presidencia brasilea y nuevamente en tierras mineiras, el renovado empuje de construccin institucional se consagrara
en un nuevo Tratado de Ouro Preto II. Finalmente esa hiptesis que muchos actores de la integracin convirtieron por
entonces en objetivo estratgico, tal vez con un sesgo de exageracin que algunos calificaron de inflacin institucional
no se concret.
El reconocido experto argentino sobre temas de integracin, Flix Pea, sintetizaba de la siguiente forma su comen-
tario respecto a lo acontecido en ocasin de la Cumbre de Ouro Preto, realizada en diciembre de 2004: Despus de Ouro
Preto, el MERCOSUR sigue en pie. Sus principales problemas tambin. No hubo la fiesta esperada. Tampoco la muerte
anunciada93. El balance realizado por Pea en torno a los resultados de la Cumbre MERCOSURiana de diciembre de 2004
constituye a nuestro juicio una buena sntesis acerca de lo que qued de esa instancia de la que, por diversos motivos, se
lleg a esperar tanto. Importa mucho la construccin de un relato certero acerca de cmo el bloque arribaba a diciembre
de 2004, cules fueron los signos ms sustantivos de la coyuntura que enmarc aquella Cumbre del MERCOSUR tan sim-
blica y qu era lo que en definitiva se poda esperar y lo que no de las decisiones finales. Y en verdad resulta necesario
reafirmar esta ltima exigencia pues, por aquellos das, en la prensa de la regin y aun en los pronunciamientos de con-
notados dirigentes de los gobiernos de los Estados socios, abundaron versiones y juicios muy confrontados en torno a lo
sucedido en aquella Cumbre de fines de 2004.
Lo primero que habra que sealar a la hora del registro de antecedentes es que en muchos mbitos y crculos interesados en
la integracin regional, en especial en aquellos ms jugados a favor de una profundizacin poltica, institucional y econmica del
proyecto MERCOSUR, como vimos, el ao 2004 y la Cumbre de diciembre con la que culminara la Presidencia Pro Tempore
brasilea, fueron percibidos como la posibilidad de un avance cualitativo del proceso. Las expectativas tenan sus fundamentos.
Como se ha recordado, se cumplan los diez aos del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que en verdad haba configurado un
paso significativo en la construccin institucional del bloque. Como tambin se ha analizado y registrado, desde el ao 2002 y a
instancias de Itamaraty primero y luego de un acercamiento programtico entre Argentina y Brasil (que los gobiernos de Lula
y Kirchner no empezaron pero que sin duda radicalizaron y proyectaron estratgicamente), se percibi un retorno poltico a la
apuesta integracionista por parte de la mayora de los pases de la regin. A ello se sumaba un inters creciente de los pases de
la CAN y aun de Mxico por establecer sociedades de diferente tipo con el bloque o por integrar propuestas integracionistas aun
ms ambiciosas (tal vez apresuradas en aquel momento) como la Comunidad Sudamericana de Naciones, fundada en Cuzco
el 8 de diciembre de 2004 y que tuvo corta vida, luego heredada con otra fuerza por el proyecto UNASUR. Asimismo, persista
e incluso se profundizaba la atencin hacia el MERCOSUR de parte de otros bloques internacionales o de pases poderosos, en
procura de acuerdos comerciales de diverso tipo.
Si todo esto invitaba al entusiasmo, lo que suceda dentro de la propia orgnica del MERCOSUR poda dar lugar
tambin a lecturas similares. Por citar un ejemplo, las ya mencionadas propuestas programticas lanzadas en la Cumbre
de Asuncin de junio de 2003 dieron origen a una dinmica novedosa en el funcionamiento de varios rganos del MER-
COSUR. En efecto, el trabajo que sigui a aquella Cumbre de Asuncin permiti un aceleramiento en torno a distintas
iniciativas que involucraban a diversos organismos del bloque, obtenindose en algunos casos mejoras y concreciones
auspiciosas. Por ltimo, tambin la consolidacin de una perspectiva genrica de cambio en la mayora de los gobiernos

Decisin CMC N.
45/04. De acuerdo a esta decisin, el FOCEM sera destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural, desarrollar competitividad y
promover la cohesin social, en particular de las economas menores y regiones menos desarrolladas, apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento
del proceso de integracin.

Resolucin CMC N. 41/04.

Tambin cabe mencionar la creacin del Fondo de Financiamiento del Sector Educacional del MERCOSUR (
Decisin CMC N.
33/04. Belo Horizonte, 16/12/04); la atribucin a la
Repblica Bolivariana de Venezuela de la condicin de Estado Asociado (Decisin CMC N. 42/04, Belo Horizonte, 16/12/04), entre otras.

Felix Pea, Hay vida despus de la Cumbre del MERCOSUR en Ouro Preto, en La Nacin, 21 de diciembre de 2004, p. 3.
MERCOSUR 20 aos | 49
de la regin empujaba sin duda con una fuerte dosis de voluntarismo en la direccin de expectativas incrementadas.
Nunca como en el perodo 2002-2004, el MERCOSUR se convirti en un tema fuerte de la agenda de los procesos electo-
rales nacionales de los pases socios, al tiempo que el triunfo de los candidatos ms proMERCOSUReos coincidi en este
perodo con la promocin al menos en el discurso de nuevos modelos integracionistas, ciertamente con ideas y visiones
diferentes a las de los Presidentes firmantes del Tratado de Asuncin en marzo de 1991.
Sin embargo, ya durante la mayor parte de 2004 y, en particular, durante su segundo semestre, cuando se acercaba el
tiempo culminante de las negociaciones finales del eventual nuevo Tratado, comenzaron a emerger seales contradictorias
y hasta adversas. Lo ms preocupante fue que reemergieron con fuerza los ya conocidos lobbies anti-MERCOSUR, pero
con el agravante de algunos nuevos integrantes que parecan haberse pasado muy recientemente de filas, lo que ocurra
sin que se dieran respuestas categricas por parte de los gobiernos ms proclives a la consolidacin y al avance del MER-
COSUR. La suspensin de las negociaciones con la Unin Europea en procura de un Tratado Birregional, acordada por
ambas partes en ese ao 2004 ante la insatisfaccin recproca por las ofertas intercambiadas en torno al captulo comercial,
comenz a ser esgrimido como la confirmacin de que la negociacin del bloque en su conjunto ante terceros era lenta, pe-
sada y que no arrojaba resultados favorables. Por cierto que el paso siguiente de estas voces era la exigencia de mucha ms
flexibilizacin dentro del MERCOSUR, as como una acendrada defensa de la va de los acuerdos bilaterales con EEUU, de
acuerdo al formato preferido de los TLC ya firmados por entonces por la gran potencia norteamericana con varios pases
del hemisferio (Mxico, toda Centroamrica ms Repblica Dominicana y Chile, a los que se agregaran Colombia y Per,
jaqueando an ms el proceso de deterioro de la CAN)94.
Como se ha sealado, la discusin abierta sobre los temas institucionales de cara a la negociacin de un eventual nue-
vo Protocolo Ouro Preto II de signo reformista comenz a ser caricaturizada como inflacin institucional. La opacidad y la
desinformacin lisa y llana comenzaron a ganar el campo de las negociaciones, que cambiaron de mbito y de interlocutores
varias veces en muy poco tiempo, precisamente cuando llegaba la hora de las definiciones frente a una agenda extensa (tal vez
demasiado extensa) de iniciativas y propuestas en curso de discusin y decisin. Tal vez lo ms significativo fue que los bloqueos
y las vacilaciones comenzaron a provenir de los negociadores brasileos, los que ms haban empujado hasta el momento en
una perspectiva reformista, lo que sin duda gener tanto sospechas como escepticismo acerca de hasta dnde estaba dispuesto a
llegar Brasil sin duda el pas lder para cualquier relanzamiento efectivo del bloque en las resoluciones finales. En ese marco,
comenzaron a advertirse matices respecto al entusiasmo integracionista entre un sector de Itamaraty (quizs el ms renuente a
compromisos radicales en el mbito especfico del MERCOSUR) y los principales voceros del Partido de los Trabajadores. En ese
contexto, en esos meses previos a la Cumbre MERCOSURea de fines de 2004, el principal asesor en materia de poltica exterior
de Lula, Marco Aurelio Garca, se preocup en reiterar en ms de una oportunidad que todos en la regin estaban exigidos a ir
ms hondo y ms rpido.
Por cierto que ni Marco Aurelio Garca ni quienes se presentaban empujando las reformas institucionales y la de-
finicin de acuerdos fundamentales en materia poltica y econmica a favor de una profundizacin del MERCOSUR
afirmaban lgicas de cambio radical o de corte refundacional. Exista acerca de los formatos preferidos de cmo cambiar
un consenso importante en torno a ciertos asuntos: primaba la conviccin general de que el cambio deba ser incremen-
tal, negociado, no impuesto; que tena que ser tambin integral y abarcativo, pues si se propona la modificacin de un
Protocolo institucional, lo que se estaba persiguiendo era crear instrumentos idneos para responder a las exigencias de
una nueva agenda, para la que el mantenimiento bsico del statu quo con modificaciones parciales no resultaba suficiente;
que se deba avanzar con serenidad pero tambin con audacia en la discusin de los temas largamente pendientes de los
acuerdos de libre comercio y avanzar en serio en la perspectiva del perfeccionamiento de una Unin Aduanera genuina y
no meramente postulada95. Asimismo, tal vez la primera de las convicciones apuntaba a que la hora de los diagnsticos y

EEUU suscribi el TLC con Per el 8 de diciembre de 2005. Con Centroamrica, el llamado CAFTA (por su sigla en ingls) se firm el 25 de enero de 2004. Ambos Tratados
fueron luego aprobados por el Congreso norteamericano. Al CAFTA se adhiri Repblica Dominicana el 5 de agosto de 2004. Panam, aunque forma parte de Centroamrica,
no adhiri al TLC, negociando por su cuenta un acuerdo bilateral con EEUU Con Colombia se firm el TLC el 27 de Febrero de 2006, aunque no ha sido ratificado an por el
Congreso norteamericano.

Como prueba de los problemas de funcionamiento del MERCOSUR y de cierta resignacin de los Estados Partes al incumplimiento de lo pactado y decidido a nivel del
50 | MERCOSUR 20 aos
de las propuestas (y sobre todo la de los discursos y los pronunciamientos retricos) haba dejado su lugar al tiempo de las
decisiones y al cumplimiento de las mismas. Tambin por aquellos das creci la nocin acerca de que la ampliacin del
bloque no era tan sencilla ni necesariamente sintonizaba con la profundizacin efectiva del MERCOSUR. Fue tambin por
eso que muchos de los ms decididos defensores de este nfasis de profundizacin integracionista apostaron en forma
desmesurada y tal vez reduccionista- a la idea fuerza que 2004 era la hora de la reforma institucional, que esta resultaba la
premisa indispensable para renovar al funcionamiento del bloque y que ello deba pasar de modo poco menos que inelu-
dible por la firma de un nuevo Tratado.
A esta ponderacin acerca de cmo llevar adelante los cambios institucionales en un proceso integracionista tan com-
plejo como el MERCOSUR, se sumaba el registro de un debilitamiento relativo en la entente, renovada en aos anteriores,
entre Argentina y Brasil. Ms all de la cercana de los discursos y de los pronunciamientos de ambos gobiernos, la relacin
bilateral comenz nuevamente a erizarse de manera frecuente por reclamaciones (sobre todo del lado argentino) acerca de
los desniveles de intercambio comercial, en especial en el rea de los productos industriales, as como en las modalidades
unilaterales de negociacin de fuertes paquetes de inversiones ante terceros poderosos (sirve de ejemplo a este respecto lo
ocurrido con la visita a la regin del Presidente chino Hu Jintao en el segundo semestre de 2004). Tambin resultaba evi-
dente que los requerimientos de las situaciones persistentes de autntica emergencia social en todos los pases de la regin
reforzaban la prioridad de atender los frentes internos y que no resultaba tan sencillo articular esas demandas acuciosas
con las imprescindibles concesiones de cualquier negociacin internacional o regional, ms all de las convergencias pro-
gramticas e incluso ideolgicas.
En suma, confluan muchos motivos para que la inicial desmesura de expectativas en torno a la Cumbre de diciembre de
2004 se fuera desinflando en forma progresiva en los meses previos a la cita. Ms all de la persistencia de alguna voz militante, el
escepticismo comenz a ganar -tambin en forma desmesurada- a los actores ms pro-integracionistas dentro del MERCOSUR,
quienes llegaron a la Cumbre ya con bajas expectativas y hasta con la intencin de denunciar la prdida de una nueva oportuni-
dad. Advirtamos de todos modos que ya en lo previo haba diferencias en torno a esto: mientras la Coordinadora de Centrales
Sindicales afirmaba su intencin de dar una fuerte advertencia en su mensaje a los gobiernos, ante la constatacin de que sus
reclamos y los del Foro Consultivo no seran recogidos de acuerdo a lo esperado, la Comisin Parlamentaria Conjunta llegaba
en cambio a la instancia con un acuerdo fundamental, no muy vistoso en lo que deca pero s relevante en las potencialidades de
desarrollo que abra hacia el futuro, en la perspectiva concreta de la creacin de un Parlamento del MERCOSUR.
Y sin embargo y contra mucho escepticismo y anuncios agoreros, la reunin de Ouro Preto termin dejando varios
acuerdos y concreciones de importancia. Pasemos revista a algunos de los ms importantes:
Compromiso de avanzar en la eliminacin del doble cobro del arancel externo comn, para lo que se concretara
la interconexin on line de las aduanas de los pases socios.
Autorizacin a la Comisin Parlamentaria para que realizara todas las acciones necesarias para que el Parlamento
del MERCOSUR entrara en funcionamiento antes del 31 de diciembre de 2006.
Como vimos, autorizacin para la conformacin de Fondos para la convergencia estructural del MERCOSUR
y financiamiento del proceso de integracin, dotados en un principio de 100 millones de dlares y orientados a
reducir los desequilibrios regionales y a mejorar en forma balanceada la competitividad de todos los socios del
bloque;
Acuerdos para articular en forma conjunta la reglamentacin de las compras gubernamentales, armonizndose
bloque, en el MERCOSUR se comenz a expandir por entonces la referencia a la equvoca nocin de unin aduanera imperfecta. Valga el sealamiento como exigencia de un
cumplimiento riguroso de los acuerdos y como valoracin contraria a la creacin de atajos perezosos, que a veces empiezan en los conceptos y en el discurso pero que luego
rpidamente devienen prcticas aceptadas o toleradas.
MERCOSUR 20 aos | 51
 requerimientos de diversa ndole y avanzndose en su liberalizacin intrazona.
Creacin de un Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR
(FCCR), sustitutivo de la anterior Reunin Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), orientada a impul-
sar la coordinacin de polticas integracionistas de nivel local y subregional.
Establecimiento de Grupos de Alto Nivel en temas como Derechos Humanos, crecimiento del empleo, facilitacin
de actividades empresariales, a los efectos de concretar los anuncios polticas regionales e iniciativas coordinadas
en dichas materias.
Confirmacin del ingreso como Estados asociados de Venezuela y Ecuador, y formalizacin por parte de Colom-
bia de su solicitud de entrada al bloque comercial.
Avances en la negociacin de acuerdos de libre comercio con los pases integrantes de la Unin Aduanera de
frica Austral (Sudfrica, Namibia, Botswana, Suazilandia y Lesoto)96.
Confirmacin del acuerdo comercial con la India.
Pese a que otro de los resultados de la Cumbre fue la amortiguacin de las rencillas comerciales entre Argentina y
Brasil y el lento reinicio de un bilateralismo privilegiado entre ambos pases, que efectivamente volvera a consolidarse en
el bienio siguiente, el contraste entre los discursos de Kirchner y de Lula en oportunidad de la Cumbre de diciembre de
2004 no pudo ser ms manifiesto. Mientras el Presidente brasileo se quejaba de las voces pesimistas que magnifican las
dificultades en momentos en que el MERCOSUR revela un gran poder de atraccin (en referencia a la ampliacin del
nmero de pases asociados al bloque) que habra de otorgarle ms poder de negociacin en torno al proyecto del ALCA
o ante la Unin Europea, fiel a su estilo tradicional, el entonces Presidente argentino no escatim crticas cidas. Los
dichos seal siguen lejos de los hechos. () Las decisiones presidenciales no se reflejan en la mesa de negociaciones
posteriores, donde parecen primar los problemas coyunturales locales por sobre la perspectiva regional.
Ms all de los gestos y de los chisporroteos en las declaraciones y actitudes enfrentadas, desde el punto de vista de
evaluaciones razonables y con la perspectiva del tiempo transcurrido, lo cierto es que lo ocurrido y sobre todo lo resuelto
en la Cumbre de diciembre de 2004, dejaron un balance muy cercano al de la sntesis antes mencionada de Flix Pea. No
hubo la fiesta esperada. Tampoco la muerte anunciada.
Tensiones e intersecciones entre las tendencias de profundizacin, flexibilizacin y ampliacin: impulso y freno
de una inflexin (2005-2008)
Ms all de que las expectativas por un nuevo Tratado no se concretaran y que en el 2004 resurgieron con cierta estridencia
algunos problemas tradicionales en el funcionamiento cotidiano del MERCOSUR (incumplimiento de acuerdos comer-
ciales, perforacin del AEC, problemas de acceso al mercado ampliado, desequilibrios irresueltos por una escasa consi-
deracin de las asimetras entre los socios, muy baja capacidad de concrecin en la agenda externa comn, dificultades
manifiestas para la adopcin efectiva de polticas pblicas regionales, etc.), el balance tampoco dejaba de mostrar algunos
perfiles positivos, en especial para aquellos que afirmaban la creencia de que la afinidad ideolgica de los nuevos gobiernos
terminara empujando de manera decisiva el proyecto de la profundizacin de la integracin regional. El triunfo de la iz-

Como nueva evidencia de las dificultades reales para concretar los avances en materia de agenda externa comn, este Acuerdo de Comercio Preferencial entre el MERCOSUR y
la Unin Aduanera de Africa Austral (SACU), firmado el 16 de diciembre de 2004, luego no alcanz vigencia al no ser aprobado por los Parlamentos nacionales de los Estados partes.
52 | MERCOSUR 20 aos
quierda uruguaya en octubre de 2004 y la asuncin gubernamental de Tabar Vzquez en marzo de 2005 en Uruguay, a lo
que se sumaran luego la reeleccin de Lula en el 2006, el triunfo de Cristina Fernndez de Kirchner en Argentina en 2007
y la victoria electoral de Fernando Lugo en 2008 en Paraguay, poniendo fin a 61 aos de hegemona del Partido Colorado,
constituyeron hitos que parecan convalidar esa hiptesis.
Y sin embargo, contra muchas previsiones, el advenimiento de estos nuevos gobiernos en la regin no slo no pudo crear
el contexto apropiado para la ansiada consolidacin del proceso de integracin sino que tampoco pudo evitar la emergencia y
radicalizacin de conflictos bilaterales (como el que se desat entre Argentina y Uruguay a partir de 2003 por la instalacin de
una plata de celulosa en la localidad uruguaya de Fray Bentos), de proyectos ms o menos velados de flexibilizacin extrema
del bloque (perspectiva defendida por actores diversos de los cuatro pases pero que tuvo la deriva inesperada de una iniciativa,
finalmente frustrada, de concrecin de un TLC bilateral entre EEUU y Uruguay), as como de la reinstalacin progresiva de
un relativo estancamiento en el funcionamiento general y cotidiano del proceso de integracin. Sobre este ltimo aspecto ms
general, podran resultar indicadores la persistencia de los problemas comerciales entre los Estados Partes, las dificultades para
concertar posturas comunes en negociaciones ante terceros extra-zona o en foros multilaterales (como las divergencias entre
Argentina y Brasil en la ltima ronda de negociaciones de Doha o la escasa articulacin entre los grandes del MERCOSUR en
los escenarios multilaterales), la renovada aparicin de bloqueos e ineficiencias marcadas para la atencin efectiva de la nueva
agenda integracionista anunciada en los programas ambiciosos de 2003.
En ningn caso se trataba de problemas sin solucin y el tiempo comprob que en la regin exista la sensatez su-
ficiente para evitar que se concretaran las peores hiptesis. Adems, ms all de las diferencias, en la IV Cumbre de las
Amricas celebrada los das 4 y 5 de noviembre de 2005 en la ciudad argentina de Mar del Plata, los cuatro Estados Parte
del MERCOSUR, a los que se sum con una argumentacin ms extrema el Presidente venezolano Hugo Chvez, coin-
cidieron en rechazar con firmeza el proyecto ALCA, que EEUU y Mxico haban promovido como eje de la reunin. Esa
negativa del MERCOSUR y de Venezuela signific en los hechos la muerte del proyecto, lo que en perspectiva histrica
alcanzaba una relevancia innegable97. Sin embargo, la sensacin de que los acuerdos entre los gobiernos del MERCOSUR
no eran tan slidos como pareca y que se estaba perdiendo nuevamente una oportunidad propicia para profundizar en
serio el proceso de integracin, se dio en forma paralela al retorno de viejos problemas en el funcionamiento del bloque.
El panorama conjunto converga en una agenda de circunstancias complejas, cuya resolucin satisfactoria requera de un
autntico sinceramiento, de voluntad poltica y mucho sentido estratgico.
Pero esas sensaciones, que apuntaban una vez ms al diagnstico del estancamiento del bloque, tambin resultaban
exageradas. Algunos problemas bilaterales de dimensin comercial pudieron responderse entonces a travs de la concer-
tacin de medidas compensatorias y de emergencia. Como un buen ejemplo en este sentido, a comienzos de febrero de
2006 Argentina y Brasil firmaron un Protocolo por el que se cre el Mecanismo de Adaptacin Competitiva (MAC), con
el objetivo de fijar medidas transitorias de contencin de importaciones de ciertos productos originarios de ambos pases
cuando estas importaciones afectaran el equilibrio de produccin del otro socio. Se encomend a la Comisin de Monito-
reo del Comercio Bilateral la funcin de administrar dicho Protocolo98.
Los acuerdos no slo se dieron en clave bilateral. En la Cumbre del MERCOSUR realizada en julio de 2006 en Crdoba,
ms all de ancdotas que opacaron lo realmente importante, se pudo avanzar en serio en varias iniciativas que tenan que ver en
parte con los problemas referidos. En este sentido, el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MER-
COSUR dio cuenta en aquella oportunidad de logros consistentes en ms de una materia importante: constatacin de avances
para la implementacin de una primera etapa en procura de la eliminacin del doble cobro del AEC y en los acuerdos sobre un

En dicha ocasin, los pases socios del MERCOSUR coincidieron en una declaracin en la que fundamentaban las razones de su negativa a suscribir el acuerdo para la implementacin
del ALCA. En un documento distinto y ms radical, Venezuela afirm tambin su rechazo. El Presidente Chvez fue uno de los protagonistas principales de la llamada III Cumbre de los
Pueblos, la que se realiz en forma paralela a la Cumbre oficial bajo las consignas de No a Bush, no al ALCA.

Se consideraba que la aplicacin del MAC se hara efectiva cuando las importaciones de uno de los dos pases produjeran un dao importante o amenaza de daos
importantes que pudieran verificarse. Si el dao se confirmaba, el pas importador poda aplicar un cupo anual o una tarifa al producto equivalente al 90% del arancel externo
comn del bloque. El Protocolo se firm el 1 de Febrero de 2006.
MERCOSUR 20 aos | 53
Cdigo Aduanero del MERCOSUR; progresos en la implementacin del FOCEM; adopcin del Protocolo de Contrataciones
Pblicas; avances en la armonizacin de normas para la liberalizacin del comercio de servicios; progresos en las iniciativas en
procura de la concrecin en la regin de una red de gasoductos Sur-Sur; avances obtenidos en el marco del llamado MERCO-
SUR poltico, con el destaque de la consolidacin del proceso de instalacin del Parlamento del MERCOSUR; avances en la
concrecin de acuerdos de complementacin econmica y de acercamiento comercial con terceros pases; entre otros puntos
que podran destacarse99.
Sin embargo, una vez ms le correspondi a la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur sin duda uno de los
actores ms consecuentes con la idea de la profundizacin y renovacin efectivas del proceso integracionista- marcar en su
Declaracin la exigencia de las ciudadanas y de los actores sociales por el comienzo impostergable de ciertas realizaciones indis-
pensables para el futuro del bloque. El MERCOSUR se deca en un pasaje de la Declaracin de Crdoba de esta organizacin-
ha avanzado en la agenda de la integracin de cadenas productivas o cadenas de valor de grandes empresas que operan en la
regin, especialmente transnacionales, pero ha relegado aquellas cadenas productivas compuestas por las pequeas y medianas
empresas, que son las mayores generadoras de empleo (). Los gobiernos del MERCOSUR deben poner en marcha las metas
y objetivos polticos que vienen afirmando en sus recientes declaraciones y documentos firmados por los Presidentes, principal-
mente medidas que promuevan la complementariedad de las economas de los pases miembros y la conjuncin de sus polticas
agrcolas e industriales100.
Los avances anunciados y en algn caso prefigurados en Crdoba no terminaron de alcanzar una concrecin plena ni obtuvieron
resultados efectivamente relevantes durante el segundo semestre de 2006 (en medio de expectativas manifiestas orientadas a un nuevo
turno de la Presidencia Pro Tempore de Brasil, en particular luego de la reeleccin del Presidente Lula). Tampoco hubo realizaciones
excepcionales durante el bienio 2007-2008. No es que no se hayan producido en este perodo hechos relevantes en la perspectiva del
fortalecimiento del bloque: el gobierno uruguayo, por ejemplo, anunci en setiembre de 2006 su decisin final negativa a acordar un
TLC clsico con los EEUU, con lo que en un contexto muy adverso y sensible (agravado de manera particular por el corte de puentes
en el Ro Uruguay, el conflicto entablado con Argentina y la inoperancia del MERCOSUR como bloque para mediar en el diferendo,
que termin dirimindose en la Corte Internacional de Justicia de La Haya)101 no se lleg a una decisin unilateral que sin duda habra
afectado seriamente la credibilidad del bloque regional; Brasil comenz a desarrollar un liderazgo ms proactivo en procura de dar
respuestas a los reclamos de los socios ms pequeos del MERCOSUR; los anuncios de una posible resurreccin de la Ronda de Doha
en la OMC, reactivaron las negociaciones intrabloque para actuar en este escenario multilateral en forma conjunta, como forma incluso
de revitalizar la muy aletargada accin en relacin a la agenda externa comn.
Sin embargo, las desavenencias y conflictos nuevamente resultaron ms profundos y estridentes. Con el teln de fondo
de la agudizacin del diferendo entre Argentina y Uruguay por el tema de las pasteras, durante aquellos aos no faltaron
otras seales de distanciamiento, consolidndose un inesperado escenario de fragmentacin y conflictividad poltica, so-
bre todo luego de las expectativas renovadas y tal vez desmesuradas de aos anteriores.
En particular en lo que refiere al MERCOSUR, la reunin de diciembre de 2006 del CMC termin con una clara
exhibicin de los enfrentamientos clsicos entre los socios. Temas como las papeleras y el corte de rutas por parte de los
ambientalistas de Gualeguaych, la demanda de atencin por parte de los socios menores en relacin al tratamiento de

Cfr. Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, XXX Cumbre de Jefes de Estados del MERCOSUR, Crdoba 21 de julio de 2006.

Cfr. Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur. Declaracin de Crdoba, 21 de julio de 2006.

El conflicto se inici en octubre de 2003. El 9 de ese mes el Ministerio de Medio Ambiente uruguayo concedi a la empresa ENCE la autorizacin ambiental plena para la instalacin
de una planta de celulosa en Fray Bentos, departamento de Ro Negro. El 17 del mismo mes la delegacin argentina ante la Comisin Administradora del Ro Uruguay (CARU) cuestion
dicha autorizacin. El 30 del mismo mes la empresa Botnia comunic a la Direccin Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) del Uruguay su proyecto de instalacin de una planta de
celulosa en Fray Bentos. Si bien en 2004 pareci que los gobiernos haban llegado a un acuerdo, en 2005 el conflicto estall. Ya en diciembre de ese ao se produce el primer corte del
puente San Martn por parte de integrantes de la Asamblea Ambiental de Gualeguaych. Se iniciaba as un largo lustro de conflictos. El 4 de mayo de 2006 Argentina present una
demanda contra Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya por presunta violacin del Estatuto del Ro Uruguay. En setiembre de 2006 el tribunal ad hoc del MERCOSUR
emite un laudo crtico de los cortes de ruta y de la posicin del gobierno argentino al respecto. Pero el conflicto se agrava, sin que los organismos del MERCOSUR ni la mediacin
solicitada al Rey de Espaa puedan dar resultados. Finalmente y luego de aos de desavenencias, el 20 de abril de 2010 la Corte Internacional de Justicia dict sentencia. En un fallo
equilibrado, estableci que Uruguay haba violado algunas obligaciones procesales pero no sus obligaciones sustantivas. El acercamiento previo entre los Presidentes de ambos pases,
Cristina Fernndez y Jos Mujica, sumado al estmulo a la negociacin que implicaba el fallo, promovieron un giro positivo al conflicto, a partir de un acuerdo bsico de monitoreo
conjunto del Ro Uruguay. Sobre este tema, cfr. Vicente Palermo y Carlos Reboratti (compiladores), Ambientalismo y poltica entre uruguayos y argentinos. Buenos Aires, Edhasa, 2007.
54 | MERCOSUR 20 aos
sus asimetras y su exigencia de flexibilidades, las condiciones especiales solicitadas por los nuevos pases en demandar
su ingreso como socios plenos al bloque, los cruces por el tema migratorio en la Cumbre Iberoamericana o el precio del
gas vendido por Bolivia a Brasil, entre otros similares, acapararon la atencin. Quien tal vez sintetiz en forma ms fuerte
el desencanto producido por los presidentes a lo largo de tantos encuentros sin los resultados anhelados fue el Presidente
venezolano Hugo Chvez, en ocasin de uno de sus discursos durante la Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Na-
ciones. Luego de desahuciar a la Comunidad Andina (CAN) y casi anunciar el mismo camino para el MERCOSUR si no
cambiaba rpidamente, exigi a sus colegas lo que calific de viagra poltico para efectivamente proyectar una integra-
cin genuina y no retrica en la regin.
Flix Pea realiz en diciembre de 2006 un anlisis -a nuestro juicio pertinente- respecto a la situacin general del pro-
ceso de integracin y sus principales movimientos por entonces102. En dicho trabajo, luego de plantear sus dudas respecto
al signo de lo que calific como una especie de metamorfosis y sobre las causas del fenmeno (reflejos problemticos de
adaptacin a circunstancias o () la resultante de una acumulacin de iniciativas aisladas entre s), Pea destacaba tres
grandes orientaciones del bloque en su coyuntura ms presente: (1) hacia la ampliacin; (2) hacia una mayor profun-
dizacin del proceso de integracin; y (3) hacia la flexibilizacin de los compromisos e instrumentos vigentes del MER-
COSUR. En el primer punto, destac la incorporacin en curso como socio pleno de Venezuela y los pedidos en el mismo
sentido de Bolivia y Ecuador. En relacin al tema profundizacin, resalt la puesta en funcionamiento del Parlamento del
MERCOSUR, del FOCEM y de la negociacin avanzada de un sistema de pagos bilaterales en moneda local entre Argen-
tina y Brasil, que luego de su evaluacin podra ser extendida al comercio con los otros socios. Finalmente, en lo atinente
al factor de la flexibilizacin, que fue el que ms desarroll, Pea examin el reclamo (impulsado principalmente por Uru-
guay con el apoyo de Paraguay) de la habilitacin a los socios menores para que pudieran celebrar acuerdos comerciales
preferenciales y bilaterales con terceros, en virtud de las grandes dificultades de accesibilidad a la zona de libre comercio
del bloque y a la fuerte inoperancia de ste en el plano de la negociacin comercial conjunta con terceros.
Fue sobre este ltimo punto que el gobierno uruguayo lider por entonces la ola de reclamos, llegando a impulsar
como vimos la posibilidad de la firma de un TLC con EEUU (eventualidad fuertemente controvertida en el seno del
Frente Amplio y finalmente desechada por el Presidente Vzquez en el referido pronunciamiento de setiembre de 2006).
Esta posicin, que fue rechazada formalmente por la mayora de los sectores integrantes del oficialista Frente Amplio y por
la central de trabajadores uruguaya (PIT-CNT), pero que recibi un respaldo casi total del frente empresarial, de todos los
partidos de la oposicin, de la mayora de los medios de comunicacin y de un sector relevante del propio Frente Amplio
(en un campo de opinin sin duda abonado por las consecuencias muy negativas para el pas del bloqueo de puentes en el
Ro Uruguay protagonizado por los ambientalistas de Gualegaych y consentido por el gobierno argentino), aunque no
termin de desaparecer como hiptesis y como reivindicacin dentro del MERCOSUR, fue perdiendo posibilidades reales
de concrecin desde entonces, por razones tanto internas como externas103. Si bien el proceso norteamericano del ltimo
lustro, con el agregado del impacto de la crisis global preanunciada desde haca aos pero desatada formalmente en el se-
gundo semestre de 2008, no parece augurar un retorno al menos inminente del impulso a la estrategia de TLCs bilatera-
les de EEUU con pases de la regin, una continuidad de la inoperancia tradicional del MERCOSUR como bloque para la
concrecin de acuerdos comerciales con pases o bloques extra-zona, podra generar nuevos episodios en esta direccin104.

Cfr. Flix Pea, Tras su reunin en Brasilia, el MERCOSUR parece moverse en tres direcciones. Permitirn generar ganancias de identidad, eficacia y credibilidad?. Newsletter,
diciembre 2006.

El fin de fast track y la victoria demcrata en las elecciones legislativas de 2006 prcticamente enterraron la posibilidad de que EEUU reanudara sus iniciativas de acuerdos
de este tipo hacia pases sudamericanos. Por su parte, luego del fracaso del intento de 2006, ninguno de los gobiernos del MERCOSUR insisti en este tipo de propuestas.

En versiones negadas con especial nfasis por el Presidente Lula, varios medios de prensa regionales e internacionales han manejado en ms de una ocasin la informacin
sobre que Brasil podra apostar al bilateralismo si el MERCOSUR continuaba fracasando en sus negociaciones como bloque. En un extenso reportaje al Presidente Lula publicado
por el peridico argentino Clarn el 7 de setiembre de 2008, se le inquiri precisamente a propsito de las versiones que indicaban que luego de las ltimas reuniones de la
Ronda de Doha Brasil haba optado por jugar en solitario en la escena internacional. El primer mandatario norteo se esforz en desmentir en forma tajante esa posibilidad:
No existe esta posibilidad. Primero porque personalmente creo, trabajo y apuesto a la integracin de Amrica del Sur y con ms empeo todava en el fortalecimiento del
MERCOSUR. () Segundo, () es muy importante que Brasil y Argentina no se miren como competidores, sino como socios. ()Por eso, no existe ninguna hiptesis ni
posibilidad de que Brasil se juegue slo. () Ocurre que Brasil trabaj todo el tiempo teniendo en cuenta que Doha debera tener un instrumento: favorecer a los ms pobres
MERCOSUR 20 aos | 55
 El reclamo por una mayor flexibilizacin dentro del bloque para que cada Estado Parte pudiera negociar en forma
unilateral con terceros se convirti en una posicin frecuente en el MERCOSUR durante aquellos aos. Casi siempre para
fundamentar a favor de esa orientacin, el principal argumento al que se apel fue precisamente el sealamiento de las
grandes dificultades del bloque para negociar en conjunto ante terceros o para concertar intereses y posturas en foros mul-
tilaterales. El 17 de diciembre de 2006, en ocasin de la XXXI Cumbre del MERCOSUR celebrada en Brasilia, el entonces
Ministro de Economa uruguayo, Danilo Astori, defendi enrgicamente esta posicin, focalizando sus bateras en la crti-
ca a la situacin general del MERCOSUR y los perjuicios sufridos por Uruguay a consecuencia de la misma. Llegamos (al
gobierno) con un MERCOSUR en psimo estado, esa es la verdad. Y nos vamos por lo menos con una reunin muy dura,
muy severa, muy rigurosa, que espero que haya generado al menos una conciencia de que el Uruguay est planteando esto
con mucha firmeza y con mucha seriedad. () As no podemos seguir. () Flexibilizar la posibilidad de que pases inte-
grantes del bloque tengan acuerdos fuera de la regin con preferencias arancelarias. Esa es la mejor sntesis que yo podra
hacer de esto. Esa es nuestra alternativa. Nosotros no nos vamos a bajar de esta propuesta105.
Como se sealara, esta propuesta no tuvo finalmente consenso dentro del gobierno uruguayo pero sin duda los incon-
venientes del MERCOSUR y el agravamiento del diferendo con Argentina alentaron esta posicin. Tambin, por cierto, los
defectos y las insuficiencias del bloque hirieron a menudo en aquellos aos su credibilidad ante las ciudadanas nacionales,
que con frecuencia se sintieron ajenas cuando no perjudicadas fuese cierto o no por el proceso de integracin106. En este
contexto, los lobbies anti-MERCOSUR nunca dejaron de operar, conocedores de que los problemas inocultables del bloque
les ofrecan viento a favor en la batalla cultural en torno a la integracin. Y all radic uno de los puntos neurlgicos del
pleito de fondo y de las previsibles consecuencias futuras de la coyuntura.
Por cierto que tambin debe escaparse de las visiones catastrofistas o apocalpticas, que tampoco se ajustan a la realidad.
En ese sentido, un balance ponderado sobre lo efectivamente ocurrido en el MERCOSUR durante ese trienio complejo y cam-
biante arroja tambin evidencias de avances. En el ao 2005, por ejemplo, se cre la Reunin de Ministros y Altas Autoridades
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del MERCOSUR, con el cometido de proponer medidas tendientes a la coordinacin y la
cooperacin en el rea respectiva107; se aprob el Protocolo de Asuncin sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de
los Derechos Humanos del MERCOSUR108; se avanz en la reglamentacin y perfeccionamiento de instrumentos e instituciones
integracionistas como el Tribunal Permanente de Revisin, el FOCEM o el Parlamento del MERCOSUR; se aprob el Progra-
ma Somos MERCOSUR, como espacio de confluencia de los gobiernos, la ciudadana y las organizaciones sociales dentro del
bloque109; se acept la solicitud de Venezuela para su incorporacin al MERCOSUR en condicin de miembro pleno o Estado
Parte110.
Durante 2006, a lo ya sealado respecto a los logros obtenidos durante la Cumbre de Crdoba que culmin la Presidencia
Pro Tmpore argentina del primer semestre, un balance de lo resuelto durante la Cumbre Presidencial que tuvo lugar los das 18
y 19 de enero de 2007 en Ro de Janeiro (postergada por las elecciones de fines del ao anterior), arroja tambin elementos desta-
cables. En una sntesis muy jerarquizada y en relacin a los tres ejes mencionados por Flix Pea podra sealarse: i) se confirm
la orientacin hacia la ampliacin, siendo bien recibida la formalizacin de la solicitud boliviana y el anuncio en el mismo sentido
del nuevo Presidente ecuatoriano, Rafael Correa, as como la designacin por parte de Per de un representante permanente
del mundo, que dependen casi exclusivamente de la agricultura y con un mercado europeo prcticamente cerrado para ellos. Lo que nosotros queramos es que ese mercado
se abriese un poco.

Cfr. Felix
Pea, Hay vida despus de la Cumbre del MERCOSUR en Ouro Preto, en La Nacin p. 3, 21 de diciembre de 2004.

En las encuestas de opinin pblica realizadas por entonces en los Estados Partes del MERCOSUR, las mediciones no resultaban alentadoras en lo que refiere al apoyo
popular al MERCOSUR.

Decisin CMC N. 05/05, Asuncin, 19/6/05.

Decisin CMC N. 17/05, Asuncin, 19/6/05.

En junio de 2005, en ocasin de la Cumbre del MERCOSUR realizada en Asuncin y al asumir por primera vez la Presidencia Pro Tempore del bloque, el Presidente uruguayo
Tabar Vzquez present la iniciativa Somos MERCOSUR. En su discurso, Vzquez afirm que era tiempo de avanzar en la construccin del MERCOSUR ciudadano, ya que
ser se el espacio democrtico donde trabajosamente seguiremos construyendo nuestros acuerdos. Esta iniciativa fue luego asumida en conjunto por todo el MERCOSUR,
convirtindose en un programa permanente de actuacin y articulacin de agenda entre los gobiernos y los actores de la sociedad civil. Cfr. (Varios), Somos MERCOSUR y las
Cumbres Sociales. Balance y perspectivas. 2005-2010. Montevideo, CEFIR, 2010.

Decisin CMC N. 29/05
Montevideo, 08/12/05.
56 | MERCOSUR 20 aos
ante la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM); ii) en cuanto al eje profundizacin, se inau-
gur formalmente el Parlamento del MERCOSUR, se comenz de manera efectiva la implementacin del FOCEM (con
125 millones de dlares) a travs de la aprobacin del financiamiento para proyectos especficos, en especial radicados en
Paraguay y Uruguay; iii) en lo que configur el gesto ms audaz y propositivo, respecto al tercer eje de flexibilizacin, Brasil
lider la presentacin de una propuesta concreta para eliminar de manera rpida y definitiva el doble cobro del arancel ex-
terno comn y para habilitar la flexibilizacin de las normas de origen para productos procedentes de Paraguay y Uruguay,
a los efectos de que estos fueran considerados productos MERCOSUR cuando tuviesen un componente nacional de 30% y
no del 60% como era requerido hasta entonces. Debe sealarse que esta propuesta no fue en principio apoyada por Argen-
tina y aunque fue recibida de manera positiva por los socios ms pequeos, tampoco despert su entusiasmo ni aplac sus
demandas. El tema pas a estudio de una comisin que en plazos breves debera expedirse al respecto, aunque Brasil ade-
lant que de no conseguirse consenso, aplicara en forma bilateral su iniciativa en relacin a Paraguay y Uruguay. Debe agregarse
que en dicha Cumbre hubo tambin un nuevo impulso de creacin institucional, identificado con la constitucin del Instituto
Social del MERCOSUR, del Instituto MERCOSUR de Formacin (IMEF), del Observatorio de la Democracia del MERCOSUR
(ODM), asociado al Centro MERCOSUR de Promocin del Estado de Derecho (CEMPED), as como con la aprobacin de una
nueva estructura organizativa para la Secretara del MERCOSUR, entre otras medidas111.
Tal vez el dato ms auspicioso a comienzos de 2007 era que Brasil volva a dar seales en el sentido de apostar con fuerza a
ser el eje articulador de la regin y a estar dispuesto a pagar costos para que las iniciativas de impulso al proceso integracionista
pudieran concretarse finalmente. Renovado para un nuevo mandato de cuatro aos, el Presidente Lula y tambin Itamaraty pa-
recan reforzar su proyecto regionalista, de cara a la estrategia de que la profundizacin del MERCOSUR fuera el cimiento princi-
pal para su proyecto de afirmacin sudamericana. Otra seal positiva era que el vital tema del tratamiento de las asimetras en relacin
a los pases ms pequeos volva al centro de la agenda, aunque todava sin soluciones suficientes. A lo largo del ao pudieron anotarse
otros avances: se aprob un paquete de Directrices Regionales para impulsar una estrategia de crecimiento del empleo112; se consolid
la implementacin efectiva del FOCEM y del Fondo MERCOSUR de apoyo a pequeas y medianas empresas113; se continu con
la expansin de las transacciones comerciales en monedas locales; se aprob un Plan estratgico para la superacin de asimetras
en el MERCOSUR114; se aprob un Plan de Accin del MERCOSUR para la Cooperacin en Materia de Biocombustibles115; se
suscribi el Tratado de Libre Comercio entre el MERCOSUR y el Estado de Israel116; entre otros.
Fortaleza frente a la crisis global y agenda de profundizacin: posibilidades reales para una consolidacin
positiva del MERCOSUR (2008-2011)
Por diversas razones, a partir de 2008 puede ubicarse una nueva coyuntura, la ms reciente y en buena medida un perodo en
curso de desarrollo y resolucin abiertos, tiempo histrico en el que precisamente se da la conmemoracin de estos veinte aos
del MERCOSUR. Existen en verdad varios motivos objetivos para registrar en esta ltima coyuntura argumentos consistentes
para advertir la posibilidad de una evolucin positiva y de profundizacin en varios aspectos medulares del proceso de integra-
cin. Pero como se ha advertido en el registro de los itinerarios anteriores del MERCOSUR, durante estas dos dcadas ya se han
vivido en la regin otros perodos auspiciosos cuyas expectativas no terminaron finalmente de concretarse.
El primer factor que podra referirse para calificar como razonablemente auspicioso este momento del MERCOSUR, tiene
que ver un poco paradojalmente con la crisis global que luego de aos de anunciarse termin de instalarse a nivel internacio-
nal en el segundo semestre de 2008. A diferencia de otras veces, una crisis internacional de envergadura encontraba a Amrica

Cfr. Decisin CMC N. 3, 4 y 5 respectivamente. Debe anotarse que muchas de estas iniciativas emanaron del Grupo de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI),
constituido de comn acuerdo al ao anterior.

Decisin CMC N. 19/07, Asuncin, 28/6/07.

Decisin CMC N. 22/07, Asuncin, 28/6/07.

Decisin CMC N. 33/7, Asuncin, 28/6/07.

Decisin CMC N. 49/07, Montevideo,
17/12/07.

Decisin CMC N. 50/07, Montevideo, 17/12/07.
MERCOSUR 20 aos | 57
del Sur en general y al MERCOSUR en particular con fortalezas inditas en muchos sentidos. Ms an y como se ver a conti-
nuacin, los anlisis que se han hecho en este ltimo tiempo tienden a coincidir en que la regin optimiza sus respuestas ante la
crisis desde un cuadro de fortalecimiento de la integracin regional.
A continuacin117 se pasar una rpida revista a algunos de los principales impactos econmicos y sociales de la crisis
global sobre los pases del MERCOSUR y del continente sudamericano. Numerosos trabajos recientes 118 coinciden en la
identificacin de varios de los principales indicadores que revelan el impacto profundo de la crisis en la regin, con espe-
cial profundidad en 2009 y con una recuperacin significativa en 2010:
Se produjo una importante desaceleracin de las exportaciones de los pases de la regin.
Este proceso se agudiz sobre todo en 2009, por la cada y la inestabilidad del precio internacional de las com-
modities, lo que agrav el dficit de las relaciones de intercambio, en un contexto de creciente primarizacin de la
matriz exportadora de las economas de la regin, fenmeno que ya vena de antes pero que en este ltimo bienio
se ha acrecentado de manera significativa.
Todo esto gener en casi todos los pases sudamericanos una cada considerable en el Producto Bruto Interno
(PBI) en 2009, provocando la desaceleracin del crecimiento primero y la recesin (con algunas excepciones) des-
pus, lo que resultaba inquietante pues interrumpa un ciclo de un lustro de incremento sostenido.
Ha cado en forma contundente el volumen de las remesas, con consecuencias muy severas para varios pases del
continente que tienen una fuerte dependencia de las mismas para sus respectivos equilibrios.
Se confirm en 2009 una disminucin de los flujos de la Inversin Extranjera Directa (IED), lo que profundiz
una tendencia decreciente de la participacin de ALC en los flujos de IED mundial en la ltima dcada.
Se redujeron los ingresos por la va de los dividendos obtenidos por la actividad turstica.
Se confirm un incremento en las dificultades para el acceso al crdito externo, producto del aumento de su costo
y de la menor disponibilidad de financiamiento a nivel internacional.
Se ha consolidado finalmente la tendencia decreciente en la participacin de Amrica Latina en los flujos de ayu-
da oficial al desarrollo.
Los analistas coinciden en que el impacto de la crisis en la regin ha sido mayor al que se esperaba inicialmente en 2008, pero
tambin sealan que en trminos generales nuestros pases se encuentran en mejores condiciones para enfrentar sus retos y que

Para una profundizacin de consideraciones del autor en torno a los impactos polticos de la crisis en Amrica del Sur, cfr. Gerardo Caetano, La crisis mundial y sus impactos
polticos en Amrica del Sur. Montevideo, CEFIR, 2010, 96 pp. En el anexo de este texto se agrupan cuadros y grficas que contienen informacin sobre distintos indicadores
de la crisis en los pases sudamericanos y del MERCOSUR.

Para fundamentar las consideraciones de este subcaptulo se ha recurrido de manera particular a los siguientes trabajos: Francisco Rojas Aravena, V Informe del Secretario.
Documento preparado para el XXXII Consejo Superior de FLACSO. 2009 (mmeo); Josette Altmann Borbn Francisco Rojas Aravena, Efectos sociales de la crisis financiera global en
Amrica Latina y el Caribe. Secretara General de FLACSO - Programa de Gobernabilidad y Convivencia Democrtica en Amrica Latina y el Caribe AECID, 2009. Cfr. www.flacso.org;
Alicia Brcena (Secretaria Ejecutiva de CEPAL), Las economas de Amrica Latina y el Caribe frente a la crisis internacional. Montevideo, CEPAL, marzo de 2009. (Power Point) Tobas Roy
(Representante Residente en Asuncin del FMI), La Crisis Econmica Mundial. Causas y el Impacto sobre Amrica Latina (Power Point) presentado en el Seminario organizado por
CEFIR sobre el tema La regin frente a la crisis mundial. Impactos y nuevas respuestas, 8 y 9 de junio de 2009); Jos Rivera Banuet (Secretario Permanente del SELA), Amrica Latina y el
Caribe ante la Crisis Econmica Mundial (Power Point), presentado en el mismo seminario ya citado. SEGIB, Amrica Latina ante la crisis financiera internacional. Montevideo, Centro de
Informacin de la SEGIB, 2009; Felipe Gonzlez (ed.), Iberoamrica 2020. Retos ante la crisis. Madrid, Fundacin Carolina Siglo XXI, 2009. Fueron tambin consultadas las pginas web fiscal como la evolucin del saldo en la cuenta corriente de la balanza de pagos siguieron mostrando en general un comportamiento procclico. Cfr. Jos Antonio Ocampo, La crisis
de la OIT, de CEPAL, del Banco Mundial, de la OMC, del FMI, de ALADI, entre otras.
58 | MERCOSUR 20 aos
en 2010 parecen haberse revertido al menos en parte y en algunos casos con consistencias que dejan algunas dudas- la mayora
de las tendencias desfavorables que se advirtieron sobre todo en 2009. A dos aos del comienzo ms sensible de su impacto y a la
luz de lo ocurrido en ese tiempo, la mayora de los analistas coincide de todos modos hacia fines de 2010 que por el momento se
trata de una crisis bajo control y que la regin presenta menos vulnerabilidades que otras zonas del planeta, incluso respecto a
una muy golpeada Unin Europea119. Entre los fundamentos para el sealamiento de una regin mejor preparada para enfrentar
la crisis, se han destacado las siguientes aseveraciones ms o menos consensuadas:
Las polticas macroeconmicas prudentes que en los aos anteriores fueron aplicadas en la mayora de los pases
del continente y del MERCOSUR fortalecen la posicin de la regin ante los embates de la crisis120.
Han aumentado de manera consistente las reservas internacionales netas.
Ello ha permitido incluso a varios gobiernos aplicar polticas anticclicas ante los giros de contraccin, amorti-
guando algunos de sus efectos.
La deuda pblica ha disminuido en forma considerable en la regin, en el marco de renegociaciones que proyec-
tan una mejora general de su tramitacin de cara a los prximos aos.
Esto se traduce aunque con diferencias importantes entre pases en una relacin favorable entre los montos de
la deuda externa de corto plazo y el nivel de las reservas internacionales.
Los niveles de exposicin externa de los sistemas financieros sudamericanos en relacin con los mercados inter-
nacionales resultan relativamente bajos.
Las tasas de inflacin han permanecido en general estables en la regin, favorecidas en algunos casos (Chile,
Colombia, Per, Brasil) por la adopcin de polticas monetarias anticclicas.
Pese a que estos mismos analistas advierten que esta situacin de corte ms bien favorable es promedial y que no todas las
economas de la regin comparten un mismo nivel de consistencia frente a la exposicin externa, coinciden en destacar que, a
pesar de que los guarismos del ciclo expansivo del lustro 2003-2008 tardarn en ser recuperados, la mayora de los pases del
continente y del MERCOSUR se encuentran mejor preparados que en el pasado para enfrentar las consecuencias de corto y
mediano plazo de esta crisis. Incluso alguno de ellos se atreve a pronosticar que la recuperacin ser ms rpida en la regin que
en los pases desarrollados. De todos modos, ms all de estos sealamientos auspiciosos, los analistas tambin coinciden en el
destaque de varios efectos sociales negativos, de envergadura no desechable:
En la mayora de los pases de la regin se ha producido tambin con excepciones un aumento casi inmediato
en las tasas de desempleo general, con niveles particularmente graves en relacin al desempleo juvenil.
A la cada del empleo se le ha sumado un proceso de precarizacin y deterioro en la calidad de los puestos de

En esta direccin resulta ilustrativa la lectura de los textos que integran la seccin Tema Central del ltimo nmero de la revista Nueva Sociedad, precisamente bajo el
ttulo Crisis bajo control. Efectos de la recesin mundial en Amrica Latina. Cfr. Nueva Sociedad. N 224, noviembre-diciembre 2009. Nueva Sociedad, pp. 47 a199, FES, 2009.

Jos Antonio Ocampo da una versin diferente respecto a este punto: () debe matizarse considerablemente la percepcin de que la fortaleza de la regin proviene de un cambio
importante en la poltica macroeconmica durante los aos de auge, que se expresara en la alta prioridad otorgada a los equilibrios macroeconmicos. En realidad, tanto la poltica
econmica global: impactos e implicaciones para Amrica Latina, en Nueva Sociedad, N 224, etc. ob. cit. p. 62.
MERCOSUR 20 aos | 59
 trabajo en el mercado laboral.
Los efectos de la crisis tienden a profundizar las asimetras dentro del panorama social de Amrica del Sur y de los pa-
ses del MERCOSUR, tanto en lo que se relaciona con diferencias notables entre pases, as como entre sectores y actores
distintos o en lo que hace a la desintegracin territorial en el seno de las mismas sociedades nacionales.
Luego de un ciclo favorable en trminos de polticas y estrategias eficaces en la reduccin de la pobreza y de la
indigencia, en 2009 se produjo una discontinuidad en ese proceso, aunque menor a la esperada y con una reversin
ms rpida que la prevista121.
Se confirm sin embargo un incremento en los niveles de desigualdad (ya de por s de los ms altos del planeta),
con una mayor concentracin del ingreso y la ampliacin de la brecha social.
Por su parte, la crisis tiende a afectar con ms fuerza a los sectores histricamente ms vulnerables en ALC (mujeres,
nios, jvenes, pueblos originarios, afrodescendientes).
Se han confirmado tambin las previsiones respecto a un incremento en los niveles de inseguridad ciudadana, de
violencia y de conflictividad dentro de las sociedades, que ya antes de la crisis presentaban registros muy elevados y
preocupantes en estos campo.
Este deterioro de las condiciones sociales ha incrementado el empuje de los fenmenos migratorios, tanto dentro
como fuera de la regin, en contextos nada favorables para un flujo tranquilo de este tipo de procesos a nivel inter-
nacional.
En el mismo sentido, es de prever que se produzca una sobredemanda de polticas sociales activas en los recla-
mos al Estado, en un contexto de reduccin del crecimiento econmico que restringir las disponibilidades para un
gasto pblico incremental.
Es de esperar tambin un incremento de la conflictividad social en la perspectiva de la pugna entre sectores para
evitar la cada de sus ingresos y condiciones de vida, para enfrentar un eventual incremento de la presin impositi-
va o mejorar el cuadro distributivo regresivo.
En este marco, otro centro del anlisis ha apuntado a registrar cules han sido las principales orientaciones de las res-
puestas que los gobiernos sudamericanos en general han practicado frente a la crisis, a la vez que evaluar algunas recomen-
daciones en esa direccin de cara a las estrategias para afrontar los requerimientos de una salida positiva de esta coyuntura
desafiante. Algunas de las visiones ms reiteradas y apoyadas en este campo figuran en la siguiente resea:
La mayora de las posturas converge en reivindicar propuestas de dilogo y concertacin social para pactar polti-
cas con niveles de acuerdo importante, para orientar agendas concretas de reactivacin econmica y de retorno al
crecimiento.

De acuerdo al Informe de la CEPAL denominado Panorama Social de Amrica Latina 2010, presentado el 30 de noviembre del 2010 en Santiago de Chile, la pobreza y
la indigencia disminuirn 1,0 y 0,4 puntos porcentuales en relacin al ao anterior. Durante 2009, el ao en que la regin sufri el impacto ms severo de la crisis financiera
internacional, la pobreza aumento en la regin slo un dcimo de punto porcentual (de 33% a 33,1%), contra previsiones ms pesimistas. Cfr. Noticias del Sur. Informes de
Coyuntura Suramericana. N 4. Noviembre 2010.
60 | MERCOSUR 20 aos
Se propone una reformulacin importante del rol del Estado, en trminos de una mayor regulacin de la activi-
dad econmica y de los mercados de capitales, que ofrezca garantas de estabilidad sin asfixiar la rentabilidad priva-
da, con la promocin de polticas inclusivas focalizadas en los sectores ms vulnerables, en defensa de una nueva
red de produccin sustentable y que agregue valor a los rubros exportables, con intersecciones consistentes con las
redes del conocimiento y la innovacin.
En materia de polticas econmicas se tiende a promover polticas proactivas y anticclicas, con sesgos redistri-
butivos, dentro de las posibilidades efectivas de cada pas, en especial en los campos de las polticas monetaria y
financiera, fiscal, de rearticulacin de polticas cambiarias y de comercio exterior, con estrategias especficas diri-
gidas a programas de vivienda, apoyo a Pequeas y Medianas Empresas (PyMEs), polticas sectoriales que interco-
necten con estmulos efectivos para la generacin de empleo.
En materia de polticas sociales, las mayores insistencias se dirigen a la necesidad de mantener los programas
sociales de proteccin frente a la crisis, evitar por todos los medios posibles la contraccin del gasto social (en espe-
cial en educacin, salud y proteccin social a sectores vulnerables), recombinar con formas innovadoras medidas
de corte universalista con polticas selectivas, desplegar nuevas polticas en materia migratoria que enfoquen el
tema en su integralidad.
Finalmente, se plantea un fuerte consenso respecto a que el impacto de la crisis en la regin fortalece la centra-
lidad de los procesos de integracin regional, en procura de construir una agenda de concertacin regional sobre
temas estratgicos (infraestructura, energa, comercio, produccin de alimentos, innovacin en ciencia y tecnolo-
ga, manejo integrado de recursos naturales, adopcin de posiciones comunes en escenarios multilaterales), de cara
a administrar estrategias convergentes para acciones en materia de agenda externa acordada y proactiva, de promo-
cin de comercio intrarregional, de reformulacin de la nueva arquitectura financiera internacional.
Lejos de dar por finalizados los efectos de la crisis global sobre la regin, pero tambin distantes de visiones catastro-
fistas, muchos analistas tienden a coincidir en que desde Amrica del Sur en general y desde el MERCOSUR en particular,
una respuesta certera y profunda ante esta coyuntura desafiante de la crisis global, puede configurar una oportunidad para
profundizar ciertas definiciones polticas estratgicas. Entre estas ltimas destacan: la necesidad de renovar la voluntad
poltica integracionista, bastante bloqueada en los ltimos aos; relanzar desde esa reafirmacin integracionista estrategias
audaces y viables en procura de iniciativas eficaces de reinsercin internacional; la promocin de acuerdos nacionales y re-
gionales en la perspectiva de activar en clave poltica nuevos proyectos de desarrollo con visin ms integral y estratgica,
menos dependientes de las oscilaciones de los mercados internacionales; renovar compromisos y coaliciones para confir-
mar polticas de reintegracin social, con reduccin de la pobreza y de la indigencia, pero tambin con opciones vigorosas
en materia de estrategias redistributivas y de equidad; la reafirmacin ms contundente del camino democrtico como va
excluyente para garantizar la gobernabilidad y los cambios sociales de signo positivo de los ltimos aos.
La fortaleza constatada frente a la crisis internacional en el MERCOSUR ha redundado, tanto en clave nacional de los
Estados Partes como a nivel de las decisiones de proyeccin efectivamente regional, en la promocin de una agenda de pro-
fundizacin en las iniciativas integracionistas. El reinicio veloz de la senda del crecimiento no puede tampoco ocultar ciertos
peligros acechantes: la recuperacin -que ha tenido a China y a la zona Asia-Pacfico como motores fundamentales- hasta ahora
ha venido de la mano de la exportacin masiva de commodities, con particular nfasis de alimentos, minerales no procesados y
petrleo, consolidndose tendencias ya existentes de reprimarizacin. Esta circunstancia pone en entredicho la posibilidad de
nuevos enfoques productivos y formatos de desarrollo en los que la clave sea la agregacin de valor a los rubros exportables, con
perspectivas de insercin internacional ms consistentes e independientes. De todos modos, incluso de cara a la identificacin
MERCOSUR 20 aos | 61
del tipo de comercio ms calificado y menos vulnerable, la profundizacin de la integracin regional parece confirmarse como
un camino prioritario e insoslayable, aunque no necesariamente excluyente122.
Aunque sin una superacin plena de sus problemas, el MERCOSUR del ltimo bienio 2008-2010 parece haber recu-
perado parte de su capacidad de propuesta y de profundizacin. Esto puede advertirse por ejemplo en la consolidacin de
una nueva agenda. En materia de integracin productiva, tema estratgico para una profundizacin efectiva del modelo
de integracin, el Grupo Ad Hoc de Integracin Productiva creado en diciembre de 2007123, produjo en muy poco tiempo
un ambicioso Programa de Integracin Productiva124, orientado a consolidar formatos efectivos de complementariedad,
con particular nfasis en la promocin de cadenas productivas regionales de pequeas y medianas empresas, radicadas
especialmente en los pases ms pequeos125. En la misma direccin, se cre el Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeas y
Medianas Empresas126, a los efectos de impulsar emprendimientos involucrados en iniciativas de integracin productiva.
Apenas un semestre despus, se dispuso la creacin de un Fondo MERCOSUR de Garantas para micro, pequeas y me-
dianas empresas y de un Fondo de Agricultura Familiar del MERCOSUR127. En una direccin similar habra que apuntar
una fuerte dinamizacin en la implementacin del FOCEM, que como veremos ms adelante, alcanz un punto alto con
la aprobacin de su reglamentacin en ocasin de la Cumbre de San Juan128. Tambin en una direccin convergente a este
modelo integracionista de talante ms productivista habra que mencionar la aprobacin del Programa Marco de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin para el perodo 2008-2012, que apunt a una facilitacin del intercambio en materia de ciencia y
de innovacin como clave, entre otros objetivos, de promocin de micro, pequeas y medianas empresas y de incremento
del valor agregado de bienes de los distintos sectores econmicos129.
En otra materia estratgica de un modelo alternativo de profundizacin de la integracin regional como las polticas sociales, en
este perodo se produjeron tambin iniciativas de relevancia. Entre ellas no deberan dejar de mencionarse las siguientes: la aprobacin
de la estructura y la implementacin de actividades por parte del Instituto Social creado en 2007130; la creacin de la Comisin de
Coordinacin de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMASM)131, que como rgano auxiliar del CMC permitir las
tareas de elaboracin, coordinacin y ejecucin de iniciativas recogidas en un futuro plan estratgico de acciones sociales integradas
dentro del mbito del MERCOSUR. En ese marco y dentro de lo que Mariana Vzquez en esta misma obra132 ha calificado como
proceso de institucionalizacin de la dimensin social del bloque, tambin debe registrarse en el 2008 el inicio de la elaboracin de
un primer proyecto plurinacional sobre Economa Social y Solidaria para la Integracin Regional, a los efectos de su financiamiento
por el FOCEM, con la previsin de una ejecucin quinquenal. Asimismo, cabe tambin anotar que en el segundo semestre de 2009 la
delegacin argentina present un Plan Bienal para la Secretara Permanente del MERCOSUR Social133 134.

Nuevamente vuelve a resultar imperioso el advertir que el regionalismo MERCOSURiano no puede sustentarse en esquemas autrquicos o rgidamente proteccionistas, sin
agendas externas comunes muy proactivas en materia de penetracin en nuevos mercados bajo condiciones de competitividad. Para esto tambin se requiere ms pero sobre
todo mejor integracin. En este sentido, las mediciones de los ltimos aos convergen en el sealamiento de que el comercio ms calificado (en cuanto a valor agregado) de
los Estados MERCOSUReos radica claramente en la regin. La apertura comercial inteligente y concertada no debe verse como incompatible de una mejor administracin del
comercio intra-zona (comparativamente bajo) y con los pases sudamericanos.

Decisin CMC N. 52/07. Montevideo, 17/12/07.

Decisin CMC N. 12/08. Tucumn, San Miguel de Tucumn, 30/06/08.

Sobre este tema se abunda en el texto de Hugo Varsky y Rubn Geneyro y en el de Jos Manuel Quijano, presentes en esta compilacin.

Decisin CMC N. 13/08. San Miguel de Tucumn, 30/06/08.

Decisin CMC N. 41/08 y N 42/08. Salvador, 15/12/08. Tambin en esa Cumbre, por la DEC. N 42/08 se aprob el Estatuto para la implementacin de dicho Fondo. Como
ejemplo de una implementacin efectiva de esta decisin puede citarse la creacin del Grupo de Integracin Productiva de las Misiones o iniciativas similares impulsadas
principalmente por Brasil, en materias como desarrollo de proveedores en gas y petrleo o en lo que refiere a la complementacin de la cadena productiva automotriz. Cfr. al
respecto los citados trabajos de Varsky y Geneyro y de Quijano.

Decisin CMC N. 01/10. San Juan, 2/08/10.

Decisin CMC N. 03/08. San Miguel de Tucumn, 30 de junio de 2008. Cfr. al respecto el trabajo Fernando Porta, Diana Surez y Jsica De Angelis, que se incluye tambin
en esta obra colectiva.

Decisin CMC N. 37/08.

Decisin CMC N. 39/08.

Cfr. el trabajo de Mariana Vzquez incluido en esta compilacin bajo el ttulo de El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva identidad para el proceso de integracin
regional en Amrica del Sur.

Ibidem.

Otras medidas del bienio 2008-2009 que podran mencionarse como destacadas dentro de esta nueva inflexin de profundizacin eventual del MERCOSUR podran ser: la creacin
62 | MERCOSUR 20 aos
En este contexto de consolidacin de nueva agenda de profundizacin integracionista, el ao 2010 result por muchos
motivos un ao de impulso renovado. En este sentido no deben omitirse varios movimientos de mucha relevancia en frentes de
accin prioritarios del MERCOSUR. En lo que tiene que ver con el campo decisivo de la agenda externa comn, el punto ms sa-
liente estuvo radicado en el relanzamiento de las negociaciones comerciales entre el MERCOSUR y la Unin Europea, detenidas
desde el 2004 y que fueron oficialmente reiniciadas en ocasin de la Cumbre de Madrid del 17 de mayo de 2010. Este anuncio
fue precedido por un perodo de prenegociaciones y por ciertas decisiones pblicas convergentes por parte de las autoridades de
ambos bloques135. En los momentos en que se escriben estas pginas, puede sealarse que la negociacin ha ido avanzando con
bastante hermetismo, pero los analistas coinciden tanto en la incertidumbre final del resultado, as como tambin en que el 2011
por varios motivos constituir una instancia fundamental para avanzar en la posibilidad de un acuerdo136.
En este sector clave para el avance del MERCOSUR cabra mencionar tambin otros logros, ms acotados pero de
todos modos destacables: la entrada en vigencia a partir del 1 de junio de 2009 del ya mencionado Acuerdo de Comercio
Preferencial suscrito en 2005 entre MERCOSUR y la India, la prosecucin de las negociaciones comerciales con la Unin
Sud Africana (SACU); el Acuerdo de Libre Comercio suscrito tras seis rondas de negociacin con Egipto el 2 de agosto
en la Cumbre de San Juan; la gestin de los acuerdos vigentes a nivel MERCOSUR con otros pases latinoamericanos; las
negociaciones en curso (con distinto nivel de avance) con el SICA, con Marruecos, con Turqua, con Pakistn, con Japn,
con Corea del Sur, con Indonesia, con Malasia, con la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN), entre otros.
En todos los casos mencionados, durante el bienio 2008-2010 hubo algn tipo de avance y hay negociaciones de diverso
nivel en curso, pero las concreciones efectivas y especialmente relevantes han sido ms bien escasas y en todo caso bastante
lejos del dinamismo que en la materia necesita el MERCOSUR de 2011, a los efectos de un relanzamiento efectivo de su
proyecto. De todos modos, el escenario estratgico del nuevo proceso negociador reiniciado con la Unin Europea, de al-
canzar resultados satisfactorios sobre la base de un acuerdo de nuevo tipo aceptable para ambas partes, puede tener como
ya lo ha tenido en las resoluciones tomadas en la Cumbre de San Juan en agosto de 2010- un rol catalizador de avances ms
sustantivos en esta rea estratgica137.
En relacin a los vnculos bilaterales de sus Estados Partes, el 2010 se inici con buenos augurios para el MERCOSUR.
El acercamiento entre la Presidente argentina Cristina Fernndez de Kirchner y el novel Presidente uruguayo Jos Mujica
puso en vas de una tramitacin negociada el conflicto entre Argentina y Uruguay por la planta de celulosa UPM (ex Bot-
nia). El fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya del 20 de abril de 2010 pudo darse as en un contexto nuevo,
mucho ms abierto a una negociacin sensata entre las partes, que incluyera adems otros temas conflictivos de la agenda
bilateral. Como se ha anotado, a ello se sum en mayo el ya referido anuncio formal del relanzamiento de las negociaciones
comerciales con la Unin Europea, con toda su relevancia en varios sentidos. Este nuevo clima ms auspicioso encontr una
fuerte confirmacin en ocasin de la Cumbre de San Juan, realizada en los primeros das de agosto. Entre las decisiones aproba-
das en la Cumbre sobresali en forma por dems ntida el acuerdo alcanzado en torno a los Lineamientos para la Eliminacin
del Doble Cobro del Arancel Externo Comn y Distribucin de la Renta Aduanera138 y a la aprobacin de un Cdigo Aduanero
del MERCOSUR139. Por la primera decisin se acord un programa de etapas sucesivas a los efectos de eliminar la prctica del
doble cobro del AEC. El acuerdo prev un proceso que se iniciar en enero de 2012 y en distintas etapas culminar en el ao
2019. La aplicacin de esta norma habr de exigir en el futuro un arduo proceso de implementacin y negociacin, lo que in-
cluir interconexiones a nivel de la operativa aduanera y compensaciones para Paraguay entre otros requerimientos. Por
del Foro de Asuntos Tributarios del MERCOSUR, dentro de la rbita de la Reunin de Ministros de Economa y de Presidentes de Bancos Centrales (Decisin CMC N. 31/08. Salvador,
15 de diciembre de 2008); la creacin del Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos (IPPDDHH) en el mbito de la Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos
(Decisin CMC N. 14/09); entre otras.

Sobre este particular, cfr. Gerardo Caetano (coordinador), Las negociaciones entre Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea. Posibilidades e incertidumbres en el
2010. CEFIR-TRILCE, Montevideo, 2010.

Cfr. al respecto los trabajos de Jos Manuel Quijano y de Carlos Lujn incluidos en esta compilacin.

Para profundizar en torno a los temas sealados, cfr. especialmente el trabajo de Carlos Lujn incluido en esta compilacin bajo el ttulo de Agenda externa del MERCOSUR:
un factor clave de integracin.

Decisin CMC N. 10/10. San Juan, 2/08/10.

Decisin CMC N. 27/10. San Juan, 2/08/10.
MERCOSUR 20 aos | 63
su parte, la aprobacin del Cdigo Aduanero, que requerir posteriormente aprobacin parlamentaria140, significar una
amplia uniformizacin de normas y procedimientos aduaneros dentro del bloque como va de un avance sustantivo en la
operativa especfica de la tantas veces invocada unin aduanera.
Ambas medidas generaron un extendido optimismo dentro del bloque. El Presidente Lula expres entusiasta
en torno a su balance sobre la Cumbre de San Juan: Como fue la reunin ms productiva en los ocho aos en que
participo de las Cumbres del MERCOSUR me da la impresin que, por primera vez, todos tuvimos la conciencia de
la verdadera importancia de fortalecer el MERCOSUR141. Por su parte, el canciller brasileo Celso Amorim afirm:
Si queremos tener fuerza en las negociaciones internacionales, tenemos que probar que somos aquello que decimos
ser142. Algo ms cauto fue el Presidente uruguayo Jos Mujica que seal: lo que estamos logrando es(el resultado
de)la paciencia, porque construir un nuevo edificio cuando se viene de una historia atomizada, recortada, requiere
compromiso, devocin y paciencia, y s que son infinitas las tareas que nos quedan pendientes143. Por su parte, al
despedirse como Presidente del Parlamento del MERCOSUR y en clara alusin a las manifestaciones contrarias al
MERCOSUR del entonces candidato opositor Jos Serra, Aloizio Mercadante hizo una fuerte defensa del carcter
trascendente de las medidas aprobadas en San Juan: Observo con espanto el resurgimiento, especialmente en Brasil,
de antiguas voces mercoescpticas que pregonan por la disgregacin regional de nuestros pases y la necesidad de
firmar acuerdos de libre comercio slo con las naciones ms desarrolladas. () Con sus fragilidades y problemas,
el MERCOSUR est ms vivo que nunca. Tienen todo el derecho de defender la idea de que el MERCOSUR tiene
que ser flexibilizado, () el MERCOSUR dejar de ser el MERCOSUR para transformarse en una especie de rea
de Libre Comercio del Sur, una ALCASUR. () El Tratado de Asuncin deber ser renegociado (en esa hiptesis).
Sera una flexibilizacin sin vuelta. Un ALCASUR prescindira de un verdadero legislativo regional, las reas de libre
comercio no construyen ciudadanas sino muros144.
Desde una perspectiva analtica y con el foco de su observacin radicado en Argentina, Flix Pea coincidi en
resaltar la relevancia de la Cumbre y de sus decisiones: El saldo de la Cumbre del MERCOSUR en San Juan ha sido
positivo. () Ha agregado valor a la construccin gradual de un entorno regional que facilite la insercin competiti-
va de la Argentina en el mundo -as como tambin la de sus socios-. Tal construccin implica operar en los siguientes
frentes de accin poltica y diplomtica: el del fortalecimiento de la alianza estratgica con el Brasil; el del desarrollo
del MERCOSUR, que a fin de ser eficaz tendr que seguir siendo creativo e incluso heterodoxo en sus mtodos de
trabajo e instrumentos y, en tercer lugar, el del impulso de las negociaciones comerciales con otros pases, aprove-
chando al respecto las nuevas condiciones de la competencia econmica global resultantes de profundos cambios en
la realidad internacional. Es precisamente en relacin a lo avanzado en esos frentes de accin que puede apreciarse
el valor agregado en San Juan a la construccin de un barrio amigable, con vecinos que quieran y sepan convivir.
() Una () seal (muy positiva) resulta precisamente de las medidas adoptadas para completar los instrumentos
bsicos de una unin aduanera. Tanto el Cdigo Aduanero, como la eliminacin del doble cobro del arancel externo
y la distribucin de la renta aduanera, han figurado en un lugar prioritario en las expectativas de la Unin Europea
para negociar con el MERCOSUR145.
En su anlisis, Pea resaltaba al final un aspecto a nuestro juicio crucial de lo favorable de la coyuntura: ms all de
sus resultados finales, sin duda no fcilmente previsibles, el relanzamiento de las negociaciones comerciales con la Unin

No debe olvidarse que en 1994, en otra versin, se haba aprobado otro Cdigo Aduanero del MERCOSUR, el que no alcanz vigencia al no ser aprobado por los Parlamentos
nacionales. Como ha sealado con acierto Flix Pea: En cierta forma puede sostenerse que el MERCOSUR tiene varios cadveres legales. () Quiz la acumulacin de acuerdos que
no superan la etapa de su aprobacin formal por el Consejo del MERCOSUR, es uno de los indicadores ms claros de las insuficiencias institucionales del proceso de integracin. Cfr.
Flix Pea, El Cdigo MERCOSUR, en La Nacin, Buenos Aires, 10 de agosto de 2010.

Agencia Efe. 9 de agosto de 2010. Lula calific la ltima Cumbre del MERCOSUR como la ms productiva en ocho aos.

Gabriel Papa, Lento y gradual pero en buena direccin. Se rompe la inercia en el MERCOSUR, en Semanario Brecha, Montevideo, 6 de agosto de 2010.

Ibidem.

Boletn Somos MERCOSUR. 12 de agosto de 2010. Mercadante asumi al frente del Parlamento con fuertes crticas a los mercoescpticos y promesas de consolidacin
institucional.

Flix Pea, El Cdigo MERCOSUR, en La Nacin, Buenos Aires, 10 de agosto de 2010.
64 | MERCOSUR 20 aos
Europea generaron un incentivo relevante para la adopcin de estas medidas largamente esperadas y sin las cuales, no
resultaba muy creble la nueva instancia de tratativas birregionales. Ms all de que estas medidas concitaron la atencin
general, en la Cumbre de San Juan se adoptaron otras iniciativas indicadoras de un aliento comn de profundizacin146.
En momentos en que se culmina este trabajo para su publicacin, acaba de realizarse en la ciudad de Foz una
nueva Cumbre del MERCOSUR. Aunque sin duda es demasiado pronto para realizar un balance profundo sobre sus
resultados, puede concluirse en una primera estimacin que la inflexin de profundizacin del proceso integracio-
nista ha continuado. En la Relatora de su XL Reunin Ordinaria, los integrantes del CMC han destacado una serie de
decisiones sobre diversas temticas que dan fundamento a esa visin. Cabe una resea de algunas de esas decisiones
destacadas de la Cumbre de Foz: aprobacin de un Programa de Consolidacin de la Unin Aduanera147; acuerdo
para la Profundizacin de Liberalizacin en Servicios148; creacin del cargo de Alto Representante del MERCOSUR,
en procura de avanzar en usinas institucionales de pensamiento y de accin regional149; la aprobacin de un Plan de
Accin para un Estatuto de Ciudadana del MERCOSUR150; la creacin de una Unidad de Participacin Social, en
procura de consolidar el dilogo con las sociedades civiles y los movimientos sociales sobre temticas de integracin
regional; entre otros151.
En suma, luego de 20 aos de una historia cambiante y azarosa, el MERCOSUR vuelve a encontrarse con una coyun-
tura propicia. En efecto, las fortalezas exhibidas frente a la crisis global, la renovada consideracin del MERCOSUR (con
el emergente Brasil en el liderazgo) en el concierto internacional y el avance de una agenda de profundizacin dentro del
bloque, resultan evidencia suficiente del signo positivo que rodea la conmemoracin de estas dos dcadas del proceso de
integracin. Sin embargo, como en otras coyunturas anteriores, la voluntad poltica de los gobiernos parece tener la ltima
palabra. Con la experiencia acumulada de una historia que ha sabido de coyunturas tan dismiles y con instituciones crea-
das a menudo en forma aluvional y desordenada, el MERCOSUR puede encontrar en la conmemoracin de sus 20 aos
un nuevo motivo para confirmar su proyecto.
Algunos temas para un sinceramiento necesario
Los procesos de integracin latinoamericanos y su balance incierto
La situacin de los procesos de integracin a nivel hemisfrico, no slo en Amrica del Sur sino ms ampliamente en re-
lacin a Amrica Latina, provoca expresiones y juicios encontrados. Obsrvese a este respecto la enumeracin de algunos
procesos que se orientan al menos en direcciones que suscitan polmica y a veces desencanto. La Comunidad Andina de
Naciones (CAN) parece oscilar entre una lenta agona o en reposicionarse con la asuncin de flexibilidades que admiten
avances a dos velocidades y geometras variables a la hora de negociar con bloques o potencias extra zona152. Chile,
por su parte, busca perfilarse como la usina surea del proyecto de una Liga del Pacfico con proyeccin privilegiada hacia
EEUU y Asia, al tiempo que intenta tambin asociarse pragmticamente con Brasil en el impulso del proyecto de la Unin

Entre ellas podran mencionarse: la ya referida aprobacin de un nuevo reglamento del FOCEM y la activacin de su implementacin, con la aprobacin de ocho proyectos
vinculados con distintos temas; se aprob el postergado Acuerdo Poltico para la Consolidacin del MERCOSUR y Propuestas Correspondientes, propuesto por el Parlamento del
MERCOSUR en abril de 2009 a los efectos de incorporar un criterio de representacin ciudadana a travs de una pauta de proporcionalidad atenuada (Decisin CMC N. 28/10. San
Juan, 2 de agosto de 2010.

Decisin CMC N. 56/10. Foz de Iguaz, 17/12/10.

Decisin CMC N. 54/10. Foz de Iguaz, 17/12/10.

Decisin CMC N. 63/10. Foz de Iguaz, 17/12/10.

Decisin CMC N. 64/10. Foz de Iguaz, 17/12/10.

Decisin CMC N. 65/10. Foz de Iguaz, 17/12/10.

Tal parece ser la va posible para mantener el bloque ante la manifiesta divergencia de caminos entre Ecuador y Bolivia frente a Colombia y Per, reforzada especialmente ante
temas como la firma de tratados de libre comercio con los EEUU o de acuerdos de asociacin bilaterales (por lo menos en relacin al componente comercial) con la Unin Europea. La
aceptacin de una flexibilidad que permita la coexistencia de posicionamientos internacionales tan diferentes parece ser hoy la frmula ms previsible a los efectos de evitar el estallido
del bloque. En esta direccin, Per y Colombia han firmado TLCs con EEUU y con la UE, a diferencia de sus socios Ecuador y Bolivia.
MERCOSUR 20 aos | 65
Sudamericana de Naciones (UNASUR). El SICA y el CARICOM, ms all de las diferencias entre sus pases miembros,
parecen consolidar su insercin plena en la rbita norteamericana, al igual que lo que ocurre ms especficamente con
Mxico. Pero esta Amrica Latina tan cercana a la influencia de los EEUU comienza a sentir las duras consecuencias de la
instalada inestabilidad econmica norteamericana, de duracin incierta153. Con el advenimiento acelerado aunque hasta
hoy inconcluso-154 de Venezuela como socio pleno, el MERCOSUR se expande pero sin completar an un programa de
profundizacin consistente. Tras el fracaso del proyecto ALCA, a partir de la postura asumida por los pases del MERCO-
SUR y Venezuela (por entonces ajeno al bloque) durante la Cumbre de Mar del Plata de noviembre de 2005, la presencia
norteamericana en la regin parece empero haberse consolidado con la concrecin de los TLCs bilaterales155, aun cuando
la situacin actual tiende como vimos- a congelar cualquier iniciativa nueva en esa direccin. Por su parte, el proyecto
de la UNASUR, piedra angular del proyecto continental de Itamaraty, con algunos aciertos iniciales de relevancia y con
potencialidades efectivas innegables en varios planos156, parece perfilar de manera gradual una vigencia efectiva, ms all
de cierta opacidad en la definicin de su institucionalidad y de la interrogante abierta acerca de su complementariedad
efectiva con el MERCOSUR.
Asimismo, en el continente puede advertirse aun una puja sorda en procura de posicionamientos de liderazgo y arti-
culacin de ejes (Brasil versus. Mxico, el factor Venezuela y su proyecto bolivariano tan personalizado en la figura de
Chvez, el eje ideolgico Bolivia-Cuba-Ecuador-Nicaragua-Venezuela en el proyecto ALBA, el eje Brasilia-Buenos Aires-
Caracas, la proyectada e incierta Liga del Pacfico, etc.). Por su parte, hay pases que disputan la preferencia norteamericana
en la regin: la Colombia antes de Uribe y ahora con Santos (que presenta ms novedades de las esperadas), el nuevo Per
jugado a la estrategia de sus flamantes TLC con EEUU y con la UE, a los que podra sumarse ese Chile postconcertacin
que parece despuntar tras el triunfo de Sebastin Piera. La presencia internacional de Amrica Latina, en especial a travs
de su protagonismo en el G20 plus o de alguno de sus pases (Brasil, Mxico y Argentina) en el G20 financiero, que
discute una nueva institucionalidad para el sistema financiero internacional tras la crisis, no ha terminado de resignificar
su necesario rol contestatario ante los poderosos (como en las Cumbres de Cancn o Lima) en la posibilidad de concrecin
de acuerdos positivos (en particular luego del persistente fracaso de la Ronda de Doha y en cmo ha quedado el maltre-
cho escenario de la OMC) a nivel de los mbitos multilaterales o birregionales (con la UE). Si es cada vez ms visible que
Brasil deviene un actor global poderoso, parece cada vez ms consistente su apuesta al soporte regional, necesario para la
afirmacin de su protagonismo mundial. Este tema crucial el de si la vocacin global de Brasil requiere o no de un slido
afincamiento regional sudamericano configur uno de los temas ms relevantes de las recientes elecciones brasileas de
2010. Quien fue el candidato de la oposicin en el balotaje de octubre, el tucano Jos Serra, insisti al comienzo de la
campaa en su conviccin acerca de que Brasil necesitaba desatarse de la regin. Todos los analistas coinciden en que, en
trminos electorales, esta jugada no le result favorable.
Precisamente, el trmite de campaa y el resultado final de las elecciones en Brasil, que dieron la victoria en segunda
vuelta a Dilma Rousseff (la candidata de Lula para encabezar la coalicin oficialista liderada por el Partido de los Traba-
jadores), revelan hasta qu punto el posicionamiento en torno a la poltica exterior y a la integracin regional configura
hoy un punto de quiebre en la confrontacin electoral entre bloques polticos y candidatos presidenciales en Amrica del

Obsrvese a este respecto el impacto previsible en esta direccin en Mxico, con ms del 85% de sus exportaciones radicadas en el mercado norteamericano y con ms
de 10 millones de emigrantes en territorio norteamericano. Advirtase que el Presidente electo Barack Obama habl en la campaa electoral de 2008 de reformular el NAFTA
y el CAFTA lo que, de producirse, sin duda arrojara consecuencias muy duras en la regin.

En diciembre de 2009, el Senado brasileo en una votacin dividida (35 votos favorables y 27 contrarios) termin de aprobar el Protocolo de Adhesin de Venezuela al MERCOSUR.
Con la aprobacin ya concretada por parte de Argentina y Uruguay, ahora slo resta la decisin del Parlamento paraguayo, quien resolver en marzo de 2010.

Los EEUU han firmado TLCs con Mxico, toda Centroamrica ms Repblica Dominicana, Chile, Per y Colombia, en este ltimo caso, con la aprobacin pendiente del
Congreso. Han rechazado esta alternativa todos los pases del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), Venezuela, Bolivia y Ecuador. Este discernimiento, a partir de
los contenidos especficos del formato norteamericano de TLCs y de sus fuertes condicionamientos en varios temas, implica una diferencia sustancial en trminos de estrategia
de insercin internacional.

De esa manera puede reputarse su eficaz intervencin, impulsada inicialmente por Chile y luego respaldada por Brasil y el resto de los pases del continente, en ocasin del
recrudecimiento de la crisis boliviana en el 2009 o de los sucesos en Ecuador en octubre de 2010. El proyecto de la UNASUR, que sucedi con increble celeridad al malogrado y efmero
intento de la precedente Comunidad Sudamericana de Naciones, desde un comienzo parece haberse orientado a objetivos especficos como la concertacin poltica, los proyectos de
infraestructura comn y de articulacin energtica, y el ms controversial tema del llamado Consejo de Defensa.
66 | MERCOSUR 20 aos
Sur. A este respecto, resultan ilustrativas las declaraciones formuladas en abril de 2010 (cuando iba al frente de todas las
encuestas) por el candidato opositor Jos Serra, recogidas entonces en un artculo por el diario argentino Clarn: El ex
gobernador Jos Serra y ahora candidato presidencial por el Partido Socialdemcrata de Brasil no quiere la continuidad
del MERCOSUR tal como es ahora porque, segn defini en una reunin con una parte de la elite empresarial brasilea, el
bloque es un obstculo para que Brasil haga sus propios acuerdos individuales en comercio. El poltico opositor que lleva
por ahora la delantera en las encuestas (34% frente a 30% de Dilma Rousseff) sostuvo que cargar con el MERCOSUR no
tiene sentido. Subray que la unin aduanera (o sea el Mercado Comn) es una farsa excepto cuando sirve para poner
barreras a Brasil. Serra confirm de este modo que mantiene sus antiguas ideas, ya expresadas en la campaa presidencial
de 2002 cuando compiti con el presidente Lula da Silva. La visin del candidato opositor, que va al frente de una coalicin
con el partido Demcrata (ex conservador PFL) y el socialista PPS (ex Partido Comunista en su momento pro sovitico),
supone que Brasil debe despegar de Argentina, Paraguay y Uruguay, porque es la nica manera de que su pas pueda con-
sagrar reas de libre comercio sea con Estados Unidos o con Europa sin necesidad de arrastrar a sus socios157.
Dada la relevancia de Brasil en el rumbo del continente todo, las declaraciones del candidato opositor brasileo en
aquel momento constituan un indicio de mucha importancia. Reforzaban la idea, ya verificada en otros procesos electora-
les ocurridos en la regin (en Uruguay, Paraguay, Bolivia, Ecuador, etc.), que la postura a favor o en contra de los procesos
de integracin regional constituye una de las principales claves de diferenciacin electoral entre los candidatos presiden-
ciales de derecha o de izquierda, aun asumiendo lo polmico que pueden resultar en algunos casos sudamericanos
la adjudicacin de estos calificativos. De todos modos, ms all de la volatilidad de la opinin pblica, en los pases del
MERCOSUR parece haberse afirmado una slida postura de las ciudadanas a favor de lderes y candidatos que apuestan
a la integracin regional como eje de sus polticas exteriores y como clave de insercin internacional.
Convergen los pases sudamericanos en sus polticas exteriores?
Sin embargo y como una nueva evidencia de lo problemtico de diagnsticos como el del giro a la izquierda o el de las
afinidades ideolgicas como motor exclusivo y excluyente de la suerte de los procesos integracionistas, cabe la interro-
gacin sobre la convergencia o no de las orientaciones de las polticas exteriores actuales de los gobiernos sudamericanos.
En esa direccin, por ejemplo, pueden encontrarse evidencias slidas acerca de la existencia de visiones estratgicas real-
mente convergentes entre los partidos y movimientos de izquierda de la regin? A nuestro juicio, cabe el sealamiento de
fuertes dudas al respecto. Abonan esa visin la constatacin acerca de que los partidos polticos, sobre todo los llamados
progresistas, han resultado ms integracionistas en la oposicin que en el gobierno.
Al mismo tiempo que los procesos integracionistas en curso en el hemisferio demuestran dificultades visibles para
abordar en conjunto su agenda externa (con particular perjuicio para los pases pequeos de los diferentes bloques), que
aunque con dificultades persisten las tentaciones bilateralistas desde el Norte y que se mantienen las dificultades de nego-
ciacin favorable en los escenarios multilaterales, se vuelve evidente la dificultad para hacer converger de manera efectiva
las estrategias comunes de poltica exterior, entre la reiteracin de visiones tanto hegemonistas como provincianas, entre
regionalismos mesinicos y personalistas y pragmatismos tcticos sin estrategia.
Como pruebas muy grficas en esa direccin podran citarse la presencia creciente del conflictivo Irn en la agenda
externa de varios pases de la regin, de la mano de una iniciativa muy fuerte del Presidente Chvez sobre este punto, que
tambin abarca asociaciones privilegiadas con Rusia y Corea del Norte. Tambin en esta perspectiva adquiere relieve una
ponderada tendencia a diversificar el destino del comercio y de la recepcin de inversiones, en especial a trasvs de inicia-
tivas hacia el factor ms dinmico de Asia-Pacfico, con particular nfasis en China. Sin embargo, por lo menos hasta el
momento, las relaciones comerciales con estos nuevos destinos reproducen y a veces profundizan el viejo formato centro-

Clarn, Buenos Aires, 21 de abril de 2010. Artculo de Eleonora Gosman titulado Polmicas declaraciones del Gobernador de San Pablo, primero en los sondeos para las
presidenciales de octubre. El candidato favorito en Brasil dice que el MERCOSUR es una farsa.
MERCOSUR 20 aos | 67
periferia, con venta de materias primas y compra de productos manufacturados. Si se perfila el panorama latinoamericano
en relacin a las negociaciones internacionales de nuevo tipo, en la ltima dcada y media parece haberse consolidado una
brecha creciente entre aquellos pases y regiones que han aceptado la agenda de los TLCs, con EEUU o con la UE158, y aque-
llos pases como de manera coherente aunque azarosa se han mantenido los pases socios del MERCOSUR contrarios a
suscribir ese tipo de acuerdos159. De all que resulte un camino analtico ms fecundo, en especial desde cualquier visin
ms o menos panormica que se intente sobre el curso poltico futuro de Amrica del Sur en general y del MERCOSUR en
particular, el sealamiento de las preguntas y la presentacin de hiptesis que se hagan cargo del peso de las exigencias de
una coyuntura signada por la magnitud de una crisis internacional que todava no ha concluido. En un artculo reciente,
Luis Maira ensaya precisamente esa ruta de anlisis tan justificada a nuestro juicio160.
En ese texto que precisamente toma como ttulo la pregunta crucial de cmo afectar la crisis a la integracin regional?,
Maira termina su anlisis manifestando su sorpresa por la evaluacin insuficiente y por la limitada comprensin que las elites
intelectuales y gobernantes sudamericanas han tenido frente a la magnitud y las consecuencias de la crisis global. De manera
especial, en su anlisis enfatiza en la escasa repercusin que este hecho ha tenido en el examen y las propuestas de las fuerzas
progresistas de la regin. Luego de resaltar el rol muy gravitante que las usinas del pensamiento neoconservador tuvieron en
el ascenso de las fuerzas polticas de derecha en las ltimas dcadas, Maira advierte que con el cambio de ciclo nada similar ha
ocurrido en el campo adversario, lo que a su juicio reviste mucha importancia a la hora de sustentar el arraigo de una etapa
posneoconservadora en la regin. Luego de citar la conocida opinin de Immanuel Wallerstein en el sentido de que as como
el gobierno de Bush coadyuv al cambio poltico progresista en la Amrica del Sur de la ltima dcada, el gobierno de Obama
puede paradjicamente ser funcional al momento de la venganza de la derecha, Maira advierte sobre que un eventual efecto
pendular muy bien puede ser favorecido por esta ausencia de pensamiento estratgico de los gobiernos y partidos que han pro-
tagonizado el cambio poltico de los ltimos aos en el subcontinente.
La pregunta es concluye Maira si todava estamos a tiempo de corregir las fallas de caracterizacin de la crisis y
recuperar la iniciativa poltica, poniendo el nfasis en aquellas ideas fuerza que la mayora de los balances acadmicos o
polticos sealan. Los consensos de la hora actual son muy desfavorables para las visiones de derecha y proclives al pensa-
miento conservador. Se reconoce ahora que hay una mayor necesidad de poltica y un mayor espacio para hacerla. Cabe
esperar, tambin, un creciente inters por los asuntos pblicos. Se vuelve a apreciar como insustituible el papel del Estado
en materia de regulacin y direccin de la sociedad. Se hace evidente la urgencia de un control eficaz en el funcionamiento
de las corporaciones y () la participacin ciudadana en las decisiones ms cruciales de las polticas gubernamentales. Lo
que no se advierte an son los proyectos nacionales y estrategias de desarrollo que den capacidad de respuesta a las fuerzas
progresistas de Amrica del Sur161.
Las reflexiones de Maira vienen muy a cuento en torno al asunto de las posibilidades efectivas de un proceso exitoso
de resignificacin democrtica con cambio social, que se d en forma paralela al impacto de una crisis global como la
actual. Con programas de mero pragmatismo, sin nuevas ideas sobre desarrollo o sin el coraje poltico de aplicarlas, ms
all de su amplia diversidad, los nuevos gobiernos progresistas, que han sido y son el principal sujeto de los proyectos
de integracin regional en curso en la regin, no aportarn de manera consistente en esa direccin. Ms aun, corren el
peligro de perder la oportunidad o, lo que tal vez sera ms grave, de apostar en una direccin equivocada, contraria a los
requerimientos de una profundizacin transformadora en la regin.

Los mismo pases que han suscrito TLCs con los EEUU finalmente han podido acordar TLC o Acuerdos de Asociacin (que contienen captulos comerciales con similares
contenidos) con la UE. En la Cumbre ALC UE celebrada en Madrid en mayo de 2010 se anunciaron los acuerdos de la UE con Colombia, Per y Centroamrica, que venan a
sumarse con los ya suscritos con Chile y Mxico.

Para un anlisis reciente de las negociaciones comerciales entre el MERCOSUR y la UE, cfr. Gerardo Caetano, Carlos Lujn, Natalia Carrau, Las negociaciones entre el
MERCOSUR y la Unin Europea de cara al 2010, en Gerardo Caetano (coordinador), Las negociaciones entre Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea. Posibilidades e
incertidumbres en el 2010. pp. 199 a 263, CEFIR-TRILCE, Montevideo, 2010.

Luis Maira, Cmo afectar la crisis la integracin regional?, en Nueva Sociedad. N 224, etc. ob. cit., pp. 144 a 163.

Ibidem, p. 163.
68 | MERCOSUR 20 aos
Este tambin resulta un factor insoslayable del contexto en el que se conmemoran los 20 aos del MERCOSUR: en
la regin la coyuntura parece exigir superar un acusado dficit de pensamiento estratgico, centrado en la consolidacin
democrtica, en la superacin de las escandalosas desigualdades, en la forja de un desarrollo de veras sustentable y en la
consolidacin de la integracin regional. Pueden encontrarse respuestas convincentes para estos retos desde caminos
en solitario que desacumulen lo andado o que apuesten a un vaciamiento gradual del proceso por parte de los pases del
MERCOSUR? Es contradictoria la estrategia de un nuevo impulso de desarrollo y de integracin nacional con la perspec-
tiva de profundizacin genuina de la integracin regional? Luego de un anlisis histrico crtico y no teleolgico, nuestra
conviccin en esta conmemoracin de los 20 aos del MERCOSUR apunta con firmeza a que toda apuesta contra la regin
o sin la regin no es posible ni deseable. Pero para estar a la altura de las circunstancias resulta imperativa una agenda
efectiva de prospectiva integracionista.
Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una poltica integracionista ms eficaz en el MERCOSUR de los 20 aos
La definicin de una poltica exterior eficaz, en especial desde pases como los del MERCOSUR, difcilmente pueda eludir
la necesidad de asumir los dilemas de la insercin internacional desde perspectivas de bloques regionales, que refuercen
la autntica soberana nacional sin recurrir a los gastados enfoques soberanistas o de nacionalismos aislacionistas de viejo
cuo, capaces de promover formatos geopolticos renovados que sustenten modelos de desarrollo alternativos a las polti-
cas aperturistas ciegas estas s claramente desnacionalizadoras de los 90 en la regin. La insercin plena en un mundo
de bloques y la efectivizacin de los anhelados escenarios multipolares, en procura de enfrentar con eficacia la ruinosa
tentacin de los hegemonismos unipolares, slo podr construirse desde un afianzamiento real y no retrico de los pro-
cesos de integracin regional y supranacional. Para defender de manera efectiva y no retrica un concepto moderno de
soberana, hay que incorporar la idea de que todo proceso de integracin supone algn nivel de asociacin poltica con los
socios de un bloque, que consienten su comn pertenencia al mismo desde la visin compartida de un programa acordado
de iniciativas conjuntas en materia de desarrollo y de insercin internacional.
Sin embargo, una mirada atenta sobre los actuales contextos impone en esa direccin un registro sensato sobre la necesidad
imperiosa de nuevos aprendizajes y exigencias. Desde el MERCOSUR, por ejemplo, cabe formular un cmulo de interrogantes
en trminos de interpelacin radical, especialmente oportunos ante la invitacin al balance y al prospecto que implican las dos
dcadas de vida del bloque regional y tambin la conmemoracin del Bicentenario de las revoluciones hispanoamericanas. Al-
gunas de esas preguntas, orientadas de forma especfica a estimular un sinceramiento genuino dentro del MERCOSUR como
premisa indispensable para una profundizacin del rumbo integracionista, se resean a continuacin:
Qu posibilidades reales existen para renovar un acuerdo consistente y operativo en materia de una reformula-
cin seria del pacto integracionista del MERCOSUR en el seno de sus Estados Partes, involucrando no slo a sus
gobiernos actuales sino al conjunto de los sistemas polticos de la regin y a los principales actores sociales?
Resulta viable, por ejemplo, una agenda de acuerdos sobre puntos especficos como asimetras, coordinacin ma-
croeconmica o armonizacin arancelaria, dentro de los sistemas polticos de los Estados socios del bloque o, como
parece, deben repararse y hasta refundarse ciertos consensos fundamentales en torno al MERCOSUR y su futuro?
Cunto han avanzado de manera efectiva los niveles de conectividad eficaz e innovadora entre el sector pblico
y el sector privado como tema de la agenda de la insercin internacional impulsada por los gobiernos MERCOSU-
Reos?
Los pases pequeos del bloque como Paraguay y Uruguay, han procesado los cambios notorios que imponen las
MERCOSUR 20 aos | 69
 transformaciones histricas de las ltimas dcadas en las formas de relacionamiento con sus dos gigantescos vecinos? En
esa direccin, qu tipo de acciones concretas podran impulsarse para coadyuvar a la superacin consistente de la agen-
da conflictiva entre Uruguay y Argentina o para la forja de una nueva interlocucin de Paraguay con Brasil y Argentina
a propsito de temas como los de las represas de Itaip o Yacyret?162 Cul podra ser la nueva matriz para un relaciona-
miento mejor entre los grandes y los pequeos del MERCOSUR?
Cul es la forma ms equilibrada de articulacin entre esas tres tendencias de ampliacin, profundizacin y
flexibilizacin que han dominado los itinerarios del MERCOSUR en los ltimos aos? Slo a travs de una flexibi-
lizacin que minimalice al extremo los acuerdos y compromisos entre los socios del MERCOSUR es que se puede
atender debidamente los legtimos reclamos de Paraguay y Uruguay respecto al tema de las asimetras? Puede
funcionar la ampliacin sin profundizacin previa? Qu significa hoy profundizar el MERCOSUR?
Se est haciendo un anlisis ponderado de los cruces entre las polticas nacionales de los pases integrantes ple-
nos del MERCOSUR y la evolucin general del MERCOSUR en su conjunto?
Cules son y cules deberan ser los lmites, alcances y niveles de convergencia en las estrategias integracionistas,
bilaterales y multilaterales, de cada uno de los Estados partes del bloque?
Cul podra ser un plan B en materia de insercin internacional para los pequeos del bloque como Paraguay
y Uruguay, enfrentados a la persistencia del relacionamiento privilegiado (y a menudo excluyente) entre Argenti-
na y Brasil? Qu pasos comportara una estrategia efectiva en esa direccin, cules seran los fundamentos y los
clculos que abonaran su razonable preferencia? Se han medido de alguna manera las implicaciones y consecuen-
cias de diversa ndole que tendra para ambos pases una salida (desde la hiptesis poco probable del abandono o
en la perspectiva ms gradualista del cambio de calidad de la integracin, pasando de miembro pleno a asociado)
del MERCOSUR? La alternativa es en efecto un TLC en su formato clsico con los EEUU o cualquier acuerdo de
asociacin con la UE? Es viable y deseable para Uruguay, por ejemplo, un camino a la chilena?
De mantenerse sin cambios sustantivos las actuales condiciones del proceso de integracin para pases como
Uruguay y Paraguay, cules son los lmites y alcances de la estrategia de combinar en la medida de lo posible y de
la forma ms rigurosa la doble estrategia de regionalismo abierto y bilateralismo mltiple? Tiene futuro el actual
statu quo en este sentido?
Cules son hoy la agenda corta y la agenda larga de la integracin regional globalmente considerada? Cules
son las definiciones ltimas y compartidas en los gobiernos del bloque sobre temas no estrictamente comerciales
como reforma institucional del MERCOSUR, asimetras, complementacin productiva, articulacin de polticas
pblicas regionales, convergencia cambiaria, agenda externa comn, desarrollo social regional, finanzamiento
intrazona, complementacin productiva?
Se ha avanzado de manera efectiva en la concrecin de instrumentos de gobernanza regional dentro del MER-
COSUR, articulando los formatos institucionales de la integracin con las dimensiones territoriales, sociales y cul-

El 26 de julio de 2009, los Presidentes de Brasil, Lula da Silva, y de Paraguay, Fernando Lugo, firmaron un acta que significa un cambio en verdad histrico respecto al Tratado originario. El
acuerdo, que consta de 31 puntos, establece pasar el coeficiente de compensacin a pagar por el Brasil al Paraguay de 5,1 a 15,3, lo que implica un incremento del 200 por ciento, a resultas de lo
cual, a valores actuales significa pasar de 120 a 360 millones de dlares estadounidenses anuales. De todos modos, segn lo rubricado por los dos primeros magistrados, ello, como algunas de
las otras pautas acordadas, requerir de la aprobacin de los respectivos Parlamentos nacionales. En otra de sus clusulas, el acuerdo logrado establece el uso exclusivo hasta 2023 de la energa
de Itaip por los socios, lo que restringe el objetivo paraguayo de comercializar a terceros sus excedentes energticos. De todos modos, el acuerdo signific un avance muy serio respecto a lo
dispuesto en el Tratado originario firmado en 1975. Paraguay tambin tiene un contencioso parecido con Argentina respecto a la Represa de Yacyret.
70 | MERCOSUR 20 aos
turales? Qu significa hoy la idea de MERCOSUR social, en trminos concretos y especficos de involucramiento
y participacin de actores de nuevo tipo? Existe en verdad seguridad jurdica y resolucin gil y consistente de
contenciosos dentro del MERCOSUR? Qu puede implicar el desafo de pensar en serio en una ciudadana del
MERCOSUR?
Hay quienes sostienen que hace tiempo que el MERCOSUR requiere de un sinceramiento radical en materia de
negociacin internacional y que ello conlleva rediscutir a fondo y sin concesiones el modelo de integracin. Ello
supondra renovar la discusin entre la viabilidad de la unin aduanera y la opcin por una concertacin polti-
ca ms flexible, asentada slo en una zona de libre comercio y complementacin de polticas regionales? Puede
producirse un relanzamiento efectivo de la agenda externa comn del MERCOSUR con un xito razonable en las
negociaciones comerciales con la Unin Europea?
Esta lista, por cierto no exhaustiva, refiere algunos de los obstculos concretos que enfrenta no slo el MERCOSUR,
sino tambin aunque de manera sin duda diferente los otros procesos de integracin regional o concertacin poltica en
el subcontinente sudamericano. Sobre todos y cada uno de estos puntos, los debates resultan tan extensos como intensos,
configurando en muchos casos ncleos centrales de las agendas polticas de los procesos electorales nacionales. Y no debe
olvidarse que los polticos sudamericanos, ms all de sus ideas y anhelos respecto a la integracin regional, cotizan electo-
ralmente al interior de sus respectivos pases, en el seno de electorados poco sintonizados -cuando no enfrentados- con las
demandas y tpicos de los repertorios integracionistas. Convergen de un modo sustantivo los partidos y las ciudadanas
de los pases de la regin en la respuesta a estas preguntas radicales? La respuesta posible a esta pregunta tiende por lo
menos a la incertidumbre, aunque tambin en este punto los matices deben imperar frente a las conclusiones categricas.
Sin embargo, sobre todo a la hora de gobernar o de disputar el voto en las encrucijadas electorales, las propuestas ante
este tipo de interrogantes suelen ser por lo menos vacilantes cuando no retricas. Incluso no resulta sencillo unificar el
rumbo de las acciones concretas en esa perspectiva. Cuando lo que en verdad se necesita en estas materias, sobre todo
desde perspectivas genuinamente integracionistas, son apuestas valientes y de proyeccin estratgica, los sinceramientos,
aunque riesgosos, resultan insoslayables y tal vez tambin impostergables. En una coyuntura que, como vimos, combina
desafos acuciantes con ciclos y tendencias favorables, desde balances razonables que acumulen los aprendizajes de dos
dcadas de forja, la experiencia que surge de estos 20 aos parece afirmar que el primer paso hacia un prospecto augural
para el MERCOSUR, con seguridad habr de vincularse con la capacidad de sinceramiento y con la voluntad poltica que
los socios del pacto regional exhiban en los prximos aos.
MERCOSUR 20 aos | 71
2
Economista (UBA) y
Apuntes sobre el estado
de la integracin regional
en Amrica Latina
Roberto Bouzas
Magister en Economa
(Cambridge University).
Director del
Departamento de
Ciencias Sociales de
la Universidad de San
Andrs y Director
Acadmico de la Maestra
en Relaciones y
Negociaciones
Internacionales
(Universidad de San Andrs-
FLACSO/Argentina).

MERCOSUR 20 aos | 73
Apuntes sobre el estado de la integracin
regional en Amrica Latina1
Roberto Bouzas2

Antecedentes
La historia del proceso de integracin regional durante el ltimo medio siglo es inseparable de los debates sobre el desarro-
llo y la insercin de los pases de Amrica Latina en la economa global. Esta historia se ha resumido en la dicotoma entre
el llamado viejo y el nuevo regionalismo (BID, 2002). Si bien esta distincin es conceptualmente ilustrativa, no capta
plenamente la trayectoria histrica del proceso y, especialmente, el largo perodo de transicin que separ ambos modelos
estilizados. Dicha trayectoria puede resumirse en tres grandes fases, distinguiendo el papel que le cupo a la integracin
regional como: (1) instrumento de la poltica de desarrollo (el viejo regionalismo), (2) respuesta defensiva frente a la crisis,
o (3) componente integral de las polticas de reforma (o regionalismo abierto, propiamente dicho).
El primer ciclo corresponde a lo que puede llamarse la etapa del gran diseo. Durante este perodo la integracin
regional fue concebida como un componente clave de la estrategia de desarrollo (la industrializacin por sustitucin de
importaciones) y del nuevo paradigma de insercin en la economa internacional. Su funcin fue ampliar el mercado para
permitir un proceso de industrializacin ms eficiente en el marco de economas relativamente cerradas. Si la industria-
lizacin era deseable y su estmulo requera la proteccin de las industrias nacientes, la pequea dimensin de la mayora
de los mercados nacionales limitaba la posibilidad de alcanzar economas de escala e impona altos costos de eficiencia. El
propsito de la integracin regional era, precisamente, reducirlos3. Este ciclo tuvo su perodo de oro en la primera mitad de
los sesenta, cuando se crearon la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960 y el Mercado Comn
Centroamericano (MCCA) tambin en 1960, y fue frtil en iniciativas pero pobre en resultados prcticos4. Rpidamente la
ALALC enfrent obstculos para liberalizar el comercio, arbitrar las diferencias de intereses nacionales y administrar las
asimetras en la distribucin de costos y beneficios. En un principio el MCCA registr avances ms sustanciales, pero hacia
fines de los sesenta tambin era dominado por la insatisfaccin con la distribucin de beneficios y su baja eficacia para
alentar la industrializacin. El CARIFTA tambin tuvo resultados modestos y fue reemplazado en 1973 por la Comunidad
del Caribe (CARICOM, por sus siglas en ingls). La reaccin a las tempranas dificultades de la ALALC no se hizo esperar.
En 1965 el presidente de Chile, Eduardo Frei, solicit a cuatro economistas latinoamericanos la elaboracin de un docu-
mento con opiniones y recomendaciones para acelerar el proceso de integracin5. El resultado fue el Documento de los
Cuatro publicado ese mismo ao, en el que se propuso un salto hacia adelante a travs de la creacin de un mercado co-
mn latinoamericano (fundiendo las experiencias de la ALALC y el MCCA), la adopcin de nuevos instrumentos (como
un mecanismo automtico de desgravacin y programas regionales de inversin) y el fortalecimiento de las instituciones

1 Este texto es la transcripcin de una presentacin oral realizada en el taller Regional Integration in the Americas: the impact of the global economic crisis, WWCIS,
noviembre 23 de 2009.
2 Economista (UBA) y Magister en Economa (Cambridge University). Director del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de San Andrs y Director Acadmico
de la Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales (Universidad de San Andrs-FLACSO/Argentina).
3 El documento bsico que planteaba esta estrategia fue preparado por Ral Prebisch y publicado por la ONU en 1950 bajo el ttulo The Economic Development of Latin
America and Its Problems. Este manifiesto original fue seguido de varios estudios publicados en la dcada del cincuenta con la misma orientacin de poltica, por ejemplo
Prebisch (1959).
4 En 1968 tambin se puso en marcha la Asociacin de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA, por sus siglas en ingls).
5 Los autores fueron Felipe Herrera (presidente del BID), Jos Antonio Mayobre (Secretario General de la CEPAL), Ral Prebisch (Director del ILPES) y Carlos Sanz de Santamara
(Presidente del Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso, CIAP).

MERCOSUR 20 aos | 75
de integracin. Frente a la parlisis de la ALALC, una de las respuestas al Documento de los Cuatro fue la creacin del como instrumentos de liberalizacin fue particularmente evidente en el caso de Brasil, cuyo rgimen de poltica fue uno de los
Grupo Andino en 1969, con una agenda de integracin ms ambiciosa. ltimos en adoptar, de manera reticente, la agenda de la liberalizacin. El rol funcional a las polticas de reforma fue an ms
Despus de este ciclo inicial de activismo y desencanto los pases de ALC ingresaron a una etapa de transicin marca- visible en el caso de los acuerdos entre pases latinoamericanos y desarrollados. Esta modalidad de integracin se inaugur con
da por la crisis internacional y dificultades econmicas internas. Durante la dcada del setenta la ALALC entr en un le- el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) entre Mxico, Estados Unidos y Canad, y fue seguido por otros
targo que condujo a la renegociacin del Tratado de Montevideo en 1980 y a la creacin de la Asociacin Latinoamericana tratados de libre comercio (TLCs) de Mxico con la Unin Europea, los pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio y
de Integracin (ALADI). La ALADI simboliz el reconocimiento formal del fracaso del proyecto original y la decisin de Japn. Asimismo, tan pronto como el gobierno norteamericano obtuvo del Congreso una renovacin de la autoridad para nego-
adoptar un enfoque flexible basado en el bilateralismo y la ausencia de metas concretas. El Grupo Andino tambin experi- ciar bajo el mecanismo de la va rpida, el Ejecutivo firm nuevos TLCs con Chile, los pases de Amrica Central y la Repblica
ment dificultades crecientes a poco de andar. Luego de una primera etapa de rpida expansin del comercio intrarregio- Dominicana y Per10.
nal, comenz a sufrir los efectos de las divergencias polticas (reflejadas en la salida de Chile en 1973) y la acumulacin de Esta nueva generacin de acuerdos preferenciales liberaliz el comercio prcticamente sin exclusiones (algo que los
incumplimientos y obstculos para implementar las polticas comunes. Al igual que los miembros de la ALALC lo hicieron gobiernos latinoamericanos en general haban resistido en los acuerdos Sur-Sur) e incorpor disciplinas OMC plus en
en 1980, en 1987 los pases andinos suscribieron el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena flexibilizando sus reas de inters ofensivo para Estados Unidos como el comercio de servicios, el trato a la inversin, la proteccin de la
compromisos, abriendo la puerta al bilateralismo y poniendo fin a la poltica comn para el capital extranjero (uno de los propiedad intelectual y los regmenes de compras de gobierno, entre otras. El contenido de muchas de las disciplinas
rasgos ms novedosos de la experiencia de integracin andina). negociadas convirti a estos nuevos acuerdos en poderosos vehculos de reforma regulatoria11. Mientras que en algunos
En el caso del MCCA, los conflictos polticos y militares abiertos fueron an ms visibles. Si bien en poco tiempo se casos (como el Mercado Comn Centroamericano) la firma del TLC con Estados Unidos sirvi para ampliar la agenda
haba alcanzado una zona de libre comercio para bienes industriales, se haba uniformado la nomenclatura comercial y se subregional, en otros (como la Comunidad Andina) fue un factor de disgregacin.
haba promovido la inversin en infraestructura regional tanto fsica como institucional, hacia 1969 el MCCA se debata
en una profunda crisis que incluy una guerra entre dos de sus miembros (El Salvador y Honduras)6. Despus de una d- El estado de la integracin regional
cada de estancamiento, los conflictos polticos y militares se agravaron durante los ochenta, minando an ms el proceso
de integracin regional. El CARICOM tambin enfrent serios obstculos a poco de andar. Como lo seal su secretario A pesar de la fragmentacin institucional que caracteriza a los procesos de integracin en Amrica Latina, despus de cuatro
general en 1979, an no se haba secado la tinta con que se firm el Tratado (de Chaguaramas) cuando la fuerza plena de dcadas los resultados no son enteramente negativos. En efecto, como lo muestra la Tabla 1, entre 1965 y 2005 la gran mayora
la crisis econmica internacional destruy el fundamento de todo aquello que nosotros esperbamos lograr7. (83%) de las relaciones bilaterales entre nueve pases de la regin muestra un aumento en los ndices de intensidad del comer-
Ms all de las dificultades endgenas, la crisis internacional de mediados de los setenta, el agotamiento de la estrategia de cio12. Este incremento caracteriza la relacin con todos los otros socios en el caso de la Argentina, Brasil, Chile y Per. Slo en
sustitucin de importaciones y el shock de la crisis de la deuda a principios de los ochenta, dieron el golpe de gracia a los proyectos
originales y a sus ajustes posteriores. En particular, la crisis de la deuda produjo un incremento generalizado de la proteccin y re- Tabla 1. Amrica Latina: cambio en los ndices bilaterales de intensidad del comercio, 1965-2005
dujo los flujos de comercio intrarregionales. Enseguida, las polticas de reforma que surgieron como respuesta abrieron la puerta Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Venezuela
a un enfoque incompatible con los supuestos bsicos del gran diseo. En sntesis, durante esta fase de transicin las iniciativas
Argentina - 11,63 29,70 2,72 6,87 0,89 14,08 6,70 5,53
de integracin en Amrica Latina tuvieron como principal objetivo adecuar los instrumentos heredados a las restricciones plan-
teadas por el contexto externo y las limitaciones domsticas. Esto incluy una flexibilizacin de los compromisos e iniciativas Brasil 7,07 - 7,42 5,26 5,89 1,01 18,70 4,92 8,83
puntuales de respuesta defensiva frente a la crisis internacional y a las dificultades de insercin externa de las economas de la Chile 0,53 3,30 - 3,49 7,73 1,52 2,70 14,38 4,12
regin8. Ejemplos paradigmticos de lo primero fueron la ALADI y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena. El Colombia -0,59 0,88 4,70 - 63,21 1,31 -0,84 26,86 48,71
Programa de Intercambio y Cooperacin Econmica Argentina-Brasil, puesto en marcha en 1986 bajo el paraguas de la ALADI, Ecuador -1,39 1,29 7,09 5,61 - 0,14 -0,46 70,97 5,93
ilustra el segundo tipo de respuesta.
El tercer ciclo se inicia a fines de los ochenta y coincide con la fase del nuevo regionalismo9. Su rasgo principal fue la Mxico 0,09 -0,29 -2,33 1,47 0,23 - -0,06 0,51 1,99
conversin de los programas de integracin regional en vehculos de reforma estructural, en lnea con un nuevo paradigma de Paraguay -13,40 27,34 12,33 0,60 3,17 0,09 - 10,75 nd
poltica bautizado como Consenso de Washington. ste inclua la apertura comercial y la integracin ms plena de las economas Per -2,79 3,42 21,10 9,87 21,15 0,43 0,01 - 9,05
latinoamericanas a la economa mundial. Su progresiva adopcin en toda la regin hizo que lo que restaba de los procesos e Venezuela -1,07 -1,68 2,83 9,27 3,29 0,41 -0,02 1,93 -
instituciones de integracin originales de la fase del gran diseo pasaran a desenvolverse en un marco de polticas radicalmente
diferente. En efecto, las nuevas iniciativas de integracin, como la creacin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) en 1991,
se encuadraron en ambiciosos programas de reforma estructural. El papel del Acta de Buenos Aires y del Tratado de Asuncin
10 Este texto es la transcripcin de una presentacin oral realizada en el taller Regional Integration in the Americas: the impact of the global economic crisis, WWCIS,
6 Dos aos ms tarde Honduras abandon el rgimen de libre comercio intrarregional. noviembre 23 de 2009.
7 Kurleigh King, Statement by the Secretary General of the Caribbean Community, citado por Payne (1981). 11 El template de los TLCs Norte-Sur rpidamente se extendi a travs de nuevos acuerdos que asociaron otros pases latinoamericanos con los precursores (principalmente
8 La experiencia del CARICOM muestra un cierto desfasaje temporal, por cuanto sta se constituye precisamente cuando los otros esquemas de integracin regional estaban Mxico y Chile).
dando muestra de crecientes dificultades. 12 Los ndices se calcularon en base a la expresin Iij = (Xij/Xi)/(Mj/Mw-Mi), donde I es el ncide, i y j son pases, w es el mundo, X es exportaciones y M es importaciones. El
9 Un anlisis temprano del nuevo regionalismo puede encontrarse en Bouzas y Ros (1994). Un par de aos antes Bhagwati (1992) haba bautizado esta segunda oleada de cuadro muestra los cambios absolutos en el valor del ndice entre 1965 y 2005. Un cambio positivo indica que el comercio entre los socios creci ms rpido que lo que cabra esperar
discriminacin como segundo regionalismo, en tanto la CEPAL se refera al regionalismo abierto. en base al cambio en la participacin del socio en el comercio mundial (neto de las importaciones del pas). Se tomaron promedios trienales.

76 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 77

los casos de Mxico y Venezuela existe un nmero importante (tres) de socios con los que la intensidad del comercio se contrajo.
Si bien estos datos no son suficientes para afirmar que el aumento en la intensidad del comercio haya sido el resultado de los
procesos de integracin regional, las caractersticas particulares de la estructura del comercio (tanto regional como por tipo de
bienes) de Mxico y Venezuela sugiere que aqullos jugaron algn papel.
En efecto, segn ALADI-CAN-MERCOSUR (2006) para la mayora de los pares de pases computados el porcentaje
de posiciones arancelarias y del comercio que goza de un 100% de preferencias es bastante alto. Segn las estimaciones
correspondientes al ao 2010, este es particularmente el caso para el comercio recproco entre los miembros del MER-
COSUR y la CAN. Debido a los compromisos vigentes, los porcentajes tambin aumentarn significativamente para las
relaciones comerciales entre miembros de ambos grupos para el ao 2014 (como consecuencia de la implementacin de
los compromisos de liberalizacin ya comprometidos). A pesar de este progreso en el plano arancelario, lo mismo no
ha ocurrido en materia de restricciones no-arancelarias y otras disciplinas. En efecto, tanto dentro de la CAN como del
MERCOSUR, y ms an en las relaciones que se establecen entre miembros de ambos grupos, las medidas no arancelarias
continan siendo una fuente importante de barreras al comercio. En algunos casos, y dependiendo del perodo, incluso
podra afirmarse que la incidencia de las medidas no arancelarias se ha incrementado (como es visible en el comercio entre
la Argentina y Brasil) para compensar parcialmente la eliminacin de los aranceles.
Una caracterstica de la arquitectura de los acuerdos preferenciales que se han constituido en la regin es la generali-
zacin de un patrn asociado al clsico plato de espaguetis de Bhagwati. En efecto, a los acuerdos tpicos de la fase del
gran diseo y de la etapa de transicin se agreg, en la dcada de los noventa, la versin propia del nuevo regionalismo. El
resultado ha sido una acumulacin de capas geolgicas de acuerdos preferenciales con distintos grados de ambicin en
materia de acceso a mercados, cobertura de disciplinas y prcticas regulatorias. Si a principios de la dcada del noventa
el debate sobre uniones aduaneras versus reas de libre comercio tena alguna relevancia de poltica, sta se ha diluido de
la mano las dificultades de los proyectos de unin aduanera para consolidarse y de la vitalidad de los acuerdos de libre
comercio estimulados por la aparicin de una nueva variedad de tipo norte-sur.
En efecto, a comienzos del nuevo milenio los procesos de integracin que tomaron la forma de uniones aduaneras
se encuentran en profunda crisis. Si bien todos ellos avanzaron en la constitucin de reas de libre comercio (aunque en
muchos casos persisten barreras no-arancelarias de diverso tipo), el objetivo de las uniones aduaneras no se ha alcanzado
y en algunos casos existe un fuerte escepticismo sobre la conveniencia de avanzar en esa direccin. En el caso particular
del MERCOSUR la implementacin de la unin aduanera ha sido por dems defectuosa y las negociaciones con terceros
han sido poco efectivas (excepto en el plano defensivo) y una fuente de discordia interna. Por lo que toca a la CAN, varios
miembros han optado abiertamente por estrategias que en la prctica cierran la puerta a la materializacin de una unin
aduanera. Esta situacin ha sido el resultado tanto de condicionamientos externos como de determinantes endgenos de
los procesos de integracin. Las dos secciones siguientes analizan brevemente unos y otros.
El contexto externo
El comienzo del nuevo milenio trajo algunas novedades en el ambiente en el que se desenvolvan los procesos de integra-
cin en la regin. Dos de estos cambios son el aumento en el peso del bilateralismo en la poltica comercial norteamericana
y el cambio en el ambiente ideolgico predominante. A mediados de la dcada del noventa la conclusin exitosa de la Ron-
da Uruguay, la creacin de la OMC y la aparente desaparicin del riesgo de formacin de fortalezas comerciales regionales
haban contribuido a mejorar el clima del rgimen de comercio internacional. Por un tiempo, el escenario de liberalizacin
y convergencia progresiva de los regmenes regulatorios nacionales pareca ser algo verosmil. Sin embargo, detrs de esta
visin optimista tambin haba evidencias de crecientes dificultades en la gestin del proceso de creciente integracin
global. Como parte de este cuadro conflictivo, la ambiciosa agenda de la Ronda de Doha no registr avances sustantivos.
An antes de la conclusin de la Ronda Uruguay el gobierno norteamericano, principal arquitecto del orden multi-
78 | MERCOSUR 20 aos
lateral en la posguerra, haba iniciado el camino de los acuerdos preferenciales bilaterales como un modo de avanzar su
agenda de negociaciones comerciales preservando, al mismo tiempo, sus principales intereses defensivos. Este enfoque, in-
augurado con el acuerdo de libre comercio con Canad a fines de los ochenta y profundizado con el TLCAN, tom forma
explcita en la estrategia de liberalizacin competitiva anunciada por la Casa Blanca en el ao 2001. Segn un documento
oficial: Hace cuatro aos la administracin Bush lanz una nueva estrategia: promover iniciativas globales, regionales y
bilaterales mutuamente reforzadoras (...) Al perseguir iniciativas mltiples de libre comercio, Estados Unidos ha creado
una competencia por liberalizacin promoviendo nuevas negociaciones comerciales globales, ganando influencia para
impulsar nuevas negociaciones y resolver problemas, y estableciendo modelos de xito en reas como la propiedad inte-
lectual, el comercio electrnico, el medio ambiente y el trabajo, y la lucha contra la corrupcin13. Este mismo documento
y declaraciones anteriores ya haban anunciado, asimismo, la decisin de vincular los criterios para seleccionar socios para
las negociaciones preferenciales con consideraciones no-econmicas (especialmente de seguridad).
En el Hemisferio Occidental la estrategia de la liberalizacin competitiva, junto con la intransigencia del MERCOSUR
para aceptar la exclusin de temas de su agenda ofensiva y la resistencia de Brasil a aceptar la inclusin en la agenda de
disciplinas de inters ofensivo para Estados Unidos (inversiones, compras gubernamentales, etc), sepult el proceso del
ALCA. En efecto, despus de ocho aos de negociaciones, el ejercicio hemisfrico dio lugar a una sucesin de iniciativas
bilaterales que comenz por los pases de Amrica Central y Repblica Dominicana, y continu con Per, Ecuador, Co-
lombia y Panam. Esta estrategia tom la forma de un bilateralismo asimtrico que result en acuerdos comerciales con
pases generalmente pequeos, en los que la agenda y los templates de la negociacin fueron definidos con bastante discre-
cionalidad por Estados Unidos. En Amrica del Sur, la disposicin norteamericana a negociar acuerdos preferenciales con
socios seleccionados tuvo un impacto desestructurante sobre los ya agnicos proyectos de unin aduanera. El impacto fue
ms visible en el caso de la CAN, donde Per y Colombia concluyeron sendos acuerdos comerciales con Estados Unidos.
En el caso del MERCOSUR, an cuando la unin aduanera permanece formalmente vigente, la opcin de un acuerdo
bilateral Estados Unidos-Uruguay ocup un lugar prominente de la agenda subregional durante un tiempo.
Otro aspecto contextual relevante fue el ambiente de cambio de poca con el que se inaugur el nuevo siglo. Si bien
las polticas de apertura no se revirtieron, en varios pases prevaleci una actitud ms cautelosa respecto a las bondades de
la liberalizacin unilateral, surgieron resistencias a profundizar la liberalizacin preferencial y, en algunos casos, cambi
radicalmente el ambiente para la inversin. En muchos de ellos la llamada agenda del desarrollo reemplaz lo que hoy
es visto como una agenda desequilibradamente centrada en la liberalizacin. Por cierto, este nuevo ambiente ideolgico
no est limitado a Amrica del Sur, pero en la regin tom forma despus de la sucesin de crisis en las economas emer-
gentes a fines de los noventa. Gradualmente volvi a ganar fuerza, en algunos pases ms que en otros, la preocupacin
con la creacin de capacidades endgenas y el nacionalismo. En este escenario creci significativamente la tolerancia a la
diversidad poltica e institucional, lubricada por un ciclo favorable de liquidez internacional y altos precios de las materias
primas. Desaparecida la convergencia liberal de los aos noventa, su reemplazo fueron estrategias diversas e incluso
incompatibles de insercin internacional y polticas domsticas. Mientras que algunos pases intentaron ampliar su inte-
gracin a la economa internacional a travs del esquema de acuerdos bilaterales y reformas implcito en el template de los
acuerdos de libre comercio de Estados Unidos, otros se resistieron no slo a profundizar la apertura comercial, sino tam-
bin a asumir compromisos en otras disciplinas. Por razones obvias, esos pases rechazaron avanzar en negociaciones bila-
terales con Estados Unidos. En sntesis, el nuevo ambiente ideolgico levant nuevos obstculos a los proyectos de unin
aduanera e integracin comercial, en la medida que profundiz las diferencias de intereses y visiones entre los gobiernos.

USTR (2005).
MERCOSUR 20 aos | 79
Los condicionantes endgenos
Los procesos de integracin y, especialmente, la constitucin de uniones aduaneras en Amrica del Sur tambin tropezaron con
mltiples obstculos econmicos y polticos internos, entre los que destacan: a) la intensidad y el carcter de las relaciones de
interdependencia que existen entre los miembros, b) la precaria convergencia de los incentivos nacionales y la insostenibilidad de
los trade offs eventualmente alcanzados, y c) la baja capacidad y efectividad de la provisin de liderazgo o hegemona.
Intensidad y carcter de la interdependencia dencia, ha sido modesta. Adicionalmente, el bajo nivel de interdependencia tambin se ha acompaado de una relacin
Algunas perspectivas tericas han destacado a la intensidad y el carcter de la interdependencia entre miembros como un
factor condicionante de las perspectivas de xito de un proceso de integracin. En la medida en que los procesos de inte-
gracin procuran dar respuesta a demandas funcionales planteadas por esa interdependencia, existe un vnculo positivo
entre su intensidad y la viabilidad de los primeros. An cuando otros enfoques han argumentado que esta perspectiva
pone demasiado nfasis en las consideraciones de demanda, el argumento de que un grado alto de interdependencia
genera incentivos para la cooperacin parece razonable: an si la relacin entre interdependencia e incentivos para la
integracin tuviera un alto componente de endogeneidad, un bajo nivel de interdependencia limita la intensidad de los
incentivos de las partes para cooperar y acotar la discrecionalidad en la toma de decisiones.
Juzgado por este requisito, los procesos de integracin en Amrica del Sur han enfrentado un rasgo estructural comn,
a saber: un nivel de interdependencia econmica comparativamente bajo. En efecto, a pesar del rpido crecimiento de los
flujos de comercio intra-regional durante la dcada del noventa, el ratio de exportaciones intra-regionales a exportaciones
totales en el MERCOSUR apenas super el 20% en el momento de mayor intensidad del vnculo regional (1997-1998)14.
Durante el perodo posterior el peso relativo del intercambio intra-regional se contrajo significativamente y en el ao 2009
an se mantena por debajo de los picos alcanzados con anterioridad. Este ratio es muy inferior al de otras regiones que
registran procesos de integracin exitosos como la Unin Europea o el TLCAN.
Junto con la baja intensidad (promedio) de la interdependencia debe destacarse, al menos en el caso del MERCOSUR,
su fuerte asimetra. En efecto, las diferencias de tamao, coeficientes de apertura y diversificacin de la estructura produc-
tiva que caracterizan a los pases de la regin han implicado que, mientras que los socios ms pequeos se encuentran muy
integrados comercialmente con sus vecinos, los miembros mayores, y en particular Brasil, mantienen vnculos bastante
ms modestos. Esta configuracin estructural tiene como resultado incentivos nacionales muy heterogneos para coope-
rar. En el marco de un proyecto de unin aduanera, que requiere una prdida significativa de discrecionalidad en ciertos
campos de poltica, dicha heterogeneidad se traduce en diferentes inclinaciones a someterse a reglas comunes. Esta asi-
metra estructural se ha agravado en los ltimos aos: como un indicador puede sealarse que mientras que en el perodo
1997-1998 las exportaciones al MERCOSUR representaban ms del 17% de las exportaciones brasileas totales, en el ao
2008 esta relacin haba cado al 13%. Inversamente, las importaciones provenientes de Brasil, como proporcin de las
importaciones totales de los otros miembros, haban aumentado su participacin del 24% al 35%.
En el caso de la CAN las relaciones de interdependencia tambin muestran una baja intensidad. En efecto, el comercio
intra-comunitario ha representado alrededor del 10% de las exportaciones totales, porcentaje que aumenta entre 15 y 20%
cuando se excluyen productos como el petrleo, que se exportan predominantemente a los pases desarrollados. Las ex-
portaciones de productos manufacturados tambin muestran una mayor participacin en el comercio intra-comunitario
y han tendido a crecer bastante ms rpido que las exportaciones al resto del mundo: entre 1990 y 2004 las exportaciones

Tanto en el MERCOSUR como en la CAN la intensidad de la interdependencia es bastante ms alta en ciertos rubros del intercambio, en particular en el comercio de productos
manufacturados (donde el peso del mercado regional es muy superior al promedio). Sin embargo, la evidencia indica que los incentivos generados por este hecho han sido
relativamente dbiles. Algunas razones pueden ser la existencia de condiciones ventajosas para este comercio con independencia de la marcha de las uniones aduaneras (para buena
parte del comercio intra-firma, por ejemplo, las preferencias concedidas en el marco de la ALADI o de los acuerdos de libre comercio pueden resultar suficientes) o las dificultades
para organizarse efectivamente que enfrentan las pequeas y medianas empresas que participan ms activamente del comercio intra-regional.
80 | MERCOSUR 20 aos
de manufacturas al resto del mundo se duplicaron, mientras que las dirigidas a la regin se multiplicaron por seis15. Asi-
mismo, cerca del 30% de las exportaciones totales de manufacturas se han dirigido a la regin en el mismo perodo. Las
relaciones comerciales intra-CAN tambin muestran una fuerte asimetra: mientras que pases como Bolivia y Colombia
dirigen al mercado regional entre un cuarto y un quinto de sus exportaciones totales, en el caso de Venezuela y Per esta
participacin no llega al 10%16.
En sntesis, tanto en el caso del MERCOSUR como de la CAN, un componente importante de los incentivos para
cooperar y resignar discrecionalidad en el manejo de instrumentos de poltica, como lo es la intensidad de la interdepen-
de fuerte asimetra. Mientras que en el caso del MERCOSUR dicha asimetra est correlacionada con el tamao de las
economas y su grado de apertura, este vnculo en el caso de la CAN aparece ms diluido. En efecto, Colombia (una de las
economas grandes de la CAN) se halla ms intensamente vinculada con la regin que otros miembros ms pequeos
como Per o Ecuador, como consecuencia de la composicin de los flujos de comercio. En cualquier caso, la evidencia
indica que esto no ha sido un incentivo suficiente para generar una mayor demanda de cooperacin17.
Convergencia de incentivos nacionales y sostenibilidad de los trade offs
La heterogeneidad estructural y de tamao de los miembros de una unin aduanera probablemente se acompaar de
intereses divergentes en el plano econmico y comercial. Sin embargo, no es inevitable que esas divergencias constituyan
un obstculo insalvable para la conformacin de una unin aduanera. Experiencias exitosas de integracin como la Unin
Europea o la Unin Aduanera Sudafricana (SACU) tambin incluyen miembros heterogneos con relaciones de interde-
pendencia asimtricas. Sin embargo, en todos los casos exitosos (adems de una mayor intensidad de la interdependencia)
un factor clave ha sido la identificacin de trade offs sostenibles que generen incentivos para una relacin de cooperacin
estable. En el caso del MERCOSUR esta condicin ha estado ausente: los miembros no han podido arbitrar sus diferencias
de intereses e incentivos y dar origen a trade offs dinmicos que sean aceptables para todas las partes. Ante esta dificultad,
la condicin para el mantenimiento del compromiso formal con el proyecto de unin aduanera fue, paradjicamente, su
no materializacin a travs de excepciones negociadas y medidas ad hoc.
La necesidad de alcanzar trade offs sostenibles es ms evidente en lo que toca a la adopcin de una poltica comercial
comn. En efecto, este campo constituye un ejemplo clsico de armonizacin de polticas con efectos fuertemente redistri-
butivos. En el caso del MERCOSUR el dilema siempre fue claro: dado que previsiblemente el AEC habra de reflejar mayo-
ritariamente la estructura productiva y de proteccin de Brasil, los pases ms pequeos, con una estructura de produccin
menos diversificada y niveles de proteccin ms bajos, experimentaran inevitablemente prdidas de bienestar por desvo
de comercio18. Por lo tanto, si habra de implementarse un AEC y la transaccin habra de ser sostenible en el tiempo, las
partes que incurran en prdidas de bienestar por desvo de comercio deban obtener ganancias que las compensaran en
otros campos. Las formas que pueden adoptar esos trade offs son muy diversas. Un mecanismo extremo de compensacin
son los pagos laterales o las transferencias directas (un mecanismo utilizado por la SACU y, en cierta medida, por la Unin
Europea a travs de los fondos estructurales y de cohesin). Mecanismos alternativos son el acceso preferencial y estable a
un mercado grande y protegido, la armonizacin o disciplinamiento de las polticas nacionales que generan externalidades
negativas en los vecinos (como las polticas de estmulo y atraccin de inversiones) o el establecimiento de acuerdos en
temas no directamente vinculados al comercio de bienes, como el acceso al mercado de servicios o las compras guberna-
mentales.

Secretara General de la Comunidad Andina (2006).

INTAL-BID (2005)

De hecho, el gobierno de Colombia fue uno de las ms activos propulsores de la decisin que permiti a los pases de la CAN realizar negociaciones bilaterales con terceros y que
motiv la denuncia venezolana del Acuerdo de Cartagena.

La relevancia de la hiptesis de formacin endgena del AEC en el MERCOSUR la confirman Olarreaga y Soloaga (1998)
MERCOSUR 20 aos | 81
 Asumiendo que los compromisos de formacin de uniones aduaneras en Amrica del Sur se tomaron en un marco deciso-
rio racional (esto es, descartando la hiptesis de acuerdos frvolos) y que no pensaban renegarse desde un principio, los polticos
y funcionarios que adoptaron dicho formato presumiblemente identificaron trade offs que daran fundamento a su sustentabi-
lidad. Sin embargo, en el caso del MERCOSUR la evidencia disponible indica que en la mayor parte de los mbitos susceptibles
de generar ganancias para los pases ms pequeos (y que permitieran compensar los costos de un AEC diseado a la medida de
Brasil), no se registraron avances significativos. En efecto, la estabilidad en el acceso al mercado siempre estuvo en entredicho (a
travs del mantenimiento de restricciones no arancelarias o intervenciones ad hoc en sectores sensibles), no se acordaron disci-
plinas sobre las polticas que distorsionaban el terreno de juego (como los regmenes de atraccin y promocin de la inversin)
y el progreso en temas comerciales no tradicionales fue prcticamente nulo. En otras palabras, si en la transaccin original que
condujo a la aceptacin del formato de la unin aduanera en el MERCOSUR hubieron trade offs que dieron sentido a la adop-
cin de un AEC con costos de bienestar importantes para los pases menores, aqullos no parecen haberse materializado. Como
resultado, los incentivos y la solidez de la transaccin original se debilitaron, dejando la excepcionalidad y el caso por caso como
la va prctica para escapar a las disciplinas del rgimen comercial comn.
En el caso de la CAN, a diferencia del MERCOSUR, la atencin a las necesidades particulares de las economas de me-
nor desarrollo relativo siempre estavo presente. Del mismo modo, los progresos registrados en materias no tradicionales
fueron algo mayores que en el caso del MERCOSUR, como fue el caso en materia de servicios. No obstante, esto no ha sido
suficiente para modificar el resultado general: la adhesin y el retiro de miembros ha sido frecuente, as como las exclusio-
nes transitorias a las disciplinas comunes. En efecto, Chile se retir del Grupo Andino en la dcada del setenta y Venezuela
lo hizo en 2006, en tanto que Per se mantuvo al margen de la unin aduanera por muchos aos. Tambin Bolivia obtuvo
un tratamiento especial por ser un pas de menor desarrollo relativo, el que alcanz la propia implementacin del AEC19.
Por consiguiente, al igual que en el caso del MERCOSUR, tambin en la CAN la condicin para mantener el compromiso
con la unin aduanera parece haber sido, paradjicamente, su no materializacin.
Liderazgo, hegemona y bienes pblicos regionales
Los procesos de integracin exitosos normalmente requieren la presencia de un hegemn o lder regional que pueda
desempear funciones de utilidad colectiva, an a expensas de sus propios intereses inmediatos. Esta necesidad pue-
de manifestarse porque existen inconsistencias temporales entre los costos y los beneficios o porque existen bienes
pblicos regionales necesarios para viabilizar un proceso de integracin. El primer caso supone una asimetra entre
el momento en que se incurren los costos y el momento en que se materializan los beneficios de la integracin. Dada
la incertidumbre sobre la sustentabilidad de un acuerdo de integracin en el tiempo, esa asimetra implica asumir
el riesgo de afrontar costos hoy a cambio de beneficios eventuales en el futuro. En el segundo caso, si el xito de un
proceso de integracin requiere la provisin de ciertos bienes pblicos regionales, la simple operacin del mercado
resultar en una sub-oferta.
En este contexto, el ejercicio efectivo de un rol de hegemona o liderazgo puede asimilarse a la resolucin de esta in-
consistencia temporal o a la provisin de bienes pblicos regionales por parte de algn gobierno o grupo de gobiernos que
son parte de un proceso de integracin. Pero la provisin de liderazgo o hegemona entendida en este sentido requiere de
dos condiciones. La primera es la existencia de uno o ms gobiernos con la decisin de proveerla. La segunda es la capa-
cidad de dicho gobierno o gobiernos de hacerlo en la prctica. Ninguna de estas dos condiciones es trivial, especialmente
en el caso de procesos de integracin entre pases en desarrollo.
El MERCOSUR ha enfrentado dificultades insalvables en ambos campos. En efecto, en tanto que Brasil es el proveedor
natural de liderazgo en la sub-regin por su dimensin y su nivel de desarrollo relativo, ha enfrentado dificultades recurrentes
para hacerlo de manera consistente. Las razones de esta dificultad se relacionan tanto con la decisin de proveerlo (un resultado

Bolivia incluso obtuvo una dispensa de la CAN para celebrar un acuerdo de libre comercio con MERCOSUR en 1996, violando en la prctica el espritu de una unin aduanera.
82 | MERCOSUR 20 aos
poltico domstico) como con la capacidad de hacerlo (una cuestin de recursos). Por una parte, la provisin de liderazgo como
un resultado poltico interno, requiere la decisin de afrontar costos. En un pas de dimensin continental (donde el MERCO-
SUR tiene una relevancia heterognea para las distintas lites polticas regionales) y con una modesta y asimtrica relacin de
interdependencia con la regin, los incentivos para proveer dicho liderazgo son, por naturaleza, reducidos. Por la otra, an si
existiera la decisin, la materializacin de dicho liderazgo requiere disponer de recursos para hacerlo efectivo. Estos recursos
pueden interpretarse de manera estrecha como recursos materiales o, de modo ms amplio, como condiciones contextuales o
simblicas. El tratamiento preferencial, la redistribucin de recursos o la compensacin de costos incurridos por terceros, se
cuentan entre los primeros. Entre los segundos puede sealarse la provisin de un ambiente que genere externalidades positivas,
como la estabilidad macroeconmica. Para proveer estas condiciones contextuales o simblicas un lder regional requiere no
slo de la decisin poltica sino, tambin, de la capacidad para hacerlo20.
En el caso del MERCOSUR la creacin y puesta en marcha de un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM)
en 2006 fue una primera manifestacin de la inclinacin hacia el uso de mecanismos redistributivos a favor de los
socios ms pequeos. No obstante, los recursos involucrados son modestos y pueden considerarse muy inferiores a
los costos derivados de comportamientos oportunistas, como las persistentes dificultades de acceso al mercado o la
resistencia a establecer disciplinas relativas a asimetras regulatorias que refuerzan las desigualdades estructurales
(como las ayudas estatales). Las deficiencias en la provisin de liderazgo por parte de Brasil se han manifestado en
reiteradas oportunidades, como despus de la devaluacin del Real en el ao 1999. Si bien en 2006, y despus de
varios aos de negociacin, el gobierno brasileo acept la propuesta argentina de adoptar un Mecanismo de Adap-
tacin Competitiva (MAC) para dar proteccin transitoria a productores domsticos en dificultades, lo hizo despus
de un fuerte deterioro en el clima de la relacin bilateral. Ms paradjicamente an, el mecanismo slo alcanz a la
Argentina y Brasil, dejando de lado a las economas ms pequeas y vulnerables. Ms recientemente, el deterioro
en el clima de las relaciones bilaterales y del afectio societatis en el MERCOSUR, fue respondido con iniciativas de
cooperacin que involucran empresas pblicas y privadas brasileas (como en el caso de Uruguay). Este recurso, sin
embargo, acarrea importantes riesgos, como lo demuestran las dificultades y polmicas que algunas empresas brasi-
leas (como Petrobrs) experimentaron tanto en la Argentina como en Bolivia.
Como ya dijimos, en el caso de la CAN las relaciones de asimetra que caracterizan a los miembros tienen algu-
nas diferencias con el caso del MERCOSUR. Sin embargo, esta configuracin en modo alguno hace menos necesaria
la presencia de uno o ms proveedores de liderazgo para el proceso de integracin regional. Durante mucho tiempo,
los componentes materiales de ese liderazgo fueron aportados por la bonanza petrolera de Venezuela, en su calidad
de principal financiador de las instituciones comunitarias. No obstante, las diferencias ideolgicas y de intereses se
tradujeron en proyectos estratgicos encontrados que culminaron en la decisin de ese pas de denunciar el Acuerdo
de Cartagena.
Las relaciones Argentina-Brasil: un ejemplo paradigmtico?
La evolucin de las relaciones econmicas entre las dos mayores economas de Amrica del Sur ilustran bien algunas de
estas tendencias. En efecto, si bien la interdependencia comercial entre ambos pases creci significativamente desde que
se puso en marcha el PICE, los progresos hacia la construccin de una unin aduanera han sido muy modestos. Como lo
muestra la Tabla 2, la interdependencia entre ambos pases contina siendo relativamente baja y, sobre todo, asimtrica. Si bien la
importancia del mercado argentino para las exportaciones brasileas experiment el mayor crecimiento de todos los indicadores
en los perodos comprendidos entre 1984 - 1986 y 2005 - 2007, an contina representando menos del 10% de las exportaciones
totales y aproximadamente la mitad de la importancia de Brasil para la Argentina. Por cierto, esto refleja en parte diferencias

Los ejemplos de la estabilidad macroeconmica o la solidez de la moneda ilustran el tipo de condiciones contextuales o simblicas que permitieron a Alemania ejercer
un rol de liderazgo en el proceso de integracin europeo, especialmente en las dos ltimas dcadas.
MERCOSUR 20 aos | 83
de tamao entre ambos pases, pero tambin caractersticas particulares de la especializacin de cada uno. La importancia de
Brasil como proveedor de la Argentina tambin es ms de cuatro veces superior que la recproca. Esta asimetra en los vnculos
comerciales, no obstante su intensificacin, condiciona de manera muy importante los incentivos para coordinar y resignar
autonoma en la definicin de polticas.
Este patrn tambin se reflej en las relaciones bilaterales. Mientras que Brasil ampli su agenda de relacionamiento
con la Argentina incorporando (aunque an modestamente) algunas demandas de los inversionistas, la posicin de la
Argentina contina dominada por la perspectiva de proteger sectores sensibles tradicionales, agravando el conflicto co-
mercial con Brasil. En trminos polticos, la respuesta brasilea ha tomado la forma de la llamada paciencia estrtegica,
un eufemismo para responder con cuentagotas a las demandas argentinas, no profundizar los compromisos y mantener
un clima poltico positivo en la relacin bilateral. En los hechos, la paciencia estratgica fue un sustituto imperfecto del
ejercicio de un rol ms efectivo de liderazgo regional.

Tabla 2. Comercio Argentina - Brasil Conclusiones

Estos apuntes han intentado presentar brevemente la situacin general de la integracin regional en Amrica Latina y su
1984-86 2005-07
contexto. Nuestra conclusin es que en Amrica Latina la integracin a travs de los mercados parece estar en bastante
Participacin en el comercio exterior total (porcentaje) mejor estado que las instituciones dedicadas a promoverla. Una consecuencia de ello ha sido le erosin de los proyectos
Argentina de integracin ms intensivos en institucionalidad, como las uniones aduaneras, las que enfrentaron enormes dificulta-
Exportaciones a Brasil 7.33 17.27 des de consolidacin producto de cambios en las condiciones externas y de determinantes endgenos. Estos ltimos no
Importaciones desde Brasil 16.27 34.14 parece que puedan variar de manera sustantiva en el mediano plazo, tal como parece confirmarlo la evolucin reciente de
las relaciones entre la Argentina y Brasil (las dos mayores economas de Sudamrica). La consecuencia probablemente
Brasil
continuar siendo un sendero en el que se combinarn la fragmentacin y el deterioro de las instituciones tradicionales de
Exportaciones la Argentina 2.52 8.63 integracin, junto con vnculos econmicos recprocos ms estrechos entre al menos algunos pases de la regin.
Importaciones desde la Argentina 4.00 8.65

Un hecho nuevo, sin embargo, ha sido el fuerte aumento experimentado por las inversiones directas de empresas bra-
sileas en la Argentina. En efecto, desde el cambio de siglo la inversin de empresas brasileas en la Argentina se convirti
en una de las principales fuentes de IED. En general, dichas inversiones se orientaron a aprovechar el mercado domstico
(market seeking) y, en algunos casos, a capitalizar ventajas de costos para producir para el mercado mundial (como en el
caso de la carne). Como contrapartida, relativamente pocas inversiones han sido parte de un proceso de restructuracin
industrial y divisin del trabajo orientada a obtener ganancias de eficiencia derivadas de la especializacin. Estas tenden-
cias podrn cambiar con la apreciacin real experimentada por la moneda brasilea y las expectativas de que ese proceso
se mantenga en el tiempo, pero an es temprano para decirlo.
El flujo de inversiones directas brasileas a la Argentina tambin modific la naturaleza de la agenda econmica bila-
teral y las demandas que provienen del sector privado. Si bien la agenda comercial tradicional contina teniendo un peso
importante en las relaciones bilaterales y ocupando buena parte de la atencin oficial, ha ganando creciente importancia
una agenda asociada a las reglas de trato a los inversionistas extranjeros en particular y al clima de negocios en general. De
hecho, algunas empresas brasileas fueron muy afectadas por prcticas regulatorias en sectores sensibles como el energ-
tico. Nuevamente, estas demandas han sido muy asimtricas por parte de actores de uno y otro pas.
La estrategia econmica internacional de ambos pases tambin evolucion de manera divergente. Mientras que Brasil
incorpor a su tradicional foco defensivo basado en la proteccin de la industria manufacturera un agenda de intereses
ofensivos, la Argentina ha continuado concentrada en una estrategia defensiva tanto en sus relaciones con su socio como
en sus relaciones ms amplias con la economa global. Un mbito en el que esto se manifest claramente fue en las posi-
ciones de ambos pases en las fases finales de la negociacin en la Ronda de Doha, antes de su suspensin. Mientras que
Brasil se mostraba ms inclinado a un acuerdo, la Argentina se opuso firmemente. Estas divergencias tambin se reflejaron
en otras reas, como en las negociaciones entre el MERCOSUR y la UE.

84 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 85

3
Doctor en Economa
El MERCOSUR 20 aos
despes

Jos Manuel Quijano

por la Universidad de
Pars. Ex Director de la
Secretara Tcnica del
MERCOSUR, perodo
2008-2009. Director del
Instituto de Economa
de la Facultad de
Ciencias Econmicas,
UDELAR, 1985-1990.

MERCOSUR 20 aos | 87
El MERCOSUR 20 aos despus1

Jos Manuel Quijano2

Introduccin
Veinte aos despus de su creacin formal, el 26 de marzo de 1991, el Mercado Comn del Sur subsiste y mantiene vi-
talidad an cuando los conflictos entre los socios son frecuentes y cierto aire de descreimiento campea por la regin. El
mundo en el que surgi el MERCOSUR ha cambiado mucho en estas dos dcadas. El derrumbe de la Unin de Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS) dejaba a EEUU como la nica superpotencia; Alemania, que ya era el eje de la Unin Euro-
pea, iniciaba el lento y costoso camino de la unificacin; y China apareca como una promesa de desarrollo muy lejana.
Veinte aos despus, EEUU y Europa parecen poderes mundiales heridos y parcialmente disminudos; Rusia se convirti
apenas en pas emergente y no es muy claro su papel en el mundo futuro; y Asia (China e India) impresiona como centro
de poder econmico capaz de arrastrar a las producciones primarias latinoamericanas. China sustituye maquinaria y
equipo, material de transporte y productos industriales de otras procedencias, e India gravita cada vez ms en ciertas
manufacturas y en servicios. Se justifica perseverar en el esfuerzo de avanzar y consolidar el MERCOSUR en este mundo
tan distinto? La respuesta es que si pero adecuando al acuerdo regional y su relacin externa a las nuevas circunstancias
Este trabajo se ocupa de temas muy relevantes para el MERCOSUR como son los avances hacia la construccin de
una Unin Aduanera; las grandes tendencias comerciales intrabloque, del MERCOSUR con el resto de Amrica del Sur y
con el mundo; los orgenes del acuerdo en los aos noventa y las iniciativas para su transformacin en los aos 2000; de
sus fortalezas y debilidades; y tambin del resurgimiento de las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea
(UE) a la bsqueda de un acuerdo de nuevo tipo y de la emergencia de China como poder mundial y sus relaciones con
el MERCOSUR.
El primer captulo se dedica a los orgenes del MERCOSUR, las limitaciones que enfrent desde el comienzo, la cre-
ciente heterogeneidad entre los socios y cierto debilitamiento de las razones econmicas profundas que llevaron a Argen-
tina y Brasil, a mediados de los aos ochenta, a iniciar un proceso de aproximacin. En particular, el autoabastecimiento
brasileos de alimentos de clima templado en la dcada de los noventa, lo que determina que ya no necesite adquirirlos en
los vecinos del MERCOSUR. No obstante, y a pesar de sus limitaciones, el MERCOSUR ha continuado avanzando hacia la
construccin de la Unin Aduanera; lo que indica que razones profundas, no necesariamente las mismas que condujeron
a la primera aproximacin, continan gravitando con fuerza.
El segundo captulo pone en evidencia, entre otras cosas, la gran relevancia del mercado sudamericano (intra MER-
COSUR y del MERCOSUR con el resto de los pases sudamericanos) para las exportaciones de manufacturas de Argenti-
na, Brasil y Uruguay. Desde el punto de vista de estas actividades industriales no cabe duda de que la regin sudamericana
es de primera importancia y supera en este aspecto a cualquier otro destino exportador y la apuesta clave consiste en
consolidar y ampliar la presencia de los productos de esas ramas industriales en los mercados de la regin, acelerar el
proceso de aprendizaje (que es, en definitiva, el que permite avanzar hacia la competitividad genuina) y apuntar hacia

1 El presente trabajo es una sntesis, preparada para CEFIR, de un esfuerzo ms extenso del autor, en proceso de finalizacin. Esta versin se benefici con los comentarios de
Fernando Anta, a quien el autor agradece especialmente, pero lo exime de toda responsabilidad por las opiniones personales o los eventuales errores que puedan haberse
deslizado.
2 Doctor en Economa por la Universidad de Pars. Ex Director de la Secretara Tcnica del MERCOSUR, perodo 2008-2009. Director del Instituto de Economa de la Facultad de
Ciencias Econmicas, UDELAR, 1985-1990.

MERCOSUR 20 aos | 89
mercados extra regionales. que se firm el Tratado de Asuncin. La aseveracin es correcta pero, en verdad, la distancia se vena ampliando desde mucho
Es posible comprobar tambin que en 2009, cuando la demanda extra regional se contrajo en varios de los destinos antes. En rigor, la brecha se viene ampliando desde que se firm el PICE (Programa de Integracin y Cooperacin Econmica),
tradicionales, las exportaciones argentinas crecieron relativamente tanto hacia el MERCOSUR como hacia los dems pa- en 1986, y el MERCOSUR, en 1991, aunque ambos proyectos eran de signos ideolgicos y econmicos distintos.
ses de Amrica del Sur. Y algo similar ocurre en el caso de Uruguay. De manera que el MERCOSUR y los dems pases de
Amrica del Sur fueron un refugio ante la crisis global que permiti que se mantuviera el nivel de actividad. Esto sucede Las razones de la aproximacin
al tiempo que se registra la cada de la participacin relativa de las exportaciones industriales hacia el resto del mundo,
fenmeno muy visible en Brasil y Uruguay y, ms atenuado, en Argentina. La disparidad entre Argentina y Brasil se comienza a agudizar desde mediados de los aos setenta, cuando Argentina
El tercer captulo se dedica al conjunto de iniciativas que contribuyeron a crear expectativas y ciertos aires de trans- inici su programa liberalizador luego del golpe de Estado de 1976. Antes de esa fecha las economas de Argentina y Brasil
formacin en el MERCOSUR, en los aos 2000. Seis son las reas que se consideran en este texto y que estuvieron remo- eran ms homogneas que en 1991 y Argentina mostraba al menos en sus exportaciones- un avance tecnolgico superior.
vidas por propuestas de cambio. Cinco se abordarn en el segundo captulo: el Protocolo sobre Comercio de Servicios; las Observemos el perfil tecnolgico del intercambio entre ambos pases:
iniciativas en materia de integracin productiva; el tratamiento de las asimetras; las nuevas instituciones; y el Protocolo
de incorporacin de Venezuela como socio pleno. El sexto tema refiere a la agenda externa del MERCOSUR y a ella se le
dedica el tercer captulo de este trabajo.
Muchas de las propuestas ya estn implementadas o estn en proceso de incorporacin. Buena parte de ellas se juz- Tabla 3. Intercambio de manufacturas entre Argentina y Brasil. Perfil tecnolgico
gan acertadas y otras se analizan desde una perspectiva critica. Una aproximacin global y sinttica a esos cambios sugiere
que son positivos pero en muchos casos insuficientes y sin visin de conjunto, quiz porque, como se seala en el primer
capitulo, desde los primeros tiempos del MERCOSUR no hubo una concepcin de desarrollo econmico y social comn.
1976 1986 1990
Y aqu radica una importante debilidad del proyecto, como emprendimiento conjunto de cuatro socios, pues ha sido in-
capaz, hasta el momento, de movilizar y generar entusiasmo y credibilidad con una propuesta fuerte, de alcance regional, Intra industrial
transformadora, vital y de provecho para todas las partes. Alto 19.0 7.9 5.0
El cuarto captulo se refiere a la negociacin con la UE. Un buen acuerdo requiere que tanto el MERCOSUR como la Perfil tecnolgico Medio 63.3 74.8 80.0
UE resulten beneficiados. Y el beneficio, para el MERCOSUR, est relacionado con el crecimiento sectorial equilibrado
Bajo 17.7 17.2 15.0
y una expansin exportadora que incluya, adems de productos primarios, una variedad creciente de productos indus-
triales y de servicios con contenido tecnolgico. Un acuerdo hecho a la medida de las necesidades de ambas regiones Ramas exportadoras
netas de Argentina
no reproducira la relacin centro-periferia tradicional y, concebido sobre bases de equidad, podra contribuir a que el
MERCOSUR se aproximara a una insercin internacional entre los grandes jugadores y revirtiera la tendencia, que pare- Alto 17.8 ----- 3.9
ce confinarlo, a ser un abastecedor de los centros industriales slo de productos primarios. Lo que se sugiere aqu es un Perfil tecnolgico Medio 13.3 14.0 8.8
acuerdo de nuevo tipo, que exprese un ambicioso proyecto de aproximacin entre regiones que tienen lazos histricos Bajo 68.9 86.0 87.3
profundos y mucho que ganar con un acuerdo bien diseado. Ramas importadoras
El quinto captulo se destina a la emergencia de China y su impacto sobre la economa ms grande del MERCOSUR: netas de Argentina
Brasil. El hecho ms notable, y transformador, es la emergencia de China y su participacin ascendente en las exportacio-
Alto ------- 19.1 16.2
nes totales del MERCOSUR y, muy marcadamente, en las de Brasil. Aunque el ascenso era sostenido desde aos previos
ha sido sorprendentemente elevado en 2009 y en los primeros ocho meses de 2010. El avance en el comercio bilateral Perfil tecnolgico Medio 53.0 49.4 67.6
entre Brasil y China se acompaa, adems, de un boom de inversiones chinas por montos muy elevados, sobre todo en Bajo 47.0 31.4 16.2
2010 que sugieren el planteo de hecho de una alianza estratgica entre la economa ms grande de Asia y la ms grande
de Amrica del Sur. Es difcil imaginar que esto no tenga consecuencias sobre el MERCOSUR y sobre las visiones de la Fuente: J.M. Quijano Los acuerdos de integracin en Amrica Latina: Un proceso convergente? III Foro Euro Latinoamericano, setiembre de 1993, con informa-
integracin que han predominado en los ltimos cuatro lustros. cin de CEPAL, Integracin y Desarrollo, Vol. 2. ALADI.

Los orgenes y la larga marcha hacia la Unin Aduanera

Los cuatro socios del MERCOSUR presentan entre s grandes diferencias. En trminos de la teora de la integracin son las El cuadro anterior muestra que en 1976 Argentina abasteca a Brasil de bienes manufacturados de alto perfil tecno-
economas homogneas las que crean condiciones para el desarrollo del comercio intra industrial y las que impulsan, con ms lgico, condicin que fue perdiendo en los aos sucesivos. Algo semejante, aunque no tan pronunciado, se observa en
facilidad, la diversificacin industrial caracterstica en los procesos de desarrollo. Se menciona con frecuencia que la disparidad los bienes manufacturados de perfil medio. Por su parte Brasil, que no exportaba bienes de perfil tecnolgico alto a la
industrial y tecnolgica entre Argentina y Brasil las dos economas de mayor tamao del acuerdo- se ha ido ampliando desde Argentina en 1976, fue consolidando esa posicin a los largo de los aos ochenta. Y la tendencia es similar para los bienes

90 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 91

manufacturados de perfil tecnolgico medio. La letra y el espritu de los protocolos de 1986 (recurdese que el primero se
refera a bienes de capital) estaban orientados a corregir esta disparidad y hasta incluan mecanismos correctivos favora-
bles a la economa ms dbil: Argentina3. El protocolo sobre bienes de capital tuvo una vida efmera; fue pronto superado
por el nuevo acuerdo bilateral de 1988 y, luego, por el cuatripartito de 1991. Poco ayud, por tanto, a Argentina a recuperar
posiciones, pero el acuerdo posterior sobre la industria automotriz permiti que Argentina mantuviera una exportacin
de relevancia hacia Brasil en manufacturas de contenido tecnolgico medio.
El autoabastecimiento alimentario
La otra cara de esta ausencia de un proyecto comn se percibe en la produccin de alimentos en el MERCOSUR. Pas con
poblacin creciente, Brasil ha sido, a los largo de su historia, eficiente en la produccin de alimentos tropicales y, menos eficiente
y deficitario, en la produccin de alimentos de clima templado. Argentina, Uruguay y Paraguay han sido, desde siempre, pro-
ductores eficientes de alimentos de clima templado. La aproximacin entre los socios del MERCOSUR tena, con toda claridad,
una lgica de abastecimientos y de seguridad alimentaria para Brasil y de seguridad de mercado de destino para los otros tres
miembros.
Hasta 1990 Brasil practic una poltica agrcola muy activa basada en cuatro grandes pilares: (1) la ampliacin de la frontera
agrcola; (2) la garanta de precios mnimos y la correccin monetaria mensual desde el comienzo hasta el fin de cada cosecha; (3)
la adquisicin de productos agrcolas por parte del Estado y (4) la formacin de acervos estratgicos de productos agrcolas esen-
ciales, como arroz, maz y trigo, para garantizar el abastecimiento. Esta poltica, si bien muy costosa para el fisco, condujo a una
expansin importante de la produccin de granos y de oleaginosos. Segn cifras oficiales brasileas, en 1980 la productividad
de granos por hectrea se ubicaba en 1576 kilos y en 1990 haba subido a 1995 kilos. En lo que refiere a la soja, la productividad
salt, entre 1980 y 1990 de 1276 a 1523 kilos por hectrea. Un fenmeno similar se registraba en carne bovina y en carne de ave,
ambas en expansin. Pero en lcteos los resultados continuaron siendo decepcionantes.
A pesar de la poltica agrcola activa, el dficit de alimentos de clima templado persisti en Brasil, particularmente
en trigo, arroz, cebada, maz y lcteos. En 1986 Argentina y Brasil firmaron el PICE. El primer protocolo, que atenda
a la preocupacin argentina, se refiri a los bienes de capital, pero el segundo al abastecimiento triguero y el tercero al
abastecimiento alimentario en general, dos temas de preocupacin del entonces gobierno brasileo. En 1990, el nuevo
gobierno de Fernando Collor de Mello dio un paso ms en la direccin de abastecerse en los vecinos: se inici la nueva
poltica agrcola, de signo liberalizador, destinada a reducir el costo fiscal de la poltica anterior. La nueva poltica agrcola
se bas en cinco pilares: (1) retiro gradual de las compras directas del estado; (2) disminucin de la participacin estatal en
el financiamiento agrcola; (3) avance gradual del sector privado en el almacenamiento de granos; (4) fijacin de precios
mnimos segn la distancia de los centros de consumo o puestos de embarque; (5) reduccin arancelaria y para arancelaria
de los bienes alimenticios.
Claramente, el objetivo era reducir la proteccin estatal a la agropecuaria y abandonar el crecimiento horizontal, es
decir, la expansin de la frontera agrcola. Una pieza importante en el nuevo enfoque era la aproximacin de Brasil a sus
vecinos, productores eficientes de alimentos de clima templado. Por lo tanto, cuando se firma el Tratado de Asuncin, en
1991, pareca evidente que Argentina, Paraguay y Uruguay cubriran el dficit brasileo con sus granos, su carne (espo-
rdicamente) y sus lcteos. La historia que sigui tuvo buenos y malos momentos en la venta de productos alimenticios a
Brasil. No estuvo exenta de conflictos, sobre todo por adquisiciones brasileas en terceros mercados y por barreras transi-
torias al ingreso que afectaron la credibilidad de los proveedores.
Pero un balance sinttico sugiere que dos hechos marcaron las limitaciones de esta complementacin en alimentos:
3 El protocolo prevea que en caso de incremento del dficit comercial en bienes de capital de uno de los socios, el otro se comprometa a realizar inversiones en el
deficitario para elevar su oferta exportable
92 | MERCOSUR 20 aos
por una parte, las dificultades que enfrent Argentina el pas con mayor capacidad de oferta entre los tres socios con
excedente alimentario- para cumplir en algunas ocasiones con sus compromisos de abastecimiento a Brasil y, por la otra,
la persistencia brasilea en el autoabastecimiento alimentario que lo condujo, en definitiva, a ser exportador de granos,
carnes y lcteos y a no depender de sus socios del MERCOSUR. De hecho, en la segunda dcada del MERCOSUR, los
cuatro socios fueron exportadores fuertes de productos alimenticios al resto del mundo.
El Consenso de Washington, Las Leas y Ouro Preto
La dcada de los noventa se inici con la firma del Tratado de Asuncin, en 1991, y concluy con la macro devaluacin
brasilea de enero de 1999. En el medio se realizaron varios emprendimientos, se tomaron decisiones importantes y tuvie-
ron lugar algunos debates de significacin. Con criterio selectivo se har referencia a algunos de esos emprendimientos y
decisiones. Pero previamente es necesario referir a las limitaciones a que qued sometido el acuerdo regional como conse-
cuencia de las ideas dominantes que se resumen en lo que se ha llamado el Consenso de Washington (CW). Expuesto muy
en sntesis, el CW someti a una critica demoledora a los criterios econmicos que haban primado, con distinto grado
de adhesin, en la regin (el modelo de sustitucin de importaciones fue sometido a una nueva embestida, el crecimiento
hacia adentro y el papel activo del Estado fueron estigmatizados como generadores de ineficiencias; el aparato del Estado
deba reducirse a la mnima expresin; el desarrollo solo poda descansar en el sector privado; y los equilibrios macro
econmicos bsicos resultaron los nicos elementos imprescindibles para el desarrollo).
A partir de ese diagnostico crtico, el CW propona medidas concretas que los gobiernos deban perseguir, a saber: acentuar
y profundizar la liberalizacin comercial que ya estaba en marcha; implementar programas de estabilizacin con especial nfasis
en la contencin de los precios internos; desregular sectores y actividades; eliminar barreras a la Inversin Extranjera Directa
(IED) y privatizar las empresas pblicas. El impacto que el CW tuvo en los cuatro socios del MERCOSUR fue muy grande.
Argentina adhiri con fervor al Consenso: aplic el programa de estabilizacin ms rgido (convertibilidad) de que se tenga me-
moria desde la revaluacin de la libra esterlina en 1925; privatiz empresas publicas con precipitacin y con claras carencias en
materia de regulacin, y las consecuencias de semejante poltica se dejaron sentir a poco andar y procur profundizar la apertura
comercial, con adicionales abatimientos de aranceles. El fervor del gobierno uruguayo de la poca no hubiera sido distinto, pero
una oposicin fuerte y una movilizacin social contuvieron parcialmente los nimos gubernamentales.
Brasil adhiri con ms cautela a la embestida del CW. Quiz eso explique que en 1992 se realizara la reunin de Las
Leas y en 1995 la reunin de Ouro Preto. La reunin de Las Leas tuvo relevancia, sin duda, pues fue el primer puntapi
hacia el MERCOSUR que conocemos hoy. Se acordaron compromisos para armonizar, en los dos aos siguientes, las
polticas macro econmica, comercial y de promocin. Puesto que se trataba de fundar un proyecto regional, la prioridad
se fij en la poltica comercial entre los socios. El nfasis en la poltica comercial, por tanto, estuvo centrado en la desgra-
vacin lineal, automtica y universal entre los cuatro y el avance hacia un Arancel Externo Comn (AEC) con el resto del
mundo, pero sin especial preocupacin por las barreras no arancelarias en el comercio regional, la poltica antidumping y
las salvaguardias, que se admitieron de manera transitoria. Y tampoco se prest mayor atencin a la insercin internacio-
nal del bloque y cmo poda verse afectada por algunas decisiones que se implementaban y otras que se omitan. Conjunto
de carencias que complicaran el clima MERCOSUR entre los socios en los aos venideros.
Si bien el MERCOSUR haba acordado la desgravacin automtica, lineal y universal, en Las Leas se resolvi entablar ne-
gociaciones especficas en ocho agrupaciones, ramas o sub ramas que fueron definidas como sensibles: automotriz, maquinaria
y equipo, petroqumica, papel, siderrgica, electrnica, farmacutica y textil. En realidad, en el Tratado de 1991 estaba previsto,
siguiendo la tradicin del PICE, de 1986, que se firmaran entre las partes acuerdos de complementacin industrial en varios sec-
tores. Pero la experiencia indicaba que slo haba prosperado el acuerdo en el sector siderrgico; en el sector textil las partes no
se pusieron de acuerdo, y en petroqumica, si bien los delegados de Argentina y Brasil lo firmaron, el acuerdo no fue refrendado
luego por los gobiernos. La reunin de Las Leas no logr modificar el clima fro, sobre todo entre los empresarios, para avanzar
MERCOSUR 20 aos | 93
en la complementacin productiva. Pero una de las negociaciones especficas logr prosperar y adquiri enorme importancia en
el MERCOSUR de los lustros siguientes: la automotriz.
La industria automotriz qued excluida del programa general de liberalizacin y se firm un acuerdo especial de in-
tercambio compensado, que abarc a equipos de transporte, automviles y autopartes. Fue, en realidad, un acuerdo entre
las empresas transnacionales para racionalizar sus inversiones en el mercado regional y (quiz porque no estaban al tanto
de lo que pregonaba el CW) fijar lmites a la importacin desde el resto del mundo. El abastecimiento del MERCOSUR en
materia de transporte de carga, de pasajeros, de automotores y autopartes se consolid para las empresas extranjeras (salvo
en autopartes donde las empresas de capital privado nacional tienen presencia) radicadas en el territorio MERCOSUR y
con marcas y tecnologa extranjeras (es decir, sin marcas y sin tecnologa MERCOSUR, en lo esencial, lo que muestra una
diferencia importante con otras experiencias, sobre todo en el sudeste asitico).
El flujo regional de comercio automotor es de gran significacin, sobre todo entre Argentina y Brasil, y se clasifica
como un intercambio de mediano contenido tecnolgico. En trminos cuantitativos el principal beneficiario es Argentina,
pues produce y exporta cantidades muy superiores a las que podra absorber su mercado interno. Brasil por su parte, ha
ido aumentando su presencia en el vecino adquiriendo empresas autopartistas de origen argentino. Se ha dicho en ms
de una ocasin que el principal xito del MERCOSUR, en materia de racionalizacin, especializacin y complementacin
productivas, fue protagonizado por un sector que qued excluido de la liberalizacin, que fue protegido de la competencia
extrazona y que tuvo como principales protagonistas a las empresas transnacionales.
Ouro Preto: apuestas y limitaciones
En diciembre de 1994 se realiz la reunin de Ouro Preto. En cumplimiento del programa de Las Leas se acord el
Arancel Externo Comn (AEC), primer paso hacia una Unin Aduanera, pero de gran significacin. El MERCOSUR se
apartaba de las zonas de libre comercio para avanzar hacia una Unin Aduanera, que como se sabe implica, entre otras
cosas, una poltica comercial comn respecto al resto del mundo. Cmo se lleg a proponer y aprobar que el objetivo
fuera una UA como paso hacia un Mercado Comn, en medio del clima generado por el CW? Sin duda los presidentes de
los pases miembros estaban predispuestos y haban mencionado, en varias ocasiones, quiz bajo la influencia europea, que
el proyecto apuntaba en esa direccin. Pero el argumento decisivo lo aport Brasil, cuyos delegados en las negociaciones
plantearon Unin Aduanera o nada.
El acuerdo sobre la UA admiti varias flexibilidades, si bien todas transitorias, que con el paso del tiempo
resultaron insuficientes (tanto los instrumentos de flexibilizacin como los tiempos fijados). Se determin
en ese momento que en dos sectores claves se fijara el AEC en una fecha ms lejana: bienes de capital, con con-
vergencia hacia 2001, e informtica, hacia 2006. Se admitieron listas de excepcin hasta de 300 productos por pas
cuya convergencia hacia el AEC (por arriba o por abajo) se extendera hasta 2001. Se negociaron regmenes de
adecuacin con listas de productos que, por cuatro aos, quedaban sometidos a los aranceles nominales previos,
con pauta de desgravacin (Uruguay incluy casi 1000 productos, Paraguay casi 500, Argentina 200 y Brasil 36). En
el caso de Uruguay, adems, se dispuso que los acuerdos bilaterales con Argentina (CAUCE) y con Brasil (PEC) se
mantuvieran vigentes por seis aos y que el rgimen de admisin temporaria subsistiera, por el mismo lapso, con
50% de origen. Los plazos indicados resultaron prorrogados en ms de una ocasin. Pero una de las principales
limitaciones de la ingeniera de Ouro Preto fue su escassima aproximacin al tema de la heterogeneidad, que
conduca a grandes asimetras entre los socios, una carencia que apenas sera abordada diez aos ms tarde y
luego de mucho desgaste 4.
4 Un indicador de asimetra relativa se puede construir tomando en cuenta cuanto representa el pas A en el comercio exterior del pas B y cuanto el pas B en el comercio exterior
del pas A. El cociente es el coeficiente de asimetra relativa. A mediados de los dos mil el coeficiente Mxico-EEUU era 0.1283; el de Uruguay-Argentina 0.1196 y el de UruguayBrasil
0.0622
94 | MERCOSUR 20 aos
Otra de las limitaciones de Ouro Preto, y no precisamente de menor cuanta, consisti en acordar el AEC sin el
entorno imprescindible de una UA. Es decir: sin avanzar hacia una poltica comercial comn; sin disponer de nor-
mas aduaneras comunes; disciplinas comerciales y un acuerdo entre las partes acerca de la distribucin de la renta
aduanera; sin la implantacin -respetada por todos los miembros- del ordenamiento legal MERCOSUR5 y sin un
programa serio y creble de reduccin hasta su eliminacin de las barreras no arancelarias. En cuanto a este ltimo
punto, el MECOSUR asumi reiterados compromisos de reduccin y eliminacin de barreras no arancelarias que
solo cumpli muy parcialmente y, en relacin a la poltica comercial comn, se ha avanzado en algunas negociacio-
nes (acuerdos comerciales con Egipto e Israel, acuerdos de preferencias con India, reinicio en 2010 de la negociacin
con la UE an con resultado incierto, etc.) pero en otros espacios, como la OMC, Amrica del Norte o China, los
socios carecen de posicin concertada.
Respecto a los otros temas (normas aduaneras comunes, disciplinas comerciales y acuerdo entre las partes
acerca de la distribucin de la renta aduanera), las negociaciones se prolongaran durante ms de un lustro, en
la primera dcada del nuevo milenio, hasta llegar a un acuerdo (aun no ratificado por los parlamentos naciona-
les) en la reunin de San Juan, Argentina, en julio de 2010. Esta breve resea muestra que en el MERCOSUR se
avanza a paso lento. Pero puede argumentarse, por otra parte, que los pasos que se han dado desde Las Leas
hasta San Juan para construir la Unin Aduanera no podran quiz haberse desarrollado en una secuencia ms
simple y corta en el tiempo y que el lanzamiento del AEC tuvo la virtud de construir una disciplina arancela-
ria comn que precipit difciles negociaciones posteriores, las cuales inevitablemente iban a ser demoradas y
trabajosas.
La ausencia de un proyecto de desarrollo comn
Esta historia de carencias y desencuentros gravit a lo largo de los aos noventa y fue fuente de conflictos en el MERCO-
SUR. En el marco de esa dcada con una desgravacin automtica, lineal y universal acordada el tema de los bienes de
capital retom fuerza. Una de las primeras diferencias profundas, cuando se estaba negociando el Arancel Externo Comn
(AEC) en las etapas previas a Ouro Preto, surgi cuando Argentina plante que el AEC para bienes de capital se ubicara en
cero, posicin compartida por Paraguay y Uruguay, al tiempo que Brasil -ya por entonces abastecedor de bienes de capital
de la regin- sostuvo el criterio de que el AEC fuera elevado en aquellos rubros en los cuales los pases del MERCOSUR
disponan de produccin nacional.
Parece claro que desde los primeros tiempos del Tratado de Asuncin no hubo una concepcin de desarrollo
industrial comn, con diversificacin tambin comn de fuentes de abastecimiento desde el resto del mundo, sino
la manifiesta voluntad, de los tres socios menores, de escapar del vecino abastecedor preferente. Y aqu radica una
importante debilidad del MERCOSUR como emprendimiento comn de cuatro socios: ha sido incapaz, hasta el
momento, de impulsar un proyecto industrial con alcance regional, transformador, vital y de provecho para todas
las partes.
Este desencuentro en la base explica muchos otros roces, dificultades o claras divergencias en el seno del acuerdo
regional. El caso ms notorio es el de la poltica econmica. A pesar de las manifestaciones de voluntad e incluso de
los intentos de buscar una aproximacin en la poltica econmica de los cuatro socios, las polticas han estado gober-
nadas ntegramente por los intereses nacionales y no han hecho concesiones siquiera de menor cuanta al inters
regional. La poltica cambiaria es, al respecto, paradigmtica. Salvo por periodos breves esta poltica ha perseguido
objetivos distintos en Argentina y Brasil, como se ilustra en el cuadro siguiente:
5 Por ordenamiento legal MERCOSUR se entiende aqu la incorporacin sin dilaciones, en los cuatro pases, de las decisiones y resoluciones del Consejo y del Grupo Mercado Comn de forma
que alcancen, sin generar incertidumbre, vigencia legal plena y cuyo acatamiento queda fuera de duda, para todas las partes, una vez que estn en vigencia.
MERCOSUR 20 aos | 95
Tabla 4. Poltica cambiaria en el MERCOSUR
Perodo Argentina Perodo
Convertibilidad: Estabilizacin
1991-2001 1991-1994
de precios internos
Macrodevaluacin 1994-1998
2001
1999 (enero)
Tipo de cambio real
2002-2010 2003-2010
competitivo
(*) Poltica monetaria activa articulada en torno a la fijacin de una tasa de inters de referencia y una poltica cambiaria de tipo de cambio flexible.
Es bien interesante observar la diferencia de criterios en el primer tramo del MERCOSUR entre el Tratado de Asuncin y
el Protocolo de Ouro Preto. En ese periodo clave, de lanzamiento de un gran proyecto de aproximacin, Argentina acelera la re-
duccin de sus aranceles al tiempo que recurre al tipo de cambio como instrumento de su programa de estabilizacin, con lo cual
provoca una doble desproteccin a su industria (arancelaria y cambiaria), mientras que Brasil es ms gradualista en la reduccin
arancelaria y mantiene el tipo de cambio real estable desde el comienzo del MERCOSUR hasta 1994. No es posible imaginar una
incoherencia mayor entre la letra del tratado, las decisiones de los rganos decisorios del MERCOSUR y los discursos a favor de
la integracin, por una parte, y semejantes disparidades cambiarias, por la otra.
El nico sub perodo, en los veinte aos de vida del MERCOSUR, en el cual Argentina y Brasil mantuvieron una
poltica cambiaria convergente, fue entre 1994 y 1998. Ambos perseguan entonces estabilizar a los precios internos y
recurrieron a la poltica cambiaria como uno de los instrumentos. Brasil se sum al objetivo de estabilizacin en 1994 (Ar-
gentina lo persegua desde 1991) y lo abandon, sabiamente, a pesar de su propio gobierno, en 1999 (Argentina continu
agonizando hasta 2001)6. En todos los dems aos de vida del MERCOSUR, la poltica cambiaria ha estado al servicio de
objetivos distintos en los dos socios de mayor tamao del acuerdo regional.
Tal divergencia en la poltica econmica, que se ha ejemplificado aqu por medio de la poltica monetaria y cambiaria pero que se
podra ilustrar tambin con la poltica fiscal, slo se puede explicar por la ausencia de un proyecto comn, que establezca racionalmente
los lmites y las libertades de la poltica econmica para cada socio. Por tal motivo resultaron ilusorios los intentos brasileos posterio-
res a la macro devaluacin de enero de 1999, cuando su diplomacia intent impulsar sin ningn resultado prctico en la reunin
del MERCOSUR de diciembre de 2000, en Florianpolis, un Maastricht conosuriano, segn el cual cada parte se comprometa a no
superar ciertas metas en cuanto a dficit fiscal, acervo de deuda e inflacin de precios. Un conjunto de buenas intenciones sin sustento
alguno en un proyecto productivo confiable, duradero y beneficioso para las cuatro partes.
El MERCOSUR comercial
Desde sus orgenes, el MERCOSUR ha puesto mucho nfasis en el fomento de las relaciones comerciales entre los socios. Cul
ha sido, entonces, en estos 20 aos transcurridos, el resultado comercial del MERCOSUR? Es bueno comenzar con una visin
general para abordar posteriormente aspectos ms especficos. La relacin entre las exportaciones y el PBI ha aumentado en el
MERCOSUR entre 1995 y 2008 pues pas de 7.1 % a 11.8%, lo que refleja la tendencia a la apertura que caracteriz, durante el
periodo, a todos los socios. El incremento fue de ms de seis puntos porcentuales en Uruguay, ms de cinco puntos porcentuales
6 El punto ha sido analizado por el autor en El MERCOSUR 2020, en Arocena y Caetano editores Uruguay Agenda 2020, Octubre, 2007
96 | MERCOSUR 20 aos
en Brasil y casi tres puntos porcentuales en Argentina.7
Si se ordenan las exportaciones del MERCOSUR segn tres grandes destinos (intra MERCOSUR, pases andinos8 y resto del
mundo), resulta que en Brasil la relacin entre las exportaciones y el PIB se increment tanto con el MERCOSUR, con los andi-
Brasil nos como con el resto del mundo; en Argentina la relacin se mantuvo estable con el MERCOSUR y aument con los andinos y
Mantenimiento del tipo de el resto del mundo; y en Uruguay la relacin declin con el MERCOSUR (desde niveles previos muy altos) pero se elev con los
andinos y el resto del mundo9. La informacin anterior slo muestra los datos entre las dos puntas y, por lo tanto, no contempla
cambio real
Estabilizacin de precios las variaciones a lo largo del periodo. Pero refleja una tendencia hacia una mayor diversificacin en los destinos comerciales
de cada uno de los socios, aminorando la gravitacin comercial de los dos vecinos, para la economa ms pequea; y elevando
Macrodevaluacin
levemente la relevancia, para la economa ms grande del MERCOSUR (Ver Cuadro 1 del Anexo).
En cuanto a las exportaciones intra MERCOSUR, si se toma como indicador la relacin entre las exportaciones hacia
Objetivo inflacin (*)
el bloque y las exportaciones totales, en el periodo largo (1990-2009) puede observarse que en 1990 las exportaciones intra
MERCOSUR significaban apenas 9% de las totales. Pero en 1995 haban subido hasta 20% y en 1998 se ubicaban en 25%.
Fue el periodo de oro, caracterizado por las ventas crecientes de los socios entre s. Despus sobrevino el derrumbe del
comercio intrarregional con la devaluacin brasilea de enero de 1999 y la crisis de 2001 en Argentina y 2002 en Uruguay.
La recuperacin posterior, en los aos sucesivos, apenas avanz hasta un 14%, sin regresar a los aos dorados (ver cuadro
2 del Anexo).
Esta recuperacin relativamente dbil de las exportaciones intra MERCOSUR desde 2003 tiene, sin duda, varias cau-
sas. Entre 2003 y 2008:
La demanda de los pases desarrollados por los productos que exporta el MERCOSUR creci sostenidamente.
Algunos pases asiticos de gran porte comenzaron a demandar productos de origen MERCOSUR.
Todos los socios del tratado de Asuncin procuraron diversificar los mercados de exportaciones.
Los conflictos comerciales entre los pases del MERCOSUR estuvieron siempre presentes, generando incerti-
dumbre de acceso (especialmente grave para las economas ms pequeas) pues han significado la aplicacin (o la
amenaza de aplicacin) de barreras explicitas e implcitas al comercio entre los socios10.
Una observacin ms detenida del periodo reciente (2006-2009) permite contemplar en el comportamiento de las
exportaciones MERCOSUR en el periodo precrisis (2006-2007), durante la crisis (2008) y en el ao inmediatamente
siguiente (2009), cuando la crisis aun no est superada pero nuevos actores gravitan con creciente fuerza en el mercado
internacional. Para hacer ms comprensivo el anlisis, el destino de las exportaciones del MERCOSUR se ordena aqu en
dos grupos: el intra MERCOSUR, regido por las preferencias del Tratado de Asuncin, y los pases andinos (Colombia,
Chile, Ecuador, Per, Venezuela), con las preferencias negociadas en ALADI.
En el periodo corto (2006-2009), Argentina destin ms del 20% de sus exportaciones al MERCOSUR y en torno al
14% a los pases andinos. Es posible comprobar que en 2009, cuando la demanda extra regional se contrajo en varios de
los destinos tradicionales, las exportaciones argentinas crecieron relativamente tanto hacia el MERCOSUR como hacia los
dems pases de Amrica del Sur. Algo similar ocurre en el caso de Uruguay, que exporta en el periodo ms de un 20% del
7 No se incluyen las estimaciones para Paraguay pues el autor encontr problemas en las estadsticas de comercio exterior de ese pas.
8 Comprende: Colombia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela, que se denominan Andinos en este texto por comodidad expositiva.
9 Un anlisis temprano sobre los distintos esquemas de integracin y sus relaciones se encuentra en F. Gonzlez Vigil, R Pizarro y J.M. Quijano: Bases para la articulacin de los
esquemas de integracin, ALADI, 1993.
MERCOSUR 20 aos | 97
total al MERCOSUR y entre un 6 y un 8% a los andinos. El MERCOSUR y los andinos fueron, muy claramente, lugares de
refugio para las exportaciones de Argentina y de Uruguay en 2009, que aumentaron su participacin hacia esos destinos.
En el caso de Brasil, orient entre el 10 y el 11% de sus exportaciones al MERCOSUR y en torno al 8% a los andinos. Pero a
diferencia de lo que ocurre con las exportaciones de Argentina y Uruguay, las brasileas pierden participacin, en el ao 2009,
tanto hacia el MERCOSUR como hacia los andinos. Como se ver mas adelante Brasil logr ingresar con fuerza con algunas
de sus commodities en mercados extra regionales11. De aqu se desprende que el MERCOSUR cumpli un papel diferente en la
crisis de 2001-2002, cuando el comercio entre los socios del grupo se desplom, y en la crisis 2008-2009 cuando dicho comercio
se dinamiz, al menos para Argentina y Uruguay. Esta diferencia no debera sorprender porque en el primer caso la crisis era
endgena y en el segundo exgena, y con impacto atenuado sobre la regin (Ver Cuadros 3, 4, 5 y 6).
La calidad del comercio
Para evaluar adecuadamente el papel del comercio regional es de utilidad prestar atencin a como se distribuyen, segn distintos
tipos de productos, las exportaciones totales, las exportaciones intra MERCOSUR y las orientadas hacia los andinos.
Entre los datos interesantes que se desprenden del cuadro anterior, destacan:
La gravitacin que tienen el MERCOSUR y los andinos en las exportaciones de bienes de consumo de Argentina
(casi 68% de esos bienes exportados se dirige a la regin sudamericana) y de Uruguay (58% se dirige a la regin).

Tabla 5. Exportaciones intra MERCOSUR y hacia los Andinos, por tipo de producto, 2009. La significacin an mayor que tienen el MERCOSUR y los andinos en bienes de capital; el 72% en Argentina, el
Porcentajes y millones de dlares 36% en Brasil y el 79% en Uruguay de los bienes de capital exportados, se orientan a la regin sudamericana.

Lo anterior es una aproximacin al contenido tecnolgico de las exportaciones en tanto los bienes de consumo com-
Argentina Brasil Uruguay prenden al material de transporte y los vehculos automotores (contenido tecnolgico medio) y los bienes de capital suelen
% % % ser ellos mismos o incorporar elementos de contenido tecnolgico alto. En trminos estratgicos de largo plazo, es de suma
Materias Primas Total 13999 25.1 56518 37.6 2661 49.4 relevancia el papel que han cumplido el MERCOSUR y los andinos para Argentina, Brasil y Uruguay, como soporte del
comercio de calidad.
Al MERCOSUR 1808 3.2 573 0.4 274 5.1
El ejercicio que se muestra a continuacin complementa al que se present en los prrafos anteriores, donde el
A Andinos 2210 4.0 2031 1.3 67 1.2 comercio exportador del MERCOSUR se orden segn grandes agregados de productos. Aqu se da un paso ms,
reiterando el anlisis pero poniendo nfasis en ciertas ramas industriales que suelen ser gravitantes en un proceso
Bienes Intermedios Total 23218 41.7 44458 29.6 1203 22.3 de desarrollo y en las cuales el MERCOSUR ha tenido un avance previo. Estas ramas comprenden a los qumicos,
Al MERCOSUR 3177 5.7 4780 3.1 548 10.2
los farmacuticos y los fertilizantes (28 y 29), a los plsticos y al caucho (39 y 40) y a la maquinaria, los aparatos
mecnicos, los reactores, la maquinaria elctrica, los aparatos de sonidos y televisores, las aeronaves, los vehculos
A Andinos 2082 3.7 2577 1.7 64 1.2 de transporte, etc. (84-88).
Los tres cuadros que se incluyen a continuacin son de una claridad meridiana:
Bienes de Consumo 12092 21.7 25636 17.1 1356 25.2
Total
Tabla 6. Exportaciones seleccionadas de Argentina hacia el mundo, MERCOSUR y Andinos, 2009
Al MERCOSUR 5913 10.6 5332 3.5 590 10.9
A Andinos 2287 4.1 2304 1.5 201 3.7
Mundo % MERC % Andino % MyA %
Qumicos, farmacuticos, fertilizantes 1325.1 100.0 547.3 41.3 297.1 22.4 63.7
Bienes de Capital Total 5363 9.6 22755 15.1 155 2.9
Manufacturas de plstico y caucho 1557.1 100.0 1006.6 64.6 259.8 16.7 81.3
Al MERCOSUR 2894 5.2 5104 3.4 111 2.1
Maquinaria, vehculos, calderas, reactores, etc. 8031.6 100.0 5530.4 68.9 948.4 11.8 80.7
A Andinos 952 1.7 3246 2.1 13 0.2
Fuentes: WITS, UNCTAD, base de datos UNCOMTRADE.

Exportaciones totales 55663 100.0 150326 100.0 5383 100.0

Fuente: World Integrated Trade Solution (WITS), UNCTAD y base de datos UNCOMTRADE.


Paraguay orienta un alto porcentaje de sus exportaciones al MERCOSUR y a Amrica del Sur. No obstante, estas cifras se corrigen algo a la baja cuando se excluye la soja,
cuyo destino final es extra regional. Y no es posible extraer conclusiones para el ao 2009 porque un alto porcentaje del comercio total (2865 millones de dlares) figura
como no declarado.

98 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 99

Tabla 7. Exportaciones seleccionadas de Brasil hacia el mundo, MERCOSUR y Andinos, 2009 una fuerte recuperacin de las exportaciones industriales del MERCOSUR. Ms bien sugieren una peligrosa tendencia a
la especializacin, una vez ms, en las exportaciones de bienes primarios.
Otra manera de mirar lo que se indica en el prrafo anterior consiste en ordenar los grandes agregados de exporta-
Mundo % MERC % Andino % MyA % cin segn el criterio de participacin en el total exportado (los agregados que reducen participacin, los que la mantie-
Qumicos, farmacuticos, fertilizantes 5862.9 100.0 943.1 16.1 533.5 9.1 25.2 nen estable y los que la incrementan). Realizado este ejercicio, con los datos de los cuadros 9,10 y 11 del Anexo, resulta,
Manufacturas de plstico y caucho 4451.8 100.0 1180.0 26.5 797.0 17.8 44.3 para los tres aos contemplados (2007, 2009 y 2010 parcialmente), lo siguiente:
Maquinaria, vehculos, calderas, reactores, etc. 26209.7 100.0 7069.0 27.0 3346.6 12.8 39.8

Fuentes: WITS, UNCTAD, base de datos UNCOMTRADE.

Reduce Mantiene Incrementa
Tabla 8. Exportaciones seleccionadas de Uruguay hacia el mundo, MERCOSUR y Andinos, 2009 Alimentos, bebidas y Qumicos
Plsticos
tabaco(ABT) Maquinas herramien-
Caucho
Argentina Combustible tas, vehculos, etc.
Madera
Mundo % MERC % Andino % MyA % Fundicin Piedras, metales pre-
Textiles
Pieles, cuero ciosos, etc.
Qumicos, farmacuticos, fertilizantes 166.4 100.0 60.8 36.5 31.7 19.1 55.0
Qumicos
Manufacturas de plstico y caucho 255.1 100.0 216.0 84.7 21.1 8.3 93.0 Alimentos, bebidas y
Pieles, cueros
Maquinaria, vehculos, calderas, reactores, etc. 172.0 100.0 130.7 76.0 11.7 6.8 82.8 tabaco (carne, soja,
Maderas
azcar, caf)
Textiles Plsticos
Combustibles
Brasil Fundicin Caucho
Minerales
Maquinas herramien-
Fuentes:
LaWITS, UNCTAD, base
informacin quede se
datos UNCOMTRADE.
presenta en los cuadros anteriores, para Argentina, Brasil y Uruguay, pone en evidencia la gran Piedras, metales pre-
tas, vehculos, aerona-
relevancia del mercado sudamericano para las exportaciones de manufacturas complejas de Argentina, Brasil y Uruguay. ciosos, etc.
ves, etc.
Desde el punto de vista de estas actividades industriales no cabe duda de que la regin sudamericana es de primera impor-
tancia y supera en este aspecto a cualquier otro destino exportador y la apuesta clave consiste en consolidar y ampliar Combustibles
la presencia de los productos de esas ramas industriales en los mercados de la regin, acelerar el proceso de aprendizaje Qumicos
(que es, en definitiva, el que permite avanzar hacia la competitividad genuina) y apuntar hacia mercados extra regionales. Plsticos
Alimentos , bebidas y
Pieles, cueros
La cada relativa de las exportaciones industriales hacia el mundo tabaco (carne, cereales)
Uruguay Textiles Caucho
Madera
Fundicin
Ahora bien, cul ha sido el impacto de la crisis internacional, que se inici en 2007, se agudiz en 2008 y an no ha Maquinas herramien-
sido superada, sobre la estructura de las exportaciones totales del MERCOSUR? Se suele decir, acertadamente, que los tas, etc.
efectos de la crisis global se han dejado sentir muy moderadamente en el MERCOSUR. Pero esto es parcialmente cierto
porque se perciben algunos cambios en la estructura del comercio exportador que son de significacin. La informacin
disponible (ver los cuadros 9, 10 y 11del Anexo) pone de manifiesto, en primer lugar, el peso que la divisin Alimentos, Las tendencias que se insinan en las exportaciones de los pases del MERCOSUR hacia la regin y hacia el resto
Bebidas y Tabaco tiene en las exportaciones del MERCOSUR. Esta divisin significa en torno al 50% de las exportaciones del mundo ponen claramente de relieve la importancia, por una parte, de negociar acuerdos comerciales con el resto del
de Argentina (con tendencia declinante); ha subido su participacin desde el 28% (2007) hasta el 33% (2010, 8 meses) en mundo que contrarresten la tendencia a la mera exportacin de bienes primarios y, por la otra, del MERCOSUR y de los
Brasil; y ha elevado su participacin desde 54% (2007) a 62% (2010, 7 meses) en Uruguay. Pero deja ver tambin la cada pases andinos en la expansin intrarregional del comercio de calidad. Es en el comercio hacia esos destinos donde radica
de la participacin relativa de las exportaciones industriales, fenmeno muy visible en Brasil y Uruguay y ms atenuado en la capacidad, no solo de incorporar valor y tecnologa en el intercambio sino, adems, de profundizar la diversificacin
Argentina. Es particularmente llamativo el descenso brasileo en vehculos automotores de 8.5% en 2007 a 6.0% en 2010 industrial que, como se sabe, esta altamente correlacionada con el desarrollo econmico.
un bien de contenido tecnolgico medioy en aeronaves de 3.2% a 1.9%- un producto de alto contenido tecnolgico. Sin
duda, estos descensos son relativos y se explican, al menos en parte, por la crisis de Amrica del Norte y en Europa, pero
puede resultar demasiado simple suponer que la crisis se superara a la brevedad y que, cuando ello ocurra, tendr lugar

100 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 101

El nuevo dilogo post crisis de 2001-2002
A comienzos del nuevo mileno, como es bien sabido, una fuerte crisis sacudi a los pases del Plata. Pero desde 2003 las
condiciones internacionales comenzaron a mejorar y, casi simultneamente, nuevas fuerzas polticas llegaron al poder en
Argentina, Brasil, Uruguay y, algo despus, en Paraguay. Se habl entonces de cierta fraternidad ideolgica o sintona po-
ltica entre los gobernantes, lo que brindara un nuevo impulso al proceso de integracin regional. Pero los hechos no han
confirmado esa fraternidad y tampoco es evidente que supuestas coincidencias ideolgicas desempeen un papel central
en los procesos de integracin. Ms bien por el contrario, los ms slidos procesos de integracin sobreviven y navegan en
medio de la coexistencia y cohabitacin de gobiernos de diverso perfil ideolgico.
La segunda dcada del MERCOSUR podra caracterizarse por los conflictos entre los socios, el ms complejo de los
cuales ha sido el de las pasteras entre Argentina y Uruguay, por la instalacin de la empresa finlandesa Botnia en el mar-
gen oriental del ro Uruguay, frente a la ciudad de Gualeguaych. Tambin subsistieron los conflictos comerciales durante
toda la dcada. Tan solo para mencionar algunos ejemplos, los socios recurrieron a la aplicacin (o la amenaza de aplica-
cin) de medidas antidumping en diversas oportunidades: Brasil a la importacin de resinas desde Argentina; Uruguay a
los aceites comestibles argentinos; Argentina a las bandejas de poliestireno procedentes de Uruguay. Brasil ha recurrido a
la aplicacin de precios mnimos para el ingreso a su mercado de los vinos procedentes de Argentina; Uruguay ha aplica-
do restricciones al ingreso de bienes que provienen de provincias argentinas con regmenes de promocin; Argentina ha
utilizado las licencias de importacin, con plazos que en los hechos varan segn las necesidades locales, y que se aplican
tambin a los socios del MERCOSUR. Y la lista podra continuar. Lo cual pone en evidencia que en la primera dcada del
milenio los problemas de acceso han subsistido en la regin12.
Es un hecho que en Brasil no hay acuerdo acerca del grado de compromiso con el MERCOSUR y esto significa, sin duda,
un problema serio para el proceso de integracin. Uno de los ms entusiastas defensores de la integracin sudamericana Marco
Aurelio Garca, asesor del ex presidente de la Repblica Federativa del Brasil, Luiz Incio Lula Da Silva, en poltica exterior ha
dicho que el proceso de integracin sudamericana exige consistencia y rapidez, teniendo en cuenta el momento de transicin
de un mundo unipolar hacia un mundo multipolar () Amrica del Sur puede constituirse en uno de los polos de esa nueva
configuracin mundial. El hecho de ser el mas grande le impone a Brasil mayores responsabilidades13. Pero la posicin de Gar-
ca tiene fuertes contradictores. Desde asesores de la FIESP (industriales de San Pablo) hasta un funcionario internacional de la
categora de Rubens Ricupero que ha sealado que debemos proponer un retroceso estratgico en la integracin de Amrica
Latina () A falta de una convergencia en los valores, fines y medios entre los pases, es mejor renunciar a una integracin
ambiciosa, pero intangible, y contentarnos con una integracin viable, aunque modesta14. De haber triunfado Jos Serra en la
elecciones presidenciales de finales de 2010, el MERCOSUR habra dejado de ser una prioridad y Brasil se habra encaminado
muy probablemente en solitario a un nuevo dilogo con EEUU y la Unin Europea
Este debate interno en Brasil le impone varias limitaciones al proceso de integracin, sobre todo en el plano de la institucio-
nalizacin (y particularmente en el funcionamiento de los rganos decisorios) y en el de las prioridades meramente orientadas
segn Fuser que cita al politlogo Ricardo Sennes hacia la infraestructura y hacia las inversiones brasileas en la regin.15 El

Un hecho reciente pone en evidencia que los roces no son cosa del pasado. Como inform el diario bonaerense Clarn, el 23 de noviembre de 2010, la descortesa de un funcionario
argentino con el embajador Enio Cordeiro, representante del gobierno brasileo en Buenos Aires, gener fricciones entre el Palacio de Itamaraty (sede de la diplomacia de Brasil) y la Cancillera
argentina. De acuerdo con la prensa local, el secretario Guillermo Moreno us un tono agresivo con el diplomtico en una reunin en el Ministerio de Economa el 5 de noviembre ltimo.
Moreno expres la preocupacin del gobierno argentino por la prctica de dumping por parte de empresas brasileas que venderan, en el mercado argentino, productos a precios ms bajos
que los cobrados en su propio pas. Se refiri, al parecer, a productos siderrgicos. En Brasilia admiten que en la base de la disconformidad de Moreno est el creciente supervit comercial que
los brasileos acumulan en relacin a la Argentina; y eso a pesar de la sobrevaluacin del real. Este ao terminar con un intercambio a favor de Brasil superior a los 3.000 millones de dlares
y un aumento de las importaciones de productos brasileos de 54%. Sin embargo, las subas ms importantes en el comercio no fueron productos industriales sino mineral de hierro y sobre
todo porcinos. Hubo por ejemplo una suba de 210% en los despacho de carne de cerdo brasilea.

M. A. Garca: O lugar do Brasil no mundo, Boitempo Editorial, So Paulo 2010

R. Ricupero: Como entender nossos rotos herois Estado de So Paulo 3/8/2009. Tanto
la cita de M. A. Garca como la de Ricupero provienen de Igor Fuser: De la
diplomacia compaera al mercado, Le Monde Diplomatique, setiembre 2010.
102 | MERCOSUR 20 aos
proyecto brasileo, expuesto por Luciano Coutinho, presidente del BNDS, apunta a la internacionalizacin de las empresas bra-
sileas, poltica de estado que debe ser apoyada por todos los medios. Pero la dcada se caracteriz, adems, por un conjunto de
iniciativas que contribuyeron a crear expectativas y ciertos aires de transformacin. Seis son las reas que estuvieron removidas
por nuevas iniciativas y que se considerarn en este texto. Cinco son los temas que se abordaran a continuacin, en este captulo:
el Protocolo sobre Comercio de Servicios; las iniciativas en materia de integracin productiva; el tratamiento de las asimetras; las
nuevas instituciones; y el Protocolo de incorporacin de Venezuela como socio pleno. El sexto tema refiere a la agenda externa
del MERCOSUR y se le dedicar el captulo siguiente de este trabajo.
El Protocolo sobre servicios
En diciembre de 2005 entr en vigor el Protocolo de Montevideo sobre el comercio de servicios que establece un plazo
de diez aos para la liberalizacin del intercambio entre los socios. Otras disposiciones normativas sobre servicios haban
sido adoptadas con anterioridad. En 2003 se aprob el Acuerdo para la Creacin de la Visa MERCOSUR y el Mecanismo
para el Ejercicio Profesional Temporal y, al ao siguiente, el Acuerdo para la Facilitacin de Actividades Empresariales.
Desde antes de que el Protocolo de 2005 estuviera en vigor se haban realizado cinco rondas de negociaciones. La sexta
ronda, que compendi todos los logros alcanzados en las rondas previas, fue aprobada en 2006 (Cumbre de Crdoba) y
una sptima est en curso. En el primer lustro de vigencia del Protocolo, y a pesar de las sucesivas rondas, los compromisos
de liberalizacin asumidos han sido escasos.
Los principales problemas que se han detectado son las distintas normativas que rigen en cada parte, las cuales debe-
ran ser armonizadas; la dispersin de regmenes regulatorios y la ausencia de los mismos en algunos pases; las dificulta-
des para consolidar el statu quo regulatorio, de forma de disponer de una base slida de negociacin, lo cual implicara que
las futuras reglamentaciones que se aprueben en un pas y que implique restricciones al comercio de servicios, excluyan a
los estados partes de las mismas; la lentitud para incorporar a las legislaciones nacionales las normas MERCOSUR apro-
badas por el CMC y que refieren a servicios; y la dbil participacin, en las negociaciones que se realizan en las rondas,
de los intereses privados. Se podra agregar, adems, que a diferencia de lo que ocurre en el comercio de bienes, donde la
informacin es abundante y la estadstica desglosada y confiable, no ocurre lo mismo con los servicios. El sector es grande
y comprende una variedad de actividades que son sumamente heterogneas. En algunas hay buena informacin estadstica
y en otras es insuficiente.
Pero el tema cobra especial significacin no solo porque es un paso necesario en el avance del proceso regional sino
tambin porque en las negociaciones de la OMC, as como en las negociaciones MERCOSUR-UE, el tema servicios tiene
un lugar muy destacado. Las negociaciones en la OMC son, como se sabe, por listas positivas (se negocia lo que uno pro-
pone negociar y lo dems queda excluido) pero en los TLC se utilizan las listas negativas (no se negocia aquello que un
pas excluye expresamente pero todo lo dems se liberaliza). Si el MERCOSUR ha enfrentado dificultades para avanzar
en su proceso de negociacin regional, cabe imaginar que tropezar con dificultades an mayores en la negociacin extra
regional. Cmo podra el MERCOSUR construir una oferta comn para llevar a una mesa de negociacin cuando no ha
podido progresar, de manera sustancial, en el acuerdo interno de liberalizacin de servicios?
La integracin productiva
Uno de los mayores esfuerzos de la segunda dcada del MERCOSUR en materia de creacin institucional, de elaboracin
de documentos, de convocatoria a reuniones de trabajo y de Decisiones y Resoluciones-, estuvo dirigido a la integracin
productiva. En los ltimos aos ha retomado vigor el enfoque sobre el papel activo de las polticas pblicas en el desarrollo

El BNDS destin, en el primer mandato de Lula, 352 millones de dlares anuales a inversiones directas en Amrica del Sur (26% que en la presidencia de Cardoso), y en el
segundo mandato, un promedio anual de 622 millones de dlares anuales, con un record en 2009 cuando trep a 726 millones de dlares.
MERCOSUR 20 aos | 103
productivo. Este retorno, aunque con nuevos instrumentos, a los planteos iniciales del PICE -cuando la integracin pro-
ductiva entre los socios tena un papel relevante- est relacionado con el anlisis critico del MERCOSUR de los noventa,
donde todo giraba en torno al mercado y el proyecto regional estaba sesgado predominantemente hacia la reduccin
arancelaria que, en definitiva, se supona significara suficiente aliento para la aproximacin entre los cuatro miembros.
Los magros resultados en materia de integracin productiva en los aos noventa, la crisis y la intensa conflictividad intra
MERCOSUR entre 1999 (devaluacin brasilea) y 2001-2002 (derrumbe de Argentina y Uruguay), y el malestar de las
economas de menor tamao relativo, pusieron en evidencia la necesidad de introducir cambios en el proyecto.
En julio de 2006 los presidentes de los pases miembros del MERCOSUR expresaron, en un comunicado conjunto,
que una de las prioridades era avanzar hacia la integracin productiva regional con desarrollo social y con nfasis en la
promocin de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes integradas, especialmente para PyMEs y coo-
perativas. Poco despus, el Sub Grupo de Trabajo (SGT) N. 7 (Industria) elabor, en 2007 la Propuesta de pautas para
la Integracin Productiva16, en donde se profundiza en los obstculos que enfrenta la integracin productiva (asimetras
de tamao y de niveles de desarrollo; diferentes economas de escala; normas y reglamentos no armonizados; dificultades
de acceso al crdito en algunos mercados, especialmente para las PyMEs, y costos elevados; fallas de mercado, etc.) y se
propone impulsar tres grandes orientaciones para alentarla: remover en la medida de lo posible esos obstculos, aprobar
incentivos de promocin y administrar con criterio positivo las diferencias entre los pases miembros.
Poco despus el GMC cre el Grupo Ad Hoc de Integracin Productiva (GAHIP)17 para que elaborara un Programa
de Integracin Productiva del MERCOSUR. Meses ms tarde en una muestra de dinamismo y eficiencia no frecuente
en el MERCOSUR el GAHIP entreg el Programa, aprobndose en la reunin del GMC de julio de 2008, realizada en
Tucumn. Es de utilidad detenerse, brevemente, en el contenido del Programa.18 El objetivo general es fortalecer la com-
plementariedad productiva de las empresas del MERCOSUR, con nfasis en la MIPyMEs, de los pases de menor tamao
econmico relativo. Ese objetivo contribuir a mejorar la competitividad de las unidades productivas y a facilitar su in-
sercin regional e internacional. Del objetivo general se desprenden objetivos especficos. Los ms relevantes parecen ser:
Favorecer la asociacin empresarial entre empresas lideres y proveedores regionales, preferentemente MIPyMEs.
Facilitar el acceso de la MIPyMEs a la informacin sobre estndares tcnicos y de calidad y contribuir con finan-
ciamiento para que puedan alcanzar esos estndares.
Contribuir al desarrollo de los servicios nacionales de normalizacin, certificacin de calidad, metrologa, etc.
Favorecer y estimular mecanismos de intercambio y cooperacin tecnolgica entre empresas de la regin.
Crear el sello de calidad MERCOSUR y fomentar la homogenizacin de los estndares regionales de produccin.
Mejorar las condiciones de acceso de las empresas a los mercados regional y mundial.
El Programa tambin contempla el desarrollo de acciones horizontales (creacin de redes, impulso a un programa
regional de capacitacin, creacin de un observatorio regional de integracin productiva, diagnstico y propuestas para
facilitar el comercio, el financiamiento y la cooperacin) y acciones sectoriales (foros de competitividad y otras iniciativas).
Al tiempo que se aprobaba el programa, se aprob tambin la creacin del Grupo de Integracin Productiva (GIP), inte-

GMC, LXVIII reunin ordinaria, Decisin N. 13/07, Propuesta de Pautas para la interaccin Productiva del MERCOSUR

Confirmado por el CMC mediante la Decisin N. 52/07, del 17 de diciembre de 2007.

En lneas generales los prrafos que siguen referidos al Programa se inspiran en el Sptimo Informe Semestral de la Secretaria del MERCOSUR, Montevideo, febrero de
2009, indito.
104 | MERCOSUR 20 aos
grado por representantes designados por los estados parte. Poco despus, en el marco del mismo programa, se cre el Fon-
do MERCOSUR de garantas para PyMEs que, segn se ha sealado, es el primer paso hacia la constitucin de un Fondo
MERCOSUR de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas involucradas en iniciativas de integracin productiva regional.
En trminos concretos Brasil ha propuesto, incluso desde antes que se aprobara el Programa de Integracin Produc-
tiva, el Programa de Desarrollo de Proveedores del sector petrleo y gas que apunta a que las empresas de los socios del
MERCOSUR se acrediten como proveedoras de Petrobras, tanto en bienes como en servicios; a que las PyMEs regionales
innoven, mejoren la calidad y el precio para acceder a la condicin de proveedoras de Petrobras; y a que se logren ganan-
cias sistmicas de competitividad en la cadena de proveedores de la petrolera . Brasil propuso tambin, el Programa de
Complementacin de la Cadena Productiva Automotriz con un propsito muy similar: estrechar los vnculos entre las
terminales y PyMEs proveedoras del MERCOSUR. Tambin se propone que se emprendan acciones para que las PyMEs
regionales alcancen los estndares de calidad de las terminales extranjeras radicadas en Brasil.
Las iniciativas en materia de integracin productiva estn, sin duda, conectadas con el tratamiento de las asimetras19
y con el ms notorio de los instrumentos creados por el MERCOSUR para superarlas: el FOCEM. Desde la constitucin
del GIP ha sido preocupacin de sus integrantes adecuar el reglamento del FOCEM -creado para financiar proyectos de
los estados socios- para que su recursos puedan canalizarse a proyectos de integracin productiva y, sobre todo, a empren-
dimientos realizados por asociaciones publico-privadas, propuestas que fueron recogidas por el grupo de trabajo que se
form especficamente para la reforma del reglamento del Fondo.
El nfasis en la integracin productiva ha dado nueva vitalidad a un MERCOSUR un tanto anmico y cuestionado,
sobre todo por lo conflictos entre las partes y por los escasos resultados para algunos de los socios. Se trata de una iniciativa
que est en sus comienzos -si bien ya cuenta con objetivos, programas propuestos y fuentes de financiamiento- y que muy
probablemente tendr un empuje de significacin en los prximos aos. Dicho lo cual es de utilidad mencionar algunos
aspectos que podran ser de utilidad para garantizar un desempeo exitoso.
Ante todo, la integracin productiva est orientada a la formacin de cadenas de valor y lo que se procura es que em-
presas PyMEs mejoren sus estndares y se integren a dichas cadenas. Es sin duda una iniciativa positiva y prometedora.
Pero habra que agregar que la sola mencin de las cadenas productivas tiene un impacto seductor. Basta mencionarlas
para que se piense que hay por delante un programa de accin virtuoso. Y no siempre es as. Habra que partir del recono-
cimiento de que no todas las cadenas son virtuosas. O, lo que es lo mismo, la existencia de diferentes patrones de gobierno
en las cadenas productivas no asegura que la integracin a las mismas conduzca a crculos virtuosos de aprendizaje e
innovacin.
Las cadenas pueden seguir diferentes lgicas y modelos, donde la influencia del patrn de relacin entre las empresas,
las caractersticas del liderazgo y las barreras a la entrada influyen en la captura de porciones de renta dentro de ella. Una
cadena puede ser fuente de aprendizaje-innovacin-rentabilidad-expansin del conjunto (ncleo y proveedores) o puede
reproducir condiciones de subordinacin, con el agravante, para la PyME, de que esta inserta, muy probablemente, en
un rgimen de monopsonio. La empresa lder tiene opcin entre proveedores pero el proveedor inserto en una cadena
y especializado en lo que esa cadena demanda no se traslada fcilmente hacia otra20. Eso explica quiz la reticencia de
algunas empresas pequeas y an medianas, expresada en encuestas empresariales en Uruguay21, hacia la integracin en
cadenas productivas. De aqu se desprende la importancia de otorgar garantas a aquellas PyMEs que estn interesadas en
integrar cadenas productivas.
Adems, muchas empresas pequeas y medianas de los pases del MERCOSUR habran sacado provecho de la integra-
cin si las condiciones de acceso hubieran estado garantizadas. El problema ms grave, que ha frenado una relacin mas
dinmica y creativa entre las empresas de los estados parte ha sido, precisamente, la incertidumbre de acceso. Los distintos

En la reunin del GMC de junio de 2007 la delegacin argentina present un documento titulado Integracin Productiva como herramienta necesaria para la superacin
de las asimetras en el MERCOSUR.

El tema fue abordado en profundidad en un estudio especifico del Sector Asesora Tcnica de la Secretaria del MERCOSUR, Documento SAT 06/2008, indito

COMISEC, encuesta entre empresario industriales, 2006
MERCOSUR 20 aos | 105
instrumentos no arancelarios que se han empleado en el MERCOSUR para detener mercadera en la frontera han tenido
varias consecuencias que terminaron desgastando al proceso de integracin. Una consecuencia es que los empresarios no
realizan inversiones para exportar hacia un mercado vecino donde el acceso no est garantizado. Otra consecuencia es que
una gran empresa, que lidera en su ramo, procurar recurrir a proveedores de su mismo mercado que no estn sometidos
al incierto paso por fronteras y aduanas. Cmo impulsar la formacin de cadenas productivas regionales con acceso
incierto en esa regin? El tema del acceso y las dificultades que ha creado en los 20 aos de historia del MERCOSUR no
debera ser obviado en un programa de integracin productiva.
Por ltimo, un programa serio de integracin productiva slo puede levantarse sobre los principios lo que se aprueba
es ley y la ley se cumple. Ese es otro aspecto que se debe corregir porque en el MERCOSUR no todo lo que se aprueba
por el CMC es ley (si se excluyen las normas de incorporacin automtica, ms del 50% de las normas que requieren in-
corporacin no estn incorporadas por todos los miembros y, por tanto, no rigen) y an lo que ha sido plenamente incor-
porado en ocasiones se incumple, cuando algn estado parte considera que el cumplimiento lo perjudicara. Ni la omisin
de incorporacin ni el incumplimiento traen aparejadas consecuencias para quien as procede. Se explica entonces que
la Decisin del CMC, adoptada en la Cumbre de San Juan, Argentina, segn la cual se aprob un Cdigo Aduanero y se
acord un sistema de distribucin de la renta aduanera -pasos trascendentes que van en la direccin de constituir una
Unin Aduanera- haya pasado relativamente desapercibida y sin mayores efectos sobre las expectativas econmicas. Quiz
porque nadie sabe si estas decisiones sern incorporadas en las legislaciones internas por los cuatro miembros y, de ser
as, cundo.
Las asimetras
Otros de los grandes temas de la segunda dcada del MERCOSUR fue el tratamiento de las asimetras. De los cuatro
miembros del MERCOSUR, Paraguay es el que se ha mostrado mas activo en este tema. El primer planteo de Paraguay
data de 2003 cuando reclam que el acuerdo regional concediera tratamiento especial y diferenciado a las economas de
menor tamao y al socio mediterrneo. El reclamo paraguayo provoc ciertos resultados parciales: tratamiento diferen-
ciado en las negociaciones con terceros y contenido regional diferenciado en el rgimen de origen MERCOSUR. Adems,
Paraguay logr (y los beneficios se extendieron a Uruguay) nuevas excepciones al AEC y tratamientos preferenciales para
importar desde extra zona bienes de capital, de informtica y de telecomunicaciones.
Tres aos despus, en 2006, Paraguay present un documento para superar las asimetras en donde propona cuatro
lneas de accin referidas, principalmente, a polticas de fomento del desarrollo, de apoyo a la competitividad y de acceso
a los mercados regionales. Al ao siguiente, en 2007, en un nuevo documento, enfatiz en la necesidad de disponer de
mecanismos de transferencia para impulsar la integracin profunda. Mientras Paraguay perseveraba en su planteo
Uruguay, el otro pas de menor tamao relativo, centraba sus crticas en los incumplimientos del MERCOSUR (particu-
larmente las limitaciones en la libre circulacin y los retrasos en la constitucin de la Unin Aduanera) cuyos costos eran
ms gravosos para los socios de menor tamao y con mercados internos reducidos.
En diciembre de 2005 se cre el Fondo para la Convergencia Estructural en el MERCOSUR (FOCEM) y durante 2006
y la primera mitad de 2007 la Secretaria del MERCOSUR y la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR
(CRPM) se encargaron de resolver los problemas prcticos y de redactar el primer reglamento del Fondo, que entr en
vigencia en agosto de 2007. Al mes siguiente, en setiembre, el FOCEM inicio formalmente sus actividades en el mbito
de la Secretaria del MERCOSUR con cuatro tcnicos y cuatro asistentes. El Fondo dispuso inicialmente de 75 millones
de dlares para 2007 -ampliados a 100 millones de dlares para los aos sucesivos- aportados por Brasil (70 millones), Ar-
gentina (27 millones), Uruguay (2 millones) y Paraguay (1 milln). Los principales beneficiarios del Fondo son: Paraguay
con una asignacin de hasta 48 millones y Uruguay hasta 32 millones de dlares. El resto 10 millones para Brasil y 10
millones para Argentina se reparte por igual entre los dos que realizan los principales aportes.
106 | MERCOSUR 20 aos
En los primeros dos aos de funcionamiento se presentaron, fundamentalmente, proyectos relativamente pequeos
de Paraguay y Uruguay por montos sumados que no llegaban a cubrir las asignaciones de ambos pases. A partir de 2009
el FOCEM comenz a tomar mayor dinmica con proyectos de cierta envergadura de los cuatro pases. En trminos ge-
nerales el funcionamiento ha sido fluido con un solo inconveniente en un proyecto presentado por Uruguay referido a la
interconexin elctrica con Brasil, y que no se cuenta entre los acontecimientos de gloria del MERCOSUR22. En 2010 se
aprob un nuevo reglamento de FOCEM, donde se recoge la experiencia de funcionamiento de los aos anteriores. En
2011 esta previsto que el Fondo tenga direccin propia, independiente de la Secretaria del MERCOSUR, que duplique la
plantilla de funcionarios y que el numero de proyectos y el aporte y la asignacin de recursos siga en aumento. Puede ar-
gumentarse que todava falta para resolver el tema de las asimetras pero no hay duda que el MERCOSUR ha dado pasos
trascendentes en esa direccin.
Las nuevas instituciones y la necesidad de nueva agenda institucional23
Las instituciones de un proceso de integracin son de suma importancia. Ellas pueden contribuir al xito del intento o
entorpecerlo, retrasarlo y, por ultimo, afectar la relacin entre los socios. La ingeniera institucional no es neutra y refleja
el grado de compromiso y el modelo de largo plazo que implcita o explcitamente han escogido los socios. En sus dos
dcadas de vida el MERCOSUR oper con instituciones que emergieron en dos momentos. El primero en el Tratado de
Asuncin y el Protocolo de Ouro Preto, en la primera parte de la dcada de los noventa, y el segundo durante un periodo
extenso de construccin institucional, que se inici luego de la gran crisis de Argentina y Uruguay, a principios del milenio,
y que an no ha concluido.
A partir del Protocolo de Ouro Preto, el MERCOSUR dispone de tres rganos que lo gobiernan: el Consejo del Mer-
cado Comn (CMC), que toma decisiones; el Grupo Mercado Comn (GMC), que emite resoluciones, y la Comisin
de Comercio (CCM) de la cual emanan directivas. Se cre tambin una Secretaria Administrativa (SAM), con funciones
limitadas y que, obviamente, no estaba autorizada a tomar decisiones o resoluciones. El Protocolo de Ouro Preto, adems,
consolida a la Comisin Parlamentaria Conjunta (prevista en el Tratado de Asuncin) y crea el Foro Consultivo Econ-
mico y Social. Despus, en 1998, se aprueba la creacin del Foro de Consulta y Concertacin Poltica, sin duda un rgano
importante para el proceso de integracin.
Pero la verdadera ola de nuevas instituciones y de ampliaciones en el presupuesto de MERCOSUR se inicia en 2002.
Este empuje institucional ha estado destinado claramente a:
Admitir cierta divisin de poderes en el MERCOSUR, considerando que durante la primera dcada los poderes
ejecutivos, por medio de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Economa y Finanzas, haban asumido toda
la tarea de la integracin. La CPC y luego el Parlamento, as como el Tribunal Permanente de Revisin, apuntan en
esta direccin.
Crear canales de comunicacin e iniciar ciertos vnculos formales con la sociedad civil (FCES) y el poder local
(Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados y Provincias).
Abordar el tema de las asimetras, cuya desatencin se haba convertido en tema de permanente preocupacin
para Paraguay y Uruguay (FOCEM).

El proyecto uruguayo, que contaba con un informe tcnico favorable, estuvo muchos meses detenido, en la CRPM, porque la delegacin de Argentina en esa Comisin no
otorgaba el visto bueno. Las razones para la negativa estaban indiscutiblemente relacionadas con la presin de Argentina para incidir en otros conflictos (papelera Botnia y posicin
del gobierno uruguayo en la designacin del Secretario de la UNASUR) entre Buenos Aires y Montevideo.

Este tema ha sido tratado por el autor en otro trabajo titulado La debilidad institucional del MERCOSUR, octubre 2010, de prxima publicacin
MERCOSUR 20 aos | 107
 Prestar atencin especial a los problemas sociales del MERCOSUR, creando el Instituto Social (ISM) cuyo institucional del proceso. El avance hacia las funciones propiamente parlamentarias del PM, entre las cuales debe incluirse incidir
descuido haba sido sealado en ms de una ocasin por los crticos que consideraban que el MERCOSUR estaba en la agenda del MERCOSUR y en el modelo de integracin que se persigue, puede vislumbrarse como uno de los ejes centrales
exclusivamente centrado en los temas comerciales. de la reforma institucional. En cuanto al impacto presupuestal27 y los criterios, es de notar que durante los aos noventa el aporte
de los pases miembros al MERCOSUR se limitaba una partida fija, anual, para la Secretaria Administrativa y pequeos aportes
Enfatizar el carcter tcnico del trabajo de la Secretaria institucin que por muchos aos fue la nica con fun- al Fondo Especial de Controversias y al Fondo de Opiniones Consultivas. Considerando a la Secretaria, el aporte de los estados
cionarios estables- aprobando la creacin del Sector de Asesora Tcnica (SAT), compuesto por cuatro acadmicos partes fue de 980.887 dlares por ao entre 1997 y 2007; pero se elev a 1.107.781 en 2008, a 1.673.481 en 2009 y a 2.039.704
de nivel alto y cuatro asistentes24. en 2010. El aporte a la Secretara se divide por partes iguales entre los socios y los incrementos se explican por los aumentos
salariales en dlares contemplando la desvalorizacin del dlar en el Uruguay -y, sobre todo, por la incorporacin de nuevos
Desde el ao 2005 est en actividad el Grupo de Alto Nivel sobre la Reforma Institucional (GANRI) con el mandato funcionarios (quince mas entre 2009 y 2010).
de presentar un proyecto de reforma en plazos que se han ido prorrogando25. Pero de todos los rganos que se han credo Desde el ao 2008 los socios del MERCOSUR aportan al FOCEM 100 millones de dlares de manera diferenciada.
en esta etapa el Parlamento es, sin duda, el que ms expectativa y ms polmicas ha suscitado. Resulta evidente que el Par- Desde 2009 los estados parte contribuyen por partes iguales para financiar la Secretara del Tribunal Permanente de Revi-
lamento debe involucrarse en el proceso de reforma institucional del MERCOSUR porque es el espacio poltico legtimo sin y, desde el mismo ao lo hacen, de manera diferencial, al Instituto Social del MERCOSUR. Por ultimo, en el periodo
para convocar a diversos actores pblicos y privados, para brindarles informacin, incitarlos a debatir y elaborar una refor- de transicin, entre diciembre de 2006 y diciembre de 2010, estaba previsto que el Parlamento del MERCOSUR recibiera
ma con participacin de la sociedad. El Parlamento del MERCOSUR (PM) es un rgano que lo componen representantes anualmente 1 826 073 dlares, por partes iguales entre los socios. A partir de enero de 2011 los aportes sern diferenciales.
de los parlamentos nacionales, los cuales sern sustituidos por otros elegidos en forma directa. En la etapa inicial el PM El cuadro que sigue muestra el nuevo esfuerzo presupuestal de los miembros plenos del MERCOSUR, asumido en los
est compuesto por 72 parlamentarios. Paraguay es el nico pas, hasta el momento, cuyos parlamentarios en el PM han ltimos aos. Los nmeros sugieren que hay un claro compromiso, de todas las partes, destinado a fortalecer tanto a la
sido elegidos directamente por el pueblo. Secretara como a los nuevos rganos del MERCOSUR.
Un tema de gran inters, y novedoso en el MERCOSUR, es el de la proporcionalidad para la conformacin del PM.
El Protocolo Constitutivo del Parlamento introduce la representacin ciudadana, que se asemeja a la representacin
proporcional, y permite superar el criterio histrico de la representacin paritaria. En 2005 el Grupo Tcnico de Alto Nivel Tabla 9. Aporte de los Estados Partes a los rganos del MERCOSUR
Parlamento MERCOSUR (GTAN) present una propuesta, tomando en cuenta el criterio demogrfico atenuado, segn En dlares de Estados Unidos. Ao 2010
la cual Argentina tendra 36 parlamentarios, Brasil 36 y Paraguay y Uruguay 16 cada uno. Se entendi entonces que los
estados menos poblados estaran sobrerrepresentados (un parlamentario cada 202 mil habitantes en el caso de Uruguay)
y el estado ms poblado estara sub representado (un parlamentario cada 4 millones 800 habitantes en el caso de Brasil). rgano Argentina Brasil Paraguay Uruguay Otros Total
Una segunda propuesta, llamada de proporcionalidad atenuada, se construy a partir de franjas de poblacin, con un SM 509.476 509.476 509.476 509.476 1.800 2.039.704
mnimo de 18 parlamentarios para los estados con menos de 10 millones de habitantes e incrementos en franjas sucesivas. STPR 76.876 76.876 76.876 76.876 307.502
Esta propuesta otorgaba 75 parlamentarios a Brasil, 33 a Argentina y 18 a cada uno de los estados menos poblados. La FOCEM 27.000.000 70.000.000 1.000.000 2.000.000 100.000.000
conformacin del Parlamento Europeo y los criterios que ah se usaron para la proporcionalidad atenuada fueron seguidos
ISM 54.488 88.976 54.488 30.000 227.952
muy de cerca en el MERCOSUR.
Por fin, en octubre de 2010 el CMC, recogiendo la propuesta parlamentaria de abril de 2009, aprob por Decisin que PM 456.518 456.518 456.518 456.518 1.826.073
entre 2011 y 2014 Argentina contar con 26 parlamentarios, Brasil con 37, y Paraguay y Uruguay con 18 cada uno. Desde FEC 50.000 50.000 50.000 50.000 200.000
2015 Argentina tendr 45 parlamentarios, Brasil 75 y Paraguay y Uruguay 18 cada uno. En esta versin de la proporcio- FOC 15.000 15.000 15.000 15.000 60.000
nalidad atenuada ninguno de los cuatro miembros dispondr de mayora absoluta. Es de notar que mientras Brasil puede TOTAL 28.097.358 71.131.846 2.097.358 3.072.870 1.800 104.401.231
lograr con el concurso de otro miembro la mayora absoluta, en ausencia de los votos brasileos los otros tres miembros
deberan sumar sus respectivas bancadas para lograr dicha mayora. Fuente: Tomado de Alberto Martinez Franco, op cit.
Lo significativo es que al romper con la representacin paritaria26 se establece un precedente de sumo inters para el futuro

Ante todo es bueno sealar que el esfuerzo orientado a tecnificar a la Secretaria que lleva ya algunos aos - no ha estado exento de continuas dificultades. Los tcnicos de la SM
trabajan sobre temas aprobados por los rganos decisorios, no siempre bien escogidos, y los cuyos resultados no pueden divulgarse, continuando una poltica de secretizacin-muy
propia de la practica burocrtica- que ha acompaado al MERCOSUR desde su creacin y que, obviamente, no contribuye a su buen crdito.

Durante un lustro el GANRI se ha convertido en un ejemplo de lo que se ha llamado el dficit democrtico del MERCOSUR. Se trata del secreto mejor guardado porque
nadie sabe salvo los muy iniciados - que propuestas han estado supuestamente discutiendo, durante ese lapso.

Contra la afirmacin de que son los estados, y no las instituciones, quienes dominan el proceso, se podra argumentar que, a lo largo de los aos, la toma de decisiones por
mayora en el UE se ha ido extendiendo, lo que socava la autoridad de los gobiernos y favorece la mediacin de las instituciones (sobre todo de la Comisin). Sin embargo, para
autores como Keohane, Hofmann o Taylor no hay contradiccin entre el dominio del proceso por parte de los estados y la de la toma de decisiones por mayora. Keohane y
Hoffmann consideran, precisamente, que el proceso poltico comunitario podra describirse como un inter gubernamentalismo supranacional. Por supuesto, con el trmino Justicia de la actividad comunitaria. Vase Mnica Salomn, op .cit.

Esta parte se nutre de la informacin aportada por Alberto Martinez Franco: Presupuesto del MERCOSUR. Nueva Estructura Presupuestaria. UDELAR, Tesis de Maestra,
supranacional se refieren exclusivamente a la toma de decisiones por mayora, a la primaca del derecho comunitario sobre los derechos internos y a la supervisin del Tribunal de 2010

108 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 109

 El cuadro presenta, como queda dicho, los aportes a instituciones del MERCOSUR. Pero no toma en cuenta el costo
nacional de los permanentes traslados de los funcionarios para asistir a las reuniones del CMC, del GMC y de la CCM, as
como a otras reuniones especializadas. Cada Presidencia Pro Tempore organiza las reuniones en su pas y los funcionarios
de los otros tres deben trasladarse hasta el anfitrin. Es de notar que corresponde a cada Estado cubrir pasajes, seguros de
viaje y viticos internacionales de los funcionarios que enva a las reuniones28. Es difcil hacer una estimacin del costo del
periplo del MERCOSUR29. Un periplo ms acotado (en reuniones y desplazamiento de funcionarios de las cancilleras)
y la creacin de un elenco estable de funcionarios trabajando para el proyecto regional no solo mejorara la calidad del
gobierno del MERCOSUR sino que resultara, con toda seguridad, ms econmico.
Las nuevas instituciones y el creciente esfuerzo presupuestal son signos positivos que reflejan la voluntad de las partes
de fortalecer al MERCOSUR. Pero an falta lo esencial: que se encare la reforma de los rganos decisorios y que se empiece
a admitir algn grado de supranacionalidad. Es sta, puede argumentarse, la nica va razonable para mejorar el funcio-
namiento del MERCOSUR. Pero, adems, es el camino hacia el proyecto de integracin con ms potencialidad, donde
los efectos dinmicos de la integracin se pueden hacer sentir. En tal sentido, desde el punto de vista de las decisiones y
resoluciones, se requiere:
Que se jerarquicen las decisiones y resoluciones que aprueba el MERCOSUR, estableciendo la unanimidad en el
CMC y el GMC para las ms trascendentes y admitiendo mayora (calificada o simple) para otras, y trasladando a
un elenco estable las dems.
Que se ample la lista de decisiones y resoluciones de incorporacin automtica y que se recurra al procedimien-
to de la incorporacin tcita una vez transcurrido cierto plazo sin objecin explicita de alguna de las partes.
Que el CMC y el GMC se renan para resolver tan slo los temas relevantes, con una agenda preparada con la
debida anticipacin, en fechas fijas, que se deben conocer a comienzos de cada ao y que no se modifiquen por
motivo alguno.
Que se conforme un elenco estable, que tenga visin de conjunto del proceso, que responda a las jerarquas comu-
nitarias (y no a las embajadas nacionales) y que acte segn el inters del proyecto global.
Que el elenco cuente con atribuciones para resolver, sin consulta previa, en los temas reservados a su competencia.
La incorporacin de Venezuela
El MERCOSUR ha tenido vocacin de ampliarse desde los primeros aos de funcionamiento. Durante los aos noventa se
realizaron conversaciones con Chile que estuvieron a punto de fructificar en diciembre de 2000, cuando estaba prevista la
incorporacin plena al acuerdo, pero semanas antes de la reunin del MERCOSUR en Florianpolis, desde Washington se
anunci que se reiniciaban las conversaciones bilaterales con Santiago suspendidas durante una dcada para llegar a la
firma de un TLC, lo cual ech por tierra la ampliacin del acuerdo en el Cono Sur.
En la dcada siguiente se iniciaron negociaciones con Venezuela y en 2005 se firm el Protocolo de Adhesin de Ve-
nezuela al MERCOSUR. En el mismo Protocolo se contempl la creacin de un Grupo de Trabajo encargado de definir
los pasos que se deberan dar para que Venezuela incorpore el acervo normativo MERCOSUR, adopte la nomenclatura

Como, adems, es imposible planificar con anticipacin cada viaje no se sabe la fecha de la reunin hasta ltimo momento y con frecuencia la fecha ya confirmada
se cambia una vez mas horas antes de que empiece la reunin, los pasajes MERCOSUR son mucho mas caros que los pasajes normales

El periplo empieza por viajes a Buenos Aires (reuniones durante seis meses), y luego otros seis meses a Brasilia, a Asuncin y a Montevideo. Las cumbres, con reunin de
presidentes, se suelen realizar en Tucumn o en Costa de Saupe (Salvador) y no siempre, por tanto, en las capitales.
110 | MERCOSUR 20 aos
arancelaria del MERCOSUR, acuerde con los miembros plenos la convergencia de sus aranceles al AEC y la secuencia de
liberalizacin arancelaria con el MERCOSUR, y fije pautas acerca de cmo se incorporara a los acuerdos de MERCOSUR
con terceros30.
El GT desarroll su tarea durante 180 das, tal como estaba previsto, y avanz en las grandes lneas de los temas
propuestos. Tanto en lo que refiere al acervo normativo, a la nomenclatura, como al AEC, el plazo de Venezuela se
fij, en principio, por acuerdo de partes, en cuatro aos a partir de la entrada en vigencia del Protocolo, con metas
intermedias dentro del lapso. Con respecto al programa de liberalizacin con los socios del MERCOSUR, se deci-
di que deba realizarse en forma bilateral entre Venezuela y los cuatro socios plenos. En cuanto a los acuerdos de
MERCOSUR con terceros Venezuela los analizar e iniciar el dialogo con esos pases, una vez que entre en vigencia
el Protocolo. Si bien las grandes lneas quedaron definidas por el primer grupo de trabajo, el CMC entendi que era
necesario crear un nuevo grupo ad hoc para que continuara afinando las condiciones de incorporacin, tarea que ha
continuado pero a ritmo muy lento.
Para que el Protocolo entre en vigencia, como se sabe, los parlamentos nacionales de los miembros del MERCOSUR
deben aprobarlo. Al concluir el ao 2010 la situacin era la siguiente: los parlamentos de Argentina y Uruguay, donde los
gobiernos disponan de mayora parlamentaria, aprobaron el Protocolo con rapidez, hace ya tiempo. Brasil lo hizo, bas-
tante mas tarde, luego de un difcil y enconado debate parlamentario. Pero falta aun la posicin del parlamento paraguayo
y es difcil vaticinar cuando se producir ese pronunciamiento. El gobierno de Venezuela, su incierto enfoque sobre el
desarrollo y la integracin, y su estilo poltico, levantan cierta resistencia en sectores del parlamento paraguayo, tal como
durante un buen tiempo ocurri con el parlamento brasileo.
Pero un hecho a destacar es la importancia que ha ido cobrando el comercio de Venezuela con el MERCOSUR. En
el ao 2002 las exportaciones de los cuatro socios hacia Venezuela totalizaba apenas 969 millones de dlares; en 2007
alcanzaba los 6079 millones; en 2008 llegaba a 7057 millones; y en 2009 a 4911 millones. En todos los aos la balanza ha
sido superavitaria para el MERCOSUR. Si se excluye el MERCOSUR, en el cuatrieo 2006-2009 Venezuela fue el principal
destino de las exportaciones brasileas y el segundo de las exportaciones argentina hacia Amrica del Sur, mientras que
en 2008 y 2009 fue el principal destino de las exportaciones uruguayas a Amrica del Sur. Adems de las exportaciones
hay evidente inters de empresas brasileas de realizar obras de infraestructura y de concretar inversiones directas en el
vecino del norte. Los dos polos de mayor significacin del programa brasileo de integracin productiva con Amrica del
Sur son Argentina y Venezuela.
Muy probablemente Venezuela se convertir, en algn tiempo ms, en el quinto socio pleno del MERCOSUR y
el proceso de adecuacin a las normas, nomenclatura, AEC y liberalizacin intrabloque, apenas iniciado luego de la
firma del Protocolo, emerger con toda su fuerza. Ser, es de presumir, un proceso complejo. Venezuela es miembro
del ALBA y un primer tema a dilucidar consiste en la compatibilidad de pertenecer a dos esquemas muy distintos de
integracin31. Tampoco est muy claro cul ser la actitud de los empresarios venezolanos, cuyas cmaras mantienen,
en varios planos, diferencias profundas con el gobierno, al momento de negociar normas, disciplinas, pautas tem-
porales de liberalizacin con los nuevos socios y adecuacin al AEC para el resto del mundo. Por ltimo, tambin es
pertinente preguntar si Venezuela se convertir en un socio que contribuir a la cohesin del MERCOSUR o, por el
contrario, agudizar las diferencias y har ms complejos los acuerdos internos. Por otra parte, la incorporacin de
Venezuela no la obliga a suscribir los acuerdos del MERCOSUR con terceros, pues su compromiso segn el Proto-
colo consiste tan solo en analizar esos acuerdos e iniciar el dilogo con la contraparte.

Estrictamente la incorporacin debe cumplir con la Decisin del CMC 28/05, que reglament el art. 20 del Tratado de Asuncin. Segn la norma un nuevo
miembro debe adherir al Tratado de Asuncin, al Protocolo de Ouro Preto y al Protocolo de Olivos; adoptar el AEC con un programa de convergencia; adherir al ACE N 18
y sus protocolos adicionales por medio de un programa de liberalizacin comercial; adoptar el acervo normativo del MERCOSUR; adoptar los instrumentos internacionales
celebrados en el marco del Tratado de Asuncin; definir la modalidad de incorporacin a los acuerdos del MERCOSUR con terceros.

En el caso de Bolivia, que solicit su incorporacin al MERCOSUR pero sin abandonar la CAN, surgieron ciertas incompatibilidades (como, por ejemplo, responder a dos
normativas distintas) que no ha sido fcil resolver.
MERCOSUR 20 aos | 111
La agenda externa del MERCOSUR
La agenda externa del MERCOSUR comprende una gran variedad de iniciativas, la mayora de ellas en proceso y otras
en aplicacin. El propsito de este capitulo no es abarcar a todas ellas sino centrar el anlisis en las negociaciones entre el
MERCOSUR y la Unin Europea, uno de los retos ms ambiciosos y difciles que tiene por delante la regin. El captulo
siguiente estar dedicado a la emergencia de China y su impacto en el MERCOSUR.
La historia de las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea tiene tres lustros y an no ha llegado a buen
trmino. En los inicios haba fuertes incentivos para que se llegara a un acuerdo. Entre los ms notorios cabe sealar que
el MERCOSUR era, a mediados de los aos noventa, un proyecto pujante, prximo a constituirse en una unin aduanera;
que Estados Unidos promova el ALCA, proyecto que de concretarse habra dejado en situacin desventajosa a la UE; que
la UE no se haba ampliado an hacia el este y que, adems, era el principal socio comercial y el principal origen de las
inversiones extranjeras del MERCOSUR. El acuerdo entre las dos regiones se presentaba, por entonces, como el primero
entre dos uniones aduaneras y este le otorgaba un rasgo diferencial respecto a otros tratados o convenios.
Al tiempo que la UE iniciaba negociaciones con el MERCOSUR, haca otro tanto con Mxico y Chile. Las negocia-
ciones con Mxico fueron lentas al inicio (sobre todo porque los negociadores europeos queran incluir una clusula
democrtica que los mexicanos consideraban lesiva) pero a partir de noviembre de 1999, luego de nueve rondas de ne-
gociaciones, en mayo de 2000 se lleg a un acuerdo. La exitosa negociacin puede atribuirse, fundamentalmente, a dos
razones: Mxico no es exportador de alimentos y el captulo agrcola no era conflictivo en ese contexto; y, adems, Mxico
haba firmado el TLCAN con Estados Unidos y Canad y, en ausencia de un acuerdo con la UE, los bienes e inversiones de
origen europeo quedaban desventajosamente posicionados en el mercado mexicano.
En el ao 2002 se firm el acuerdo entre Chile y la UE. El tamao de la oferta exportable chilena; su perfil predomi-
nantemente no conflictivo con los intereses europeos; y la negociacin en marcha de un TLC entre Chile y EEUU explica
en buena medida la exitosa negociacin. Pero las negociaciones entre el MERCOSUR y la UE han tenido, hasta el momen-
to, un resultado muy distinto y an no est clara la posibilidad de vislumbrar un acuerdo en el horizonte cercano.
En lo que sigue se intentar indagar en las dificultades con las cuales tropez el acuerdo en el pasado y en la incerti-
dumbre del presente. Se partir desde los primeros contactos, en 1991; se har referencia a la instalacin de las negociacio-
nes y la metodologa de las mismas; se mencionarn las ofertas de cada parte y cules fueron las diferencias insalvables; y,
por fin, se har referencia al escenario futuro ms probable para estas negociaciones.
La extrema sensibilidad de la agenda para ambas partes; la intransigencia agrcola europea; la complejidad creciente de
la UE y la prdida de importancia relativa de un acuerdo con el MERCOSUR; los desacuerdos internos en ste, que mostr
dificultad para elaborar una oferta comn y no ha logrado consolidar una unin aduanera; y el alejamiento de un tratado
entre el MERCOSUR y EEUU que amenazara posiciones europeas, se pueden mencionar como las principales razones del
relativo enfriamiento en las negociaciones del pasado reciente.
El Acuerdo Marco
En 1991 se constituy el Comit Consultivo Conjunto de Asistencia Tcnica e Institucional para el asesoramiento del MERCO-
SUR y en 1992 se suscribi el Acuerdo de Cooperacin Institucional entre el MERCOSUR y la UE. Con estas herramientas en
operacin, en diciembre de 1995 ambas partes firmaron el Acuerdo Marco de Cooperacin Interregional (AMCI), en el contexto
del artculo 24 del GATT. El primer paso consisti en formar grupos tcnicos de trabajo que, hasta 1998, se dedicaron a preparar
una fotografa del estado de las relaciones comerciales entre los dos bloques. En 1999 se iniciaron formalmente las negociacio-
nes. Es de notar que la UE concurri a las mismas con un mandato que condicionaba las negociaciones con el MERCOSUR a los
resultados que se alcanzaran en la Ronda de la OMC (Doha), especialmente en lo concerniente a la negociacin global en el rea
agrcola y a los lineamientos de la reforma europea de la poltica agrcola comn.
112 | MERCOSUR 20 aos
El paso siguiente consisti en poner en funcionamiento, en noviembre de 1999, el Comit de Negociacin Birregional
MERCOSUR-UE (CNB), que en su primera reunin, realizada en Buenos Aires en abril de 2000 acord los principios
generales y los objetivos de la negociacin y design tres grupos tcnicos donde se abordaran los temas de la agenda. Los
principios generales resultaron sin duda exigentes: (1) los resultados de las negociaciones deberan ser implementados
por las partes como un todo indivisible (single undertaking); (2) las negociaciones deberan ser integrales y los resultados
equilibrados; (3) ningn sector debera ser excluido por la sensibilidad de ciertos productos y servicios. El objetivo de la
negociacin consista en abarcar tanto los temas tradicionales tratados en la OMC como los temas nuevos. Esto es:
Liberalizacin bilateral y recproca del comercio tanto de bienes como de servicios en distintas secuencias de
tiempo a acordar.
El acceso recproco a los mercados de compras gubernamentales tanto en materia de bienes como de servicios y
obras pblicas.
El fomento a la inversin sin discriminaciones por el origen del capital.
La adecuada y efectiva proteccin a la propiedad intelectual.
La implementacin de polticas de competencia efectivas y de disciplina en el defensa del comercio.
El establecimiento de un mecanismo efectivo y obligatorio de solucin de controversias.
Esta agenda tan amplia y ambiciosa de negociacin se canaliz hacia tres grupos tcnicos, sometidos a un trabajo
sumamente exigente. El primer grupo se ocup del comercio de bienes, es decir, de las medidas arancelarias y no arancela-
rias, las normas de origen, las normas tcnicas, las medidas de defensa comercial (antidumpling, derechos compensatorios
y salvaguardias) y cuestiones aduaneras. El segundo grupo se dedic al comercio de servicios, los derechos de propiedad
intelectual y las medidas para fomentar un clima de inversin no discriminatorio. El tercer grupo se destin a las compras
gubernamentales, la defensa de la competencia y la solucin de controversias.
Los negociadores iniciaron sus actividades a buen ritmo. De los tres grupos, el primero fue el que gener mas pro-
puestas y donde las negociaciones comenzaron a tener tropiezos. Los otros dos grupos avanzaron ms lentamente. Ser de
utilidad detenerse en las propuestas del MERCOSUR y de la UE, presentadas en 2001 en el primer grupo, para marcar las
diferencias y sealar las que han resultado hasta el momento insalvables.
La propuesta arancelaria del MERCOSUR. Sntesis de aspectos relevantes
1. Si bien la proteccin europea no recae en aranceles ad valorem, los negociadores del MERCOSUR propusieron
que se adoptara un arancel base en el que todos los medidas comerciales se expresaran en su equivalente ad valorem.
El propsito era establecer un arancel de referencia ante la compleja estructura arancelaria y no arancelaria de la UE.
2. El segundo punto consista en determinar a partir de cul arancel deba iniciarse la desgravacin que oportuna-
mente acordada:
MERCOSUR 20 aos | 113
 Arancel consolidado OMC Arancel aplicado La propuesta de la UE: sntesis de aspectos ms relevantes
(promedio) (promedio)
MERCOSUR 31% 12% 1. La oferta de la UE en materia arancelaria se present en seis canastas. Las cuatro primeras (A a D) prevean la
UE 7% 6.9% eliminacin de los aranceles en forma total (cero), ya fuera de manera inmediata (canasta A) o en plazos de 4, 7 y 10
aos (canastas B, C, D). La quinta canasta (E) inclua productos agrcolas procesados y pesqueros que podran ser
desgravados completamente en un plazo a definir en la negociacin.
Como se puede apreciar haba diferencias importantes en el punto de partida. El MERCOSUR admiti que el proceso
de desgravacin se iniciara a partir de 12% (aplicado) y no de 31% (consolidado en la OMC). Se suele admitir que esa fue Por fin, exista una categora de productos agrcolas y agrcolas procesados (cereales, carnes, azcar, tabaco, aceite de
una fuerte concesin a la UE. oliva, etc.) que estaban excluidos de la oferta, pero quedaban sujetos a cuotas33.

3. El tercer punto refera al porcentaje de las compras del MERCOSUR, de origen europeo, cuyo arancel se llevara a cero: 2. En cuanto al porcentaje de las compras de la UE, de origen MERCOSUR, cuyo arancel se llevara a cero:

% %
% % % %
Del comercio que segn la Del comercio que segn la
Del comercio que ya ingresa Del comercio con arancel Del comercio que ya Del comercio con arancel
oferta MERCOSUR ingresara oferta UE ingresara
con arancel cero cero si se llegara a acuerdo ingresa con arancel cero cero si se llega a acuerdo
con arancel cero con arancel cero
MERCOSUR 11% 66% 77% UE 57% 37% 94%

Aqu se gener un punto de conflicto porque los negociadores MERCOSUR alegaban que la desgravacin de la UE a
El MERCOSUR consider que su oferta era sumamente amplia porque incorporaba al arancel cero al 66% de sus cero apenas llegaba al 37% mientras que la del MERCOSUR alcanzaba el 66%. Adems, mientras el MERCOSUR rebajaba
importaciones desde la UE. El 66% reducira de 10% (promedio) a cero el arancel, lo que se estimaba como un sacrificio el arancel del 66% desde 10 (promedio) a cero, la UE lo haca para el 37% apenas de 2.6% a cero. Por lo tanto, el costo para
arancelario de significacin. la UE era prcticamente inexistente mientras que para la otra parte era mucho ms significativo.

4. Pero el problema de ms difcil solucin se present con las cuotas de la UE. Se saba que la UE no estaba dispues- Los negociadores de la UE argumentaron que esas diferencias provenan de que el punto de partida era diferente: la
ta a eliminarlas en el marco del convenio con el MERCOSUR, lo que ya significaba, de partida, una limitacin. mayora (57%) de los productos MERCOSUR ya ingresaban en la UE con arancel cero y, adems, la UE tena aranceles
promedio histricamente ms bajos que MERCOSUR.

%
Arancel promedio de esos Aspiracin MERCOSUR de
Aspiracin MERCOSUR 3. Respecto a las cuotas, la respuesta de la UE fue decepcionante para el MERCOSUR:
De productos MERCOSUR de cobertura del consumo
productos por encima de la que se ample el comercio de
vendidos en la UE sometidos de la UE hasta un % del mer-
cuota esos bienes hasta (valor) Estimacin % de productos Propuesta de la UE de
a cuotas cado total Arancel promedio de esos Propuesta de la UE de que
MERCOSUR vendidos en la cobertura del consumo de
5% 72% 5 000 millones 3.3% productos por encima de la se ample el comercio de
UE sometidos a cuotas la UE hasta un % del
cuota esos bienes hasta (valor)
mercado total
3% 72% 1000 millones 0.6%
Las cuotas afectan, como es sabido, a productos de gran inters para el MERCOSUR y donde la competitividad de los
cuatro socios es elevada. Se trata de lcteos, carnes, cereales, etc. En este punto las diferencias con la UE se marcaron de
manera importante32.


La oferta del MERCOSUR estaba condicionada a que la UE aceptara:
otorgar un trato especial y diferenciado a los pases del MERCOSUR;
incluir en el programa de reduccin arancelaria europeo los derechos especficos, los aranceles mixtos y cualquier otro gravamen de efecto equivalente;
aceptar algn sistema de proteccin para la industria naciente del MERCOSUR;
no aplicar precios de entrada a los productos de origen MERCOSUR; 
En el caso de Uruguay, por ejemplo, la oferta europea significaba, para los productos industriales exportados hacia la UE, 3.5% de desgravacin inmediata (A); 5.1% de
reducir los picos arancelarios; desgravacin en dos aos (B); 11.8% de desgravacin en 8 aos (C); 18.5% de desgravacin en 10 aos (D); y los sensibles, sin cronograma de desgravacin, significaban
no aplicar subsidios a la exportacin en el comercio recproco. 26.3%. Fuente: Cmara de Industrias de Uruguay: Posibles impactos del acuerdo comercial UE-MERCOSUR, 2005.

114 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 115


Pronto se percibi que las diferencias en este punto seran muy difciles de superar. La proteccin europea de un lado
y la alta competitividades del MERCOSUR en la produccin de esos bienes hacan muy difcil la aproximacin.
4. Otros dos puntos agregados por los negociadores de la UE complicaron el avance. En primer lugar, un sealamiento
de la UE respecto a que segn las normas del GATT y la OMC, los acuerdos amparados en el artculo 24 deben abarcar lo
esencial del comercio. La propuesta europea comprenda el 94% del comercio total con arancel cero, y cumpla con la exi-
gencia, pero la del MERCOSUR apenas abarcaba el 77% y, por lo tanto, no cumpla con la exigencia de la OMC.
En segundo lugar, la UE argument que en el MERCOSUR la libre circulacin de bienes es inexistente. Puesto que
la unin aduanera no se ha podido concretar, ocurre que los productos extrazona que ingresan por uno de los pases del
MERCOSUR y se trasladan a otro pagan dos veces el AEC, fenmeno que contrasta con la libre circulacin que existe al
interior de la UE.
La crtica del MERCOSUR a la propuesta arancelaria de la UE
El MERCOSUR ha sealado que una porcin significativa de la oferta de la UE se refiere a productos cuyo arancel ya era
cero, lo que no implica ningn tipo de mejora en las condiciones de acceso. Hay una gran asimetra en el punto de partida
arancelario. Es de notar que los flujos de comercio histricos son el resultado de los niveles de proteccin existentes, lo
que lleva a que el comercio de exportacin desde el MERCOSUR hacia la UE de productos agropecuarios, procesados de
origen agropecuario y algunos industriales (calzados y textiles) sea muy reducido. La oferta de cuotas de la UE, insuficiente
y muy distante de las aspiraciones de la otra parte, no cambiara esa situacin.
Por otro lado, la oferta de la UE no hace referencia a los derechos especficos. Unas 800 posiciones arancelarias, referidas a
productos agropecuarios, que son afectadas por esos derechos especficos, actan como un freno eficaz a las exportaciones desde
el MERCOSUR a la UE. Es de sealar tambin que la simple observacin de los promedios arancelarios es engaosa. Promedios
muy bajos pueden esconder como de hecho ocurre en la UE picos arancelarios muy elevados en ciertos productos que la UE
no quiere dejar entrar. Tambin oculta la progresividad arancelaria excesiva de la UE, de forma que el arancel parte de cero para
bienes sin procesamiento pero se eleva de manera significativa apenas se incorpora valor agregado. Como es bien conocido,
adems, la UE subsidia con programas de ayuda a su produccin agropecuaria interna y subsidia tambin las exportaciones
agrcolas hacia terceros mercados, deprimiendo precios y desplazando produccin genuina del MERCOSUR. Tampoco hace
referencia a los subsidios a la exportacin en el comercio recproco.
Debe tomarse en cuenta que el comercio MERCOSUR-UE responde al patrn clsico centro-periferia segn el cual una
parte exporta bienes intensivos en manos de obra y en recursos naturales e importa de la otra bienes intensivos en capital y tec-
nologa. Durante las negociaciones qued en evidencia que la firma del acuerdo no contribuira a modificar esa situacin.
Los otros temas de la agenda
Se avanz muy poco en los otros grupos de trabajo. En lo que refiere a servicios, las ofertas mutuas han sido consideradas insufi-
cientes por ambos. El MERCOSUR incluy en su oferta casi todos los sectores prioritarios para la UE. Pero, por el lado europeo,
no contemplaron uno de los intereses fundamentales de la regin: la apertura del mercado europeo a los servicios profesionales.
En cuanto a compras gubernamentales, propiedad intelectual e inversiones, tampoco se registraron progresos. Las
demandas de la UE fueron consideradas excesivas por el MERCOSUR, cuya posicin consisti en limitar las concesiones
y mantenerse, fundamentalmente, dentro de lo negociado y concedido en la OMC.
116 | MERCOSUR 20 aos
El estancamiento
En noviembre de 2002 (en la octava reunin del CNB) el MERCOSUR mejor su oferta y aument el porcentaje del co-
mercio a cero hasta el 83.5%, respondiendo al cuestionamiento de que no estaba comprometido lo esencial del comercio.
Por su parte, la UE reiter su oferta presentada en las reuniones anteriores, sin plantear mejoras ante los cuestionamientos
del MERCOSUR. Desde entonces, en las sucesivas reuniones del CNB, la negociacin se concentr en las ofertas pero las
posiciones continuaron enfrentadas. Luego de 16 rondas las negociaciones continuaban estancadas y en octubre de 2004,
fecha prevista para el cierre de las negociaciones y la firma de acuerdo, no fue posible cumplir con esos objetivos34.
Cul es el futuro de las negociaciones MERCOSUR-UE?
El futuro de las negociaciones se presenta complejo por varias razones que se expondrn, brevemente, a continuacin:
1. En mayo de 2004 se incorporaron a la UE diez nuevos pases35 y en enero de 2007 dos ms36. La incorporacin del
este europeo a la UE, zona histricamente en disputa diplomtica y armada con Rusia, es de importancia capital
para los pases mas gravitantes de la UE. Los fondos estructurales europeos se han orientado hacia los nuevos socios
que, en su mayora, son productores de bienes agrcolas y compiten con la produccin del MERCOSUR. Las nuevas
incorporaciones no son favorables a un acuerdo.
2. El acuerdo marco MERCOSUR-UE se firm en 1995, al ao siguiente de la iniciativa del ALCA. El TLC de Mxico
con EEUU y Canad aceler los trmites para el acuerdo Mxico-UE. El TLC de Chile con EEUU tuvo idntico efecto.
En ambos casos, la UE procur que sus bienes e inversiones no quedaran en situacin desventajosa frente a EEUU,
pero el ALCA se ha desvanecido y no se vislumbra acuerdo alguno entre el MERCOSUR y EEUU.
3. El acuerdo MERCOSUR-UE est concebido como la aproximacin entre dos uniones aduaneras. Una de las crticas
de la UE ha sido, precisamente, que en el MERCOSUR no haya libre circulacin y siga pendiente el tema del doble
cobro del AEC. El MERCOSUR ha hecho intentos serios -prcticamente en todas las reuniones del GMC desde 2005-
por avanzar en la constitucin de la unin aduanera y, por fin, en la reunin de San Juan, Argentina, a mediados de
2010, el CMC aprob el Cdigo Aduanero, la eliminacin del doble cobro y un criterio de distribucin de la renta
aduanera. Se trata de un paso importante hacia la UA, pero falta an la ratificacin de los parlamentos nacionales, un
trmite que suele no ser sencillo ni rpido en el MERCOSUR.
4. El tema de la propiedad intelectual ya se perciba como problemtico en las conversaciones iniciales. Desde enton-
ces, en las negociaciones que la UE ha realizado con terceros, su posicin sobre este tema se ha endurecido tanto en las
patentes, en la proteccin de datos, como en la observancia37, lo que permite suponer que, en un escenario de nuevas
negociaciones MERCOSUR-UE, las diferencias podran hacerse ms profundas entre las partes.

Varias reuniones ministeriales se realizaron posteriormente. En setiembre de 2005 se reunieron los ministros en Bruselas para establecer un nuevo cronograma de
negociacin. En marzo de 2006 se realiz una reunin de expertos tambin en Bruselas. En noviembre de 2006, en Rio de Janeiro, se llev cabo una reunin tcnica para
retomar las negociaciones segn las ofertas de setiembre de 2004. Las reuniones continuaron entre 2006 y 2009, sin xito. En 2010, durante las presidencias pro tempore de
Argentina en el MERCOSUR y de Espaa en la UE, se ha procurado un relanzamiento, aunque no es probable que se logren resultados.

Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia y Repblica Checa.

Bulgaria y Rumania.

En el tema de las patentes, la proteccin nominal -segn OMC (ADPIC)- es de 20 aos, lo que en los hechos significa, descontada la evaluacin de solicitud y el proceso
de autorizacin, una proteccin efectiva de 10 a 12 aos. La UE ha planteado que la proteccin nominal se eleve a 25 aos y el monopolio efectivo a 15 o 17 aos. En la
proteccin de datos que es la informacin que proporciona el innovador para justificar la seguridad y eficacia de su producto el rgimen ADPIC slo dice que los datos
deben protegerse contra la competencia desleal. En los TLC firmados por EEUU se establece la proteccin por cinco aos, mientras que la UE pretende que la proteccin se
extienda entre un mnimo de ocho aos y un mximo de once. En la observancia, la UE propone medidas muy drsticas con los infractores.
MERCOSUR 20 aos | 117
 5. Los subsidios y la proteccin agrcola no han sido tema de la negociacin entre las partes porque la UE quiere que la Los planteos de la UE en compras gubernamentales, si fueran aceptados:
discusin se mantenga en la OMC. Pero no hay duda que la proteccin y los subsidios han entorpecido el acuerdo. Es
muy sorprendente que mientras la UE insiste en la liberalizacin de los mercados de bienes industriales y de servicios, comprometeran un instrumento de desarrollo bsico;
se resista a discutir en el mbito birregional la poltica agrcola, que distorsiona su propio mercado y los mercados del
resto del mundo. trataran como iguales a empresas de escalas muy diferentes.

6. La crisis que se inici a mediados de 2008 y que afecta seriamente a la UE, es un buen escenario para el relanza- En un anlisis de ganadores y perdedores, los sectores ganadores con un acuerdo seran:
miento de negociaciones? Puede argumentarse que la crisis, as como el fuerte endeudamiento de varios pases euro-
peos y la situacin econmica muy comprometida de Europa del Este favorecern los cambios en la poltica agrcola Agrcola ganaderos (carnes de res y de pollo: mximos ganadores)
comn de muy fuerte impacto fiscal y eventualmente conducirn a una reduccin de los subsidios combinada con Agrcolas (trigo, maz, vegetales, frutas, soja, azcar, caf, arroz)
el mantenimiento (o incluso el incremento) de la proteccin. Por otra parte, la demanda interna se ha reducido en la Cuero y curtiembre
UE mientras que el MERCOSUR muestra un elevado nivel de actividad, lo que permitira aliviar la situacin deprimi- Madera y papel
da de sectores industriales y de servicios en Europa. Pero cules serian las concesiones posibles para la UE en medio
de la crisis? La crisis eleva la presin de los lobbys y, presumiblemente, del lobby agrcola. En tanto, entre los sectores perdedores se contaran:

7. La UE ha considerado socio estratgico a Brasil, lo que sugiere la preferencia de un acuerdo con el socio de mayor Bebidas y tabaco
tamao y no con el MERCOSUR en su conjunto. Esta afirmacin, si bien verdadera, debe relativizarse. La UE man- Otras industrias ligeras
tiene el dilogo con el MERCOSUR al tiempo que con uno de sus miembros, y podra sugerirse que Brasil obtendra Energa
mejores condiciones si negocia con el MERCOSUR en lugar de hacerlo en solitario. Qumicos y plsticos
Metales no ferrosos
Si en el ao 2004 se hubiera firmado el acuerdo MERCOSUR-UE, qu resultados se habran alcanzado? Maquinaria

Un tema central, cuando se evala la conveniencia de firmar un acuerdo, refiere a qu resultados cabe esperar del En tanto, entre los sectores conflictivos encontraramos:
mismo. Una proyeccin semejante es difcil de hacer y, con frecuencia, se recurre a modelos de equilibrio general, con las
limitaciones que son conocidas. Diversos trabajos se han ocupado de este tema con distintas metodologas. En lo que sigue Vehculos automotores
se incluye una sntesis de tres trabajos que, en rasgos generales, llegan a conclusiones coincidentes que deben considerase Otros equipos de transporte
como indicativas38. En cuanto a los resultados sectoriales:
En cuanto a las variaciones en el producto, en las exportaciones y en las importaciones, el acuerdo con la UE tendra
Los positivos se presentaran en los bienes agrcolas (vegetales y frutas, cereales, azcar, entre otros) y en la industria un efecto positivo sobre las tres variables pero las importaciones creceran ms que las exportaciones, conduciendo a un
de alimentos (con nfasis en carne y sus derivados y en lcteos). desequilibrio comercial crnico. Respecto a las variaciones en las exportaciones intrarregionales los impactos tambin
serian de significacin. Este es un punto de inters que refiere a los sesgos comerciales que el acuerdo tendra sobre el
Los adversos se haran sentir en diversos componentes del sector manufacturero (automviles y auto partes, pro- comercio del MERCOSUR:
ductos qumicos, electrnica, informtica, entre otros) as como en la industria pesada (mquinas, equipos, bienes de
capital), con efecto sobre todo en Brasil y Argentina y tambin, aunque en menor medida, en Uruguay. Las exportaciones intrarregionales caeran significativamente;

Los planteos de la UE en propiedad intelectual, si fueran aceptados: Las exportaciones de Brasil hacia el MERCOSUR seran las que ms se reduciran;

elevaran los costos en varios sectores del MERCOSUR, sobre todo en salud; Las exportaciones del MERCOSUR hacia el resto del mundo, tambin declinaran;

elevaran la secretizacin del conocimiento, con efectos negativos para la investigacin y el desarrollo. Las exportaciones hacia la UE creceran significativamente;

El cuadro correspondiente a la UE muestra que:


COMISEC. Aspectos de la insercin internacional del Uruguay, varios autores, julio de 2006. INTAL,
Integration Options for Ms: A Quantitative Analysis by de Amida Model ,
Renato Flores y Masakazu Watanuki, 1/ 2008. CEPAL. Quantitative assessment of a free trade between MERCOSUR and EU, I. Boyer y A. Schschny, 10/2008. No habra efecto relevante para las exportaciones intrarregionales europeas;

118 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 119

 capacidad de oferta exportable. Se ha sostenido39 que para exportar a China destaca la importancia de tres elementos
No habra efecto relevante para las exportaciones de Europa hacia el resto mundo; fundamentales: la distancia entre el pas exportador y China, su dotacin de factores y el tamao de la economa. El avance
en el comercio bilateral entre Brasil y China se acompaa, adems, de un boom de inversiones chinas por montos muy
Las exportaciones de la UE hacia el MERCOSUR creceran significativamente. elevados, sobre todo en 2010 que sugieren el planteo de una alianza estratgica entre la economa ms grande de Asia y
la ms grande de Amrica del Sur. Es difcil imaginar que esto no tenga consecuencias sobre el MERCOSUR y sobre las
Si se aceptaran las condiciones de 2004 -cuando por las diferencias entre las partes se suspendieron las negociaciones-, visiones de la integracin que han predominado en los ltimos cuatro lustros.
el acuerdo MERCOSUR-UE tendra un impacto asimtrico muy claro: el MERCOSUR sufrira una redireccin de sus flu-
jos de comercio mientras que el impacto sobre la direccin de los flujos europeos sera casi nulo. Con el agravante de que Tabla 10. Exportaciones desde el MERCOSUR hacia EEUU, UE y China, por tipo de producto,
es hacia la regin donde el MERCOSUR exporta con calidad. 2009. Porcentajes y millones de dlares.
Qu requiere un buen acuerdo?
Argentina Brasil Uruguay Total
Un buen acuerdo requiere que tanto el MERCOSUR como la UE resulten beneficiados. Y el beneficio, para el MERCO- Materias Primas 25.1 37.6 49.4 34.6
SUR, est relacionado con el crecimiento sectorial equilibrado y una expansin exportadora que incluya, adems de pro- China 3.0 10.5 2.6 8.3
ductos primarios, una variedad creciente de productos industriales y de servicios con contenido tecnolgico. Un acuerdo
UE 5.2 8.2 12.1 7.5
sobre esas bases no reproducira la relacin tradicional centro-periferia. En ese esquema, la negociacin sobre servicios
debera mantener las listas positivas (implican que slo se concede liberalizacin comercial a texto expreso); en las com- EEUU 2.3 2.7 1.9 2.5
pras gubernamentales se deberan contemplar las diferencias de tamao y de escala al tiempo que se deberan mantener, Bienes Intermedios 41.7 29.6 22.3 32.6
en los pases del MERCOSUR y en los europeos de menor desarrollo relativo, los regmenes preferenciales de compras China 3.4 2.6 1.7 2.8
gubernamentales para PyMEs; en propiedad intelectual la negociacin se debera mantener dentro de las exigencias en UE 11.1 7.3 2.1 8.2
patentes, datos de prueba y observancia acordadas en el mbito de la OMC y plasmadas en ADPIC.
EEUU 1.8 3.1 0.8 2.7
Un acuerdo de nuevo tipo, apartado de los modelos tradicionales de libre comercio, debera apuntar a que la negociacin
agrcola se desarrolle sobre nuevas bases, con cuotas transitorias en bienes sensibles, en una primera etapa significativamente in- Bienes de consumo 21.7 17.1 25.2 18.5
crementadas con respecto a las actuales y, en una segunda etapa, que comprenda la reduccin programada, hasta la eliminacin China --- 0.1 --- ---
definitiva de las mismas. Slo entonces la UE escapara a la contradiccin permanente que significa demandar a la otra parte UE 1.5 3.7 0.9 3.1
liberalizacin industrial y de servicios y mantener tozudamente, al mismo tiempo, la proteccin agrcola. EEUU 2.1 2.2 0.7 2.1
Es deseable un acuerdo con la UE, pero sobre bases de beneficio mutuo. Es posible un acuerdo de nuevo tipo que
Bienes de Capital 9.6 15.1 2.9 13.4
exprese un ambicioso proyecto de aproximacin entre regiones que tienen lazos histricos profundos y mucho que ganar
con un entendimiento bien diseado? En el correr de 2011 habr respuesta a esta pregunta. China --- 0.4 ---- 0.3
UE 0.5 2.7 0.1 2.0
La emergencia de China EEUU 0.4 2.4 0.1 1.8
Total de Exportaciones
La emergencia de China como mercado demandante de productos MECOSUR es un hecho evidente desde hace algunos 55663 150326 5383 211372
(millones de dlares)
aos. Se trata de un hecho esperanzador pero que, con el paso del tiempo, se ha vuelto preocupante. En tanto esto ocurre,
la Unin Europea y Estados Unidos pierden relativamente participacin, aunque con distinta intensidad. Fuente: elaborado con informacin de WITS, UNCTAD, base de datos UNCOMTRADE.
Este declive esta asociado a la desaceleracin del nivel de actividad tanto en la UE como en Estados Unidos en 2008
y en 2009. No hay evidencia clara de que este declive sea meramente coyuntural y en el menos optimista de los escenarios La simple observacin de los porcentajes pone de manifiesto que China no adquiere en el MERCOSUR bienes de
podra derivar en un estancamiento a la japonesa por una dcada o ms. capital ni bienes de consumo. En 2009 es el principal comprador de materias primas en el MERCOSUR (8.3% de las ex-
El hecho ms notable y transformador es la emergencia de China y su participacin ascendente en las exportaciones totales portaciones totales), fenmeno que se explica por los guarismos brasileos. A diferencia de EEUU y la UE, que siempre
del MERCOSUR y, muy marcadamente, en las de Brasil. Aunque el ascenso era sostenido desde aos previos, ha sido sorpren- compraron relativamente pocos bienes de consumo duraderos y bienes de capital en la regin MERCOSURiana, China
dentemente elevado en 2009 y en los primeros ocho meses de 2010. Mientras la participacin de China aumenta (de 6% a 13% no compra nada.
de las exportaciones totales de Brasil) la de Estados Unidos declina (de 16% a 10%) y, como puede verse en el cuadro 7 del Anexo, El dato anterior no debe desvincularse de este otro: el impacto relativo que tiene en las economas latinoamericanas un
ambas tendencias se perciben desde 2006, es decir, desde antes de la desaceleracin de las economas desarrolladas de Occidente.
El ascenso de China como destino de exportaciones de Brasil, se debe al tamao de la economa brasilea y a su

Crecimiento y diversificacin

de exportaciones en economas emergentes. Manuel

R Agosin. Revista CEPAL N. 97.

120 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 121

cambio en la tasa de crecimiento de las importaciones chinas. Se ha sostenido40 que un cambio en la tasa de crecimiento Tabla 12. ndice de concentracin de Herfindahl-Hirchmann aplicado a exportaciones
de las importaciones chinas conduce a un cambio de entre 30% y 74% en la tasa de crecimiento de las exportaciones de la del MERCOSUR
mayora de los pases de la regin. Esto contrasta con Estados Unidos, por ejemplo, donde un cambio en la tasa de cre-
cimiento de sus importaciones provoca un cambio en la tasa de crecimiento de las exportaciones de Amrica Latina del 1995 2000 2003 2006 2008 2009
10% y con la UE, inferior al 10%. Y contrasta tambin con Brasil pues un cambio en la tasa de crecimiento de sus impor- Argentina 0.125 0.138 0.156 0.130 0.146 0.156
taciones tiene un efecto similar al de Estados Unidos para la mayora de los pases de la regin41. Brasil 0.087 0.089 0.085 0.091 0.108 0.118
Paraguay 0.337 0.341 0.432 0.321 0.393 0.336
La exportacin de manufacturas desde el MERCOSUR hacia China
Uruguay 0.165 0.175 0.191 0.228 0.200 0.193
En los hechos, China es un creciente exportador de manufacturas y un voraz importador de alimentos. Si se observan Nota. El IC mide el grado de concentracin de las exportaciones y se ubica entre 0 y 1.
en un periodo largo (1990-2006) las exportaciones de manufacturas de 21 pases de Amrica Latina y el Caribe resulta Fuente: UNCTAD, Informe 2010.

que solo dos mantienen una presencia modesta, pero no declinante, en el mercado chino42. Tomados los otros 19 pases
su participacin en las importaciones china de manufacturas cay de 1.46% en 1990-92 a 0.70% en 2004-2006. No debe El cambio en las exportaciones de Brasil
entonces extraar la evolucin que se presenta en el cuadro siguiente para las exportaciones de manufacturas del MER-
COSUR a China. Ahora bien, qu significa en el presente, y qu puede significar en el futuro ese ascenso de China como destino de las
exportaciones de Brasil y la paralela disminucin de otros mercados? Es de notar que las exportaciones de Brasil a China
tienen, por el momento, ciertas caractersticas que son significativas:
Tabla 11. Participacin del MERCOSUR en las importaciones chinas totales de manufacturas
Se han mantenido con participacin alta y creciente en minerales.

Han crecido significativamente en soja.

1990-92 1993-95 1996-98 1999-01 2002-04 2005-06
MERCOSUR 1.37 0.94 0.50 0.48 0.75 0.54 Si se desagregan por grandes captulos las exportaciones de Brasil hacia China, resulta que la soja y los minerales significa-
Argentina 0.36 0.18 0.15 0.13 0.14 0.09 ban, en 2007, el 61.9 % del total y dos aos ms tarde, en 2009, el 75.2%, porcentaje que los nmeros parciales de 2010 sugieren
Brasil 0.74 0.68 0.28 0.29 0.58 0.43 que contina incrementndose (Cuadro 8 del Anexo). Este vuelco de Brasil hacia la exportacin creciente de alimentos, combus-
Uruguay 0.27 0.08 0.07 0.06 0.03 0.02 tibles y minerales responde a varias causas que, sin propsito exhaustivo, se mencionan a continuacin:

Nota: Paraguay registra cero en todos los perodos.
Fuente: Con datos de Determinantes de las exportaciones mundiales de manufacturas a China, 1990-200643
Esta nueva realidad ha significado, adems, el quiebre de la tendencia hacia la diversificacin de exportaciones que
predomin desde mediados de los aos sesenta hasta fines de los aos noventa y que muestra, en los ltimos aos, una
clara tendencia a la especializacin (nuevamente) en bienes primarios. Este fenmeno es muy notorio en Brasil y, en me-
nor medida, en Argentina y Uruguay.
Ante todo, cabe mencionar la demanda externa predominante hacia alimentos y materas primas, marcada por las
necesidades de los nuevos consumidores asiticos.
Lo anterior se acompaa de la tendencia de China, en los ltimos veinte aos, a reducir importaciones de manu-
facturas desde pases de Amrica Latina.
Esta transformacin de las exportaciones no hubiera sido posible sin el largo trabajo previo de Brasil, que insu-
mi buena parte de la dcada de los noventa, preparndose para ser un productor eficiente de alimentos de clima
templado (carne, soja, lcteos, etc.).

Consecuentemente, las crecientes inversiones extranjeras, en Brasil (y en Uruguay y Paraguay) se han canalizado
en el periodo reciente hacia los recursos naturales fortaleciendo la tendencia hacia el nuevo perfil exportador.

South America for the chinese? A trade-based analysis by Eliana Cardoso and Mrcio Holland, OCDE, 4/2010 WP 289. Este cambio en la insercin internacional fue, a su vez, alentado por las polticas monetaria y cambiaria de Brasil

Con excepcin de los vecinos mas pequeos y, especialmente, Uruguay. (y de Uruguay), caracterizadas por altas tasas de inters44, absorcin de capitales externos y una moneda nacional

Se trata de Mxico y de Costa Rica. Este ultimo es el nico que ha visto crecer su participacin en las importaciones de manufacturas de China
43 Determinantes

de las exportaciones mundiales de manufacturas a China, 1990-2006 Roberto lvarez E.,Eugenio Figueroa B., Mara Pa Figueroa Z. y Macarena Palma E.
Revista de la CEPAL N 98, agosto 2009. 
Al finalizar el ao 2010 el Comit de Poltica Monetaria de Brasil mantuvo, por tercera vez, la tasa SELIC en 10.75%. La tasa se encuentra en ese novel desde junio

122 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 123

 fortalecida (la enfermedad holandesa45) que rest competitividad a los sectores industriales en general y a los que
procesan materia prima de origen no agropecuario en particular.
Un tema clave para las relaciones comerciales futuras de Brasil (y del MERCOSUR) con China es, precisamente, si esta
tendencia que concentra la exportacin del MERCOSUR en bienes primarios puede corregirse. Esto depende al menos de
los siguientes factores:
Ante todo de la competitividad genuina de los bienes industriales que exporta Brasil (y el MERCOSUR), bienes que
estn sometidos a una competencia muy exigente con productos de China y desde el resto del mundo, que pugnan
por abastecer ese mercado enorme y creciente; pero tambin depende de la competitividad cambiaria de ambos blo-
ques donde China practica una poltica cambiaria de aliento a la exportacin y desaliento de las importaciones46 y el
MERCOSUR (Brasil y Uruguay) una que, en trminos generales, desalienta a las exportaciones y otorga un subsidios
cambiario a las importaciones, sin perjuicio de que Brasil ha comenzado a gravar (4% al inicio y luego 6%) los capitales
de corto plazo que ingresan al pas47 y Uruguay tambin se esfuerza por evitar una cada abrupta del tipo de cambio
real mediante la intervencin del Banco Central, el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU) y el Ministe-
rio de Economa y Finanzas (MEF) en el mercado de cambios.
Estas medidas, hasta el momento, parecen ser insuficientes. Y quiz deban complementarse con restricciones al ingreso de
capitales desde el exterior. Pero no debe ignorarse, adems, en tercer lugar, que las autoridades chinas practican el comercio
y las inversiones administrados y que el ingreso a su enorme mercado es parte de negociaciones ms amplias.
Un patrn exigente
De los cuatro BRICs48 Brasil es el que tiene un mayor acervo de Inversin Extranjera Directa (IED). Los datos de UNCTAD
muestran que dicho acervo con relacin al PBI alcanza al 25% en Brasil, seguido de Rusia (21%), de India (13%) y China
(10%)49. Estos porcentajes histricos estn, no obstante, cambiando rpidamente. En 2009 China recibi 95 mil millones
mientras que Brasil apenas 26 mil millones de dlares de IED. Y el dato muy revelador es que una parte sustancial de la
inversin recibida por Brasil, en 2010, proviene de China. En 2009 China ocup el lugar 29 entre los inversores extranjeros
de ese ao y es una de las ms altas del mundo. La decisin del COPOM fue duramente criticada en una nota pblica de la FIESP (Federacin de Industrias de San Paulo)
donde se dice que la tasa en ese nivel afecta seriamente a los sectores exportadores y favorece a las importaciones. Inters alto, tasa de cambio baja, importaciones altas, PIB
bajo.Hasta cuando? dice la nota. Estado de Sao Paulo, 8 de diciembre 2010.

La enfermedad holandesa. Un incremento en el valor de las exportaciones de recursos naturales induce una apreciacin del tipo de cambio que hace ms difcil exportar
otros bienes. Si el sector manufacturero ha tenido cierto desarrollo previo y queda sometido a las dificultades para competir con los importados y para exportar al resto del
mundo, los efectos sobre el desarrollo global del pas sern adversos. Este es un tema analizado por varios autores.
La enfermedad holandesa no depende solamente del incremento en el valor de las exportaciones de recursos naturales. Su impacto se multiplica con polticas monetarias
restrictivas, tasas de inters locales elevadas relativamente e ingreso de capitales desde el resto del mundo. La sobrevaluacin del tipo de cambio distorsiona la asignacin de
recursos entre el sector exportador (desalentado) y el mercado interno (sometido a la competencia de los bienes importados con subsidio cambiario).

El modelo chino de competitividad cambiaria es muy similar al que han utilizado con anterioridad los japoneses, los coreanos y los taiwaneses en las dcadas de
implantacin de sus manufacturas y sus servicios en el resto del mundo. Es de notar, adems, que una de las ms eficaces armas que utiliza el gobierno chino es el
financiamiento a largo plazo y a tasa muy reducida. En la practica aunque por cierto que ha habido excepciones- Europa y Estados Unidos y, en un escenario mas amplio,
los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), han acordado no recurrir al financiamiento como una herramienta de competencia.
Semejante acuerdo fue siempre beneficioso para los pases con grandes bancos pblicos con capacidad para financiar sus exportaciones de bienes de capital, maquinas
y herramientas. Lo novedosos es que China, dotada de enormes reservas en la moneda dominante, que adquiri para mantener su moneda devaluada y fomentar sus
exportaciones por medio de la competitividad cambiaria, ha recurrido ahora al financiamiento como una herramienta adicional, muy poderosa, de competencia.

Para una referencia al control del ingreso de capitales de corto plazo y a los distintos instrumentos que se han utilizado, en los ltimos aos, en varios pases, con ese
fin, puede consultarse The Economist Intelligence Unit: World Risk Alert : capital controls set to proliferate. 29/11/10; y Jonathan D. Ostry, Atish R. Ghosh, Karl Habermeier, Marcos
Chamon, Mahvash S. Qureshi, and Dennis B.S. Reinhardt: Capital Inflows: The Role of Controls, FMI, 19/02/10.

BRIC es una sigla engaosa que pretende equiparar a cuatro pases que presentan grandes diferencias y profundas asimetras, adems de que practican polticas de
desarrollo muy dismiles y perspectivas de gravitacin global en el futuro probablemente nada semejantes.

Antonio Correa de Lacerda, de la PUC-SP, recogido en Estado de Sao Paulo, 16 de octubre de 2010.
124 | MERCOSUR 20 aos
en Brasil. En el primer semestre de 2010 China se ha convertido en el primer inversor extranjero en Brasil, con un derrame
estimado50 en 20 mil millones de dlares, un monto que es diez veces superior a todo lo que China haba invertido en ese
pas en el pasado.
Las inversiones comprenden desde la gran transformacin de Porto de Aco, a 250 kilmetros al norte de Ro, que in-
cluye una gran ampliacin con muelles para que atraquen los cargueros chinos que transportan mineral de hierro para las
siderrgicas en oriente y los petroleros que transportan petrleo a Pekn, as como astilleros, factoras de acero y plantas
que fabrican equipos para la industria del petrleo y el gas, hasta la adquisicin por las compaas graneras de China, de
grandes extensiones de tierras (operaciones de 400 a 500 mil hectreas cada una), en estados agrcolas, para plantar soja.
La inversin en Brasil refleja la estrategia hacia afuera de China, que busca garantizar los recursos naturales que requiere
su desarrollo51.
En opinin de Jose Augusto de Castro, vice presidente de AEB (Asociacin de Comercio Exterior de Brasil) nuestra
internacionalizacin (recepcin de IED) ocurri cuando tenamos una tasa de cambio civilizada. Hoy resulta caro inver-
tir en Brasil por causa del dlar. Adems, buena parte de los recursos que ingresan al pas se destinan a commodities o
sectores ligados a commodities, comercio y logstica. Para la industria manufacturera viene poca cosa y casi nada52. Esto
marca una diferencia de significacin con la IED que reciba Brasil en el pasado, cuando el objetivo predominante de las
transnacionales de EEUU, de Japn y de la UE era producir bienes manufacturados para el gran mercado interno.
Este cambio en el destino de la IED proviene, sin duda, de las necesidades de China. Pero responde tambin a una
nueva situacin en Brasil donde la industria local esta perdiendo a gran velocidad el espacio que van ganando las impor-
taciones. El proceso, relativamente controlado hasta hace poco, de sustitucin de productos nacionales por extranjeros,
se aceler en los ltimos tiempos. Entre 2002 y 2008 esta sustitucin creca al 1.1% al ao. En el primer trimestre de 2009
la participacin de los productos importados de consumo haba alcanzado el 15.7% del mercado. En el primer trimestre
de 2010 lleg a 17.7% y en el tercer trimestre de 2010 trep hasta el 20%53. El fortalecimiento del real, apoyado en tasas in-
ternas de inters relativamente elevadas con el propsito muy claro de contener el alza interna de precios explica buena
parte de esta rpida sustitucin en tanto abarata relativamente a los bienes importados.
Es de sealar adems que este proceso, que se nota con claridad en los productos terminados, afecta a toda la cadena
productiva, es decir a los bienes de capital, a los insumos y a los productos finales. En cuanto a los bienes de consumo
duradero, el caso de los automviles es muy ilustrativo. En 2008 representaban 13% del mercado. En 2010 el 18%54. Un
cambio de gran importancia est ocurriendo en la economa brasilea. Entre los ejes principales de ese cambio cabe men-
cionar: el debilitamiento de la industria manufacturera nacional, sometida a la competencia de los productos importados
y, en segundo lugar, la reubicacin de Brasil en su puesto histrico como abastecedor de materias primas y alimentos, un
lugar que el pas llevaba dcadas procurando superar. Un cambio que, sin duda, ser de gran trascendencia para Amrica
del Sur y para el MERCOSUR55.
La pregunta relevante es: cul es la estrategia que persigue el MERCOSUR para enfrentar esta nueva realidad y, en
la medida de lo posible, sacar partido de ella? Si bien no hay respuesta a nivel del MERCOSUR, pues exigira un grado
John Pomfret: China invests heavily in Brasil, elsewhere in pursuit of political heft, Washington Post. 20/07/10.

Ibidem.

Declaraciones de Jose Augusto de Castro al Estado de Sao Paulo el 16 de octubre de 2010.

Internacionalizao do Brasil e a maior entre os Brics. Estado de Sao Paulo, 18 de octubre de 2010.

En opinin de Rogelio Golgfarb, director de Ford Brasil, las importaciones de vehculos no estn ahora limitadas a los autos de lujo sino que se abrieron a los vehculos
para sectores medios. Desde entonces los mrgenes de ganancia de las automotrices brasileas estn muy comprimidos y ni siquiera el arancel externo de 35%
(consolidado ante la OMC) es suficiente para frenar a la importacin

Este gran salto, que no tiene solo a Brasil como protagonista aunque este es, sin duda, el principal objetivo chino en Sudamrica, parece estar acompaado, tambin, de un
cambio en la conductas y en los procedimientos de China: de supuesto socio de los pases del tercer mundo a patrn exigente. En marzo pasado el presidente de Ecuador, Rafael
Correa, compar a China con la ms imperialista de las corporaciones, luego de una trabajosa negociacin para que Pekn concediera financiamiento por mil millones de dlares con
destino a una represa hidroelctrica. En Argentina, los chinos accedieron a otorgar financiamiento por 8 mil millones de dlares para restaurar las deterioradas lneas ferroviarias, pero
a cambio de que Buenos Aires se comprometiera a equiparse con trenes chinos. En San Pablo, Roberto Giannetti de Fonseca, de la Confederacin de Industrias, ha dicho que cuando
nos referimos a China hablamos de nuevo colonialismo.
MERCOSUR 20 aos | 125
de coordinacin y de objetivos comunes que estn lejos de alcanzarse, parecen insinuarse dbiles e incipientes respuesta
nacionales. La respuesta ante el reto chino ha sido hasta el momento de cada pas y no del MERCOSUR. La relacin pre-
ferente Brasil-China fomenta, obviamente, la respuesta individual56. Adems la proliferacin de foros (como, por ejemplo,
el G-20) donde solo concurren algunos de los miembros del MERCOSUR, introducen elementos de dispersin y no de
convergencia para el acuerdo regional, y no parece evidente que se estn articulando posiciones entre quienes asisten y
quienes no a dichos foros57.
En este contexto, las respuestas nacionales han sido aun dbiles y no resulta evidente que el aprovechamiento de la
demanda de alimentos y los buenos precios de exportacin se utilicen de plataforma para diversificar la produccin y la
exportacin hacia bienes industriales y servicios. No puede ignorarse, por otra parte, que una fuerte complacencia ha inva-
dido a las dirigencias polticas, las gremiales empresariales y sectores de la poblacin que obtienen beneficios de la nueva
realidad caracterizada por la antigua correlacin, que reaparece cclicamente, entre el incremento en el precio de los recur-
sos naturales en el mercado internacional y la tasa de crecimiento de los pases de la regin. Y con la complacencia viene el
deseo, extendido, de vivir bien con los precios del presente y no prestar atencin a los cimientos para el desarrollo futuro.
Es precisamente contra esta complacencia que se debe reaccionar. Y las preguntas relevantes, con ese cometido, son:
Cules son las aproximaciones y acuerdos -regionales y extra regionales- ms adecuados para acumular capacidad de
negociacin con China? Cules son los objetivos del MERCOSUR en esa negociacin?
Reflexiones finales
Veinte aos despus, el MERCOSUR sobrevive, mantiene vitalidad y muestra capacidad de iniciativa. Es bastante mas de
lo que puede decirse de otros organismos regionales, aunque es menos de lo que la regin est necesitando. Si el relato y
las interpretaciones expuestas en las pginas anteriores son acertados, puede decirse que el MERCOSUR necesita ahora, a
la mayor brevedad posible, avanzar en las siguientes direcciones:
Fijar como objetivo prioritario de la agenda externa la firma, al concluir el primer semestre de 2011, de un
acuerdo de nuevo tipo con la Unin Europea, segn el cual tanto el MERCOSUR como la UE resulten benefi-
ciados. El beneficio, para el MERCOSUR, debe estar relacionado con el crecimiento sectorial equilibrado y una
expansin exportadora que incluya, adems de productos primarios, una variedad creciente de productos indus-
triales y de servicios con contenidos tecnolgicos medio y alto. Un acuerdo sobre esas bases no reproducira la rela-
cin centro-periferia tradicional y permitira ampliar las exportaciones de calidad del MERCOSUR.
Fijar, como segundo objetivo de la agenda externa, la negociacin cuatro (o cinco) mas uno entre MERCOSUR
y China, apuntando a un programa parcial de preferencias arancelarias mutuas en bienes industriales y contem-
plando, muy especialmente, las necesidades de abastecimiento de alimentos y materias primas de China. A la vez,
tomando en cuenta los siguientes objetivos complementarios:
Emprendimientos de inversin conjuntos, de capitales de MERCOSUR y de China, para producir bienes indus-
triales y servicios, radicados en territorio MERCOSUR, o Chino o en un tercer pas.
Emprendimientos de Investigacin y Desarrollo conjuntos, de MERCOSUR y de China, en las reas de bienes o
servicios de produccin conjunta.
Efectivamente, Amrica del Sur puede constituirse como se ha dicho- en uno de los polos de la nueva configuracin
mundial multipolar. Pero para eso se requieren objetivos claros, ambiciosos, cohesin regional, y una enorme disciplina de
trabajo. Nunca ha estado tan cerca de la regin alcanzar esa meta.

Consolidar el proceso interno que comprende una reforma mas profunda de sus instituciones y, en especial, de
los rganos decisorios; la incorporacin en los ordenamientos jurdicos nacionales, en breve plazo, de las normas
MERCOSUR referidas a la Unin Aduanera y aprobadas en San Juan, Argentina; la eliminacin efectiva de las ba-
rreras para arancelarias que afectan la libre circulacin en el mercado regional; y la incorporacin de Venezuela al
acuerdo regional, en tanto las mayoras parlamentarias de Paraguay lo permitan, no surjan incompatibilidades con
otros esquemas de integracin de los cuales Venezuela forma parte y se convenga en los dems requisitos estable-
cidos en la Decisin 28/05.

Continuar con el programa de integracin productiva poniendo en prctica las iniciativas propuestas por Brasil
referidas a petrleo y gas y a automotriz, con adecuada reglamentacin de las cadenas de valor, y ampliando dicho
programa hacia otros sectores industriales. Complementariamente, aumentar los recursos del FOCEM y desti-
nar una parte creciente de los mismos a proyectos pblico privados, referidos a los sectores seleccionados, y, de
preferencia, con participacin de los estados y de las empresas de capital privado nacional de al menos dos pases
miembros del MERCOSUR. Un programa de estas caractersticas slo resulta consistente si se acompaa de un
esfuerzo hacia cierto grado de convergencia de la poltica econmica (fiscal, monetaria y cambiaria) de forma que
resulte compatible con el programa productivo.

56 A

diferencia de lo que ocurre en la negociacin con la UE donde los cuatro estn forzados a encontrar una oferta comn- aqu no ocurre nada de eso.
57 Felipe

de la Balze: El G-20 un desafo para la poltica exterior argentina El autor dice, respecto a la participacin argentina en ese foro : El G-20 nos brinda un escenario
para reformular nuestra poltica exterior. Se trata de dejar atrs la retrica defensiva, ampliar nuestros horizontes buscando socios globales con intereses similares y articular
posiciones comunes con nuestros vecinos que no tienen voz en el G-20. Una inteligente participacin argentina en el G-20 genera oportunidades para la poltica exterior
que no deben ser desaprovechadas Clarn, Buenos Aires, 1. de agosto 2010.

126 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 127

El MERCOSUR 20 aos despus / Anexo Cuadro 3. ARGENTINA - EXPORTACIONES HACIA AMRICA DEL SUR
2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
TOTAL EXPORTACIO-
45.756 55.025 68.637 54.796
NES ARGENTINA
Cuadro 1. EXPORTACIONES DE BIENES PBI (Dlares Constantes 2000)
BRASIL 8.140 10.497 13.258 11373
PARAGUAY 622 779 1.085 842
1995 2008 URUGUAY 1.174 1.173 1.762 1606
MERCO- RESTO DEL MERCO- RESTO DEL TOTAL MERCOSUR 9936 21,7% 12449 22,6% 16105 23,5% 13821 25.2%
TOTAL ANDINOS TOTAL ANDINOS
SUR MUNDO SUR MUNDO
ARGENTINA
2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
7,6% 2,4% 1,0% 4,2% 10,4% 2,4% 1,4% 6,6%
CHILE 4.403 4.180 4.716 4.388
BRASIL 6,7% 0,9% 0,5% 5,3% 12,3% 1,3% 1% 10%
URUGUAY
PERU 728 958 1.312 793
9,6% 4,4% 0,5% 4,7% 4.414/27.340 16,1% 3,6% 1,2% 11,3%
MERCOSUR
COLOMBIA 550 576 808 874
7,1% 11,8%
ECUADOR 302 345 457 454
FUENTE: CON INFORMACIN DE CEPAL, CEPALSTAT, BASE DE DATOS VENEZUELA 809 1.178 1.417 1.041
TOTAL ANDINOS 6.792 14,8% 7.237 13,2% 8.710 12,7% 7550 13,8%
TOTAL AMRICA
16.728 36,6% 19.686 35,8% 24.815 36,2% 21371 39,0%
DEL SUR
Cuadro 2. EXPORTACIONES INTRARREGIONALES (% del total de exportaciones y variacin anual)

1990 1995 1998 2003 2006 2008 2009

Cuadro 4. BRASIL - EXPORTACIONES HACIA AMRICA DEL SUR
2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
ALADI 12,1 17,4 17,2 11,5 15,6 16,7 15,6 TOTAL EXPORTACIO-
134.853 157.265 193.120 150.198
NES BRASIL
ARGENTINA 11.712 14.383 17.601 12781
MERCOSUR 8,9 20,2 25,3 11,9 14,2 14,7 14,2
PARAGUAY 1.229 1.644 2.487 1.682
FUENTE: CEPAL
URUGUAY 1.004 1.280 1.643 1.359
TOTAL MERCOSUR 13945 10,3% 17307 11,0% 21731 11,3% 15822 10.5%
2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
COLOMBIA 2.127 2.324 2.293 1.799
PERU 1.499 1.637 2.297 1.487
CHILE 3.894 4.237 4.789 2.656
ECUADOR 871 654 875 637
VENEZUELA 3.553 4.711 5.147 3.604
TOTAL ANDINOS 11.947 8,8% 13.563 8,6% 15.401 8,0% 10.183 6,8%
TOTAL AMRICA
25.892 19,2% 30.870 19,6% 37.132 19,2% 26005 17,4%
DEL SUR

128 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 129

 Cuadro 6. URUGUAY - EXPORTACIONES HACIA AMRICA DEL SUR

Cuadro 5. PARAGUAY- EXPORTACIONES HACIA AMRICA DEL SUR 2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
URUGUAY 3978 4512 5946 5383
ARGENTINA 301 442 507 345
2006 % 2007 % 2008 % 2009 % BRASIL 584 731 986 1099
TOTAL EXPORTACIO- PARAGUAY 58 77 106 84
1.903 2.730 4.383 4.554
NES PARAGUAY TOTAL MERCOSUR 943 23,7% 1250 27,7% 1599 26,9% 1528 28,4%
ARGENTINA 168 501 712 242 2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
BRASIL 328 507 614 275 CHILE 166 107 134 81
URUGUAY (*) 420 256 777 366 PER 21 45 79 55
TOTAL MERCOSUR 916 48,1% 1.264 46,3% 2103 48% 883 19.4% COLOMBIA 15 17 14 12
2006 % 2007 % 2008 % 2009 % ECUADOR 8 8 18 12
CHILE 130 203 368 161 VENEZUELA 78 97 237 187
PERU 27 102 148 46 TOTAL ANDINOS 288 7,2% 274 6,1% 482 8,1% 341 6,4%
COLOMBIA 3 9 17 4 TOTAL AMRICA DEL
1231 30,9% 1524 33,8% 2081 35,0% 1869 34,7%
ECUADOR 3 9 35 18 SUR
VENEZUELA 9 84 256 79
TOTAL ANDINOS 172 9% 407 14,9% 824 18,8% 308 6,8%
TOTAL AMRICA DEL
1.088 57,2% 1.671 61,2% 2.927 66,8% 1.191 26.2% Cuadro 7. EXPORTACIONES HACIA CHINA Y NAFTA, ARGENTINA - BRASIL URUGUAY
SUR

ARGENTINA
(*) Las cifras de exportacin desde Paraguay hacia Uruguay comprenden la soja. En 2007, el 63% corresponda a ese producto y en 2008 y 2009 el 83%. La soja paraguaya se
enva a puertos uruguayos para ser reexportado extra MERCOSUR. 2006 2007 2008 2009 (%X total)
CHINA 3476 5169 6390 3668
Excluida la soja, las exportaciones de Paraguay al MERCOSUR, en 2008, se reducen a 1459 millones de dlares, lo que significa 33,3% de las exportaciones totales y las expor- EEUU 4025 4153 5209 3465
taciones a Amrica del Sur, en el mismo ao, significaron 52,1% de las exportaciones totales. Las cifras para 2009 no son representativas pies 2865 millones figuran como no
MEX 1519 1439 1346 932
declarados.
CANADA 437 350 470 466
TOTAL EXPORTACIONES 9457 20.7% 11111 20.2% 13415 19.6% 8531 15.6%

BRASIL
2006 2007 2008 2009
CHINA 8394 6.2% 10756 6.8% 16395 8.5% 20182 13.5%
EEUU 22446 16.6% 24935 15.9% 27377 14.2% 15549 10.4%
MEX
URUGUAY 4441 4263 4346 2729
CANADA 2272 2353 1863 1710
TOTAL EXPORTACIONES 37553 27.8% 42307 26.9% 49981 25.9% 40170 26.7%

130 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 131

URUGUAY Cuadro 10. EXPORTACIN DE BIENES DE BRASIL POR PRINCIPALES CAPTULOS

2006 2007 2008 2009 CAPTULOS 2007 2009 2010(8M)

CHINA 166 163 171 234 ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO 28.0% 35.8% 32.8%
EEUU 523 493 214 177
2 CARNE 6.1% 6.6% 6.3%
MXICO 136 207 177 134
12 SEMILLAS OLEAGINOSAS 4.3% 7.7% 7.8%
CANADA 45 72 33 37
17 AZCAR Y CONFITERA 3.3% 5.7% 6.1%
TOTAL EXPORTACIONES 870 21.9% 4512 20.7% 595 10.0% 582 10.8%
23 RESIDUOS INDUSTRIALES ALIMENTARIOS Y ALIMENTOS ANIMALES
9 CAF, T 2.3% 2.6% 2.4%
MINERALES, COMBUSTIBLE, QUMICOS, PLSTICOS, CAUCHO 24.2% 25.7% 30.8
Cuadro 8. EXPORTACIONES DE BRASIL A CHINA
7.6% 9.7% 13.9%
26 MINERALES, ESCORIA, CENIZAS
CAPTULOS 2007% 2008% 2009% 8.5% 9.1% 10.1%
12 SEMILLAS Y FRUTOS OLEAGINOSOS 26.4% 32.5% 41.3% 27 COMBUSTIBLES
5.0% 4.0% 4.0%
35 QUMICOS
26 MINERALES, CHATARRA, CENIZAS 35.5% 31.5% 33.9%
MADERA, PASTA Y PAPEL 5.2% 4.5 4.5%
OTROS 38.2% 35.9% 24.8%
FUNDICIONES DE HIERRO Y ACERO, MQUINAS, AERONAVES, ETC. 35.6% 27.0% 25.0%
TOTAL 100 100 100 87 AUTOMVILES 8.5% 5.6% 6.0%
88 AERONAVES 3.2% 2.8% 1.9%
CALDERAS, REACTORES 7.2% 5.3% 5.6%
OTROS 7.0% 7.0% 6.9%
Cuadro 9. EXPORTACIONES DE BIENES DE ARGENTINA POR PRINCIPALES CAPTULOS TOTAL DE EXPORTACIONES 100.0% 100.0% 100.0%
CAPTULOS 2007 2009 2010 (4m)
ALIMENTOS BEBIDAS Y TABACO 51.3% 50.6% 47.1%
23 RESIDUOS INDUSTRIA ALIMENTARIA Y ALIMENTOS ANIMALES 11.3% 15.7% 11.3% Cuadro 11. EXPORTACIN DE SERVICIOS EN DLARES Y PORCENTAJE DE
15 GRASOS Y ACEITES 10.0% 8.2% 6.8% EXPORTACIONES TOTALES DE BIENES Y SERVICIOS
10 CEREALES 8.5% 5.8% 8.7%
12 SEMILLAS OLEAGINOSAS 6.7% 3.6% 4.9% 1995 % 2000 % 2008 %
MINERALES, COMBUSTIBLES QUMICOS, PLSTICOS Y CAUCHO 22.6% 23.2% 23.5% ARGENTINA 3.826 15,3% 4.936 15,8% 12.090 14,7%
BRASIL 6.135 11,7% 9.498 14,7% 30.451 13,5%
PARAGUAY 584 12,2% 595 20,3% 1.062 12,0%
URUGUAY 1.359 38,8% 1.276 34,9% 2.157 23,3%

132 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 133

4
Federico Gomensoro
MERCOSUL social e participativo:
a ampliao da esfera pblica
regional

Federico Gomensoro
es Secretario Ejecutivo Jos Renato Vieira Martins
del Centro de Formacin
Carolina Alburquerque
para la Integracin
Regional (CEFIR).

Jos Renato Vieira

Martins es Professor da
Universidade Federal
da Integrao Latino-
Americana (UNILA).
Assessor Especial da
Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica
do Brasil.

Carolina Alburquerque
es Assessora da
Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica
do Brasil.

MERCOSUR 20 aos | 135

MERCOSUL social e participativo: a ampliao da
esfera pblica regional
Jos Renato Vieira Martins1
Carolina Albuquerque2
Federico Gomensoro3

Introduo
Os ltimos cinco anos testemunharam uma inflexo na trajetria do MERCOSUL. At ento era um acordo basicamente co-
mercial, porm o bloco passou por um ntido fortalecimento dos temas relacionados dimenso social, o que levou multipli-
cao de polticas de alcance regional em reas como sade, educao e cultura. O perodo coincide com o da criao de novos
espaos institucionais reservados participao da sociedade civil e harmonizao das polticas sociais. Este artigo explora as
correlaes existentes entre os dois fenmenos, com o propsito de demonstrar que o adensamento da agenda social do bloco
corresponde a uma maior presena poltica dos sujeitos coletivos no processo de construo do MERCOSUL.
Quando foi criado, em 1991, o MERCOSUL no contava com nenhum tipo de mecanismo de participao social,
configurando-se exclusivamente como um acordo entre Estados. Naquela poca, os governos que optaram pela via da glo-
balizao econmica, financeira e comercial da Amrica Latina enxergavam o MERCOSUL muito mais como uma alter-
nativa para realizar a abertura unilateral dos mercados do que propriamente como uma oportunidade para implementar
polticas de integrao regional. A tnica conferida aos acordos comerciais predominou por muitos anos sobre as demais
reas de negociao. Enquanto isso, as polticas de complementao produtiva, integrao da infra-estrutura e superao
das assimetrias foram deixadas de lado.
Somente em 1994, com a assinatura do Protocolo Adicional de Ouro Preto, foram criados os primeiros espaos ins-
titucionais que flexibilizaram a participao exclusiva dos poderes executivos nas discusses do bloco. Com a instalao
da Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) e do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) foram incorporados ao
MERCOSUL a dimenso parlamentar e o setor privado, representado pelas associaes empresariais e as centrais sindi-
cais. O foco na integrao comercial, porm, permaneceu inalterado, preservando-se o modelo de regionalismo aberto
propugnado pelos governos da poca.
O Foro Consultivo Econmico e Social constitui o que se pode chamar de primeira gerao de mecanismos de par-
ticipao social do MERCOSUL. A uma segunda gerao correspondem o programa Somos MERCOSUL, lanado em
2005 durante a presidncia pro tempore do Uruguai, e as Cpulas Sociais do MERCOSUL, realizadas regularmente e
oficialmente desde 2006. Estas iniciativas regionais complementam experincias nacionais de participao social, como
as que foram criadas na Argentina e no Brasil, e as que se encontram no momento em discusso no Uruguai e no Paraguai.
A passagem dos mecanismos de primeira aos mecanismos de segunda gerao de participao social se deu em meio
clivagem poltica que ocorreu simultaneamente ao esgotamento das polticas neoliberais hegemnicas nos anos noventa.

1 Secretario Ejecutivo del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

2 Professor da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (UNILA). Assessor Especial da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica do Brasil.
3 Assessora da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica do Brasil.

MERCOSUR 20 aos | 137

Ela coincide com a chegada ao poder dos partidos de centro-esquerda e a emergncia dos movimentos sociais no cenrio
poltico regional. As mobilizaes contra as negociaes da ALCA, que culminaram em 2005 com a IV Cpula das Am-
ricas, realizada em Mar del Plata, na Argentina, so um exemplo das lutas contra o modelo de globalizao neoliberal que
se pretendia impor regio.
Desde ento, o dficit de participao social que caracterizou o MERCOSUL durante a primeira dcada da integrao
comeou a ser superado. Movimentos sociais, redes e plataformas de organizaes de mulheres, imigrantes, juventude,
trabalhadores, pequenos empresrios, cooperativas, educao, sade, cultura, direitos sexuais e reprodutivos, agricultura
familiar, igualdade racial, direitos humanos, economia solidria, entre outros, adquiriram um peso relativo muito maior
nos destinos do bloco.
A aproximao entre Estado e sociedade civil produziu efeitos positivos e palpveis. Os temas sociais ganharam relevo
e um novo captulo da integrao se iniciou com o surgimento do MERCOSUL Social e Participativo. A criao da Comis-
so de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL (CCMAS) e do Instituto Social do MERCOSUL
(ISM) so exemplos significativos dessa nova orientao. Polticas pblicas de integrao social foram implementadas e
valorizadas. Como resultado, ao lado das negociaes econmicas e comerciais, agora tambm se discute a harmonizao
das polticas sociais.
Este artigo pretende mostrar que a nova agenda do bloco muito mais voltada para os temas do desenvolvimento
social est vinculada emergncia do MERCOSUL Social e Participativo. O texto aborda trs pontos da trajetria re-
cente da integrao, a saber: (1) o lanamento da plataforma Somos MERCOSUL durante a presidncia pro tempore do
Uruguai (2005) e a regionalizao das iniciativas de participao social; (2) as Cpulas Sociais do MERCOSUL; (3) casos
especficos de polticas pblicas regionais nas reas da agricultura familiar, educao e sade e o processo de elaborao de
um Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL. Finalmente, como concluso, so apontados os desafios que preci-
sam ser enfrentados para ampliar a participao social no bloco, seja no que se refere continuidade das experincias dos
Conselhos Nacionais da Sociedade Civil, seja no que diz respeito proposta brasileira de criao da Unidade Tcnica de
Apoio Participao Social do MERCOSUL.
Antecedentes
A ideia do MERCOSUL Social e Participativo hoje um componente fundamental da governana regional dificilmente
poderia ter estado presente quando o bloco foi criado. As foras conservadoras que saram vitoriosas da transio poltica
eram contrrias a experincias dessa natureza, uma vez que compartilhavam uma viso procedimental da democracia,
defendiam o Estado mnimo e combatiam os preceitos da democracia participativa.
Alm disso, permaneciam em vigor artifcios legais remanescentes das ditaduras militares. A remoo dos chama-
dos enclaves autoritrios foi uma tarefa mais rdua nos pases onde as Foras Armadas encontravam-se politicamente
coesas no momento da transio. Ao mesmo tempo, a persistncia de um quadro de crise crnica no plano econmico e
financeiro, com dramticas conseqncias sociais, gerava obstculos adicionais para a ao poltica. Tudo isso dificultava
e retardava a consolidao democrtica.
Quando as tarefas da redemocratizao se completaram, em meados da dcada passada, a regio encontrava-se mer-
gulhada no neoliberalismo, com as privatizaes de empresas e servios pblicos, a abertura unilateral do comrcio e a
flexibilizao financeira no centro da agenda poltica. Ao encerrar um perodo de crise de hegemonia de longa durao,
iniciado nos anos trinta, o neoliberalismo unificou as classes dominantes em torno a uma ideologia conservadora, politi-
camente autoritria e socialmente regressiva.
A presso em favor da negociao da rea de Livre Comrcio das Amricas iniciativa lanada em 1992 pelos Estados
Unidos com o propsito de criar uma zona de livre comrcio no continente tambm era um fator que dividia os pases
latino-americanos quanto s escolhas de insero internacional. O MERCOSUL hesitava entre o fortalecimento do projeto
138 | MERCOSUR 20 aos
de integrao regional com vistas adoo de uma unio aduaneira e a regresso a uma rea de livre comrcio, diluda
nas negociaes da ALCA.
A ao de resistncia poltica e mobilizao social contra a iniciativa estadunidense culminou na Cpula de Mar
del Prata, em 2005, que resultou na interrupo das negociaes continentais. A lgica preponderante do confronto que
norteou a ao dos movimentos sociais aps o lanamento da ALCA foi cedendo terreno a posies propositivas e partici-
pativas. Os novos governos de centro-esquerda, por sua vez, abandonaram as prticas de criminalizao dos movimentos
sociais que vinham sendo perpetradas anteriormente. O MERCOSUL foi um dos grandes beneficirios dessa mudana
poltica.
Somos MERCOSUL
Somos MERCOSUL nasceu com o propsito de superar o dficit de participao social existente no bloco. Trata-se de uma
iniciativa pblica, lanada pela presidncia pro tempore do Uruguai em 2005, com o apoio do ento presidente Tabar Vz-
quez e dos demais Estados Partes. Somos MERCOSUL tem o objetivo de envolver a cidadania no processo de integrao
regional, gerando espaos para que a sociedade civil e os governos possam debater, formular demandas e participar dos
processos decisrios de construo do MERCOSUL.
A iniciativa Somos MERCOSUL corresponde a um processo de criao de uma esfera pblica regional, fruto do ama-
durecimento da cultura democrtica na regio. Esta iniciativa se desenvolveu em meio a tendncias contraditrias, disse-
minadas no pensamento e na ao poltica dos pases sul-americanos, e que opem tentativas de privatizao do espao
pblico s tentativas de publicizao do espao privado.
As tendncias de privatizao da esfera pblica se manifestam tradicionalmente sob a forma da presso de grupos
econmicos pelo controle das informaes estratgicas e dos espaos decisrios do Estado; as tendncias de publicizao
da esfera privada correspondem interveno do Estado na vida dos indivduos, grupos e nao. Ambas fazem parte da
cultura poltica predominante na Amrica Latina.
Somos MERCOSUL buscou realizar uma articulao superadora dessas posturas tradicionais, valorizando uma esfera
pblica geradora de direitos sociais, articulada politicamente com os partidos polticos, integrada por sujeitos coletivos e
movimentos sociais, e empenhada na elaborao, implementao e gesto de polticas pblicas regionais voltadas para o
fortalecimento do MERCOSUL. Ao combater as tentativas de privatizao do Estado e lutar pela ampliao dos espaos de
participao autnoma dos movimentos sociais, Somos MERCOSUL contribui para a valorizao de uma cidadania ativa,
legitimadora do processo de integrao regional.
Os fundamentos conceituais que norteiam a iniciativa Somos MERCOSUL so do conhecimento dos estudiosos da
democracia participativa. Sem retornar a essa discusso terica, podem ser mencionados os seguintes aspectos:
Democratizao, que compreende a incorporao de novos sujeitos sociais como portadores de direitos legtimos.
Implica o reconhecimento do conflito como componente constitutivo da sociedade bem como a busca de consensos, de
tal forma que interesses divergentes sejam qualificados e confrontados no embate pblico e direcionados para a adeso a
posies hegemnicas na elaborao, implementao e gesto de polticas pblicas regionais dos Estados Partes.
Esfera pblica, que corresponde incorporao dos fluxos de discusses e demandas geradas nos movimentos sociais,
normalmente ocorridas margem dos sistemas oficiais a partir de dinmicas no-institucionais ou semi-institucionais
capazes de identificar carncias sociais por meio de vivncias comunitrias e direcion-las para as instituies do bloco,
de sorte a incidir nos rumos da integrao.
Transparncia, que pressupe a visibilidade das decises, a circulao de informaes estratgicas e a discusso prvia
MERCOSUR 20 aos | 139
e informada sobre o que est em jogo nas negociaes dos Estados Partes. O Conselho Consultivo da Sociedade Civil do
Ministrio das Relaes Exteriores da Argentina e o Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo, por sua
insero institucional, contribuem para uma maior transparncia das decises tomadas pelo bloco.
Controle social, que corresponde garantia de participao de representantes sociais em espaos institucionais e
qualificao de suas demandas coletivas nos fruns oficiais, como as reunies especializadas de juventude, mulheres, agri-
cultura familiar, cooperativismo etc.; nas reunies de ministros da educao, sade, cultura, direitos humanos; assim como
na participao de representantes sociais nas Cpulas Presidenciais.
Supranacionalidade, que pressupe a identificao e o fortalecimento das reas e temas estratgicos de interesse co-
mum; reconhece a primazia da dimenso regional sobre o somatrio dos interesses setoriais e nacionais, e capaz de gerar
consensos para a necessria reforma institucional do bloco, valorizando aes coletivas regionais. Contribui ao fortaleci-
mento das redes regionais e integrao no nvel local.
No passa despercebido viso que presidiu a criao de Somos MERCOSUL o fato de que o Estado ocupa posio
central no processo da integrao regional. Somos MERCOSUL no compartilha a ideia amplamente difundida no lti-
mo quarto de sculo de que o locus privilegiado da poltica se encontraria fora do Estado. Ao invs de abandonar a arena
estatal s classes dominantes tradicionais, ou de virar as costas ao parlamento e aos partidos polticos, Somos MERCOSUL
visa articular posies entre setores do poder executivo, do parlamento e dos movimentos sociais, nacionais e regionais,
em defesa do MERCOSUL e de uma agenda positiva para a integrao.
A oposio entre Estado e sociedade civil, considerados entes puros, universais e descarnados de interesses materiais,
no consta dos princpios fundacionais da iniciativa. Somos MERCOSUL, ao contrrio, no subestima o carter conflito
inerente a qualquer formao social. Ele busca a aliana entre setores progressistas de governos, rgos do MERCOSUL
favorveis participao social como o Parlasul e a Comisso de Representantes Permanentes do MERCOSUL redes
sindicais e sociais regionais como a Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul e outras entidades que atuam em
favor da integrao, como Mercocidades.
Tratados de Livre Comrcio
O contexto em que a ideia de criao de Somos MERCOSUL foi lanada tambm influiu na definio de suas metas e
objetivos. Apesar de mudanas polticas experimentadas desde o incio dos anos 2000, a Amrica Latina ainda convive
com diferentes estratgias de insero internacional e poltica externa. De um lado, alinham-se os governos que optaram
pelo caminho da integrao e fortalecimento dos acordos sub-regionais e, de outro lado, os governos que optaram pela
realizao de tratados de livre comrcio (TLCs) com os Estados Unidos.
Para os primeiros, a agenda prioritria pressupe o aprofundamento da integrao econmica, financeira e comercial,
o acesso a mercados, o fim das barreiras livre circulao de bens, mercadorias e servios, alm da realizao de pesados
investimentos em infra-estrutura de portos, aeroportos, rodovias, ferrovias e energia. Esta agenda se articula e se com-
plementa com as prioridades da integrao poltica e social, com o fortalecimento do Parlamento do MERCOSUL e do
MERCOSUL Social e Participativo.
Para os pases que optaram pelos TLCs, o alinhamento com os EUA compreende o aprofundamento do padro de
desenvolvimento hegemnico nos anos noventa e os conhecidos desdobramentos polticos, econmicos e sociais que
esses acordos acarretam, sobretudo para os scios menores, em termos de ameaa soberania nacional. A capacidade de
iniciativa dos defensores dessa estratgia resulta dos recursos que as elites polticas, intelectuais e culturais associadas ao
neoliberalismo so capazes de mobilizar, ainda que tenham sido afastadas do governo em vrios pases latino-americanos.
140 | MERCOSUR 20 aos
H que se notar que, mesmo debilitado pela crise financeira, os Estados Unidos exercem grande poder de atrao
sobre os pases da regio e, embora defendam os TLCs, so os primeiros a adotar medidas protecionistas principalmente
nos setores agropecurio e siderrgico contrrias ao livre comrcio. Somos MERCOSUL representa a escolha poltica
dos governos progressistas, movimentos sociais e sujeitos coletivos em favor da integrao, contrrios regresso do
MERCOSUL a uma mera rea de livre comrcio. Alm da demanda por direitos sociais, a iniciativa Somos MERCOSUL
pressupe a valorizao da presena poltica dos sujeitos coletivos, a legitimao dos movimentos sociais e a realizao de
parcerias e articulaes com atores institucionais em favor da integrao regional.
Cpulas Sociais do MERCOSUL
As Cpulas Sociais do MERCOSUL tiveram incio em dezembro de 2006, em Braslia, sob a presidncia pro tempore do
Brasil. Desde ento elas se realizam oficialmente nos quatro pases do bloco, sempre nos marcos das Cpulas Presidenciais.
A iniciativa se originou de um encontro similar ocorrido em Crdoba, em julho de 2006, denominado Encontro por um
MERCOSUL Produtivo e Social. Em Julho de 2006, durante a presidncia pro tempore da Argentina se realiza em Crdoba
um encontro, que sob o lema Por um MERCOSUL Produtivo e Social convoca s organizaes da regio. Transforma-se
em um fato de importante transcendncia. Em dezembro desse mesmo ano, em Braslia e sob a presidncia pro tempore do
Brasil comeam a realizar-se oficialmente as Cpulas Sociais do MERCOSUL. Desde ento, realizam-se nos quatro pases
do bloco no marco das cpulas presidenciais.
As Cpulas Sociais do MERCOSUL se inspiram em experincias de participao social desenvolvidas nas duas l-
timas dcadas, tanto do lado dos governos, como o caso do oramento participativo e das Conferncias Nacionais, no
Brasil, quanto do lado das organizaes sociais, como o caso do Frum Social Mundial. Grande parte dessas experincias
tem em comum a ideia de governabilidade social, isto , o entendimento de que os movimentos sociais tm um papel ativo
na gesto, implementao e acompanhamento das polticas pblicas. Tanto quanto os partidos polticos, as organizaes
sociais so co-responsveis pela governabilidade nos governos de centro-esquerda. O mtodo de governo inaugurado no
Brasil pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva uma prova disso, e combina elementos da democracia participativa com
o fortalecimento da democracia representativa.
As Cpulas Sociais so espaos de discusso e formulao de propostas de polticas pblicas, dos quais participam
representantes dos movimentos sociais, dos governos e rgos do MERCOSUL. Elas esto na dcima edio e constituem
a mais inovadora experincia de participao social j realizada no MERCOSUL. No Brasil, a organizao das Cpulas
Sociais compete Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, juntamente com o Departamento do MERCOSUL do
Ministrio das Relaes Exteriores. Os eventos contam tambm com a participao de representantes do Parlamento
do MERCOSUL, da Comisso de Representantes Permanentes do MERCOSUL, da Seo Brasileira do Foro Consultivo
Econmico e Social, das Reunies de Ministros (Direitos Humanos, Desenvolvimento Social, Educao, Sade) e das Reu-
nies Especializadas (Mulheres, Igualdade Racial, Agricultura Familiar). No Uruguai, o Centro de Formao da Integrao
Regional CEFIR ligado ao Ministrio das Relaes Exteriores, o rgo responsvel pelas Cpulas; na Argentina, o
Conselho Consultivo da Sociedade Civil do Ministrio das Relaes Exteriores quem exerce esse papel; no Paraguai, a
prpria Presidncia da Repblica.
As Cpulas obedecem aos cinco critrios mencionados anteriormente. Elas constituem espaos supranacionais nos
quais os temas regionais tm primazia sobre os nacionais, ensejam o controle social e a valorizao de uma cidadania
ativa e legitimadora do processo de integrao, do transparncia ao processo decisrio, conferem adensamento da esfera
pblica regional na definio de polticas pblicas e acesso a direitos sociais, e consolidam uma cultura democrtica da
integrao. O Quadro I d uma idia do pluralismo e representatividade das organizaes sociais que participaram das
Cpulas Sociais realizadas no Brasil e na Argentina.
MERCOSUR 20 aos | 141
 Central de Cooperativas e Empreendimentos Solidrios Cooperativas e Economia Solidria Brasil
Quadro 4. Organizaes sociais por setor e pas que enviaram representantes s Cpulas Sociais
do MERCOSUL realizadas em Braslia (12/2006) e Salvador (12/2008) Central de Integracin de las Organizaciones Campesinas Agricultura Familiar Bolivia

Central de los Trabajadores de Argentina Sindical Argentina

Organizao Setor Pas Central General de Trabajadores del Paraguay Sindical Paraguai
Ao Educativa Educao Brasil Central Geral dos Trabalhadores do Brasil Sindical Brasil
Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida Cidadania e Desenvolvimento Brasil Central Obrera Boliviana Sindical Bolvia
Accin Chile Cidadania e Desenvolvimento Chile Central nica dos Trabalhadores Sindical Brasil
Asociacin de Colonos de Uruguay Agricultura Familiar Uruguay Centro de Formao da Integrao Regional CEFIR Cidadania e Formao Uruguai
Asociacin de Mujeres Rurales de Uruguay Agricultura Familiar Uruguay Centro de Apoio ao Migrante CAMI Migraes Brasil
Asociacin Latinoamericana de Instituciones de Garantas Micro, Pequena e Mdia Empresa Argentina Centro de Educao e Documentao para Ao Comunitria Cidadania e Desenvolimento Brasil
Aliana Social Continental Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Regional Centro de Estudios del Sur Pesquisa Argentina
Aliana Estratgica Afro-Latina Igualdade racial Regional
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social Cidadania e Desenvolimento Brasil
ALOP Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Regional
Centro Int. Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento Pesquisa Brasil
Articulao de ONGs de Mulheres Negras Brasileiras Igualdade Racial e de Gnero Brasil
Central Unitaria de Trabajadores de Venezuela Sindical Venezuela
Associao Brasileira de ONGs Cidadania e Desenvolvimento Brasil
Centro de Cultura Luiz Freire Cultura e Cidadania Brasil
Associao Latino-Americana de Organizaes de Promoo Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Regional
Centro de Estudos Ambientais Meio Ambiente Brasil
Attac Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Mundial
Centro de Estudos Estratgicos Sul-Americanos Pesquisa Brasil
Asociacin Nacional de Micro y Pequea Empresa Micro, Pequena e Mdia Empresa Uruguai
Centro de Innovacin Tecnolgica y Cooperacin Internacional Pesquisa Brasil
Asociacin Nacional de ONGs de Uruguay Cidadania e Desenvolvimento Uruguay
CFEMEA Gnero Regional
Associao Brasileira de Empresrios pela Cidadania Micro, Pequena e Mdia Empresa Brasil
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil Igrejas/Comisses Pastorais Brasil
Associao Brasileira de Gays, Lsbicas e Transexuais Direitos Sexuais Brasil
Conf. Nac. dos Trabalhadores na Agricultura Familiar Agricultura Familiar Brasil
Associao de Juventude pelo Resgate da Cultura e da Cidadania Juventude Brasil
Comisin Nacional de Fomento Rural Agricultura Familiar Argentina
Associao Latino-Americana da Pequena e Mdia Empresa Micro, Pequena e Mdia Empresa Argentina
Comisso Brasileira Justia e Paz Igrejas/Comisses Pastorais Brasil
Amigos de la Tierra Meio Ambiente Uruguai
Conciencia Sin Barreras Cidadania e Desenvolvimento Argentina
Asociacin Nacional de ONGs Desarrollo de Uruguay Micro, Pequena e Mdia Empresa Uruguai
Colectivo Rebelda Cidadania e Desenvolvimento Peru
Articulao de Mulheres Brasileira Gnero Brasil
Comisso Nacional dos Pontos de Cultura Cultura e Cidadania Brasil
Articulacin Feminista MARCOSUR Gnero Uruguai
Comit para la Soberana Alimentaria de A. Latina y el Caribe Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Chile
Associao Emissoras Pblicas, Educativas e Culturais Comunicao Brasil
Conectas Direitos Humanos Direitos Humanos Regional
Associao de Educadores da Amrica Latina e Caribe Educao Regional
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao Sindical; Educao Brasil
Associao dos Estudantes Indgenas Indgena Brasil
Confederacin Campesina e Indgena de Chile Agricultura Familiar Uruguai
Asociacin Civil Red Ambiental Meio ambiente Argentina
Conf.General de Profesionales de la Repblica Argentina Sindical Brasil
Asociacin de ONGs del Paraguay Cidadania e Desenvolvimento Paraguai
Conselho de Educao de Adultos da Amrica Latina Educao Regional
Campanha Global contra a Fome e a Pobreza Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Paraguai
Confederao das Mulheres do Brasil Gnero Brasil
Campanha Nacional pelo Direito Educao Educao Brasil
Confederacin Campesina de Per Agricultura Familiar Peru
Campanha Latino-Americana pelo Direito Educao Educao Regional
Confederacin General Econmica de la Repblica Argentina Organizao Empresarial Argentina
Critas Brasileira Igrejas/Comisses Pastorais Brasil
Conf.de Produtores da Agricultura Familiar do MERCOSUL Agricultura Familiar Regional
CEBRAPAZ Direitos Humanos Brasil
CUT Autntica Sindical Paraguai

142 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 143

 Confederacin de Trabajadores del Ecuador Sindical Equador Grupo de Trabalho Amaznico Meio Ambiente Brasil

Confederacin General de Trabajadores del Per Sindical Peru INAMUJER Gnero Venezuela

Confederacin General del Trabajo Sindical Argentina Instituto Nacional de Estudos Socioeconmicos Cidadania e Desenvolvimento Brasil

Confederacin Latinoamericana de Profesionales Universitarios Sindical Argentina Instituto Eqit Gnero Brasil

Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul Sindical Regional Idas y vueltas - Red Dispora Igualdade Racial Uruguay

Derechos de la Infancia y la Adolescencia Infncia e Adolescncia Paraguai Inst. de Desenvolvimento da Cooperao e Relaes Internacionais Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Brasil

Encuentro Latinoamericano por la Soberana y la Integracin Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Argentina Instituto Nacional de la Juventud Juventude Venezuela

Escola de Gente Comunicao e Incluso Educao Brasil Instituto Observatrio Social Sindical Brasil

El Abrojo Cooperativas e Economia Solidria Uruguai Instituto Polis Cidadania e Desenvolvimento Brasil

Escola de Gente Educao Brasil Instituto Paulo Freire Educao Brasil

Fbrica do Futuro Cultura e Cidadania Brasil Instituto Solidariedade Brasil Cidadania e Desenvolvimento Brasil

FASE Cidadania e Desenvolvimento Brasil Instituto Terceiro Setor Cidadania e Desenvolvimento Brasil

Federacin Agraria Argentina Agricultura Familiar Argentina Instituto Terra Azul Meio Ambiente Brasil

Fed. Bolivariana de Asociaciones de Estudiantes Universitarios Educao Venezuela Intergremial de Produtores de Leche Agricultura Familiar Uruguai

Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar - FETRAF Agricultura Familiar Brasil Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBASE Cidadania e Desenvolvimento Brasil

Feministas en Accin Gnero Argentina Movimiento Bolivariano para la Unidad Latinoamericana Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Venezuela

Foro de la Agricultura Familiar de Argentina Agricultura Familiar Argentina Movimento Interfruns de Educao Infantil no Brasil Educao Brasil

Foro Social Mundial/Argentina Cidadania e Desenvolvimento Argentina Movimento Organizado Hip-Hop Brasil Cultura e cidadania Brasil

Frum Brasileiro de Economia Solidria Cooperativas e Economia Solidria Brasil Movimiento Unitario Campesino y Etnias de Chile Agricultura Familiar Chile

Frum Cultural Mundial Cultura e Cidadania Brasil Movimento dos Sem Universidade Educao Brasil

Frum Mundial de Educao Educao Brasil Movimiento por la Paz y la Solidariedad y Derechos Humanos Directos Humanos Argentina

Fedecmaras Micro, Pequena e Mdia Empresa Argentina Movimiento Unitario Campesino y Etnias de Chile Agricultura Familiar Chile

Fedeindustria Micro, Pequena e Mdia Empresa Venezuela Organizacin Nacional Campesina Agricultura Familiar Paraguai

Observatorio de Polticas Pblicas de DDHH del MERCOSUR Direitos Humanos Uruguai

Fed. Brasileira de ONGs Meio Ambiente e Desenvolvimento Meio Ambiente Brasil
Organizao Brasileira de Juventude Juventude Brasil
Fe y Alegria Educao Paraguai
Ponto de Cultura Teatro do Oprimido Cultura e Cidadania Brasil
Fora Sindical Sindical Brasil
Ponto de Cultura Cinema de Animao Cultura e Cidadania Brasil
Foro Latinoamericano del Deporte, Educacin Fsica y Recreacin Esportes Argentina
Ponto de Cultura Rede Comunitria Cultura e Cidadania Brasil
Frum Universitrio do MERCOSUL Educao Regional
Ponto de Cultura Cachoeira Cultura e Cidadania Brasil
Frum Municipal em Defesa da Cidadania Cidadania e Desenvolvimento Brasil
Ponto de Cultura Circo Voador Cultura e Cidadania Brasil
Fundao Abrinq Brasil Infncia e Adolescncia Brasil
Ponto de Cultura Vila Buarque Cultura e Cidadania Brasil
Fundacin SES Sustentabilidad , Educacin e Solidariedad Educao Argentina
Ponto de Cultura Acartes Cultura e Cidadania Brasil
Geleds Instituto da Mulher Negra Gnero; Igualdade Racial Brasil
Ponto de Cultura Memria e Identidade SC Cultura e Cidadania Brasil
Gente, Ambiente y Territorio Meio Ambiente Paraguai
Ponto de Cultura T na Rua Cultura e Cidadania Brasil
GeoJuvenil MERCOSUR Meio Ambiente Argentina
Ponto de Cultura Projeto Mocambos (Campinas) Cultura e Cidadania Brasil
Geo Juvenil para Amrica Latina y el Caribe Juventude Argentina

Gnero, Economia e Cidadania Global Gnero Brasil

Grupo CRIA Cultura e Cidadania Brasil

144 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 145

 Ponto de Cultura nos Trilhos do Teatro (RJ) Cultura e Cidadania Brasil
A Cpula Social que correspondeu ao final da Presidncia Pro Tempore da Argentina se realizou em uma Ilha Del
Projeto Ponto no Xingu (PA) Cultura e Cidadania Brasil
Cerrito, Provncia de El Chaco em julho de 2010. O valor poltico, social e inclusive histrico das cpulas ficou reafirmado
Ponto de Cultura do Circuito Universitrio Cultura e Arte (RJ) Cultura e Cidadania Uruguai uma vez mais j que a cpula foi realizada em um lugar to emblemtico para os quatro pases.
PIT-CNT Plenario Intersindical/Congreso Nac. Trabajadores Sindical Uruguai A idia de paz e integrao ficou reafirmada por parte de todos.
Programa MERCOSUL Social e Solidrio Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Regional
Alguma das organizaes que participaram:
Projeto Ax Igualdade Racial; Cultura e Cidadania Brasil Quadro 5. Organizaes sociais por setor e pas que enviaram representantes s Cpulas Sociais
Radio Mundo Real Comunicao Uruguai do MERCOSUL realizadas em Chaco (7/2010)
Red No a la Trata de Personas Direitos Humanos Argentina

Red de Organizaciones Afrovenezolanas Igualdade Racial Venezuela

Organizacin Sector Pas

Red Provincial de Monitoreo de la Ley de Violencia Direitos Humanos Argentina

ACIS Personas con discapacidad Argentina

Red Seguridad Social Cidadania e Desenvolvimento Venezuela

ADISER Personas con discapacidad Argentina

Rede de Jovens do Nordeste Juventude Brasil

Agrupacin Isauro Arancibia Educacin Argentina

Rede Brasileira pela Integrao dos Povos REBRIP Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Brasil
ALAMES Uruguay Salud Uruguay

Red de Entidades Privadas al Servicio de los Pueblos Indgenas Indgena Paraguai

APEBI Personas con discapacidad Argentina

Secretara Ejecutiva del Comit de Iglesias Igrejas/Comisses Pastorais Paraguai

Asociacin civil El gora Salud Argentina

Social Watch/ Instituto Tercer Mundo Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Uruguai

Asociacin civil Esther Goldenberg / Grupos Vulnerables Salud Argentina

TELESUR Comunicao Regional

Asociacin Civil Generacin (Posadas). Educacin Argentina

Unio dos Escoteiros do Brasil Cidadania e Desenvolvimento Brasil

Asociacin Ester Goldenberg Personas con discapacidad Argentina

Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao Educao Brasil

Asociacin Parigual (en representacin de 25 asociaciones) Personas con discapacidad Paraguay

Unin Agrcola Nacional Agricultura Familiar Paraguai

Asociacin Trabajadores del Estado Santa Fe Comunicacin Argentina

Universidad Bolivariana Educao Venezuela

Asociaciones Civiles de Discapacidad de San Juan y Nuevo Personas con discapacidad Argentina
Cuyo
Universidad Latinoamericana y del Caribe Educao Venezuela
CAMAC Personas con discapacidad Argentina
Unio Geral dos Trabalhadores Sindical Brasil
Casa Joven Educacin Paraguay
Unio de Mulheres da Argentina Gnero Argentina
Cascos Blancos Voluntariado Argentina
Unio de Mulheres do Uruguai Gnero Uruguai
Centro de Comunicacin Testimonio Rafaela Comunicacin Argentina
Unio de Mulheres Paraguaias Gnero Paraguai
Centro de Investigacin y Capacitacin para Emprendedo- Relaciones Internacionales Argentina
Unio Municipal dos Estudantes Secundaristas de So Paulo Educao Brasil res Sociales (CICES)
Unio Nac.das Coop. Agricultura Familiar e Economia Solidria Agricultura Familiar; Economia Solidria Brasil Colectivo Discapacidad San Isidro Personas con discapacidad Argentina
Unio Nacional dos Estudantes Educao Brasil Comisin de Pueblos Originarios. Educacin Argentina
Unio Popular de Mulheres Peruanas Gnero Peru Comisin Discapacidad del CCSC de la Provincia de Chaco Personas con discapacidad Argentina
Unin Agrcola Nacional Agricultura Familiar Paraguai Confederacin General de Profesionales de la Argentina Salud Argentina
Unio Brasileira de Mulheres Gnero Brasil Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual Comunicacin Argentina
Cooperativa Libertador - Misiones. Comunicacin Argentina
Corriente Nacional Martn Fierro. Educacin Argentina
Crecer Feliz Personas con discapacidad Argentina
Decidamos Voluntariado Paraguay
FEDEM Voluntariado / Salud Paraguay

146 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 147

 Federacin Tierra y Vivienda. Educacin Argentina
Sociedad de Argentina de Medicina Antropolgica Salud Argentina
FEMEBA Salud Argentina
Speratia Personas con discapacidad Argentina
Frente Transversal Nacional y Popular. Educacin Argentina Universidad Belgrano (UB) Relaciones Internacionales Argentina
FUDIS Personas con discapacidad Argentina Universidad Catlica Argentina Voluntariado Argentina
Fundacin de Organizacin Comunitaria. Educacin Argentina Universidad de Buenos Aires (UBA) Relaciones Internacionales Argentina
Fundacin Espritu Santo Personas con discapacidad Argentina Universidad Kennedy (UK) Relaciones Internacionales Argentina
Fundacin Nosotros Personas con discapacidad Argentina Universidad Nacional de Jujuy Personas con discapacidad Argentina
Fundacin para la Epilepsia Personas con discapacidad Argentina Universidad Nacional de San Martn (UNSAM) Relaciones Internacionales Argentina
Fundacin Protagonistas Personas con discapacidad Argentina Universidade de Santa Catarina. Educacin Brasil
FUS/ PIT-CNT Salud Uruguay Voluntarios Sin Fronteras Voluntariado Argentina
Idealistas.org Voluntariado Argentina
JLC Voluntariado Brasil Alm de organizaes sociais dos Estados Partes inclusive da Venezuela, em vias de se tornar scio pleno parti-
Mdicos del Mundo Arg/Cono Sur Salud Argentina cipam das Cpulas Sociais do MERCOSUL representantes de organizaes dos Estados Associados, como Chile, Bolvia,
Mesa Voluntariado Voluntariado Uruguay Equador e Peru. Com a exceo da Colmbia e das Guianas, todos os pases da UNASUL estiveram representados nas
duas Cpulas Sociais. Isto mostra o potencial de irradiao da experincia, sobretudo quando se considera que a Unio de
Ministerio de Comunicacin Comunicacin Paraguay
Naes Sul-Americanas no possui uma iniciativa similar, em que pese o fato de que o acordo que a criou tambm prever
Movimiento de Usuarios del Sistema de Salud Salud Uruguay a instituio de mecanismos de participao da sociedade civil.
Movimiento Evita Salud Argentina importante assinalar que, ao lado de representantes de organizaes tradicionais como o caso de sindicatos
Movimiento TesaiReka Salud Paraguay de trabalhadores urbanos e rurais, movimentos indgenas e camponeses, pastorais sociais e comunidades eclesiais de
Mujeres de la Comunidad (Lomas de Zamora) Educacin Argentina base tambm esto presentes movimentos sociais que emergiram de mobilizaes recentes contra a globalizao
neoliberal, como o caso da Marcha Mundial de Mulheres, da Campanha Mundial pelo Direito Educao e do
Museo Isla del Cerrito. Educacin Argentina grupo Attac. Tambm expressiva a presena de organizaes regionais e sub-regionais, como a Aliana Social Con-
Nu. Ve. Personas con discapacidad Argentina tinental, a Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul, a Confederao de Produtores da Agricultura Familiar
Observatorio de Discapacidad de Montevideo Personas con discapacidad Uruguay do MERCOSUL e a Associao Latino-Americana de Organizaes de Promoo ao Desenvolvimento. Dentre os
Partido dos Trabalhadores Educacin Brasil
setores representados, particularmente expressiva a participao de organizaes ligadas educao, cultura, cida-
dania, agricultura familiar e ao movimento sindical.
Por Ti-Por Mi Personas con discapacidad Argentina
O trao inovador dessa experincia reside em dois aspectos principais. O primeiro se refere ao fato de que as Cpulas
Radio Candela Comunicacin Paraguay Sociais so fruto de uma ao conjunta em que participam e cooperam governos, organizaes da sociedade civil e
Radio Encuentro Rio Negro. Comunicacin Argentina organismos oficiais do MERCOSUL. Este formato, que poderia parecer natural, na realidade o resultado de uma lenta
Radio Grfica Buenos Aires Comunicacin Argentina mudana de cultura poltica que vem ocorrendo na regio. Da parte dos Estados Partes, ele pressupe maior permeabili-
Radio La Nueva Formosa Comunicacin Argentina
dade dos rgos pblicos nacionais e regionais com relao participao da sociedade civil nos processos decisrios.
Da parte dos movimentos sociais, ele requer predisposio para agir nos espaos institucionais que se abrem no MER-
Radio La Voz de las Madres Buenos Aires Comunicacin Argentina
COSUL. Nem sempre foi assim, nem da parte do Estado, nem da parte dos movimentos sociais. O segundo aspecto diz
Radio Patria Querida Comunicacin Paraguay respeito ao carter inter-setorial da iniciativa, o que tambm no bvio ou natural, dado os preconceitos recprocos que
Radio San Patricio Rafaela Comunicacin Argentina separam o mundo das ONGs, do mundo dos partidos polticos, do mundo dos movimentos sociais. O fato de militantes de
Radios Comunitarias de Santiago Del Estero. Comunicacin Argentina origem to distinta atuarem coletivamente nas Cpulas Sociais confere representatividade, legitimidade e alcance poltico
s proposies emanadas da sociedade civil. necessrio destacar ainda que, ao contrrio do que acontecia com a ALCA,
Red Especial Uruguaya (en representacin de 40 asociacio- Personas con discapacidad Uruguay
nes) o MERCOSUL conta com o apoio e a simpatia difusos da sociedade, assim como com a defesa de setores organizados que
REDAF Voluntariado Paraguay
apostam na integrao latino-americana.
Secretara de Juventud (San Juan). Educacin Argentina
Semanario Brecha Comunicacin Uruguay

148 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 149

Quadro 6. Decreto N. 6594, de 6 de outubro de 2008 Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio, No Brasil, o programa MERCOSUL Social e Participativo, institudo pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva por meio do
DECRETA: Decreto n 6.594, de 06 de outubro de 2008, consolidou um conjunto de aes voltadas para a ampliao da participao
da sociedade civil brasileira na conduo do bloco. Entre elas destaca-se a criao do Conselho Brasileiro do MERCOSUL
Art. 1o Fica institudo, no mbito da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores, o Pro- Social e Participativo.
grama MERCOSUL Social e Participativo, com o objetivo de promover a interlocuo entre o Governo Federal e as organizaes da Coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio das Relaes Exteriores, o Conselho
sociedade civil sobre as polticas pblicas para o Mercado Comum do Sul - MERCOSUL. foi criado com o propsito de institucionalizar um mecanismo de consulta e dilogo com a sociedade civil a respeito dos
assuntos do MERCOSUL. Sua implantao tambm foi resultado do processo de acmulo e amadurecimento coletivo
Art. 2o O Programa MERCOSUL Social e Participativo tem as seguintes finalidades:
proporcionado pelas experincias de Somos MERCOSUL e das Cpulas Sociais.
I - divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e outras iniciativas do Governo brasileiro relacionadas ao MERCO- A Argentina conta com um espao similar, o Conselho Consultivo da Sociedade Civil, que funciona desde 2006 no
SUL; mbito do Ministrio das Relaes Exteriores daquele pas. Experincia semelhante ocorre tambm no Uruguai, que em
2010 iniciou um processo de debate entre governo e sociedade civil com vistas criao de um espao de dilogo social
II - fomentar discusses no campo poltico, social, cultural, econmico, financeiro e comercial que envolvam aspectos relaciona- permanente acerca da insero regional do pas. Discusses de igual teor esto sendo travadas pelo governo paraguaio.
dos ao MERCOSUL; Participam do Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo representantes de centrais sindicais, confede-
raes da agricultura familiar, pastorais sociais, movimento negro, cooperativas, organizaes de pequenos e mdios em-
III - encaminhar propostas e sugestes que lograrem consenso, no mbito das discusses realizadas com as organizaes da
sociedade civil, ao Conselho do Mercado Comum e ao Grupo do Mercado Comum do MERCOSUL.
Quadro 7. Organizaes sociais por setor e rgos de governo que participam do Conselho
Art. 3o O Programa MERCOSUL Social e Participativo ser coordenado pelo Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presi-
dncia da Repblica e pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores ou pelos substitutos por eles designados para esse fim. CONSELHO BRASILEIRO DO MERCOSUL SOCIAL E PARTICIPATIVO
Art. 1o Participaro do Programa MERCOSUL Social e Participativo os rgos e as entidades da administrao pblica federal, SOCIEDADE CIVIL
de acordo com suas competncias, e as organizaes da sociedade civil convidadas, nos termos e na forma definidos em portaria Integrao Regional e Democracia e Participao Gnero, Raa e Etnia Direitos Humanos
conjunta da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores. Desenvolvimento Social
Foro Consultivo Econmico e Federao de rgos para Federao Democrtica Inter- Critas Brasileira * Cebrapaz *
Art. 2o Fica permitida a requisio de informaes, bem como a realizao de estudos por parte dos rgos e entidades da admi- Social do MERCOSUL * Coor- Assistncia Social e Educacional nacional das Mulheres (FDIM) Conectas Direitos Humanos
nistrao pblica federal para o desenvolvimento do Programa MERCOSUL Social e Participativo.
denadora de Centrais Sindi- (FASE) * Instituto Brasileiro de * Confederao das Mulheres * Pastoral dos Migrantes *
cais do Cone Sul * Aliana Anlises Sociais e Econmicas do Brasil * Marcha Mundial Movimento Nacional de
Art. 3o Podero ser requisitados, na forma da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, servidores dos rgos e entidades da
Social Continental * Programa (IBASE) * Instituto de Estudos das Mulheres * Instituto Equit Direitos Humanos *
administrao pblica federal para o cumprimento das disposies deste Decreto.
MERCOSUL Social e Solidrio Socioeconmicos (INESC) * * Instituto Geleds * Coorde- Associao Brasileira de
Art. 4o Na execuo do disposto neste Decreto, o Programa MERCOSUL Social e Participativo contar com recursos orament- * Confederao de Produtores Instituto para o Desenvolvi- nao Nacional de Entidades Lsbicas, Gays, Bissexuais,
rios e financeiros consignados no oramento da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exterio- da Agricultura Familiar do mento da Cooperao e Negras * Articulao dos Travestis e
res. MERCOSUL * ALOP * REBRIP Relaes Internacionais Povos Indgenas do Brasil Transexuais (ABGLT)
(IDECRI) * Instituto Plis
Art. 5o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Sindicatos Educao, Juventude, Agricultura Familiar, Economia Meio Ambiente e Sade
Cultura e Comunicao Solidria, PMEs e Cooperativas
Braslia, 6 de outubro de 2008; 187o da Independncia e 120o da Repblica.
Central nica dos Trabalha- Campanha Nacional pelo CONTAG * Associao Bra- Rede Brasileira de Agendas 21
dores * Fora Sindical * Unio Direito Educao * Instituto sileira de Empresrios pela * Frum Brasileiro de ONGs
LUIZ INCIO LULA DA SILVA Geral dos Trabalhadores * Paulo Freire * Frum Univer- Cidadania * Federao de e Movimentos Sociais para o
Celso Luiz Nunes Amorim Central Geral dos sitrio MERCOSUL (Fomerco) Trabalhadores da Agricultura Meio Ambiente e o
Luiz Soares Dulci Trabalhadores do Brasil * Ao Educativa * * Comis- Familiar (FETRAF) * Frum Desenvolvimento *
so Nacional dos Pontos de Brasileiro de Economia Associao Brasileira
Cultura * Coletivo Intervozes Solidria Interdisciplinar de AIDS (ABIA)
* CUFA

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 GOVERNO FEDERAL RGOS MERCOSUL Segundo o decreto presidencial que instituiu o Programa MERCOSUL Social e Participativo, os objetivos principais
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio Reunio Especializada de Cooperativas; Reunio de Ministros da do Conselho so os seguintes:
da Cultura; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio Cultura; Reunio Especializada da Agricultura Familiar; Reunio de
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio; Ministrio do Desen- Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social; Reunio de Divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e outras iniciativas do governo brasileiro relacionadas
volvimento Social e Combate Fome; Ministrio da Educao; Ministros da Educao; Reunio de Ministros da Justia; Reunio ao MERCOSUL.
Ministrio da Justia; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio da de Ministros do Interior; Reunio de Ministros do Meio Ambiente;
Previdncia Social; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio Reunio de Ministros da Sade; Reunio de Ministros do
Fomentar discusses no campo poltico, social, cultural, econmico, financeiro e comercial que envolvam aspec-
da Sade; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio do Trabalho; SGT N 10 Assuntos Trabalhistas, Emprego e
tos relacionados ao MERCOSUL.
Turismo; Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Seguridade Social; Reunio de Ministros do Turismo; Reunio
Repblica; Subchefia de Assuntos Federativos/Secretaria de Especializada de Comunicao Social; Foro Consultivo de
Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica; Secretaria Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos; Encaminhar propostas e sugestes que lograrem consenso, no mbito das discusses realizadas com as organi-
de Direitos Humanos; Secretaria de Polticas de Promoo Reunio de Altas Autoridades em Direitos Humanos; Reunio zaes da sociedade civil, ao Conselho do Mercado Comum e ao Grupo do Mercado Comum do MERCOSUL.
da Igualdade Racial; Secretaria de Polticas para as Mulheres; Especializada da Mulher; Reunio Especializada da Juventude
Secretaria Nacional de Juventude/Secretaria-Geral da Presidncia O funcionamento do Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo vem possibilitando o compartil-
da Repblica; Empresa Brasileira de Comunicao; Instituto de hamento de informaes e o debate de alto nvel acerca de temas prioritrios da agenda do MERCOSUL. Em 2008, por
Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) exemplo, a primeira verso do Programa Estratgico de Ao Social do MERCOSUL (PEAS) foi submetida ao Conselho,
REUNIES REALIZADAS e as sugestes resultantes da consulta foram incorporadas ao documento.
Reunio de instalao (06/10/2008) Com a participao do I Reunio (19/11/2008) - Temas: Integrao produtiva e Plano
presidente Luiz Incio Lula da Silva. Estratgico de Ao Social do MERCOSUL (PEAS). Polticas pblicas de desenvolvimento social
II Reunio (17/03/2009) - Temas: Agenda da integrao social III Reunio (09/06/2009) - Temas: Funcionamento e
Quando surgiram os primeiros sinais de que a crise financeira mundial iniciada em 2007 tambm atingiria a Amrica Latina, os pre-
e Frum das Micro e Pequenas Empresas e Empreendimentos planejamento do Conselho do MERCOSUL Social e Participati-
sidentes dos pases do MERCOSUL buscaram coordenar aes para amortizar os efeitos na regio. Em 2008 foi realizada reunio do
de Pequeno Porte do MERCOSUL. vo e agenda econmica-comercial do MERCOSUL.
Conselho Mercado Comum (CMC), com a presena dos presidentes dos bancos centrais, na qual se decidiu preservar o nvel de inves-
IV Reunio (O2/12/2009) - Tema: MERCOSUL, Unasul e relaes V Reunio (05/04/2010) - Tema: Instituto Social do MERCOSUL. timento nas reas produtivas e sociais. Foi uma resposta indita, pois o padro de enfrentamento das crises financeiras pelos governos
bilaterais brasileiras na Amrica do Sul. da regio sempre fora o da recesso, do desemprego, do arrocho salarial e do endurecimento das polticas fiscais recomendados pelo
VI Reunio (23/06/2010) - Tema: Negociaes externas do VII Reunio (09/08/2010) - Tema: Migraes e trnsito de FMI. Paralelamente se decidiu que as reunies do Conselho Mercado Comum, at ento acompanhadas pelos ministros de Relaes
MERCOSUL (acordos com outros blocos e pases). pessoas no MERCOSUL. Exteriores e Economia, passariam a contar com a participao de ministros das reas sociais.
Ao colocar as polticas sociais no centro das estratgias de enfrentamento da crise mundial, ficou evidente o processo
de inflexo social que vem ocorrendo desde alguns anos. Reunies ampliadas do CMC j com a presena de ministros
presrios, economia solidria, direitos humanos, mulheres, juventude, meio ambiente, sade, educao e cultura, entre das reas sociais ocorreram na Costa do Saupe (2008) e em Assuno (2009). A centralidade da dimenso social contm
outros. As reunies tambm contam com a presena de autoridades do governo federal e tcnicos das Reunies Especiali- elementos superadores de abordagens assistencialistas tradicionais e baseia-se no entendimento de que a promoo dos
zadas, Reunies de Ministros, Comisses e Subgrupos de Trabalho do MERCOSUL. direitos sociais no MERCOSUL inclui, alm da assistncia e previdncia social, a implementao de polticas pblicas nas
O Conselho se rene quatro vezes ao ano, sempre antecedendo as reunies do Grupo Mercado Comum (GMC), de reas da sade, educao, segurana alimentar, cultura, emprego, entre outras. Algumas dessas iniciativas so ilustrativas
modo a que as opinies da sociedade civil brasileira sejam consideradas nas negociaes oficiais. Desde sua criao, j do grau de integrao alcanado. Seguem alguns exemplos nas reas da sade, da educao e da agricultura familiar. As
foram realizadas sete reunies ordinrias, com uma mdia de 51 participantes da sociedade civil e do governo, alm da normativas relacionadas a esses trs temas, aprovadas pelo Conselho do Mercado Comum do Sul e pelo Grupo do Merca-
reunio de instalao (06/10/2008), que contou com a presena do presidente Luiz Incio Lula da Silva. No Quadro III do Comum no perodo compreendido entre 2003 e 2009, encontram-se dispostas no Quadro IV.
v-se o decreto presidencial que instituiu o Programa MERCOSUL Social e Participativo, no mbito do qual funciona o
Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo. Sade

Os acordos assinados na rea da sade impulsionaram a integrao de polticas regionais em relao ao controle do tabaco,
promoo da segurana alimentar e nutricional, acesso a medicamentos e critrios de patentes, regulamentao de listas de
espera para transplantes de rgos, aes para a reduo da mortalidade materna e neonatal e fortalecimento de sistemas
regionais de gesto da sade pblica. As diretrizes sociais para a sade na regio esto definidas no Plano de Trabalho para
a Consolidao de Polticas de Determinantes Sociais e Sistemas de Sade, aprovado em 2009 pelos ministros de sade dos
Estados Partes e Associados. Para atingir os objetivos definidos no plano preciso fortalecer a articulao entre as polticas

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pblicas regionais de todas as reas sociais do MERCOSUL. Houve avanos no que se refere livre circulao de produtos entre alunos, docentes, pesquisadores e gestores de instituies de ensino superior nos cursos j credenciados. Finalmente,
de assistncia sade, assim como ao fortalecimento do sistema de vigilncia epidemiolgica do MERCOSUL. O Brasil em relao pesquisa cientfica e tecnolgica, foi aprovada medida que isenta do pagamento da tarifa externa comum s
tem se empenhado particularmente em garantir o desenvolvimento da poltica de medicamentos do MERCOSUL, rea importaes de bens efetuadas por fundaes e centros de pesquisa, bem como por cientistas e pesquisadores, destinadas
que compreende o acesso, o uso racional, a segurana, a eficcia e a qualidade dos medicamentos. Ainda nesta rea, foram realizao de atividades cientficas.
aprovadas medidas para a adoo de critrios que protejam a sade pblica de possveis impactos negativos causados pelas
regras internacionais de patente. Agricultura familiar
Desde 2007, grupos de trabalho bilaterais foram criados ou reativados nas zonas de fronteira com o objetivo de garan-
tir o acesso sade pblica pelas populaes dessas reas. O acordo Brasil-Uruguai para a permisso de servios de sade Com a aprovao do acordo sobre o reconhecimento e identificao da agricultura familiar no MERCOSUL, estabeleceu-
entre pessoas fsicas ou jurdicas facilita o acesso aos servios de sade para os cidados brasileiros e uruguaios residentes se que fazem parte do setor os produtores que utilizam mo-de-obra preponderantemente familiar, residem no estabe-
no Chu, Santa Vitria do Palmar, Balnerio Hermenegildo, Barra do Chu, Jaguaro, Acegu, Santana do Livramento e lecimento ou localidade prxima, a famlia responsvel direta pela produo e gesto das atividades agropecurias, os
Quara (no Brasil); e em Chuy, 18 de Julio, Barra do Chuy, La Coronilla, Ro Branco, Acegu, Rivera, Artigas e Bella Unin recursos produtivos utilizados so compatveis com a capacidade de trabalho da famlia, com a atividade desenvolvida e
(no Uruguai). Por meio de contratos entre as instituies pblicas e privadas, o acordo garante a oferta de servios de sade com a tecnologia empregada, de acordo com a realidade de cada pas. O acordo j foi incorporado s legislaes nacionais
aos cidados dos dois pases, facilitando a organizao de fluxos de atendimento. Isto permite, por exemplo, que gestantes e est sendo implementado pelos pases do bloco. Segundo os critrios adotados, a agricultura familiar no MERCOSUL
de Barra do Quara sejam atendidas na vizinha Bella Unin, e vice-versa, evitando deslocamentos at unidades de refern- ocupa cerca de 20 milhes de pessoas. A partir dessa identificao, torna-se possvel incrementar a implementao de
cias nacionais mais distantes. Em Quara, pacientes brasileiros que necessitem de procedimentos de hemodilise podem polticas especficas para o setor.
ser atendidos em Artigas, no Uruguai. O acordo j foi aprovado pelos Congressos de ambos os pases. No Brasil, entrou Ademais, esto sendo implementados os registros nacionais da agricultura familiar em todos os pases do MERCO-
em vigor na data de sua publicao, 14 de dezembro de 2009. SUL. At o surgimento da Reunio Especializada da Agricultura Familiar (REAF), apenas o Brasil e o Chile contavam com
este tipo de instrumento, o que possibilita que os governos cadastrem as famlias da agricultura familiar. Em 2010, 40%
Educao do universo da agricultura familiar do MERCOSUL j foi registrado e tem se beneficiado de polticas pblicas especficas
destinadas ao setor. Outro destaque foi a criao, em 2008, do Fundo da Agricultura Familiar do MERCOSUL (FAF), que
O setor educacional do MERCOSUL atua em favor da harmonizao e da coordenao das polticas educacionais do aguarda aprovao pelos parlamentos nacionais. Como nos outros fundos existentes no bloco, as contribuies so pro-
bloco. Os temas centrais so, entre outros, o ensino obrigatrio dos idiomas espanhol e portugus, o reconhecimento dos porcionais ao tamanho das economias dos pases, cabendo ao Brasil a maior parcela (60%, no caso do FAF).
diplomas universitrios, a mobilidade de alunos e professores, o estmulo pesquisa, o incentivo leitura, a criao de
bibliotecas, o intercmbio entre cursos de ps-graduao e a capacitao de funcionrios pblicos para atuao no MER-
COSUL. O plano do setor educacional 2006-2010 estabelece cinco diretrizes de atuao: (1) contribuir para a integrao
regional por meio de acordos e da execuo de polticas educacionais que promovam a cidadania regional e uma cultura
de paz e respeito democracia, aos direitos humanos e ao meio ambiente: (2) promover a educao de qualidade para
todos como fator de incluso social, de desenvolvimento humano e produtivo; (3) promover a cooperao solidria e o
intercmbio para a melhoria dos sistemas educacionais: (4) implantar e fortalecer programas de mobilidade de estudantes,
docentes, pesquisadores, gestores, diretores e profissionais da educao; (5) negociar polticas que articulem a educao
ao processo de integrao.
A partir de 2010 o ensino do idioma espanhol tornou-se obrigatrio nas escolas brasileiras. O pas conta com seis mil
professores do idioma e so necessrios 20 mil profissionais para alcanar a meta desejada. Este um desafio imenso tam-
bm para os demais pases do bloco. Para enfrent-lo foi criado um grupo de trabalho responsvel por discutir a formao
de professores de portugus e espanhol e propor polticas conjuntas de cooperao.
Em 2009, o governo brasileiro criou a Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (UNILA), na qual me-
tade dos alunos e professores de brasileiros e a outra metade composta por nacionais dos demais pases latino-ameri-
canos. A universidade, que pretende chegar a um total de 10 mil alunos em cinco anos, foi implantada em Foz do Iguau
(PR), de modo a atender os estudantes das cidades fronteirias do Brasil, da Argentina e do Paraguai. As aulas tiveram
incio em agosto de 2010.
Ainda em relao ao ensino superior, foi desenvolvido o Mecanismo Experimental de Credenciamento de Cursos de
Graduao (MEXA), responsvel pela implementao de critrios e parmetros de qualidade para os cursos universitrios.
At 2006, foram credenciados 18 cursos de agronomia, 35 de engenharia e 15 de medicina do Brasil, Argentina, Paraguai
e Uruguai, alm do Chile e Bolvia. Alm disso, h programas de mobilidade acadmica que promovem o intercmbio

154 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 155

Quadro 8. Decises do CMC e Resolues do GMC relacionadas s polticas de sade,
educao e agricultura familiar (2003-2009)
Decisin 021/2003 ESTRATEGIA REGIONAL PARA EL CONTROL DEL TABACO EN EL MERCOSUR Y EN LA REPBLICA DE CHILE
Decisin 046/2008 ADHESIN DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA AL ACUERDO SOBRE LA CREACIN E IMPLEMENTACIN DE UN SISTEMA DE
ACREDITACIN DE CARRERAS UNIVERSITARIAS PARA EL RECONOCIMIENTO REGIONAL DE LA CALIDAD ACADMICA DE LAS RESPECTIVAS TITULACIONES EN EL
MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS
Decisin 045/2008 FONDO DE AGRICULTURA FAMILIAR DEL MERCOSUR
Decisin 039/2008 COMISIN DE COORDINACIN DE MINISTROS DE ASUNTOS SOCIALES DEL MERCOSUR
Decisin 024/2008 FONDO DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR EDUCACIONAL DEL MERCOSUR
Decisin 020/2008 (FER 1) ADHESIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR AL PROTOCOLO DE INTEGRACIN EDUCATIVA Y RECONOCIMIENTO DE CERTIFICADOS,
TTULOS Y ESTUDIOS DE NIVEL PRIMARIO Y MEDIO NO TCNICO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR, LA REPBLICA DE BOLIVIA Y LA REPBLICA DE
CHILE
Decisin 017/2008 ACUERDO SOBRE LA CREACIN E IMPLEMENTACIN DE UN SISTEMA DE ACREDITACIN DE CARRERAS UNIVERSITARIAS PARA EL
RECONOCIMIENTO REGIONAL DE LA CALIDAD ACADMICA DE LAS RESPECTIVAS TITULACIONES EN EL MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS
Decisin 021/2006 (FER 1) Acuerdo sobre Gratuidad de Visados para Estudiantes y Docentes de los Estados Partes del MERCOSUR
Decisin 019/2006 INSTITUTO SOCIAL DEL MERCOSUR
Decisin 006/2006 Mecanismo para la Implementacin del Protocolo de Integracin Educativa y Reconocimiento de Certificados, Ttulos y Estudios de Nivel
Primario y Medio No Tcnico
Decisin 029/2009 PROCEDIMIENTOS Y CRITERIOS PARA LA IMPLEMENTACIN DEL ACUERDO DE ADMISIN DE TTULOS Y GRADOS UNIVERSITARIOS PARA EL
EJERCICIO DE ACTIVIDADES ACADMICAS EN LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR
Decisin 021/2010 PROTOCOLO DE INTEGRACIN EDUCATIVA Y RECONOCIMIENTO DE CERTIFICADOS, TTULOS Y ESTUDIOS DE NIVEL
PRIMARIO/FUNDAMENTAL/BSICO Y MEDIO/SECUNDARIO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS
Decisin 009/2005 Acuerdo de Admisin de Ttulos, Certificados y Diplomas para el ejercicio de la Docencia en la enseanza del Espaol y del Portugus como
lenguas extranjeras en los Estados Parte
Decisin 031/2005 (FER 1) ESTRATEGIAS CONJUNTAS DE FORTALECIMIENTO DE ACCIONES PARA ENFRENTAR LOS RIESGOS DE UNA PANDEMIA DE GRIPE AVIAR
Decisin 025/2005 (FER 1) PROGRAMA DE ACCIN MERCOSUR LIBRE DE FIEBRE AFTOSA
Resolucin 066/2006 PROFESIONES DE SALUD DEL MERCOSUR
Resolucin 045/2007 DIRECTRICES SOBRE FARMACOVIGILANCIA EN EL MERCOSUR
Resolucin 025/2007 DIRECTRICES PARA EL RECONOCIMIENTO E IDENTIFICACIN DE LA AGRICULTURA FAMILIAR EN EL MERCOSUR
Resolucin 059/2008 PROGRAMA DE CONSOLIDACIN INSTITUCIONAL DE LA REUNIN ESPECIALIZADA SOBRE AGRICULTURA FAMILIAR DEL MERCOSUR
Resolucin 054/2008 DIRECTRICES SOBRE PROMOCIN, PROPAGANDA Y PUBLICIDAD DE MEDICAMENTOS EN EL MERCOSUR
Resolucin 053/2008 PLAN ESTRATGICO PARA LA COOPERACIN TCNICA EN REGULACIN DE VACUNAS EN EL MBITO DEL MERCOSUR
Resolucin 046/2008 DIRECTRICES PARA EL MECANISMO DE INTERCAMBIO DE AVISO DE ALERTA SOBRE EVENTOS ADVERSOS CAUSADOS POR PRODUCTOS
MDICOS UTILIZADOS EN EL MERCOSUR
Resolucin 022/2008 (FER 1) VIGILANCIA EPIDEMIOLGICA Y CONTROL DE ENFERMEDADES PRIORIZADAS Y BROTES ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL
MERCOSUR (DEROGACIN DE LAS RES. GMC N 50/99, 08/00, 04/01, 31/02 y 17/05)
Resolucin 016/2009 PROCEDIMIENTOS COMUNES PARA LAS INSPECCIONES EN LOS ESTABLECIMIENTOS FARMACUTICOS EN LOS ESTADOS PARTES
(DEROGACIN DE LAS RES. GMC N 23/96 y 34/99)
Resolucin 015/2009 BUENAS PRCTICAS DE FABRICACIN DE PRODUCTOS FARMACUTICOS Y MECANISMO DE IMPLEMENTACIN EN EL MBITO DEL
MERCOSUR (DEROGACIN DE LAS RES. GMC N 14/96 y 61/00)
Estes so apenas alguns exemplos. Outras reas de interesse social, como direitos humanos, cultura, meio ambiente e
cooperativismo, tambm foram contempladas por polticas regionais postas em marcha nos ltimos anos. A multiplicao
de iniciativas no campo social levou os Estados Partes a decidirem pela criao do Instituto Social do MERCOSUL e da
156 | MERCOSUR 20 aos
Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL (CCMAS), espaos institucionais dedicados
harmonizao entre as polticas sociais no territrio do bloco.
CCMAS, em funcionamento desde junho de 2010, coube a tarefa de concluir o Plano Estratgico de Ao Social do
MERCOSUL (PEAS). O exerccio de construir uma agenda regional que identifique as medidas prioritrias para o desen-
volvimento social integrado dos pases da regio tem sido levado a cabo com a contribuio dos distintos ministrios das
reas sociais, das Reunies Especializadas e Reunies de Ministros relacionadas.
Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL
Uma vez concludo, o Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL (PEAS) reunir diretrizes para a harmonizao de
polticas sociais no bloco, a fim de garantir um horizonte comum de aes de desenvolvimento social sustentado nos pases
da regio. A elaborao do PEAS foi encomendada por ocasio da Cpula de Presidentes e Chefes de Estado de Crdoba,
Argentina, em 21 de julho de 2006. No Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Estados Partes, no pargrafo 27, os
Chefes de Estado dos Estados Partes do MERCOSUL:
Reafirmaram a prioridade de definir uma Agenda Social Integral e Produtiva, orientada a desenvolver iniciativas e
polticas ativas para reduzir o dficit social, promover o desenvolvimento humano integral e a integrao produtiva.
Neste sentido, reconheceram a importncia de elaborar um Plano Estratgico de Ao Social para identificar medidas
destinadas a impulsionar a incluso social e garantir condies de vida mais dignas para nossos povos. Para tal, instruram
os Ministros com competncia na temtica social a elaborar diretrizes estratgicas que dotaro de contedo o referido
Plano.
A fim de organizar e agilizar a elaborao do PEAS, o Foro de Consulta e Concertao Poltica dos Estados Partes e As-
sociados do MERCOSUL elevou documento de trabalho considerao da sesso ampliada da XXXVI Reunio Ordinria
do Conselho do Mercado Comum (Salvador, 15 de dezembro de 2008), contendo um conjunto de eixos e diretrizes para
subsidiar a tarefa encomendada pelos Presidentes. O Documento de Trabalho examinado prope 19 Diretrizes divididas
em cinco eixos principais:
Erradicao da fome, combate pobreza e s desigualdades sociais e fortalecimento da assistncia humanitria.
Direitos humanos, participao social, circulao de pessoas e diversidade.
Sade.
Educao e cultura.
Integrao produtiva, agricultura familiar, economia solidria e cooperativas.
Os avanos logrados na elaborao do mencionado documento foram acolhidos e figuram como Documento de Tra-
balho anexo ata da XXXVI Reunio Ordinria do CMC, realizada no dia 15 de dezembro de 2008, em Salvador, Costa
do Saupe, Bahia. Os temas priorizados pelo PEAS so similares s questes contidas nos debates do Conselho Brasileiro
do MERCOSUL Social e Participativo e nas declaraes das Cpulas Sociais, numa demonstrao dos vnculos entre as
instncias oficiais e a sociedade civil. O Quadro V mostra as correlaes existentes entre os eixos e diretrizes do PEAS e a
Declarao Conjunta da primeira Cpula Social do MERCOSUL, realizada em 2006, em Braslia. O fato de a Cpula Social
ter antecedido a primeira verso do PEAS permitiu que as contribuies advindas da sociedade civil fossem consideradas
no debate do Plano Estratgico de Ao Social.
MERCOSUR 20 aos | 157
Quadro 9. Plano Estratgico de Ao Social e Recomendaes da Sociedade Civil
Tema PEAS
Diretriz 1: Garantir o direito humano alimentao
sana e adequada, erradicar a fome e combater a
desnutrio.
Diretriz 2: Garantir a segurana alimentar e nutricional
nos Estados Partes e Associados do MERCOSUL, no
marco de seus direitos soberanos e seus objetivos de
um desenvolvimento rural integral.
Erradicao da fome, combate pobreza e s
desigualdades sociais e fortalecimento da assistncia Diretriz 3: Fortalecer a assistncia humanitria como
humanitria forma de propiciar respostas rpidas e efetivas a
situaes de emergncia e estimular o intercmbio
de estoques pblicos de alimentos em situaes
pontuais de necessidade entre os Estados Partes e
Associados do MERCOSUL.
Diretriz 4: Combater a pobreza e as desigualdades
sociais em nvel nacional e regional, promovendo a
redistribuio da renda e levando em conta, ademais,
a perspectiva de gnero.
Diretriz 5: Garantir o pleno gozo dos direitos civis e
polticos, econmicos, sociais e culturais, individuais
ou coletivos, a toda a populao dos Estados Partes e
Associados do MERCOSUL, sem discriminao alguma
por motivo de gnero, etnia, orientao sexual,
religio, opinies polticas, origem nacional ou social,
condio econmica, nascimento ou por motivo de
qualquer outra natureza ou condio.
Diretriz 6: Assegurar o respeito aos direitos humanos
e fortalecer a cooperao regional na matria entre os
Direitos humanos, participao social, circulao e Estados Partes e Associados do MERCOSUL.
pessoas e diversidade
Diretriz 7: Ampliar a participao das organizaes
sociais e de entes subnacionais (Prefeituras, Inten-
dncias, Governos Estaduais e Departamentos) em
matria de formulao e gesto de polticas pblicas.
Diretriz 8: Facilitar a circulao das pessoas, asse-
gurando a todos os cidados dos Estados Partes e
Associados do MERCOSUL o direito residncia e ao
usufruto de benefcios e facilidades correlatos em seus
territrios.
Diretriz 9: Universalizar o acesso a servios pblicos de sade
integrais, de qualidade e humanizados, como um direito bsico nos
Estados Partes e Associados do MERCOSUL.
Diretriz 10: Promover a coordenao e concertao entre os Esta-
Sade dos Partes e Associados do MERCOSUL em polticas de promoo
da sade pblica integral.
Diretriz 11: Ampliar a autonomia dos Estados Partes e Associados
do MERCOSUL em matria de pesquisa e desenvolvimento no
campo da sade.
Sociedade Civil
Recomendao 1: A promoo da segurana alimentar
das populaes da regio, por meio do fortalecimento
da agricultura familiar, da economia solidria e do coo-
perativismo, so aes indispensveis para alcanar um
modelo de desenvolvimento sustentvel. Estas aes
devem se tornar prioridades das polticas pblicas dos
pases do bloco.
Recomendao 2: Devem ser ampliada os espaos de
participao social e cidad na tomada de decises
sobre as polticas pblicas regionais de carter social,
que devem ser concebidas de modo a assegurar que
os benefcios advindos da integrao sejam distribu-
dos de forma equnime, revertendo-se em melhoria da
qualidade de vida de nossas populaes.
Recomendao 3: Os movimentos e organizaes sociais e popu-
lares devem participar e incidir efetivamente no processo decisrio
do MERCOSUL. As Cpulas Sociais devem ser apoiadas pelas
presidncias pro tempore e tornadas permanentes. Os governos
devem apoiar a participao direta das organizaes da sociedade
civil nos Subgrupos de Trabalho e Reunies Especializadas, alm de
criar mecanismos para que sejam incorporadas como observadoras
nas reunies do GMC e CMC.
Recomendao 4: Governos e instituies do MERCOSUL devem
restabelecer estratgias de cooperao contra a violncia e discri-
minao sexual, racial e tnica, a prostituio infantil e o trfico de
seres humanos.
Recomendao 5: Governos e organizaes sociais devem
comprometer-se com a promoo e a proteo dos direitos huma-
nos no MERCOSUL e Estados Associados, enfatizando a importncia
de assegurar os direitos dos povos originrios, particularmente nas
regies de fronteira, e de reconhecer as vulnerabilidades dos migran-
tes e refugiados. Os governos devem elaborar uma declarao de
compromisso comum para a promoo e a proteo dos direitos da
criana e do adolescente.
Recomendao 6: Deve ser dada prioridade formulao de um
marco jurdico de defesa dos direitos dos migrantes nos pases do
MERCOSUL e Estados Associados, reconhecendo o direito humano a
migrar e enfatizando a necessidade de garantir a segurana humana
de todos os migrantes independente de seu status migratrio. Os
governos devem ratificar a Conveno das Naes Unidas para a
Proteo dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e suas Famlias.
Recomendao7: A composio do Parlamento do MERCOSUL deve
ter a participao igualitria de homens e mulheres, e sua agenda
deve incluir, com a nfase necessria, os temas da igualdade de
gnero, da igualdade tnico-racial e dos direitos humanos.
Recomendao 8: Os governos devem atentar para as alteraes
e os avanos nos aspectos assistenciais, sanitrios, tecnolgicos,
ambientais e de recursos humanos nos pases do MERCOSUL e
estimular, junto sociedade civil, a gesto participativa e o controle
social.
Diretriz 12: Aprofundar o espao educacional
Recomendao 9: As polticas regionais de educao devem
integrado por meio da coordenao de polticas de respeitar e valorizar a diversidade cultural, racial, tnica e de gnero
educao e da execuo dos Planos do Setor Educa- da regio, alm de incorporar os direitos humanos como elemento
tivo do MERCOSUL, que promovam uma identidade indissocivel da criao de uma cidadania regional.
regional, uma cultura de paz (interface com UPAZ) e
o respeito democracia, aos direitos humanos e ao Recomendao 10: Os governos devem criar as condies para o
desenvolvimento do ensino das lnguas portuguesa e espanhola,
meio ambiente. idiomas oficiais do bloco, em todos os pases do MERCOSUL, alm de
garantir a utilizao, preservao e transmisso das lnguas maternas
Diretriz 13: Fortalecer a articulao entre a educao das populaes originais da regio, especialmente nas reas de
e o processo de integrao entre os Estados por meio fronteira.
de estudos e diagnsticos sobre a matria. Recomendao 11: Deve ser dada prioridade s polticas de finan-
ciamento para a educao e da valorizao, em todos os nveis, dos
Educao e cultura
Diretriz 14: Fomentar a integrao no plano edu- profissionais da educao.
cacional entre os Estados Partes e Associados do
Recomendao 12: governos e parlamentos devem a ratificar a Con-
MERCOSUL. veno da UNESCO sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das
Expresses Culturais, destacando o acesso cultura como caminho
Diretriz 15: Promover a conscincia de uma identi- para incluso social e construo da cidadania.
dade cultural regional, valorizando e difundindo a
Recomendao 13: Os movimentos sociais defendem a ampliao
diversidade cultural dos Estados Partes e Associados de recursos para a cultura e a intensificao do intercmbio artstico
do MERCOSUL e de suas culturas regionais.- das distintas linguagens teatro, msica, dana, artes circenses, artes
visuais, audiovisual, literatura, entre outras, bem como a articulao
Diretriz 16: Favorecer a incluso social por meio de de pontos de cultura e casas de cultura e das polticas de patrimnio,
cultura digital e livro e leitura.
polticas pblicas que dinamizem a indstria cultural e
favoream o acesso dos cidados aos bens culturais.
Recomendao 14: Os Presidentes dos Estados Partes devem imple-
mentar as recomendaes apresentadas pela Reunio Especializada
sobre Agricultura Familiar (REAF) e pela Reunio Especializada sobre
Cooperativismo (RECM).
Diretriz 17: Favorecer a integrao produtiva, particu-
larmente em regies de fronteira, com vistas a bene- Recomendao 15: Os governos do MERCOSUL devem implementar
ficiar reas de menor desenvolvimento e segmentos as recomendaes da Declarao Final da Conferncia Internacional
da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricul-
vulnerveis da populao.
tura (FAO) sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural, aprovada
em Porto Alegre, em Maro de 2006
Diretriz 18: Promover o desenvolvimento das micro,
Integrao produtiva, agricultura familiar, economia pequenas e mdias empresas e incentivar a sua orga- Recomendao 16: O cooperativismo e a economia solidria devem
ser apoiados por polticas regionais como instrumentos eficazes para
solidria e cooperativas nizao ao longo das cadeias produtivas.
a construo de uma sociedade mais justa, para a gerao de trabal-
ho decente e renda e para a incluso das populaes excludas.
Diretriz 19: Incentivar a criao e o desenvolvimento
de cooperativas, de empreendimentos de agricul- Recomendao 17: Devem ser elaboradas polticas regionais
tura familiar e de economia solidria, priorizando a para a promoo da pequena e mdia empresa, para o incentivo
tecnolgico e a produo de energias renovveis com critrios de
sua complementaridade produtiva no contexto da
sustentabilidade socioambiental. necessrio tambm estabelecer
economia regional. uma legislao comum de estmulo ao cooperativismo, capaci-
tao, formao e ao intercmbio entre esses setores, estimulando
a estruturao das cadeias produtivas.
Como se observa, alm de vnculos temticos, as propostas de governos e sociedade civil so coincidentes em vrios
pontos no que se refere ao contedo das polticas pblicas de integrao social. verdade que tambm existem discre-
pncias e crticas, consideradas naturais em um processo participativo baseado no respeito autonomia dos movimentos
sociais. O PEAS no est concludo. Novos eixos e diretrizes esto sendo discutidos pelos governos para incorporar reas
que ficaram de fora ou que ainda no foram suficientemente destacadas na primeira verso do Plano. H uma forte expec-
tativa de que o PEAS seja concludo e aprovado em 2011.
Consideraes finais
andeva, palavra que significa Todos Ns no idioma guarani, expressa o sentido de unio dos povos originrios da tr-
plice fronteira. As Cpulas presidencial e social de dezembro de 2010, realizadas em Foz do Iguau, no Brasil, adotaram
simbolicamente a denominao de Cpulas andeva. O sentido de integrao dos povos que se pretendeu conferir aos
dois eventos realado pelo simbolismo dessa escolha poltica. Primeiramente, por realizar-se em territrio de fronteira,
MERCOSUR 20 aos | 159
de maneira a fortalecer o ideal de convivncia pacfica e cooperao entre povos irmos. Em segundo lugar por permitir,
por meio de uma deciso sem precedente no MERCOSUL, a convergncia entre as duas Cpulas por meio da presena dos
presidentes no encerramento da Cpula Social.
Durante vinte anos, a prioridade do bloco consistiu na integrao comercial, ancorada em acordos de reduo tarif-
ria, livre circulao de bens e servios, negociao da tarifa externa comum e acordos comerciais com terceiros mercados.
Ao contrrio do que dizem os adversrios da integrao, os avanos alcanados na rea comercial no so desprezveis.
Pelo dinamismo econmico e comercial conquistado, o MERCOSUL tornou-se a experincia mais avanada de integrao
j realizada na Amrica do Sul. As polticas de harmonizao da integrao social, por sua vez, so mais recentes, e somen-
te nos ltimos cinco anos passaram a constituir uma prioridade no bloco. Elas refletem a crescente conscientizao, tanto
da parte dos governos, quanto da parte das sociedades, de que o MERCOSUL j no prescinde da integrao social e da
participao da sociedade civil para continuar avanando.
necessrio reconhecer que as aes realizadas para o desenvolvimento e harmonizao de polticas sociais ain-
da so insuficientes, desenvolvem-se lentamente e ainda no contam com espaos institucionais adequados. Isto no
significa que nada mudou ou que no houve nenhum tipo de avano nessa direo. Na verdade, o que est em curso
um processo de transio do MERCOSUL exclusivamente econmico-comercial para um MERCOSUL mais social
e participativo. O processo de ampliao da esfera pblica regional, analisado neste artigo, prova disso. Resultados
positivos sobrevieram harmonizao de polticas sociais em temas como educao, sade e agricultura familiar.
Houve avanos semelhantes em mltiplas outras reas, o que revela que o MERCOSUL reverteu a lgica predomi-
nantemente comercial de sua primeira fase.
A criao da Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais e do Instituto Social representam
igualmente passos importantes para a harmonizao das polticas sociais do bloco. Este conjunto de conquistas se
tornou possvel em virtude do somatrio de mudanas polticas, econmicas e socais que presidiram o surgimento
do MERCOSUL Social e Participativo. desejvel que as experincias das Cpulas Sociais, do Conselho Consultivo
da Sociedade Civil, na Argentina, e do Conselho do MERCOSUL Social e Participativo, no Brasil, possam ter conti-
nuidade. A proposta de criao de uma unidade tcnica de apoio participao social do MERCOSUL tem a finali-
dade de ampliar e institucionalizar a participao social, financiar a participao de representantes da sociedade civil
em reunies do bloco, apoiar a organizao das prximas Cpulas Sociais e manter um cadastro de organizaes da
sociedade civil dos pases membros do MERCOSUL.
Foram lanadas as bases para que possa se completar a transio a um MERCOSUL Social e Participativo. A inte-
grao, como sabemos, no um processo linear, comporta avanos e recuos e est sujeita s mudanas nas conjuntas
nacional e mundial. Os prximos cinco anos sero decisivos para a consolidao deste novo modelo de integrao, no
qual os temas sociais e participativos sero efetivamente encarados como cruciais para o avano do MERCOSUL. A X
Cpula Social do MERCOSUL culminou atingindo os objetivos que, desde o ponto de vista social, SOMOS MERCOSUL
e as organizaes sociais tinham se proposto. A criao da Unidade de Apoio participao social e a aprovao do Plano
Estratgico de Ao Social do MERCOSUL.
Isto foi fruto do desenvolvimento e conjuno de polticas impulsionadas tanto desde as organizaes sociais
como das polticas adotadas e desenvolvidas pelos governos da regio. Esta contribuio tem procurado precisamen-
te analisar o desenvolvimento deste processo.
Se a cpula de San Juan implicou um grande passo a frente em temas como eliminao da dupla cobrana e O cdigo
aduaneiro, a cpula de Foz do Iguau passar para a histria como O grande avano de um processo de integrao muito
mais participativo, olhando em direo s organizaes sociais e a um modelo de MERCOSUL participativo e social. A
continuidade e consolidao deste processo depender da luta organizada das organizaes sociais e da deciso poltica
dos governos de abrir-se cada vez mais participao social. Se isto continuar, todos ns alcanaremos uma sociedade
mais democrtica e justa.

160 | MERCOSUR 20 aos

5
Licenciada en
El MERCOSUR social.
Cambio poltico y nueva identidad para
el proceso regional en Amrica del Sur

Mariana Vazquez
Ciencia Poltica en la
UBA. Profesora de la
Universidad de Buenos
Aires, la Universidad
Nacional de Tres de
Febrero, la Universidad
de Lans y el Instituto
de Servicio Exterior de
la Nacin. Directora de
Identidad MERCOSUR.
El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva
identidad para el proceso de integracin regional en
Amrica del Sur
Mariana Vazquez 1
En verdad, se reproduce en el bloque regional la contradiccin que viven los pases que lo componen: la
supervivencia de la democracia condicionada por una realidad de exclusin econmica, social y poltica de
la mayora de la poblacin de esos pases. Nuevas investigaciones sobre el MERCOSUR debern penetrar esas
dimensiones profundas y develar esa realidad poco explorada hasta el presente. Al final, ese constituye el gran
desafo del investigador delante del objeto de estudio: el descubrimiento de la fase que permanece oculta.

Ana Mara Stuart, 2002, In Memoriam2

Introduccin
Innumerables transformaciones han tenido lugar en Amrica del Sur desde que Ana Mara Stuart, amiga querida y militante
incansable, escribiera en su tesis de doctorado las lneas transcriptas ms arriba. Sin embargo, el ejemplo de su compromiso
intelectual y militante de des-cubrir lo que permanece oculto, se mantiene vigente. Aos de trabajos centrados en el estudio de
las dimensiones comerciales de la integracin regional en el MERCOSUR, claramente jerarquizadas por los gobiernos que prota-
gonizaron las primeras etapas del proceso, han invisibilizado las profundas dinmicas de transformacin tambin presentes en el
mismo, as como las agendas vinculadas a ellas y los actores que las impulsaban. Estas dinmicas, que han sido a la vez nacionales
y regionales, han dado lugar, en los ltimos aos, a importantes novedades que paradjicamente pareceran seguir ocultas.
Es preciso llevar adelante nuevas y rigurosas investigaciones sobre estas cuestiones. Muchos colegas han tomado este camino
en los ltimos tiempos. Este trabajo pretende ser una contribucin en esa direccin, en pos de la realizacin de una labor que no
concebimos sino como multidisciplinaria, multidimensional, histrica y comparativa. Esta investigacin -an exploratoria- nace
en algn sentido motivada por la lectura de una de las actas de las reuniones del que ha dado en llamarse MERCOSUR Social,
es decir, de las Reuniones de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS). En la VII Reunin de
Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, Bolivia, Chile y Per (Acta No. 2 de 2004), puede leerse que los
gobiernos reconocen la relevancia de proceder a la construccin conceptual de la identidad propia del MERCOSUR Social ().
Los gobiernos se proponen, entonces, consensuar una definicin de la identidad conceptual del MERCOSUR Social.
A partir de la hermenetica de esta frase, compleja, tal vez un tanto confusa, y en la lectura de las actas de las reuniones que
tuvieron lugar desde entonces hasta la actualidad, se vislumbra la preocupacin, expresada por los gobiernos, de definir
lo social de una forma diferente a lo hecho en etapas previas. Esta intencin motiva la reflexin, presente en este trabajo,
acerca de hasta qu punto esa definicin, que modificara la dimensin social del MERCOSUR, podra implicar tambin
una transformacin de la identidad del proceso de integracin como un todo. La reflexin remite, ni ms ni menos, a la

1 Licenciada en Ciencia Poltica en la UBA. Profesora de la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Tres de Febrero, la Universidad de Lans y el Instituto de
Servicio Exterior de la Nacin. Directora de Identidad MERCOSUR.
2 Stuart, Ana Mara, Regionalismo e democracia: uma construao possvel, Tese de Doutorado, Sao Paulo, Universidade de Sao Paulo, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas, Departamento de Sociologia, junho de 2002.

MERCOSUR 20 aos | 165

discusin sobre el modelo3.
Este captulo constituye un intento de desarrollar la idea de que esta dimensin del proceso de integracin regional es
clave para comprender las dinmicas que dan lugar a un nuevo tipo de regionalismo. Lo hemos organizado de la siguiente
manera: en primer lugar, presentamos los tipos de integracin predominantes desde mediados del siglo XX hasta comien-
zos del siglo XXI; en segundo lugar, mostramos una configuracin de elementos que nos permiten dar cuenta de un nuevo
escenario a partir de 2003; en tercer lugar, desarrollamos el derrotero del MERCOSUR Social, para finalmente, buscar
establecer una relacin entre las caractersticas presentadas de la agenda social del MERCOSUR y los rasgos de un nuevo
tipo de regionalismo, tipo ideal por cierto, que denominamos regionalismo inclusivo.
La integracin regional en Amrica Latina y el Caribe desde mediados del siglo XX hasta comienzos del XXI.
Una permanente y profunda disputa por el modelo
El estudio de la historia de los procesos de integracin regional que se han encaminado en Amrica Latina y el Caribe des-
de mediados del siglo XX nos muestra una permanente tensin entre modelos en pugna. Esta tensin se ha manifestado,
por un lado, de forma sincrnica: en diversos momentos de la historia, concebidos individualmente, estas fuerzas contra-
dictorias se han enfrentado, imponindose determinados modelos. Por otro lado, esta tensin se ha expresado de manera
diacrnica: al interior de cada proceso de integracin, el estudio de la larga duracin nos muestra que diversas etapas han
representado el triunfo coyuntural (nunca absoluto) de alguna de las visiones en pugna. No existe una nica forma de ha-
cer integracin. Como constelacin de polticas pblicas, la integracin regional, sus objetivos, su estructura institucional
y la definicin de quines participan en su concepcin e implementacin son objeto de lucha poltica4. Asimismo, deter-
minadas polticas pblicas de integracin regional plasman en medidas concretas la opcin por un modelo determinado.
As, afirmamos que es el caso, en el MERCOSUR, de las polticas pblicas que conforman la dimensin social del proceso.
Los clivajes centrales que determinan la tensin sealada precedentemente pareceran ser dos. stos dividiran las
aguas, por un lado, con respecto a la relacin entre poltica y economa, Estado y mercado y, por otro lado, en relacin con
la mayor o menor democratizacin de las decisiones vinculadas con las polticas de integracin. En este captulo desarro-
llaremos fundamentalmente el primero de ellos, si bien nos referiremos tangencialmente al segundo.
El regionalismo autonmico latinoamericano y caribeo
La heterodoxia econmica latinoamericana y caribea fue un compromiso poltico de las lites regionales que buscaban
una mayor autonoma frente a los pases del centro, en particular, frente a EEUU y al decadente panamericanismo5. El
profesor venezolano Jos Briceo Ruiz6 denomin regionalismo autonmico al tipo de integracin que surgi en Am-
rica Latina y el Caribe luego de la segunda guerra mundial. Mltiples han sido los trazos histricos que han marcado el
contexto de su surgimiento. Destacaremos slo algunos de ellos en los siguientes prrafos.
En primer lugar, es preciso considerar el contexto econmico mundial del perodo, en el cual destacamos dos ele-
mentos: las mayores dificultades que comenzaron a experimentar los pases latinoamericanos y caribeos para exportar
sus productos a los pases desarrollados; y el deterioro de los trminos del intercambio, que tuvo en la poca un impacto
fuertemente negativo para la regin.
3 En este trabajo utilizamos indiferentemente las palabras modelo o tipo de integracin regional. Sin embargo, somos conscientes de que un trabajo posterior debera buscar
un mayor rigor conceptual, as como clarificar el proceso de abstraccin y la construccin histrica que lleva a determinados modelos o tipos de regionalismo.
4 Hemos desarrollado este punto en Vazquez, Mariana, Historia y presente del debate sobre los modelos de integracin en Amrica Latina y el Caribe, en Santestevan, Ana y
Vazquez, Mariana, La integracin regional y los derechos econmicos, sociales y culturales. Modelos de integracin e instrumentos que consagran los derechos econmicos,
sociales y culturales en el MERCOSUR, Asuncin, Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, 2010.
5 Briceo Ruiz, Jos. La integracin regional en Amrica Latina y el Caribe. Procesos histricos y realidades comparadas, Mrida, Universidad de Los Andes, 2007, captulo 1,
pg. 19.
6 Briceo Ruiz, Jos, op. cit.
166 | MERCOSUR 20 aos
En segundo lugar, es clave comprender el pensamiento que gui los proyectos de integracin regional en el perodo,
concebidos estos ltimos como intentos de dar a la regin un mayor peso en el marco del sistema bipolar y hermtico de
la guerra fra. La integracin regional constitua as un acto poltico a travs del cual los pases latinoamericanos reafirma-
ron su voluntad de corregir la distribucin del poder dentro del sistema internacional, con el objeto de democratizarlo7.
En tercer lugar se destaca el surgimiento, en los pases latinoamericanos y caribeos, de gobiernos nacional-populares
que encararon polticas redistributivas en la arena domstica y, frente a la cada vez mayor hegemona estadounidense en
la regin, comenzaron a reivindicar un fuerte latinoamericanismo. Ese fue el marco en el cual florecieron las ideas de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). Estas ideas vincularon la indus-
trializacin con la integracin regional, encontrando entonces un terreno claramente frtil. Se trat del tipo de integracin
que, como mencionamos previamente, el profesor Briceo Ruiz ha denominado autonmico8. Este concepto nos parece
ms acertado que el de regionalismo cerrado, utilizado a menudo en la literatura especializada para dar cuenta de aquel
modelo. Coincidimos con el autor sealado en que la propuesta de la CEPAL no exclua de forma absoluta la apertura a
los mercados mundiales, sino que esta ltima era considerada una etapa que la regin atravesara una vez que sus bienes
fueran competitivos en los mercados latinoamericanos. Asimismo, el concepto de integracin autonmica propuesto y
su desarrollo, introducen en el anlisis tanto la dimensin poltica de la opcin de integracin elegida, como las contradic-
ciones que implic su implementacin real.
La tensin entre fuerzas contrapuestas intentando definir los rasgos centrales del modelo de integracin, se manifest
desde los orgenes en los dos procesos que comenzaron a ponerse en marcha en la regin luego de la segunda posguerra:
el que gir en torno a las negociaciones para la conformacin de un Mercado Comn Latinoamericano (MCLA) y el que
condujo a la creacin de un Mercado Comn Centroamericano (MCCA). Presentaremos brevemente el primer proceso9,
que dio lugar, en primer trmino, a la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y, luego, a
la de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)10. Es importante considerar este proceso dado que esta lti-
ma constituye actualmente el marco (paraguas jurdico) que contiene los acuerdos que constituyen los antecedentes ms
cercanos del MERCOSUR, as como el propio Tratado de Asuncin que lo cre.
Las negociaciones para el establecimiento de un MCLA comenzaron en el ao 1956. La propuesta de la CEPAL, que
implicaba la puesta en marcha de un modelo de integracin basado en la industrializacin y la transformacin produc-
tiva regionales, encontr dos tipos de obstculos: la posicin de los pases de Amrica del Sur (Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay), favorable a la creacin de una zona de libre comercio; y la oposicin de los Estados Unidos. A su vez, aquella
propuesta encontr tambin, con el transcurso del tiempo, obstculos nacidos de la contradiccin de intereses que gener
el propio proceso de integracin. Esta contradiccin se dio fundamentalmente a partir del fortalecimiento de actores na-
cionales que priorizaban una visin sectorial/nacional de aqul, comenzando a oponerse a la estrategia cepalina tan pronto
como afectara sus intereses inmediatos. El proyecto de la CEPAL se encontr entonces, por un lado, con las tendencias
comercialistas opuestas a sus programas desarrollistas y polticamente conducidos; y, por otro lado, con la presin de
aquellos que priorizaban los procesos de industrializacin interna (y las relaciones de poder que stos traan aparejadas
o representaban) a sus proyectos de industrializacin regional. Es en el marco de esa contradiccin que tuvieron lugar las
decisiones polticas de los gobiernos, entre las cuales terminaron triunfando posiciones opuestas al sendero propuesto por
la CEPAL. Seala Briceo Ruiz que esta ambivalencia debe ser recordada al evaluar el desarrollo de la Asociacin Lati-
noamericana de Libre Comercio, de manera de evitar recurrir al argumento simplista segn el cual la crisis de este modelo
7 Lagos, Gustavo, Autopreservacin y autoexpansin del Estado-nacin y experiencias de cooperacin regional en Amrica Latina, en Muoz Valenzuela, Heraldo y Francisco
Ortega Vicua (compiladores), La cooperacin regional en Amrica Latina. Experiencias y perspectivas, Mxico, Colegio de Mxico- Universidad de Chile, 1986, pg. 105, citado
en Briceo Ruiz, Jos, op. cit., cap. 1, pg. 20.
8 Briceo Ruiz, op. cit., cap. 1, pp. 21-22.
9 Hemos desarrollado ambos en Vazquez, Mariana, op. cit.
10 Puede encontrarse un relato completo y rigurosamente documentado de este proceso en Magarios, Gustavo, Integracin Econmica Latinoamericana, Montevideo,
Asociacin Latinoamericana de Integracin, Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.
MERCOSUR 20 aos | 167
de integracin fue simplemente resultado de la inconveniencia del modelo cepalino11.
En la ALALC, finalmente creada en 1960 como resultado de dichas negociaciones, los mecanismos de mercado, ms
que una planificacin regional, fueron los elegidos para determinar las orientaciones del proceso de integracin regional12.
En 1967 ya formaban parte de ella toda Sudamrica y Mxico; no as las Guayanas. Los primeros pases firmantes fue-
ron: Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay, adhirindose poco tiempo despus Colombia, Ecuador
y Venezuela. La misma tensin entre las tendencias comercialistas y desarrollistas se convirti en una fuerza centrfuga
en el marco del proceso centroamericano13. Las ideas de la CEPAL nunca se aplicaron de forma pura en ninguno de los
esquemas de integracin de la primera oleada de regionalismo econmico en Amrica Latina y el Caribe14. Predomin
una combinacin de las ideas cepalistas y las tendencias comercialistas, que pudieron ser en cierta medida compatibles
hasta que pusieron en cuestin la continuidad de los procesos nacionales de industrializacin. En tanto stos entraron en
contradiccin con la industrializacin concebida regionalmente por la CEPAL, los gobiernos optaron por priorizar los pri-
meros, a partir de una perspectiva fuertemente centrada en las demandas domsticas y en el corto plazo. Como seala Bri-
ceo Ruiz Los esquemas del viejo regionalismo autonmico sufrieron en mayor o menor medida una misma limitacin:
la existencia en su seno de dos tendencias ideolgicas. Por un lado, exista una tendencia estructuralista que favoreca el
proyecto cepalista y apoyaba la industrializacin regional, y, por otro, una comercialista-pragmtica cercana a los intereses
econmicos de ciertos sectores nacionales y transnacionales y favorable a los planes nacionales de desarrollo industrial. La
evidencia sugiere que este ltimo sector fue el que termin por imponerse. La integracin cepalista fue exitosa mientras no
se contradeca con los proyectos nacionales de desarrollo y los intereses de los empresarios nacionales y transnacionales;
en el momento en que esto ocurri, los grupos afectados activaron su maquinaria poltica para presionar a los gobiernos y
evitar que las medidas de integracin fuesen aplicadas15.
El estancamiento de la ALALC, superada la primera etapa de concesiones fciles, llev a dos momentos de cuestionamiento
o revisin de lo acordado en el Tratado de Montevideo que la haba creado. En el primero de ellos se destaca la fragmentacin
del esquema regional, a partir de la creacin, en 1969, del Pacto Andino. En el segundo perodo tuvo lugar la creacin de la
ALADI, en 1980. La misma reemplaz a la ALALC, reconocindose oficialmente que la sustitucin de esta ltima por aquella
daba inicio a una nueva etapa en el proceso de integracin regional comenzado en 1960. El Tratado de Montevideo de 1980, que
dio origen a la nueva organizacin, parti de un enfoque que se presenta como pragmtico y flexible. El programa de liberaliza-
cin multilateral de la ALALC y sus mecanismos auxiliares tendientes al establecimiento de una zona de libre comercio que no
pudo ser concretada, dieron lugar a un sistema basado en un rea de preferencias econmicas, autorizndose la concertacin de
acuerdos de alcance parcial por pares y grupos de pases, cuyas concesiones no deban ser extendidas a los Estados participantes.
Los procesos de integracin y acuerdos que se pusieron en marcha en la dcada de los noventa, lo hicieron en este marco. El
MERCOSUR, por ejemplo, es el acuerdo de alcance parcial No. 18 de complementacin econmica, reconocido por la ALADI.
El regionalismo abierto
Como afirmamos en la introduccin de este captulo, en Amrica Latina y el Caribe no es posible concebir los diversos
esquemas de integracin regional, sin considerar su relacin con el/los modelos de desarrollo promovidos en el nivel
domstico por los estados que los conforman. El regionalismo abierto es inconcebible entonces fuera del marco de las
reformas estructurales que tuvieron lugar en toda la regin en la dcada del noventa. Estas ltimas implicaron, entre otros
elementos centrales, la apertura de las economas. En aquel contexto, en todos los procesos que se crearon en el perodo,
11 Briceo Ruiz, Jos, op. cit., captulo 2, pgina 29.
12 Mxico fue el pas que acompa la propuesta de la CEPAL, pero debi abandonarla debido a la oposicin de los pases sudamericanos a avanzar en esa direccin.
13 Durante la dcada del cincuenta, la propuesta de la CEPAL orient los acuerdos bilaterales y multilaterales firmados entre los pases del istmo centroamericano. sta se
basaba en la industrializacin, la gradualidad y la flexibilidad, siendo el libre comercio un mero instrumento facilitador. Sin embargo, por presiones externas e internas, esta
lgica fue modificada por una exclusivamente comercial. Como sealamos, hemos desarrollado este proceso en Vazquez, Mariana, op. cit.
14 Briceo Ruiz, Jos, op. cit., captulo 2, pg. 49.
15 Briceo Ruiz, Jos, op. cit., captulo 2, pgina 50.
168 | MERCOSUR 20 aos
ha habido una eliminacin rpida de las barreras arancelarias y, en algunos casos, se ha establecido una unin aduanera.
Asimismo, con las particularidades propias de cada pas o regin, se flexibilizaron las normas sobre inversiones y propie-
dad intelectual, lo cual implic un proceso de liberalizacin mucho ms profundo que en momentos anteriores. () La
nueva estrategia de integracin abandona los objetivos autonomistas de un crecimiento econmico hacia adentro y la meta
de reducir la dependencia de la regin, para optar por una estrategia ofensiva de insercin en la economa mundial16. La
integracin abierta combina la firma de acuerdos regionales con la apertura unilateral, dentro de un modelo de desarrollo
hacia fuera cuyo objetivo final es una rpida insercin en la economa mundial.
La CEPAL sintetiz su concepcin acerca de cmo deba ser esta nueva estrategia de integracin en Amrica Latina y
el Caribe, en su documento El Regionalismo Abierto en Amrica Latina y el Caribe. La Integracin Econmica al Servi-
cio de la Transformacin Productiva con Equidad. En l, el regionalismo abierto fue definido como () un proceso de
creciente interdependencia econmica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integracin como
por otras polticas en un contexto de apertura y desreglamentacin, con el objeto de aumentar la competitividad de los
pases de la regin y de constituir en lo posible un cimiento para una economa internacional ms abierta y transparente17.
En aquel documento, la CEPAL diferencia dos tipos de integracin: la integracin impulsada por la poltica, que toma la
forma de acuerdos comerciales intergubernamentales que promueven la desgravacin arancelaria y la creacin de zonas
de libre comercio o uniones aduaneras, y la integracin de hecho, resultado de las polticas de apertura imperantes en el
perodo. Para la CEPAL, el regionalismo abierto sera el resultado de la conciliacin entre ambas, es decir, entre () la in-
terdependencia nacida de los acuerdos especiales de carcter preferencial y aquella impulsada bsicamente por las seales
del mercado resultantes de la liberalizacin comercial en general18.
En el cono sur de Amrica del Sur, el modelo del regionalismo abierto se instal a partir de 1990. Esto ocurri de
hecho antes, entonces, de la propia existencia del MERCOSUR, que lo asumi como propio a partir de 1991. En aquel ao
el Acta de Buenos Aires, firmada por los presidentes Carlos Sal Menem y Fernando Collor de Mello, modific abrupta-
mente las opciones de integracin regional que haban sido establecidas previamente por ambos pases. Aquel documento
estableci rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas, dejando de lado el previo rgimen de liberacin basa-
do en protocolos, cuyo objetivo no era solamente de expansin del comercio sino de reconversin industrial. Asimismo,
se acorta el perodo de diez aos establecido en 1988 al 31 de diciembre de 1994 para llegar al arancel 0 y a la eliminacin
de las barreras para-arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario. El acta agrega la posibilidad de acelerar el pro-
ceso a travs de la profundizacin de los protocolos sectoriales pero stos adoptan entonces una funcin completamente
opuesta a la prevista con anterioridad: la de aceleradores de una integracin que se piensa ahora como impulsora de un
tipo de intercambio intersectorial. Se permiten, sin embargo, acuerdos especiales para sectores sensibles. En marzo de
1991, a partir de la firma del Tratado de Asuncin y con los mismos plazos y metodologa, se ampla el acuerdo a Paraguay
y Uruguay y se adopta el nombre de Mercado Comn del Sur19.
La primera etapa en la trayectoria del esquema regional, posterior a la firma del Tratado de Asuncin en marzo
de 1991, fue coherente con los principales lineamientos de poltica domstica de los Estados parte que, en mayor o
menor medida, en el marco del contexto ideolgico del Consenso de Washington, impulsaban el retiro del Estado
con respecto a la orientacin de los destinos de la sociedad y, por ende tambin, con respecto a los resultados de la
integracin regional. Hemos denominado a este modelo integracin autoregulada, diferencindolo de los acuerdos
de integracin bilaterales previos que, a travs de protocolos sectoriales, intentaban orientar y gestionar poltica-
16 Palacios, Juan Jos, El nuevo regionalismo latinoamericano: el futuro de los acuerdos de libre comercio, Comercio Exterior, Mxico, 45:4, abril, 1995, citado en Briceo Ruiz,
Jos, op. cit., pg. 110.
17 CEPAL, El Regionalismo Abierto en Amrica Latina y el Caribe. La integracin Econmica al Servicio de la Transformacin Productiva con Equidad, Santiago de Chile, 1994.
18 CEPAL, op. cit., pg. 13.
19 El Tratado de Asuncin recoge los lineamientos de los acuerdos inmediatamente anteriores pero incorpora nuevos objetivos. Se establece que los Estados parte constituirn
un mercado comn que deber estar conformado al 31 de diciembre de 1994. En ese marco, se establece un perodo de transicin que se extiende hasta el 31 de diciembre
de 1994, reconociendo sin embargo diferencias de ritmo para Paraguay y Uruguay que se especifican en el programa de liberacin comercial. Durante dicho perodo se
comprometen adems a coordinar sus posiciones en negociaciones comerciales externas.
MERCOSUR 20 aos | 169
mente la integracin20. Los Estados Parte, tal cual haba acontecido en mayor o menor medida en el nivel nacional,
cedan en el espacio regional su capacidad de regulacin, dejando al mercado como distribuidor de los beneficios y
costos del proceso. El comercio dejaba de ser un instrumento para incentivar determinados cambios en la estructura
productiva de los pases y la competitividad de las economas, para convertirse en el objetivo ltimo de las decisio-
nes de integracin. La ausencia del Estado, promovida por los gobiernos de la regin al interior de cada uno de los
pases, se reflejaba tambin en el proceso de integracin. Los resultados del perodo son contundentes: profundi-
zacin de las asimetras entre los pases21 y socavamiento de la legitimidad poltica y social del proceso. El modelo
del regionalismo abierto entr en crisis en los ltimos aos de la dcada de los noventa, as como el paradigma del
Consenso de Washington que le daba sustento en el plano domstico. Fuertemente cuestionado por la mayora de los
gobiernos que asumieron en la regin a comienzos de los 2000, dio lugar a una mltiple configuracin de escenarios
de integracin y a una importante diversidad de opciones de insercin internacional por parte de los pases del rea,
como veremos ms adelante.
La integracin regional latinoamericana y caribea en el siglo XXI.
Cambio poltico y derrotero del Mercado Comn del Sur
Despus del regionalismo abierto, qu?
Tanto la historia larga, como el actual mapa de la integracin regional en Amrica Latina y el Caribe, nos muestran la
multiplicidad de opciones existente en trminos de acuerdos regionales y de alternativas de insercin internacional
de los pases. El escenario actual es de una gran fragmentacin. En l, diversos proyectos compiten, se superponen
o, simplemente, conviven, encontrndose sus fronteras indefinidas an. En Amrica del Sur el MERCOSUR, como
veremos, a pesar de su recurrente crisis de identidad y de proyecto, contina apostando a una integracin profunda,
con caractersticas novedosas con respecto a etapas anteriores que nos permiten, incluso, especular acerca de la exis-
tencia de un nuevo tipo de regionalismo.
Asimismo encontramos, en esta regin, una Comunidad Andina de Naciones (CAN) partida, en cuyo marco
dos pases han firmado tratados de libre comercio con EEUU. Estos tratados han hecho mucho dao al acuerdo
de integracin andino, poniendo en cuestin su propia existencia22. En ese mismo marco, Venezuela lleva adelante
varias acciones simultneas, no necesariamente convergentes: sale de la CAN, solicita ser miembro pleno del MER-
COSUR, impulsa fuertemente el Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) e integra la Unin
de Naciones Suramericanas (UNASUR). Bolivia y Ecuador forman parte del ALBA y la UNASUR. Per y Colombia,
habiendo firmado tratados de libre comercio con EEUU, forman parte tambin de la unin suramericana. Chile
mantiene una poltica de integracin unilateral al mundo, a travs de la firma global de acuerdos de libre comercio,
a la vez que pertenece a la UNASUR. Por ltimo, el espacio centroamericano avanza en la integracin, pero al mis-
mo tiempo firma un tratado de libre comercio con EEUU que limita sus posibilidades presentes y futuras de definir
polticas de desarrollo. Estas pequeas descripciones son solo ejemplos de la riqueza y complejidad del escenario de
integracin latinoamericano y caribeo a comienzos del siglo XXI. Pero veamos enseguida, cul ha sido el derrotero
del MERCOSUR en los ltimos aos.
20 Para un mayor desarrollo de esta cuestin, cfr. Geneyro, Rubn y Vazquez, Mariana, El MERCOSUR por dentro, Bogot, Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo, 2007.
21 Vase al respecto el excelente trabajo de Martn Obaya, Los lmites del regionalismo abierto. En busca de nuevos ejes para la integracin del MERCOSUR, en Revista
Argentina de Economa y Ciencias Sociales, Nmero 16, Volumen XI, verano de 2007, pp. 99-134.
22 Sobre las implicancias de los tratados de libre comercio para la Comunidad Andina, cfr. Ruiz Caro, Ariela, Posibles impactos del TLC con EEUU en los pases andinos y en la
CAN, en Revista Argentina de Economa y Ciencias Sociales, Nmero 16, volumen XI, verano de 2007.
170 | MERCOSUR 20 aos
El Mercado Comn del Sur en el siglo XXI. La disputa por el modelo en una nueva etapa
El siglo XXI encontr a Amrica Latina y el Caribe y, particularmente, a Amrica del Sur, en un momento de cambio poltico
profundo en el cual los principios del Consenso de Washington, paradigmticos otrora, fueron ampliamente cuestionados. La
firma, el 16 de octubre de 2003, del Consenso de Buenos Aires, por parte de los presidentes Nstor Carlos Kirchner y Luiz Incio
Lula da Silva, de Argentina y Brasil respectivamente, constituy un punto de inflexin importante. Este documento, presentado
como referente de un cambio de poca, recuperaba conceptos y posicionamientos polticos olvidados en la dcada previa por
el pensamiento hegemnico. Su primero23 y sptimo24 puntos destacaban, respectivamente, el derecho al desarrollo y el papel
estratgico del Estado. Con respecto al proceso de integracin regional en la subregin, los presidentes sealaban:
15. Ratificamos nuestra profunda conviccin de que el MERCOSUR no es slo un bloque comercial, sino que cons-
tituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido. De tal modo, nuestros gobiernos se encuen-
tran trabajando para fortalecerlo a travs del perfeccionamiento de sus instituciones en los aspectos comerciales y
polticos y de la incorporacin de nuevos pases.
16. Entendemos que la integracin constituye una opcin estratgica para fortalecer la insercin de nuestros pases en
el mundo, aumentando su capacidad de negociacin. Una mayor autonoma de decisin nos permitir hacer frente
ms eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capital financiero especulativo y a los intereses contrapues-
tos de los bloques ms desarrollados, amplificando nuestra voz en los diversos foros y organismos multilaterales. En
este sentido, destacamos que la integracin sudamericana debe ser promovida en el inters de todos, teniendo por ob-
jetivo la conformacin de un modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad
de los ciudadanos.
Asimismo, en su punto tercero, el documento promueve la participacin activa de la sociedad civil en el proceso de
integracin regional, sealando:
3. Convenimos en impulsar decididamente en el proceso de integracin regional la participacin activa de la so-
ciedad civil, fortaleciendo los rganos existentes, as como las iniciativas que contribuyan a la complementacin, la
asociatividad y el dilogo amplio y plural.
Luego de la firma del Consenso de Buenos Aires, que claramente marc un cambio de poca, muchos fueron los signos de
la existencia de nuevos aires en la regin. Desarrollaremos algunos de ellos en los siguientes prrafos. En primer lugar, debemos
sealar la elaboracin del Programa de Trabajo para el MERCOSUR 2004-2006 (PT 2004-2006), aprobado en diciembre de
200325, y su concrecin, a lo largo de los ltimos aos. Este nuevo programa de trabajo del bloque se propona, por un lado, dar
cumplimiento a ciertas promesas previas de la integracin y, por otro, incorporar nuevos temas a la agenda del mismo. El docu-
mento se divida en cuatro partes: MERCOSUR econmico-comercial; MERCOSUR social; MERCOSUR institucional y nueva
agenda de la integracin. El PT 20042006, finalmente aprobado, organiz la labor del bloque durante aquel perodo y parte del
siguiente, dado que algunos de sus objetivos principales fueron cumplidos ms tarde.
23 Nosotros, los Presidentes de la Repblica Argentina, Nstor Kirchner, y de la Repblica Federativa del Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, convencidos de que el bienestar de
los pueblos constituye el objetivo prioritario de ambos gobiernos, reafirmamos nuestra voluntad de intensificar la cooperacin bilateral y regional para garantizar a todos
los ciudadanos el pleno goce de sus derechos y libertados fundamentales, incluido el derecho al desarrollo, en un marco de libertad y justicia social acorde con los valores,
propsitos y objetivos establecidos en la Cumbre del Milenio.
24 Somos conscientes del papel estratgico que nuestros Estados deben desempear y redoblaremos los esfuerzos tendientes a fortalecer sus instituciones, profesionalizar
a la administracin pblica, mejorar su capacidad de respuesta, incrementar su eficacia y asegurar una mayor transparencia en los procesos de toma de decisiones.
25 Aprobado por la Decisin del CMC No. 26/03.
MERCOSUR 20 aos | 171
 En la primera parte del documento se encontraban las medidas destinadas al perfeccionamiento de la zona de libre co-
mercio y la unin aduanera (supresin del doble cobro del arancel externo comn, eliminacin de regmenes especiales de
importacin nacionales, etc.). Asimismo, se propona promover la integracin productiva, disminuir progresivamente el
uso de incentivos que generaban distorsiones en la asignacin de los recursos y las condiciones de la competencia, mejorar
la competitividad de los socios menores y de las regiones menos desarrolladas y perfeccionar la coordinacin en negocia-
ciones externas conjuntas. En la segunda parte se propona, entre otras cosas: impulsar la ampliacin de la participacin
de la sociedad civil en el proceso de integracin, visibilizar la dimensin cultural de este ltimo y establecer medidas que
favorecieran la libre circulacin de las personas. En la tercera parte, en tanto, se propona el establecimiento del Parla-
mento del MERCOSUR (PM), la reglamentacin del Protocolo de Olivos para la solucin de controversias en el bloque, la
transformacin de la Secretara del MERCOSUR en Secretara Tcnica y la suscripcin de un instrumento que estableciera
un procedimiento para la vigencia inmediata de la normativa MERCOSUR que no requiriera aprobacin parlamentaria.
Finalmente, en la nueva agenda de la integracin, se destacaban la cooperacin en ciencia y tecnologa y la integracin
fsica y energtica.
Como hemos desarrollado en otros trabajos, una parte importante de este programa fue concretado, incluso en al-
gunas cuestiones superndose los niveles de ambicin que implic. Desde 2003 hasta la actualidad, importantes cambios
se han dado en el esquema regional. Lamentablemente no tenemos espacio suficiente para desarrollar esta cuestin aqu,
pero s plantear que este fue el marco en el cual comenz a consolidarse y profundizarse la que en el perodo se ha deno-
minado dimensin social del MERCOSUR. Se trata de los temas de agenda encaminados por las Reuniones de Ministros
y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, como veremos.
Pero antes de continuar con dicho tema, sealaremos dos elementos ms que constituyeron signos de la nueva poca.
Por un lado, el fin de las negociaciones para la conformacin de un rea de libre comercio americana, propuesta esta-
dounidense que termin de morir en la Cumbre de las Amricas que tuvo lugar en Mar del Plata, Argentina, en noviembre
de 2005. Por otro lado, el acuerdo para que la Repblica Bolivariana de Venezuela se convirtiera en un miembro pleno,
firmado en 2006. Muchos puntos podramos seguir mencionando, muchos de ellos constituyen concreciones, en muchos
casos como sealamos, con mayores niveles de ambicin, del PT 2004-2006. Un ejemplo de ello lo constituye la instalacin
de las Cumbres Sociales del MERCOSUR, que supera el objetivo inicial de este plan de trabajo de ampliar y profundizar la
participacin de la sociedad civil a partir de un fortalecimiento del Foro Consultivo Econmico y Social del MERCOSUR.
Ahora bien, dado el espacio disponible para este trabajo, continuaremos ahora con el desarrollo de la agenda del MERCO-
SUR social, que nos compete.
Nuevos aires e irrupcin del MERCOSUR social en el proceso
de integracin regional
El sendero de la dimensin social del MERCOSUR. El avance hacia su institucionalizacin
El Tratado de Asuncin, que cre el MERCOSUR, no estableci una instancia especfica para el tratamiento de los temas
sociales de la integracin. Pueden encontrarse breves referencias indirectas a esta agenda en los siguientes prrafos: Con-
siderando que la ampliacin de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, a travs de la integracin, constituye
condicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econmico con justicia social () Convencidos de la
necesidad de promover el desarrollo cientfico y tecnolgico de los Estados parte y de modernizar sus economas para
ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes
().
El espacio de la agenda social qued entonces relegado a sus aspectos laborales, en el marco del Subgrupo de Trabajo
172 | MERCOSUR 20 aos
Relaciones Laborales, Empleo y Previsin Social, subordinado al GMC26, en un contexto poltico y de pensamiento he-
gemnico en el cual no era considerado como objeto de polticas pblicas de integracin. Un avance importante se dio casi
una dcada ms tarde con la firma, en el ao 2000, de la Carta de Buenos Aires sobre Compromiso Social en el MERCO-
SUR, Bolivia y Chile. En ella los presidentes se mostraron convencidos de que el crecimiento econmico es una condicin
necesaria pero no suficiente para alcanzar una mejor calidad de vida, erradicar la pobreza y eliminar la discriminacin
y la exclusin social y reconocieron la responsabilidad primordial del Estado en la formulacin de polticas destina-
das a combatir la pobreza y otros flagelos sociales y apoyar las acciones de la sociedad civil dirigidas al mismo objetivo.
Considerando que resulta prioritario profundizar la dimensin social del MERCOSUR, instruyeron a las autoridades
nacionales competentes a fortalecer el trabajo conjunto entre los seis pases, as como el intercambio de experiencias e
informaciones a fin de contribuir a la superacin de los problemas sociales ms agudos que los afectan y a la definicin de
los temas o reas donde sea viable una accin coordinada o complementaria tendiente a su solucin. () promoviendo
la institucionalizacin de una reunin de las autoridades responsables en materia de desarrollo social.
En diciembre de ese mismo ao, a travs de la Decisin del CMC No. 61/00, se cre la Reunin de Ministros y Autori-
dades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS), que tendr como funcin proponer al referido CMC, por medio
del Grupo Mercado Comn (GMC), medidas tendientes a la coordinacin de polticas y la implementacin de acciones
conjuntas volcadas al desarrollo social de los Estados Partes. El espacio de debate, bsqueda de consensos y definicin de
estrategias conjuntas que se enmarca en estas reuniones se conoce desde entonces como MERCOSUR Social. La prime-
ra Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, Bolivia y Chile, tuvo lugar en Asuncin,
Paraguay, los das 22 y 23 de marzo de 2001. En esa reunin se comenzaron a definir temas, prioridades y propuestas,
instalndose en la agenda la necesidad de que se establecieran estrategias de alcance regional. Tambin se cre un grupo
tcnico que trabajara en forma permanente para coordinar polticas, programas y proyectos de los pases, con un enfoque
integrado y regional. Entre los temas prioritarios se destacaron el de la extrema pobreza y el trabajo infantil, comunes a
todos los pases de la regin y que reclaman urgentes acciones nacionales y regionales mediante programas y proyectos de
gran alcance, de corto, mediano y largo plazo, focalizados en la poblacin en situacin de pobreza extrema (indigencia),
con los objetivos transversales de empleo, servicios sociales bsicos, capacitacin de recursos humanos y el fortalecimiento
de la organizacin y participacin ciudadana (Declaracin de Asuncin, 2001). Apareci adems en esta reunin el con-
senso sobre la centralidad del ncleo familiar como unidad de intervencin de las polticas sociales.
Las propuestas surgidas de esta reunin, que iran tomando forma y adquiriendo consistencia con posterioridad,
tuvieron como eje los siguientes temas: la elaboracin conjunta de indicadores y sistemas de evaluacin y monitoreo, la
definicin de proyectos conjuntos para ser presentados a distintos organismos, para la obtencin de financiamiento, la
apertura de nuevos espacios a la participacin de la sociedad civil en el mbito del diseo, ejecucin, financiamiento, eva-
luacin y control de programas de desarrollo social y el intercambio, la coordinacin y la cooperacin tcnica entre pases
de la regin. Comenz el trnsito hacia una nueva definicin de lo social y hacia un nuevo espacio de esta dimensin en el
proceso de integracin, que tendra un lugar clave fundamentalmente a partir de 2004. Fue sobre todo desde aquel ao que
la cuestin de la institucionalizacin de aquella dimensin entr en la agenda con nueva fuerza y comenzaron a disearse
propuestas y acciones en ese sentido.
Desde entonces, se consider fundamental avanzar en la construccin conceptual de la identidad del MERCOSUR social,
establecindose ciertos consensos en ese aspecto, adems de acuerdos polticos y metodolgicos. Entre ellos destacamos:
La importancia de la dimensin social para un proceso de integracin que tenga como vocacin el desarrollo
humano y social integral.
26 Al respecto, cfr. Corts, Ana Mara, La dimensin social del MERCOSUR. Profundizar su institucionalizacin para una integracin plena, en Reunin de Ministros y Autoridades
de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados Presidencia Pro Tempore argentina, La dimensin social del MERCOSUR, publicacin electrnica, 2006, pg. 46.
MERCOSUR 20 aos | 173
 La imbricacin insoslayable entre las dimensiones econmica y social del proceso.
La centralidad del rol del Estado.
Una concepcin de lo social que no le otorgue un carcter meramente compensatorio.
La importancia del protagonismo de la sociedad civil y del desarrollo y fortalecimiento de sus capacidades, de las
redes sociales o tejido social, a travs de diferentes formas de organizacin.
El acuerdo sobre las definiciones de economa social, seguridad alimentaria y nutricional, trabajo infantil y ex-
plotacin sexual infantil (Actas No. 01/04 y 02/04 de la RMADS), temas considerados prioritarios en la agenda del
MERCOSUR social.
En las reuniones que tuvieron lugar en 2004, podemos destacar algunos ejes de accin, que se mantienen hasta la
actualidad:
La promocin de actividades socio-productivas.
La creacin de espacios de convergencia con otros actores institucionales y sociales, adems de la RMADS.
La cooperacin entre los Estados parte para garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos en los
temas de trabajo infantil y explotacin sexual infantil.
La evaluacin y el intercambio de experiencias en materia de seguridad alimentaria y nutricional, programas de
renta mnima y de gestin y articulacin de polticas pblicas, reconociendo la importancia de la adopcin de los
principios de territorialidad, descentralizacin e intersectorialidad como puntos basales para su formulacin e
implementacin.
En 2004, se definieron un conjunto de prioridades vinculadas a la cuestin de la institucionalizacin de la dimensin
social, que nos parece pertinente sealar. stas aparecen en el Acta No. 02/04 de la RMADS:
El compromiso formal acerca de la institucionalizacin del MERCOSUR social.
La bsqueda de financiamiento en organismos internacionales para dar apoyo a las acciones desarrolladas por el
MERCOSUR social.
El refuerzo de la institucionalidad del MERCOSUR social en cada pas, en el mbito de los respectivos minis-
terios, a travs de representantes nacionales permanentes, para conformar una red de apoyo a la Secretara Pro
Tempore en la organizacin de los trabajos, responsable de la continuidad y memoria de la instancia, as como de la
coordinacin de las tareas tcnicas en el mbito interno.
El establecimiento de un cronograma, metodologas de convocatorias, responsables de las tareas y plazos para su
cumplimiento.
La definicin de competencias para la elaboracin de una agenda global de trabajo, (), y de un Plan de Accin Bienal.
174 | MERCOSUR 20 aos
El cumplimiento del mandato de atribuir urgencia al tratamiento de la pobreza e indigencia que competen al
MERCOSUR social, adems de otros temas a constar en la agenda global de trabajo.
El tratamiento de la cuestin social a partir de una visin integral de la implementacin de polticas pblicas que
presupone la coordinacin () entre diferentes rganos de gobierno e instancias del MERCOSUR, relacionadas a
la salud, educacin y trabajo, de forma de influir estratgicamente en la formulacin de esas polticas y tambin de
las polticas econmicas.
La definicin del formato de las reuniones del grupo tcnico.
La construccin de un plan de accin con metas de corto y largo plazo, mbitos de accin, temas prioritarios y
responsables de las acciones.
La institucionalizacin del Sistema Estadstico de Indicadores Sociales (S.E.I.S.), a fin de obtener la sistemati-
zacin y la homogeneizacin de los datos estadsticos en funcin de lograr una mirada unificada de la realidad
socioeconmica del MERCOSUR que sirva de insumo para la toma de decisiones (Acta No. 01/04 de la RMADS).
En 2005 se continu en la lnea establecida el ao previo. Los/as ministros/as reconocieron y destacaron la similitud de
planes y polticas pblicas sociales que se estn desarrollando en los pases, con las particularidades geopolticas-demogrficas
correspondientes y la necesidad de articulacin de las polticas y de cooperacin en aspectos tcnicos, en capacitacin e inter-
cambio de experiencias (Acta No. 02/05 de la RMADS). En ese marco, se aprob el Plan Bienal 2005-2007, que contena tres
niveles interrelacionados (Anexo IV del Acta No. 01/05 y Anexos IV y IX del Acta No. 02/05 de la RMADS):
La constitucin de una Secretara Social Permanente (SSP), como instancia operativa, que articule y coordine, conjuntamente
con los Comits Nacionales, el seguimiento de los acuerdos realizados en las RMADS e impulse el intercambio de experiencias
y la cooperacin horizontal entre los Estados Parte y los Estados asociados en materia de polticas sociales.
La adopcin de un marco conceptual y metodolgico para el MERCOSUR social.
El establecimiento de indicadores sociales para la evaluacin del Plan Bienal.
El Plan Bienal fue definido como el Conjunto de polticas pblicas en amplia articulacin con la sociedad civil que
desarrollan respuestas, en principio a los niveles de mayor vulnerabilidad y riesgo pero donde el objeto esencial es la pro-
mocin de oportunidades que permitan la inclusin de la familia y la comunidad en un modelo de desarrollo sustentable;
desde una visin de derechos, obligaciones y equidad, buscando la cohesin del tejido social con expresin territorial. As
entonces, este concepto busca hacer del MERCOSUR un espacio inclusivo que fortalezca los derechos ciudadanos, polti-
cos, econmicos, sociales y culturales y la equidad territorial (Acta No. 01/05 de la RMADS). Asimismo, se estableci que
el eje orientador de las acciones del Plan Bienal sera el concepto de proteccin y promocin social.
En aquel ao se propuso tambin el establecimiento de Comits de Coordinacin Nacional, como puntos focales para
el trabajo con la Secretara Social Permanente. Estos comits debern procurar establecer relaciones de coordinacin con
las otras instancias del Estado que intervengan en la poltica social y que formen parte de otras instancias del MERCOSUR,
en particular los Grupos de Ministros de las reas de Educacin, Salud y Trabajo (Acta No. 01/05 de la RMADS).
En 2005 se comenz a impulsar la coordinacin de acciones con otros foros y bloques regionales y, finalmente pero
no por ello menos importante, se propuso la creacin de un Fondo Social del MERCOSUR y la participacin de represen-
MERCOSUR 20 aos | 175
tantes de las RMADS en las discusiones vinculadas a los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM),
recin creados, en especial cuando se tratasen proyectos de cohesin social. Promover mecanismos de cooperacin horizontal.
En julio de 2006 tuvo lugar, en Buenos Aires, la X RMADS. Esta ltima tuvo algunos resultados importantes: () la
discusin sobre el Instituto del MERCOSUR Social; la publicacin de La dimensin social del MERCOSUR27; y la definicin Identificar fuentes de financiamiento.
de ejes prioritarios (el combate a la explotacin sexual comercial de nios y adolescentes; seguridad alimentaria y nutricional;
economa social; generacin de trabajo y renta. (Acta No. 02/06 de la RMADS). Estos temas fueron objeto de debate en el Foro Sus funciones, asimismo, son:
del MERCOSUR social, realizado en Foz de Iguau en el segundo semestre del ao, en el que por primera vez la RMADS dialog
con organizaciones de la sociedad civil. Proporcionar colaboracin tcnica en el diseo y planificacin de proyectos sociales.
La cuestin del refuerzo de la institucionalizacin de la dimensin social adquiri un peso cada vez mayor en la agenda de las
reuniones, afirmando los/as ministros/as que () lo social solamente tendr un lugar de destaque poltico en el MERCOSUR, corres- Indagar y presentar ante la RMADS lneas y modalidades de financiamiento disponibles para la ejecucin de los proyectos.
pondiente a la concrecin de acciones, si la reforma institucional contemplase ese aspecto de forma privilegiada. (Acta No. 02/06 de la
RMADS). La mxima aspiracin era la creacin de un Consejo Regional de Polticas Sociales, como rgano de decisin poltica al que Promover la investigacin con el fin de apoyar la toma de decisin en el diseo y la puesta en marcha de polticas
respondiera la instancia tcnica, el Instituto MERCOSUR social, cuyo diseo comenz a elaborarse durante ese ao. y programas sociales.
En 2006 se compilaron tambin las matrices para la canasta de cooperacin horizontal y se decidi elaborar dos pro-
yectos que tuvieran como fin el combate a la pobreza, uno de los cuales sera ubicado en la zona de la Triple Frontera, a Promover la realizacin de encuentros internacionales, regionales y nacionales sobre temas sociales.
ser financiados por el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Se escogieron las siguientes reas temticas:
niez (explotacin sexual comercial infantil, pornografa infantil, trabajo infantil), seguridad alimentaria y nutricional y Sistematizar y difundir las mejores experiencias y prcticas en materia social del MERCOSUR, del continente y
generacin de empleo y proyectos de opcin productiva (empleabilidad, asociacin, redes, economa solidaria, generacin extracontinentales.
de trabajo e ingresos).
Finalmente, en julio de 2006, en el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR, Recopilar informacin sobre la marcha de la situacin social en la regin.
correspondiente a la XXX Cumbre de presidentes del bloque, los primeros mandatarios reafirmaron la prioridad de de-
finir una Agenda Social Integral y Productiva, orientada a desarrollar iniciativas y polticas activas, para reducir el dficit Presentar un informe en cada ao de sus actividades a la RMADS.
social, promover el desarrollo humano integral y la integracin productiva. En este sentido, reconocieron la importancia
de elaborar un Plan Estratgico de Accin Social para identificar medidas destinadas a impulsar la inclusin social y ase- Asesorarse con el Foro Consultivo Econmico y Social sobre aquellos aspectos de su competencia y recibir los
gurar condiciones de vida ms dignas para nuestros pueblos. A esos efectos, instruyeron a los Ministros con competencia proyectos que ste pueda presentar.
en la temtica social a elaborar lineamientos estratgicos que dotarn de contenido a dicho Plan.
Siguiendo el mandato otorgado por los presidentes en julio del mismo ao, se cre un grupo tcnico en el mbito de En la Decisin que lo crea determin encomendar al Grupo Tcnico que estuvo a cargo de la elaboracin del proyecto
la RMADS, para elaborar un Plan Estratgico de Desarrollo Social. que desarrolle una propuesta de primer presupuesto con base en contribuciones de los Estados Parte para poner en fun-
En enero de 2007 fue creado el Instituto Social del MERCOSUR (ISM), por la Decisin del Consejo del Mercado cionamiento el Instituto Social del MERCOSUR.
Comn No. 03. Se trata de un avance sumamente importante en el proceso de institucionalizacin de la dimensin social. Ese ao se aprob tambin la Declaracin de Principios del MERCOSUR Social28. Esa declaracin present, en primer
La decisin que lo cre establece que, transitoriamente, su locus ser la Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo lugar, el importante acervo de acuerdos alcanzados en las sucesivas Reuniones de Ministros y Autoridades de Desarrollo
Social, en tanto no se cree un rgano con decisin poltica nuevo. Sus objetivos generales son: Social del MERCOSUR. Esos acuerdos son:

Contribuir a la consolidacin de la dimensin social como eje fundamental en el desarrollo del MERCOSUR. Necesidad de obtencin de mayor bienestar e igualdad social por medio de un desarrollo econmico equilibrado
y justo, evitando la disociacin entre los aspectos econmicos y sociales del desarrollo29.
Aportar a la superacin de las asimetras.
La necesidad de instalar el aspecto social en el centro del debate del proceso de integracin30.
Colaborar tcnicamente en el diseo de polticas sociales regionales.
Todos los Estados miembros y asociados del MERCOSUR estamos comprometidos en la tarea ineludible de forjar
Sistematizar y actualizar indicadores sociales regionales. un presente de dignidad para nuestros pueblos. Los diversos Planes y Programas que atienden las condiciones en que se

Recopilar e intercambiar buenas prcticas en materia social. 28 Carta de Montevideo, aprobada por XIII Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, en la ciudad de Montevideo, el da 23 de noviembre de
2007.
29 VII RMADS, Bolivia, Chile, Per, Brasilia, 9 de diciembre de 2004.
27 Se trata de una recopilacin de documentos tcnicos y polticos acerca de las polticas sociales en cada uno de los Estados parte y asociados y el estado de situacin en el 30 Declaracin de Asuncin, Hacia un MERCOSUR social como instancia articuladora de las polticas sociales en la regin, Asuncin, 1 de junio de 2005.
MERCOSUR.

176 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 177

 hallan an hoy miles de ciudadanos y ciudadanas, corroboran el sentido de una renovada prctica institucional que
coloca el acento en la impostergable funcin de integracin social a travs de mltiples modalidades y dispositivos de
asistencia pblica y promocin social. La marginacin y la pobreza son manifestaciones de la exclusin social, agravadas
como resultado de polticas econmicas hegemnicas aplicadas en la mayor parte de Amrica Latina en los noventa y de
la sobrevaloracin del papel del mercado en detrimento del rol activo del Estado, en la defensa y promocin de derechos
ciudadanos, en sociedades altamente vulnerables ()31.
Asumir la dimensin social de la integracin basada en un desarrollo econmico de distribucin equitativa, tendiente a
garantizar el desarrollo humano integral, que reconoce al individuo como ciudadano sujeto de derechos civiles, polticos,
sociales, culturales y econmicos. De esta forma, la dimensin social de la integracin regional se configura como un
espacio inclusivo que fortalece los derechos ciudadanos y la democracia32. En segundo lugar, la Declaracin estableci
los postulados del MERCOSUR social determinando que, a su vez, stos encontraban su fundamento en el compromiso
ratificado por el bloque en la Declaracin de lucha contra la pobreza, del ao 2005. Esta ltima estableca, en sus consi-
derandos que La consolidacin de la democracia en el MERCOSUR depende de la construccin de una sociedad ms
equitativa y justa, lo que obliga a asumir la tarea prioritaria de un Plan de Accin de ms amplio alcance para responder a
los graves desafos de la actual situacin social33.
Entonces, los postulados establecidos en la Declaracin de Principios son:
La reafirmacin del ncleo familiar como eje de intervencin privilegiado de las polticas sociales en la regin.
La indisociabilidad de las polticas econmicas y las polticas sociales, asumiendo que el crecimiento econmico
no debe ser un fin en s mismo, sino una herramienta bsica al servicio de la igualdad de oportunidades y la justicia
social, garantizando un desarrollo integral sustentable de distribucin equitativa.
Apelar al concepto de proteccin y promocin social como eje de las polticas que se llevarn adelante, entendiendo por tal el
Conjunto de polticas pblicas en amplia articulacin con la sociedad civil que desarrollan respuestas en principio a los niveles
de mayor vulnerabilidad y riesgo pero donde el objeto esencial es la promocin de oportunidades que permitan la inclusin
de la familia y la comunidad en un modelo de desarrollo sustentable; desde una visin de derechos, obligaciones y equidad,
buscando la cohesin del tejido social con expresin territorial. As entonces, este concepto busca un espacio inclusivo que
fortalezca los derechos ciudadanos, polticos, econmicos, sociales y culturales y la equidad territorial34.
Destacar la importancia de la seguridad alimentaria y nutricional, concebida como la realizacin del derecho
de todos al acceso regular y permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin comprometer el acceso
a otras necesidades esenciales, teniendo como base prcticas alimentarias promotoras de salud, que respeten la
diversidad cultural y que sean social, econmica y ambientalmente sustentables35.
La bsqueda de la equidad territorial, el combate a las asimetras, el respeto a la diversidad, la idiosincracia e
identidad de cada regin como tambin la articulacin entre las diferentes instituciones y actores sociales involu-
crados, posibilitando el desarrollo individual, comunitario y regional.
31 Declaracin de Montevideo, Montevideo, 25 de noviembre de 2005.
32 Declaracin de Buenos Aires Por un MERCOSUR con rostro humano y perspectiva social, Buenos Aires, 14 de julio de 2006.
33 Declaracin de Presidentes del MERCOSUR, Iniciativa de Asuncin sobre Lucha contra la Pobreza Extrema, 2005.
34 VIII Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados, junio de 2005.
35 VII Reunin de Ministros de Desarrollo Social del MERCOSUR, Bolivia, Chile y Per, diciembre de 2004.
178 | MERCOSUR 20 aos
Considerar al dilogo con la sociedad civil un eje fundamental para el trabajo del MERCOSUR social, apostando
de forma constante a la generacin de espacios de participacin y dilogo.
El ao 2008 constituy un tiempo de concreciones en el proceso de institucionalizacin de la dimensin social. En
este sentido, es preciso destacar las decisiones del CMC No. 37/08 y 39/08 de diciembre de ese ao, a travs de las cuales se
aprob la estructura del ISM y se decidi la creacin de una Comisin de Coordinacin de Ministros de Asuntos Sociales
del MERCOSUR (CCMASM), respectivamente.
La primera de ellas estableci entonces que el Instituto Social del MERCOSUR, que tendra su sede en la ciudad de Asuncin
(Art. 1) y dependera transitoriamente de la RMADS (Art. 2), constituir una instancia tcnica de investigacin en el campo de
las polticas sociales e implementacin de las lneas estratgicas, aprobadas por la RMADS, con miras a contribuir a la consolida-
cin de la dimensin social como eje central en el proceso de integracin del MERCOSUR (Art. 3).
El Instituto Social del MERCOSUR, se estableci, contara con un Consejo, su rgano directivo, integrado por un
representante gubernamental titular y uno alterno de cada Estado Parte, designados respectivamente a tal fin por la Reu-
nin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR. Las funciones del Consejo son las siguientes:
Definir y someter a consideracin de la RMADS los planes de trabajo para la implementacin de los lineamientos
estratgicos y de las actividades encomendadas por dicha Reunin de Ministros.
Supervisar la elaboracin del presupuesto del ISM que deber ser elevado, a travs de la RMADS, para su aproba-
cin por parte del CMC.
Presentar a las reuniones ordinarias de la RMADS o cuando sta se lo solicite, un informe sobre la ejecucin del
Plan de Trabajo del ISM y de la ejecucin administrativa y financiera.
Este Consejo sesiona de manera ordinaria en forma trimestral y sus reuniones extraordinarias se realizan a solicitud
de cualquier Estado Parte. Se establece asimismo que los coordinadores nacionales del Foro Consultivo Econmico y So-
cial participarn en carcter de observadores en las reuniones del Consejo.
Finalmente, se defini que el Instituto Social del MERCOSUR sera financiado con aportes voluntarios de los Minis-
terios de Desarrollo Social o sus homlogos de los Estados Parte, no obstante lo cual podra utilizar recursos provenientes
de contribuciones de organizaciones no gubernamentales o de cooperacin de organismos internacionales (Art. 5).
El ISM tendra tambin un director ejecutivo, nacional de uno de los Estados parte (Art. 2), designado por el Consejo
del Mercado Comn a propuesta de la Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, por un
perodo de dos aos. El mismo es responsable por el adecuado cumplimiento del conjunto de las tareas atribuidas al ISM
y por su gestin tcnica, administrativa, financiera y patrimonial. (Art. 3).
Las competencias del director ejecutivo son:
Proponer al Consejo del Instituto Social del MERCOSUR el Programa de Trabajo del Instituto de acuerdo a los
lineamientos estratgicos y a las actividades encomendadas por la Reunin de Ministros y Autoridades de Desarro-
llo Social del MERCOSUR y ejecutar las acciones especficas para su implementacin.
Elaborar el anteproyecto de presupuesto de dicho Instituto.
Ejecutar el presupuesto del mismo.
MERCOSUR 20 aos | 179
 trabajarn coordinadamente con el Consejo del Instituto Social del MERCOSUR, a travs de la Reunin de Minis-
Finalmente, el Instituto Social del MERCOSUR estara integrado por cuatro departamentos, compuestos paritaria- tros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, en la elaboracin de proyectos sociales especficos.
mente por tcnicos nacionales de cada uno de los Estados parte:
Departamento de Investigacin y Gestin de la Informacin36. Se estableci que estas funciones deberan ser llevadas adelante evitndose superposiciones con las agendas de trabajo
de las Reuniones de Ministros y Reuniones Especializadas de la estructura institucional del MERCOSUR con competencia
Departamento de Promocin e Intercambio de Polticas Sociales Regionales37. en la temtica social.
Finalmente, se estableci que el representante titular de esta comisin en ejercicio de la Presidencia Pro Tempore po-
Departamento de Administracin y Finanzas38. dra participar, en tal carcter y por invitacin, en las reuniones ordinarias del Consejo del Mercado Comn.
A lo largo de todo el 2008 continu el trabajo para la elaboracin del Plan Estratgico de Accin Social del MERCOSUR,
Departamento de Comunicacin39. cuyo contenido se acord en la primera Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR del ao.
Tambin en ese ao, se present una propuesta de agenda mnima, de contenido transversal a las distintas instancias
La Decisin del Consejo del Mercado Comn No. 39/08, como mencionamos, cre la Comisin de Coordinacin de de la estructura institucional del MERCOSUR, en razn de que los temas contenidos en ella constituyen problemticas
Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR, rgano auxiliar del CMC (artculo 1.) e integrada por representantes de comunes que exigen una intervencin acorde. Los mismos, segn el Acta No. 01/08 de la RMADS, son los siguientes:
alto nivel con competencia en las temticas sociales de cada Estado Parte.
Las funciones definidas para este rgano son: La relacin entre el trabajo precario y las migraciones: proteccin del trabajador en condiciones de precariedad y
sistemas de proteccin social para las personas migrantes.
Elevar propuestas de trabajo relativas al Plan Estratgico de Accin Social del MERCOSUR que oportunamente
apruebe el CMC. Transversalizar la promocin y respeto de los derechos humanos en todas las instancias de la estructura institu-
cional del MERCOSUR.
Coordinar con la RMADS del MERCOSUR las propuestas tcnicas que elaborar el ISM, relativas al contenido
del Plan Estratgico de Accin Social del MERCOSUR. Fortalecimiento de proyectos de la economa social y solidaria.

Coordinar con las dems reuniones de ministros y reuniones especializadas de la estructura institucional del Descentralizacin institucional con base territorial.
MERCOSUR con competencia en la temtica social, los lineamientos que dotarn de contenido al Plan Estratgico
de Accin Social del MERCOSUR. Drogodependencia.

Implementar las acciones que le sean asignadas por el Consejo del Mercado Comn, en el marco del Plan Estrat- Asimetras regionales en materia de educacin, salud y trabajo.
gico de Accin Social del MERCOSUR, que oportunamente apruebe dicho Consejo.
Derecho a la identidad.
Proponer al Consejo del Mercado Comn la adopcin de proyectos sociales regionales especficos.
Acceso a la justicia.
Promover proyectos sociales regionales que complementen los objetivos y programas nacionales, garantizando el
tratamiento y superacin de las asimetras. Discriminacin en todas sus formas.

Identificar posibles fuentes de financiamiento para los proyectos sociales regionales y ejecutar los convenios de Explotacin sexual comercial en nios, nias y adolescentes. Homologar la legislacin al respecto.
cooperacin tcnica sobre la materia que suscriba el MERCOSUR.
Supervisar la correcta ejecucin de los proyectos sociales regionales aprobados por el Consejo del Mercado Comn. Trata de personas.

Establecer Grupos Tcnicos Ad Hoc para la elaboracin de propuestas y proyectos sociales regionales, los cuales Turismo como reductor de la pobreza.
36 Le compete realizar investigaciones y estudios comparativos con el objeto de contribuir a la toma de decisiones en las polticas y proyectos sociales regionales, identificar
indicadores sociales regionales y generar espacios de intercambio en torno a la gestin de los sistemas de informacin social;
37 Le compete contribuir en la generacin de instancias tcnicas de dilogo regional y elaboracin de proyectos en materia de polticas sociales regionales, en el intercambio Esta agenda, se acord, constituye la base de trabajo para la Comisin de Coordinacin de Ministros de Asuntos So-
de prcticas socialmente relevantes y en la identificacin de oportunidades para la cooperacin horizontal; ciales del MERCOSUR.
38 Le compete asistir al director ejecutivo en todas las actividades relativas a la administracin financiera y presupuestaria, patrimonial y de los recursos humanos del Instituto
Social del MERCOSUR; Tambin en 2008, se decidi elaborar una propuesta de reforma del reglamento de los FOCEM, que enfatice la nece-
39 Le compete asistir al director ejecutivo en el diseo y ejecucin de la estrategia de comunicacin institucional y de difusin pblica de las acciones, investigaciones y sidad de contar con criterios sociales a la hora de evaluar los proyectos presentados por los Estados Partes. Asimismo, se
producciones del Instituto Social del MERCOSUR.

180 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 181

decidi trabajar en una propuesta de recomendacin al Consejo del Mercado Comn, para considerar el incremento del
destino social de los mismos.
Se destac en 2008, desde el punto de vista del trabajo regional, la presentacin de la RMADS, a travs de la Comisin
de Representantes Permanentes del MERCOSUR, del proyecto Economa Social y Solidaria para la Integracin Regional,
a ser financiado por el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Como seal el Acta No. 01/08 de la RMADS,
se trat del primer proyecto pluriestatal de contenido econmico y social presentado por Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, a ser desarrollado en el transcurso de 5 aos. Ya en el Acta No. 02/07 se haba destacado el valor de la economa
social, teniendo en cuenta que en la regin ha pasado de ser una respuesta a la crisis a conformarse en un sector relevante
de la economa, donde participa una gran cantidad de ciudadanos, conformndose como uno de los ejes principales de las
polticas sociales. Con respecto al MERCOSUR social, se considera que son las comunidades de frontera el mbito inicial
donde se deben implementar estos programas, concibiendo a la economa social como una herramienta para la participa-
cin y la integracin de las comunidades.
Finalmente, en ese mismo ao, los ministros alcanzaron un acuerdo poltico en relacin a la seguridad alimentaria y
nutricional, considerando esta cuestin una problemtica fundamental para la regin, particularmente en el marco de la
crisis mundial de alimentos.
En el ao 2009 se mantuvieron las lneas de trabajo previas.
En primer lugar, se destaca que en el perodo se continuaron los pasos para la instalacin plena del Instituto Social del
MERCOSUR. En el primer semestre del ao fue acordada la distribucin de sus departamentos, quedando establecida de
la siguiente forma:
Departamento de Investigacin y Gestin de la Informacin: Uruguay.
Departamento de Promocin e Intercambio de Polticas Sociales Regionales: Argentina.
Departamento de Comunicacin: Brasil.
Departamento de Administracin y Finanzas: Paraguay.
En el segundo semestre del ao se concluy con la instalacin fsica del Instituto. Asimismo, su directora ejecutiva,
cuya candidatura fuera aprobada a mediados del ao, realiz la presentacin del Plan Operativo de Actividades 2010, con-
siderando que estas ltimas deberan realizarse en concordancia con los diversos lineamientos estratgicos del MERCO-
SUR social, tales como el Plan Estratgico de Accin Social del MERCOSUR y el Plan Bienal de la Secretara Permanente
del MERCOSUR Social. A su vez, es de destacar que, refirindose a la cuestin, los/as ministros destacaron que las activi-
dades del instituto deberan estar orientadas a generar procesos de intercambio, tanto intercambio tcnico como generar
transferencia de experiencias a nivel de base, apuntando a consolidar procesos de participacin social regional. Se crea as
una institucionalidad originada en las bases sociales, luego de procesos participativos40.
En el primer semestre de 2009, tambin se avanz con la elaboracin del proyecto de economa social para la inte-
gracin, a ser presentado al Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Asimismo se decidi crear, entre los
especialistas que trabajaron en la elaboracin del proyecto, una red que continuar sus acciones dentro del nuevo Instituto.
Dicho proyecto fue aprobado por los/as ministros/as en el segundo semestre del ao.
Asimismo, desde el punto de vista poltico-institucional, es importante destacar el hecho de que el 23 de julio de 2009
tuvo lugar por primera vez una reunin ampliada del Consejo del Mercado Comn, con la presencia de los ministros de
desarrollo social y de salud.
40 Cfr. MERCOSUR/RMADS/Acta No. 02/09.
182 | MERCOSUR 20 aos
Por ltimo, en el segundo semestre de 2009 la delegacin de Argentina present el Plan Bienal para la Secretara Per-
manente del MERCOSUR Social, propuesta41 basada en los siguientes cuatro ejes:
La profundizacin de la institucionalidad de la dimensin social.
Las iniciativas de proyectos sociales regionales.
La difusin en del mbito de la RMADS.
El relacionamiento intra y extra MERCOSUR.
En esa misma reunin, se estableci que uno de los temas a ser priorizados sera la seguridad y soberana alimentarias.
Durante el primer semestre de 2010 se continuaron los ejes de trabajo ya establecidos. Es importante destacar, en el mbito
institucional, el hecho de que en dicho perodo tuvo lugar la I reunin de la Comisin de Coordinacin de Ministros de
Asuntos Sociales del MERCOSUR.
La agenda social del MERCOSUR. Logros y desafos
La dimensin social de la integracin adquiri presencia en la agenda del MERCOSUR, cuando los gobiernos de los Esta-
dos parte comenzaron a plantear que el proceso deba avanzar hacia mbitos que trascendieran lo meramente comercial.
Se trat de una decisin poltica, tomada al ms alto nivel, que fue el resultado de un cambio en la correlacin de fuerzas
predominante en el mbito interno vinculado, en el espacio regional, a la participacin activa de organizaciones sociales
regionales y nacionales. La inclusin de esta nueva agenda, ms all de las caractersticas que asumi su tratamiento,
implic en s misma un cuestionamiento de la visin del proceso de integracin predominante en pocas previas.
El anlisis de la trayectoria de la dimensin social del MERCOSUR, a partir del ao 2000 y, particularmente, del ao
2004, muestra que su evolucin ha tenido un carcter acumulativo. Podemos encontrar una importante acumulacin
conceptual, metodolgica e institucional. Esta consideracin es clave a la hora de evaluar al propio proceso de integracin.
Cules han sido los puntos en los cuales encontramos avances relevantes en esta dimensin?
En primer lugar, con respecto a su proceso de institucionalizacin, el cual implic tanto la creacin de nueva institu-
cionalidad como el fortalecimiento de la articulacin interinstitucional, al interior de cada uno de los Estados parte y en
el espacio regional. Esta cuestin no es menor, en tanto trajo aparejado un anclaje de la dimensin social en la estructura
de los Estados y del propio esquema de integracin. Progresivamente, desde la Reunin de Ministros y Autoridades de
Desarrollo Social del MERCOSUR, se ha buscado un mayor espacio poltico institucional.
En segundo lugar, en cuanto a su conceptualizacin. Este proceso ha tenido, como sealamos, un carcter acumula-
tivo. En ese marco, se destacan definiciones polticas ms amplias, como la referente al vnculo indisociable entre poltica
econmica y poltica social o al fundamental rol del Estado, como definiciones especficas (economa social, soberana
alimentaria, explotacin sexual comercial infantil, etc.).
En tercer lugar, en su proceso de apertura a diversos actores sociales. Sin embargo, existen barreras importantes para
la profundizacin de estas transformaciones. Destacaremos algunas de ellas.
En primer lugar, barreras institucionales. Hay barreras que tienen que ver con dficits del propio sistema de integra-
cin, de su estructura actual, y otras que tienen anclaje en la arena domstica. Constituye un obstculo de suma importan-
cia el que las instituciones con competencia en la dimensin social no tengan poder de decisin en la estructura del bloque.
Este ltimo est concentrado en el Consejo del Mercado Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de Comercio,
41 Anexo VII del Acta No. 02/09 de la RMADS.
MERCOSUR 20 aos | 183
todos rganos conformados por miembros de la Cancilleras y los Ministerios de Economa de los Estados parte. En la Evidentemente, se trata de un tipo ideal con lo cual, la construccin histrica no coincide plenamente con su tipo
esfera domstica, es una barrera importante la ausencia de coordinacin y articulacin de polticas entre las agencias de puro.
gobierno que tienen competencia en los temas sociales. Si bien se ha comenzado a avanzar en esta direccin, precisamente El regionalismo inclusivo tiene elementos del regionalismo autonmico, fundamentalmente en el terreno discursivo.
como una exigencia de la participacin en el proceso regional, lo hecho an no es suficiente. Los intentos de avanzar hacia proyectos de integracin productiva, incluso, nos remontaran a aquella etapa, reconocin-
En segundo lugar, barreras vinculadas a las capacidades. Es fundamental, para avanzar en el proceso de integracin, dose las diferencias de escenario histrico. Sin embargo, lo que en el MERCOSUR ha sido llamado MERCOSUR Social,
el fortalecimiento de las capacidades de gestin e incidencia de los diversos actores involucrados, regionales y nacionales, es decir, la agenda encaminada por la RMADS, constituye una novedad de estos tiempos. La preocupacin, presente en las
pblico y privado. Esto implica tambin la generacin de cambios vinculados a la democratizacin del proceso. El MER- actas de estas reuniones, de definir la identidad conceptual del MERCOSUR Social, lleva entonces aparejada una nueva
COSUR tiene un dficit de transparencia que debe ser superado, de tal manera de permitir a todos los actores tener una definicin de la identidad del MERCOSUR como tipo de integracin. En algn sentido, en la realidad actual del MERCO-
participacin real en la definicin e implementacin de las polticas de integracin. Tambin es preciso sealar, con res- SUR, conviven los tres tipos de regionalismo. La disputa por el modelo de integracin en el presente tal vez sea una disputa
pecto a la cuestin de las capacidades, las asimetras entre los Estados Partes del acuerdo regional. La creacin de agencias acerca de cules son y, sobre todo, cules sern, los rasgos predominantes de la integracin regional en Amrica del Sur
regionales responsables de ciertos temas clave de la agenda, contribuira a minimizar el impacto de aquellas diferencias. en los prximos aos.
En tercer lugar, las asimetras: entre los ordenamientos jurdicos nacionales, las polticas y la percepcin de los de-
cisores acerca de la naturaleza y los objetivos del proceso de integracin y del lugar de lo social en ese marco. Es cuasi
hegemnica la visin del proceso con sesgo nacional y los incentivos institucionales para la superacin de este enfoque
son casi nulos. Si bien hay un proceso gradual de aprendizaje en la construccin de una visin regional, las acciones
por el momento son nacionales y, en el mejor escenario, coordinadas. Incluso en un contexto poltico favorable a la
integracin como el actual, por lo menos considerando los comunicados conjuntos de los presidentes, los mensajes
cotidianos a las sociedades nacionales al respecto no son claros. Esto implica una ausencia de visin por parte de los
lderes regionales acerca de la importancia del proceso de integracin. Transformaciones institucionales con cariz de
supranacionalidad, como la reciente creacin del Parlamento del MERCOSUR, ayudan, en el mediano y largo plazo, a
superar estas barreras, contribuyendo a la socializacin poltica en la visin regional y a la construccin de una cultura
poltica e institucional ms favorable. Finalmente, las barreras relacionadas con el financiamiento de actividades comunes,
que tienen que ver, en algunos casos, con carencia de recursos y, en otros, con la ausencia de una decisin poltica vincu-
lada a financiar este tipo de actividades.

El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva identidad para el proceso de integracin regional

A lo largo de este captulo, hemos intentado realizar un recorrido, un relato que nos lleve, paso a paso, al interrogante
acerca de la relacin entre el modelo o tipo de integracin regional y lo que, en el proceso sudamericano, se ha lla-
mado MERCOSUR social. En primer lugar, hemos realizado una presentacin de los tipos o modelos histricos. Al
respecto de ellos, vale decir que partimos del supuesto de que todava estn inacabados. Mucha investigacin ha de
realizarse an para que podamos presentar su forma definitiva. Sin embargo, un primer esbozo permite ya algunas
reflexiones de tipo exploratorio. Los conceptos de regionalismo autonmico y regionalismo abierto nos permiten
construir una dimensin analtica, a partir de la descripcin de los rasgos ms destacados de esos procesos. Asimis-
mo, vuelven posible la comparacin acerca del lugar que la dimensin de las polticas sociales ha adquirido en cada
uno de ellos y, fundamentalmente, en el presente. El momento actual, los rasgos del tipo de integracin presente, si
acaso estuvieran definidos, seran an ms inasibles.
En segundo lugar, desarrollamos la agenda de la dimensin social del MERCOSUR, fundamentalmente a partir
de 2004, cuando adquiere mayor relevancia en el proceso de integracin. Se cae aqu por su propio peso la necesidad
de intentar establecer una relacin entre ambas cuestiones: el modelo o tipo de integracin regional presente y la di-
mensin social del proceso. La hiptesis que gua nuestro trabajo, a modo de interrogante disparador de la reflexin,
es que la mera existencia de esta dimensin, bajo la forma que ha asumido, es decir, con su nivel de acumulacin
poltica, conceptual e institucional, da lugar a un nuevo tipo de integracin regional en Amrica Latina y el Caribe,
de caractersticas an indefinidas pero novedosas. Llamaremos provisoriamente a este tipo regionalismo inclusivo.

184 | MERCOSUR 20 aos

6
Abogado. DEA en
Por qu no se usa el sello
MERCOSUR cultural?
La integracin cultural del MERCOSUR, un compromiso
(no solo declarativo) de todos (no solo de los polticos)

Gonzalo Carmbula
Derecho de la Cultura.
Es Director de la
Licenciatura en Gestin
Cultural del Centro
Latinoamericano de
Economa Humana
(CLAEH) y Director de
Secretaria de
Comunicacin de la
Presidencia del Uruguay.

MERCOSUR 20 aos | 187

Por qu no se usa el sello MERCOSUR cultural?
La integracin cultural del MERCOSUR, un compromiso
(no solo declarativo) de todos (no solo de los polticos)1

Gonzalo Carmbula2

Introduccin
En mbitos o textos especializados sobre polticas culturales referidos al MERCOSUR y la cultura o al MERCOSUR cultural, se
ha vuelto un lugar comn plantear algo parecido a esto: (1) en los ltimos aos ha habido un avance significativo en los acuer-
dos polticos sobre cultura, pero (2) de las muchas declaraciones y manifestaciones que se han firmado ha habido muy pocas
concreciones, por lo que (3) es necesario pasar a los hechos, sobre todo al cmo porque el qu est suficientemente desarrollado.
La exposicin que sigue pretende problematizar ese concepto sealndose a partir de un ejemplo, el sello del MERCOSUR
Cultural, que tambin existe un problema de diseo en los acuerdos alcanzados y que en buena medida ello conspira para que
no se materialicen en la prctica. Se propone un cambio de paradigma, de actitud procesal, de forma de abordar. Se pretende
demostrar que es necesario seguir trabajando el qu porque all puede estar la causa principal de no haber sabido implementar
el cmo. Sealar que, dado el nivel de desarrollo profesional del sector cultural, estos abordajes de reflexin y praxis habrn
de ser permanentes, dinmicos, imbricados, de retroalimentacin entre sus lgicas y correctivos, e implican una dialctica de
superacin constante.
De forma menos explcita, aunque por omisin sistemtica, aquel planteo sobre que se ha declarado mucho y concre-
tado poco incluye una especie de sealamiento desde el sector cultural hacia el sector poltico sobre la responsabilidad del
no hacer. Esta postura tiene razones comprensibles u objetivables como que las polticas culturales suelen ser marginales
en los pases, que faltan estudios serios, que los estados no asumen sus responsabilidades, que la prevalencia de criterios
exclusivamente mercantilistas ha arrollado otros vectores de integracin, que la rotacin de los elencos de gobierno des-
conocen o alteran polticas que deben trascender lo episdico, etc. Sin embargo, buena parte de estas apreciaciones, si no
todas, son en buena medida responsabilidad del propio sector cultural porque ha tenido dificultades para problematizar
y construir conocimiento, para conformar un discurso, para ganar espacio en la sociedad, para tener una interlocucin
profesional que le permita interactuar en la perspectiva de esa transversalidad tan demandada. En todo caso, se debe una
reflexin y un discurso ms afinados que los realizados hasta ahora; revisar y actualizar la pertinencia terico prctica
de sus propias demandas.
Por eso los parntesis del ttulo propuesto juegan desde la obviedad con el doble sentido. El compromiso con la inte-
gracin de todos y no solo declarativo vale tambin para los propios interesados en las cuestiones culturales porque son
ellos los principales agentes para garantizar en permanente evolucin la vigencia y concrecin de los acuerdos que se
alcancen sobre la modalidad institucional u operativa de la integracin. Notoriamente, hay en esta exhortacin una cruel

1 Texto elaborado en base a exposiciones realizadas en los seminarios sobre Los Convenios de UNESCO, la cooperacin cultural y los procesos de integracin (Madrid, mayo
2010) y Polticas Pblicas Regionales para el MERCOSUR (Montevideo, octubre 2010).
2 Abogado. DEA en Derecho de la Cultura. Es Director de la Licenciatura en Gestin Cultural del Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH) y Director de Secretara
de Comunicacin de la Presidencia del Uruguay.

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generalizacin (como la que a menudo se hace para otros sectores). Un artista plstico, un desarrollador de video juegos o
una productora de espectculos no pueden sentirse individualmente responsabilizados de tamao desafo, pero la interpe-
lacin si cabe para todos y cada uno de los que participan de las diferentes cadenas realizadoras o productivas de la cultura.
Investigadores, docentes, hacedores, creadores, intermediarios, aquellos que componen el sector cultural, por supuesto,
una vastedad cambiante e inasible, pero s identificable.
Uno de los problemas de diseo que enfrentan estas polticas, como los acuerdos de integracin cultural, es preci-
samente la diversidad de situaciones que se pretenden atender de una vez. La multiplicidad de expresiones culturales,
la cantidad de procesos y formas que las conforman, y la multilateralidad de procedimientos o comunicaciones que se
generan entre creadores y pblicos, consumidores y productores, requieren adems de los acuerdos polticos generales,
desarrollos ms complejos y a la vez especficos, con mayor precisin tcnica. Aspectos estos que, en un dilogo que la
poltica tiene que favorecer, deben ser aportados esencialmente desde el sector cultural pblico y privado en todas sus
dimensiones y gamas de inters. Por supuesto, esta formulacin aterriza en cosas muy concretas, como la aplicacin o
no del sello MERCOSUR Cultural, la realizacin o no de co-producciones para tal o cual rama de actividad cultural, la
ansiada libre circulacin de bienes y servicios culturales, todos compromisos asumidos hace 20 aos, desde las primeras
manifestaciones de la proyectada integracin.
De un tiempo a esta parte, las aduanas de ambos pases se han puesto cada vez ms complicadas, lo que ha hecho que
nos exijan un despacho de aduana por los instrumentos (herramientas personales de trabajo del msico) viajantes. Esto
actualmente asciende a un costo promedio de U$S 1000 entre ambos despachos, escriban en 2008 tres mnager de grupos
musicales uruguayos exitosos entre las orillas del Ro de la Plata3. La dificultad de los trmites aduaneros y los costos formales e
informales que deben asumir las producciones artsticas para circular por los pases suramericanos ha llevado indistintamente al
desnimo o a la ira de los gestores culturales, y la protesta ha sido una constante. El reclamo ha sido escuchado por las jerarquas
de los ministerios de cultura, incluso por los propios presidentes del MERCOSUR, que pretendieron tomar cartas en el asun-
to. Sin embargo, lejos de gozar del declarado derecho a la libre circulacin de bienes y servicios culturales, el recorrido del
intercambio cultural todava se parece a una carrera de vallas que encima cuesta dinero.
El inters de analizar el caso especfico no solo se relaciona con la importancia de conocer un aspecto de la vida cul-
tural de una regin iberoamericana que alberga ms de 270 millones de personas en 12.794.289 km2, ejemplifica lo que se
deca arriba acerca de la interaccin entre las polticas culturales, las lgicas econmicas y comerciales, los asuntos interna-
cionales y el marco normativo en coordenadas de espacio y tiempo determinadas. As como en otro abordaje se analiz las
Legislaciones en el MERCOSUR relativas a las Convenciones de Cultura aprobadas por la UNESCO, texto que se puede
consultar en internet4, se propone ahora analizar por qu el Sello MERCOSUR Cultural, acordado en 1996 por Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, los cuatro pases fundadores del significativa y lamentablemente denominado Mercado
Comn del Sur, no ha logrado ponerse en prctica hasta hoy.
La perspectiva adoptada en este caso no es la del tradicional malestar del nada se ha hecho por la cultura sino, por
el contrario, desde la valoracin del gran acto que supuso acordar un Protocolo de Integracin Cultural a poco de andar el
proceso de integracin mercorsuriano y el reconocimiento a las reiteradas manifestaciones de las jerarquas polticas de las
reas culturales de los estados, se analiza por qu su promocionado instrumento no tuvo la aplicacin deseada.
Nadie podra sostener que no ha habido una intensa actividad cultural en esta regin suramericana. El intercambio
no ha dejado ser muy rico tanto entre las ciudades capitales o centrales como, quizs sobre todo, en los espacios fronte-
rizos donde se entremezclan genuinamente las diversas manifestaciones culturales y se generan caractersticos paisajes
culturales binacionales. Los medios de comunicacin tambin provocan otras interrelaciones no medibles en el abordaje
formal de los temas que suelen colocarse bajo el rtulo de MERCOSUR cultural. Ha habido muchas iniciativas, planes
y acciones de origen pblico y privado, donde las organizaciones de la llamada sociedad civil o las distintas expresiones
3 Carta firmada por Vernica Piana, Juan Zas y Nicols Fervenza dirigida el 17 de junio de 2008 a las autoridades de los ministerios de Educacin y Cultura y de Turismo y
Deporte. Consultada Piana a estos efectos, afirma que la situacin se mantiene incambiada.
4 http://unesdoc.unesco.org/images/0015/001599/159998s.pdf. ltimo acceso: 13 de febrero de 2011.
190 | MERCOSUR 20 aos
culturales generaron vnculos fuertes inter e intra regin que se fortalecieron desde la aparicin (sobre todo simblica) del
MERCOSUR y que la enriquecieron.
Una vida cultural tan intensa como compleja en toda Latinoamrica, llena de contradicciones entre lo fermental de las
mezclas y las amenazas a lo diverso por influencias externas y corrientes internas5, ha sido teln de fondo o base esencial
para su desarrollo en esta porcin del sur en expansin. El dilogo, o mejor dicho la tensin intercultural est y seguir
estando ms all de las formalidades o de la institucionalidad, pero no se puede soslayar la responsabilidad que los propios
estados, representativos de voluntades explcitas de sus respectivas sociedades, han asumido para estimular esos procesos.
En ese sentido, tan necesario es reconocer los avances realizados hacia una mayor integracin regional como evaluar por
qu algunas buenas intenciones apenas sirvieron para amojonar el camino interfronterizo sin el xito pretendido.
La intencin es aportar en el esclarecimiento de una situacin no debidamente atendida para encontrar alternativas posibles de
solucin a los institutos actuales o, definitivamente, optar por otro camino, otra modalidad o con otros instrumentos. Se adelanta que
se toma partido por la segunda opcin: habr que disear e implementar polticas e instituciones ms finas, ms ajustadas. Sin eliminar
ni desconocer el recorrido del Sello MERCOSUR Cultural es aconsejable acotar las expectativas al respecto y adoptar otros mecanis-
mos para avanzar en un proceso de integracin que favorezca el desarrollo de la vida cultural de todas las sociedades concernidas. Esta
experiencia habr de ser tenida en cuenta para nuevos proyectos de integracin, como la emergente Unin Suramericana de Naciones
(UNASUR). En ese mbito se cre el Consejo Suramericano de Educacin, Cultura, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (COSECCTI),
que funciona tambin en rgimen de Reuniones de Ministros pero, como lo indica la amplitud de su nombre, incluye a jerarcas de o
con competencias ms amplias. Sera deseable no golpearse con las mismas piedras en el camino de la utopa integracionista, ahora
que los sectores culturales de los pases han comenzado a consolidar un buen desarrollo profesional. Seguramente la trama continental
que muchos de sus agentes han tejido contribuir a encontrar nuevos espacios, mejores herramientas, instrumentos ms afinados, para
potenciar una de las mayores riquezas del continente americano, su diversidad cultural a la vez bisoa y ancestral.
La cultura en el MERCOSUR
Al escribirse estas lneas, la ltima reunin que celebraron los presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados
Asociados fue en agosto de 2010, con motivo de la XXXIX. Reunin del Consejo del Mercado Comn, el rgano de mxi-
ma jerarqua existente en la institucionalidad de la asociacin regional. En la declaracin final los primeros mandatarios
destacaron la profundizacin de la dimensin poltica y social de la integracin en Amrica del Sur y aseguraron que
el proceso de integracin ha promovido una concertacin poltica indita entre los socios, la cual ha permitido fortalecer
los lazos histricos y culturales, coordinar iniciativas conjuntas -tanto en el campo regional como internacional- y disear
polticas pblicas regionales en los diversos mbitos de la integracin.
En esa reunin, realizada en San Juan de Argentina, el optimismo sobre el proceso integracionista volvi a tener cierto
oxgeno: las afirmaciones que recoge el documento citado expresan una mayor convergencia poltica y se impulsan con
suave viento estimulante porque los nmeros de las macroeconomas de los pases miembros dan bien, el comercio intra-
zona alcanza cifras extraordinarias en esta coyuntura y los pronsticos aun los menos optimistas, ms all de la incerti-
dumbre incorporada por definicin en los ltimos tiempos- no anticipan angustias mayores en el escenarios locales. La
llamada tercera ola democratizadora que se desarrolla en Amrica Latina se va consolidando pese algunos claroscuros,
como el intento de golpe fallido en Ecuador o las insistentes maniobras desestabilizadoras en Paraguay.
A una circunstancia internacional en trminos relativos favorable para el sur americano, donde destaca el creciente lideraz-
go internacional de Brasil, debe aadirse cierta sintona en el discurso poltico no solo frente a grandes desafos polticos sino
tambin respecto al papel que le cabe al viejo postulado integracionista en las respectivas agendas. Los cambios operados en la
primera dcada de este milenio estimulan a esta porcin del mundo para pensarse y proyectarse de otra manera6. La predomi-
5 VVAA, Amrica Latina: un espacio cultural en el mundo globalizado, Manuel Antonio Garretn coordinador, Convenio Andrs Bello, Bogot, 2002.
6 Caetano, Gerardo, La crisis mundial y sus impactos polticos en Amrica del Sur, CEFIR, Montevideo, 2010.
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nancia de perspectivas multilaterales, donde lo multipolar aparece como un escenario probable y necesario, contribuye a que los
pases sudamericanos se miren con autoestima y desarrollen estrategias algo ms concretas de integracin7.
Las polticas sociales aplicadas en los ltimos tiempos, sumadas a algunas incipientes de neto corte redistributivo a
propsito de los sostenidos crecimientos econmicos, han generado un aluvin de millones de nuevos consumidores y
productores con el consecuente ensanchamiento de los mercados. Estas dimensiones comienzan a ser tenidas en cuenta
como referencia ineludible para el despliegue de polticas pero tambin para esgrimir fuerzas de negociacin en las inten-
sas y cambiantes relaciones internacionales.
Por otra parte Amrica Latina comienza a verse a s misma con algunas ventajas comparativas respecto a los actuales
debates sobre los perfiles del desarrollo: tiene enormes reservas energticas a lo ancho de una vasta matriz; est alcanzan-
do una agricultura con buenos niveles de productividad con mejor aplicacin de la ciencia y la tecnologa superando en
alguna medida la explotacin simple de sus ricos recursos del sector primario; y, en una suerte de retroalimentacin de un
perodo con mayores certezas, se radican inversiones ms serias, menos golondrinas, en polos industriales y tecnolgicos.
Las frases del documento presidencial antes transcritas no son resultado de un microclima pretencioso generado en
una reunin ocasional, deben verse en aquel contexto, adems de como parte de los posturas polticas predominantes
como desenlace de aspiraciones histricas e, incluso, como expresin de compromisos electorales. Por eso mismo no
llama la atencin la reiteracin que muestra otro prrafo de la declaracin y la insistencia en lo prometido: Reiteraron
su compromiso con la profundizacin de la dimensin poltica y social de la integracin en Amrica del Sur y destacaron
la importancia de la consolidacin del vasto acervo normativo del MERCOSUR en materia poltica, social, econmica,
comercial, judicial, migratoria, educativa y cultural, sanitaria, de seguridad, medio ambiente y desarrollo sostenible.
Sin embargo, las cosas no son sencillas y los tiempos polticos o administrativos tienen dificultades para actuar a la
velocidad de los desafos. No ha resultado fcil la implementacin y menos la consolidacin del vasto acervo normativo
en este proceso, tanto que todava logra cuestionar la pertinencia de llamarlo bloque regional. An es fuerte la campaa
contra la integracin de bloques, en particular del MERCOSUR, pese a que se suceden y solapan- las experiencias de
vocacin integracionista con diferentes formatos y alcances, como la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Aso-
ciacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y la reciente Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Prefiero
hablar de la integracin sudamericana sostiene el canciller brasileo Celso Amorim- no porque no nos interesen Amri-
ca Central, Mxico, Cuba sino porque hay que ser realista. Se debe crear un ncleo de integracin, y ese ncleo tiene que
ser Sudamrica, sobre todo el MERCOSUR8. Sin embargo, persiste el recelo sobre las formas de supranacionalidad que
pueda implicar avanzar en este camino, probablemente porque el papel de los estados nacin recin se est redefiniendo,
quiz porque no ha madurado el proceso de tal redefinicin y falta reflexin estratgica al respecto.
El significado de la palabra cultura en el subttulo de este apartado se limita a los mrgenes que comnmente se le
atribuyen a la expresin en estos mbitos: lo que hacen, dicen y acuerdan los estados, las autoridades pblicas o diferentes
instituciones, sobre cultura. Por ejemplo, para evitar reduccionismos, vase que en la ltima declaracin de los presidentes
del MERCOSUR comentada, se seala que los pases se congratulan por la celebracin de sus respectivos Bicentenarios,
hitos de la historia de la Independencia en la regin, y destacaron la trascendencia de dicha conmemoracin como tes-
timonio de un camino compartido. Este reconocimiento que tiene tantas connotaciones culturales, desde la concepcin
hasta las ms diversas miradas, est en el numeral 6 como componente poltico de reafirmacin de las naciones, muy lejos
en la lgica del documento del numeral 14 donde se destaca la iniciativa de los ministros de cultura con el proyecto de
creacin del Fondo MERCOSUR Cultural.
Desde otro ngulo, el mismo ejemplo permite ilustrar que los actuales presidentes expresan una vez ms, como sus
antecesores, aunque no siempre de manera explcita, la importancia de la dimensin cultural en este proceso de integra-
cin. Aun cuando en los 90 la moda neoliberal desatenda (o por lo menos no pona de manifiesto) los aspectos culturales9,
7 Lujn, Carlos, Agenda externa del MERCOSUR: un factor clave de integracin, CEFIR, Montevideo, 2010.
8 La Diaria, p.10, Montevideo, mircoles 10 de octubre de 2010.
9 La discusin sobre el MERCOSUR ha girado en torno a dos modelos: mientras uno supone la construccin de una Zona de libre comercio, el otro habla de una integracin regional.
192 | MERCOSUR 20 aos
desde sus inicios el MERCOSUR ha tenido instancias de manifestaciones y acuerdos referidos a la cultura.10 La iniciativa
de crear el fondo aludido se aprueba en la reunin nmero treinta de los ministros o autoridades mximas de cultura,
celebrada en junio de 2010 en Buenos Aires, cuando el tratado cumple sus veinte aos en 2011. Ya en 1992, apenas cons-
tituido el MERCOSUR por el Tratado de Asuncin, el Grupo Mercado Comn autoriz mediante la Resolucin 34/92 la
conformacin de Reuniones Especializadas de Cultura, impulsadas por las autoridades competentes de los cuatro pases
fundadores que se reunieron ese ao en Brasilia. Luego en 1995, se decidi en una de las primeras reuniones especializadas
(al amparo del citado Protocolo de Ouro Preto que formaliz la institucionalidad de MERCOSUR) convocar la primera
reunin de Ministros de Cultura como mbito negociador de mximo rango.
Lamentablemente, pese que a lo largo de estos aos ha habido sendas manifestaciones de espritu integrador en el
campo de la cultura, en buena medida han sido meramente declarativas, como se deca, con poca proyeccin en la vida
prctica de los agentes y los pblicos. Muchos problemas bsicos persisten, por ejemplo: es dificultosa y cara la circulacin
de muchos bienes y servicios culturales, las asimetras estructurales son significativas y no hay suficiente conocimiento
ergo apropiacin de la diversidad cultural que la propia regin genera. Sin embargo, no sera pertinente desestimar el
valor de tales declaraciones, su efecto acumulativo en las voluntades polticas y, en especial, la puesta en comn frente a
la ciudadana, circunstancia que a su vez facilita el control y habilita reflexiones o consideraciones, stas s claramente no
desestimables sino muy apreciables. La urgencia de ciertas soluciones prcticas o las legtimas demandas de los actores con
sus tiempos reales, a menudo hacen ver con enojo la distancia entre su realidad y la que se dice pretender, pero se necesita
tiempo de maduracin para una integracin de este tipo, en particular en sociedades donde recin ahora comienza a valo-
rarse la cuestin cultural como una poltica pblica de rango mayor.
Durante este proceso, que se parece ms a un sendero enmaraado, abierto a fuerza de voluntad, que a una autopista
de esta poca, en los mbitos sociales, polticos, culturales y acadmicos se han hecho numerosas reflexiones y aportacio-
nes sobre las caractersticas deseables de la integracin cultural y esto ha sido posible porque se gener el espacio. Adems,
como sealara Patricio Rivas, cuando nace la iniciativa del MERCOSUR en lo que respecta a cultura, el terreno estaba
abonado, exista un mundo de hombres y mujeres que en espacios urbanos y rurales, acadmicos y sociales, estaban dis-
puestos a ser los factores dinmicos de estas originales estrategias de mancomunidad. Por esto, se puede constatar que el
denominado sector cultural dentro de los acuerdos del MERCOSUR, tiene una consistencia efectiva y factible11.
De hecho, la razn de las consideraciones aqu expuestas se apoya en la necesidad de revisar y aportar, repensar y redi-
sear, intentar la crtica constructiva tantas veces exigida y no siempre aplicada, tambin hacia s mismos. La preocupacin
es la misma que Ticio Escobar, actual ministro (secretario) de cultura de Paraguay, mostraba hace ya quince aos: Las
muchas declaraciones, los proyectos, los anlisis, las recomendaciones y aun los convenios no llegarn a adquirir realidad
si no estn avalados y canalizados por dispositivos administrativos que los viabilicen12. Quizs la principal diferencia en-
tre aquel tiempo y ste, entre lo que planteaba Escobar y lo que se buscar exponer aqu es que la principal responsabilidad
de encontrar los dispositivos administrativos eficaces para llevar adelante los acuerdos est sin perjuicio de reconocer
los lmites de sus competencias en el propio sector cultural.
Si ha sido largo y sinuoso este trnsito de la integracin cultural en la regin, vale significar que ha llegado hasta aqu
en un momento histrico muy estimulante. Los pases involucrados han dejado atrs visiones mercantilistas de la unin
El primer modelo est ms cerca de lo planteado en el TLC o NAFTA mientras el segundo se parecera a la integracin de la Comunidad Europea. En un caso estaramos en una
situacin donde lo negociado seran aranceles, circulacin de bienes y eventualmente de personas pero no ira ms all de acuerdos econmicos. En el segundo caso, la integracin
sera mucho mayor y obligara a una serie de paulatinos acuerdos y convergencias que no se limitara a lo econmico sino que podra incluir lo poltico y lo social.ACHUGAR, Hugo
y BUSTAMANTE, Francisco, MERCOSUR, intercambio cultural y perfiles de un imaginario en Culturas en globalizacin. Amrica Latina - Europa - Estados Unidos: libre comercio e
integracin, Garca Canclini, N. (coord.), Nueva Sociedad, Caracas, 1996.
10 Otro ejemplo, con otras connotaciones, sobre el papel de la dimensin cultural: el documento de los presidentes manifiesta en el numeral 30. Teniendo en cuenta la
reivindicacin de los valores de los pueblos, reconocieron que el masticado de la hoja de coca es una manifestacin cultural ancestral del pueblo de Bolivia que debe ser
respetada por la Comunidad Internacional.
11 Rivas, Patricio, Cooperacin cultural en el espacio del MERCOSUR, Pensar Iberoamericano, OEI, Nmero 2, octubre 2002 enero 2003.
12 Escobar, Ticio, Sobre Cultura y MERCOSUR, Don Bosco / anduti vive, Asuncin, 1995.
MERCOSUR 20 aos | 193
y han retomado con ms madurez los viejos ideales de la unidad continental o regional: se reconocen las asimetras, se
ponderan las relaciones con otros bloques, se asume el desafo de la globalizacin, se admite la interdependencia planetaria
pero se reitera una y otra vez que la integracin es una clave de fortaleza y superacin para enfrentar las nuevas realidades.
Todos los pases involucrados han desarrollado en los ltimos tiempos nuevas conceptuaciones sobre el papel de la cultura
y el desarrollo; todos los estados han suscrito las principales convenciones de la UNESCO en la materia (particularmente, a
estos efectos, la conocida como de la diversidad cultural)13; y todos han suscrito la Carta Cultural Iberoamericana, cargada
de definiciones, principios y compromisos sobre los temas que se analizan aqu. No se ha escatimado en manifestaciones
convergentes en numerosos eventos como congresos, seminarios y reuniones, tan frecuentes que cierran el crculo y apre-
mian a concreciones ms trascendentes que las conocidas hasta ahora.
El protocolo y el sello
Ya en la primera Reunin de Ministros de Cultura del MERCOSUR celebrada el 3 de febrero de 1996 en Canela, Brasil, se proyec-
t y discuti el Protocolo de Integracin Cultural del MERCOSUR que sera aprobado a fin de ese ao en Fortaleza, Brasil, por el
Consejo del Mercado Comn. El protocolo fue firmado por los gobiernos de la Repblica Argentina, de la Repblica Federativa
de Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay, originarios Estados Partes del MERCOSUR.
Hace referencia al Tratado de Asuncin firmado el 26 de marzo de 1991 y al Memorndum de Entendimiento suscripto en Bue-
nos Aires el 15 de marzo de 1995, en el marco de la Primera Reunin Especializada de Cultura.
El texto debe leerse sin olvidar un contexto en el que, como se dijo, lo ms trascendente era que comenzaban a conso-
lidarse las democracias recin recuperadas. Del mismo modo, deber recordarse que los firmantes eran pases (gobiernos,
Estados) que hasta entonces no haban desplegado polticas culturales sostenidas (explcitas), no se discuta pblicamente
sobre los nuevos giros que aquellas alcanzaban en otras partes o, en todo caso, las polticas del sector no haban sido objeto
de inters especial por las elites gobernantes. Desde ese ngulo, es relevante el breve y expresivo prembulo: Conscientes
de que la cultura constituye un elemento primordial de los procesos de integracin y que la cooperacin y el intercambio
cultural generan nuevos fenmenos y realidades; Inspirados en el respeto a la diversidad de las identidades y en el en-
riquecimiento mutuo; Atentos a que la dinmica cultural es factor determinante en el fortalecimiento de los valores de
la democracia y de la convivencia en las sociedades. Acuerdan:. Puede decirse que el documento pasa revista de casi
todos los temas que formaban -y forman- parte del inters del medio cultural de entonces. Los compromisos asumidos,
ms all de su escaso cumplimiento real al cabo de casi quince aos de entrado en vigor, son elocuentes respecto reas,
etapas, polticas y medios. Por supuesto, se podr decir que es un declogo de buenas intenciones, que es un documento
polticamente correcto, pero, se insiste una vez ms, esa manera de ver no deja apreciar la progresiva acumulacin de
nociones y compromisos.
De los veinte artculos que tiene el acuerdo firmado en Fortaleza el 16 de diciembre de 1996, hay tres centrales que de
alguna manera sern el sustento de lo que inmediatamente se aprob como Sello MERCOSUR, dos artculos que refieren
de una forma u otra al deseo siempre manifestado de la libre circulacin de bienes y servicios culturales. Estos dicen con-
cretamente: (XIII) Los Estados Partes adoptarn medidas tendientes a facilitar el ingreso temporario, en sus respectivos
territorios de material destinado a la realizacin de proyectos culturales aprobados por las autoridades competentes de
los Estados Partes. (XIV) Los Estados Partes estimularn la adopcin de medidas que faciliten la circulacin de agentes
culturales vinculados a la ejecucin de proyectos de naturaleza cultural.
Durante ese impulso, tres das antes de suscribirse el protocolo, el Grupo Mercado Comn14 resolvi Aprobar la nor-
ma relativa al Tratamiento Aduanero para Circulacin, en los Pases del MERCOSUR, de Bienes integrantes de Proyectos
13 VVAA, Legislaciones en el MERCOSUR relativas a las Convenciones de Cultura aprobadas por la UNESCO, Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para Amrica Latina y
el Caribe, Montevideo, 2007.
14 El Grupo Mercado Comn es el rgano ejecutivo del MERCOSUR, se pronuncia mediante Resoluciones, que son obligatorias para los Estados Partes.
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Culturales aprobados por los rganos Competentes (XXIV GMC Fortaleza, 13/12/96). La resolucin, que considera
la importancia de facilitar la circulacin de bienes que sean parte de proyectos culturales, aprueba la norma relativa al
Tratamiento Aduanero para la circulacin en los pases del MERCOSUR, de bienes integrantes de proyectos culturales
aprobados por los rganos competentes. En el artculo 2 seala que la disposicin entrar en vigencia el 1 abril de 1997.
A partir de all comenz el largo intento para aplicar en el mbito regional el llamado Sello MERCOSUR Cultural, desig-
nacin que figura por primera vez formalmente en el anexo de dicha resolucin.
En 2008 hay otra determinacin relevante, esta vez como Decisin, categora de las normas resultantes del Consejo
Mercado Comn, tambin obligatorias para los estados parte (ut supra, nota 2). En este caso se pretendi corregir el as-
pecto que se consideraba entorpeca la aplicacin del instrumento aprobado once aos antes. Como se entenda que no
se aplicaba porque faltaban criterios concretos, acordados tcnicamente entre los cuatro paes, se estableci en esa norma
precisos alcances y requerimientos formales para la emisin y el reconocimiento del Sello, luego de considerar Que la
reglamentacin del Sello MERCOSUR Cultural es fundamental para la operacionalizacin de la libre circulacin de bienes
culturales prevista por la Resolucin N. 122/96 del GMC. Que la pronta implementacin del Sello MERCOSUR Cultural
fue requerida por los Seores Presidentes de la Repblica de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados, en
su Comunicado Conjunto del 1 de julio de 2008. Que los Ministros de Cultura del MERCOSUR, reunidos en la ciudad
de Ro de Janeiro, el 05 de diciembre de 2008, renovaron su compromiso de concluir los trabajos para la definicin de las
formalidades necesarias a la implementacin del Sello MERCOSUR Cultural.
Desde otro ngulo, en el mes de junio del mismo ao 2008 los ministros, ministras y mximas autoridades de Cultu-
ra de los pases del MERCOSUR suscribieron una declaracin de integracin cultural del MERCOSUR complementario
del acta de Fortaleza15, donde si bien se ratifican y amplan los acuerdos integracionistas, de manera quizs ilustrativa-
mente errtica se habla de acta y no de protocolo; lo firman los pases asociados (adems de Venezuela, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador y Per); y ni siquiera se menciona el sello aduanero, como se le llam en otra poca.
El imaginario colectivo
Los mitos no siempre ayudan a encaminar las cosas. En el imaginario de los agentes culturales de la regin, quizs Persua-
didos de que la libre circulacin de personas y bienes culturales entre los pases miembros del MERCOSUR resulta funda-
mental para la integracin cultural (Protocolo de Integracin Cultural), el Sello MERCOSUR Cultural se present desde
siempre como la posibilidad concreta de la libre circulacin de bienes y servicios artsticos. Tanto es as que la propia Deci-
sin 33/08 del CMC referida anteriormente, se propone la operacionalizacin de la libre circulacin de bienes culturales.
Los medios de la regin se han hecho eco de esa misma percepcin, incluso en un clipping especializado como el de
Recursos Culturales se lee: Paso a paso avanza la implementacin del sello MERCOSUR Cultural que establecer la libre
circulacin de los bienes y servicios culturales entre los pases de la regin. Slo falta que Brasil y Uruguay obtengan la ra-
tificacin de sus respectivas aduanas, dijo el entusiasta secretario de Cultura de la Nacin, Jos Nun, al diario Pgina/1216.
Incluso, ms lejos, la prensa colombiana estimulaba comprensiblemente estas expectativas. Una crnica de la VIII Reu-
nin del MERCOSUR Cultural comentaba que uno de los asuntos prioritarios que se abordarn durante este encuentro,
es la consolidacin de mecanismos que permitan implementar el Sello MERCOSUR, mecanismo que busca generar una
libre circulacin de bienes y servicios culturales entre los pases miembros. All se citaba a la representante del Ministerio
(Secretara) de Cultura de Paraguay, Roco Ortega: Buscamos evitar los exagerados trmites aduaneros, sin descuidar
los mecanismos de seguridad frente al trfico ilcito de piezas y obras de arte. Y tambin declaraba Luz Amparo Medina,
coordinadora de Asuntos Internacionales y Cooperacin del Ministerio de Cultura colombiano: Aunque Colombia es
actualmente un Estado asociado al MERCOSUR cultural, sabemos que la creacin del Sello MERCOSUR ser un incentivo
15 http://www.sicsur.org/tratadosinternacionales/index.php?idpage=4. ltimo acceso, 20 de setiembre de 2010.
16 http://www.recursosculturales.com.ar/blog/?p=320. ltimo acceso, 9 de marzo de 2010.
MERCOSUR 20 aos | 195
efectivo para que nuestras industrias culturales puedan obtener mayores beneficios a la hora de circular sus productos por
los pases de Amrica del Sur17. Sin embargo, el rgimen jurdico acordado es en los hechos bastante ms restrictivo o
menos ambicioso que la fama del Sello. Aquel instrumento nunca fue implementado con el rigor que supona proyectar la
libre circulacin de bienes y servicios (tambin se habl de productos y proyectos) que se despliegan con caractersticas y
lgicas muy diversas pese a que todos puedan categorizarse como culturales. Las diferencias con se mueven unas y otras
ramas de actividades son realmente significativas y se requiere tener muy claro qu es lo que se quiere para disear el cmo
se lo lleva tcnicamente a la prctica.
La confusin fue alimentada sin intencin pero con poca profesionalidad por las propias autoridades intervinientes en
distintos momentos del largo perodo que viene desde 1996. El Acta No. 2/98 de la VII Reunin de Ministros de Cultura
seala en un numeral 4: Manifestar el inters en buscar un rgimen simplificado de circulacin de productos culturales
intra y extra MERCOSUR (Ro de Janeiro, 8/12/98). Laxitud de las expresiones y del contenido que parece no recordar la
firma del protocolo dos aos antes. Texto poco armnico a su vez con el Acta de la inmediata anterior VI Reunin de Mi-
nistros de Cultura que sesion en Buenos Aires el 18 de julio de 1998: Que con motivo del lanzamiento del Sello Aduanero
que facilitar la libre circulacin de bienes culturales (...) se inaugur en Buenos Aires la exposicin. Unos aos despus,
en la XII Reunin de Ministros de Cultura, se recoga esta preocupacin en el numeral 6 del acta respectiva: Realizar, con
las instituciones responsables de cada pas, un diagnstico de los principales obstculos que impiden la libre circulacin de
bienes y servicios culturales en la regin (Asuncin, 24, 25 y 26 de mayo de 2001). La recopilacin de desajustes tcnicos
podra llegar hasta fechas relativamente cercanas, la confusin perdura.
En realidad los acuerdos formales tienen alcances bastante ms estrechos que el discurso construido: (1) debe tratarse
de proyectos culturales aprobados por los pases miembros del MERCOSUR; (2) no incluye a los Estados asociados; (3)
no admite una circulacin no acordada ni (4) la venta de los bienes o productos a propsito de la circulacin. Vase que en
la III Jornada de Especializacin sobre el Sello (Asuncin, 2009) se pretendi simplificar con esta complicacin: Coordi-
nar con sus respectivas aduanas que, para el retorno de los bienes culturales, se contactar directamente con la aduana de
salida para las tareas de verificacin fsica de los bienes y colocacin del Sello, sin necesidad de consulta al rgano cultural
nacional; considerando que, la concesin del Sello por el pas de origen es vlida en los dems pases del bloque. Es rela-
tivamente fcil imaginar los problemas que se generan en la prctica a partir de estas limitaciones. Dificultades no solo
para los gestores o artistas, tambin evidentes para la propia burocracia. Adems que no hay una definicin sobre lo que
se entiende por proyecto cultural, laguna que se podra subsanar con otros textos acordados o con algo de buena volun-
tad18, una dinmica mnima implica preguntarse si cada vez que un grupo hace un espectculo o una gira debe sumar las
aprobaciones de los pases en donde actuar.
Del mismo modo, pueden darse situaciones contradictorias. Una artista plstica que con el Sello fuera autorizada a
pasar sus obras por las aduanas sin problemas, en caso de tener xito no podra vender las que quisiera. Pero aquellos pro-
ductores de artes escnicas que con el mismo Sello pudieran cruzar sus equipos y otras partes integrantes del proyecto,
s podran cobrar la taquilla que hubieran generado. La situacin asimtrica es notoria, pero ambos sufren el otro perjui-
cio: si les hubiera ido bien en una ciudad, motivo por el cual fueran invitados a otras actuaciones en el mismo territorio
del estado que visitan, no estaran autorizados a hacerlo. Baste pensar en ramas ms complejas de delimitar como la de las
artesanas y el diseo.
La razn del no uso debe buscarse en su error de diseo original, propio de una poca aunque se hable solamente de
15 aos atrs en la que no haba reflexin sistemtica en la regin sobre estas actividades y los esbozos de los primeros
datos de cmo funcionan las diferentes ramas o subsectores del sector cultural. Hoy a nadie involucrado en estos temas
pasan inadvertidas las diferencias notorias entre los negocios culturales, partes integrantes o no de proyectos culturales
17 VIII Reunin Regional del MERCOSUR Cultural. http://www.editorialamazonico.com. ltimo acceso, 5 de setiembre de 2010.
18 Atendiendo este problema, en la III Jornada del Sello MERCOSUR Cultural (Asuncin, 2009), se elevaba a los Ministros de Cultura la recomendacin que propusieran al
Consejo del Mercado Comn: Para la concesin del Sello MERCOSUR Cultural se adoptar como definicin de las actividades, bienes y servicios culturales la establecida en el
Art. 4, inciso 4 de la Convencin para la Proteccin y Promocin de la Diversidad de Expresiones Culturales de la UNESCO (Anexo 5).
196 | MERCOSUR 20 aos
deseables. De hecho, una asociacin especfica como la Reunin Especializada del Cine y Audiovisual del MERCOSUR
(RECAM), ms dinmica que las conformadas para otras reas, ha avanzado en iniciativas concretas como la determina-
cin del certificado de Obras Cinematogrficas MERCOSUR (Resolucin GMC N. 27/06), incluso hasta concretar un
acuerdo de cooperacin con la Unin Europea de largo plazo.
Adems de las dificultades prcticas para concretar la iniciativa, si sta se llevara a cabo no resolvera los problemas
reales o concretos de lo que se pretendi; en todo caso, sin ser un objetivo menor ni desdeable, solo facilitara la reali-
zacin de algunas actividades sobre todo de inters pblico. El perfil de esta normativa refiere a una visin ms de viejo
cuo diplomtico, circulacin de propuestas culturales acordadas formalmente; determinados programas, ms o menos
pretenciosos o explicitados, que podran circular para el aprecio y disfrute de determinados pblicos. Este marco, de
ejecutarse, ayudara a resolver si de verdad se agilitara el trmite algunas situaciones puntuales e importantes como el
soporte de algunas actividades artsticas: equipos audiovisuales, escenografas o producciones para realizaciones escnicas
(un ejemplo evidente: la actividad operstica).
No obstante, la Resolucin del Sello y laDecisin recienteno avanza significativamente en los desequilibrios de los
intercambios culturales basados en lgicas comerciales y la confusin que la rodea tampoco permite esclarecer aquellas
otras posibilidades. Como se dijo, hace poco que en estos lares comenzaron los estudios ms duros sobre economa de
la cultura y acerca de la economa creativa. Recin ahora se est construyendo un sistema de indicadores culturales que
contribuirn a afinar las polticas y los instrumentos. Haba poca reflexin y, menos, informacin calificada en torno al
intercambio comercial de bienes y servicios culturales. Incluso hoy, si se pretendiera atender los problemas de asimetras
de mercados, economas de escala por sectores o ramas, resultaramuy difcil evaluar cmo impactaran medidas que
facilitaran una circulacin abierta de estos bienes y servicios.
Estos apuntes se propusieron advertir sobre las dificultades existentes que se generaron por la falta de cdigos comu-
nes y claros, pero no avanzaron en la bsqueda de alternativas concretas que deben esperarse despus o a la vez- de con-
sensuar aqullos. De igual modo, baste una descripcin de problemas a sortear a partir de lgicas diferentes para balizar
un espacio de entendimientos posibles. Se pueden intuir ejemplos de menor a mayor grado de complejidad en la cruz de
estos caminos: 1) si se facilita la circulacin de artes plsticas no habra mayor impacto en los mercados locales receptores
y podra implicar amplitud de mercado, pero qu pasara con las cargas impositivas;2) si se autoriza la circulacin de artes
escnicas (de hecho existen algunas experiencias) podran darse diversas consecuencias que deberan analizarse como qu
sucedera con deducciones gremiales, impuestos a los espectculos pblicos, ventas de productos subsidiarios como discos
compactos, etc. ; 3) si se estimula libre circulacin de artesanas, adems de la siempre tortuosa necesidad de definir cules,
habra de preguntarse si solo se exponen, si no se venden, si se opta por una visin restrictiva qu implicancias, etc.; 4) si
el diseo se incluye, tendencia actual, economa creativa, hasta dnde se expone y desde dnde se vende?
Reflexiones finales
La integracin puede colaborar tanto para facilitar el conocimiento y reconocimiento de las diversas expresiones culturales
como para fomentar modalidades de intercambio en todas sus dimensiones. Preguntarse por los instrumentos que se ha
dado el propio proceso de integracin es plantearse si aquellas se han alcanzado, si ha habido una mayor dinmica en las
relaciones culturales o si, por el contrario, la inaplicabilidad ha significado una desgraciada prdida de tiempo.
Es desde all donde corresponde preguntarse por qu sigue siendo grande la distancia entre la realidad y los sueos. El
Sello MERCOSUR Cultural tiene problemas conceptuales de matriz, adems de problemas tcnicos. Pensar que el mismo
no ha sido usado por los agentes culturales de la regin solo por dificultades burocrticas (que las hay) es no permitirse
una reflexin ms de fondo, especialmente para el sector cultural. Una forma de abordar este asunto es ponerlo en extre-
mos: la libre circulacin de bienes y servicios culturales sirve a todos los sectores por igual? es viable proponrselo? es
coadyuvante para alcanzar otros objetivos de institucionalizacin del MERCOSUR? interesa optar por una visin ms
MERCOSUR 20 aos | 197
diplomtica que de insercin comercial, donde se tengan en cuenta las lgicas econmicas? Ms all de otras considera-
ciones, es en la relacin abierta de las creaciones y los pblicos donde se da la vida cultural, y es en el mercado (con todos
sus problemas e insuficiencias) donde se motoriza buena parte de las actividades. El Estado tiene un gran papel a jugar
all, como sucede con otros sectores, puede promover, articular, regular, velar por la reduccin de las asimetras, explicitar
reglas de juego para todos los participantes, pero no debe sustituir las otras vas de circulacin de las actividades culturales.
Si se elige seguir por el camino de Fortaleza, el del Sello, pueden generarse dos situaciones, dependiendo del xito
de su concrecin. Se puede consolidar la visin no comercial, con todos sus atributos. En este caso se corre el riesgo de
desestimular el inters de muchos agentes de la cultura, quizs los ms dinmicos.Si se va por esa propuesta y la operati-
vasigue presentando dificultades (sus lgicas se apoyan sobre todo en decisiones polticas que deben ser compartidas), se
retroceder unos cuantos casilleros como sector y como regin. Se vuelve a poner en juegoun estmulo esencial para la
vida artstica y cultural como es vivir de la cultura a partir de resolver algunos problemas de escala.
La otra variante es reformular el planteo, contribuir a ello,volviendo a las intenciones originales pero apoyndose
en las visiones ms profesionales que se manejan en la actualidad. Esto implicara plantarse crudamente ante las reglas
explcitas e implcitas que encuadran las diferentes actividades culturales.A este efecto es imprescindible no olvidar los
acuerdos ya alcanzados y los desajustes tcnicos y prcticos que desaniman. Tngase en cuenta que tambin hace 13 aos,
en 1997 un Acuerdo y su Primer Protocolo Adicional de ALADI se planteaba como objetivo la formacin de un mercado
comn de bienes y servicios culturales, y en una primera instancia se incluyeron los bienes culturales nicos y los bienes
de las industrias culturales, que cumplan con las condiciones, especficas y de origen, que aseguren el carcter comercial
del comercio que generen (documento oficial de ALADI, 25/07/97).
Una de las vas para resolver los problemas de la cultura, los desafos para todos quienes se proponen avanzar en el
ejercicio de las personas y comunidades del derecho a la cultura, es involucrarse con/en los otros asuntos que hacen a la
agenda pblica. Esa tendencia a la profeca autocumplida por la cual el sector cultural permanece al margen porque as
se considera que est, es un error que cuesta muy caro. Este sector suele llegar tarde a la mesa, cuando todo est repartido,
para mal y para bien de sus lgicas.
En los mbitos del MERCOSUR hay varias iniciativas, algunas asumidas formalmente, que se cuestionan la institucio-
nalidad actual y reclaman por ello nuevas definiciones. Se ha sostenido que es necesario resolver la frecuente disfunciona-
lidad entre el formato institucional vigente y los objetivos tanto coyunturales como estratgicos del proceso de integracin
(construir una cultura institucional que aliente el pensar y actuar en clave regionalista, evitar la concentracin ejecuti-
vista, que deviene en ejecutivismo sin ejecutividad, sistematizar el diseo y la implementacin de las agendas, construir
organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionar eficazmente polticas pblicas regionales en
diversos campos que las requieren de manera acuciante, etctera)19. Y resulta evidente que buena parte de esos problemas
(o todos) competen a los asuntos que se denominan genricamente de cultura. A quienes inquietan estos temas no pueden
resultarles ajenas aquellas apreciaciones, deben incorporar desde ya sus propias miradas. La transversalidad de la cultura
no puede ser o pretender una aplicacin unilateral de aquellos que se consideran intrpretes excluyentes de la misma. Se
construye necesariamente en dilogo con otras estimaciones, con otros vectores.
Se vive un momento de extraordinaria potencialidad para llevar los grandes objetivos de la integracin cultural a la
vida real. Los nuevos procesos de asociacin que se ventilan en el continente deben incluir los aprendizajes de los lti-
mos tiempos y conformar a la brevedad el mejor instrumental para desplegar polticas culturales de nuevo tipo. El sector
cultural no puede llegar nuevamente tarde a la resolucin de estos temas, que son propios pero tambin constituyentes,
insoslayables de una construccin tan manifiestamente querida por las sociedades del continente.

19 VVAA, La reforma institucional del MERCOSUR. Del diagnstico a las propuestas, Caetano, Gerardo (coordinador). CEFIR - TRILCE, Montevideo, 2009.

198 | MERCOSUR 20 aos

7
Alicia Torres es
MERCOSUR ambiental:
se trata de una mirada slo desde el comercio o
del avance de la dimensin olvidada?
Medio lleno o medio vaco?

Alicia Torres
Agrnoma en la UDELAR. Jos Pedro Daz
Profesora de Geografa,
egresada del Instituto
de Profesores Artigas.
Coordinadora del
Proyecto medio ambiente
y energas renovables
para el MERCOSUR en
el Centro de Formacin
para la Integracin
Regional (CEFIR).

Jos Pedro Daz es

Comunicador
con Posgrado en
Comunicacin
Organizacional de la
Universidad de
Barcelona. Periodista.
Actualmente trabaja
en el rea de Comunica-
ciones Institucionales de
la empresa Montes del
Plata.

MERCOSUR 20 aos | 201

MERCOSUR ambiental: se trata de una mirada slo
desde el comercio o del avance de la dimensin
olvidada? Medio lleno o medio vaco?
Alicia Torres1 y Jos Pedro Diaz2

Introduccin
Paraguay y Uruguay lograban, en aquellos ltimos meses de 1990, sumarse a la convergencia de intereses que los dos veci-
nos mayores del sur del continente venan trabajando desde 1985 y eran incluidos en lo que, desde el 26 de marzo de 1991,
se conocera en el mundo como el Mercado Comn del Sur o, simplemente por su sigla, MERCOSUR. Si desde su propio
nombre el acuerdo expresa la vocacin comercial con que era concebido, su contexto fortalece an ms este sentido: el
mundo todava giraba al influjo de los acuerdos de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT, por sus siglas en ingls3) y las polticas dominantes en Amrica Latina y particularmente en el Cono
Sur trabajaban intensamente por imponer definitivamente una concepcin econmica aperturista y liberal.
En 1989 asuma la presidencia de Argentina Carlos Menem y, en Paraguay tras un golpe de Estado contra su con-
suegro primero, legitimado luego en elecciones nacionales, el Gral. Andrs Rodrguez. Las crisis polticas y la endeblez
econmica de estos pases marcaban el escenario dominante en esos pases. Al ao siguiente, en 1990, Fernando Collor
de Mello sucedera a Jos Sarney en Brasil y Luis Alberto Lacalle asumira el segundo gobierno democrtico en Uruguay,
tomando la banda presidencial de Julio Mara Sanguinetti. No eran demasiado distintos los panoramas poltico y econ-
mico en todos estos Estados. En el bloque dominaba el pensamiento liberal y avanzaban las privatizaciones de empresas
pblicas. El mercado pasaba a ocupar el centro del escenario. Es que era el mercado lo que importaba centralmente para
el Tratado de Asuncin, y en l y con l como eje principal es que se deca se resolveran los problemas dominantes. A
partir de la liberacin del mercado los pases se emanciparan de los frenos impuestos por las regulaciones estatales y, con
ello, se desataran las fuerzas productivas que llevaran a los pases a su desarrollo.
Dnde quedaba la dimensin ambiental del desarrollo? Si bien el concepto de desarrollo sustentable se acua en el
Informe Bruntland4 (1987), no fue sino hasta la Cumbre de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
(mejor conocida como Cumbre de la Tierra), celebrada en 1992 en la ciudad brasilea de Ro de Janeiro, que se consagra
como un principio rector para el crecimiento y evolucin de los Estados5, reconocido por los casi 180 pases participantes
en la Conferencia. Es en esta Cumbre Mundial donde se elabora la Convencin sobre Diversidad Biolgica, y la Conven-
cin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. Un ao antes realmente nadie tomaba demasiado en serio estos
conceptos, y el Tratado de Asuncin no escapaba de estas lgicas predominantes. Sin embargo, casi como al descuido, la
dimensin ambiental logra infiltrarse en la introduccin del Tratado. Si la consideracin bsica que guiaba la decisin

1 Ingeniera Agrnoma en la UDELAR. Profesora de Geografa, egresada del Instituto de Profesores Artigas. Coordinadora del Proyecto medio ambiente y energas renovables
para el MERCOSUR en el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).
2 Comunicador con Posgrado en Comunicacin Organizacional de la Universidad de Barcelona. Periodista. Actualmente trabaja en el rea de Comunicaciones Institucionales
de la empresa Montes del Plata.
3 General Agreement on Tariffs and Trade, suscrito en 1948.
4 Documento final del trabajo de la Comisin Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), creada por la Asamblea de la ONU en
1983.
5 Declaracin de Ro, Principio 3: El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras; Principio 4: A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la proteccin del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de
desarrollo y no podr considerarse en forma aislada.

MERCOSUR 20 aos | 203

de suscribir el acuerdo era que la ampliacin de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, a travs de la in-
tegracin, constituye condicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econmico con justicia social, se
agregaba a rengln seguido que se entenda que esto deba ser alcanzado mediante el ms eficaz aprovechamiento de los
recursos disponibles, la preservacin del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones fsicas, la coordinacin
de las polticas macroeconmicas y la complementacin de los diferentes sectores de la economa, con base en los princi-
pios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio.
An en la mirada ms pesimista, advirtiendo que esta es la nica y exclusiva mencin a la necesidad de atender la
dimensin ambiental del desarrollo presente en dicho entendimiento, vale la pena anotar que este reconocimiento se
realiza en la introduccin misma del Tratado, condicionando absolutamente todo el resto de los acuerdos y compromisos
asumidos. Si la tentacin es a considerar la pequeez del paso dado, no puede dejar de observarse que ese paso est entre
los primeros dados en conjunto y que la propia amplitud y vaguedad de la formulacin permitira luego avances en varios
sentidos, sin condicionamientos previos. En todo caso, ms all del optimismo con que se quiera mirar el tema, es incon-
trastable el hecho de que la mirada ambiental del comercio en particular o del desarrollo en general no fue una prioridad
inicial en la agenda de los gobernantes fundadores del MERCOSUR, y la lentitud con que los temas ambientales fueron
incorporndose a la agenda y la lentitud con que fueron evolucionando es un claro indicador de ello.
La evolucin poltica
Desde los mismos comienzos del ao 1992, en todo el mundo se senta la influencia de la Cumbre que, a mediados de ao,
pondra al tema del desarrollo sostenible en el centro de la atencin planetaria. Y siendo Ro de Janeiro la sede, adems,
resultaba casi impensable que Brasil y su nuevo mbito de accin regional no intentaran inaugurar la alianza comercial
con una postura en comn. As, en febrero de ese ao, los cuatro presidentes del bloque se reuniran en la surea ciudad
de Canela (Ro Grande do Sul) de donde surgira la primera declaracin de carcter ambiental en la historia del bloque
subregional. Se trata de la llamada difcilmente pudo haber tenido otra denominacin Declaracin de Canela:
La crisis ambiental amenaza la sobrevivencia de la Tierra. Vivimos en un ecosistema cuyo equilibrio es esencial para
toda la humanidad. La proteccin del ambiente y la conservacin racional de los recursos naturales requiere del firme
compromiso de todos los Estados del mundo en la realizacin de una tarea concreta, que asegure a las generaciones
futuras la subsistencia de las condiciones que hacen posible la vida en nuestro planeta.
Si bien este documento no emanaba formalmente del MERCOSUR (incluso Chile, pas entonces todava externo al
bloque, particip en la reunin y firm la declaracin), bien puede considerarse esta como la primera accin conjunta del
bloque en la materia:
Es imprescindible acordar inmediatamente frmulas solidarias que impidan la reiteracin de conductas depredato-
rias, destierren para siempre las actitudes egostas o desaprensivas y aseguren que los proyectos contengan adecuadas
evaluaciones de impacto ambiental.
La Declaracin de Canela prioriz varios de los principios que luego seguirn pautando el comportamiento de los pases
del Grupo de los Setenta y Siete (G-77) en materia ambiental: responsabilidades compartidas pero diferenciadas, necesidad de
cooperacin y transferencia de recursos financieros y tecnolgicos de los pases desarrollados hacia los subdesarrollados, y me-
joramiento de los instrumentos jurdicos internacionales para atender adecuadamente la integralidad de los recursos naturales.
Pero tal vez el elemento ms importante de este documento radique en el reconocimiento de las limitaciones del mercado para
establecer caminos de desarrollo sostenible. En el apogeo de los gobiernos liberales en el sur del continente en el clmax de la
204 | MERCOSUR 20 aos
ofensiva contra las regulaciones estatales este concepto resultaba especialmente valioso e importante:
() Las fuerzas del mercado, por s solas, no son suficientes para el establecimiento del Desarrollo Sostenible. Las
transacciones comerciales deben incluir los costos ambientales causados en las etapas productivas sin transferirlos a
generaciones futuras.
Casi inmediatamente despus de la Cumbre de la Tierra, el MERCOSUR celebraba su segunda reunin del Consejo
Mercado Comn (CMC), en la localidad argentina de Las Leas (fines de junio de 1992) y aqu s, formalmente, el bloque
asuma compromisos de carcter ambiental. Sin embargo, las tareas entre las que se encontraba el relevamiento de la
legislacin nacional y provincial sobre medio ambiente se reparten entre los grupos de trabajo existentes. Y no es sino
hasta el inicio mismo de estos trabajos, cuando el carcter absolutamente transversal de la dimensin ambiental hizo ver
que los mismos temas se estaban abordando, parcialmente, en distintos grupos de trabajo, que el Grupo Mercado Comn
(GMC) crea la Reunin Especializada de Medio Ambiente (REMA)6, para sistematizar el anlisis de la normativa regional
y sugerir las medidas tendientes a su armonizacin.
No obstante ello, an primaba en el bloque la mirada comercial, dimensin casi excluyente. Los objetivos que se le
asignaron a la REMA fueron, s, apuntar a armonizar la legislacin ambiental de los pases, pero no pensando en trminos
de desarrollo sostenible sino en trminos comerciales: el mandato era estudiar, especficamente, las barreras no arancela-
rias que pudieran existir de modo de que condicionantes ambientales no se convirtieran en fuentes de desigualdad en la
competitividad de los socios del MERCOSUR entre s o respecto a terceros pases7. Durante los aos 1993 y 1994 la REMA
se rene en cinco oportunidades. En la segunda reunin, Argentina propone unas Directrices bsicas en poltica ambien-
tal, que son refrendadas en el siguiente encuentro y aprobadas por el GMC a fines de 19948:
Asegurar condiciones equitativas de competitividad entre los Estados Parte por la inclusin del costo ambiental en el
anlisis de la estructura del costo total de cualquier proceso productivo
Directrices Bsicas en Poltica Ambiental
Pero no fue sino hasta el ao 1995 en que los ministros de medio ambiente de los pases del MERCOSUR se reunieron
oficialmente. Montevideo fue la sede del encuentro (Uruguay haba insistido en la realizacin de esta reunin) y la desig-
nacin de la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores uruguayo prest su nombre a la declaracin que cerrara esta
reunin, uno de los hitos importantes en la materia en la historia del bloque. La Declaracin de Taranco parte del reco-
nocimiento del trabajo de la REMA y avanza un paso ms, proclamando la necesidad de instalar un subgrupo de trabajo
especfico para la temtica ambiental. Siguiendo la lgica con que se venan manejando estos aspectos donde lo comercial
es la gua de todo el accionar del bloque se pone en primer lugar la preocupacin por los impactos que podra generar
la aplicacin de las normas ISO 14.000 como factor diferenciador de competitividad para productos originarios del MER-
COSUR en el mercado internacional. Pero tambin se pone de relieve la importancia de los estudios de impacto ambiental
relativos al Proyecto Hidrova Paraguay-Paran (en conjunto y en cada pas), y se destaca la importancia de fomentar, en
el mbito del MERCOSUR, la concertacin de acciones con miras a la armonizacin de procedimientos relativos a activi-
dades que puedan generar impactos ambientales en ecosistemas compartidos. La propuesta incluida en la Declaracin de
Taranco es recogida por el GMC que, finalmente, crea un Subgrupo de Trabajo especfico para medio ambiente, el SGT N.
6 Resolucin GMC N. 22/92
7 Resolucin GMC N. 62/93
8 Resolucin GMC N. 10/94
MERCOSUR 20 aos | 205
69, al que le impone luego una agenda de trabajo bien definida10:
1. Restricciones no Arancelarias: se le pide completar el anlisis de la REMA para avanzar en su eliminacin y/o ar-
monizacin.
2. Competitividad y medio ambiente: Promover estudios que atiendan la valoracin e inclusin del costo ambiental
en el costo total del proceso productivo, de modo que permita condiciones ecunimes de proteccin ambiental y
competitividad.
3. Normas Internacionales ISO 14.000: se le pide al SGT N. 6 acompaar el proceso de elaboracin, discusin, defi-
nicin e implementacin de la serie ISO 14.000 Gestin Ambiental y analizar los impactos de su posible aplicacin
como factor diferenciador de competitividad para productos originarios del MERCOSUR en el mercado internacio-
nal. Esto se justifica a partir de la consideracin de que los pases en desarrollo sern los que enfrentarn mayores
dificultades para ser acreditados, razn por la cual se considera imprescindible y urgente la unin de los cuatro
Estados Parte en defensa de sus intereses.
4. Temas sectoriales. Tambin se le solicita al SGT N. 6 promover la implementacin de las propuestas que en materia
ambiental fueron presentadas por otros subgrupos, en el perodo previo a la constitucin de este mbito especfico.
5. Proyecto de Instrumento Jurdico de Medio Ambiente en el MERCOSUR
Tomando como referencia las normas de los Estados Parte, se pide elaborar un documento del bloque para optimizar
los niveles de calidad ambiental.
6. Sistema de Informacin Ambiental. Se aspira a disear, desarrollar y poner en operacin un sistema que sirva de
sustento para la toma de decisiones y generacin de iniciativas de coordinacin y consenso.
7. Sello Verde MERCOSUR. Definir y formalizar un sistema Sello Verde del bloque, atendiendo a la preferencia cre-
ciente del mercado por aquellos productos ambientalmente adecuados.
La mirada desde la visin comercial dominaba, claramente, la agenda pautada para el nuevo subgrupo de trabajo, que
empezara a reunirse ese mismo ao. Pero ese ao 1995 culminara, para el bloque, con otro documento de importancia para el
manejo de la dimensin ambiental: el Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin entre la Comunidad Europea y sus Miem-
bros y el Mercado Comn del Sur y sus Estados Partes, firmado en Madrid el 15 de diciembre. La importancia de los principios y
valores recogidos en la declaracin final de la Cumbre de la Tierra fue reconocida expresamente en el prembulo del Acuerdo y,
adems, se incorpora un artculo especfico (artculo 17) relativo a la cooperacin en materia de proteccin del medio ambiente:
1. Las Partes, con arreglo al objetivo de desarrollo sustentable, promovern que la proteccin del medio ambiente
y la utilizacin racional de los recursos naturales sean tenidas en cuenta en los distintos mbitos de la cooperacin
interregional.
2. Las Partes convienen prestar especial atencin a las medidas que se refieren a la dimensin mundial de los proble-
mas medioambientales.
9 Resolucin GMC N. 20/95
10 Resolucin GMC N. 38/95
206 | MERCOSUR 20 aos
3. Esta cooperacin podr incluir, de manera particular, las siguientes acciones:
a) Intercambio de informacin y de experiencias, incluyendo las reglamentaciones y normas;
b) Capacitacin y educacin medioambiental;
c) Asistencia tcnica, ejecucin de proyectos conjuntos de investigacin y, cuando proceda, asistencia institucional.
El SGT N. 6 trabaj en los aos siguientes cindose a la agenda establecida por el GMC, que slo le incorpor el
tema de las emergencias ambientales11, para que propusiera las prioridades, los mecanismos de coordinacin y las direc-
trices generales para la implementacin de la cooperacin entre los Estados Partes.
Medio Ambiente, por derecho propio
Desde el SGT N. 6 se impulsaba, con intensidad, una visin donde la dimensin ambiental se equiparaba a la comercial
y la social en el proceso de integracin regional. As, la propuesta de formalizacin de un protocolo adicional de medio
ambiente para el MERCOSUR presentada en la reunin de agosto de 1998 en Brasilia, es aprobada en la siguiente instancia
de trabajo del SGT, desarrollada en marzo de 1999. De inmediato el Protocolo es elevado al Grupo para su aprobacin. El
intento, sin embargo, no prosperara en esa instancia pero dejara sentadas las bases para que, dos aos despus, el tema
resurgiera con ms fuerza an. Al ao siguiente12 Argentina retoma el trabajo y, sobre las bases del fallido protocolo y
apoyndose con fuerza en la Declaracin de la Cumbre de Ro de 1992 presenta al grupo de trabajo ambiental un antepro-
yecto de Protocolo Marco sobre Medio Ambiente. Y en esta oportunidad s se encontr el eco que hasta entonces pareca
esquivo. El CMC, en su vigsima reunin13, termina validando lo que se conocera desde entonces como el Acuerdo Marco
sobre Medio Ambiente del MERCOSUR.
Ningn Estado parte del MERCOSUR tena, en ese momento, definiciones tan claras y ambiciosas en trminos am-
bientales. El Acuerdo se impuso como objeto el desarrollo sustentable y la proteccin del medio ambiente, mediante la
articulacin de las dimensiones econmicas, sociales y ambientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y
de la vida de la poblacin (artculo 4). Para alcanzar este objetivo, los Estados deban orientarse, entre otras cosas, por:
Promocin de la proteccin del medio ambiente y del aprovechamiento ms eficaz de los recursos disponibles
mediante la coordinacin de polticas sectoriales, sobre la base de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio;
Incorporacin del componente ambiental en las polticas sectoriales e inclusin de las consideraciones ambientales
en la toma de decisiones que se adopten en el mbito del MERCOSUR, para el fortalecimiento de la integracin;
Promocin del desarrollo sustentable por medio del apoyo recproco entre los sectores ambientales y econmicos,
evitando la adopcin de medidas que restrinjan o distorsionen, de manera arbitraria o injustificada, la libre circulacin de
bienes y servicios en el mbito del MERCOSUR:
Tratamiento prioritario e integral de las causas y las fuentes de los problemas ambientales.
11 Resolucin N. 7/98 GMC, aparece en la agenda del SGT N. 6 en su IX Reunin ordinaria, celebrada en Buenos Aires del 22 al 24 de junio de 1998.
12 En la XVI Reunin ordinaria del SGT N. 6, celebrada en Brasilia entre el 5 y el 7 de diciembre de 2000.
13 Resolucin del CMC N. 02/01, de 22/6/01.
MERCOSUR 20 aos | 207
 Promocin de una efectiva participacin de la sociedad civil en el tratamiento de las cuestiones ambientales.
Fomento a la internalizacin de los costos ambientales mediante el uso de instrumentos econmicos y regulato-
rios de gestin14.
Tambin a nivel de las acciones identificadas como prioritarias, el Acuerdo Marco representaba un empuje para que
los Estados parte incorporaran, definitivamente, polticas ambientales de fondo:
Incrementar el intercambio de informacin sobre leyes, reglamentos, procedimientos, polticas y prcticas
ambientales as como sus aspectos sociales, culturales, econmicos y de salud, en particular, aquellos que puedan
afectar al comercio o a las condiciones de competitividad en el mbito del MERCOSUR.
Incentivar polticas e instrumentos nacionales en materia ambiental, buscando optimizar la gestin del medio
ambiente;
Buscar la armonizacin de las legislaciones ambientales, considerando las diferentes realidades ambientales,
sociales y econmicas de los pases del MERCOSUR;
Identificar fuentes de financiamiento para el desarrollo de las capacidades de los Estados Parte, a efectos de con-
tribuir con la implementacin del presente Acuerdo.
Contribuir a la promocin de condiciones de trabajo ambientalmente saludables y seguras para que, en el marco
de un desarrollo sustentable, se posibilite mejorar la calidad de vida, el bienestar social y la generacin del empleo.
Contribuir para que los dems foros e instancias del MERCOSUR consideren adecuada y oportunamente los
aspectos ambientales pertinentes.
Promover la adopcin de polticas, procesos productivos y servicios no degradantes del medio ambiente.
Incentivar la investigacin cientfica y el desarrollo de tecnologas limpias.
Promover el uso de instrumentos econmicos de apoyo a la ejecucin de las polticas para la promocin del desa-
rrollo sustentable y la proteccin del medio ambiente.
Estimular la armonizacin de las directrices legales e institucionales, con el objeto de prevenir, controlar y mitigar
los impactos ambientales de los Estados Partes, con especial referencia a las reas fronterizas.
Brindar, en forma oportuna, informacin sobre desastres y emergencias ambientales que puedan afectar a los
dems Estados Partes, y cuando fuere posible, apoyo tcnico y operativo.
Promover la educacin ambiental formal y no formal y fomentar conocimient os, hbitos de conducta e integracin de
valores orientados a las transformaciones necesarias para alcanzar el desarrollo sustentable en el mbito del MERCOSUR;
14 Artculo 3 del acuerdo.
208 | MERCOSUR 20 aos
Considerar los aspectos culturales, cuando corresponda, en los procesos de toma de decisin en materia ambiental.
Desarrollar acuerdos sectoriales, en temas especficos, conforme sea necesario para la consecucin del objeto de
este Acuerdo.
La dimensin ambiental adquiri, a partir de la aprobacin de este documento, un peso propio. Ya no se trataba de
una serie de elementos a tener en cuenta para el avance en materia de libre comercio, sino que se trataba de avanzar en el
sentido de un desarrollo sostenible para los Estados Parte del bloque. Este cambio de visin de ninguna manera es menor,
ms bien todo lo contrario: resulta la internalizacin de los principios de la Cumbre de la Tierra (1992) en toda su dimen-
sin y con todo su relieve e implicaba un compromiso muy intenso con una nueva mirada del desarrollo de los pases.
Complementariamente, el Acuerdo es un buen intento de articular objetivos y acciones para su logro, en vez de yuxtaponer
decisiones de los distintos Estados. Este avance en materia de cooperacin y coordinacin es un aporte importante del
Acuerdo.
No obstante, es imposible no reparar en un vaco que, en definitiva, hace que todo esto no sea ms que una declara-
cin de buenos propsitos: no hay ni siquiera una mencin a la manera en que se intentar avanzar hacia el logro de los
objetivos, se omite absolutamente cualquier referencia a los procedimientos a aplicar y, sin herramientas operativas defi-
nidas, es claro que no hay acciones a impulsar. Si bien aparece a texto expreso el Sistema de Solucin de Controversias del
MERCOSUR como el mecanismo para resolver las eventuales discrepancias que entre los socios pudieran derivarse de la
aplicacin, interpretacin o incumplimiento de las disposiciones contempladas en el Acuerdo Marco, no se dice cmo ac-
tuara el Sistema ni qu posibilidades reales de ejercer alguna presin real. Tambin en esto, todo qued en una expresin
de buenos deseos. No puede dejar de anotarse, por otra parte, que simultneamente a este avance se procesaba otro debate,
que no sera menor para lo que ocurrira aos despus: preocupado por el comercio ilegal de madera, Paraguay intenta que
el bloque asuma el tema como propio.
Incluso en la XI Reunin ordinaria del SGT N. 615, la Federacin Paraguaya de Madereros expresaba su preocupacin
por este tema, afirmando su conviccin sobre la existencia de incentivos que facilitaran este comercio ilegal y solicitando
la intervencin del SGT N. 6 para avanzar en el tema. La posicin de Brasil sera clave: para Itamarat el tema era bilateral,
y las cuestiones entre dos pases no concernan al bloque sino que deban permanecer en ese mbito. Si bien las delegacio-
nes paraguayas insistiran en cada reunin del SGT N. 6, que el tema permaneciera en la agenda, la discusin de fondo
nunca ocurrira.
Avances formales, frenos reales
Doce aos despus de firmado el Tratado de Asuncin, el mximo rgano de decisin del bloque resolvera que vala la
pena constituir formalmente una instancia de encuentro y decisin de los secretarios de Estado con jurisdiccin en el
ambiente16. Con la presencia de la mxima autoridad ambiental de la ONU, el director ejecutivo del Programa de Nacio-
nes Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Klauss Topfer, la Reunin de Ministros del MERCOSUR se instalara
finalmente el Buenos Aires, el 16 de junio de 2004. En ese momento, el anfitrin el Ministro de Salud argentino, Gins
Gonzlezexpresara su satisfaccin por ese paso adelante para poner el tema dentro de la institucionalidad del MER-
COSUR, y generar una agenda que contemple los problemas ambientales nacionales, sin dejar de considerar y compartir
los compromisos internacionales que tenemos. Es claro advertir que estas palabras expresan una sensacin de rezago del
tema a nivel regional pero, al mismo tiempo, denota la confianza en las posibilidades de achicar distancias hasta poner los
15 Realizada entre el 16 y el 18 de marzo de 1999 en la ciudad de Asuncin.
16 Decisin CMC N. 19/03.
MERCOSUR 20 aos | 209
temas ambientales al tope de la agenda del bloque.
En el correr de esa reunin y la siguiente ambas en ese ao 2004 se definiran las prioridades ambientales (produc-
cin y consumo sostenible, cambio climtico y emergencias ambientales) y se firmara un memorando de entendimiento
con el PNUMA para la elaboracin de un informe GEO MERCOSUR 17. Tambin se concretara la Decisin CMC N.
14/04, que aprob el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR en materia de
cooperacin y asistencia ante emergencias ambientales, para reglamentar las acciones en esta materia. Reconocimientos
expresos de los mximos rganos del bloque, una agenda cargada de temas y avances sustantivos en algunos de los grupos
de trabajo, acuerdos significativos con el PNUMA: todo pareca avanzar con gran celeridad.
Sin embargo, en 2005 la regin se vera sumergida en un conflicto que, en los hechos, represent un freno brutal al
proceso de anlisis y trabajo conjunto en materia ambiental: el conflicto Argentina Uruguay por la instalacin de una
planta de celulosa en la margen oriental del ro Uruguay. Botnia recibe la Autorizacin Ambiental Previa18 en febrero de
2005, en abril comienzan las movilizaciones masivas desde Gualeguaych, en junio se registra el primer corte del puente
internacional San Martn y en julio el canciller argentino, Rafael Bielsa, anuncia que su pas recurrir a los tribunales in-
ternacionales para denunciar lo que considera una violacin a las disposiciones del Estatuto del Ro Uruguay. El conflicto
se presenta con rapidez y, a pesar de los intentos de solucionarlo de manera pacfica, la situacin se sale de madre y se
instala con una fuerza inusitada. Uruguay intenta abrir el escenario y darle dimensin regional al conflicto. As, logra la
intervencin del Tribunal del MERCOSUR (en agosto setiembre de 2006) para evaluar el corte del puente internacional,
obteniendo un fallo favorable que, por unanimidad, recogi su demanda.
Sin embargo, esto no tuvo efecto concreto alguno y, a nivel del bloque en su conjunto, la posicin de Brasil (que, al igual que con el
tema del comercio ilegal de madera presentado por Paraguay, rechaz un tratamiento regional del conflicto por considerarlo bilateral)
fue determinante. El tema, entonces, no ingres en las agendas del MERCOSUR, pero s incidi con fuerza en ellas, operando como un
freno brutal a todo avance significativo en el accionar conjunto. Hubo, a pesar de todo, declaraciones importantes sobre algunos temas
clave en materia ambiental, pero en otros casos se congelaron los procesos, la confianza recproca se convirti en recelo generalizado
y los encuentros no fueron ms que formalismos para cumplir con las agendas. Y si se piensa que este clima dominara el escenario
durante los siguientes cinco aos, es claro que aquellos impulsos que pudieron hacer pensar que la dimensin ambiental cobrara todo
su esplendor en el corto plazo se enfriaron poco a poco, al comps de una msica de fondo que poco ayudaba a los encuentros y avances
conjuntos. De cualquier manera, los grupos temticos especficos creados a nivel del SGT N. 6 continuaron trabajando ininterrumpi-
Grupos Ad Hoc del SGT N. 6
Realizar estudios y colaborar en la
> Gestin Ambiental de Sustancias y Productos Qumicos (2004)
elaboracin de planes y estrategias
> Sistema de Informacin Ambiental del MERCOSUR (2004)
> Competitividad y Medio Ambiente (CyMA, 2005) en el rea urbano ambiental, con el
> Lucha contra la Desertificacin y la Sequa (2005) objetivo de armonizar y coordinar
>Bienes y Servicios Ambientales (2005)
las acciones en esta rea.
> Biodiversidad (2005)
> Calidad de Aire (2005)
> Recursos Hdricos (2005)
Artculo 2, literal XII del
> Gestin Ambiental de Residuos y Responsabilidad Post Consumo (2005)
Estatuto de Mercociudades
> Cambio Climtico (2007)
17 La metodologa Global Environment Outlook (GEO) ha sido desarrollada e impulsada por el PNUMA, e implica sistematizar la mirada de todos los actores sociales y
polticosde un espacio (en este caso, la regin) en funcin del anlisis del Estado del ambiente, Presiones a las que est sometido, Impactos que pueden causar esas
presiones, y Respuesta que se da (metodologa EPIR).
18 La AAP es el permiso ambiental que avala las previsiones de desempeo ambiental del emprendimiento y permite el inicio de la construccin de la fbrica.
210 | MERCOSUR 20 aos
damente, an cuando su accionar y los resultados concretos obtenidos pudo parecer ms una puesta en escena o un intento por no
romper la institucionalidad, que un esfuerzo real por alcanzar acuerdos especficos.
Pensamiento global, accin local
El ao 1995 marcaba el punto de inflexin para las cuestiones ambientales en el MERCOSUR, y no slo por el impulso de
la Declaracin de Taranco. El carcter transversal del tema logr abrir cauces propios a otro nivel y constituirse en un eje de
atencin prioritario desde el inicio de la coordinacin de los gobiernos locales del bloque. En marzo de ese ao, Asuncin
fue sede del Encuentro Internacional: MERCOSUR, opciones y desafos para las ciudades. Su documento final anticipa
la voluntad de los gobiernos locales de integrarse en una red de ciudades ya entonces aparece el nombre de Mercociuda-
des y la intencin de ser protagonistas en el proceso de integracin regional.
Un segundo encuentro en julio de ese ao en Porto Alegre avanza en esta direccin, reivindicando la participacin de
los municipios para que esta nueva plataforma de desarrollo e integracin entre las naciones sea democrtica y participa-
tiva. All, adems, se priorizan los temas sobre los que trabajar:
Ciencia y tecnologa, mediante articulaciones de experiencias de innovacin tecnolgica.
Planeamiento urbano y ambiental, a travs de cotejar las diferentes iniciativas.
Gestin municipal, participacin ciudadana y desarrollo social.
Dilogo con los gobiernos centrales para obtener el reconocimiento como Red de Mercociudades.
En noviembre, autoridades de una docena de ciudades19 celebran la I Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos y
firman el Acta Fundacional de Mercociudades20. Tal como vena delinendose desde los encuentros previos, este nuevo
mbito de coordinacin, a diferencia de los rganos especficos del MERCOSUR, trasciende mucho desde su propio
origen la dimensin estrictamente comercial que dio sentido original al bloque. La necesidad de tener una voz fuerte y
legtima en el bloque, sumada a la posibilidad de coordinar proyectos y planes, de realizar actividades culturales, deporti-
vas o tursticas de manera conjunta, el intercambio de experiencias y capacidades para atender a los principales problemas
urbanos emergentes (como el incremento de la violencia, por ejemplo), la promocin de la participacin ciudadana en la
gestin, el avance en trminos de equidad social, el aporte como una fuerza democrtica y democratizadora dentro del
bloque y la cooperacin para lograr mejoras en la gestin ambiental aparecen entre los objetivos explcitos que se fij la
red de Mercociudades en su Estatuto constitutivo (Artculo 2). Para el abordaje de los aspectos particulares se instituyeron
Unidades Temticas y, para los aspectos ambientales en particular, la red se integr una Unidad Temtica de Planeamiento
Urbano y Ambiental que, al ao siguiente, se dividi, crendose las de Desarrollo Urbano y de Medio Ambiente. Esta lti-
ma pas a denominarse posteriormente Unidad Temtica de Ambiente y Desarrollo Sostenible (UTADS).
En su primera agenda, la UTADS privilegi el contacto entre tcnicos de las ciudades, desde donde surgi la comn
inquietud por compartir experiencias sobre gestin integrada de residuos slidos, problema central en todas las gestiones
municipales de la regin. Adems, se integraron comisiones especficas para abordar:
Prevencin y recuperacin de la calidad de los medios acuticos y atmosfricos y produccin limpia;
19 Las ciudades fundadoras de Mercociudades son Asuncin (Paraguay), Rosario, La Plata, Crdoba, Buenos Aires (Argentina), Florianpolis, Porto Alegre, Curitiba, Ro de
Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay).
20 Conocido como el Acta de Asuncin, este documento se firm el 11 de noviembre de 1995 en la capital de la Repblica de Paraguay.
MERCOSUR 20 aos | 211

Preservacin de suelos y biodiversidad;
Formacin de cuadros tcnicos, educacin ambiental y participacin ciudadana;
Planificacin estratgica, impacto ambiental y normativa.
Con un ojo puesto de manera permanente en la Agenda 2121 y las preocupaciones centradas en los problemas que
acuciaban entonces a las ciudades (temas no tan distintos a los que todava pautan la agenda local), el abordaje que desde
la red de ciudades se hizo de la temtica ambiental fue bien diferente al camino que recorrieron los gobiernos del bloque22:
Las ciudades latinoamericanas en el siglo XX crecen sin orden y continuadamente.
Con mayor o menor xito en la adopcin de medidas de control de la expansin, la norma de crecimiento de las ciu-
dades es la espontnea irregularidad originada por la subdivisin de predios, el desplazamiento del uso residencial por
el comercial y el surgimiento de la arquitectura monumental. El sistema urbano articulado alrededor de las relaciones
entre los poderes gubernamental, religioso y econmico (que dieron pie para distintas tipologas urbanas) cedi con
el tiempo en razn de la presin poblacional y a favor del modelo econmico, desestructurando las diferencias clsicas
entre las ciudades y configurando hoy da un escenario problemtico relativamente homogneo.
El modelo que gua la construccin de las ciudades es la utilidad del corto plazo, el crecimiento material a costa del deterioro
de los recursos naturales y el ambiente, la ocupacin espontnea, acelerada y catica del espacio, la ruptura con el mbito
regional, la concentracin de los beneficios sociales en las lites econmicas y polticas, la imitacin de patrones de consumo
de las metrpolis del mundo, la prdida de referentes de urbanizacin a escala humana, el ejercicio de un poder, vertical y
jerrquico, la exclusin y la marginacin de un importante sector de la poblacin y la segmentacin social.
El modelo actual est condicionando a las ciudades a catstrofes sociales, econmicas, polticas, culturales y ambienta-
les que dan apariencia de crisis total del desarrollo urbano con consecuencias nefastas para el individuo, la sociedad y
la naturaleza. Las ciudades latinoamericanas albergan al 75% de la poblacin, el 33% no tiene hogar y del 30% al 50%
vive en reas marginales. La distribucin inequitativa de las riquezas genera problemas en los asentamientos humanos:
la urbanizacin y la marginalidad.
Todo esto se evidencia en la manera como la sociedad se relaciona con la naturaleza (crisis ambiental), en la construccin
de sociedad (precariedad del espacio pblico, fragmentacin y competencia en el tejido social, exclusin y violencia), en la
manera de asumir la productividad (ahorro de tiempo, costos por unidad de produccin sin consideracin de la entropa
causada) y en la responsabilidad con las necesidades futuras (el mercado no tiene en cuenta las generaciones futuras). En
consecuencia, las ciudades presentan una limitada sostenibilidad. Su huella ecolgica es de desequilibrio, de saqueo, de
destruccin, de abuso y desuso.
21 Agenda 21 es la expresin acuada en la Cumbre de la Tierra (Ro, 1992) para referirse al Plan de Accin que los Estados a todo nivel de su organizacin deban llevar
a cabo para transformar el modelo de desarrollo vigente en uno nuevo, que satisfaga las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras, esto es, la evolucin hacia el desarrollo sostenible. En el documento final se dedicaba un captulo (el 28) al papel de las ciudades en este proceso,
reconociendo tanto la responsabilidad de las ciudades como su capacidad de incidencia. En la Conferencia de Ro, en 1992, 779 municipios se comprometieron a desarrollar
Agendas 21 Locales.
22 La cita que sigue es tomada del documento Diagnstico de aspectos prioritarios en poltica de gestin ambiental urbana en la red de Mercociudades, editado por
la Unidad Temtica de Medio Ambiente de Mercociudades en Montevideo, en setiembre de 2002. Este segmento en particular est basado en la Gua Metodolgica de
capacitacin en Gestin Ambiental Urbana y el Documento Base de la Red N. 6 URB-AL Medio Ambiente Urbano.
212 | MERCOSUR 20 aos
Existen esfuerzos desde los municipios por lo pblico y lo comunitario y para que el consumismo imitativo no arrase
con las seas de identidad de sus pueblos. Transformar este acontecer a partir de una nueva tica y pragmtica, es el
desafo de los ciudadanos latinoamericanos. La superacin implica cambios en las formas, contenidos y procesos de la
cultura y la poltica en los mbitos social, econmico, tecnolgico y educativo.
Es claro ver que mientras el SGT N. 6 comenzaba con la dimensin ambiental en funcin de las eventuales res-
tricciones comerciales que pudiera suponer, Mercociudades prcticamente en el mismo momento pona al tema en
trminos de Desarrollo Sostenible. No hay desarrollo pleno se razon desde las esferas locales si no se contempla la
ptica socio-ambiental incorporada por la reflexin ecolgica. Otro elemento clave se sumaba a esta definicin bsica:
la participacin popular, considerada indispensable para la defensa e impulso de nuevos valores que sustituyan los para-
digmas vigentes y contemplen esta nueva concepcin. La influencia de Ro 1992 creci cuando, una dcada despus, la
Organizacin de las Naciones Unidas se impuso realizar el balance de lo logrado en ese perodo, en la Cumbre de Ro, a
realizarse en la ciudad sudafricana de Johannesburgo.
La Unidad Temtica de Medio Ambiente se reuni dos veces en 2002 previo a la cita mundial, en Mar del Plata y San
Pablo. En esta ltima, la declaracin final reitera su conviccin de que el proceso de globalizacin de mercado no trajo be-
neficios a todos y ocasion muchos problemas ambientales, relacionados, principalmente, al proceso de expansin urbana.
Hubo una radicalizacin del proceso de urbanizacin, que llev a graves problemas sociales de exclusin. Las ciudades
son llamadas a administrar esos problemas y a dar cuenta de eso. Los Poderes Locales no son valorizados y no se prev el
traspaso de recursos para los municipios en la escala necesaria frente a la creciente delegacin de responsabilidades a ellas.
Mercociudades es actualmente una red que nuclea a 213 municipios de los cuatro pases fundadores del bloque, Venezuela
(en proceso de ingreso pleno), los Estados asociados Bolivia y Chile e incluso de Per (la ciudad de Lima y el distrito
de Lurn).
Todas las voces, todas
En 2005, el entonces presidente uruguayo Tabar Vzquez, dio forma al reclamo de contar con un lugar propio que, desde
otros niveles, llegaban a las autoridades del bloque. As, como presidente pro tmpore del MERCOSUR, Vzquez pro-
mueve a Somos MERCOSUR, nuevo mbito de expresin ciudadana integrado por organizaciones sociales de la regin.
La intencin explcita es tanto implicar a la poblacin de manera directa en el proceso de integracin regional, como dar
volumen a las dimensiones social y cultural de los pases asociados. Frente a la retrica de las grandes declaraciones,
Somos MERCOSUR es una iniciativa para ir avanzando en el proceso de integracin regional paso a paso, se afirma en la
declaracin de principios. Pretende ser un esfuerzo fundamentalmente prctico. Est dirigido a obtener resultados tangi-
bles que permitan hacer visibles los beneficios que el MERCOSUR tiene para el ciudadano.
La iniciativa se presentaba como un territorio de todos, un espacio pblico regional para promover un debate donde
el ciudadano sea protagonista. Al ao siguiente, las Cumbres Sociales realizadas en Crdoba primero y en Brasilia lue-
go, dan forma a este orden de participacin ciudadana y le definen objetivos claros: generar ciudadana, democratizar al
MERCOSUR, aportar una nueva mirada a la presidencia pro tmpore del bloque y enfatizar en los rasgos positivos del
MERCOSUR. Al igual que Mercociudades pero desde otro ngulo, Somos MERCOSUR aparece con su propia sensibilidad
y su propia agenda y prioridades, que por cierto se alejan bastante de aquella centralidad comercial original.
Somos MERCOSUR estructura su agenda en funcin de cinco prioridades:
Avanzar en la construccin de la ciudadana MERCOSUR.
MERCOSUR 20 aos | 213
 Democratizar el MERCOSUR.
Poner en marcha una estrategia MERCOSUR por el crecimiento y el empleo.
Expresar de forma firme el compromiso de Uruguay con el proceso de integracin regional.
Analizar el papel del MERCOSUR en el mundo y hacer sentir parte de este proceso a los ciudadanos del
MERCOSUR que viven en otros pases.
Y dentro del primer tem, en trminos de igualdad con temas tales como el empleo, la erradicacin de la pobreza, los
derechos humanos, etc., aparece el medio ambiente como una preocupacin central. Desde la primera Cumbre social23,
este foro se planta con firmeza en el escenario y define con claridad los cuatro ejes sobre los que considera imprescindible
estructurar el desarrollo:
Dimensin social: Igualdad en el acceso a los recursos que permiten la satisfaccin de necesidades vitales, en
trminos intra e intergeneracionales, entre gneros y culturas.
Dimensin Econmica: Definicin de las actividades econmicas de acuerdo con las necesidades materiales e
inmateriales de las sociedades y las caractersticas de los ecosistemas.
Dimensin ecolgica: Preservacin y potenciacin de la diversidad y complejidad de los ecosistemas, su producti-
vidad, los ciclos naturales y la biodiversidad.
Dimensin poltica: Participacin directa de las personas en la toma de decisiones, en la definicin de su futuro
colectivo y en la gestin de los recursos naturales a travs de estructuras de gobierno descentralizadas y democrti-
cas.
En esa misma reunin se resuelve crear una Comisin de Recursos Naturales, con participacin de actores de gobier-
no y representantes de la sociedad civil de los pases del bloque, con una agenda muy ambiciosa donde destacan algunos
ejes estratgicos bien delineados:
Mejorar la interaccin entre funcionarios pblicos y organizaciones de la sociedad civil, y promover la creacin
de mbitos de accin conjunta.
Promover la capacitacin, la educacin ambiental, y la investigacin coordinada en temas clave (agua potable,
energa, desertificacin, avance de la frontera agrcola, industria, pesca, minera, entre otros).
Disear estrategias econmicas que impliquen avances en trminos de desarrollo sostenible.
Mejorar las posibilidades de las comunidades locales de incidir en sus mbitos de accin.
23 I Encuentro
de la Sociedad Civil por un MERCOSUR Productivo y Social, celebrado en la ciudad de Crdoba el 26 de julio de 2006.
214 | MERCOSUR 20 aos
La agenda ambiental ser objeto de seguimiento constante y cercano por parte de las organizaciones sociales integran-
tes de Somos MERCOSUR, y su presencia constituir un recordatorio permanente de las tareas pendientes en el bloque (y
tambin dentro de cada pas). Como ejemplo, la declaracin final de la III Cumbre Social24 seala que an reconociendo
los cambios polticos que se han experimentado en la regin, la Cumbre de los Pueblos del Sur condena la persistencia del
modelo productivo que las polticas neoliberales han venido implementando en la regin para, acto seguido, rematar el
concepto con un prrafo lapidario: Pese a su gran potencial, hasta ahora el MERCOSUR no ha respondido a las expecta-
tivas de cambios y avances sustanciales en las condiciones de vida y trabajo de nuestros pueblos.
A la agenda regional se le cruza, de manera sistemtica, la internacional. As, en la primera Cumbre de 2008, los resul-
tados de la XIII Conferencia de las Partes sobre Cambio Climtico realizada en Bali (Indonesia, del 3 al 15 de diciembre
de 2007)25 impactan con fuerza en el mbito social del MERCOSUR y generan una declaracin especfica sobre el tema,
dirigida a los presidentes de los pases firmantes del Tratado de Asuncin. Solicitamos de manera urgente se incluya en la
agenda de negociaciones del MERCOSUR la consideracin total del cambio climtico, ya que como consecuencia de esta
problemtica se ven afectados los seres humanos, el ambiente, la biodiversidad, la disposicin de los recursos naturales,
se insta en esa declaracin. La institucionalizacin de estos foros sociales, ms all de su agenda especfica y los resultados
que puedan atriburseles o no, se fue consolidando con el tiempo y el accionar de esta iniciativa se mantiene vigente e
ininterrumpida.
El mbito que faltaba
La necesidad y conveniencia de contar con un mbito legislativo regional siempre, desde la misma creacin del MERCOSUR,
ha Estado en debate. Si no se trata ms que de un acuerdo comercial, de poco podra servir un organismo cuya sensibilidad se
orienta a la regulacin, el control, la bsqueda de caminos a los que finalmente los gobiernos deben ajustarse. Y a esto hay que
sumarle la siempre presente preocupacin de que el acuerdo regional no implique una interferencia o recorte a las soberanas
nacionales. Sin embargo, cuando el MERCOSUR pega el primer salto cualitativo en materia institucional, en la Cumbre de Ouro
Preto (1994), se crea la llamada Comisin Parlamentaria Conjunta26, con la finalidad expresa de convertirse en un rgano parla-
mentario asesor que adems, deba preparar el terreno para la creacin de un verdadero Parlamento regional.
El sentido que se le dio a esta Comisin fue la de convertirse en un enlace con los parlamentos nacionales, pero adems
se le encomend facilitar la futura instalacin del Parlamento del MERCOSUR27. La creacin de este Parlamento se firm
el 9 de diciembre de 2005 en Montevideo28. El nuevo rgano comenz a sesionar efectivamente en 2007. En el Protocolo
Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR se remarca entre sus propsitos representar a los pueblos del MERCOSUR,
respetando su pluralidad ideolgica y poltica; asumir la promocin y defensa permanente de la democracia, la libertad y la
paz; impulsar el desarrollo sustentable de la regin con justicia social y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones;
garantizar la participacin de los actores de la sociedad civil en el proceso de integracin.
La conformacin de un Parlamento regional aporta calidad y equilibrio institucional al MERCOSUR, ya que ser un espacio
comn en el que se refleja el pluralismo y las diversidades de la regin, y contribuye a la profundizacin de la democracia, la
participacin, la representatividad, la transparencia y la legitimidad del proceso de integracin. La mirada ambiental ha Estado
desde el inicio del Parlamento del MERCOSUR, ya que tempranamente se constituy una Comisin de Desarrollo Regional
Sustentable, Ordenamiento Territorial, Habitacin, Salud, Medio Ambiente y Turismo y otra de Recursos energticos. En el cor-
to lapso que lleva funcionando ha aprobado una importante cantidad de declaraciones, recomendaciones y disposiciones pero
24 Celebrada en la ciudad de Asuncin, 28 y 29 de junio de 2007.
25 Esta Cumbre fija las bases sobre las que se negociara en los aos siguientes, mejor conocidas como Los pilares de Bali. La conferencia, si bien no era ms que
un punto de partida para avanzar hacia un nuevo protocolo que sucediera al de Kyoto, es considerada como uno de los ltimos grandes xitos en materia de negociacin
internacional sobre el cambio climtico.
26 Protocolo de Ouro Preto, Seccin IV, Artculo 22 al 27.
27 Reglamento de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR (MERCOSUR/CPC/RES. N 2/97).
28 MERCOSUR, Resolucin CMC N. 23/05.
MERCOSUR 20 aos | 215
ninguna de aplicacin obligatoria en los pases miembros, puesto que el Parlamento del MERCOSUR tiene funciones consulti-
vas y de control pero no se sobrepone a los parlamentos nacionales. El alcance asignado por tanto a este organismo regional es
limitado ya que la aprobacin de normas del MERCOSUR est reservada al Consejo del Mercado Comn. El camino hacia un
proceso de eleccin directa de los parlamentarios del MERCOSUR est en marcha, mientras la actual composicin del cuerpo
legislativo se integra con 18 parlamentarios de cada uno de los legislativos de los Estados parte. De la agenda ambiental se destaca
el posicionamiento y participacin en los debates del Cambio climtico con miras a la Conferencia de las partes de Mxico 2010,
la preocupacin por el control de la depredacin y degradacin de la selva paranaense y el inters en promocionar la investiga-
cin y desarrollo sostenible del Bioma Pampa.
Se aprob tambin una declaracin adhiriendo a la celebracin del 22 de marzo como el da Mundial del Agua, prio-
rizando los recursos transfronterizos, destacando la obligacin de los Estados de proponer y ejecutar polticas sustentables
que den cumplimiento al principio de acceso al agua como derecho humano fundamental. Existen proyectos de Normas
que establecen un acuerdo marco sobre la cooperacin para la conservacin y uso sostenible de los recursos hdricos del
Acufero Guaran en el MERCOSUR, recomendaciones acerca de la creacin de un Fondo solidario de emergencias regio-
nales, y para la constitucin de una Agencia Ambiental del MERCOSUR.
Con el compromiso parlamentario, por las energas renovables, el Parlamento del MERCOSUR muestra su sintona, con el
creciente movimiento global, por la energa limpia, tomando la delantera en el fomento de una nueva matriz energtica basada
en los recursos naturales disponibles en la regin. Con esto, el bloque regional creci en prcticamente todas las dimensiones
posibles. Veinte aos despus de la firma del Tratado de Asuncin, el Mercado Comn del Sur es un mbito que incluye a cuatro
pases de forma plena y un aspirante a ello, y a dos Estados asociados. Es un acuerdo regional que trabaja con rganos ejecutivos
claramente definidos y grupos temticos especializados en las reas de prioridad estratgica.
Gan una dimensin de gobierno local primero y, con ello, una sensibilidad que trascendi en mucho a los objetivos me-
ramente comerciales que lo originaron. Esto se fortaleci enormemente cuando, desde 2006, la sociedad civil organizada fue
invitada a constituirse en una mesa propia, como una cara distinta e imprescindible del bloque. La concrecin del Parlamento
del MERCOSUR, a pesar de las polmicas sobre su pertinencia y las imperfecciones en cuanto a su legitimidad, abri an ms
el escenario. Considerando que un eventual rgano de justicia supranacional (una suerte de Suprema Corte de Justicia regional)
est siendo objeto de anlisis, puede decirse que en este perodo el MERCOSUR creci institucionalmente en todos los sentidos
que le era posible y necesario, para ser un mbito de integracin plena de los Estados parte. Es preciso detenerse, entonces, en los
logros obtenidos para intentar evaluar la eficiencia y efectividad con que se ha desempeado en el mbito ambiental.
La cuenta positiva
Si la mejor columna del balance est encabezada, claramente, por los logros a nivel de crecimiento institucional en materia
ambiental, no es ste el nico rengln que la compone. El MERCOSUR logr aprobar un Acuerdo Marco sobre Medio
Ambiente en su primera dcada. Si se toma en cuenta que el punto de partida era una pobre mencin, bastante lateral, en
el prembulo del Tratado de Asuncin, el avance es muy importante. Pero no es el nico contenido destacable, por cierto.
El MERCOSUR puede exhibir varios logros importantes en materia ambiental. De hecho, tres aos despus de aprobado
el Acuerdo Marco se avanz significativamente en uno de los temas que, si bien no estuvo en la agenda primera del SGT
N. 6, fue sumado casi de inmediato: la atencin a las emergencias ambientales.
El Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre medio ambiente del MERCOSUR en materia de Cooperacin y Asistencia
ante emergencias ambientales fue oficializado en Foz de Iguaz el 7 de julio de 2004 por el mximo rgano de gobierno del blo-
que29. Este protocolo adicional establece que los Estados miembros del MERCOSUR se deban prestar cooperacin recproca
y asistencia cuando se produzca una emergencia que tenga consecuencias efectivas o potenciales en el medio ambiente o en la
poblacin de su propio territorio o de otro Estado Parte. Se establecen los mecanismos de implementacin de la cooperacin y
29 Decisin CMC N. 14/04.
216 | MERCOSUR 20 aos
procedimientos para la notificacin de emergencias ambientales y para la asistencia.
Produccin Ms Limpia
En noviembre de 1999, el SGT N. 6 realiz su III Reunin extraordinaria en la capital uruguaya. Ah se resolvi impulsar un pro-
yecto de cooperacin entre el bloque y la agencia Sociedad Alemana para la Cooperacin Internacional (GTZ), de la Repblica
Federal de Alemania, que se llam Competitividad y Medio Ambiente Fomento de la Gestin Ambiental y de la Produccin
Ms Limpia (P+L) para las Pequeas y Medianas Empresas (CyMA). Este trabajo se constituy en el primer antecedente de un
acuerdo entre el bloque regional y un Estado, y fue aprobado oficialmente por el mximo rgano del MERCOSUR en 200230.
En ese entonces de manera anloga a lo que ocurra una dcada antesla influencia de la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible
que se realizara en Johannesburgo en setiembre octubre de 2002 (tambin conocida como Ro + 10) era innegable. Y en Ro
+ 10 el tema de la sostenibilidad de los procesos productivos y la presin del consumo fue uno de los ejes de preocupacin. La
Cumbre calific de insostenibles las modalidades vigentes de produccin y consumo, y estableci que resultaba indispensable
introducir cambios en el modo en que las sociedades producen y consumen.
As, el Proyecto CyMA asumi como objetivo superior el contribuir al Desarrollo Sostenible del sector productivo del
Produccin Ms Limpia (P+L) es la aplicacin continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada a los
procesos productivos, productos y servicios, orientada a mejorar la eficiencia, reducir riesgos para la salud humana y
para el ambiente, a travs del ahorro de materias primas, agua y energa, de la eliminacin de insumos peligrosos y de
la reduccin de la cantidad y toxicidad de emisiones y residuos en la fuente.
Poltica de promocin y cooperacin en Produccin y Consumo Sostenibles en el MERCOSUR
Las siete directrices de P+L
1. Adoptar prcticas, mtodos y tecnologas orientados a:
- El uso eficiente de los insumos y materias primas que resultan en un mejor gerenciamiento de los procesos productivos.
- El aumento de la productividad, reduciendo significativamente los residuos generados.
2. Adoptar sistemas de gestin integrados que consideren aspectos de la administracin de calidad, gestin ambiental
y de salud y seguridad ocupacional.
3. Incorporar herramientas de contabilidad ambiental que permitan identificar los costos ambientales asociados a las
actividades productivas, con vistas a su internalizacin.
4. Promover el desarrollo e intercambio de tecnologas sustentables en el contexto cientfico-tecnolgico de la regin.
5. Facilitar la realizacin de diagnsticos ambientales que permitan fijar prioridades para el desarrollo de programas de
accin sectoriales sustentables.
6. Elaborar indicadores de sustentabilidad econmicos, ambientales y sociales a nivel sectorial a fin de facilitar la
medicin, evaluacin y seguimiento del desempeo ambiental y competitividad de los sectores productivos.
7. Facilitar el reconocimiento mutuo de procesos de certificacin ambiental y otros aplicables entre los Estados Partes
y Asociados.
30 Decisin CMC N. 02/02.
MERCOSUR 20 aos | 217
MERCOSUR, inscribindose en la poltica de integracin regional respecto a estrategias y programas que fomenten la ges-
tin ambiental y una produccin ms limpia y eficiente. En particular, se apuntaba a que instituciones jvenes relevantes
del sector pblico y del privado en los 4 pases cooperen en el diseo y la implementacin de una estrategia para aumentar
la competitividad y mejorar el desempeo ambiental preferentemente en pequeas y medianas empresas, para impulsar la
construccin del desarrollo sostenible. El proyecto se inici ese mismo ao, con un horizonte de trabajo de un quinquenio,
y represent uno de los puntos ms logrados en materia ambiental del MERCOSUR31. Es preciso abrir, nuevamente, un
parntesis para mirar por la ventana del mundo.
De la Cumbre de Johannesburgo surge un Plan de Implementacin de sus conclusiones, cuyo captulo tercero est
dedicado a la modificacin de los patrones no sustentables de consumo y produccin. Al ao siguiente se realiza la ronda
denominada Proceso de Marrakech, con las metas de apoyar la implementacin de proyectos y estrategias de Produccin
y Consumo Sustentable, y elaborar un marco de accin global de 10 aos, apoyando a las iniciativas regionales y naciona-
les. Consecuencia directa de esto fue la aprobacin, a nivel del Consejo Mercado Comn, de las Directrices de Gestin
Ambiental y Produccin Ms Limpia32, ideadas para complementar el Programa de los Foros de Competitividad de las
cadenas productivas del MERCOSUR, trabajo desarrollado conjuntamente con el SGT N. 7 (Industria).
Lineamientos Estratgicos de la Poltica
1. Generacin de instrumentos adecuados que faciliten la complementariedad entre las polticas
productivas y ambientales del MERCOSUR
2. Estmulo de la cooperacin pblico privada en la implementacin de procesos de produccin y
consumo sostenibles
3. Promocin de la incorporacin de prcticas de PCS en el MERCOSUR
4. Fomento de la innovacin en el diseo y el desarrollo de productos y servicios que generen el menor
impacto ambiental, mejoren la equidad social y promuevan la prosperidad econmica
5. Fortalecimiento de la educacin formal e informal sobre patrones de PCS
6. Facilitacin del acceso a la informacin en PCS a la sociedad
7. Desarrollo de capacidades e intercambio de experiencias entre los Estados parte en materia de PCS
8. Promocin de una actitud preventiva, social y ambientalmente responsable del sector productivo y de
los consumidores
Produccin Sostenible es aquella que integra sistemticamente las variables econmicas, ambientales y sociales en la
produccin de bienes y servicios.
Consumo sostenible es el uso de bienes y servicios que responden a las necesidades del ser humano y proporcionan
una mejor calidad de vida, y al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, de materiales peligrosos y la gene-
racin de desperdicios y contaminantes, sin poner en riesgo las necesidades de las generaciones futuras.
Poltica de promocin y cooperacin en Produccin y Consumo sostenibles en el MERCOSUR
En la misma lnea, al ao siguiente el Consejo Mercado Comn aprob la Poltica de Promocin y Cooperacin en Pro-
31 En Uruguay en particular, al cabo de la ejecucin del Proyecto CyMA qued instalada la Mesa Nacional de Produccin Ms Limpia (en noviembre de 2004; en 2010 esta
Mesa evolucionara a una Mesa Nacional de Produccin y Consumo Sostenible) y trabajos de fondo con la industria grfica y el sector de impregnacin de madera.
32 Decisin CMC N.
14/06.
218 | MERCOSUR 20 aos
duccin y Consumo Sostenibles en el MERCOSUR 33. Este compromiso conjunto implicaba para los Estados Parte la
promocin en forma coordinada de iniciativas para la mejora del desempeo ambiental y la eficiencia en los procesos pro-
ductivos, as como la cooperacin en la adopcin de prcticas de produccin y consumo sostenibles buscando aumentar
la competitividad y reducir los riesgos para la salud humana y el ambiente. Al igual que con el Proyecto CyMA, el centro
de la atencin se puso en las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (MiPyMES). La poltica pretenda ser un instrumento
muy concreto y, por ello, se fij un plazo de un ao como mximo para que los cuatro pases del bloque elaboraran un Plan
de Accin concreto para el MERCOSUR.
Este Plan se realiz, y all se afinaron las lneas prioritarias sobre las que actuar, los criterios para la identificacin de
recursos, se incluyeron sugerencias muy concretas para que cada pas pueda internalizar el Plan, incorporndolo como
poltica nacional, y se establecieron las pautas para la elaboracin de un plan decenal horizonte con el que se haba de-
cidido trabajar en el Proceso de Marrakech y en el corto plazo (dos aos).
Gestin de Residuos Especiales y Responsabilidad post consumo
Aprovechando la realizacin de la octava Conferencia de las Partes (VIII COP) sobre la Convencin de Diversidad Biolgi-
ca (CBD)34, los Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR celebraron su primera reunin extraordinaria en la ciudad
de Curitiba. En esta reunin se alcanzaron dos logros importantes, que se anotan entre los principales a nivel de instru-
mentos para la gestin ambiental en el bloque: el Acuerdo sobre poltica MERCOSUR de Gestin Ambiental de Residuos
Especiales de generacin universal y responsabilidad post consumo, y la estrategia sobre biodiversidad del MERCOSUR.
El primer acuerdo, estrechamente vinculado al captulo de Produccin Sostenible, apunta especfica a una serie de
residuos de productos bien definidos: aceites usados vegetales y minerales domsticos, de la gastronoma y de pequeos
generadores; bateras y pilas; electro-electrnicos; envases de biocidas y biocidas fuera de especificacin; luminarias (lm-
paras de mercurio y tubos fluorescentes), termmetros, manmetros y otros equipos de generacin masiva con mercurio;
neumticos usados; telefona celular. Adems incorpora el concepto de la responsabilidad extendida del fabricante y/o
importador de estos productos a todo su ciclo de vida, hasta la disposicin final adecuada. La intencin era lograr una
gestin ambiental adecuada, atendiendo a:
Prevenir y minimizar la generacin y peligrosidad de los residuos.
Aprovechamiento mediante, reutilizacin, recuperacin y reciclado en condiciones ambientalmente adecuadas.
Tratamiento y disposicin final en condiciones seguras para el ambiente y la salud.
Para esto, se plantea la necesidad de internalizar los costos de la gestin de estos residuos por un lado, se identifican
con claridad los actores clave con los que trabajar y se delinea un plan de accin para aplicar en cada pas:
Diagnstico del Estado de situacin nacional y subregional.
Desarrollo y armonizacin de la normativa MERCOSUR.
Desarrollo de Tecnologas Limpias.

Decisin CMC N. 26/07.
34 La VIII COP de la CBD se celebr en la ciudad brasilea de Curitiba entre el 20 y el 31 de marzo de 2006.
MERCOSUR 20 aos | 219
 Lineamientos Estratgicos de la Poltica
Ejes temticos
1. Conocimiento e informacin de la Biodiversidad
2. Conservacin de la Biodiversidad
3. Uso sostenible de los componentes de la
Biodiversidad
4. Monitoreo, evaluacin, prevencin y mitigacin
de impactos sobre la Biodiversidad
5. Acceso a los recursos genticos, conocimientos
tradicionales asociados y participacin en los
beneficios
6. Educacin, sensibilizacin pblica, socializacin
y divulgacin en Biodiversidad
7. Fortalecimiento poltico, jurdico e institucional
220 | MERCOSUR 20 aos
Directrices
Promocin del avance del conocimiento y de la capacitacin en
ciencia, tecnologa e innovacin en Biodiversidad.
Formacin y capacitacin de personal calificado
Consolidacin y ampliacin de sistemas y mecanismos para la
sistematizacin y el intercambio de informacin y tecnologas en
Biodiversidad.
Conservacin a nivel de biomas, ecorregiones, cuencas y
ecosistemas
Manejo integrado de especies y/o poblaciones compartidas con
especial nfasis en especies amenazadas y migratorias
Conservacin ex situ como estrategia complementaria de la
conservacin in situ
Desarrollo de instrumentos econmicos para la conservacin de la
Biodiversidad en el mbito del MERCOSUR
Instrumentos y capacitacin para la gestin de la utilizacin
sostenible de los recursos biolgicos
Gestin de la biotecnologa y de la bioseguridad
Valoracin de los componentes de la Biodiversidad y de los
servicios prEstados por los ecosistemas
Promocin del ecoturismo sostenible en reas de frontera y ecosis-
temas compartidos ricos en Biodiversidad y de belleza escnica
Monitoreo y evaluacin de la Biodiversidad
Prevencin y mitigacin de impactos sobre la Biodiversidad
Prevencin y control de especies exticas invasoras
Restauracin de ecosistemas degradados y recuperacin de
componentes de la Biodiversidad sobreexplotados
Combate a los ilcitos ambientales con impactos sobre la Biodiversidad
Rgimen de acceso a los recursos genticos, participacin en los
beneficios derivados de su utilizacin y proteccin de los
conocimientos tradicionales asociados
Educacin, sensibilizacin y concienciacin para conservacin y
uso sostenible de la Biodiversidad
Concientizacin y sensibilizacin de actores clave
Transversalidad de la cuestin de la Biodiversidad
Fortalecimiento de la articulacin y la cooperacin internacional e
interregional en el campo de la conservacin y el uso sostenible de
la Biodiversidad
Armonizacin y efectividad de las legislaciones de los pases del
MERCOSUR sobre cuestiones relativas a la conservacin y uso
sostenible de la Biodiversidad
Mecanismos financieros que faciliten la implementacin de este Plan.
Desarrollo de planes de difusin en materia de gestin ambiental de residuos especiales de generacin universal y
responsabilidad post consumo.
Desarrollo de programas de capacitacin.
Fortalecimiento de mecanismos comunes de deteccin del trfico ilcito.
Si bien este Acuerdo an no ha sido oficializado por el CMC35, sus objetivos, principios, mbito de aplicacin e instru-
mentos ya han comenzado a ser internalizados por los Estados Parte36.
Estrategia de Biodiversidad
Aquella reunin extraordinaria de los Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR result, como se dijo, especialmente
fructfera. All se aprob la Estrategia de Biodiversidad del MERCOSUR, documento que constituye efectivamente uno de
los acuerdos ms importantes logrados entre las autoridades ambientales de los pases de la regin. Estructurada en siete
ejes temticos, la Estrategia avanza en directrices dentro de cada eje y lneas de accin especficas para cada una de ellas.
El documento mandata a los Estados, en su ltimo captulo, a que elaboren un Plan de Accin para la implementacin
de esta estrategia.
Estrategia de lucha contra la desertificacin
Creado en 1994 por Naciones Unidas, la Convencin de las Naciones Unidas sobre la Lucha contra la Desertificacin en
los pases gravemente afectados por la sequa y la desertificacin, en particular en frica que es el nombre completo
del acuerdo entr en vigor dos aos despus y al siguiente (1997) se realiz la primera Conferencia de las Partes. Des-
de entonces, dos de las nueve Conferencias se realizaron en sedes del MERCOSUR 37. No es de extraar, as, que para el
bloque este tema haya sido priorizado de manera clara. En 2005 el SGT N. 6 crea por mandato directo de la IV Reunin
de ministros del sector un grupo ad hoc especfico para el tema, atendiendo a la disposicin del Acuerdo Marco sobre
Medio Ambiente del MERCOSUR38.
Desertificacin: ... degradacin de las tierras de zonas ridas, semiridas y subhmedas secas resultante de diversos
factores, tales como las variaciones climticas y las actividades humanas.
(Artculo 1 de la Convencin de Lucha contra la Desertificacin)
35 En la XXXIX reunin ordinaria del CMC, realizada en San Juan el 2 de agosto de 2010, se encomend al GMC que devolviera el documento al SGT N. 6 para su revisin.
36 Uruguay aprob su Ley de uso de envases no retornables en 2004 (Ley N. 17.849) y la reglament en 2007 (Decreto N. 260/007, de 23/7/2007); ah puede verse con
claridad la sintona con los lineamientos acordados a nivel de todo el bloque regional.
37 La III COP se realiz entre el 15 y el 16 de noviembre de 1999 en Recife (Brasil) y la IX COP la ltima hasta ahora celebrada en Buenos Aires, del 21/9 al 2/10 de 2009.
38 El artculo 5 de este Acuerdo establece que los Estados Parte cooperarn en el cumplimiento de los acuerdos internacionales que contemplen materia ambiental de los
cuales sean partes.
MERCOSUR 20 aos | 221
 Dos aos despus en la ciudad de Asuncin, la VI Reunin de Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR ya Reglamento tcnico de Lmites Mximos de Emisin de Gases Contaminantes para Vehculos Pesados de Ciclo
felicitaba al grupo ad hoc por la elaboracin de la Estrategia MERCOSUR de Lucha Contra la Desertificacin, la Degra- Otto (1996)
dacin de la Tierra y los Efectos de la Seca.
Esta estrategia se centraba en cuatro objetivos especficos, de los que se desprendan una serie de lneas de accin Cdigo de Conducta para la Importacin y Liberacin de Agentes Exticos de Control Biolgico (2000)
prioritarias:
Complementacin del Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional en
Manejo Sostenible de la Tierra Materia de Ilcitos Ambientales (2000)

Fortalecimiento Institucional GEO MERCOSUR

Gestin del Conocimiento En 2005, el SGT N. 6 asume respondiendo al muy fuerte impulso que le daba al tema el PNUMA la realizacin de un
informe GEO del MERCOSUR. La metodologa GEO ha sido desarrollada por esta agencia de Naciones Unidas y apunta a
Comercio de Productos generados en zonas afectadas o susceptibles. diagnosticar la situacin ambiental de un espacio geogrfico determinado (en este caso en particular, el comprendido por
Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) a partir del denominado enfoque EPIR: anlisis del Estado del ambiente, las
Presiones a las que est sometido, los Impactos que estas presiones pueden causar y las Respuestas que se estn tomando
El MERCOSUR habr consolidado un modelo de lucha contra la desertificacin, rehabilitacin de tierras degradadas
para la adaptacin y mitigacin de los impactos.
y la mitigacin de los efectos de la sequa contribuyendo, de este modo, al desarrollo regional sostenible y se habr
Esta fue la primera oportunidad en que se llev esta metodologa hasta entonces aplicada a nivel de pases y ciudades
proyectado como bloque en el debate regional e internacional sobre estas materias.
puntuales a una escala tan grande, y la primera vez que se vinculaba el Estado de ambiente con el comercio y un proce-
Visin del MERCOSUR planteada en la Estrategia de lucha contra la Desertificacin
so de integracin regional. Como siempre, se deleg en una ONG la realizacin de los trabajos de campo (que incluyen
mltiples consultas a los actores sociales del espacio considerado). En este caso, esa tarea recay en una organizacin
uruguaya, el Centro Latinoamericano de Ecologa Social (CLAES). El estudio analiza la extraccin de recursos naturales y
Adems, los Ministros acordaron seguir avanzando en este tema, a partir de: los procesos productivos que se implementan para sostener su exportacin y los impactos ambientales que se detectan en
cada caso (tanto en la fase de extraccin como de transporte).
Continuacin del grupo ad hoc Adems, se analizan las respuestas de poltica y gestin ambiental directamente relacionadas con la temtica ambiental
en la integracin y el comercio internacional. Por ltimo, se presta atencin a las fuerzas motrices, como las grandes ten-
Articulacin con otras polticas del bloque dencias en las demandas de los mercados globales de materias primas o los flujos de capital, considerando que estas tienen
una destacada influencia en los pases en cuestin. Nunca libre de tensiones y cortocircuitos40, el proceso de elaboracin
Conformacin de una plataforma de cooperacin internacional de este informe tiene como puntos culminantes su presentacin ante el SGT N. 6 y la Reunin de Ministros de Medio
Ambiente del MERCOSUR en el ao 200841.
Coordinacin con programas nacionales y subregionales Luego de analizar la situacin ecosistmica de la regin y aplicar la metodologa antes descripta, el trabajo culmina con
la presentacin de cuatro escenarios posibles a futuro (desde la visin ms optimista, de un camino comn a la sustentabi-
Estudios, investigacin y monitoreos lidad, hasta la peor visin, de insustentabilidad regional), y plantea una serie de opciones para la accin.

Promocin de la participacin En el debe

La Estrategia lleg a la mesa de trabajo del Consejo Mercado Comn39, rgano que expres su satisfaccin por el Lenta pero sostenidamente, durante sus dos dcadas de vida el MERCOSUR fue mejorando su institucionalidad para
acuerdo, el que deriv al GMC para que, desde ah, se dispusiera la elaboracin de las respectivas polticas y normas para atender los temas ambientales. Hoy, una mirada rpida y desprevenida podra concluir que la dimensin ambiental tiene
llevarla a cabo. el relieve necesario en la organizacin del bloque. Pero vale la pena afinar la mira.

Otras normativas relevantes aprobadas por el CMC:

Acuerdo sobre Transporte de Mercaderas Peligrosas en el MERCOSUR (1994)

40 En la XXXVI reunin del SGT N. 6, celebrada en Buenos Aires en junio de 2006, los delegados de los pases dejaron planteadas en las actas su malestar por la falta de
informacin sobre el Estado del proceso, pasos planificados y avances.

MERCOSUR XXXVI CMC/DT N01/08, tomada en la reunin celebrada en Salvador el 15/12/08. 41 El documento final se presenta ante la XLV Reunin del SGT N. 6 (Buenos Aires, 25/6/08) y ante la IX RMMAM (Ro, 14/11/08).

222 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 223

La institucionalidad
A travs de sus declaraciones, de los acuerdos internos y de su participacin en los foros internacionales, el MERCOSUR asume
que el desarrollo sostenible es la nica va de crecimiento posible si se pretende que las generaciones futuras gocen de al menos
las mismas posibilidades que nosotros. En todos los documentos donde se precisa una referencia de principios ambientales, la
Declaracin final de Ro 1992 es invariablemente citada. Como ya mencionamos, este documento seala como principios que el
derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de
las generaciones presentes y futuras. Y agrega, inmediatamente despus, que para alcanzar el desarrollo sostenible la proteccin
del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podr considerarse en forma aislada42.
Sin embargo, las autoridades ambientales de los Estados Parte no integran, ni siquiera lateralmente, los rganos de decisin
del bloque, que siguen estando en manos de los ministros de Economa y de Relaciones Exteriores. En los hechos, se sigue traba-
jando la integracin en funcin del comercio (de manera no exclusiva, es cierto, pero s prioritaria y determinante).
Las miradas
Muy atrs en el pasado quedaron aquellos tiempos en que la agenda ambiental corra claramente de atrs y alineada a las
necesidades comerciales. No fue por casualidad que una de las primeras preocupaciones ambientales estuvo relaciona-
da al trfico de neumticos usados, comercio vinculado al mercado automotriz que, casualmente, era entonces el rubro
fundamental del intercambio entre Argentina y Brasil. O que en la primera agenda de anlisis ambiental estuviera el tema
de las normas, eventuales barreras para-arancelarias dentro del bloque o en terceros pases. El MERCOSUR fue capaz de
asumir la necesidad de elaborar una estrategia conjunta sobre diversidad biolgica, y otra para el combate a la desertifica-
cin. No obstante, es preciso nuevamente relativizar los avances logrados en esta materia.
Si el punto de inicio de las preocupaciones fueron los elementos que podan constituir interferencias o trabas al co-
mercio, los que se sumaron paulatinamente no tuvieron la fortaleza de haber sido dictados desde la realidad, sino que res-
pondieron a la agenda ambiental internacional. Sustancias qumicas, biodiversidad, lucha contra la desertificacin, cambio
climtico y manejo de recursos hdricos compartidos pautan la agenda de Naciones Unidas y pautaron, tambin, la agenda
ambiental del MERCOSUR. Todos los aspectos vinculados al traslado de sustancias qumicas peligrosas, su disposicin
final, su manejo en terminales portuarias, etc., estuvieron desde el vamos en agenda.
Las necesidades comerciales del bloque, en este caso, se vieron reforzadas por la existencia de los Convenios de Estocolmo, Rotter-
dam y Basilea. De la Cumbre de la Tierra (Ro, 1992) surgen la Convencin Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climtico
(CMNUCC), y el Convenio de Diversidad Biolgica. En orden inverso, ambos temas fueron incorporados a la agenda regional43.
De manera anloga a lo ocurrido con el Convenio de Diversidad Biolgica, el MERCOSUR incorpor a su agenda ambiental la lu-
cha contra la desertificacin, consiguiendo tambin en esto avances tan importantes como la elaboracin de una estrategia comn. Por
ltimo, el manejo de los recursos hdricos compartidos es la otra rea focal que Naciones Unidas ha privilegiado claramente44.
En este caso, los factores endgenos fueron los determinantes para que no se registrara el ms mnimo avance, a pesar de integrar
de manera casi permanente la agenda de trabajo del SGT N. 6: el conflicto entre Argentina y Uruguay fue un obstculo absolutamente
insalvable en este sentido. En resumen: no ha habido, incluso contando con un diagnstico global de situacin45, un anlisis a fondo para
establecer si la agenda ambiental definida responde de manera eficaz a la realidad y las necesidades de trabajo conjunto en el bloque.
42 3 y 4 principio de la Declaracin de Ro.
43 El tema de la adaptacin y mitigacin al cambio climtico aparece en la agenda del SGT N. 6 desde mediados de la dcada del 2000, pero no es sino hasta los ltimos
aos que el tema cobra real dimensin, al influjo tambin de la atencin que mundialmente se le est prestando. Sin embargo, las diferencias de posicionamiento
internacional de Brasil con el resto de los pases del MERCOSUR ha llevado a que no se acordaran posturas comunes para ninguna de las ltimas COP de la CMNUCC.
44 Para dimensionar con mayor claridad este punto basta con pensar que es el ltimo de los cinco grandes temas junto a los cuatro antes mencionados que pueden
conseguir cooperacin financiera a travs del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por su sigla en ingls).
45 Por mucho que sea criticado, el GEO MERCOSUR es un esfuerzo de recopilacin y sistematizacin de informacin a escala regional nunca antes visto, y constituye un
punto de partida que no todos pueden exhibir.
224 | MERCOSUR 20 aos
Las acciones
Las dos grandes estrategias formuladas dejaban, en su aprobacin, instrucciones expresas para definir planes de accin que hi-
cieran de esos documentos herramientas reales de trabajo. Pero estos no llegaron nunca a concretarse. Las grandes definiciones
ambientales incluidas en el Acuerdo Marco o en otros documentos no estn, en ningn caso, acompaadas de mecanismos de
aplicacin ni menos an de acuerdos sobre consecuencias a su no aplicacin. Entonces, sin planes concretos de accin, sin
plazos, sin presupuestos especficos y sin consecuencias por no llevar a cabo estos acuerdos, es difcil que la letra acordada pueda
ser considerada como algo ms que buenas expresiones de deseos. El MERCOSUR se debe de manera casi total dar el gran
salto que supone pasar de los dichos a los hechos, de los acuerdos de papel al trabajo de campo.
La realidad
No es intencin de este trabajo analizar la evolucin de la situacin ambiental en el territorio del MERCOSUR (eso escapa al al-
cance de esta mirada), pero s vale la pena hacer algn comentario al respecto. Si pensamos en trminos ambientales, la inaccin
supone, invariablemente, una mala noticia. Si los costos ambientales no se internalizan (como sucede cuando no hay regulacio-
nes o estas no son tenidas en cuenta) el mercado impone que el camino del menor costo de produccin pasa por la menor aten-
cin a los aspectos ambientales. Y hasta ahora son muy escasos y menores los ejemplos de internalizacin de costos ambientales.
Los grandes ecosistemas naturales regionales siguen sometidos a inmensas presiones de sectores productivos y los grandes
problemas ambientales (como, por ejemplo, la deforestacin de la Amazonia) se miden positivamente si se registra una dismi-
nucin en la velocidad de avance del problema. El MERCOSUR es una regin naturalmente muy rica, pero no inagotable. Y esta
variable no parece estar debidamente ponderada en las ecuaciones generales del bloque. El desarrollo que se est viviendo en la
regin (que en trminos econmicos est siendo muy importante), si es sostenible, es de casualidad.
Las pilas cargadas de energa renovable
No se puede hablar de los temas ambientales y las acciones para atender el cambio climtico en la regin sin tomar nota de
los avances que ha realizado el MERCOSUR en su agenda de integracin energtica y cul ha sido el foco de sus polticas.
Si bien en la institucionalidad del bloque existe un subgrupo especfico para el tratamiento de este tema (el SGT N. 9),
no se puede desconocer las implicancias que tiene su accionar para el avance de las polticas ambientales en el bloque. La
cooperacin energtica a nivel regional ha sido uno de los temas a los que los Estados Parte han prestado particular aten-
cin, teniendo en cuenta los intereses comunes con relacin al desarrollo de fuentes seguras, renovables y ambientalmente
sostenibles.
En el cuadro energtico regional encontramos en general un panorama de bajo consumo de energa per cpita, con
bajas emisiones de gases de efecto invernadero, pero si una proyeccin de aumento de las necesidades para el futuro. En
trminos de oferta energtica, hay pases de la regin con dficit y otros con exceso. La posibilidad de una complementa-
cin regional es muy concreta. La continua expansin de la demanda de energa y el agotamiento de los yacimientos de
hidrocarburos ha determinado un cambio de orientacin en los lineamientos de cada pas, cada uno a su ritmo y segn
sus necesidades y urgencias.
En este contexto -al que se suma el compromiso con el cumplimiento del Protocolo de Kyoto- se ha dado el surgimiento e in-
centivo a distintas alternativas energticas. El sol, el viento, los cursos de agua, las olas, las mareas, la geotermia, los residuos (agr-
colas, industriales, urbanos) y los cultivos agrcolas podran sustituir crecientemente las fuentes no renovables y ambientalmente
no sustentables de la actual matriz energtica. La diversidad territorial podra adems diversificar las fuentes, haciendo que las
distintas regiones del MERCOSUR se complementen en funcin de sus posibilidades de generacin y necesidades de consumo.
MERCOSUR 20 aos | 225
 Existe, por otra parte, un gran margen de ahorro si se mejora la eficiencia energtica. Todo esto en el marco de una
integracin ambiental y socialmente sustentable que supere la lgica actual, limitada a la idea de un mercado (slo eso)
energtico regional.
En el caso de los combustibles lquidos, se promueve la generacin de biocombustibles fundamentalmente biodie-
sel a partir de oleaginosas como la soja, un cultivo de crecimiento explosivo en los pases de la cuenca del Plata, y bio
etanol a partir de cereales (como sorgo dulce o caa de azcar, del cual Brasil es pionero).Para la generacin de energa
elctrica las miradas siguen puestas en las fuentes hdricas de la regin, que conservan uno de los ms importantes poten-
ciales de crecimiento a nivel mundial. Pero analizar la evolucin conceptual en este mbito implica distinguir al menos dos
perodos bien marcados en la historia del MERCOSUR:
1. La dcada de 1990, donde los esfuerzos se centraron fundamentalmente en armonizar mercados y fomentar la
inversin privada.
Aqu, los logros que se pueden anotar son los siguientes:
Directrices de polticas energticas del MERCOSUR (1993), de las que se destacan la mayor integracin aseguran-
do una ms eficaz utilizacin de los recursos disponibles, y la directriz que fija como criterio bsico la promocin de
la produccin y uso de energas renovables con bases econmicas y ambientalmente sustentables46.
Memorando de entendimiento relativo a los intercambios elctricos e integracin elctrica en el MERCOSUR
(1998), orientado a asegurar el comercio libre de trabas que alteren las condiciones de competencia47. La regin
cuenta con una serie de grandes represas hidroelctricas sobre los ros Paran y Uruguay, y por lo tanto se ha desa-
rrollado una red de interconexin elctrica que vincula a los pases, surgida a partir de la infraestructura creada por
los acuerdos binacionales para cada emprendimiento.
un grupo de trabajo especial sobre biocombustibles y en 2007, el CMC aprob el Plan de accin del MERCOSUR para la
cooperacin en materia de biocombustibles crendose un grupo ad hoc especfico para el cumplimiento de dicho Plan.
Al igual que las polticas ambientales, las energticas muestras avances a saltos. La experiencia de trabajo comn a
nivel bilateral en las empresas de generacin hidroelctrica es un paso consolidado, que permite proyectar futuros escena-
rios de trabajo regional. Ejemplo de ello son los proyectos de interconexiones de gasoductos que permitirn incorporar a
Bolivia y su oferta de gas natural, una planta regasificadora a localizarse en Uruguay y los proyectos finalmente aprobados
por el FOCEM para la instalacin de una interconexin elctrica entre Uruguay y Brasil con una convertidora que asegure
el flujo de energa elctrica dentro de la regin.
A estas proyecciones hay que sumar el impulso a los biocombustibles y las normas que en cada pas se han aprobado
para fomentar su incorporacin como mezclas para su uso en el trasporte, y la instalacin de parques elicos y el uso de
energa solar para calentamiento de agua. Adems de los impactos econmicos que estas nuevas lneas tendrn en un fu-
turo no muy lejano, en clave ambiental es preciso destacar que, pese a no tener obligacin de un compromiso de reduccin
de gases de efecto invernadero, es destacable el esfuerzo que se est registrando en la regin para aportar soluciones al
problema del cambio climtico.
En resumen
El MERCOSUR no escapa a la realidad ni a la historia de Amrica Latina. Los avances son desparejos, a impulsos de
intereses especficos y no siempre respondiendo a la realidad a la que se deben sino que, muchas veces, se trata de copiar
de espejos ajenos sin tomar en cuenta si esto es o no una solucin a un problema propio. Pero los avances existen. Zigza-
gueantes nunca lineales, a pasos rengos muchas veces, desesperadamente lentos en ocasiones, contradictorios en otras,
pero atendiendo a la premisa que pauta los objetivos fundamentales: el desarrollo debe ser sostenible o no ser desarrollo.

Memorando de entendimiento relativo a los intercambios e integracin gasfera entre los Estados parte (1999).
Esta resolucin tomada en el marco de las privatizaciones de las explotaciones gasferas en la regin tena su foco
en el mercado, los precios y las tarifas y determin inversiones en infraestructura de gasoductos que an hoy esperan
del suministro seguro de esta fuente energtica.

2. El cambio de siglo trajo consigo un nuevo contexto y el relanzamiento del MERCOSUR, con la creacin de nue-
vos mbitos como la reunin de Ministros de Energa que dan cuenta de la prioridad poltica que se le comenzaba
a asignar a los temas energticos, as como un nuevo enfoque para una mayor integracin pero maximizando los
beneficios econmicos y sociales en la regin, fortaleciendo el desarrollo sustentable.

En octubre de 2005, los Ministros de energa de los pases del MERCOSUR consideran el Acuerdo sobre com-
plementacin energtica regional y su protocolo adicional de solucin de controversias. Del mismo se destaca el
objetivo de profundizar la integracin en las reas de intercambio comercial de hidrocarburos, interconexin de
redes elctricas, interconexin de gasoductos y ductos de hidrocarburos, cooperacin en la prospeccin, explotacin
e industrializacin y fuentes de energas renovables y fuentes alternativas.

En 2006 Los Estados parte del MERCOSUR y Venezuela firmaron un Memorando de entendimiento para establecer

46 Resolucin

GMC N. 57/93.

Resolucin CMC N. 10/98.

226 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 227

8
Sistemas nacionales
de innovacin en el MERCOSUR:
convergencias y asimetras

Fernando Porta es Licenciado Fernando Porta

en Economa Poltica. Diploma
de Especializacin de Posgrado Diana Surez
en Economa Internacional. Jsica De ngelis
Presidente de la Asociacin
Civil GRUPO REDES. Investigador
Principal, REDES (Centro
de Estudios sobre Ciencia,
Desarrollo y Educacin).

Diana Surez es Licenciada en

Economa Industrial (Universi-
dad Nacional de General Sarm-
iento). Magster en Gestin de la
Ciencia, la Tecnologa y la Inno-
vacin. Investigadora-docente
de la Universidad Nacional de
General Sarmiento. Doctoranda
de la Universidad Nacional de
Quilmes en la Mencin Ciencias
Sociales.

Jsica De ngelis es Licen-

ciada en Economa Industrial
(Universidad Nacional de General
Sarmiento). Magster en Gestin
de la Ciencia, la Tecnologa y la
Innovacin. Investigadora-
docente de la Universidad
Nacional de General Sarmiento.
Doctoranda de la Universidad
Nacional de Quilmes en la
Mencin Ciencias Sociales.

MERCOSUR 20 aos | 229

Sistemas nacionales de innovacin en el MERCOSUR:
convergencias y asimetras1
Fernando Porta2
Diana Surez3
Jsica De ngelis4

Introduccin
El vigsimo aniversario de la creacin y puesta en marcha del MERCOSUR encuentra al bloque regional preocupado
por profundizar su institucionalidad en la dimensin de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin (CTI) y por mejorar la
eficacia de las iniciativas de cooperacin y coordinacin en dichos planos. Esta inquietud responde a dos procesos que
se desenvuelven en paralelo: uno, ms general, tiene que ver con la complejizacin de la agenda de integracin a medida
que las negociaciones avanzan y se multiplican y diversifican los actores sociales involucrados en el proyecto; el otro, ms
especfico, tiende a replicar en el nivel regional la jerarquizacin de los esfuerzos emprendidos en cada pas para disear
polticas de CTI y mejorar su impacto transformador de estructuras productivas que, ms all su buen desempeo de los
ltimos aos, siguen enfrentadas al desafo de generar un desarrollo sustentable e inclusivo.
Este artculo pretende, ms que revisar detalladamente lo ocurrido en estos veinte aos de integracin regional en el
MERCOSUR en materia de CTI, hacer un relevamiento del estado de situacin de las capacidades cientfico-tecnolgicas
instaladas, de las estrategias de innovacin predominantes en el sector privado y de las polticas pblicas de CTI ms im-
portantes en cada uno de los pases miembros y, complementariamente, de algunas iniciativas de cooperacin contenidas
dentro del esquema regional. El enfoque metodolgico se apoya en la conceptualizacin difundida de Sistema Nacional
de Innovacin (SNI) y en la idea de los espacios de integracin como una fuente potencial de oferta de bienes pblicos y
de coordinacin. La primera seccin revisa los conceptos principales, la segunda recorre la institucionalidad y la prctica
MERCOSUR en CTI, la tercera presenta una comparacin de los respectivos SNI y la cuarta intenta un balance y formula
algunas conclusiones. Dicho balance destaca algunas caractersticas comunes a los cuatro pases, no necesariamente posi-
tivas, y seala las asimetras existentes tambin en este campo.

1 Este artculo est basado fundamentalmente en los resultados del proyecto Polticas Regionales de Innovacin en el MERCOSUR: Obstculos y Oportunidades, coordinado
por Fernando Porta y realizado por equipos del Centro REDES (Buenos Aires) y del CEFIR (Montevideo), con el auspicio y el sostenimiento del International Development
Research Centre (IDRC), de Canad (www.idrc.ca). Los documentos que integran el conjunto de productos del proyecto son de acceso pblico.
2 Licenciado en Economa Poltica. Diploma de Especializacin de Posgrado en Economa Internacional. Presidente de la Asociacin Civil GRUPO REDES. Investigador Principal,
REDES (Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educacin).
3 Licenciada en Economa Industrial (Universidad Nacional de General Sarmiento). Magster en Gestin de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin. Investigadora-docente de
la Universidad Nacional de General Sarmiento. Doctoranda de la Universidad Nacional de Quilmes en la Mencin Ciencias Sociales.
4 Licenciada en Comercio Internacional (Universidad Nacional de Quilmes). Maestranda en Relaciones Econmicas Internacionales de la UBA. Investigadora, REDES (Centro de
Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educacin).

MERCOSUR 20 aos | 231

Integracin regional, competitividad y cambio tecnolgico
Entrados los aos ochenta, la preocupacin por la insercin externa de las economas nacionales se materializ en el
concepto de competitividad. Originado en anlisis comparativos de la performance de las firmas individuales, su aplica-
cin fue extendida al desempeo de los pases a nivel internacional, aunque sin consenso sobre las formas de evaluarla y
medirla (Chudnosvsky y Porta, 1990). El enfoque tradicional, que privilegi la observacin de la participacin relativa
de las exportaciones de un pas en el mercado mundial, fue criticado por su potencial aliento a posturas beligerantes en
materia comercial; as, Krugman (1997) recomend asimilar ms estrictamente competitividad a productividad, devol-
viendo el centro del esfuerzo a la accin empresaria, pero desconociendo el carcter social del proceso. Progresivamente,
fueron ganando aceptacin los enfoques sistmicos y estructurales, que sumaron al anlisis de las conductas a nivel micro
la observacin de las estructuras productivas y de las polticas (Chesnais, 1986; Porter, 2000).
El enfoque sistmico se centra en la consideracin del impacto en el bienestar del cambio tcnico u organizacional en
sus diversas formas, como base para la generacin de ventajas competitivas, tanto por el lado de los precios como por fuera
de ellos (calidad, caractersticas o prestaciones del producto). Debe prestarse atencin especial a las acciones que el Estado
pueda llevar a cabo para impulsar la generacin, adquisicin, difusin y uso de conocimiento por parte de las empresas
(Coriat, 1997), a fin de desarrollar nuevas competencias y acceder a nuevos mercados mediante la introduccin de inno-
vaciones tecnolgicas u organizacionales. Esta opcin estratgica se distingue por la posibilidad de hacer compatibles los
aumentos de los niveles de competitividad y los de los ingresos y nivel de vida de la poblacin y se vincula con la nocin
de competitividad genuina (Fajnzylber, 1988).
El alcance de ganancias genuinas de competitividad depende de la revisin permanente de la canasta de produccin
(eleccin de especializacin) y del avance constante en materia de innovacin y dominio tecnolgico (tecnologa de pro-
ducto y tecnologa de proceso) u organizacional. Por otra parte, supone un proceso acumulativo, por el papel condicio-
nante de la trayectoria futura (path dependency) implcito en la conducta tecnolgica de las firmas y por la generacin de
externalidades derivada de los procesos de aprendizaje y mejoramiento tecnolgico (Ocampo, 1991). En ese contexto, la
innovacin ocupa un lugar central en la explicacin de la posicin relativa de cada pas en la economa mundial, debido a
que las ventajas competitivas slo se pueden sustentar en el mediano plazo a partir de una renovacin continua de las com-
petencias de las firmas. Es, tambin, la frmula ms prometedora en relacin con la posibilidad de evitar el deterioro de los
trminos de intercambio y los desequilibrios del sector externo, que han caracterizado a las economas latinoamericanas.
La integracin regional ofrece una atractiva posibilidad de ampliar los mercados, las escalas de produccin y, en lti-
ma instancia, estimular el dinamismo econmico. La integracin regional puede actuar como un factor eficaz para atraer
inversiones, incrementar la productividad, generar empleos y diversificar exportaciones, pilares centrales de la competi-
tividad sistmica (Robson, 1987). Estas expectativas llevan a considerar la integracin econmica como una fuente po-
tencialmente eficiente de provisin de algunos bienes pblicos regionales, que suponen un proceso de coordinacin de
polticas capaz de evitar la competencia predatoria entre instrumentos nacionales y el consecuente despilfarro de recursos
y, a la vez, compartir economas de aprendizaje y aprovechar sinergias de red. Tradicionalmente, tales bienes pblicos han
sido referidos a la posibilidad de establecer y gestionar una zona de estabilidad monetaria y cambiaria, a la provisin de
infraestructura fsica y de comunicaciones y, ms en general, al establecimiento de diferentes mecanismos y disciplinas
para facilitar y liberalizar el comercio recproco.
Sin embargo, es probable que el mero establecimiento de estos mecanismos no sea suficiente para impulsar un pro-
ceso virtuoso de crecimiento econmico en los pases integrantes del bloque regional. Entre las principales razones que
podran limitar la aparicin y el desarrollo de aquellos beneficios potenciales, se destacan la insuficiencia de los incentivos
de escala, la ineficacia de los mecanismos de coordinacin entre los agentes y los problemas distributivos entre los pases
socios, asociados a asimetras de partida o emergentes en el proceso en su respectivo grado de desarrollo o capacidades
productivas y competitivas (Porta, 2008). De aqu que la concepcin tradicional de bienes pblicos regionales, haya sido
232 | MERCOSUR 20 aos
extendida a la provisin de mecanismos estructurales de generacin de nuevas capacidades productivas y de reduccin de
asimetras.
En este marco se inscribe la idea y la intencin de potenciar sistemas regionales de Investigacin y Desarrollo (I+D) e
innovacin. Cabe sealar que las actividades de innovacin estn doblemente afectadas por razones de escala. Por un lado,
los resultados en trminos de innovaciones de producto o de proceso estn relacionados en una funcin creciente y no li-
neal, con la magnitud de esfuerzos y gastos incurridos en tales actividades; del mismo modo, estas actividades se caracteri-
zan por un umbral de inversin relativamente elevado. Por otro lado, la amortizacin y rentabilizacin de estas inversiones
requieren de un mercado creciente para los nuevos productos. Es conocido tambin que, en virtud de las incertidumbres
y las externalidades asociadas a los procesos de innovacin, el predominio de fallas de mercado y de coordinacin, suele
llevar a una situacin de asignacin sub-ptima de los recursos disponibles. La coordinacin a nivel regional de polticas e
instrumentos de estmulo a la innovacin puede constituir una respuesta eficaz a ambas problemticas.
En el marco de la integracin regional, el desarrollo y alcance de mejoras relativamente permanentes de competiti-
vidad, como resultado de un fortalecimiento de los procesos de innovacin, puede transcurrir a travs de tres planos. En
primer lugar, ampla las oportunidades para flujos de intercambio del tipo intra-industrial. En segundo lugar, facilita los
procesos de aprendizaje vinculados con las exportaciones. Y en tercer lugar, si se logra forjar una poltica comn de atrac-
cin de inversiones, permite mejorar las condiciones bajo las cuales las empresas domsticas participan de las Cadenas
Globales de Valor (CGV). Cada uno de estos aspectos estimula los procesos de innovacin y, por lo tanto, puede fortalecer
la competitividad de cada uno de los socios participes en el esquema de integracin y del bloque regional en su conjunto.
Los principales efectos virtuosos de la integracin econmica estn asociados al potencial desarrollo de ventajas din-
micas, a partir de la complementacin productiva y especializacin intrasectorial de todos los pases del bloque; el avance
de un proceso de integracin productiva de estas caractersticas requiere del cumplimiento de dos condiciones necesarias:
1. Que los incentivos de escala sean efectivos.
2. Que haya un entorno de prcticas y polticas que favorezca y aliente la cooperacin interempresarial (Porta, 2008).
Cuando estas condiciones se cumplen, aparecen evidencias de que los acuerdos regionales han permitido un cre-
cimiento significativo de las exportaciones de productos no tradicionales y diferenciados, as como los de mayor
valor agregado y ms intensivos en conocimientos (Kuwayama y Duran Lima, 2003). El hecho de exportar genera
economas de aprendizaje, induciendo un efecto positivo y determinante en la capacidad innovadora de las empresas
(Baldwin y Gu, 2004; Crespi et al., 2008).
Durante los ltimos aos, los pases del MERCOSUR han experimentado un crecimiento notable de la actividad pro-
ductiva en general (Tabla 1). Entre 2000 y 2008, el PBI creci alrededor del 70% para Uruguay y Paraguay, 60% para Brasil
y se multiplic por 2,08 para el caso de Argentina5. En este contexto, la expansin de la industria manufacturera tambin
fue muy apreciable. Entre 2000 y 2008, el ndice de volumen fsico de la industria manufacturera argentina aument en
un 55%, en Brasil un 31%, en Uruguay un 57% y en Paraguay un 26%. Es decir, superadas las crisis de finales de la dca-
da pasada, la actividad industrial en los pases del bloque regional se ha recuperado y encaminado en un nuevo sendero
dinmico.
5 En este caso hay un sesgo introducido por el ao base de la comparacin; si se toma el ao 2003, el nivel de crecimiento en Argentina equipara al de Brasil.
MERCOSUR 20 aos | 233
Tabla 13. Evolucin del PBI y del IVF (2000-2008)*
En el caso de Argentina, aunque la participacin de los bienes de mayor intensidad tecnolgica es baja (3,16 veces me-
nor que la de Brasil), se observa un incremento importante en los bienes de media intensidad (20% de las exportaciones)
PBI
en detrimento de los de intensidad baja y los basados en recursos naturales. De forma similar a lo que sucede en Brasil,
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 an a pesar de estos valores ms alentadores, estudios realizados por Porta y Fernndez Bugna (2008) muestran que esto se
Argentina 1,00 1,43 1,27 1,39 1,51 1,65 1,79 1,95 2,08 explica ms por acuerdos regionales especficos (el de la industria automotriz, especialmente) que por una intensificacin
Brasil 1,00 1,30 1,34 1,35 1,43 1,47 1,53 1,62 1,70 del contenido de conocimiento. Evidencia similar encuentran Lugones et al. (2008), los que sostienen que el grueso del
Paraguay 1,00 1,22 1,22 1,26 1,32 1,35 1,41 1,51 1,60
entramado productivo destina escasos esfuerzos a la actividad innovativa, indicando un bajo compromiso con las estra-
tegias de competitividad basadas en mejoras tecnolgicas y diferenciacin de producto y una preferencia por modelos de
Uruguay 1,00 1,30 1,16 1,18 1,32 1,41 1,48 1,59 1,73 negocio de bajo costo salarial relativo.
IVF En Paraguay, el bajsimo peso de los rubros de mayor complejidad, da cuenta de una estructura productiva poco so-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 fisticada, basada en la explotacin de ventajas naturales estticas y sujeta a las fluctuaciones del precio de las commodities.
Argentina 1,00 0,89 0,80 0,94 1,07 1,17 1,28 1,40 1,55 El caso uruguayo parece similar, aunque otras evidencias basadas en datos sobre la dinmica innovativa de las firmas
(ver seccin 3) refieren la existencia de algunos casos exitosos y de mayor potencial de desarrollo de la competitividad a
Brasil 1,00 1,02 1,04 1,04 1,13 1,17 1,20 1,27 1,31
partir de la complejizacin de los bienes producidos. De cualquier manera, en un estudio reciente realizado en 2008 por
Paraguay 1,00 1,02 1,02 1,06 1,10 1,13 1,18 1,26 Sd. el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se sostiene que los procesos de apertura comercial e inter-
Uruguay 1,00 0,93 0,79 0,87 1,07 1,21 1,32 1,40 1,57 nacionalizacin de la produccin produjeron cambios en la estructura productiva del pas que afectaron negativamente
a las empresas en su capacidad de innovar. Se destaca en particular el proceso de extranjerizacin de empresas, el que ha
* PBI: Producto Bruto Interno, dlares Constantes (2000); IVF: ndice de Volumen Fsico, promedio anual.
retrado los limitados esfuerzos nacionales en I+D. Estas transformaciones habran tenido como principal consecuencia,
la fuerte especializacin en bienes de consumo poco diferenciados e insumos de uso difundido, que combinan una elevada
Ahora bien, a pesar de la expansin de la actividad industrial, la estructura productiva no muestra signos importantes de escala productiva y un uso intensivo de recursos naturales. Las conclusiones muestran que, a raz de este proceso, las in-
cambio y el proceso de (re)primarizacin de la economa se evidencia claramente en la estructura de las exportaciones, la que dustrias intensivas en conocimiento no aumentaron su participacin en la economa nacional, en lnea con las evidencias
con algunas excepciones, no ha variado durante los ltimos aos. En la tabla 2 se presentan evidencias de la composicin de las sobre el comercio exterior.
exportaciones de los cuatro pases segn la intensidad tecnolgica de los bienes. En todos los casos, las exportaciones de produc-
tos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales dan cuenta del grueso de la estructura exportadora. En Argentina, La institucionalidad y la prctica MERCOSUR en CTI
ambos rubros explican ms del 70% del total exportado en 2006, el Brasil el 55%, en Paraguay el 86% y en Uruguay el 72%.
La menor participacin de los productos de baja complejidad tecnolgica en las exportaciones brasileas as como el incremento Las instituciones regionales
en las exportaciones de bienes de alta intensidad (los que pasan del 4% en 1990 al 7,9% de las exportaciones totales en 2006) muestran,
sin embargo, algn tipo de avance hacia una estructura productiva ms compleja, caracterizada por la exportaciones de bienes de mayor La temtica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) estuvo presente desde los inicios del MERCOSUR. El primer
contenido de conocimiento. Esto se condice con el bajo nivel de firmas que buscan la competitividad internacional a travs de la diferen- impulso tuvo lugar en el ao 1992, cuando los Estados partes crearon la Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa
ciacin de producto (y no de la competencia por precio). En una investigacin realizada por De Negri et al. (2005) se concluye que las (RECyT), con la finalidad de formular directivas referidas a polticas cientficas y tecnolgicas para la regin. Ms recien-
firmas brasileas que han logrado una insercin internacional a partir de la diferenciacin de producto y la intensificacin tecnolgica temente, el Segundo Programa Marco de Ciencia y Tecnologa reforz ese compromiso, definiendo reas estratgicas y
representan apenas el 1.7% del total de la estructura industrial de este pas. mecanismos de monitoreo y evaluacin.
El objetivo central de la RECyT es la promocin y el desarrollo cientfico y tecnolgico de los Pases Miembros del
Tabla 14. Composicin de las exportaciones totales (1990 y 2006) MERCOSUR. Sus principales lneas de accin son:
Productos Basados en Baja intensidad Media Intensidad Alta intensidad Exportaciones
primarios RRNN Tecnolgica Tecnolgica tecnolgica Totales 1. La promocin e incentivo a la investigacin bsica, aplicada y experimental orientada a la bsqueda de soluciones
1990 2006 1990 2006 1990 2006 1990 2006 1995 2006 1990 2006 para los problemas comunes a los pases de la regin.
Argentina 44,1 45,5 31,2 25,9 11,8 6,0 10,8 20,1 2,2 2,5 100 100
2. La definicin de reas temticas estratgicas y sectores prioritarios.
Brasil 28,3 31,5 26,3 24,2 15,2 9,4 26,3 27,0 4,0 7,9 100 100
Paraguay 84,7 70,8 8,7 15,4 5,4 9,6 1,1 2,6 0,0 1,5 100 100 3. El asesoramiento al GMC en materia de CTI.
Uruguay 52,3 51,0 13,0 21,1 25,4 18,5 8,7 7,6 0,7 1,7 100 100
4. La representacin del MERCOSUR en foros internacionales y negociaciones extra-zona en lo que respecta a la
ciencia y la tecnologa.
Fuente: CEPAL (2008).

234 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 235


5) El anlisis y evaluacin de los proyectos y programas entre el MERCOSUR y terceros pases, los que deben ser
posteriormente aprobados por el GMC.
La coordinacin de la RECyT se realiza a travs de los consejos coordinadores nacionales de los pases miembro: en
Argentina por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, en Brasil por el Ministerio de Ciencia y Tec-
nologa con el apoyo del Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), la Financiadora de Estudios y
Proyectos (FINEP) y el Instituto Brasileo de Informacin en Ciencia y Tecnologa (IBICT), en Paraguay por el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa, y en Uruguay por el Consejo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del Ministerio de
Educacin y Cultura.
El segundo impulso a las polticas de CTI a nivel regional tuvo lugar en 2005, con la creacin de la Reunin de Minis-
tros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (RMACTIM), instancia jerarquizada de definicin poltica
con el objetivo de fortalecer, proveer y ampliar las oportunidades de colaboracin cientfica y tecnolgica entre los estados
partes. En 2006, la RMACTIM aprob el Programa Marco de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el MERCOSUR 2006-
2010, el que fue sucedido en 2008 por el II Programa Marco (PM II) para el perodo 2008-2012.
El PM II, bajo la rbita de la RECyT, ha definido como objetivos para 2008-2012 la promocin de avances en el cono-
cimiento en reas estratgicas; la generacin de redes y mecanismos que faciliten el intercambio de conocimiento y avances
en materia cientfica y de innovacin; la promocin de la innovacin en las micro, pequeas y medianas empresas; y la
democratizacin del conocimiento por medio de su difusin. A partir de estos objetivos, se trazaron cuatro ejes estratgi-
cos estrechamente interrelacionados:
1. Desarrollo de las nuevas tecnologas.
2. Incremento en el valor agregado de los bienes de los sectores industriales y agropecuarios.
3. El acceso ms amplio y democrtico al conocimiento generado.
4. El desarrollo de los Sistemas Nacionales de CTI.
Aunque su implementacin es demasiado reciente como para extraer conclusiones respecto de su funcionamiento,
se observan algunos indicios que podran estar dando cuenta de su debilidad como marco general para el desarrollo de la
CTI. En primer lugar, a pesar de la indiscutible importancia de los sucesivos Programas Marco, en ninguno de los casos
se asignaron fondos de manera especfica y continua. Aunque se considera la posibilidad de fondear las actividades del
programa a partir de los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), en el PM II se seala que los
pases debern realizar esfuerzos de orden nacional mientras se define el origen de los recursos que permitirn avanzar
hacia los objetivos propuestos.
En segundo lugar, aunque los gobiernos han mostrado un creciente inters en dar impulso a las polticas regionales
de CTI, aun persisten serias dificultades para traducir las declaraciones de voluntades en acciones concretas. En particu-
lar, se observa que es preciso fortalecer las diferentes instituciones creadas, al menos en tres planos: la disponibilidad de
recursos financieros, la dotacin de recursos humanos calificados y la interaccin entre los que disean e implementan los
programas y los beneficiarios de dichos instrumentos. En este sentido, el escaso financiamiento de la RECyT, los reducidos
espacios de dilogo y la escasa coordinacin entre los planes estratgicos nacionales y los programas regionales, podran
reducir significativamente el impacto de un plan marco de esta naturaleza.
236 | MERCOSUR 20 aos
Algunas iniciativas regionales
El MERCOSUR se caracteriza por ser un esquema de integracin basado en la existencia de organizaciones regionales
con escaso poder en el plano nacional y por instituciones intergubernamentales con claros lineamientos pero reducidos
recursos. En este contexto, y a pesar de la existencia de una programa marco y un organismo especfico (la RECyT), las
iniciativas de cooperacin para la CTI constituyen esfuerzos dispersos y poco articulados entre s y entre los agentes impli-
cados. A diferencia de otras iniciativas de integracin regional, no se observa en el MERCOSUR un esquema definido de
polticas, programas o instrumentos de Ciencia y Tecnologa (CyT), en el que se identifiquen los mecanismos institucio-
nales, los instrumentos y la dinmica del financiamiento regional. Este dficit institucional coexiste, de todas maneras, con
algunas iniciativas puntuales que merecen ser analizadas como parte de la dinmica regional aunque no estrictamente
MERCOSUR- en este campo.
Por una parte, se han desarrollado varias redes bilaterales y multilaterales dedicadas a la realizacin de I+D, la difu-
sin de informacin y la formacin de recursos humanos calificados. Entre stas, cabe citar la RICYT (Red de Indicadores
de Ciencia y Tecnologa), la Red Internacional de Fuentes de Informacin y Conocimiento para la Gestin de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (ScienTI), la Red de Cooperacin Latino Americana de Redes Avanzadas (CLARA), Red de Coo-
peracin Tcnica en Biotecnologa Agropecuaria para Amrica Latina y el Caribe (REDBIO), el InterAmerican Network
of Academies of Sciences (IANAS), la Academia de Ciencias de Amrica Latina y el Caribe (ACAL), la Federacin Lati-
noamericana de Sociedades de Fsica (FELASOFI), la Red Latinoamericana de Astronoma (RELAA), la Red Latinoame-
ricana de Botnica (RLB), la Red Latinoamericana de Ciencias Biolgicas (RELAB), la Red Latinoamericana de Qumica
(RELAQ) y la Unin Matemtica de Amrica Latina y el Caribe (UMALCA). Por otra parte, se destacan dos programas de
trabajo con un impacto considerable: Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnolgico Agroalimentario y Agroin-
dustrial del Cono Sur (PROCISUR) y BIOTECH.
PROCISUR
Una de las iniciativas ms consolidadas y con mayor xito en materia de cooperacin para la CTI es el caso del Programa
Cooperativo para el Desarrollo Tecnolgico Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur PROCISUR. Este Progra-
ma surge como un Convenio de Cooperacin Tcnica Recproca entre los institutos nacionales vinculados a los temas
agropecuarios: Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) de Argentina, InstitutoBolivianode Tecnologa
Agropecuaria (IBTA) de Bolivia, la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (EMBRAPA) de Brasil, Instituto de
Investigaciones Agropecuarias (INIA) de Chile, Direccin de Investigacin Agrcola (DIA) de Paraguay e Instituto Nacio-
nal de Investigacin Agropecuaria (INIA) de Uruguay y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
(IICA) entre 1980 y 1983; a lo que se sum la contribucin financiera del BID y el IICA. PROCISUR est conducido por
una Comisin Directiva, asesorada por un Comit de Articulacin Tcnica e Institucional y cuyas directrices son ejecu-
tadas por un equipo tcnico proveniente de los diferentes institutos nacionales y el IICA, con el concurso adicional de de
organizaciones o consultores independientes.
En la actualidad, las acciones del Programa se estructuran en torno a un objetivo estrechamente asociado a las ventajas
comparativas de la regin: el desarrollo de las capacidades cientfico-tecnolgicas de los pases miembros y del bloque en
su conjunto, con la finalidad de incrementar la competitividad interna y externa del sector agropecuario y agroindustrial.
Al respecto, el plan de mediano plazo para el perodo 2007-2010, define cinco lneas estratgicas:
1. Calidad de las cadenas agroalimentarias.
2. Saltos tecnolgicos para la competitividad (biotecnologa).
MERCOSUR 20 aos | 237
 3. Sustentabilidad ambiental.
4. Agricultura orgnica.
5. Agricultura familiar. El hecho de estar conformado por representantes de las diferentes instituciones interesadas y
actores de los sectores pblico y privado, sumado a un esquema que combina reas prioritarias a nivel regional con redes
estratgicas en el plano sub-regional, asegura la relevancia de los proyectos encarados.
En trminos generales, las actividades llevadas adelante consisten en el apoyo al intercambio de tecnologa agropecua-
ria entre los institutos nacionales vinculados a la temtica agropecuaria en los seis pases participantes; la promocin de la
asistencia recproca para propiciar el aprovechamiento, divulgacin y utilizacin de las tecnologas desarrolladas por cada
pas; la identificacin de nuevas posibilidades de esfuerzos integrados, acciones cooperativas y/o conjuntas entre los pases;
y la bsqueda de soluciones a problemas comunes. A partir de estos objetivos, PROCISUR ha organizado sus actividades
en torno a seis reas de trabajo (Gestin de la Red Tcnica Institucional, Biotecnologa, Recursos energticos, Recursos
naturales y sostenibilidad agrcola, Agroindustria y Desarrollo institucional), con sus correspondientes subprogramas.
Desde la coordinacin de los subprogramas se generan los proyectos especficos, financiados en parte con fondos propios
y en parte con fondos de instituciones internacionales (la Unin Europea y el BID, entre otros), lo que facilita el acceso a
fondos para el desarrollo de proyectos de CTI con garantas de cuanta y continuidad.
BIOTECH
El Proyecto BIOTECH surge como una iniciativa de cooperacin entre la Unin Europea y el MERCOSUR, constituida en
2005 con fondos de ambas instituciones y sobre las estructuras ya existentes de la RECyT. Su objetivo es la promocin de la
biotecnologa en el MERCOSUR a travs de una plataforma regional denominada Bio Tecnologas del Sur (BIOTECSUR),
con el propsito especfico de facilitar la transferencia de biotecnologas y su aplicacin en diversos sectores productivos.
Particularmente orientado a las actividades agropecuarias, el programa incluye el financiamiento a proyectos de investiga-
cin, capacitacin y transferencia, de acuerdo a las reas prioritarias que vayan siendo definidas.
Se prev la realizacin de un conjunto de acciones tendientes a fomentar la cooperacin, entendida como mecanismo
de maximizacin de las competencias nacionales y como espacio de generacin de sinergias y externalidades pasibles de
apropiacin y traduccin en mayor desarrollo. Las acciones a desarrollar o fomentar desde la plataforma consisten en el
establecimiento de un plan estratgico de biotecnologa regional, para lo que se prev la realizacin de diagnsticos de
situacin en materia de capacidades, instrumentos y normativas; la recoleccin y difusin de informacin (indicadores,
bases de patentes y normativas), el impulso al desarrollo de parques tecnolgicos, incubadoras y redes de profesionales y la
consolidacin de espacios de cooperacin para la investigacin entre el MERCOSUR y la Unin Europea.
Siempre en el marco de agentes e instituciones localizadas en alguno de los cuatro pases que conforman el MER-
COSUR, los beneficiarios directos de los instrumentos del programa son los organismos de I+D y los de transferencia
asociados a las siguientes reas temticas: (1) agro-suministro (simientes y plantas), (2) produccin agrcola, (3) agroali-
mentaria, (4) veterinaria y (5) industrias cosmticas, de salud y farmacia (como sectores de aplicacin de las biotecnolo-
gas agropecuarias). Como parte de las actividades de BIOTECSUR, se han realizado diversos seminarios y talleres para
identificar la demanda de biotecnologa en los pases del MERCOSUR, prioritariamente asociadas a la problemtica de las
cadenas aviar, bovina, forestal y de cultivos oleaginosos. Se han creados catlogos de empresas y centros de investigacin,
de instrumentos de financiacin, de normativas y de patentes, integrando una base de datos puesta a disposicin de sus
miembros y del pblico en general.
Su reciente puesta en funcionamiento no permite extraer todava demasiadas conclusiones respecto de su impacto. Sin
238 | MERCOSUR 20 aos
embargo, se observa que la continuidad y xito del programa depende del sostenimiento del financiamiento, desde luego,
pero tambin de la capacidad de las comisiones asesoras y las unidades ejecutoras para coordinar intereses y conducir
iniciativas conjuntas. Por otra parte, un requisito clave para el acceso a los instrumentos es la conformacin de consorcios.
En este sentido, se destaca la debilidad institucional de los posibles beneficiarios para identificar contrapartes y coordinar
el acceso a los beneficios.
Resultados de las iniciativas de cooperacin en CTI
Dentro de la institucionalidad MERCOSUR, la RECyT aparece como el organismo de mayor responsabilidad en materia
de CTI, sea para la definicin de las prioridades estratgicas o para la validacin y coordinacin de los programas regiona-
les. Al mismo tiempo, es evidente que la brecha entre las responsabilidades y los recursos asignados es amplia e, inclusive,
creciente, lo que no slo dificulta la operatoria de la RECyT sino que, adems, atenta contra su capacidad real para influir
en la conducta de otros agentes. Por otra parte, la articulacin entre las acciones de promocin de la CTI a nivel nacional
de cada pas miembro y a nivel del plano regional est insuficientemente resuelta, ms all del discurso retrico; a pesar de
existir macro-consistencias estratgicas (desarrollo de las nuevas tecnologas, fomento de la ciencia, formacin de recursos
humanos), en la prctica, los intereses nacionales conducen a implementar esquemas de promocin aislados y sin atender
a las posibles ventajas de la cooperacin, cuando no a vulnerar algunos acuerdos previos del bloque.
Al mismo tiempo, algunas iniciativas concretas de cooperacin en CTI desarrolladas a nivel regional, con participa-
cin de los pases del Cono Sur, se han mostrado exitosas. En estos casos, la dinmica organizacional ha funcionado como
un proceso continuo, apoyado en la participacin activa de los actores interesados y la disponibilidad de financiamiento.
Esta experiencia y la observacin de la gestin de otros esquemas de integracin regional en este plano muestra que no
existe un nico diseo institucional exitoso, sino que la particular combinacin de objetivos y actores da lugar a un aba-
nico de opciones. En este sentido, el desafo que enfrenta el MERCOSUR tiene que ver con la necesidad de encontrar, sobre
la base de su institucionalidad, formas innovativas y eficaces de articulacin y cooperacin en CTI.
Los Sistemas Nacionales de Innovacin en el MERCOSUR
Los complejos de CTI: desarticulacin y asimetras a nivel regional
La caracterstica distintiva del conjunto de instituciones y organismos dedicados a la generacin de conocimiento en los
pases miembros del MERCOSUR es la fuerte presencia de organismos pblicos o semipblicos. Aunque las polticas de
innovacin propiamente dichas datan recin de la dcada de 1990, ya durante la etapa de industrializacin por sustitu-
cin de importaciones hacia mediados del siglo pasado- se crearon los principales centros y laboratorios de CyT, entre
los que se destacan los institutos de tecnologa agropecuaria e industrial y los consejos de investigaciones cientficas, que
combinan varas disciplinas y aglutinan en la actualidad al grueso de los cientficos e investigadores. En los pases del
MERCOSUR existe una masa crtica de recursos humanos calificados e instituciones de excelencia, cercanas a las fronteras
del conocimiento, con el potencial de dar respuesta a las necesidades de los sectores productores de bienes y servicios.
Ahora bien, la dependencia del gasto pblico constituye tambin su principal debilidad. La estrecha relacin entre las
inversiones en CyT y la evolucin de las cuentas fiscales condujo a que los esfuerzos en estas actividades hayan perdido
participacin incluso relevancia ante cuestiones ms urgentes durante los perodos de crisis. En el caso de los pases
de la regin, con crisis recurrentes a lo largo de su historia, esto gener prdida de capacidades, fuga de cerebros y un
deterioro general en las instalaciones de los centros. Aunque durante los perodos de crecimiento los esfuerzos parecen
recomponerse, la necesidad de recuperar capacidades y, simultneamente, avanzar junto con la frontera internacional del
conocimiento, demanda inversiones ms que proporcionales. Desde luego, resulta extremadamente complejo medir el ni-
MERCOSUR 20 aos | 239
 Grfico 2
vel de capacidades perdidas y estimar cunto debera crecer el gasto. Sin embargo, analizar el nivel de esfuerzos a la luz de
los estndares de los pases desarrollados basta para poner de manifiesto el problema de la baja magnitud de las inversiones
en ciencia y tecnologa.
Aunque el perodo de crecimiento iniciado entre finales de la dcada pasada y principios de la actual -dependiendo
el pas- vino acompaado de incrementos sistemticos en los niveles de esfuerzos en CyT, el gasto promedio de los pases
de la regin se ubica por debajo de los pases desarrollados. Si se utiliza como prximo al gasto en CyT el gasto en Inves-
tigacin y Desarrollo (que es el principal rubro dentro de estas actividades) y tal como puede observarse en el Grfico 1,
aunque Brasil se destaca por presentar esfuerzos muy superiores a los de sus pares (es, por ejemplo, 2,05 veces ms que el
gasto de Argentina, que le sigue en niveles y 11,4 veces ms que el gasto de Paraguay, que presenta los menores niveles de
la regin), en todos los pases el nivel de esfuerzos relativos (en relacin al PBI) se encuentra por debajo de los niveles que
se observan en los pases europeos, Estados Unidos o Japn.

Grfico 1

Jap n
Estado s Unidos
Grfico 3
Alemania 100

90
Francia
80
UE
70
Espaa
60
Brasil 50

ALC 40

Argentina 30

20
Uruguay
10
Paraguay*
0
Paraguay* ArgentinaU rugua yA LC EspaaB rasilF rancia UE EEUU Alem ania Japn
00 ,005 0,01 0,0150 ,020 ,025 0,03 0,035
Gasto privado Gasto pblic o

Adems de los bajos niveles relativos, se observa que la escala de los esfuerzos difiere significativamente. En trminos Grfico 4
2,5
absolutos, los pases de la regin presentan una escala de inversin varias veces inferior a la de los pases desarrollados:
el gasto total brasileo (el mayor de la regin) es slo el 3% del gasto total de los Estados Unidos y el 6% del gasto total
2
europeo. Para el caso de Paraguay y Uruguay, economas ms pequeas, el gasto es 0,002% y 0,02% respecto del gasto nor-
teamericano (Grfico 2). Esto plantea fuertes interrogantes sobre las caractersticas de las inversiones que se realizan en los
1,5
pases miembros y la posibilidad de alcanzar resultados similares a los registrados en los pases desarrollados. Del mismo
modo, los pases de la regin presentan una relacin opuesta a la de los pases desarrollados en trminos de la composicin
1
del gasto por agentes pblicos y privados. La excepcin o el caso de menor diferencia- la constituye nuevamente Brasil,
que presenta una relacin similar entre esfuerzos pblicos y privados. Para el resto de los pases la relacin es de 3 a 1 entre
una y otra fuente de financiamiento (Grfico 3). 0,5

Gran parte de la explicacin de la brecha del gasto en I+D reside en los bajos esfuerzos del sector privado (ver Grfico 0
Paraguay*U ruguay ArgentinaA LC Brasil Espaa Alemania Jap nU EE EUUF ranc ia
4). Es visible la baja capacidad del gasto pblico de traccionar el gasto privado; esto es especialmente notable en Paraguay,
Gasto pblic o Gasto Privado
donde por cada unidad monetaria que gasta el Estado, el sector privado aporta slo 0,03 centavos, aunque no deja de ser

240 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 241

igualmente importante para Argentina y Uruguay. Brasil es la excepcin dentro de la regin, con niveles comparables a al- trabajan en las reas de las ciencias humanas, sociales y de salud y los recursos aplicados a las ciencias agrarias ocupan el
gunos pases desarrollados, acercndose fuertemente a los niveles de los pases desarrollados (por cada unidad monetaria 45% y el 35% en Paraguay y Uruguay, respectivamente. Del mismo modo, en los cuatro pases un puado de instituciones
financiada por el sector pblico, los esfuerzos privados son de 92 centavos). cientficas o universitarias agrupan a la mayora de los investigadores y del gasto realizado.
El complejo de CyT, nacido a la luz de polticas pblicas, subsiste gracias a ellas. En trminos internacionales, se trata Paralelamente, aparece entre los cuatro pases una convergencia explcita de las reas temticas y de las lneas es-
de un complejo caracterizado por un bajo nivel de esfuerzos y una fuerte participacin del gasto pblico. Pero, a escala tratgicas que se pretenden apoyar o promover. En efecto, la revisin de los planes estratgicos nacionales, estaduales e
intra-regional, las asimetras en este plano son inmensas. El caso de Brasil pone de manifiesto la importancia de la escala institucionales revela una marcada similitud en las reas del conocimiento declaradas como claves: agroalimentos (dada
y una mayor capacidad del gasto pblico para incentivar los esfuerzos privados; en el otro extremo, Paraguay invierte 10 la clara ventaja comparativa de los pases de la regin), la biotecnologa y la nanotecnologa en sus diferentes aplicaciones
veces menos que Uruguay y la participacin del sector privado es prcticamente nula. Entre medio de los casos extremos, (alimentos, farmoqumica y salud), software y servicios informticos (dada la flexibilidad de escala y la existencia de re-
se encuentran Argentina y Uruguay, de todas maneras con inversiones relativas en CyT muy por debajo de los niveles de cursos humanos altamente calificados), desarrollo sustentable (lo que incluye a las denominadas innovaciones sociales),
Brasil. Sin embargo, a diferencia de Paraguay, la trayectoria del complejo de instituciones de CyT y la existencia de un las investigaciones asociadas a la matriz energtica (especialmente biocombustibles), el sector nuclear y aeroespacial (prin-
ncleo de recursos humanos calificados los colocan potencialmente en una mejor posicin relativa para interactuar en el cipalmente en Argentina y Brasil dada la trayectoria de las empresas existentes) y la prestacin de servicios de alto valor
MERCOSUR. agregado (entre ellos, el turismo). En cualquier caso, estas definiciones y preferencias convergentes deberan constituir un
Durante la dcada de 1990, en los cuatro pases del MERCOSUR se pusieron en prctica una serie de medidas desti- activo valioso a la hora de promover espacios comunes de accin a nivel regional.
nadas a coordinar el complejo de CyT, con el objetivo de articular los diversos roles institucionales bajo el paraguas de una El plano de interaccin entre el aparato productivo y el complejo cientfico-tecnolgico en los pases del MERCOSUR
estrategia nacional de innovacin. A tal efecto, se crearon y especializaron gabinetes, secretaras e incluso ministerios de puede ser aproximado empricamente a travs de las encuestas de innovacin disponibles. En general, es evidente que la
ciencia y tecnologa, incluyendo la representacin de los diferentes agentes del sistema (cientficos, tecnlogos, empresa- relacin entre las empresas y el complejo de CyT responde ms a interacciones rutinarias, asociadas al cumplimiento de
rios y funcionarios pblicos), se sancionaron leyes de fomento a la innovacin y planes de desarrollo de mediano y largo normas y estndares y a la realizacin de pruebas y ensayos, que a la bsqueda de mejoras tecnolgicas y organizaciona-
plazo. Ms de una dcada despus, los resultados distan de ser los esperados. Subsiste una fuerte desarticulacin, tanto en les. En Argentina, slo 1,7 de cada 10 empresas declararon haberse vinculado con universidades para la realizacin de
la interaccin entre la oferta y la demanda de conocimiento (las instituciones y las empresas), como hacia el interior del actividades de innovacin, relacin que desciende a 1,5 en Uruguay y a 0,2 en Brasil (en este caso, registro de acuerdos
complejo cientfico (entre diferentes organismos y niveles de ejecucin). formales). El vnculo tiende a concentrarse en demandas de informacin tcnica y actividades de capacitacin: entre las
Ciertamente, en la primera de esas dimensiones, el problema excede largamente la experiencia del MERCOSUR; a empresas vinculadas, slo el 21% en Argentina, el 20% en Uruguay y el 38% en Brasil (aunque, en este caso, sobre un total
pesar de la probada importancia de la cooperacin6 para la innovacin, hay evidencias de una baja tasa de vnculo entre las de 2% de las empresas manufactureras) se relacionaron para el desarrollo de actividades de I+D (Tabla 3).
empresas y el mundo cientfico en pases desarrollados y en pases subdesarrollados7. En cuanto a la dimensin endgena
del complejo de CyT, Brasil parece contar con mayores y ms eficaces interacciones e instancias de coordinacin inter-
Tabla 15. Vinculaciones y fuentes de informacin (% de empresas)*
institucional, facilitadas por la fuerte concentracin de las instituciones de financiamiento. Sin embargo, en este caso, la
descentralizacin estadual de las polticas de fomento resulta en una visible duplicacin de esfuerzos y superposicin de
incentivos. En Paraguay, con una dimensin extraordinariamente menor, la articulacin descansa exclusivamente en la Agentes Argentina Brasil Uruguay Espaa Alemania Francia
asignacin del presupuesto nacional. Vinculaciones / cooperacin con universidades 27 2 17 5,07 11 17,06
En el caso de Uruguay, la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), de reciente creacin, ha logrado
Cooperacin con universidades para la I+D 6,16 38
avanzar en la articulacin de programas e instrumentos, si bien pesan todava las caractersticas de una historia de es-
fuerzos aislados y descentralizados. El caso argentino parece ser el de mayor desarticulacin. Se trata de un complejo de Cooperacin con el SNI para la I+D 21 10
menores dimensiones que Brasil, donde las instituciones de CyT se encuentran en la rbita de diferentes Secretaras y Fuentes de informacin internas 78 65 a 50 44,22 55 a 63,76
Ministerios y escasamente vinculadas entre s. Asimismo, se trata de un complejo de CyT de una larga trayectoria (lo que Fuentes de informacin: universidades 24 12 b 6 3,22 4 3,46
permite el aprendizaje pero tambin la inercia), con esquemas de financiamiento heterogneos (donde los fondos del Teso-
ro se combinan adems con fondos concursables nacionales e internacionales) y con organismos de gestin con jerarquas
superiores pero escasos recursos.
Asimismo, en los cuatro pases miembros se destaca una fuerte concentracin regional, temtica e institucional del *Argentina: se consult sobre la existencia de relaciones en el marco de las actividades de innovacin, con o sin acuerdo formal de cooperacin. Perodo 1998-2001. % s/panel
complejo de CyT. En Brasil, los Estados de Esprito Santo, Minas Gerais, Ro de Janeiro y So Paulo agrupan a la mitad total (INDEC; 2003).
de las instituciones de CyT, mientras que en Argentina la Ciudad de Buenos Aires y las Provincias de Buenos Aires, Cr- Brasil: Empresas que asignaron importancia alta y media a los acuerdos de cooperacin. (a) Universidades incluye institutos de investigacin. (b) La opcin de respuesta era: centros de capacita-
doba, Santa Fe y Mendoza explican aproximadamente las tres cuartas partes del gasto en CyT y de los recursos humanos cin profesional y asistencia tcnica. Perodo 2003-2005, % s/innovadoras (IBGE; 2007).
aplicados a I+D. En relacin con los temas, las disciplinas de Ciencias Naturales y Exactas, Ingeniera y Ciencias Mdicas Uruguay: se consult sobre la existencia de relaciones en el marco de las actividades de innovacin, con o sin acuerdo formal de cooperacin. % s/innovativas. Perodo 2004-2006 (ANII, 2008).
concentran en Argentina el 60% de los recursos disponibles, la mitad de los investigadores oficialmente censados en Brasil Alemania, Espaa y Francia: % s/innovativas. (a) Universidades incluye institutos de investigacin. Perodo Alemania: 2004; Espaa y Francia: 2004-20006 (Eurostat 2009).
Fuente: RICyT (2008), Eurostat (2009).
6 Ver Lundvall (1992); Cooke (1996); Breschi y Malerba (1997).
7 Ver Tether y Swann (2003); Anll y Surez (2008); Lpez y Arza (2008).

242 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 243

 La debilidad de relacionamiento entre el complejo de CyT (con predominio de las instituciones pblicas) es una
probable causa de la baja capacidad de traccin del gasto pblico en estas reas. Debe sealarse que la financiacin de las
actividades de CyT encuentra una justificacin importante en la existencia de externalidades y bienes pblicos asociados
a la produccin de conocimiento. Sin embargo, la pretensin de que tal conocimiento se transforme en un diferencial de
valor transferido a la sociedad a travs de la creacin de ventajas competitivas dinmicas (mayores salarios, mayor nivel
de calificacin de la mano de obra) no parece estar concretndose. Las razones pueden ser varias y complementarias. Por
una parte, la estructura productiva de los pases de la regin tiende a concentrarse en bienes de bajo valor agregado y
complejidad tecnolgica y, por lo tanto, es poco demandante de conocimiento; en estos casos, las empresas slo requieren
adaptaciones menores, cambios incrementales o innovaciones en el margen, para sostener su competitividad 8.
La diferente naturaleza de los incentivos propios de uno y otro agente tampoco facilita el vnculo entre ambos. Por ejemplo,
en la medida en que la carrera cientfica en la regin ha tendido a ser evaluada ms por la produccin bibliogrfica que por los
contratos de transferencia con empresas, la predisposicin del aparato cientfico a contactarse con el sector privado es reducida9.
cin remite a la segunda. En lo que hace al stock, entre los pases del MERCOSUR Argentina lidera el indicador de Investigadores
en relacin con la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), con una proporcin de 3,37 investigadores cada mil habitantes,
siendo de 1,99 para Uruguay, 1,96 para Brasil y slo 0,28 para Paraguay. Esta proporcin, si bien califica favorablemente, en pro-
medio, para Latinoamrica, es muy inferior a los estndares de los pases desarrollados (Grfico 5).
En consonancia con los dbiles esfuerzos privados en CyT, la proporcin de investigadores desempendose en em-
presas es reducida. Mientras que en la Unin Europea las empresas dan cuenta del 44% del total de investigadores, en la
regin slo Brasil y Uruguay registran un indicador medianamente comparable (28%), siendo mucho menor para Argen-
100%
90%
80%

Si bien se ha incorporado este tipo de cuestiones a la evaluacin de la carrera del personal de CyT durante los ltimos aos, to- 70%

dava no se registra un impacto en trminos de mayor proactividad de los agentes de CyT para interactuar con firmas privadas. 60%
La tendencia a la difusin inmediata de un avance cientfico, por su parte, puede ser contradictoria con la tendencia al secreto 50%
de una aplicacin en el caso de una empresa. En cualquier caso, en un contexto en el que el gasto privado de CyT resulta escaso 40%
e insuficiente, aparece una barrera fuertemente restrictiva para profundizar el contacto entre ambos mundos, siendo que la pro-
30%
duccin de avances cientficos o el desarrollo de aplicaciones requieren recursos financieros sustantivos.
20%
El anlisis de los recursos humanos disponibles en los respectivos complejos de CyT permite aproximar su capacidad para
generar conocimiento, por una parte, y para identificar la reproduccin de esta capacidad, por la otra. La dotacin de cientficos, 10%

investigadores y tcnicos entrega pistas sobre la primera dimensin, mientras que el esfuerzo aplicado a la formacin y califica- 0%
Paragua y* ArgentinaA LC Urugua yB rasilE spaaU EF rancia Alem ania*

Empresas Resto
16,3

9,4
8,97786046 5
8,2

3,36710691 8
1,96235354 6 1,99
1,57648943 4
0,28107142 9

Paraguay* ALCB rasilU rugua yA rgentina UE EspaaF rancia Alem ania *

8 Este escenario presenta algunas excepciones. Estudios realizados en Brasil y en Argentina dan cuenta de la existencia de firmas dinmicas con una conducta innovativa
virtuosa, asociadas a una fuerte demanda de conocimiento. Para el caso de los pases del MERCOSUR, ver De Negri et al. (2005), Lugones y Surez (2006), Lugones, et al.
(2008) y Goedhuys (2007); para otros casos internacionales, ver Theter y Swann (2003), Breschi y Malerba (1997) y Edquist (2001).
9 Cabe aclarar que la forma en que se evala la carrera de investigador suele seguir iguales pautas en todas partes del mundo (por lo que esta cuestin no sera
un atributo exclusivo de los pases de la regin). Sin embargo, la diferencia est en la rapidez y eficiencia con que fueron incorporados criterios de evaluacin asociados a la
transferencia tecnolgica. Asimismo, tambin impacta el escaso nivel de esfuerzos privados en la regin vis vis el registrado en los pases de mayor desarrollo, lo que obliga tina (9,7%) y nula para Paraguay (Grfico 6). Parece haber una correspondencia entre esta caracterstica y la distribucin
(o incentiva) a los cientficos e investigadores a buscar insertarse en los centro pblicos de CyT, con su consecuente dinmica administrativo-estatal.

244 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 245

 Grfico 9
de los investigadores por disciplina cientfica (Grfico 7). En tanto en la Unin Europea el 20,9% de los investigadores10
se inscribe en las reas ingenieriles y tecnolgicas, esa proporcin desciende a 18,1% en Argentina, 16,2% en Paraguay
y 13,6% en Brasil. Destaca, por lo contrastante el caso de Uruguay, donde el indicador asciende a 30%, explicado por la
proporcin de ingenieros y tecnlogos agrnomos, concentrados en el INIA y la Universidad de la Repblica.
El indicador de gasto por investigador remite tanto al tipo de investigacin predominante como al probable rendi-
miento del esfuerzo. En este caso, Brasil es el pas del MERCOSUR con un mayor nivel de gasto anual relativo (U$S 57,2
miles), incluso superior al promedio de loa Unin Europea (U$S 54 mil). La brecha con los otros pases del MERCOSUR
es sustantiva: Argentina, Uruguay y Paraguay registran U$S 24,8, U$S 25 y U$S 8,6, respectivamente. Suele establecerse,
a nivel emprico, una relacin lineal entre los esfuerzos de I+D (medidos en trminos de porcentajes del gasto respectivo
sobre el PBI) y la dotacin relativa de investigadores; para el caso europeo, por ejemplo, la proporcin es de 4 investi-
gadores cada 1000 habitantes de la PEA por punto porcentual del PBI destinado a I+D (Grfico 8). Entre los pases del
MERCOSUR, en comparacin, se presentan diversas situaciones: en Argentina y Uruguay esta relacin asciende a 5,6 y
6,8 investigadores, respectivamente, en tanto que Paraguay registra 3,1 y Brasil 1,9. Siendo que los cuatro pases deberan

Grfico 10

incrementar significativamente los gastos y esfuerzos aplicados a estas actividades, sus problemticas especficas difieren:
en tanto Argentina y Uruguay deberan concentrarse ms en incrementar el gasto, Brasil debera elevar ms que propor-
cionalmente el stock de recursos humanos. Paraguay, por su parte, requiere avances simultneos en ambos frentes.
En cuanto al proceso de formacin de recursos humanos para el complejo de CyT, las evidencias disponibles para el
MERCOSUR replican la brecha en relacin con los estndares internacionales y la situacin de asimetras al interior de
la regin observadas en otros planos e indicadores. La proporcin de graduados universitarios en relacin a la PEA es, en
orden descendente, de 0,76 para Brasil, 0,53 para Argentina, 0,32 para Uruguay 0,22 para Paraguay (Grfico 9). El dficit
10 Los datos disponibles para la Unin Europea se refieren a investigadores en instituciones gubernamentales y de educacin superior (alrededor del 50% del total de
investigadores). Sin embargo, puesto que en Amrica Latina y el Caribe (ALC) y en particular en los pases de la regin estos explican la mayora de los recursos humanos, la
comparacin resulta til.
es particularmente importante en la formacin en carreras de ingeniera y tecnologa, ya que, frente al promedio de 15%
observado en Francia y Alemania, por ejemplo, Argentina y Uruguay se ubican en el entorno del 10% y Paraguay y Bra-
sil alrededor del 5%. (Grfico 10). La gran proporcin de los graduados en ciencias sociales en los cuatro miembros del
MERCOSUR lleva a que la participacin de los graduados en las disciplinas consideradas ms tcnicas o duras est por
debajo, inclusive, del promedio de otros pases de Amrica Latina.
En la formacin de posgrado, los pases de la regin tambin presentan niveles muy por debajo de los estndares de
los pases desarrollados. En efecto, mientras que en Uruguay la relacin entre estudiantes de posgrado y graduados uni-
versitarios es de 0,42%, en Argentina 0,83% y en Brasil de 1,27%, en los pases desarrollados esta relacin es notablemente
superior (a excepcin de Espaa). El indicador para Paraguay es similar al de Brasil (1,26%), pero, en este caso, el problema

246 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 247

 Tabla 16. Evolucin de los Indicadores de CyT
Grfico 11 0,074595044

2002 2006 Var. 2002-2006 (%)

I+D Investigadores I+D Investigadores I+D Investigadores
(% PBI) (%0 PEA) (% PBI) (%0 PEA) (% PBI) (%0 PEA)
Argentina 0,42 2,78 0,49 3,37 16,49 21,31
Brasil 0,96 1,39 1,02 1,96 5,79 41,04
Paraguay* 0,09 0,31 0,09 0,28 1,08 -10,09
0,02567809
Uruguay 0,24 2,56 0,36 1,99 49,99 -22,25
0,015491131
0,012613763 0,012711226
0,007963378 0,008323815 * En el caso de Paraguay los datos comparados corresponden a los aos 2002 y 2005.
0,004157593 Fuente: RICyT (2008), Eurostat (2009).

UruguayA LC ArgentinaP araguayB rasilF rancia EspaaA lemania

est en el reducido nivel de la formacin de recursos universitarios en general. Algunos estudios disponibles para Argen-
tina, hacen hincapi en la elevada tasa de desercin y las dificultades para cumplir con la etapa de presentacin de la tesis
una vez finalizada la carrera de posgrado11 (Grfico 11).
Los resultados presentados sugieren que el proceso de formacin de recursos humanos sera una limitante potencial
para una estrategia de desarrollo basada en la innovacin en los pases del MERCOSUR, adems de otra fuente de asime-
tras internas. La reducida participacin del sector privado en estos esfuerzos seala un escaso compromiso de las empre-
sas con la bsqueda de mejoras tecnolgicas y organizacionales. En este contexto, cabe preguntarse sobre su responsabili-
dad en el bajo nivel de investigadores y matriculacin en carreras asociadas a la ingeniera y la tecnologa. Si el complejo
de CyT pretende seguir el ritmo de avance de la frontera tecnolgica o al menos acercarse a ella- demandar de recursos
altamente calificados y las bajas tasas de graduacin podran convertirse en un limitante para tal desafo.
Es evidente que, con la relativa excepcin de Brasil, los problemas de escala, tanto a nivel de los esfuerzos aplicados
como de los recursos disponibles, son una limitante en todos los pases. Sin embargo, algunas tendencias recientes refle-
jan seales alentadoras. La evolucin de los gastos en CyT y del nmero de investigadores afectados al sistema indica un
mayor compromiso con la creacin de conocimiento y con la bsqueda de un sendero de desarrollo sustentable (Tabla
4). Habida cuenta de que se trata de un perodo con un crecimiento notable del producto y el empleo en los pases del
MERCOSUR, el crecimiento ms que proporcional de los indicadores relativos en algunos de ellos abre una perspectiva
promisoria.
En el caso de Argentina donde el gasto es la variable con performance ms pobre, los esfuerzos respecto del PBI pasaron
de 0,42% en 2002 a 0,49%, en 2006; dado el crecimiento del PBI, el nivel de incremento absoluto de gasto en I+D fue de 1,7 veces
en ese perodo breve. En Brasil, donde la limitante parece estar dada ms por los recursos humanos que por el gasto, el total de
investigadores respecto de la PEA se increment en un 41% en el mismo perodo, mientras que la variacin absoluta del stock
de investigadores fue del 56%. Uruguay presenta altas tasas de crecimiento en materia de gasto, aunque con una cada en tr-
minos absolutos en la dotacin de investigadores. Paraguay constituye un caso ms que problemtico, ya que no slo se trata de
un complejo de CyT mucho menos desarrollado sino que, adems, se mantiene con un pobre desempeo de las variables y los
indicadores observados, lo que implica una profundizacin de las asimetras internas.
El anlisis efectuado pone de manifiesto la necesidad de incrementar los esfuerzos y, a la vez, de maximizar su impacto.
11 Ver Lugones y Porta et al. (2008).
Esto implica avanzar en la articulacin de las instituciones de CyT y en la vinculacin con el sector privado; implica tam-
bin repensar las causas de la concentracin y avanzar en desarrollo de un sistema no necesariamente ms diversificado
(por oposicin a la concentracin temtica), aunque efectivamente ms acorde y funcional a las necesidades de la estra-
tegia nacional. Para el caso de los pases ms grandes, la descentralizacin regional ser clave si se pretende homogenizar
los niveles de desarrollo; es indudable que tanto en Argentina como en Brasil coexisten zonas con heterogneos niveles de
desarrollo relativo. El problema de la concentracin institucional resulta un obstculo a salvar si se pretende articular el
SNI, aunque, nuevamente, la desconcentracin no necesariamente es la respuesta, dadas las escalas existentes; es impres-
cindible mejorar los niveles de coordinacin y articulacin, si se pretende consolidar un sistema cientfico de excelencia y
una oferta de conocimiento acorde a la demanda potencial.
La dinmica innovativa de las empresas del MERCOSUR
Los esfuerzos privados en pos de mejoras tecnolgicas y organizativas tienden a ser relativamente escasos en los cuatro
pases de MERCOSUR y, si bien con diferencias significativas al interior de la regin, la brecha en relacin con los pases
desarrollados es amplsima. No es posible obviar el impacto que la historia de volatilidad de la economa de los pases
miembros ha tenido en la formacin de las conductas privadas; es evidente que la inestabilidad macroeconmica afecta
las decisiones de inversin y muy especialmente las de innovacin, lo que conduce al predominio de estrategias cortopla-
cistas, de rentabilizacin inmediata, pero, a la vez, con pobres derrames. Esta situacin no slo caracteriza a las empresas
productivas sino tambin a aquellas encargadas de brindar los servicios asociados, en particular, las firmas de servicios
financieros. Esto se observa, por ejemplo, en el tipo de obstculos que declaran haber enfrentado las empresas; el riesgo in-
herente de la innovacin sumado a la trayectoria de la regin convierte al financiamiento en la principal falla de mercado.
Esta situacin limita los fondos a la disponibilidad de recursos propios y el acceso a fondos pblicos.
A fin de analizar esta dinmica, resulta pertinente analizar algunos de los principales indicadores de innovacin dis-
ponibles12. En el grfico 12 se presenta la relacin entre los esfuerzos en actividades de innovacin y el total de ventas de
la industria manufacturera. Entre las firmas argentinas, el gasto en I+D y bienes de capital es notablemente inferior al
observado para el resto de los pases, lo que pone en duda la posibilidad de alcanzar mejoras significativas (Anll y Surez,
2008). Las firmas brasileas, en cambio, alcanzan niveles superiores a los de algunos pases de mayor desarrollo relativo
12 Los datos corresponden al ltimo ao disponible para cada uno de los pases de la regin (2003-05 para Argentina, 2003 para Brasil, 2004-06 para Paraguay y 2006 para Uruguay);
para la comparacin con Europa se utiliz la informacin de la Cuarta Encuesta Europea (CIS4), con datos para 2004. En el caso de Paraguay, los datos no tienen representatividad
nacional sino que surgen de un panel de firmas vinculadas a programas de apoyo a la innovacin, la exportacin o la competitividad en general; se asume que la informacin
disponible presenta, por lo tanto, un sesgo hacia las empresas de conducta ms proclive a la bsqueda de innovaciones, desarrollos competitivos o nuevos mercados.

248 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 249

(1,92% en Brasil vs. 1,08% entre las firmas espaolas, por ejemplo). El hecho de que firmas globales hayan radicado sus
laboratorios de I+D regionales en este pas y una mayor insercin exportadora pueden estar explicando esta conducta Grfico 13 100%

diferencial de las empresas brasileas. Si se analiza la intensidad del gasto, las firmas uruguayas presentan niveles iguales 90%

a los brasileos (1,91%); sin embargo, la concentracin de estos esfuerzos en la adquisicin de bienes de capital las asimila 80%
al caso argentino. Entre las empresas paraguayas el panorama parecera ser todava ms problemtico: un muy bajo nivel 70%

Grfico 12 60%

50%
3,68
40%

30%
2,81
20%

10%

1,906915487 1,92 0%
UruguayP araguayA rgentina Brasil Espaa Alemania Francia

1,08 BsK I+D

0,89231055

Grfico 14
RRHH I+D (% Empleo Total )
ArgentinaE spaaU ruguay Brasil FranciaA lemania 160 6

Gasto en I+D s/RRHH I+D (miles de

140
5
de gasto privado en CyT (0,9% del gasto total) se combina con una muy baja proporcin de gasto total (0,63% del PBI). 120
La composicin del gasto muestra algunas diferencias importantes entre las empresas de la regin y, a la vez, una 100
4
caracterstica central de la dinmica innovativa en estos pases como es el fuerte predominio de la tecnologa incorporada

US$)
80 3
por sobre los esfuerzos endgenos. El gasto en bienes de capital es 3,7 veces superior al gasto en I+D entre las empresas ar-
gentinas, 2,3 entre las brasileas, 5,4 veces entre las paraguayas y ms de 20 veces superior entre las firmas uruguayas (Gr- 60
2
fico 13). Este indicador refiere tanto a la brecha tecnolgica en relacin con la frontera internacional como a la tensin ya 40
mencionada sobre decisiones de corto y largo plazo en contextos de incertidumbre. En consecuencia, aparece tambin una 20
1
baja cantidad de recursos humanos dedicados a las actividades de innovacin (grfico 14). Las firmas argentinas presentan
0 0
una mayor dotacin relativa de empleo en I+D, pero la proporcin de gasto por empleado (es decir, la disponibilidad de
ArgentinaU ruguay Brasil Espaa FranciaA lemani a
recursos) es mucho menor que entre las firmas brasileas, y menor an entre las uruguayas, lo que hablara de una mayor
escala de los laboratorios en Brasil. Sin dudas, la disponibilidad de recursos debe estar influyendo sobre el tipo de proyecto
que se implementa o el abanico de proyectos sobre el que puede optarse.
Este tipo de conductas predominantes entre las empresas de la regin explica la paradoja que se presenta entre una este mayor nivel de esfuerzo por empleado que, adems, se encuentra concentrado en un grupo reducido de empresas-
comparativamente alta proporcin de empresas que declaran introducir innovaciones y el escaso alcance de esas innova- permite suponer que el tipo de actividades desarrolladas por estas firmas es de mayor complejidad tecnolgica (y por
ciones. En un contexto de bajo gasto en I+D y una pobre dotacin de recursos humanos dedicados a estas actividades, las tanto, con mayores probabilidades de alcanzar resultados patentables). Tampoco debe desconocerse el hecho de que gran
innovaciones son, fundamentalmente, el resultado de los esfuerzos desplegados en la adquisicin de maquinarias y equipo. parte de las patentes se explican por la actividad de las firmas de mayor tamao (muchas de ellas transnacionales), por lo
Este tipo de sesgo conduce, casi automticamente, a la introduccin de innovaciones de proceso y, slo en el caso de que el que este indicador puede estar siendo distorsionado por la solicitud de patentes de bienes desarrollados en la casa matriz o
salto tecnolgico sea significativo, a la generacin de innovaciones de producto. Puesto que se trata de tecnologas ms o en otra filial. Por su parte, el elevado porcentaje de firmas con innovaciones de producto o proceso registradas en Paraguay
menos difundidas, el alcance de la novedad ser reducido y la posibilidad de patentar la innovacin casi inexistente. Esto es responde al ya mencionado sesgo de la muestra.
justamente lo que se concluye de los indicadores presentados en el grfico 15, una tasa de empresas innovadoras superior
a la de los pases desarrollados, pero una tasa de patentamiento notablemente inferior. La dinmica innovativa de los pases de la regin puede resumirse de la siguiente forma: las empresas presentan
Se observa que las empresas brasileas vuelven a destacarse entre las firmas de la regin por la tasa de patentamiento. un reducido nivel de esfuerzos (humanos y monetarios), los que a su vez se encuentran sesgados hacia la adquisicin
Al respecto, y retomando lo sealado anteriormente en cuanto a la disponibilidad de recursos de los empleados en I+D, de bienes de capital. Esto da lugar, esencialmente, a la consecucin de innovaciones de proceso y de limitado alcance

250 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 251

Grfico 15
60
fallas de mercado nublan la relacin costo-beneficio en el mediano y largo plazo (Lugones et al., 2006). Desde hace
ms de una dcada, los pases del MERCOSUR cuentan con leyes y programas tendientes a colocar la innovacin
50 como motor de cambio. Estos planes sostienen la necesidad de generar una estructura productiva dinmica y un
complejo de CyT capaz de dar respuesta no slo a la demanda de las empresas sino tambin a los requerimientos de
40 informacin y conocimiento necesarios para el desarrollo social. Este el caso de la Ley de Innovacin en Argentina,
Brasil y Paraguay y el ms reciente Plan Estratgico Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENTI) en Uruguay. Luego
30
de quince o veinte aos de esfuerzos pblicos con ciclos de expansin y contraccin asociados a la evolucin de las
20 cuentas fiscales- y sin aparezcan efectos de tipo crowding out, la inversin privada no ha sido traccionada suficien-
temente (Porta, 2008).
10 De acuerdo con los datos disponibles en las Encuestas de Innovacin, la proporcin de los gastos en innovacin que fue financiada
por programas de fomento es significativamente baja en Uruguay y Argentina y notablemente superior en Brasil. En efecto, mientras
0
que en Uruguay y Argentina el 2% y 1,4%, respectivamente, de los fondos totales invertidos por las empresas provenan de programas e
Espaa FranciaB rasilU ruguay ArgentinaA lemaniaP araguay
instrumentos de apoyo, en Brasil ese porcentaje asciende a 3,5%. Sin embargo, es necesario formular algunas precisiones a la luz de
Innovadoras de producto innovadoras de proceso Solicitud de patentes los esfuerzos totales en innovacin registrados (Tabla 5). Para el caso de Argentina, el peso de los fondos pblicos disminuye en
trminos relativos pero no en trminos absolutos, lo que se explica por el incremento notable de los gastos totales en innovacin
(49,6%), que supera tambin el incremento de las ventas (que fue del 31,7%). Los coeficientes resultantes muestran una capaci-
respecto de su novedad. El impacto de este tipo de innovaciones suele apreciarse a partir de la reduccin de los costos dad de traccin mayor en 2005, la que podra ser el resultado tambin de la contribucin del sector pblico en 2004. En Brasil, el
(competencia por precio) y el incremento en la productividad por ocupado (a partir de menores requerimientos de resultado es, sorprendentemente, el opuesto. Aunque la cantidad de empresas que accedieron a fondos pblicos aument notablemente
calificacin y salarios). La falta de novedad internacional da cuenta de la escasa competitividad va innovacin y la en los ltimos aos, los fondos pblicos en valores absolutos caen (47,7%) y el incremento en el gasto total conduce a que la cada rela-
dependencia del consumo interno como fuente de subsistencia. Este consumo interno, de baja sofisticacin, permite tiva sea an mayor (71,7%). Las empresas que ms se beneficiaron del apoyo del gobierno fueron las ms grandes (con ms cantidad
que las firmas subsistan con productos y procesos de menor complejidad tecnolgica, al mismo tiempo que la poca de empleados) y los programas ms usados fueron aquellos dirigidos al financiamiento de las compra de maquinaria y equipamiento.
complejidad de la demanda acta como desincentivo de la bsqueda de mejoras tecnolgicas y organizacionales. De
todas maneras, ms all de estas caractersticas generales, las diferencias intra bloque son importantes: las firmas
brasileas invierten, en trminos relativos, cuatro veces ms que las argentinas y uruguayas en actividades de in- Tabla 17. Esfuerzos en innovacin y acceso a fondos pblicos
geniera y diseo industrial y casi tres veces ms en capacitacin (datos corregidos por sector para eliminar sesgos
tecno-productivos). AI financiadas con
AI Ventas AI/Ventas Fondos / AI
En el marco de este escenario poco alentador, aparecen, si bien en proporciones minoritarias, algunas evidencias Fondos Pblicos
sobre estrategias empresariales que escapan a esta dinmica viciosa. En los cuatro pases del MERCOSUR existen firmas Mill. de Mill. de Mill. de
con elevados y continuos niveles de esfuerzos innovativos (en recursos humanos y financieros) y con una estrategia que var. % var. % % var. % var. % % var. %
U$S U$S U$S
combina la generacin interna con la adquisicin externa de conocimiento. Este tipo de conductas, observadas ms cla-
Argentina
ramente tanto en Brasil como en Argentina, se asocian a firmas con mejor performance en ventas y exportaciones, con
mayores salarios y mayor calificacin de la mano de obra y con trama ms densa de interacciones con el sistema nacional 2004 1.102 98.290 1,12 21 1,9
49,6 31,7 13,6 10,2 -26,3
de innovacin. Estos grupos se componen de firmas de diferentes tamaos y sectores y permiten sostener que, an en un 2005 1.648 129.436 1,27 23 1,4
contexto de incertidumbre macro, incentivos contrarios a la innovacin y de trayectorias poco virtuosas, es posible encon- Brasil
trar firmas que tienen a la innovacin y a la diferenciacin de producto como centro de su estrategia. As, el desafo para la 2003 7.499 302.728 2,48 928 12,4
poltica pblica, tanto a nivel nacional como regional, es la generacin de incentivos que permitan multiplicar conductas 84,8 63,2 13,2 -47,7 -71,7
innovativas virtuosas y ampliar derrames y sinergias. 2005 13.855 494.107 2,80 485 3,5
Uruguay
El papel de las polticas pblicas 2003 131 - - 0,5 0,4
68,8 - - 744 400
2006 221 10.051 2,20 4,4 2
Usualmente, los beneficios de la innovacin slo acontecen luego de superar los obstculos que suponen los altos
costos iniciales, los largos perodos de retorno y las economas de escala, de encadenamientos, de complementarie-
dades, de asociatividad y de infraestructura. La intervencin del gobierno es, consecuentemente, muy importante Argentina: Aos 2004 y 2005 (INDEC; 2009b).
Brasil: (IBGE; 2003 y 2007).
como promotor y facilitador del cambio tecnolgico, especialmente en pases de menor desarrollo relativo, donde las Uruguay: El financiamiento pblico corresponde a los promedios de los perodos 1998-2000 y 2000-2003 (DINACyT, 2001; DICyT, 2006).

252 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 253

 Las fallas de coordinacin predominan (Lugones y Surez, 2006). A pesar de la creacin de organismos supraministe- Ahora bien, un eventual aumento en el esfuerzo de formacin de recursos humanos debe ser acompaado por un in-
riales y de equipos de trabajo y coordinacin, el sistema de programas, polticas e instrumentos de cada pas sigue siendo cremento en su respectiva demanda. Si no se atiende esta cuestin en forma simultnea a la formacin, entonces el peligro
un conglomerado de instituciones, centros y dependencias con escasa o nula articulacin de polticas o estrategias. El de la fuga de cerebros y de devaluacin educativa13 pueden atentar contra la eficiencia de las polticas pblicas de fomento
xito de las polticas pblicas es fuertemente dependiente de la articulacin de las acciones de las distintas dependencias a la innovacin. Lo que se observa en los pases de la regin es la necesidad de acompaar los procesos de mayor ritmo de
gubernamentales a las que responden los organismos, aspecto que no necesariamente se resuelve mediante la creacin de formacin de recursos humanos calificados con una intensificacin de los esfuerzos monetarios. La relacin entre gasto
estructuras de aglutinamiento. Dada la descentralizacin de la poltica industrial, esta situacin parece an ms exagera- en CyT y personal en CyT pone de manifiesto la limitada disponibilidad de recursos para realizar las investigaciones y la
da en Brasil; las polticas descentralizadas implicaron, en muchos casos, guerras de incentivos entre los distintos estados escala en la que estos operan. Todo ello atenta contra la calidad y cantidad de las investigaciones realizadas, as tambin
(Christiansen et al.; 2003). En cualquier caso, las asimetras de tamao hacen una gran diferencia, en especial, si se atiende como contra el abanico de proyectos posibles. Recientemente, parecera que esta necesidad ha sido, al menos, identificada
a las indivisibilidades que suelen presentar los proyectos de innovacin: los fondos pblicos del estado brasileo aplicados e incluida en la agenda pblica. En el caso de Argentina, a partir del compromiso de alcanzar el 1% del PBI de gasto en
a estas actividades equivalen a 17 veces los aportados por el estado argentino y 266 veces los del estado uruguayo. I+D y la puesta en marcha del Plan Nacional de Infraestructura de CyT; en Brasil, a partir de los programas de beca y ca-
Las inversiones pblicas en formacin de recursos humanos es otro de los aspectos a considerar; vale destacar pacitacin, en conjunto con el fortalecimiento de los instrumentos de promocin de las asociaciones entre universidades,
que entre el 17% y el 30% de las firmas, segn los pases del bloque -70% en el caso de Paraguay-, sealaron que la es- institutos de investigacin y empresas; en Uruguay a partir del reciente Plan Estratgico Ciencia, Tecnologa e Innovacin
casez de personal calificado resultaba un obstculo de importancia elevada. En este sentido, aunque se ha producido (PENTI) y en Paraguay a partir de la concientizacin y bsqueda de articulacin llevada adelante por el Consejo Nacional
en los ltimos aos un esfuerzo notable para aumentar el gasto pblico, resulta insuficiente la atencin prestada al de Ciencia y Tecnologa (CONACYT).
tipo de calificaciones requeridas. Algunos autores han destacado la necesidad de generar instrumentos que orienten
la decisin de los estudiantes respecto de las carreras de grado (Lpez, 2007). En Argentina, por ejemplo, la falta de Balance y observaciones finales
actualizacin de las currculas y programas de formacin inicial y secundaria ha conducido a un deterioro en el nivel
de conocimientos medios en aspectos tan bsicos como las matemticas y las ciencias naturales (Lugones y Porta et El MERCOSUR debera ser aprovechado como un espacio para internalizar economas de escala y aglomeracin, tanto
al.; 2008); es pausible que sin una adecuada formacin en estas reas de la ciencia es difcil que se opte masivamente para la produccin de bienes, como para la creacin de conocimiento. La posibilidad de generar sinergias y efectos
por seguir carreras afines. sistmicos asociados a las externalidades propias de la difusin del conocimiento constituye un espacio propicio para con-
En la tabla 6 se sintetizan algunos resultados de la encuesta del Programa para la Evaluacin Internacional de certar polticas regionales de promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin (Porta, 2010). Sin embargo, los SNIs
Alumnos (PISA, 2006) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) de competencias de la regin resultan excesivamente desarticulados y concentrados, con reducida escala y basados casi exclusivamente en
en ciencia, presentando los niveles extremos de habilidad, siendo el nivel 1 aquel correspondiente al comprensin el financiamiento pblico. Adicionalmente, la estructura productiva se concentra fuertemente en bienes de bajo contenido
mnima y sencilla y a las asociaciones simples y el nivel 5 aquel en donde los alumnos demuestran capacidades para de conocimiento y escaso desarrollo exportador de los sectores de mayor valor agregado. Estos rasgos se condicen con
la comprensin no solo de informacin ms compleja, sino adems la posibilidad de aplicar el conocimiento a los una dinmica innovativa caracterizada por bajos esfuerzos en innovacin, concentrados, a su vez, en la adquisicin de
aspectos cotidianos de la vida, de establecer asociaciones mltiples y de formular conclusiones. Para los tres pases tecnologa incorporada en bienes de capital.
del MERCOSUR para los que se cuenta con informacin (Argentina, Brasil y Uruguay), la proporcin de estudiantes El anlisis del conjunto de polticas de promocin de la CyT muestra su escaso alcance e impacto sobre un complejo de
con bajos niveles de rendimiento en matemticas, ciencias y lectura es notable, destacndose especialmente Brasil, CyT con probada trayectoria y prestigio, aunque tambin con escasas vinculaciones internas y con el entramado producti-
donde 4,6 de cada 10 estudiantes se ubicaron por debajo del nivel 1 en competencias matemticas. vo y con serias fallas de coordinacin al interior del sector pblico. Paradjicamente, aparece en simultneo una fuerte vo-
luntad poltica de fomento a la ciencia, la tecnologa y la innovacin, encontrndose en todos los pases planes estratgicos,
Tabla 18. Nivel de competencias en Ciencias, Matemtica y Lectura (PISA 2006) leyes de fomento y organismos de alta jerarqua dentro del poder ejecutivo. As, la observacin de los planes estratgicos de
CTI y de las leyes de innovacin y la creacin o rejerarquizacin de instituciones gestoras, permiten afirmar que los pases
miembros cuentan con marcos institucionales y legislativos a partir de los cuales, an en el contexto de la muy retrasada
Ciencias Matemticas Lectura
reglamentacin del MERCOSUR, la cooperacin sera posible. Los Estados Parte coinciden en la identificacin de sec-
Nivel 1 Nivel 5 Nivel 1 Nivel 5 Nivel 1 Nivel 5 tores prioritarios, en la necesidad de reforzar las inversiones y en la importancia de la formacin de recursos humanos.
Argentina 28,3 0,4 39,4 1 35,8 0,9 Cabe preguntarse si los dficits de impacto de las polticas de CTI obedecen a un problema de la demanda (las empre-
Brasil 27,9 0,5 46,6 1 27,8 1,1 sas) o de la oferta (el complejo de CyT). En realidad, parece tratarse de ambas dimensiones como causas complementarias:
si bien existe baja capacidad innovativa de las empresas, tambin han habido fallas en el diseo de instrumentos. El
Uruguay 16,7 1,4 24,4 3,2 25,3 3,1 predominio de la horizontalidad en las polticas no ha permitido identificar especificidades sectoriales y, en aquellos casos
Alemania 4,1 11,8 7,3 15,4 8,3 9,9 en los que ha habido, el escaso desarrollo de polticas verticales con los Fondos Sectoriales brasileos como su mxima
Espaa 4,7 4,9 8,6 7,2 8,7 1,8 expresin no ha sido suficiente para traccionar un cambio en la estructura productiva, movindola hacia bienes de mayor
conocimiento. Del mismo modo, las fallas de coordinacin en el sector pblico han conspirado contra la eficacia de los
Francia 6,6 8 8,4 12,5 8,5 7,3
instrumentos. Aunque formalmente existen instituciones que agrupan y articulan a las diferentes agencias pblicas
Fuente: OCDE (2007). 13 Ver, por ejemplo, Beccaria (2007).

254 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 255

y privadas orientadas a fomentar la innovacin, inclusive con jerarqua ministerial, su capacidad real de articulacin se
muestra limitada. Asimismo, persisten debilidades en los procesos de evaluacin y monitoreo de polticas, con la con-
secuencia de superposiciones y reas de vacancia y hasta de objetivos contradictorios. Si, adems, se considera la escasa
interaccin de las polticas CTI con las polticas comerciales, industriales y educativas, se entienden las dificultades para
instalar consenso por parte de las instituciones pblicas sobre una agenda de ciencia y tecnologa.
En el plano regional, destacan ms las asimetras que las experiencias de cooperacin. En un extremo, Brasil lidera
en trminos de desarrollo industrial y recursos y esfuerzos aplicados y exhibe una mayor dinmica sistmica. En el otro,
Paraguay presenta indicadores significativamente por debajo de los niveles de sus socios del MERCOSUR, como cau-
sa y consecuencia de la escasa diversificacin de su estructura productiva y su menor desarrollo en general. Argentina
y Uruguay ocupan posiciones intermedias, tanto en trminos de desarrollo industrial, esfuerzos de CyT y eficacia en la
articulacin de la oferta y demanda de conocimiento, aunque tambin con diferencias importantes entre ambos pases. En
este contexto, de todas maneras, aparecen un conjunto de caractersticas comunes, por una parte, y de experiencias ya rea-
lizadas, por la otra, que sealan la potencialidad de polticas conjuntas o convergentes. Los cuatro pases del MERCOSUR
comparten un piso de ventajas comparativas (los sectores agroalimentarios), han incrementado sensiblemente sus flujos
de comercio y otras vas de interaccin y han promovido experiencias asociativas de desarrollo local (polticas de clusters).
A su vez, el bloque se ha dado un Programa Marco de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el perodo 2008-2012,
orientado a incentivar proyectos concretos, sostenibles y de alto impacto que privilegien el desarrollo social y productivo.
El PM constituye un punto de partida interesante para el diseo de una estrategia de largo plazo, aunque, para ello deber
resolver en el plano de la implementacin diversas reas todava grises y de escasa o nula definicin. Ser necesario que
establecer objetivos, sectores y agentes prioritarios, plazos factibles y, muy importante, mecanismos de articulacin y com-
patibilizacin con las estrategias y los instrumentos existentes a nivel nacional. Las experiencias de los programas PROCI-
SUR y BIOTECSUR, orientados, respectivamente, al desarrollo de sistemas de cooperacin tecnolgica e innovacin en
agroindustrias y biotecnologa, pueden ser aprovechadas para el diseo de acciones concretas dentro del PM. Del mismo
modo, las plataformas bilaterales (entre Argentina y Brasil) CABBIO y CABNN, que implementan proyectos de desarrollo
y formacin de recursos humanos en las reas de bio y nanotecnologa, podran ser extendidas para su aprovechamiento
por los socios menores del esquema. En la misma direccin, algunas otras redes ms o menos informales con alcance re-
gional, tales como las de intercambio cientfico o de informacin podran contribuir a la formacin conjunta de recursos
y a la generacin de insumos para la toma de decisiones.
De todas maneras, el principal desafo est en mejorar la capacidad de articulacin a nivel regional, ya que, en ge-
neral, se trata de iniciativas con una fuerte dispersin. En principio, el escaso financiamiento previsto conspira contra la
posibilidad de desarrollar emprendimientos comunes; pero, tambin, las polticas siguen siendo pensadas ms para com-
petir que para cooperar en el plano regional. En este sentido, en el propio Programa Marco, llamado a suplir estos dficits,
parece replicarse el divorcio habitual entre las expresiones de inters y los compromisos concretos. La RECyT, que debera
concentrar la capacidad de coordinacin y liderazgo sobre el conjunto de acciones comunes o convergentes, adolece de
las fallas propias de los rganos de menor jerarqua en el diseo institucional regional. La ms reciente RMACTIM no ha
mostrado todava eficacia, si bien su composicin a nivel ministerial indicara un mayor compromiso potencial.
En materia de polticas regionales, parece necesario definir, en primer lugar, un plan base, con objetivos y prioridades cla-
ramente establecidos, capaz de potenciar las polticas nacionales, pero a la vez, idneo para regular y evitar la posible colisin y
competencia entre ellas. Dotar a este plan de los recursos necesarios es igualmente clave. En este sentido, las diferentes dimensio-
nes y posibilidades de los pases miembros demandarn la voluntad y los esfuerzos para compensar de algn modo las asimetras
existentes. En el caso de las polticas de CTI ste no es un tema menor. Siendo que la escala de inversiones es un determinante
clave de los resultados potenciales, las contribuciones absolutas son ms importantes que las relativas y la desigual distribucin
de recursos entre pases podra constituirse en un obstculo a la cooperacin. Dicho de otro modo, habr que avanzar en la de-
limitacin de una estrategia capaz de conciliar aportes relativos y resultados absolutos.
256 | MERCOSUR 20 aos
A pesar de las disparidades entre los miembros, existe una notable similitud en sus problemas estructurales. Esto es un
claro indicio de la posibilidad de encontrar soluciones comunes a problemas similares, pero tambin la posibilidad de
aprender de los esfuerzos ya realizados por algunos de los pases miembros. En este sentido, se observ que los pases
de la regin comparten la caracterstica de canalizar sus esfuerzos de promocin a travs instrumentos horizontales,
los que a pesar de no reconocer especificidades sectoriales han logrado convertirse en herramientas de alcance nacional.
La posibilidad de cubrir un territorio como el MERCOSUR con instrumentos centralizados, da cuenta de una fortaleza a
explotar: la existencia de una red de instituciones de fomento e instituciones de ejecucin. El desafo, sin embargo, radica
en la necesidad de coordinar de forma ms eficiente la distribucin de recursos e identificar el trade-off ptimo entre dis-
persin y diversidad.
En relacin a las especificidades locales (aquellas que requeriran de polticas casi a medida), se observa que la des-
centralizacin de la poltica brasilea ha permitido maximizar el alcance de instrumentos especficos, aunque la falta de
una adecuada coordinacin ha atentado contra la eficacia de los mismos. Por otro lado, el riesgo de la descentralizacin
radica en la posibilidad de generar efectos adversos en los estados (provincias) ms pobres: sin capacidad de financia-
miento no logran avanzar en el desarrollo local y, en estas condiciones, acceden a menor financiamiento. Por el contrario,
el crculo virtuoso aparece all donde las cuentas pblicas permiten el desarrollo y sostenimiento de polticas. En cuanto al
diseo y utilizacin de polticas sectoriales, enfoque retomado en gran medida por los pases desarrollados, ya en Brasil y
Uruguay, y slo ms reciente e incipientemente en Argentina, se han emprendido iniciativas concretas. En el caso urugua-
yo, a su vez, los instrumentos hacen especial nfasis en la vinculacin entre la oferta y la demanda de conocimiento, con
un abordaje de problemas sistmicos complejos y focalizando sus destinatarios. Estas experiencias podran servir de base
y aprendizaje para un nuevo diseo de polticas regionales.
Desde su creacin, el MERCOSUR ha sido visualizado como una plataforma estratgica para el objetivo de los pases
miembros de construir un sendero de desarrollo sustentable. Tal visin tiene como su hiptesis principal a la potencia-
lidad que se le asigna a un mercado ampliado para generar sinergias y complementariedades en los planos productivo,
cientfico y tecnolgico. Sin embargo, algunos vicios de su diseo original y las fallas de coordinacin han perjudicado el
desarrollo de esos beneficios potenciales (Porta, 2008). En el rea de CTI ha habido claramente un sub aprovechamiento de
las capacidades disponibles en la regin y han predominado polticas a nivel nacional con escasa o nula vocacin regional;
en estas condiciones, prevalecen equilibrios sub-ptimos, donde los pases compiten en lugar de cooperar y las asimetras
tienden a reproducirse y ampliarse.
MERCOSUR 20 aos | 257
9
Hugo Varsky es
La integracin productiva
en la nueva agenda del
MERCOSUR
Hugo Varsky
Embajador Ruben Geneyro
Coordinador General de
Integracin Productiva y
PyMEs de la Cancillera
Argentina. Coordinador
Nacional Argentino del
Grupo de Integracin
Productiva del
MERCOSUR (GIP).

Ruben Geneyro es
Especialista en Integracin
Latinoamericana.
Miembro fundador de
Iniciativas para
la Cooperacin
Internacional, el
Desarrollo y la
Integracin Regional
(INCIDIR).

MERCOSUR 20 aos | 259

La integracin productiva en la nueva agenda
del MERCOSUR
Hugo Varsky1 y Ruben Geneyro2

Introduccin
La necesidad apremiante de avanzar en el desarrollo de las sociedades de la regin en un contexto de oportunidades y de
fuertes interrogantes acerca del desenlace de la crisis en los pases desarrollados hace del desenvolvimiento de la capacidad
productiva una cuestin altamente estratgica. En el presente trabajo abordaremos el fenmeno en el MERCOSUR, pero
es preciso advertir que la misma temtica es hoy tema clave de consideracin en mbitos como la Unin de Naciones Su-
ramericanas (UNASUR), la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe (CALC) y en mltiples espacios bilaterales.
La evolucin del proceso de integracin regional a partir de la conformacin del MERCOSUR ha contado con diversas
etapas en lo poltico, en lo econmico, en lo comercial, en lo institucional, entre otras tantas facetas que se desenvuelven
en el mismo. En este contexto la temtica de la integracin productiva tambin ha pasado por distintas fases pero con la
particularidad de que comienza a concretarse hace pocos aos, ya que durante la primera etapa del MERCOSUR, marca-
damente comercialista, ni siquiera se trataba de un objetivo a cumplir.
Las estrategias definidas a partir de mediados de los aos ochenta, en particular en el marco de la integracin entre
Argentina y Brasil, planteaban la necesidad de desarrollar polticas domsticas que estimularan el desarrollo industrial
y la competitividad internacional, con un esquema bilateral de especializacin intrasectorial en el marco de un comercio
equilibrado y simtrico.
La llegada de los aos noventa implic un cambio de visin en los pases y para la regin, por lo cual se modificaron
dichos objetivos y al MERCOSUR se lo orient hacia una relacin basada en el crecimiento del intercambio comercial
respaldado en un cronograma de desgravacin arancelaria lineal y automtico. Esto implicaba que todos los mecanismos
que pudieran derivar en acciones de complementacin productiva, slo se alcanzaran por voluntad de los actores privados
en un marco de mercado ampliado.
Este posicionamiento releg a la integracin productiva de la agenda del bloque, ya que ese modelo de integracin
no la contemplaba, como tampoco al tratamiento de las asimetras o al debate sobre la distribucin de los beneficios del
MERCOSUR. Pero la discusin sobre el modelo de integracin comenz a contener otros alcances con los cambios polti-
cos generados en los pases miembros a partir del ao 2003. Esto signific retomar ciertos aspectos olvidados en los vncu-
los regionales, como la complementacin productiva, la cooperacin cientfico-tecnolgica, las asimetras, la integracin
energtica, la institucionalidad del bloque, entre otros.
As puede mencionarse al Consenso de Buenos Aires (Argentina Brasil, 2003) y a la Cumbre de Crdoba (MERCO-
SUR, julio de 2006) como momentos iniciales relevantes para la incorporacin de la integracin productiva en la agenda
central del MERCOSUR. Probablemente, el punto de partida fundamental se produjo en la Cumbre Hemisfrica de Mar
del Plata realizada en noviembre del 2005, en la que los presidentes, principalmente del MERCOSUR, rechazaron el rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y sus enfoques con relacin al desarrollo productivo de los pases de Latino-
amrica.

1 Embajador. Coordinador General de Integracin Productiva y PyMEs de la Cancillera Argentina. Coordinador Nacional Argentino del Grupo de Integracin Productiva del
MERCOSUR (GIP).
2 Especialista en Integracin Latinoamericana. Miembro fundador de Iniciativas para la Cooperacin Internacional, el Desarrollo y la Integracin Regional (INCIDIR).

MERCOSUR 20 aos | 261


Una temtica nueva en la agenda del MERCOSUR
Este nuevo contexto permiti que el MERCOSUR diera lugar al surgimiento de nuevas iniciativas para transitar hacia un
modelo de integracin ms profundo. Como punto de inicio de la inclusin de la integracin productiva en la agenda del
bloque debe sealarse a la Cumbre del MERCOSUR de Crdoba, en 2006. All se realiz, en el mismo mbito de la reunin
de los presidentes, la primera Cumbre Social del MERCOSUR. Participaron ms de quinientos dirigentes sociales convo-
cados por la Presidencia Pro Tempore (PPT) argentina de la iniciativa Somos MERCOSUR a la Cumbre Por un MERCO-
SUR Productivo y Social. All, los participantes, con el acompaamiento de altas autoridades de los pases, propusieron
definiciones profundas sobre la necesidad de posturas estratgicas sobre ambas temticas.
En la Cumbre de Crdoba surgieron tres planos distintos de apoyo para la integracin productiva. En el poltico sur-
gen declaraciones presidenciales de compromiso con la misma. En el normativo se establecen decisiones para consolidarla
como las relacionadas al Banco de Desarrollo o al Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)
-temticas todas relacionadas con la posibilidad de trabajar hacia la integracin productiva-, y en el social se realiza la
comentada Cumbre por un MERCOSUR Productivo y Social que brinda un marco de apoyo desde diversos actores de
la sociedad regional. El marco poltico establecido en el Comunicado Conjunto de los Presidentes del MERCOSUR puede
considerarse una definicin del objetivo a alcanzar por los distintos instrumentos que deberan surgir de la instituciona-
lidad del bloque:
Asimismo, reafirmaron la voluntad de avanzar hacia la integracin productiva regional con desarrollo social con
nfasis en la promocin de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes integradas, especialmente por
PyMEs y Cooperativas. A estos fines los Presidentes instruyeron a los Ministros de las reas vinculadas con la produccin
a definir pautas que conformarn el Plan de Desarrollo e Integracin Productiva Regional. 3
A partir de esta definicin poltica se comienzan a elaborar distintos instrumentos que van conformando el andamiaje
de la integracin productiva del MERCOSUR. Entre ellos es importante sealar:
Discusin sobre las Pautas para la integracin productiva (presentada por Brasil en el Sub Grupo de Trabajo
(SGT) N 7 en noviembre de 2006)
Fondo PyME (creado a partir de la Dec. N. 22/07, Asuncin, junio de 2007)
Acciones de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), a partir del Seminario Inte-
gracin Productiva en el MERCOSUR, julio de 2007)
Grupo ad hoc de Integracin Productiva (Montevideo, diciembre de 2007, Dec. N. 52/07)
Programa de Integracin Productiva (Dec. N. 12/08, Tucumn, julio de 2008)
Fondo MERCOSUR de Garantas (creado a partir de la Dec. N. 41/08 y la Dec. N. 42/08, Salvador, Diciembre del 2008).
Creacin del Grupo de Integracin Productiva de las Misiones (GIP), creado por el Dec. N. 476/09 del Gobierno de
Misiones.
3 Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, Crdoba, 21 de Julio de 2006.
262 | MERCOSUR 20 aos
La descripcin de algunas de estas iniciativas, as como tambin los avances en ciertas actividades bilaterales entre so-
cios del bloque en especial durante 2009 y 2010 demuestran el desarrollo permanente de acciones tendientes a concretar
logros en una temtica profunda y de mltiples aristas que el MERCOSUR defini priorizar.
Algunas de las principales iniciativas e instrumentos a destacar en esta etapa han sido:
Programa de Integracin Productiva (PIP)4
El PIP, aprobado en Tucumn en julio de 2008, estableci una serie de acciones para cumplir con el objetivo de contribuir
a fortalecer la complementariedad productiva de empresas del MERCOSUR, y especialmente la integracin en las cadenas
productivas de las pequeas y medianas empresas de los pases de menor tamao econmico relativo, a fin de profundizar
el proceso de integracin del bloque.
En este sentido el embajador argentino Luis Kreckler5 seala que Casi 20 aos de vida del MERCOSUR han eviden-
ciado que la integracin es un proceso de naturaleza compleja, de largo aliento, que involucra a todos los sectores que
componen una sociedad. En ese marco, el Programa de Integracin Productiva del MERCOSUR puesto en marcha en
2008, es una respuesta que se orienta a facilitar, mediante acciones prcticas del bloque, la resolucin de las an numerosas
imperfecciones de la transicin a un mercado regional ms integrado.
El PIP prev lneas de accin a nivel horizontal y sectorial. Entre las primeras se plantean:
1. Cooperacin entre los organismos y entidades nacionales, articulando los instrumentos vinculados al desarrollo
de empresas, en particular las PyMEs para apoyar el proceso de integracin productiva.
2. Complementacin de instrumentos y entidades nacionales vinculadas con la investigacin, el desarrollo y la
transferencia de tecnologa.
3. Programa regional de capacitacin de recursos humanos en integracin productiva.
4. Articulacin con otras instancias del MERCOSUR.
5. Observatorio regional permanente sobre integracin productiva en el MERCOSUR.
6. Medidas de facilitacin del comercio, financiamiento y cooperacin (FOCEM, Fondo PyME).
Entre las acciones a nivel sectorial, se propicia el trabajo en Foros de Competitividad de las cadenas productivas del
MERCOSUR e iniciativas sectoriales de integracin productiva.
El Programa tambin fija una metodologa para su implementacin, que se basa en cuatro aspectos:
Representantes gubernamentales que sern puntos focales para cada iniciativa (se crea el Grupo de Integracin
Productiva del MERCOSUR (GIP) dependiente del GMC y que, a su vez, debe informar al CMC).
Representantes de los sectores productivos correspondientes que integrarn las iniciativas pertinentes.
4 Dec. del CMC N. 12/08, disponible en http://www.MERCOSUR.org.uy/show?contentid=584
5 Secretario de Comercio y Relaciones Econmicas Internacionales de la Cancillera Argentina.
MERCOSUR 20 aos | 263
 Un Estado Parte estar encargado de la coordinacin tcnica de cada iniciativa.
Todas las iniciativas buscarn la participacin de todos los Estados Parte, y especialmente los de menor tamao
relativo.
Fondo MERCOSUR para Micro, Pequeas y Medianas Empresas6
En una primera etapa, este fondo evala garantizar directa o indirectamente las operaciones de crdito de micro, pequeas
y medianas empresas que participen en actividades de integracin productiva del MERCOSUR, conforme al Estatuto que
lo regula. El Fondo cuenta con una contribucin inicial de U$S 100 millones, de los cuales el 70% es aportado por Brasil, el
27% por Argentina, el 2% por Uruguay y el 1% por Paraguay, y tiene la particularidad de que el reglamento operativo debe
ser concretado en el corto plazo para la puesta en marcha efectiva de este mecanismo.
Programa Marco de Ciencia y Tecnologa para la Innovacin Productiva
Esta iniciativa Reorienta la agenda en ciencia y tecnologa hacia compromisos regionales ms ambiciosos y abre la posi-
bilidad de crear en el mbito del MERCOSUR una plataforma para la incorporacin de valor agregado y tecnologa a la
produccin nacional7. Sobre estas bases comienzan a desarrollarse iniciativas sectoriales especficas. Es importante tener
en consideracin que las fuentes, los orgenes de las iniciativas son diversos y pueden ir amplindose cada vez ms. Los
proyectos se generan en iniciativas de pases, cmaras sectoriales, empresarios privados ya vinculados entre s, el GIP,
subregiones, zonas fronterizas, entre otros, de modo que junto a la sistematizacin debe tenerse en cuenta la flexibilidad
necesaria para dar cabida a este proceso que, sin duda, resultar mltiple y creativo.
Desarrollo de proveedores de petrleo y gas
Con financiamiento del FOCEM se promovern las condiciones para que aumente la participacin de proveedores de
Argentina, Paraguay y Uruguay en la cadena de valor regional a partir de empresas ancla. El proyecto ser ejecutado por
la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI).
Acciones en el sector metalmecnico
En el marco del PIP y con la participacin de las cmaras representativas del sector ha comenzado a realizarse un mapeo
que permitir identificar a nivel de empresas los productos elaborados, sus estndares tecnolgicos, etc., que deber cul-
minar en una Ronda de Encuentro Productivo a la que se convocar a las empresas identificadas segn su potencial de
asociatividad e inters demostrado.
Integracin de la cadena automotriz
El proyecto se encuentra enmarcado en el Programa de Desarrollo de la Competitividad del FOCEM y tiene por objetivo
promover la competitividad a travs del apoyo a proveedores del universo PyME de la regin. Abarca a cien empresas y
tiene como objetivo la formacin de personal, capacitacin de proveedores y el fortalecimiento y desarrollo de acuerdos
6 Decisin del CMC N 41/08.disponible en http://www.MERCOSUR.org.uy/show?contentid=584
7 Grupo de Integracin Productiva. Edicin Especial de la Presidencia Pro Tmpore Argentina para la XXXIX Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR y Pases Asociados, San
Juan Argentina 2010.
264 | MERCOSUR 20 aos
productivos subregionales. El proyecto ser ejecutado por la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI).
Otros sectores con avances a escala regional
Dentro de las diversas acciones desarrolladas, tambin deben mencionarse otros sectores que han mantenido avances en la
dinmica hacia la integracin productiva, y que vienen tratndose en los plenarios del GIP. Es el caso de los sectores elico,
agroindustrial, naval, vitivincola, fitosanitario, de la sanidad animal, el sector que comprende a la madera y muebles, la
integracin productiva fronteriza, entre otros.
Es importante destacar que el PIP no requiere el consenso y/o la participacin de todos los pases miembros en cada
proyecto o iniciativa. En ese sentido son numerosas las acciones desarrolladas a nivel bilateral:
Argentina Brasil
Argentina y Brasil han definido una serie de sectores para desarrollar acciones de integracin productiva, para lo cual
han diferenciado sectores sensibles (vinos, lnea blanca, lcteos, madera y muebles) y estratgicos (maquinaria agrcola,
petrleo y gas, aeronutica y autopartes).
En el sector correspondiente a madera y muebles, existen proyectos de produccin complementarios entre empresas
de ambos pases tras haberse realizado reuniones de las Mesas de Integracin Productiva con la participacin de represen-
tantes gubernamentales y cmaras empresarias. En vinos y lcteos ya estn previstos encuentros empresariales. El sector
automotriz-autopartista, en tanto, pretende fortalecer la cadena regional autopartista junto a una poltica para reducir el
ingreso de autopartes extrazona y favorecer la integracin local de autopartes.
Por otra parte, se estn desarrollando herramientas para el financiamiento comn de los procesos de integracin y asociati-
vidad, a travs de un fondo integrado, por Argentina, por el Banco de la Nacin y el Banco de Inversin y Comercio Exterior de
Argentina (BICE), y por Brasil, el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y el Banco de Brasil.
Brasil Uruguay
Los gobiernos destacaron la existencia de un gran potencial de cooperacin en los sectores de biotecnologa, energa
elica, metalrgica, electrnica y software, lcteos, cueros, qumica, naval y aeronutico, entre otros. Se realiz un en-
cuentro empresarial en San Pablo entre representantes de los sectores con mayores perspectivas de integracin en el que
se evaluaron oportunidades de negocios, basados en la compilacin de los diversos proyectos de integracin productiva
presentados hasta el momento.
Por su parte, la Cmara de Comercio Uruguayo-Brasilea tuvo un encuentro en Montevideo, en agosto de 2010,
valorando el acuerdo poltico de los gobiernos y sealando que si bien tanto esta decisin como las medidas que se acuer-
den en un futuro tendrn un valor fundamental, por s solas sern insuficientes. El crecimiento de la integracin, con su
consecuente mejora en la renta y en la generacin de puestos de empleo requiere necesariamente de la participacin de las
empresas que, favorecidas por estas nuevas condiciones, planeen y ejecuten nuevos emprendimientos y, de ser necesario,
aconsejen a los gobiernos a la toma de decisiones que favorezcan tales propsitos. 8
La ABDI y el Ministerio de Industria, Energa y Minera de Uruguay (MIEM) se encuentran a cargo del seguimiento
de los encuentros sectoriales, garantizando la participacin de instituciones financieras que puedan contribuir para la
factibilidad de los proyectos identificados.
8 Declaracin disponible en http://www.forouruguaybrasil.com/
MERCOSUR 20 aos | 265
Argentina Uruguay
Argentina y Uruguay definieron los sectores industriales que participan de la primera etapa del trabajo de integracin
productiva, los que estn divididos entre sensibles y estratgicos. Los primeros abarcan las confecciones textiles, muebles
plsticos y alimentos elaborados, mientras que los segundos corresponden a vinos, autopartes, energa elica, bio y nano
tecnologa, farmacutica y tecnologa para la salud, software, electrnica, aeronutica, naval y metalmecnica. En 2010 el
comercio bilateral entre Argentina y Uruguay alcanz los niveles de 2008. Se trata de un comercio con alto porcentaje de
manufacturas de origen industrial.
Algunos sectores han mostrado avances, como el metalrgico (la Asociacin de Industriales Metalrgicos de la Repblica
Argentina, ADIMRA, trabaja en conjunto con la Cmara Metalrgica Uruguaya, CMU, buscando socios uruguayos para la pro-
duccin de galpones para la agricultura, acoplados y prensas), el vitivincola (la Corporacin Vitivincola Argentina, COVIAR,
trabaja junto al Instituto Nacional de Vitivinicultura de Uruguay, INAVI, en un plan estratgico para el MERCOSUR a travs de
una integracin tripartita Argentina-Uruguay-Brasil para que cada pas desarrolle las cepas locales, con planes de fiscalizacin
y controles sanitarios comunes, lo que acelerar el comercio regional), naval (la Cmara de la Industria Naval de Argentina,
CIN, trabaja junto al Cluster Naval de Uruguay para lograr asociatividad, con el primer gran objetivo de lograr competitividad a
travs de la integracin para proveer embarcaciones a Transpetro, la empresa naviera de Petrobras Brasil, que est en proceso de
expansin), nuclear (Investigaciones Aplicadas, INVAP, una empresa argentina exportadora de instalaciones nucleares, equipos
y sistemas de control relacionados con la tecnologa nuclear, busca vender productos en Uruguay, y a la vez se plantea desarrollar
proveedores en el pas vecino; la firma ofrece desarrollos tecnolgico, espacial, nuclear y de ingeniera), autopartista (se pretende
que la asociacin entre autopartistas argentinas y uruguayas pueda abastecer de manera conjunta la nueva demanda generada del
sector automotriz) y textil (existe un alto potencial para trabajar conjuntamente en la cadena de la lana en la que Uruguay tiene
un desarrollo importante y las PyMEs argentinas estn capacitadas para agregar valor a esa produccin).
En la Cumbre de San Juan (agosto de 2010) el Informe de la PPT resalta los cuatro objetivos prioritarios
perseguidos durante la misma, destacando que:
La integracin productiva se ha convertido en otro eje de avance del MERCOSUR y uno al que hemos dedicado especial
atencin durante el semestre. En este contexto, se dio seguimiento a la ejecucin y puesta en marcha de once iniciativas
especficas de integracin productiva, como la vertebracin de cadenas de proveedores de bienes y servicios en la industria
del petrleo y gas, el desarrollo de la industria naval a escala regional, la integracin en la fabricacin e instalacin de par-
ques elicos, entre otras. Se puso en funcionamiento el Portal Empresarial del Grupo de Integracin Productiva del MER-
COSUR, que dar acceso a bases de datos en materia de clusters del MERCOSUR; normas legales vinculadas a la actividad
de las PyMEs en el MERCOSUR y organismos y asociaciones que apoyan las actividades de las PyMEs del MERCOSUR.
Se realiz el primer Encuentro Empresarial de Integracin Productiva, con participacin de ms de 100 empresas de Ar-
gentina, Brasil y Paraguay, ambos en la ciudad de Posadas. Se avanz en la implementacin del Centro de Asociatividad
Empresaria (CAE) que identificar a empresas interesadas en asociarse e integrarse productivamente a travs de una red
de bsqueda de socios con gobernaciones, municipios, cmaras, universidades, centros de estudios e instituciones de la
sociedad civil. En sntesis, estamos dando equilibrio al modelo integrador agregando a la liberalizacin comercial el crucial
componente de integrar las fuerzas productivas regionales.
El Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, de San Juan, seala en su punto 11:
Valoraron muy positivamente los avances registrados en el mbito del Grupo de Integracin Productiva del MERCOSUR,
en particular la puesta en funcionamiento del portal empresarial, diseado especficamente para que los interesados pue-
dan acceder a informacin de carcter jurdico y econmico de los Estados Parte con el objetivo de lograr una ms amplia
266 | MERCOSUR 20 aos
asociatividad en la regin, as como los diversos proyectos conjuntos en desarrollo. Asimismo, expresaron satisfaccin
por los avances producidos en el Grupo de Integracin Productiva de las Misiones en cuyo mbito se cre el Centro de
Asociatividad Empresaria (CAE) con el propsito de generar una amplia red para promover y asesorar a los empresarios
interesados en vincularse con contrapartes regionales.
En su punto 12, agrega:
Agradecieron a la Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional y el Desarrollo (AECID), as como al Centro de
Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) y a la Corporacin Andina de Fomento (CAF) el respaldo para la con-
formacin de instrumentos y estructuras para la consolidacin de los objetivos del Grupo de Integracin Productiva del
MERCOSUR.
Esta enumeracin de instrumentos y acciones, la definicin de sectores sensibles y estratgicos y la sumatoria de ac-
tividades regionales y bilaterales tiene como objetivo demostrar los diferentes avances alcanzados a partir de la decisin
de los gobiernos de la regin de trabajar en la integracin productiva como mecanismo de profundizacin del proyecto
comn, a fin de consolidar el perfil productivo en el propio mercado ampliado como as tambin para establecer nuevas
alianzas para abordar terceros mercados.
Qu integracin productiva persigue el MERCOSUR?
Hemos entendido como aspecto relevante, a partir de la descripcin precedente, realizar algunas consideraciones sobre
qu definicin de integracin productiva se pretende o puede alcanzarse en la regin para dar un salto cualitativo en el
debate sobre la potencialidad que puede tener y su impacto en el modelo del MERCOSUR. Previamente, es preciso des-
tacar que nos encontramos en una etapa de construccin y conocimiento de una temtica que tiene mltiples planos y
que puede convertirse en un eje central para establecer nuevos alcances, incluso para el modelo del MERCOSUR, a fin de
concretar un esquema de desarrollo compartido en el mediano y largo plazo.
Para entrar en la definicin de integracin productiva podemos comenzar planteando algunos interrogantes: Hay un
modelo de integracin productiva a seguir? Pueden pensarse distintas etapas para el desarrollo de la misma? Cmo debe
abarcarse la posibilidad de participacin en las Cadenas Globales de Valor (CGV)? Cul es el rol de las PyMEs? Qu
esquema institucional requiere la integracin productiva?
A partir de la centralidad del tema en la agenda del MERCOSUR se han dado diversas opiniones de funcionarios,
acadmicos, representantes empresariales y sindicales, a travs de la participacin en seminarios o documentos de trabajo,
por lo cual hemos decidido trasladar brevemente algunas observaciones que consideramos clave para comenzar a acercar-
nos a una definicin de la integracin productiva en el MERCOSUR.
Como mencionramos, los Presidentes dieron una primera orientacin sobre la integracin productiva pretendida a
partir del Comunicado de Crdoba en 2006: La integracin productiva regional con desarrollo social con nfasis en la
promocin de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes integradas, especialmente por PyMEs y Coo-
perativas. Pero claramente existen en teora distintas formas posibles de avanzar en la integracin productiva. Como ha
mencionado Eduardo Bianchi9, la concepcin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)10 define integracin produc-
tiva como aquellos proyectos que tienen como objetivo promover la competitividad basados en esquemas de cooperacin
entre empresas y entre stas con instituciones pblicas y privadas o, desde un punto de vista ms amplio, la integracin
productiva regional es la que tambin abarca el desarrollo conjunto de ventajas competitivas a partir de la complemen-
9 Secretario de Industria y Comercio del Ministerio de Industria de la Repblica Argentina.
10 Dini, Guaipatn, Rivas (2005) Fomento de la integracin productiva en AL y el C. Sugerencias para la formulacin de proyectos., BID, disponible en http://idbdocs.iadb.org/
wsdocs/getdocument.aspx?docnum=545879
MERCOSUR 20 aos | 267
tacin, tanto productiva como comercial, y la especializacin. Este ltimo concepto implica la transformacin de los
patrones de produccin nacionales y una reasignacin de los recursos productivos locales y regionales, promoviendo la
consolidacin de CGV.
El desarrollo de redes de abastecimiento donde las partes, piezas o componentes fabricados por la regin puedan
abastecer a varias lneas de bienes finales de diversas empresas es el horizonte que marca el rumbo en esta materia, sostiene
Bianchi. Avanzar en una especializacin flexible har posible construir una integracin productiva cooperativa y eficiente.
Fernando Porta (2007) considera que los principales efectos virtuosos de la integracin econmica estn asociados
al desarrollo de ventajas dinmicas, a partir de la complementacin productiva y especializacin intrasectorial de todos
los pases del bloque. Es decir que adems de procurar ganancias de eficiencia en actividades ya instaladas, la estrategia de
integracin regional debe promover la diversificacin productiva hacia segmentos de mayor valor agregado y una mejor
insercin en las cadenas internacionales de valor. Estas acciones tendrn un efecto positivo sobre la tasa de crecimiento
de largo plazo y, fundamentalmente, pueden impulsar la convergencia real de las economas participantes, reduciendo las
asimetras estructurales.
Gustavo Bittencourt11, plantea que la mayor parte de los circuitos productivo-comerciales del mundo (los ms din-
micos) estn fuertemente controlados por Empresas Trasnacionales (ET) y que generar una competitividad que a la vez
cree crecimiento econmico sostenido depende de la capacidad de insertarse en esos circuitos. As, si se pretende crear
una integracin productiva que logre generar crecimiento econmico sostenido a largo plazo debe tratarse de lograr que
las empresas integradas de la regin se inserten en tales circuitos. Si no se toman colectivamente polticas que, mediante
negociacin, regulaciones conjuntas o cualquier otro tipo de instrumento regional traten de que estas empresas dominan-
tes en el MERCOSUR contribuyan con estos objetivos, difcilmente se logren las mejores respuestas a los aspectos anterio-
res. Bittencourt considera que existe mucho para hacer en trminos de integracin productiva con pequeas y medianas
empresas, en la formacin de clusters, en trminos de generacin de valor a ese nivel, pero sostiene que para que eso se
traduzca en crecimiento econmico sostenido de largo plazo lo crucial es cmo se logra que estos circuitos productivos
localizados en la regin se recirculen en las CGV.
Lpez y Laplane (2004) han sostenido que la idea de promover la complementacin productiva apunta a generar ma-
yor valor agregado de las distintas fases del proceso de produccin de bienes y servicios, y a mejorar la competitividad de
las empresas que participan en dicho proceso a travs del aumento de la eficiencia colectiva de las respectivas cadenas de
valor. Un documento de la Unin Industrial Argentina12 planteaba que el concepto de integracin productiva previa
precisin de sus objetivos y alcances podra ser un instrumento eficaz para ayudar a resolver algunos temas inconclusos
en el proceso de constitucin del MERCOSUR porque podran alcanzarse algunas convergencias en las polticas comer-
ciales de los Estados Partes. Y agregaba que si bien en ltima instancia que se concrete la integracin es una decisin de
mercado -que es la que toma el empresario que decide asociarse, o invertir en una parte del proceso o compartir un tercer
mercado- la misma depende del entorno de las polticas comerciales locales y regionales y de los mecanismos de promo-
cin gubernamental nacional, provincial y municipal.
Desde la CRPM, Carlos lvarez13 expresaba que En la gestin conseguimos algunos avances que para m son real-
mente insuficientes, porque la integracin productiva tendra que ser el tpico que complementara los modelos de desa-
rrollo de los pases y generara asociaciones virtuosas entre, principalmente, las pequeas y medianas empresas en los cam-
pos donde el MERCOSUR es competitivo, sobre todo en los sectores agroindustriales. Porque es ah donde producimos
las mismas cosas y competimos y no somos complementarios, tendramos que encontrar funcionalidades que nos hicieran
asociarnos con estmulos crediticios, y no slo como se logr con el Fondo de Garantas, sino bsicamente recursos pro-
mocionales que permitieran e incitaran a un compromiso hacia la asociatividad.
11 Economista, docente, ha sido coordinador del rea de Estrategia de Desarrollo y Planificacin de la OPP, Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay.
12 En el marco de un seminario que la CRPM realiz sobre el tema, 2007.
13 Entrevista en Revista INFORMA N. 1. Publicacin del Proyecto Innovacin y Cohesin Social; capacitacin metodolgica y visibilidad de buenas prcticas (2010).
268 | MERCOSUR 20 aos
Desde Argentina, Alejandro Poffo14 destaca entre los principales logros del bloque la instalacin de tema dentro de la
Agenda prioritaria del MERCOSUR, as como la circunstancia de que el Programa de Integracin Productiva se acordara
rpidamente en un clima de colaboracin entre los Estados Parte, lo que no slo servir como marco a las actividades
relacionadas con la integracin productiva sino que concitar mayor inters en la temtica en la regin.
Desde el Grupo de Integracin Productiva se establece que el proceso de integracin productiva debe ser visto como
una de las vas para la consolidacin del mercado regional, promoviendo la activa participacin de las micro, pequeas y
medianas empresas de los Estados Partes, favoreciendo especialmente la de los pases de menor tamao econmico relati-
vo, constituyndose en otro instrumento para la superacin de las asimetras existentes dentro del bloque.
El Coordinador Nacional Brasilero del GIP, Reginaldo Arcuri complementa: Ello permitir mejorar las posibilidades
de nuestras empresas en un mundo cada vez ms interrelacionado ya que el marco regional permite la suma de capacida-
des para el lanzamiento de las empresas al mercado global. El desarrollo de cadenas de valor permitir, adems, aumentar
el valor agregado regional en las exportaciones del MERCOSUR.
La multiplicidad de enfoques que tiene la integracin productiva demuestra que son diversos los caminos a transi-
tar, por lo cual es imprescindible establecer una estrategia de mediano y largo plazo, con amplia participacin de actores
pblicos, privados, territoriales, sectoriales, acadmicos, instituciones tecnolgicas, financieras. Esto debe llevarse a cabo
a partir de una base conceptual clara del contexto que la regin presenta para transitar en polticas de complementacin
productiva que sean el resultado de una construccin poltica estratgica.
El contexto para avanzar en la Integracin Productiva
Como hemos observado, los avances a escala regional y bilateral han marcado una primera tendencia hacia la integracin
productiva, pero puede considerarse que no han abarcado hasta el presente un debate profundo y abierto con actores di-
versos sobre la construccin de mediano y largo plazo que se pretende alcanzar. En este camino existen ciertos aspectos
que deben tenerse en cuenta para complementar las acciones realizadas, para alcanzar una definicin de la integracin
productiva y para reducir las asimetras que arrastra la regin.
Atento que se han enunciado acciones y definiciones conceptuales, es importante sealar brevemente algunos ejes
centrales del marco en el que se desarrolla la integracin productiva, y que pueden condicionar o colaborar en sus poten-
cialidades, tales como la balanza comercial, la internacionalizacin de las empresas de la regin y la estructura industrial
sobre la que se pretende incidir desde el PIP.
En primer lugar, debe destacarse el rol que Brasil ha alcanzado a nivel regional en los ltimos aos y que lo ha conso-
lidado como un actor de mayor peso (en lo comercial y productivo) en el MERCOSUR. La balanza comercial15 muestra a
Brasil manteniendo un supervit con los otros tres pases del bloque y su vez como un gran proveedor de Manufacturas de
Origen Industrial (MOI) de la regin, a la que aprovecha como plataforma para la exportacin de bienes tecnolgicamente
ms complejos. Tambin se observa que la participacin de la regin sobre el total de las exportaciones e importaciones de
los pases miembros es muy dispar, perdiendo relevancia relativa, en especial para Brasil.
Algunos otros aspectos pueden sealarse, como ser: la importancia para Paraguay del mercado argentino como primer destino
de sus exportaciones y el crecimiento del uruguayo; el hecho de que los rubros ms dinmicos para Brasil han sido automviles,
autopartes, vehculos para el transporte de mercancas y motores de combustin interna (27% de las ventas brasileas al resto de los
socios), siendo Argentina su principal destinatario; la constatacin de que para Uruguay, Brasil es el principal destino en la regin
duplicando los envos hacia Argentina. Para este ltimo debe marcarse que las exportaciones a la regin estn compuestas por
ms del 60% de MOI (destacndose el material de transporte terrestre, productos qumicos, materias plsticas y aparatos elctricos).
14 A cargo de la Direccin de Asuntos Econmicos y Comerciales del MERCOSUR, Cancillera Argentina.
15 Aqu tomamos como referencia el ao 2008 para evitar ciertas distorsiones de la crisis internacional, pero en cuanto a valores de participacin de mercado, los porcentajes
son muy similares a los que surgen para el perodo enero-mayo 2010.
MERCOSUR 20 aos | 269
 estrechen cada vez ms las relaciones. El momento es ms que oportuno. Desde que llegu ac, hace casi cuatro aos, tuve
En el marco comercial deben evaluarse los impactos dispares que se han generado, el peso del supervit brasileo y la felicidad de presenciar un aumento importante de la presencia de Brasil, de empresas brasileas en el rea financiera, en
cmo estos puede contemplarse desde el PIP, dadas las necesidades de alcanzar mayores equilibrios en los beneficios de la agroindustria, Petrobras que vino y ahora tiene dos proyectos importantes para ejecutar, como prospeccin petrolera y ga-
integracin. sfera en la plataforma continental de Uruguay. Adems present una propuesta para hacer una planta de regasificacin
Otro factor relevante a contemplar es el grado de la internacionalizacin de empresas de la regin a travs de inver- los intereses estn aumentando, sin hablar del comercio, que est en valores histricos muy importantes.
Un informe del Banco Central de Paraguay (BCP)17 realiza un anlisis del comportamiento de la IED desde extrazona,
constatando que en el primer trimestre de 2010, el 79% de los saldos de IED existentes correspondieron a extrazona, mien-
Cuadro 19. Exportaciones e Importaciones intrabloque y extrabloque (2008) tras que el restante 21% al MERCOSUR. En lo que respecta a la dinmica experimentada por los saldos de IED, se puede
sealar que durante el periodo 2006-2009 el crecimiento promedio de los saldos desde extrazona ha sido del 20% anual,
Exportaciones 2008 Importaciones 2008 mientras que los saldos desde el MERCOSUR se han incrementado en un 10% anual, promedio. Estados Unidos (EEUU)
Intra MERCOSUR Extra MERCOSUR Intra MERCOSUR Extra MERCOSUR se destaca como el mayor poseedor de saldos de IED en Paraguay, seguido de Brasil18 y Argentina19.
Un estudio20 sobre las multinacionales argentinas muestra que ninguna de las 19 relevadas es una empresa pblica o cuenta
MERCOSUR 15,0 85,0 17,2 82,8
con participacin estatal dentro de su capital accionario. El Grupo Techint represent el 91% del monto total de activos en el
Argentina 23,1 76,9 35,3 64,7 exterior de las 19 empresas relevadas. Arcor ocup el segundo lugar, con el 3% del total de activos externos. Con la excepcin
Brasil 11,0 89 8,6 91,4 del Grupo Techint, las multinacionales argentinas han quedado rezagadas respecto de sus contrapartes en los pases emergentes.
Paraguay 47,4 52,6 42,2 57,8 Las 315 filiales se concentran principalmente en Amrica del Sur (64%) y Amrica del Norte (17%), seguidas por Europa (10%)
y Amrica Central (7%). Dentro de Amrica del Sur, existe una concentracin de filiales en los pases limtrofes de Argentina:
Uruguay 26,9 73,1 43,9 56,1 Brasil (31% de las filiales de Amrica del Sur), Uruguay (24%), Chile (12%), Paraguay (6%) y Bolivia (5%).
En cuanto a la cantidad de firmas, la principal industria es la alimenticia, representada por cuatro de las diecinueve
Fuente: Centro de Economa Internacional (CEI)
empresas, seguida por el sector farmacutico y el de produccin agropecuaria, con dos empresas cada uno. Cabe destacar
que once de las diecinueve compaas pertenecen al sector manufacturero, si bien algunas de ellas se han diversificado
a otras actividades relacionadas al sector de servicios. Entre 2000 y 2008, nueve compaas argentinas de las diecinueve
Cuadro 20. Saldo Comercial en millones de U$S (2008) empresas comprendidas en el informe radicaron sus primeras filiales significativas en el exterior. De stas, tres lo hicieron
en el Uruguay, tres se instalaron en el Brasil y el resto en los EEUU, Mxico y Per.
Intra MERCOSUR Extra MERCOSUR Total En este proceso de internacionalizacin de empresas de la regin, Bianco y otros (2008) destacan el dinamismo de las
MERCOSUR 30.997 empresas brasileas, pero tambin observa en el caso de las inversiones realizadas en Argentina que se verifica un escaso
grado de integracin productiva, lo que implica un bajo nivel de especializacin y complementacin comercial entre las
Argentina -4.009 17.185 13.176
filiales en Argentina y las respectivas casas matrices y el resto de las subsidiarias. Este ltimo aspecto sealado confirma la
Brasil 6.804 17.942 24.746 necesidad de contemplar los efectos de los actuales movimientos de internacionalizacin en la regin y la importancia de
Paraguay -1.475 -2.562 -4.037 alcanzar una mayor complementacin productiva con el entramado empresario del pas en que se realizan las inversiones.
Por otra parte, la disparidad en las polticas de fomento hacia la inversin en otros pases es un elemento para debatir
Uruguay -2.295 -593 -2.888
en el marco del PIP. Otros condicionantes para los avances hacia una mayor integracin productiva lo conforman la dis-
paridad en las estructuras productivas de los pases miembros y la diversidad en sus polticas industriales. Recientemente
Fuente: Centro de Economa Internacional (CEI) publicado, el trabajo de Bekerman y Dalmasso muestra la evolucin de la estructura industrial entre Argentina y Brasil
tomando el perodo 1993-2008. En el informe surge que se dieron tasas similares de crecimiento a nivel consolidado pero
siones en otros pases. En este aspecto, Brasil muestra una poltica de expansin de las mismas con un decido apoyo del que en el patrn sectorial del mismo se observa en Brasil un peso significativamente mayor de los sectores de contenido
Estado, en particular a travs del financiamiento del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES). tecnolgico alto y medio-alto en relacin con Argentina y con una matriz ms diversificada. El impacto de las polticas de
Bianco y otros (2008) sealan sobre el fenmeno de las empresas translatinas que han tomado un papel de relevancia 17 Inversin Extranjera Directa en Paraguay. Perodo 2006 Primer trimestre 2010. Departamento de Economa Internacional. Gerencia de Estudios Econmicos. Junio 2010.
en las corrientes mundiales de Inversin Extranjera Directa (IED) desde mediados de la dcada pasada. Constituyen, a su 18 Presenta inversiones en todos los sectores econmicos. No obstante, la nica actividad con un saldo de IED superior a U$S 180 millones se trata de intermediacin
financiera. Otras actividades con valores inferiores de saldos de IED son transportes con U$S 47 millones, productos qumicos con U$S 44 millones de saldo de IED. Por su
vez, una parte creciente de la IED que ingresa en los pases de la regin latinoamericana. No obstante dicha intensificacin parte, fabricacin de maquinarias y equipos y comercio fueron actividades con un saldo superior a los U$S20 millones.
y creciente magnitud, su proceso de internacionalizacin se concentra en torno a un puado de empresas y actividades 19 Presenta inversiones en todos los sectores econmicos. Sin embargo, se destacan los saldos de inversiones en comunicaciones con U$S 58,5 millones y productos
econmicas () Se explica por un pequeo grupo de transacciones de gran porte. qumicos con U$S 30,6 millones. Tambin posee inversiones en actividades como: transportes, cuero y calzados, intermediacin financiera con saldos superiores a los U$S 10
millones.
El Embajador de Brasil en Uruguay, Jos Felicio, reflexionaba16 que no hay que prever cambios, hay que prever que se 20 Primer Ranking de Empresas Multinacionales argentinas. Prosperar, Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones y Centro Vale de Inversin Internacional Sustentable de
la Universidad de Columbia. Agosto de 2009
16 Entrevista del 6 de mayo de 2010, Radio El Espectador, programa En Perspectiva.

270 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 271

los aos 90 en Argentina ha significado un perodo de desindustrializacin (acompaado por otro de desnacionalizacin)
que comenz a revertirse paulatinamente a partir de 2003, pero con fuertes consecuencias estructurales.
En cuanto a los problemas de las asimetras competitivas entre los pases de la regin, el brasileo Celio Hiratuka21 ha
destacado la necesidad de reconocer que los pases tienen diferentes estructuras de produccin, con diferentes capacita-
ciones competitivas, y slo es posible hablar de produccin complementaria y formacin de cadenas regionales si existe
una fuerte poltica para reducir las asimetras competitivas. Y para ello es necesario reducir el desequilibrio de comercio
favorable a Brasil con los pases del MERCOSUR.
Gustavo Bittencourt considera que a mayor grado de desarrollo industrial autnomo y mayor capacidad de innova-
cin de las redes productivas locales, menos efecto de desplazamiento se produce cuando entra la Empresa Trasnacional y
existe una mayor capacidad de captar efectos de derrame. Esto llama a la necesidad de generar polticas que articulen esas
capacidades que no existieron en los noventa y se han comenzado a gestar en el perodo reciente y, salvo Brasil, el resto de
los pases del MERCOSUR se encuentra lejos de tener sistemas de poltica industrial que funcionen.
Coinciden Bekerman y Dalmasso al sostener que la Poltica de Desarrollo Productivo de Brasil es actualmente el esfuerzo
ms avanzado de Amrica Latina en trminos de diseo y articulacin de poltica industrial. En este sentido, las polticas para el
desarrollo industrial y productivo han sido diversas en la regin tanto en los noventa (Brasil mantuvo polticas sectoriales y una
apertura ms gradual y discriminatoria dando mayor proteccin a los sectores de mayor contenido tecnolgico) como en la lti-
ma dcada. Asimismo, ambos autores exponen que en la comparacin Argentina Brasil, durante la dcada de los 2000, si bien
ambos pases han compartido una mayor conviccin sobre la necesidad de intervenciones activas sobre el desarrollo productivo,
se observa una diferencia en la orientacin de la poltica econmica: Brasil ha centrado su plan en los aspectos micro, haciendo
nfasis en la competitividad de su industria y sus sectores estratgicos, en la innovacin y en su insercin externa mientras que
la Argentina bas su poltica en los aspectos macroeconmicos, buscando acelerar la recuperacin de su economa y del empleo
luego de la crisis.
Las diferencias en las estructuras productivas de la regin debern tenerse en cuenta, entre otros, en dos aspectos. Por una
parte, para evitar su profundizacin a partir de nuevas polticas pblicas unilaterales y, por otra parte, buscando mecanismos
que disminuyan las asimetras y permitan vincular el entramado productivo de los pases miembros a partir de ciertas polticas
industriales comunes. Esta breve enunciacin de algunas temticas que hacen al contexto en el que se desarrolla la integracin
productiva tiene por objeto marcar la dimensin de la tarea que el bloque se ha impuesto al consolidarla como un eje de su
agenda; y que debern contemplarse en el proceso de corto, mediano y largo plazo para que efectivamente pueda considerarse a
la integracin productiva como una herramienta para disminuir asimetras, avanzar hacia un mayor desarrollo productivo en la
regin y posicionar a las cadenas de valor regionales en los mercados internacionales.
La necesidad de un cambio de dinmica
Los matices abordados dan cuenta de la necesidad de trabajar sobre la integracin productiva desde diferentes ngulos,
pero que exigen decisiones polticas en materia institucional y de participacin de diversos actores. En lo institucional, el
MERCOSUR ha consolidado hasta el momento al GIP como el articulador de las actividades y propuestas que avanzan en
la integracin productiva, pero esto puede marcar un lmite en la dinmica que se requiere para concretar mayores resul-
tados en tiempos razonables para mantener las expectativas sobre la integracin productiva a escala regional. No puede
desconocerse que el MERCOSUR ha transitado diversas etapas de apoyo y consolidacin, como as tambin de dudas y
retrocesos en el inters de los pases miembros, por lo cual en una temtica tan sensible no debera arriesgarse a diluir las
expectativas por falta de avances en los instrumentos que son necesarios para alcanzar mayores resultados.
Las exigencias de la integracin productiva en materia de coordinacin de polticas y de adopcin de decisiones es-
tratgicas (con impactos en el desarrollo, empresas, empleo, comercio, etc.) pueden verse obstaculizadas por un escaso
21 Investigador del Ncleo de Economa Industrial y Tecnologa (NEIT)/Instituto de Economa (IDE), Universidad Estadual de Campinas, Brasil
272 | MERCOSUR 20 aos
avance institucional que garantice efectividad. Un ejemplo en este sentido puede ser la decisin de crear un Fondo PyME
en 2007, cuya primera etapa es generar un Fondo de Garantas, pero que a 2010 no se encontraba operativo; mientras a
escala binacional Argentina y Brasil ya promocionan los avances del fondo conformado por el BNDES, el Banco do Brasil
y sus contrapartes argentinas: el Banco de la Nacin Argentina y el BICE. Desde la CRPM (2007) se plantea la necesidad
de darle una referencia institucional acorde a lo relevante de la temtica:
La toma de conciencia sobre la importancia de la integracin productiva como mecanismo para promover la convergencia
estructural de las economas y, por lo tanto, para evitar la reproduccin de las desigualdades competitivas entre los pases
miembros y las empresas, es un requisito para instalar el tema como un punto decisivo en la agenda del MERCOSUR y para
otorgarle un lugar central en su esquema institucional, en principio de nivel equivalente a la Comisin de Comercio.
Sin duda la integracin productiva tambin forma parte del debate sobre la institucionalidad en el MERCOSUR y
resalta la necesidad de establecer organismos y recursos acordes a los objetivos estratgicos planteados. Como aspecto
adicional, la integracin productiva involucra desde la potencial coordinacin de polticas nacionales sobre inversiones,
desarrollo productivo, PyMEs, financiamiento a la generacin de proyectos e instrumentos bilaterales y regionales. Todo
ello deriva en la necesaria ampliacin de los actores que deben convocarse para participar activamente en ese proceso;
desde los propios mbitos empresarios, sindicatos, acadmicos, instituciones vinculadas a la ciencia y la tecnologa, como
a los gobiernos subnacionales que tambin desarrollan herramientas propias pero que, fundamentalmente, tienen en sus
territorios los impactos positivos y negativos de estos procesos.
Slo en referencia a las iniciativas de los propios gobiernos subnacionales se multiplican las acciones desarrolladas, como lo
demuestra la red de Mercociudades (que abarca a ms de 200 ciudades de la regin), la Comisin Regional de Comercio Exterior
del Norte y Este Argentino(CRECENEA), el Consejo de Desarrollo e Integracin del Sur (CODESUL) -que conforman provin-
cias argentinas y estados brasileos, respectivamente-, la reciente conformacin del GIP de las Misiones y la existencia del Foro
Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) que tambin ha sealado
a la integracin productiva como un eje relevante en su agenda. Esto hace necesario acompaar sus acciones y vincularlas con
el PIP para sumar todos estos esfuerzos para avanzar en una mayor complementacin productiva. Esto justifica claramente la
necesidad de contemplar una dinmica novedosa y efectiva para fortalecer el GIP en la estructura institucional con capacidad
poltica y tcnica para cumplir con estos mltiples objetivos.
Las pistas de aterrizaje y la capacitacin
Entre el conjunto de acciones e iniciativas que debern desarrollarse, haremos mencin a dos de particular importancia.
La primera se relaciona con la conformacin de una vasta red buscadora de potenciales socios. Europa en su proceso de
integracin gener numerosos programas de envergadura con este fin. El Europartenariat, el Programa Eureka (en el
que se inspir el Programa Bolvar de Integracin Tecnolgica Regional y Competitividad Industrial de los aos 90 en
Latinoamrica), entre otros, buscaban promover la asociatividad. La compleja gestin de identificar, acercar y articular
los diversos factores y actores para producir resultados exitosos, precisa de una infraestructura capacitada y profesional.
En el mbito del GIP, y con el apoyo de la AECID, la CAF y el CEFIR, se cre el Centro de Asociatividad Empresaria,
basado en el Parque Tecnolgico de Misiones y cuyo objeto consiste en promover una red de antenas instaladas en las
cmaras empresarias, los municipios, los bancos, los sistemas de garanta, las universidades, las fundaciones y todos aque-
llos espacios interesados en albergar estos trampolines en bsqueda de interesados en ser contrapartes de iniciativas que
surgen de otras antenas o de las propias. En el CEFIR se instal una contraparte de accin subregional para interactuar
con el Centro misionero.
La segunda iniciativa se refiere a la capacitacin de empresas en el desarrollo de proyectos de integracin productiva.
MERCOSUR 20 aos | 273
Est claro que se trata de un proceso en el que todos los actores debern aprender a contribuir a la construccin de las
lgicas que generen la integracin. Este aprendizaje deber, adems, interactuar con las particularidades y diferencias cul-
turales y normativas. El CEFIR se propuso la conformacin de un curso virtual con actividades presenciales con el objetivo
de tener, en el corto plazo, una amplia cobertura en esta materia.
La agenda futura de la integracin productiva
A lo largo del presente captulo se ha intentado sealar la evolucin de una temtica que es reciente dentro de los 20 aos
del MERCOSUR, ya que no integr el eje del modelo de integracin en los aos 90 y hasta mediados de 2000. Pese a eso
cuenta con instrumentos y acciones a escala regional y bilateral, destacndose el Programa de Integracin Productiva en la
primera y la definicin de sectores sensibles y estratgicos en la segunda. Tambin se observaron diversos enfoques sobre
la integracin productiva, aspectos relevantes que enmarcan el contexto en el que se desarrolla y la necesidad de establecer
una dinmica particular en lo institucional y en su vnculo con los actores sociales.
Este balance del primer tramo del camino que se est recorriendo en lo que refiere a la construccin de la integracin pro-
ductiva demuestra que an deben tomarse decisiones estratgicas sobre los objetivos de mediano y largo plazo. El corto plazo
implic la necesidad de instalar la temtica en la agenda del MERCOSUR y transitar rpidamente todas las opciones posibles en
un tiempo con condiciones cambiantes tanto en lo regional como en lo internacional, en particular a partir de la crisis mundial
iniciada en 2008. Esto demuestra la necesidad de tomar definiciones para continuar con el crecimiento y consolidacin de la
integracin productiva como eje relevante en el modelo del MERCOSUR, para lo cual deben tenerse en cuenta ciertos aspectos
y, en especial, que no existe un modelo o marco terico nico para transitar, pero s existe la necesidad de ir avanzando en las
diversas fases, en una evolucin que debe ser constante.
Algunos ejes que entendemos debern profundizarse en esta agenda futura de la integracin productiva en el MERCOSUR son:
1. Establecer el peso concreto de la integracin productiva en el modelo de integracin. Un proceso de complementacin
productiva puede generar altos impactos positivos en el MERCOSUR al potenciar una mayor convergencia estructural en
las economas de los pases, mejorar la distribucin de beneficios en sectores y regiones y disminuir las asimetras, en parti-
cular haca los pases de menor tamao econmico. Para esto, debe definirse polticamente el rol que la integracin produc-
tiva tendr en el modelo de integracin y dotarlo de los instrumentos y recursos necesarios para su desarrollo, teniendo en
cuenta la necesidad de alcanzar resultados concretos y medibles. Sin duda la integracin productiva no se consolidar por la
simple decisin de las fuerzas del mercado, por lo cual deben establecerse acciones y polticas comunes. En sus primeros dos
aos de avances, la integracin productiva fue constituyndose a partir de un proceso dinmico, mltiple, con la incorpora-
cin progresiva de sectores y actores, por lo cual una clara definicin sobre su importancia en el modelo de integracin debe
acompaarse con una poltica estratgica, instrumentos de apoyo y la activa participacin de los actores sociales.
2. Tomar en cuenta el punto de partida desde el que se desarrolla el proceso hacia una mayor complementacin pro-
ductiva. Esto implica la necesidad de vincularlo al contexto productivo existente y, particularmente, al mayor peso
relativo que Brasil ha consolidado en los ltimos aos en la regin.
As sostiene Celio Hiratuka que un riesgo razonable es la incapacidad de lidiar con el problema de las asimetras com-
petitivas entre los pases de la regin para lo cual es preciso reconocer que los pases tienen diferentes estructuras de
produccin, con diferentes capacidades competitivas, y que slo ser posible hablar de produccin complementaria y
formacin de cadenas regionales s hay una fuerte poltica para reducir las asimetras competitivas. Y que para reducir
las asimetras es necesario reducir el desequilibrio de comercio favorable para Brasil con los pases del MERCOSUR.
En 2007 desde la CRPM se plante el desafo que esto implicaba cuando la desigualdad en las capacidades produc-
tivas y competitivas es muy marcada, las medidas de naturaleza meramente compensatoria pueden ser insuficientes
274 | MERCOSUR 20 aos
para garantizar la cohesin de los pases miembros alrededor del objetivo regional.
3. Avanzar en una mayor coordinacin a partir de las polticas pblicas nacionales. Los pases miembros llevan adelan-
te polticas de desarrollo productivo, muchas de ellas orientadas a las PyMEs, por lo cual debe trabajarse en alcanzar
mayores niveles de coordinacin y trasladar ciertas experiencias a una escala MERCOSUR; para ello los decisores
nacionales deben estar fuertemente involucrados en el proceso de integracin productiva. En ese camino sern ne-
cesarias nuevas instituciones con caractersticas ms supranacionales como una Agencia de Desarrollo de PyMEs en
MERCOSUR y un Banco Regional de Desarrollo tambin de carcter MERCOSURiano.
Existen ejemplos que marcan la necesidad de esta mayor coordinacin a partir de ciertas asimetras existentes por las
polticas implementadas durante los ltimos aos. Un caso particular lo constituye el rol del Estado como impulsor de
estrategias hacia las empresas en pos de su internacionalizacin y que el MERCOSUR puede colaborar en acercar instru-
mentos y decisiones compartidas. As puede destacarse la labor del BNDES en este camino y que no se ha encontrado en
los otros pases ni la decisin ni la herramienta de acompaamiento en el mismo sentido. Sin embargo, el propio BNDES
tiene fuertes limitaciones estatutarias para formar parte de acuerdos institucionales de apoyo a procesos de integracin
productiva en la que intervengan empresas de distintos pases.
Desde el BNDES22 se plantea: La insercin internacional de estas empresas contribuye para el desarrollo global,
estimulando las transacciones entre pases y estableciendo importantes sociedades comerciales. La presencia de las orga-
nizaciones brasileas en el exterior tambin contribuye para la competicin del mercado interno y favorece el reposiciona-
miento de otras empresas en el escenario mundial. La generacin de divisas y de empleos pasa a alcanzar una escala global.
El BNDES, como inductor del desarrollo, dispone de una lnea especfica para la internacionalizacin de empresas
brasileas. El objetivo es estimular la insercin y el fortalecimiento de compaas en el mercado internacional, a travs
del apoyo a inversiones o proyectos a ser realizados en el exterior. Adems del apoyo financiero a las exportaciones de
productos brasileos, el BNDES auxilia en la insercin internacional de las empresas por medio de la identificacin de
oportunidades y de la orientacin a la estructuracin de los proyectos de la organizacin fuera de Brasil. El BNDES apoya
la internacionalizacin de empresas por medio de financiamiento o capitalizacin de las compaas. Pueden ser beneficia-
rias empresas de capital brasilero, que desarrollen actividades industriales o servicios de ingeniera y que posean estrategia
de largo plazo de internacionalizacin.
Agrega: Argentina no ha formulado polticas pblicas especficas o instrumentos de apoyo financiero a las inversiones
en el extranjero. Por lo tanto, las empresas han financiado sus inversiones internacionales, en su mayora, con emisin de
deuda o de capital en los mercados internacionales o a travs de la reinversin de utilidades. La falta de financiacin a largo
plazo, as como la volatilidad macroeconmica en el pasado, han sido factores limitantes del crecimiento y la expansin in-
ternacional de las empresas argentinas. En particular, las compaas argentinas tienen mucho menor acceso al crdito do-
mstico respecto de las empresas de otros pases de la regin (como Brasil y Chile en Amrica del Sur) (Prosperar, 2009).
En la temtica financiera debera intensificarse la participacin activa de los Sistemas Nacionales de Garantas que, a
travs de acuerdos, al menos, bilaterales, puedan respaldar un movimiento significativo de PyMEs buscando socios con
un respaldo inicial slido. Asimismo deber contemplarse formas especficas de potenciar la accin de las cooperativas,
productoras y de servicios, en particular en las zonas de frontera.
Establecer instrumentos eficaces para consolidar proyectos regionales
Como se describi existen diversos instrumentos (en general en una fase de conformacin) que van consolidando un en-
tramado de apoyo a potenciales proyectos de complementacin productiva para empresas de la regin.
22 http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_es/Institucional/BNDES_Internacional/internacionalizacion.html ltimo acceso 13 de feb. de 11
MERCOSUR 20 aos | 275
 En dicho camino, deber trabajarse con un esquema integral para:
Difundir las herramientas operativas
Establecer esquemas para la identificacin de proyectos; a fin de no dejar slo en manos de los propios actores la
utilizacin de estos instrumentos sino buscar potenciales beneficiarios y colaborar con su utilizacin. Este aspecto
puede ser relevante para permitir que actores no habituales del segmento PYME y de regiones menos desarrolladas
logren participar (evitando que sean aprovechados slo por sectores que tienen acceso a diferentes mecanismos de
apoyo, especialmente financieros)
Desarrollar un monitoreo permanente del funcionamiento de los programas y evaluar sus resultados. Si bien
esta dinmica es perseguida en forma permanente desde quienes gestionan y administran programas nacionales o
internacionales, debe considerarse en forma particular en el MERCOSUR para potenciar proyectos estratgicos y
ampliar la base de beneficiarios de la integracin.
Un ejemplo de las dificultades en la implementacin de los instrumentos lo sealaba el Embajador de Brasil23 en
Uruguay, son pases que tienen mucha relacin, comercial, empresarial, poltica, pero no existe un gran proyecto de inte-
gracin, por ejemplo fsica. El primero que existir dentro de algunos meses es la interconexin elctrica, es un proyecto
grande, una lnea de 500 megavatios que permitir traer energa directamente de Brasil a Uruguay (lo que hoy se hace por
la va Argentina cuando hay necesidad de suministrar a Uruguay, sobre todo en tiempos de sequa, con un costo mucho
mayor). Lula se criticaba a l mismo y nos criticaba a todos nosotros por qu no lo hemos hecho antes. Sabemos que esos
proyectos tienen su perodo de maduracin, hubo un momento en que el propio Fondo para la Convergencia Estructural
del MERCOSUR (FOCEM) retard mucho la aprobacin del proyecto
En cuanto a la importancia de los polticas y los instrumentos de financiamiento como forma de reducir las asimetras
de produccin Hiratuka sostiene la necesidad de reforzar y reformular el funcionamiento del FOCEM para que tenga un
papel ms relevante en la reduccin de las mismas.
Avanzar conjuntamente en los aspectos macro y micro de la integracin productiva requiere abordar las diversas face-
tas que se encuentran vinculadas, por lo cual stas pueden desarrollarse simultneamente para seguir abarcando los avan-
ces en todos los mbitos posibles a fin de seguir consolidndola en la agenda regional, fomentando el contexto adecuado
para su crecimiento y apoyando iniciativas puntuales para demostrar la potencialidad a los diversos actores. Claramente,
como se sealara, este esquema deber estar enmarcado en definiciones estratgicas y un permanente seguimiento de las
variables que son relevantes.
Entre dichas variables debern tenerse en cuenta:
Consolidar el acceso al mercado interno y establecer reglas de juego permanentes.
Evitar nuevas asimetras de poltica.
Mantener una informacin actualizada del mapa productivo regional.
Mejorar la insercin de las empresas de la regin en las cadenas globales de valor.
Establecer mecanismos de coordinacin eficaces, a fin de optimizar tanto las acciones de polticas pblicas
23 Entrevista
referida.
276 | MERCOSUR 20 aos
nacionales como los instrumentos de los diversos organismos regionales vinculados a la integracin productiva.
Avanzar en la infraestructura fsica regional y promover polticas pblicas de desarrollo de la infraestructura
logstica para la integracin productiva.
Desarrollar polticas regionales especficas para la participacin de las PyMEs en la integracin productiva.
Generar redes de empresas.
Desplegar mltiples iniciativas de capacitacin en integracin productiva y asociatividad para las PyMEs de la regin.
Facilitar la integracin productiva fronteriza.
Concretar proyectos de investigacin y desarrollo conjuntos.
Consolidar instrumentos de asistencia financiera y tcnica para alcanzar proyectos regionales.
Establecer una adaptacin institucional a efectos de fortalecer y jerarquizar el mbito institucional para la inte-
gracin productiva.
Consolidar estrategias de promocin comercial conjunta hacia terceros mercados.
Evaluar posibles cambios en el Arancel Externo Comn (AEC) en el marco de las polticas de integracin pro-
ductiva.
Desarrollar cadenas productivas regionales.
Favorecer la articulacin pblico-privada y la participacin de los gobiernos subnacionales en los proyectos.
El abordaje complementario y simultneo de aspectos macro, que permitan generar el contexto propicio para avanzar
hacia la complementacin productiva y aspectos micro, que desarrollen experiencias piloto a nivel sectorial o regional,
permitirn que la integracin productiva siga avanzando en los diversos frentes en que se desarrolla. Pero debe tenerse en
cuenta la necesidad de profundizar la cooperacin en un marco de estrategia global consensuada para esta materia.
Reflexiones finales
El balance sobre el desarrollo de la integracin productiva es positivo si se tiene en cuenta que slo en los ltimos 2 aos,
de los 20 que cumple el MERCOSUR, pudo consolidarse como un eje en el nuevo modelo de integracin que intenta con-
cretarse. En este sentido tambin debe contemplarse lo que implica avanzar en una temtica tan profunda entre pases en
desarrollo que han enfrentado diversas crisis econmicas (propias y externas) y que cuentan con estructuras productivas
asimtricas.
Aldo Ferrer (2010) sostiene Dadas las circunstancias propias de la regin, no es viable dejar librada la integracin a
las fuerzas del mercado, en una aproximacin esencialmente comercialista. Deber ser, en cambio, un proceso administra-
do, suficientemente firme y flexible, para abrir simultneamente oportunidades a todos sus miembros, consistentes con
su propio desarrollo y transformacin interna que incluye, en primer lugar, expandir el empleo y promover el desarrollo
social. Es inaceptable un proceso de integracin desequilibrado, que reproduzca al interior de la regin, un sistema centro-
MERCOSUR 20 aos | 277
periferia, concentrado slo en ciertos puntos del sistema de actividades de mayor dinamismo y contenido tecnolgico,
relegando al resto al simple papel de proveedor de bienes y servicios de menor complejidad y valor agregado. La transfor-
macin industrial y tecnolgica del MERCOSUR debe abarcar a la totalidad de sus miembros en un espacio solidario. Por
ello, esta etapa inicial debe considerarse de construccin y conocimiento en la que se ha intentado proteger a la temtica
tomando bajo su paraguas a todas las acciones que en la regin se dieron con esa finalidad; pero que sin duda no puede
conformarse en la estrategia que a mediano y largo plazo transforme a la integracin productiva en un instrumento para
buscar marcos de desarrollo productivos compartidos.
El desafo es amplio dadas las variables que se vinculan con la integracin productiva, que demuestran las diferencias
que deben afrontarse para trabajar en conjunto por un proyecto de integracin que distribuya ampliamente sus beneficios
y abarque una masa crtica mayor en su defensa. Las PyMEs, 99% de nuestro aparato productivo, deben transformarse en
la columna vertebral de la agregacin de valor a nuestras ventajas comparativas. La asociatividad, la complementacin y el
desarrollo armnico de las cadenas de valor se han convertido en un desafo pblico-privado de gran proyeccin estrat-
gica. Durante los prximos tiempos debern buscarse resultados importantes en la integracin productiva para confirmar
que el rumbo poltico definido ha sido el correcto para lograr una regin ms justa, desarrollada y con un destino com-
partido.

278 | MERCOSUR 20 aos

10
Asesor del Estado
Asimetras en el MERCOSUR.
Breve historia, situacin actual
y perspectivas
Ricardo Rodrguez Silvero
paraguayo, gremios
empresariales y
sindicales as como
de organismos
internacionales. Docente,
analista e investigador en
ciencias econmicas
y sociales.

MERCOSUR 20 aos | 281

Asimetras en el MERCOSUR. Breve historia,
situacin actual y perspectivas
Ricardo Rodrguez Silvero1

Introduccin
A los efectos definitorios bsicos, se define asimetra como desigualdad de estructuras y de polticas pblicas. La asime-
tra de estructuras es definida como la deformacin de larga data por la cual parte del territorio, de sectores econmicos y
de la poblacin en un pas determinado son excluidos deliberadamente o sistemticamente de la participacin igualitaria
en los beneficios del desarrollo econmico, social y ambiental. Es desigualdad de condiciones y oportunidades u opciones,
de profundo arraigo. Su resultado es una marginacin lacerante. Estas condiciones y oportunidades desiguales general-
mente se deben a varios factores: a realidades geopolticas; a las rmoras estructurales del pasado lejano proyectadas a los
tiempos contemporneos; como tambin a las mismas polticas pblicas del presente. stas pueden ampliar y profundizar
an ms las asimetras. Ocurre cuando dichas polticas pblicas no estn orientadas al desarrollo sostenible, definido aqu
como la utilizacin, privada y pblica, de los recursos disponibles de forma tal que permanezcan igual o mayor en cantidad
e igual o mejor en calidad para las generaciones futuras. Se define recursos en sentido amplio: en este contexto tienen
que ver con los factores de produccin (mano de obra, capital inmobiliario y financiero as como la tecnologa) y con los
bienes de capital, intermedios e insumos (mercaderas/commodities) y servicios.
Habiendo hecho estas aclaraciones conceptuales, resulta obvio que dichas asimetras y sus consecuencias no
hacen referencia slo al tamao meramente geogrfico ni demogrfico de pases en proceso de integracin eco-
nmica, como tampoco slo al ingreso per cpita, entendido como el cociente del ingreso nacional dividido por la
cantidad de habitantes de un pas. Bien sabido y corroborado por evidencia emprica suficiente es que paises grandes
en superficie y poblacin no necesariamente son ricos, ya que pueden ser simultneamente pobres por regiones,
sectores econmicos y segmentos poblacionales, en los que la enorme asimetra estructural es su sntoma por exce-
lencia. As mismo, un alto ingreso per cpita puede ser el manto ortodoxo que cubre una tremenda desigualdad en
la distribucin interna de los ingresos. Si a esto se agrega la asimetra en polticas pblicas dentro del mismo pas y
co-lateralmente o por encima de l en grandes espacios regionales a ser integrados, el efecto combinado puede ser
altamente negativo para el desarrollo sostenible, tanto dentro de ese pas, como en el proceso de integracion econ-
mica internacional, en el cual est involucrado.
Por eso es mejor poner nfasis en la definicin de asimetra como desigualdad de condiciones y oportunidades, sus-
ceptibles de ser superadas por intervencin de instancias interesadas en ello. Ese tipo de asimetra es superable cuando la
voluntad poltica, colectiva y democrtica, se plasma en polticas pblicas hacia el desarrollo sostenible. No obstante, an
en el caso de que estn dadas ptimas condiciones y posibilidades para todos en el sentido analizado, ocurre que general-
mente persiste una remanente desigualdad por resultados debido ms bien a la natural diferencia en capacidades, aptitudes
y potencialidades de los mismos seres humanos, agentes activos o pasivos de aqullas. Esta desigualdad tampoco es el tipo
de asimetra relevante a los efectos de este captulo.
El objeto de este anlisis es la asimetra evitable y mejorable con polticas pblicas adecuadas para el desarrollo soste-
nible en un proceso de integracin internacional.

1 Asesor del Estado paraguayo, gremios empresariales y sindicales as como de organismos internacionales. Docente, analista e investigador en ciencias econmicas y sociales.

MERCOSUR 20 aos | 283

 Sobre la base del PIB en 2009, puede decirse que Brasil es aproximadamente cinco veces ms grande que la Argentina. Argentina
por su parte, es casi 10 veces ms que Uruguay y ste, a su vez, 2 veces ms grande que Paraguay. Si se toma la poblacin como referen-

MERCOSUR actual y dimensiones bsicas cia, Brasil es tambin casi 5 veces ms grande que Argentina; ste pas unas 13 veces ms grande que Uruguay y ste, a su vez, apenas la
mitad que Paraguay. Esto hace que el PIB per cpita de los mismos es tal que el de Brasil es algo mayor que el de Argentina, mientras que
Uruguay tiene el mayor PIB per capita entre todos ellos. El peor posicionado as es Paraguay con un PIB per cpita en 2009 que no llega
Superficie, PIB, poblacin y PIB per cpita en 2009 ni a la cuarta parte del de Uruguay. En el siguiente cuadro pueden verse los detalles de estos guarismos3:
La superficie, la poblacin y algunas circunstancias especficas, tales como la mediterraneidad de Paraguay, son ejemplos
Atendiendo a los indicadores ms frecuentemente usados para comparar pases entre s2, puede articularse la siguiente claros de asimetras de estructura. Estos son datos inmutables (superficie y posicin geopoltica) o semi-inmutables, por lo
presentacin de los paises fundadores de este integrador esfuerzo regional, a saber Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, menos en el corto plazo (el nmero de habitantes); respectivamente hablando, no se los puede cambiar en trminos de polticas
aqu en orden meramente alfabtico: pblicas o se los puede cambiar muy poco y slo en el largo plazo.

En trminos de tamao econmico, medido por el PIB, Brasil representa el 81,6% del MERCOSUR; segn su
poblacin es el 79,5% y segn su superficie es el 66,2%. Es el socio principal en tamao y economa. Su ingreso per
cpita fue de U$S 8.113 en 2009, el segundo ms alto de la zona.
En segundo lugar y en un rango intermedio, lejos de Brasil pero tambin muy por encima de los dems pases
miembros del MERCOSUR, est Argentina, con el 16,1% del PIB del MERCOSUR, el 16,5% de su poblacin y el
29,3% de su superficie. Su ingreso per cpita en 2009 fue de U$S 7.692 .
El tercer lugar lo ocupa Uruguay con 1,6% del PIB as como el 1,4% de su poblacin y de su superficie. En ese ao
su ingreso per cpita alcanzaba U$S 9.545, el ms alto de esta regin.
PIB per cpita y participacin de industrias manufactureras: su evolucin
Es destacable la asimetra entre los pases fundadores del MERCOSUR en trminos de producto per cpita, con las salve-
dades del caso, ya que no se trata de un indicador sobre la distribucin equitativa del mismo. Si se lo compara de 2001 a
2009, se observan desplazamientos estructurales significativos a favor de Uruguay y de Brasil. Obsrvese en el cuadro N2
que a comienzos de esta segunda dcada Brasil tena slo un PIB per cpita de U$S 2.965 en 2001, para dar un salto grande
a fines de la misma a U$S 8.113 per cpita. Uruguay, por su lado, que ya contaba con un PIB per cpita de U$S 5.627 en
ese primer ao, pas a U$S 9.545 en 2009, el producto per cpita ms alto en todo el MERCOSUR. Argentina tuvo en ese
mismo lapso, slo un modesto crecimiento del PIB per cpita de U$S 7.464 a U$S 7.692, mientras que Paraguay duplic
ese indicador de U$S 1.187 a U$S 2.297, permaneciendo con el coeficiente ms bajo del MERCOSUR. La Argentina, el

Paraguay, se encuentra en cuarto y ltimo lugar con el 0,8% del PIB, el 2,6% de su poblacin y el 3,2% de su su-
perficie. Su ingreso per cpita en 2009 llegaba apenas a U$S 2.297 .
Cuadro 22. Ranking PIB per cpita, origen industrial del PIB e IED
Pases fundadores MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
Ordenados por orden alfabtico en el ttulo y abajo por tamao econmico.
Cuadro 21. Ranking por PIB, poblacin y superficie
Pases fundadores del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay PIB Participacin industrias Inversiones Extranjeras
Ranking por PIB anual
per cpita U$S manufactureras en el PIB * Directas (IED) : U$S
Pases ordenados por orden alfabtico en el ttulo y abajo por tamao econmico
2009 1er 2010 1er
2001 2009 1990-1999 2000-2008
semestre semestre
Poblacin Ingreso per Brasil 2.965 8.113 16,00% 14,80% 15.856 17.130
PIB 2009 Superficie
% 2009 % cpita % Argentina 7.464 7.692 18,40% 16,80% 2.016 2.174
: U$S
millones U$S por ao
miles km2
Uruguay 5.627 9.545 13,00% 11,40% 579 784
Brasil 1.574.000 81,55% 194 79,51% 8.113 8.498 66,17%
Paraguay 1.181 2.297 16,00% 14,40% 168
Argentina 310.000 16,06% 40,3 16,52% 7.692 3.761 29,29%
Uruguay 31.500 1,63% 3,3 1,35% 9.545 176 1,37%
Fuente: RS&A con datos del MERCOSUR, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la CEPAL.
Paraguay 14.700 0,76% 6,4 2,62% 2.297 407 3,17% * Datos tomados del estudio de GMM, coordinado por Fernando Lorenzo. Junio de 2009
Total 1.930.200 100,00% 244 100,00% 12.842 100,00% http://www.MERCOSUR.int y http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_(nominal)

2 Dichos indicadores son: la produccin interna de bienes y servicios, medida por el producto interno bruto PIB; la poblacin, el ingreso por cabeza y la supeficie de cada pas
segn los ltimos datos consolidados, que son los de 2009. Tambin se utilizaron datos del mismo Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) as como los del Fondo Monetario 3 Anlisis y datos de actualidad sobre estos temas estn disponibles en el libro de mi autora Paraguay en la Encrucijada 2009/10. Anlisis econmico-financiero y social, RS&A,
Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM). Asuncin, octubre de 2010, as como publicaciones regulares conexas en www.rodriguezsilvero.com.py

284 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 285

segundo pas con el PIB per cpita ms bajo, se encuentra 3,3 veces por encima de Paraguay.
La participacin de la industria manufacturera en la produccin anual de bienes y servicios de cada pas
es tambin digna de destaque. De acuerdo con los datos del Grupo de Monitoreo Macroeconmico del MER-
COSUR (GMM), en una investigacin coordinada por Fernando Lorenzo (junio 2009) 4, se ha producido en el
MERCOSUR, en sus dos dcadas de existencia, una ostensible desindustrializacin manufacturera. Todos los
pases han disminuido su participacin en el PIB, de aproximadamente 13%-18% a 11%-17% 5. Los detalles pue-
den verse en el cuadro siguiente 6.
Inversin Extranjera Directa IED7 en el MERCOSUR
La preferencia de los inversores extranjeros por Brasil es notable. Los ltimos datos de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) dan cuenta de que en el primer semestre de 2009 la IED en Brasil fue de U$S 15.856
millones, mientras que en Argentina se invirtieron slo U$S 2.016 y en Uruguay U$S 579 millones. La IED en Paraguay fue
mnima: en 2009 represent U$S 168 millones (BCP IED 2 trimestre 2010). La IED para el mismo lapso de 2010 asciende
respectivamente para Brasil, Argentina y Uruguay a U$S 17.130, a U$S 2.174 y a U$S 784 millones respectivamente, lo que
demuestra que los inversores extranjeros han decidido apostar an ms fuerte por pases MERCOSUReos en ese mismo
orden.
En el contexto del MERCOSUR esta estratificacin en las preferencias de la IED en AL son el resultado tambin de
asimetras en las proporciones analizadas arriba. Tales asimetras en la IED por destino no son directamente proporcio-
nales al PIB y la poblacin de los mencionados pases del bloque. La relacin 5 para Brasil y 1 para Argentina en el caso
PIB/poblacin, con la IED se ha desplazado fuertemente hacia el primero: 8 a 1, aproximadamente. Argentina tampoco
mantiene la relacin PIB/poblacin con Uruguay, en la que el primero es de 10 a 12 veces mayor que ese pequeo pas.
En el caso del Uruguay, la preferencia de la IED es tan fuerte que dicha relacin se reduce apenas a la franja de 2 a 3 veces
mayor en la Argentina8.
Desigualdad y exclusin en el MERCOSUR
La desigualdad y la exclusin en el bloque son representativas de la observada en Amrica Latina y el Caribe en los
tiempos contemporneos. Son tambin las causas principales de la pobreza y de la indigencia. A pesar de las mejoras
4 Asimetras macroeconmicas entre los pases del MERCOSUR, Equipo de Trabajo: Guillermo Carlomagno (CINVE); Juan Cresta Arias (CADEP); Bibiana Lanzilotta (CINVE) y
Nelson Noya (CINVE), todos de la Red MERCOSUR, Proyecto de Cooperacin Tcnica y Financiera UE-MERCOSUR, Apoyo al Monitoreo Macroeconmico. Disponible en internet.
5En la bibliografa especializada (Sanguinetti 2006, Lo Turco 2008, Lorenzo 2009, entre otros) no existe todava unanimidad de criterios acerca de las causas de este
desplazamiento en la estructura productiva de los pases del MERCOSUR.
6 Informaciones cuantitativas sobre comienzos de la dcada pasada pueden verse en un estudio de mi autora MERCOSUR en el futuro inmediato: Libre comercio en Sudamrica
antes del ALCA?, publicado en Grupo de Reflexin Prospectiva sobre el MERCOSUR, editado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Secretara General de Asuntos de
Integracin, Econmicos y de Comercio Exterior de Brasil, por el Banco Interamericano de Desarrollo y por el Instituto de Investigaciones de Relaciones Internacionales IPRI/
FUNAG Colecciones Pases y Regiones. Organizadores de la publicacin fueron Clodoaldo Hugueney Filho y Carlos Enrique Cardim, Brasilia 2003.
7 Ver publicaciones recientes de la Comisin Econmica para la Amrica Latina y el Caribe CEPAL del Sistema de Naciones Unidas, del Fondo Monetario Internacional as como
del Banco Central del Paraguay en :
http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/prensa/noticias/comunicados/7/39417/P39417.xml&xsl=/prensa/tpl/p6f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt
http://www.imf.org/external/country/pry/index.htm
http://www.bcp.gov.py/
8 Los profesionales especializados en IED e integracin y desarrollo tienen criterios dispares acerca de los efectos positivos y/o negativos de las mismas en la zona a ser
integrada. Por lo menos la correlacin no parece ser unvoca ni en un sentido ni en otro. Por ejemplo, Daniel Chudnovsky y Andrs Lpez, en Inversin Extranjera directa y
desarrollo: La experiencia del MERCOSUR, en la Serie Red MERCOSUR N 8 de 2006, a los 15 aos del MERCOSUR, concluan que la evidencia emprica muestra que la IED no
es un fenmeno positivo ni negativo per se, sino que su impacto depende fundamentalmente de las condiciones y polticas vigentes en los pases receptores. En consecuencia,
el diseo de polticas en la materia no debe fundarse en posiciones incondicional e ideolgicamente amigables u hostiles hacia la IED, sino en la bsqueda de aprovechar
los resultados de las experiencias pasadas de modo de disear instrumentos y estrategias tendientes a maximizar su contribucin al proceso de desarrollo econmico en los
pases del MERCOSUR y evitar sus posibles consecuencias negativas (CEPAL Review No. 100 April 2010 http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/revista/noticias/
articuloCEPAL/4/29584/P29584.xml&xsl=/revista/tpl/p39f.xsl&base=/revista/tpl-i/top-bottom.xslt)
286 | MERCOSUR 20 aos
registradas en Brasil en los ltimos aos, las desigualdades siguen siendo maysculas en ese pas. Uruguay ha conso-
lidado su posicin de menor desigualdad relativa. Argentina no la ha mejorado, prevaleciendo dudas sobre los datos
macroeconmicos y sociales que da a conocer el Gobierno. Paraguay9, antes que reducirlo, profundiza su proceso de
desigualdad.
En el diagnstico del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD de su Informe Regional sobre Desarrollo
Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010, puede verse que el MERCOSUR no es una excepcin sino una confirmacin de
la regla:
Amrica Latina y el Caribe es la regin ms desigual del mundo y esta caracterstica constituye un obstculo mayor
para reducir la pobreza, avanzar en el desarrollo humano, y para ampliar las libertades y opciones de las personas.
Efectivamente, el ndice de Gini del ingreso per cpita del hogar en ese informe coloca a Brasil en la peor situacin,
con un valor de 56, seguido muy de cerca por Paraguay con 55. Argentina est relativamente bien con 48 y el mejor po-
sicionado es Uruguay con 45. Aunque el informe del PNUD est fechado en el ao de 2010, los datos son de unos aos
antes10. De forma que hay que prever la posibilidad de que en los ltimos aos Brasil haya podido mejorar significati-
vamente su posicin dados los ventajosos datos macroeconmicos de la actualidad. Paraguay, a pesar de contar tambin
con buenos datos de este tipo en los ltimos aos, de acuerdo con las estadsticas locales oficiales no ha podido reducir
la exclusin y su consecuencia, la pobreza extrema que cubre al 16% de su poblacin. El cociente de Amrica Latina en
2008 era del orden de 12,9% en promedio11.
Algunos pases tienen datos ms actualizados que otros. Pero los ms actuales de la regin en su conjunto son
hoy en da generalmente de 2007 o 2008. De acuerdo con una publicacin de noviembre de 2009 hecha por Inte-
ramerican Dialogue12 que utiliza datos de 2007, los del MERCOSUR son los siguientes: el de mayor pobreza del
bloque era Paraguay con una tasa de pobreza de 60,5. De acuerdo con el ranking publicado all, solamente Hait
con 75, Honduras con 68,9 y Nicaragua con 61,9, en Amrica Latina y el Caribe, superaban en pobreza a Paraguay.
La tasa de pobreza de Brasil ascenda a 30, ocupando una buena posicin intermedia. Mejor posicin la tena
Argentina con 21 y, la mejor de todas en el mbito del MERCOSUR era Uruguay, con 18,1. En esta estratificacin
de pases para Amrica Latina y el Caribe y en ese ao Costa Rica tena un ranking similar al de Uruguay y mejor
posicionados estaban solamente Jamaica, Barbados y Chile, el mejor entre los mejores.13
La ltima publicacin de la CEPAL del Sistema de Naciones Unidas, titulada Panorama Social de Amrica
Latina14 es de noviembre de 2009, y utiliza para los pases fundadores del MERCOSUR datos de 2007 y 2008.
En trminos de pobreza e indigencia15, Uruguay es el que mejor posicionado est. En el lapso de 2002 a 2008 sus
niveles de pobreza tuvieron altibajos de 15,4% a 18,1% y 14% y los de indigencia iban de 2,5% a 3,5%. En 2007,
Argentina tuvo mejores porcentajes que Brasil. Y en ese lapso Paraguay es el de peores coeficientes: la pobreza tuvo
9 Datos actuales sobre pobreza en Paraguay son publicados regularmente por la Direccin General de Encuestas, Estadsticas y Censos (www.dgeec.gov.py). Una interesante
aproximacin conceptual a la pobreza versus desigualdad y su cuantificacin puede verse en Thomas Otter: Pobreza, Crecimiento del Ingreso y Desigualdad en Paraguay
de los 90. Aspectos espaciales, determinantes del crecimiento y descomposicin de la desigualdad, en Cuadernos de Economa y Administracin, Direccin de Posgrado e
Investigacin, Universidad Americana, 02 Asuncin, Paraguay, 2008.
10 El ndice de Gini considerado en cada caso corresponde al ltimo ao para el cual existen datos disponibles en el perodo 1995-2005.
11 h
ttp://www.thedialogue.org/PublicationFiles/Politica%20Social%20Sintesis%20No%201%20Pobreza%20y%20Desigualdad%20en%20America%20Latina.pdf.
12 La fuente es la Comisin para Amrica Latina y el Caribe CEPAL del Sistema de Naciones Unidas de 2008, titulada Panorama Social de Amrica Latina 2008.
13 Cuando las calificaciones sobre pobreza e indigencia provienen de fuentes diferentes, suelen tener notas distintas para el mismo pas. Esto se debe, obviamente,
a las diferencias de mtodo y de indicadores utilizados a tal efecto. Por eso mismo, no son estrictamente comparables los puntos provenientes de fuentes diferentes. Pero s
todas ellas coinciden en el posicionamiento macro, vale decir en el rango de un pas con relacin a los otros. Por eso, la estratificacin de pases en el MERCOSUR, en trminos
de pobreza e indigencia, no vara cambiando las fuentes.
14 http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/37839/PSE2009-Sintesis-Lanzamiento.pdf
15 Definicin de pobreza e indigencia, hecha por la CEPAL: El enfoque utilizado en este informe para estimar la pobreza consiste en clasificar como pobre a una persona
cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior al valor de la lnea de pobreza o monto mnimo necesario que le permitira satisfacer sus necesidades esenciales. En
el caso de la indigencia, la lnea utilizada refleja nicamente el costo de satisfacer las necesidades de alimentacin.. Op. Cit., pg. 9.
MERCOSUR 20 aos | 287
Cuadro 23. Ranking por pobreza e indigencia
Pases fundadores MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
La armonizacin y coordinacin de polticas pblicas macro-econmicas, sociales, laborales y ambientales, en
Ordenados por orden alfabtico en el ttulo y abajo por niveles de pobreza especial las normativas a regir para la competencia (polticas de competencia o leyes de competencia) entre los
pases involucrados.
Ranking por Alrededor de 2002 Alrededor de 2007 2008
pobreza en El re diseo de polticas institucionales que posibiliten la delegacin parcial de soberana a instancias superiores
Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia
porcentajes Ao
% %
Ao
% %
con las que realizar dicha armonizacin y coordinacin.
% %
Ampliacin, profundizacin y consolidacin del mercado interno de cada pas.
Uruguay 2002 15,4 2,5 2007 18,1 3,1 14,0 3,5
Argentina 2002 45,4 20,9 2006 21,0 7,2 La creacin masiva de puestos de trabajo tanto para mano de obra calificada como tambin y especialmente para
Brasil 2001 37,5 13,2 2007 30,0 8,5 25,8 7,3 mano de obra no calificada, a los efectos de disminuir la brecha entre los segmentos demogrficos inferiores en la
pirmide social.
Paraguay 2001 61,0 33,2 2007 60,5 31,6 58,2 30,8
Polticas educativas permanentes en todos los niveles educacionales y con libre acceso para todos los segmentos
Fuente: RS&A con datos de la CEPAL Panorama Social de Amrica Latina 2009 poblacionales.
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/37839/PSE2009-Sintesis-Lanzamiento.pdf

Mejoramiento de la infraestructura (caminos, rutas, puentes, transmisin y conexiones elctricas, etc.).

porcentajes oscilantes en torno al 60%, mientras que la indigencia era algo superior al 30%. Acceso a financiamiento adecuado.
Los datos de pobreza e indigencia para el MERCOSUR son representativos del universo latinoamericano. Entre los
MERCOSUReos, Uruguay se encuentra en la mejor posicin, Paraguay en la peor y existen dos mega-representantes de La mejor distribucin del ingreso per cpita a consecuencias de tales polticas.
los sectores intermedios: Argentina y Brasil. La CEPAL escribe textualmente:
Reduccin de la pobreza, de la miseria y del atraso.
Un 33,0% de la poblacin de la regin era pobre en 2008, porcentaje que incluye un 12,9% de indigentes. Estos resul-
tados dan cuenta de una desaceleracin en la reduccin de la pobreza y un aumento de la indigencia, causada fundamen- Articulacin y consolidacin de seguridad jurdica.
talmente por el alza de los precios de los alimentos. Pese a ello, el balance respecto de 2002, as como de las dos dcadas
pasadas, ha sido positivo.16 Estas cifras corresponden a 180 millones de personas pobres y 71 millones de indigentes, Entre muchos otros ejemplos de asimetras superables, tanto a nivel nacional (dentro de cada pas) como a nivel
respectivamente17 internacional (dentro de la zona a ser integrada), y de polticas pblicas para lograrlo.

Asimetras superables
Objetivos clsicos de polticas pblicas en general y de aquellas comprometidas con la integracin internacional en par-
ticular, son la concepcin, elaboracin y aplicacin de planes, estrategias, tcticas e instrumentos para la superacin de
desigualdades, tanto las estructurales susceptibles de mejoramiento como las coyunturales18, hacia el desarrollo sostenible
y la competitividad internacional. Ejemplos de tales objetivos para la superacin de las mismas va polticas pblicas den-
tro de cada pas y a nivel internacional o supranacional son las siguientes:
La integracin fecunda de las marginadas partes geogrficas, sectoriales y poblacionales a los beneficios del pro-
greso econmico y social, en igualdad de condiciones y posibilidades tanto dentro de cada uno de los Estados Parte
como en la mega-zona a ser integrada.
16 Opus citatus, en la Presentacin al Panorama, pg. 5.
17 Idem, en Sntesis, pg. 9.
18 Heber Francia Lanzola: Ventana al MERCOSUR. Anlisis. Asimetra entre los pases miembros, 12 de octubre de 2007: Las asimetras coyunturales son las originadas en
disparidades circunstanciales de ciclos econmicos y en disparidades cambiarias como las observadas en el MERCOSUR en la devaluacin de Brasil de 1999 o de Argentina en
el 2002 (http://MERCOSURwindow-notas.blogspot.com/2007/10/MERCOSUR-asimetria-entre-los-paises.html).
288 | MERCOSUR 20 aos
Estos objetivos son dignos de ser alcanzados no solamente por razones ticas y/o religiosas, sino por mero pragma-
tismo. No ser posible integrar ordenadamente a pases sumidos internamente en profundas desigualdades estructurales
as como tampoco armonizar y coordinar sus polticas pblicas en un esfuerzo supranacional, si no se contempla e im-
plementa, tanto a nivel normativo como en instituciones y planes viables, la posibilidad de superar tales asimetras a nivel
internacional.
Y, obviamente, si la realidad o la percepcin de ella son tales que la ciudadana en general y los electores en especfico
no percibieran los resultados positivos de la integracin internacional o si el costo de ella fuese claramente superior a sus
beneficios, nadie querr apoyar en ningn sentido el esfuerzo integrador.
MERCOSUR: El inmune al pragmatismo de la integracin exitosa
Resulta llamativo cmo los mentores e inspiradores, as como los polticos proyectistas y los legisladores del MERCOSUR
se han dejado influir en estas latitudes por algunas corrientes filosficas de moda en materia de integracin internacional
en esos aos previos y en los primeros siguientes a la firma del Tratado de Asuncin en 1991. Pero han hecho poco o nada
para emular, desde la evidencia emprica y el pragmatismo los exitosos esfuerzos integradores, como los de la Unin Eu-
ropea, ni sacar provecho de la experiencia ya acumulada por Amrica Latina en la Asociacin Latinoamericana de Libre
MERCOSUR 20 aos | 289
Comercio, ALALC y la Asociacin Latinoamericana de Integracin, ALADI.
Los primeros doce aos del MERCOSUR: 1991-2003. La supuesta ventaja de los pases pequeos: el mercado
ampliado
En las dcadas de los 80 y de los 90 del siglo pasado soplaban en esta parte del subcontinente latinoamericano los vientos
del regionalismo abierto, inspirados por una ideologa neo-liberal a ultranza. Segn ste, el gran beneficio del mercado
ampliado es, supuestamente, mayor para los pases pequeos que para los mayores.
El slo hecho de integrarse a un mercado ms grande, se alegaba, ya era de por s lo suficientemente ventajoso para los
pequeos. No era necesario, por lo tanto, pensar ni en distribucin de beneficios ni en fomento a la integracin va polti-
cas pblicas y se volva suprflua la creacin de instancias supranacionales e internacionales. Los mercados se integraban
mejor por s mismos y espontneamente, se deca, fuera de intervencionismos estatales y de instancias superiores. Este
pensamiento ha regido el MERCOSUR desde la fase previa a su instalacin en trminos jurdicos-contractuales en 1991
hasta por lo menos 2003.
As lo seala acertadamente Mariana Foglia (agosto 2007)19, recordndonos que el Tratado de Asuncin en su art-
culo 2 establece el principio de reciprocidad de derechos y obligaciones, poniendo en pie de igualdad a pases altamente
dismiles, con potencialidades sumamente diferentes. De esta manera, se dejaba de lado formalmente el principio de tra-
tamiento especial y diferenciado, vigente en la Unin Europea desde sus mismos orgenes como organizacin econmica
en 1957 y en la ALALC (1960-1980) as como en su sucesora la ALADI (desde 1980).
El auge del intercambio intra-zona en los primeros aos del MERCOSUR
En los aos posteriores a la firma del Tratado de Asuncin, aument considerablemente el intercambio comercial entre los
pases fundadores del MERCOSUR. Eso pudo notarse ya en los primeros aos. El comercio intrarregional fue en 1992 ape-
nas de U$S 7.000 millones y tres aos ms tarde haba llegado ya a ms del doble. La participacin del comercio entre los
cuatro pases, como proporcin del comercio internacional del bloque con todo el mundo, haba subido ya de 14% en 1992
a 22% en 199520. De 1991 a 1998 el comercio dentro del MERCOSUR tuvo una tasa de crecimiento acumulativo anual
de 28,5% en los primeros cinco aos y en los tres aos siguientes de 11,8%21. Esto ha generado un fuerte optimismo inicial
sobre los beneficios del libre comercio en materia de acceso a mayores mercados y de estmulo a las inversiones asociadas
al mismo.
Pero, como lo sealan Foglia (agosto 2007) y el Informe del INTAL sobre el tratamiento de las asimetras en el MER-
COSUR, la crisis del proceso de integracin despus de 1999, la expiracin del rgimen de Adecuacin a la Unin Adua-
nera y la postergacin de su perfeccionamiento revelaron que ese auge en el comercio intra-bloque se explicaba principal-
mente por factores casuales22.
Excepciones a Paraguay y Uruguay
Ante la creciente actitud crtica de Paraguay y Uruguay en la transicin de la primera dcada del MERCOSUR, la afirma-
cin de que el mero acceso al mercado era suficiente para su integracin por otorgarles beneficios de economa de escala,
19 El tratamiento de las asimetras en el MERCOSUR. Hacia la construccin de una poltica de solidaridad regional. Seminario en desarrollo, polticas pblicas e integracin
regional. Programa Estado y Polticas Pblicas. Monografa final, Lic. Mariana Foglia, 21 de agosto de 2007: http://www.flacso.org.ar/politicaspublicas/files/monografias/
marianafoglia.pdf
20 Ver ms informaciones en Economa paraguaya: Crisis y oportunidades en 1996/97, libro de mi autora, Fundacin Konrad Adenauer, Asuncin 1998, pg. 57 y siguientes.
21 Tansini, R. y Vera, T.: Los procesos de integracin en Amrica Latina: El caso del MERCOSUR, en ICE N 790. Ministerio de Economa, Madrid, febrero-marzo 2001.
22 Giordano P., Moreira M., Quevedo F. El tratamiento de las asimetras en los acuerdos de integracin regional. INTAL-ITD. Agosto 2004. Documento de Divulgacin N 26.
290 | MERCOSUR 20 aos
las autoridades de los mayores Estados Parte se limitaron al establecimiento de perodos de convergencia diferenciados, a
listas de excepciones ms largas y a la aplicacin de regmenes de origen ms flexibles para los mismos23. La flexibilizacin
de estas normas, sin embargo, no constitua ninguna estrategia para paliar las asimetras ni una poltica de fomento a la
integracin internacional. Interesante de destacar en este contexto es el resultado del trabajo de Juan Cresta Arias, incor-
porado en el captulo II del libro que examina el problema de las asimetras estructurales desde una perspectiva macro-
econmica24. Citamos su reproduccin en la Carta Mensual del INTAL/BID, de enero de 2009:
La evidencia emprica para el perodo 1985-2003 no permite sostener la hiptesis de una convergencia en el PIB por habitan-
te a nivel nacional o regional. Antes bien, los resultados muestran que no habra habido aproximacin entre las economas
del MERCOSUR. Al considerar los dos pases ms pequeos del acuerdo, Paraguay aparece como el ms rezagado y cabra
calificarlo como perdedor, con posibilidades de acelerar la convergencia muy condicionadas. Por el contrario, el otro socio
ms pequeo Uruguay habra resultado ganador, ya que han prevalecido factores impulsores del crecimiento econmico a
la vez que las disparidades de ingreso por habitante aparecen como las ms bajas de todo el bloque. La desigualdad manifiesta
entre pases y regiones, tanto en tamao como en nivel de desarrollo, ha persistido a lo largo del perodo analizado.
Asimetras de polticas pblicas
La coordinacin de polticas macro-econmicas entre los Estados Parte del MERCOSUR fue establecida en el Tratado de Asun-
cin precisamente para ir superando las asimetras de polticas pblicas, mencionndosela varias veces25. Slo tres aos ms tarde
de la firma del mismo, en 1994, se haba constituido un Comit Tcnico para evaluar en aquel entonces el estado actual de las
polticas pblicas y determinar en qu medida afectaban negativamente las relaciones comerciales en la regin.
En este tpico, sin embargo, no hubo avances. No solamente porque implica la modificacin de polticas aplicadas durante
muchos aos por instituciones nacionales, provinciales o municipales (Foglia agosto 2007), sino porque en esos aos, a todas lu-
ces, no exista voluntad poltica en Brasil y Argentina para disear ni estrategias ni polticas pblicas contra las asimetras. Esto
se deba a la falta de conciencia crtica en los pases mayores ante polticas pblicas distorsionantes del comercio, para perjuicio
de los pases pequeos. En este contexto obviamente no podan existir medidas concretas de ningn tipo que apuntaran a su
coordinacin.
En el quinquenio 2003-2007 el MERCOSUR reconoce en sus documentos oficiales la necesidad de superar las
asimetras
Siguiendo con esa rara coherencia con sus pasos iniciales, las autoridades del MERCOSUR doce aos despus de la firma
del Tratado de Asuncin siguieron inmunes a la prctica exitosa de otras latitudes, como la de la Unin Europea, y seguan
pasando por encima de la experiencia acumulada en la misma rea latinoamericana con la ALALC y la ALADI.
23 Heber Francia Lanzola: Ventana al MERCOSUR. Asimetra , obra citada: El tema de las asimetras fue reconocido y abordado al principio a travs de perodos de
convergencia ms largos y aplicacin de la regla de origen diferenciado para los pases menores. () En la circular N 5 del ao 1994 se establece una diferenciacin en el plazo
para la aplicacin del Rgimen de Adecuacin Final a la Unin Aduanera otorgando un ao ms a Paraguay y Uruguay. La decisin de N8 / 94 sobre zonas Francas, zonas de
Procesamiento de exportaciones y Areas Aduaneras Especiales, estableci un tratamiento especial para las Areas Aduaneras especiales existentes de Manaos y Tierra del fuego.
En este caso no se consider los pases menos desarrollados, sino las regiones menos desarrolladas dentro de los pases. En diciembre de 2003 en Montevideo, se aprobaron
una serie de medidas en las que se hacen diferencias siempre a travs de excepciones para Paraguay y Uruguay, entre esas medidas se autoriz a Paraguay a mantener,
hasta diciembre de 2010 su rgimen de importacin de materias primas para un conjunto de items a los que se aplicar un arancel del 2%.(http://MERCOSURwindow-notas.
blogspot.com/2007/10/MERCOSUR-asimetria-entre-los-paises.html)
24 J. Cresta Arias: Asimetras en el MERCOSUR: Un enfoque macroeconmico, en F. Masi y M.I. Terra (coordinadores), reproducido en INTAL, Instituto para la Integracin de Amrica
Latina y el Caribe, del Banco Interamericano de Desarrollo, Carta Mensual N 150, enero de 2009. Ver en: http://www.iadb.org/intal/aplicaciones/uploads/publicaciones/e_INTAL_
ICM_150_PRG3_2009.pdf
25 Realmente es llamativa la reiterada mencin expresa de la necesidad de la coordinacin de polticas macro-econmicas en el Tratado de Asuncin, sin que esto haya llevado nunca
a su implementacin. Aparece literalmente cuatro veces: En los considerandos; en el Artculo 1, 5 prrafo; en el Artculo 5, inciso b) y en el Artculo 13, 5 prrafo.
MERCOSUR 20 aos | 291
 Como descubriendo de nuevo el Ro de la Plata, se dejaron contagiar por los pensamientos en boga en estas latitudes
meridionales retomando el concepto de trato especial y diferenciado as como el de integracin para el desarrollo,
cuyos objetivos principales pasan a ser el fomento al desarrollo de regiones y pases menos avanzados, la convergencia
estructural y la competitividad de las economas involucradas:
Al respecto, el punto de inflexin lo constituy la Cumbre de Montevideo del 2003, donde por primera vez se tomaron
medidas concretas sensibles a las menores ventajas que tienen los socios menores. Las principales medidas fueron el otor-
gamiento de trato diferenciado para Paraguay y Uruguay en las negociaciones con terceros mercados, reconociendo su
condicin de pases con menor desarrollo relativo sin litoral martimo; el establecimiento de un contenido regional diferen-
ciado en el Rgimen de Origen en beneficio de Paraguay; la autorizacin a ambos socios menores para que presenten listas
adicionales a AEC y alcuotas reducidas para la importacin extrabloque de determinados bienes.(Foglia agosto 2007).
Este contagio con nuevos paradigmas en la Organizacin Mundial del Comercio y en las Naciones Unidas hizo que
por primera vez en el esfuerzo integrador sudamericano empezara a darse prioridad en los discursos, en decisiones y
en documentos oficiales al desarrollo de la infraestructura, al fortalecimiento de la institucionalidad, a la integracin
productiva y, desde luego, a la superacin de las asimetras.
Novedades y decisiones en la segunda dcada del MERCOSUR
Se enumeran a continuacin las novedades producidas en la segunda dcada del MERCOSUR, en orden cronolgico:
2003: Ingresa en la agenda del MERCOSUR el tratamiento de las asimetras. Se adoptan decisiones que atienden
las reivindicaciones de Paraguay y Uruguay. Se establecen nuevos plazos y excepciones en la convergencia a la
Unin Aduanera. Paraguay se beneficia con un rgimen de origen menos exigente para sus importaciones y se le
acuerda tratamiento preferencial en negociaciones con terceros. Se otorgan prrrogas en regmenes especiales de
importacin (materias primas, draw back y admisin temporaria) as como en la convergencia al arancel externo
comn de bienes de informtica y telecomunicaciones tanto como bienes de capital (Ma. Ins Terra, 2008).
2004: Por decisin N 19/04 del CMC fue creado un Grupo de Alto Nivel que propuso la creacin de un FOCEM.
2006: El FOCEM 26 fue creado con aportes de los cuatro pases fundadores quienes en conjunto realizaron gra-
dualmente una integracin de capital del orden de los U$S 100 millones. Los aportes y los beneficios relacionados
con el FOCEM fueron determinados por el tamao de aquellos. Es as que Brasil realiza aportes del 70% del total
de los fondos, Argentina un 27%, Uruguay un 2% y Paraguay un 1%. En cuanto a los pases beneficiados, Paraguay
recibir el 48% de los recursos y Uruguay el 32%, mientras que Argentina y Brasil recibiran cada uno el 10%. Los
fines son claramente redistributivos.
Julio 2006: En la ciudad de Crdoba, Argentina, los Ministros de Economa del MERCOSUR proponen que Para-
guay y Uruguay presenten sus respectivas propuestas para superar las asimetras.
Setiembre 2006: Paraguay presenta al GMC el documento Las Asimetras en el MERCOSUR desde la perspectiva
de Paraguay, en el cual se destaca la vulnerabilidad especfica de este pas: es mediterrneo y es el de menor desa-
rrollo econmico relativo en el bloque.
26 Ver anexos de este captulo
292 | MERCOSUR 20 aos
Diciembre 2006: Se aprueba la Decisin del CMC N 34/06 de los Ministros, Directrices para un Plan para la
Superacin de las Asimetras del MERCOSUR, por la cual se contempla la necesidad de dotar al bloque de instru-
mentos comunitarios eficaces para el aprovechamiento de los beneficios de la integracin (Ludea, 2008).
Se dispone que los recursos deben asignarse al Programa de Convergencia Estructural, cuyo objetivo es formentar
el desarrollo y realizar ajustes estructurales en las economas menores y en las regiones menos desarrolladas (Ma. Ins
Terra, 2008).
La Decisin N. 34/06 propone un plan para superar las asimetras.
Mayo 2007: Paraguay presenta al GMC el Documento de Asuncin, que prev la identificacin de acciones
estratgicas hacia la implementacin institucional de la poltica comunitaria en el MERCOSUR y sugiere un marco
general con el fin de preparar el Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el bloque.
Junio 2007: la Decisin N. 27/07 prev mecanismos ms flexibles para la eliminacin de barreras no arancelarias
en el comercio intra-regional.
Por Decisin N. 33/07, que emerge del mencionado Documento de Asuncin y de una propuesta presentada por
Uruguay al respecto, se establece la creacin de un GAN para elaborar el mentado Plan para la Superacin de las
Asimetras del MERCOSUR.
Directrices y Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR
Estos documentos oficiales del MERCOSUR, que dan nombre al subttulo, surgen de las Decisiones N 34/06 y 33/07.
Las directrices establecen que el Plan deber contener objetivos de corto, mediano y largo plazo, instrumentos de poltica
comunitaria, un cronograma para la vigencia de los mismos y criterios para evaluar resultados. Los cuatro pilares sobre los
que deber basarse la identificacin de los objetivos son:
Pilar I: Acciones para el desarrollo e integracin de las economas de los pases sin litoral martimo.
Pilar II: Acciones de apoyo a la competitividad de las economas menores.
Pilar III: Acciones para facilitar el efectivo acceso a los mercados, incluyendo los de terceros pases.
Pilar IV: Marco institucional.
El Plan Estratgico hace resaltar los instrumentos a utilizarse en la orientacin de las acciones comunitarias:
Ampliacin de instrumentos financieros como el FOCEM.
Programas de cooperacin.
Mecanismos para facilitar la integracin y complementacin de los sectores productivos.
MERCOSUR 20 aos | 293

Programas de inversin compartida (joint venture), y
Programas de promocin comercial conjunta. Estos trabajos tenan previsto concluir a ms tardar en diciembre
del 2007 (Ludea, 2008).
MERCOSUR entre los fondos de convergencia y el nuevo Cdigo Aduanero (2007 hasta nuestros das)
El nombre de Fondo de Convergencia Estructural as como los subttulos del mismo dejan ver claramente que los tiempos
han empezado a cambiar en el MERCOSUR a partir de entonces. Se establecen Programas de Convergencia Estructural,
Programas de Desarrollo de la Competitividad, Programas de Cohesin Social as como Programas de Fortalecimiento de
la Estructura Institucional y del Proceso de Integracin27.
En el lenguaje escrito se supera por lo tanto claramente la fase del principio de reciprocidad de derechos y obliga-
ciones y se pasa a la del principio de tratamiento especial y diferenciado y de la integracin para el desarrollo. Llama
la atencin sin embargo los escasos fondos previstos inicialmente para tan importantes tareas: tan slo U$S 100 millones
anuales. Esto, a su vez, demuestra claramente que se ha avanzado ciertamente en la retrica oficial, pero no en trminos
presupuestarios. Es evidente que las mejores intenciones pueden fracasar si el presupuesto asignado a las mismas no es
suficiente. Salvando las distancias del caso, Foglia (agosto 2007) destaca las diferencias entre el FOCEM y los Fondos Es-
tructurales y de Cohesin de la Unin Europea:
en primer lugar que mientras los recursos del FOCEM representan apenas el 0.001% del PBI del bloque, los Fon-
dos de la Unin Europea trepan el 0,4% del PBI de la Unin. Para el perodo 2007-2013 la dotacin financiera asignada
a la poltica regional europea asciende a casi 348.000 millones de euros: 278.000 millones para los Fondos Estructura-
les y 70.000 millones para el Fondo de Cohesin. Esta poltica representa un 35% del presupuesto comunitario, por lo
que constituye la segunda partida presupuestaria ms importante, detrs de la Poltica Agraria Comn
Con tan magro presupuesto, el FOCEM poda ser desvirtuado en un instrumento de mnima redistribucin en el
MERCOSUR, antes que para los mencionados objetivos ambiciosos de convergencia estructural, desarrollo de la compe-
titividad, cohesin social as como fortalecimiento de las instituciones y del proceso de integracin. Desde la ptica de los
pases y de las regiones pobres dentro de cada pas, habra que apelar entonces a la articulacin de mejores estrategias de
lobby en las esferas decisorias del MERCOSUR para lograr que las polticas pblicas en sus diversos niveles (MERCOSUR,
gobiernos centrales, departamentales y municipales) pongan mayor nfasis en presupuestos, estrategias e instrumentos
que conduzcan a los objetivos establecidos expresamente en el FOCEM. De lo que se trata es de utilizar mejor la experien-
cia acumulada en cada Estado Parte en materia de tales polticas pblicas coherentes con dichos objetivos. En los cuatro
pases fundadores existe tradicin de promover actividades productivas: fomento de la produccin, de la inversin, de las
exportaciones e importaciones para determinados sectores econmicos o reas geogrficas (Bouzas y Da Motta Veiga,
2008). Esto incorpora algunas interrogantes acerca de cmo coexisten polticas de corte intervencionista con otras de
corte liberalizante en cada uno de los socios del bloque. En determinados casos, se realizan simultneamente polticas de
proteccin en algunos sectores econmicos, como tambin polticas de apertura a la competencia. En estas situaciones, el
poder de los lobbies suele tener mucha incidencia.
En la investigacin del Grupo de Monitoreo Macroeconmico del MERCOSUR, bajo la coordinacin de Fernando
Lorenzo (junio 2009) se afirma que la experiencia en materia de incentivos de poltica deja ver que la concesin de los mis-
mos para la atraccin de inversiones ha sido perjudicial para el proceso de integracin. Efectivamente, con ella se distor-
27 Ver anexos de este captulo.
294 | MERCOSUR 20 aos
sionaba gravemente la igualdad de condiciones y de oportunidades entre segmentos poblacionales, sectores econmicos y
reas geogrficas dentro de un pas como tambin entre los Estados Parte. Esto desalent la eliminacin de barreras a los
flujos de comercio. El mencionado estudio sentencia que no se ha avanzado en la formulacin de polticas de competencia
a nivel regional, lo que ha obstaculizado el proceso de integracin.
Las ltimas novedades de parte de las autoridades del MERCOSUR, sobre las medidas tomadas recientemente, provienen de
la Cumbre de San Juan, Argentina, que tuvo lugar a comienzos de agosto de 2010. Los temas tratados en la misma son el reflejo
de la evolucin de los ltimos aos. Se propone nuevamente un plan para superar asimetras econmicas, pero con proyectos
mayores, que esta vez sumaron 794 millones de dlares, que beneficiaran a Paraguay y Uruguay, en un intento por recortar sus
diferencias con las economas ms grandes del bloque. Dichos proyectos estn destinados principalmente a obras de infraes-
tructura para la transmisin e interconexin elctrica en Paraguay, Uruguay y Brasil as como diversos proyectos en Argentina.
Entre lo ms destacable en esta ltima Cumbre est la aprobacin del Cdigo Aduanero del MERCOSUR que se negociaba
desde hace seis aos, indudablemente un paso importante en la direccin correcta. El principal obstculo, la supresin del doble
arancel externo, se super gracias a un acuerdo con Paraguay. Es interesante analizar tambin las declaraciones de los cancilleres
y ministros de economa del MERCOSUR, que participaron de la Cumbre28. Son bien intencionadas y proactivas. Sin embargo,
existe gran expectativa en cuanto a que los discursos se traduzcan efectivamente en decisiones ejecutadas.
El caso de Paraguay: El costo de algunas asimetras
Paraguay29 es el ejemplo paradigmtico de asimetras de estructura y de polticas pblicas, antes y despus de la firma del Tratado
de Asuncin. Antes de marzo de 1991, su pequea economa y su vulnerabilidad tenan mucho que ver con su destino geopo-
ltico de pas sin litoral martimo, entre los grandes pases como Brasil y Argentina, y por deformaciones estructurales de peso:
mercado reducido, dotacin escasa de factores de produccin en lo relacionado con capital financiero y mano de obra calificada,
28 A continuacin un despacho de prensa sobre dicha Cumbre con declaraciones de los Cancilleres de Brasil y Argentina as como del Secretario de Relaciones Econmicas de la Cancillera
argentina, a cargo de la Presidencia pro tmpore del bloque:
Estos proyectos son una demostracin de que nuestro compromiso con el proceso de integracin del MERCOSUR es real y estamos permitiendo avanzar a Uruguay y Paraguay en reas
importantes, dijo Celso Amorim, el canciller de Brasil.
An quedan decisiones por tomar para la profundizacin de la libre circulacin de bienes y servicios. No ser fcil sin un abordaje sincero y amplio sobre las
asimetras entre socios. La integracin para funcionar tiene que ser ms profunda, haba admitido poco antes en el foro el canciller de Argentina, Hctor Timerman.
Sin embargo, Brasil plante la necesidad de avanzar en la elaboracin de un cronograma para la instrumentacin plena de la unin aduanera, lo que implica dejar
paulatinamente de lado las medidas de excepcin que protegen a las economas pequeas del bloque.
Las asimetras tienen que ser respetadas, subray Amorim, aunque insisti que una unin aduanera plena beneficiar sobre todo a los pequeos pases, que a mediano y largo plazo sern los
ms beneficiados.
El cronograma puede ser suave para Uruguay y Paraguay, pero lo tenemos que tener enseguida, sa es una deficiencia de nuestro trabajo, dijo a sus pares del bloque.
En su balance de lo actuado durante el ltimo semestre en el que Argentina estuvo a cargo de la presidencia pro tmpore del bloque, el secretario de Relaciones Econmicas de la cancillera,
Alfredo Chiarada, consider un paso crucial la eliminacin de la multiplicidad del cobro del arancel externo comn, otro de los puntos que espera sellar esta cumbre. El avance en esta materia
es fundamental para mejorar el trnsito de mercaderas y resolver conflictos de larga data, dijo. Ver http://www.fmbolivia.net/noticia14742-MERCOSUR-propone-plan-para-superar-asimetras-
econmicas.htmlEn el anexo II se encuentran otro Despacho de Prensa de la Cumbre N 39 en San Juan, Argentina, el 2 y 3 de agosto de 2010, en el tradicional lenguaje oficial y exitista de un
encuentro a ese nivel, as como el informe de Soledad Gallego-Daz sobre la misma.
29 Anlisis de las asimetras estructurales de Paraguay y de sus polticas pblicas tanto antes de la firma del Tratado de Asuncin en marzo de 1991 como sobre las posibilidades
del MERCOSUR en su primera y segunda dcada de existencia pueden verse regularmente en www.rodriguezsilvero.com.py y as mismo en los siguientes libros y estudios de
mi autora:
Paraguay en la encrucijada 2009-10: Anlisis econmico-financiero y social, 3 edicin, RS&A, Asuncin octubre de 2010
Paraguay, MERCOSUR y la Unin Europea, co-autora de la Lic. Diana Bernal Bareiro, RS&A Asuncin, octubre de 2007
Paraguay, MERCOSUR y el ALCA, co-autora de la Lic. Diana Bernal Bareiro , RS&A, Asuncin, noviembre 2005
Paraguay y el MERCOSUR: Estado actual y perspectivas, 2 edicin, RS&A, Asuncin, setiembre de 2004.
MERCOSUR: Una evaluacin crtica del proceso de integracin, en Estudios de la serie Meridiano, Aportes para la discusin sobre temas polmicos de actualidad,
Asuncin, diciembre de 2002
Economa paraguaya: Crisis y oportunidades, Konrad Adenauer Stiftung, Serie Estado de Derecho, Asuncin, 1998.
Paraguay: Marchas y contramarchas hacia reformas estructurales, RS&A, Asuncin, diciembre 1995
Paraguay ante el desafo del MERCOSUR, en Compilaciones 1992, revista tcnica del Centro Paraguayo para la Promocin de la Libertad Econmica y de la Justicia
Social CEPPRO, Asuncin
MERCOSUR 20 aos | 295
la menos extendida y una psima infraestructura, polticas pblicas locales concentradoras y excluyentes, entre otras.
Dos dcadas despus de la constitucin del MERCOSUR la realidad es tal que, en trminos relativos, la situacin
de Paraguay no ha mejorado significativamente y la percepcin de sus ciudadanos en general as como de los dirigentes
polticos y gremiales en particular es que la misma ha empeorado. Este resultado no tiene que ver solamente con el MER-
COSUR30. Sin embargo, tambin parece evidente que el bloque no ha ayudado a superar dicha situacin. Particularmente
grave sigue siendo hoy en da la condicin simultnea de pas mediterrneo con asimetras mltiples, de estructura y de
coyuntura. Las investigaciones de Carlos Ludea sobre las consecuencias de la mediterraneidad de Paraguay, el costo
de sus asimetras y las ventajas que obtendran todos los socios fundadores, superndolas, son sumamente tiles para el
anlisis de estos tremas31. Analiz la mediterraneidad y su efecto sobre los costos de transporte en Paraguay, por un lado,
y por el otro, el FOCEM y su impacto en la economa de este pas. En unas lminas expuestas en marzo de 2009 en Asun-
cin en oportunidad de un seminario internacional, utilizando datos de 2001, Ludea hizo resaltar que el componente de
transporte32 en el costo de las asimetras habra sido 6,20% en promedio para Sudamrica. El porcentaje correspondiente
a Paraguay ascenda a 8,85% mientras que los porcentajes para los dems pases fundadores del MERCOSUR eran todos
sustancialmente ms bajos: Uruguay tena el 5,78% mientras que Argentina estaba con 5,72% y Brasil con el menor de
todos: 5,35%. En relacin a Paraguay, la diferencia relativa del costo de transporte es as -66 para Brasil, -56 para Argentina
y -40 para Uruguay. Ludea concluye:
La reduccin de las asimetras, mediante la disminucin de costos de transporte y la implementacin del
FOCEM beneficia al Paraguay. No solamente al Paraguay, sino tambin a sus vecinos en el MERCOSUR, especial-
mente Uruguay, la otra economa beneficiaria del FOCEM.
En cuanto a la disminucin de la brecha de costos de transporte se ha podido comprobar que el Paraguay est dejando de
crecer en el PIB en un cuarto de punto porcentual. Esto es, el Paraguay podra crecer por ao a tasas mayores de las que crece
actualmente si tuviera los costos de transporte al promedio del MERCOSUR. Asimismo, el autor establece que si el FOCEM
fuese financiado por el total de las recaudaciones aduaneras del MERCOSUR que bordeaban al ao 2001 los U$S 8000 millo-
nes (FOCEM PLUS) [] Los resultados muestran que con el FOCEM PLUS la economa del Paraguay crecera cerca de uno
por ciento adicional en su PIB. En general la produccin y el comercio creceran, con un crecimiento del ingreso per cpita del
14%. Estos cambios impulsaran aquellos sectores en donde Paraguay tiene ventajas comparativas como son el sector primario
y manufacturas livianas (agroindustria, cuero, productos de madera, etc.).
Obstculos en el MERCOSUR para superar las asimetras
Los obstculos en el MERCOSUR para ir superando las asimetras guardan relacin no slo con realidades geopolticas
o poltcas pblicas, sino tambin con la nada subestimable cuestin psico-social. Las realidades geopolticas como la me-
30 Paraguay ha sufrido severas deformaciones estructurales en toda su historia: Puede consultarse el libro de mi autora Paraguay: Deformacin estructural, Arte Nuevo
Editores y Fundacin Friedrich Naumann, Asuncin 1985. As mismo, este pas mediterrneo ha sido la economa ms abierta y ms integrada asimtricamente, es decir rales, Uruguay propende a una reduccin de asimetras de polticas pblicas. Ma. Ins Tierra (diciembre 2008) nos recuerda que
con oportunidades desiguales de desarrollo, en ese espacio geopoltico que despus fue a llamarse MERCOSUR, ya desde siempre y mucho antes de la firma del Tratado de
Asuncin. Ver al respecto Paraguay 1995 y sus perspectivas: Marchas y contra-marchas hacia reformas estructurales, RS&A, Asuncin, diciembre de 1995, pg. 44. De la misma
forma, la Brasil-dependencia que puede observarse en Paraguay de las ltimas dcadas se ha acelerado con la construccin del Puente de la Amistad entre Ciudad del Este
(en aqul entonces Ciudad Pte. Stroessner) y Foz de Iguac en 1967. Al respecto he publicado un libro sobre estos temas con el ttulo La integracin econmica del Paraguay
al Brasil, Editorial Histrica, Asuncin 1987.
31 La publicacin ms conocida de Carlos Ludea: Las asimetras en el MERCOSUR: Aproximaciones de poltica comunitaria y su impacto en Paraguay, agosto de 2008.
Documento preparado para el II Encuentro de Modelacin Utilizando Equilibrio General Computable EGC en Amrica Latina y el Caribe, 24 y 25 de noviembre de 2008, San
Jos, Costa Rica. Este mismo trabajo fue presentado en un Seminario internacional en Asuncin, en marzo de 2009, en el libro Paraguay y el MERCOSUR: Entre el comercio y
las asimetras, publicado por el Ministerio de Hacienda de Paraguay y por la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn JICA.
32 (costo cif-costo fob)/costo cif, en porcentaje. La fuente de los datos, aqu manejados es la Unidad de Transporte de la CEPAL, publicados en 2003.
296 | MERCOSUR 20 aos
diterraneidad o el posicionamiento geogrfico de un pas determinado es un dato inmutable e irreversible. Asimismo, la
cantidad de poblacin puede ser modificada, en un sentido u otro, solamente con polticas pblicas de largo plazo. Por otro
lado, es una tarea de generaciones la mejora en la educacin general y tcnica, base fundamental de la productividad y por
ende de la competitividad. Como ya se ha sealado en prrafos anteriores, las polticas pblicas de un pas determinado
que no estn orientadas al desarrollo sostenible, obviamente no slo no pueden mejorar las asimetras sino que adems
las pueden empeorar an ms. Asmismo, se ha puesto nfasis en que un mega-espacio que engloba a varios pases no
podr implementar con xito polticas pblicas para superar asimetras y transitar hacia el desarrollo sostenible si es que
los mencionados problemas de polticas pblicas en cada pas no son solucionados previamente o, cuando menos, simul-
tneamente a la profundizacin de un proceso de integracin internacional.
Asimismo, tambin se ha sealado que no basta con mejorar los plazos de convergencia para reduccin de aranceles
o circunstancias especiales de los pases pequeos. Ms importante que todo esto es desarrollar y poner en prctica pol-
ticas pblicas en la mega-zona a ser integrada de forma tal que se pueda fomentar la convergencia estructural, la cohesin
social, la integracin en igualdad de condiciones y posibilidades as como la conexin en trminos de infraestructura. Sin
embargo, todo esto no podr ser realizado, si los recursos del FOCEM son escasos o no son suficientes. En la experiencia
de otros esfuerzos de integracin como el de la Unin Europea, se ha podido comprobar que no es posible ninguna coordi-
nacin de polticas econmicas sin delegar soberana en organismos supranacionales. Tampoco ser posible si los poderes
del Estado de cada pas a ser integrado dilatan los tiempos de incorporacin de la normativa regional a la nacional.33
En el caso del MERCOSUR las autoridades han tardado 12 aos en plasmar en documentos oficiales la necesidad de
combatir asimetras. En la primera dcada, a partir de la firma del Tratado de Asuncin en marzo de 1991, la gestin de
las instancias superiores del MERCOSUR se ha adherido rigurosamente al principio de la igualdad de derechos y obli-
gaciones de los Estados Parte, fundamentado en que la mera integracin de Estados pequeos a un mercado ms grande
le da posibilidades de mejoramiento. En el trascurso de los aos, la creacin del (FOCEM) ha dado en los documentos
oficiales pasos significativos hacia una integracin para el desarrollo sostenible, en la medida en que reconoca asimetras
y estableca polticas especiales para superarlas. Sin embargo, en la prctica las medidas adoptadas estaban sometidas a
severas limitaciones por el escaso presupuesto asignado a ellas y adems la mayora de las mismas se agotaba en fines
redistributivos.
Tampoco hay que subestimar las diferentes posiciones, intereses y expectativas no solamente entre los pases mayores y los
menores, sino tambin dentro de cada subgrupo. No son soslayables, por ejemplo, los intereses de Brasil, ms pronunciados que
los de la Argentina, y no solamente por el rol cada vez ms influyente del primero en los foros internacionales sino tambin y
sobre todo porque la estructura productiva de Brasil y su insercin en los mercados internacionales no son iguales a las de la
Argentina. Los intereses del mayor pas de Amrica Latina y del MERCOSUR no siempre son coincidentes con los del segundo
mayor pas del bloque. Algo similar ocurre entre los pases pequeos. El posicionamiento de Paraguay como el pas ms vul-
nerable as como Uruguay, como el pas con los mejores indicadores de MERCOSUR, hacen que en la realidad y en la mesa de
negociaciones, ambos pases tengan con frecuencia intereses opuestos ante los mayores e incluso ante la concepcin y aplicacin
de polticas para superar asimetras. Mientras Paraguay sigue interesado en promover polticas que atiendan asimetras estructu-
Uruguay ha puesto nfasis en la mejora del acceso a los mercados y en las condiciones de competencia, mientras que Paraguay
ha promovido el trato especial y diferenciado34.
En resumen, hasta finales de 2010 no se haban establecido instancias supranacionales para la coordinacin de pol-
33 Ya en la segunda dcada de existencia del MERCOSUR, la incorporacin de las normas del bloque al ordenamiento jurdico local de cada pas segua siendo un gran
problema. En un encuentro internacional organizado por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales CARI en la Secretara Administrativa del MERCOSUR en
setiembre de 2002, se dio a conocer que de las decisiones del Consejo del Mercado Comn en ese entonces se hallaban pendientes de incorporacin aproximadamente el
70%; de las resoluciones del Grupo Mercado Comn aproximadamente el 60% y de las directivas cerca del 50%. Ver El MERCOSUR de hoy en da: por dentro y por fuera, junio
de 2004, publicado en Paraguay y el MERCOSUR - Estado actual y perspectivas, obra citada.
34 ECOS, Diciembre de 2008, N 2, Ma. Ins Terra: Asimetras en el MERCOSUR: un obstculo para el crecimiento?
MERCOSUR 20 aos | 297
ticas macroeconmicas, lo que vuelve inalcanzables los anhelados objetivos de integracin en el MERCOSUR. Por otro
lado, los fracasos obtenidos en la primera dcada del MERCOSUR en materia de ausencia de polticas pblicas para la
superacin de asimetras y por los escasos recursos aportados para los fondos de convergencia estructural, no solamente
han trascendido a los medios modernos de comunicacin social sino que se han arraigado en las dirigencias poltico-par-
tidarias, gremiales y gubernamentales de los pases pequeos, que obviamente son los ms perjudicados por las mentadas
asimetras.
Todo esto hizo que la sociedad en general no sea propensa al MERCOSUR en los pases mayores y menos an en
los menores. En Brasil, diferenciado por ciertos segmentos poblacionales y regiones, el MERCOSUR ni siquiera es bien
conocido y parte de su dirigencia poltica y gremial tiene prejuicios negativos hacia sus socios. Al parecer en Argentina
est mejor difundido el MERCOSUR y la resistencia a l aparenta ser menor que en Brasil. No obstante, tambin all hay
todava mucho para realizar, sobre todo en algunos sectores de ciertos gremios, partidos polticos y dependencias guber-
namentales. En Uruguay, pas pequeo ganador en el MERCOSUR, la actitud general de la ciudadana as como de sus
autoridades gremiales y gubernamentales es de denuncia y de lucha. Razones no le faltan y es mucho el camino a recorrer
todava en el eje Brasilia-Buenos Aires para que los pequeos sean mejor tratados en trminos de polticas pblicas para
la superacin de asimetras y de fomento a la integracin hacia el desarrollo sostenible.
Paraguay, el pas perdedor35 en el esfuerzo de integracin, el ms vulnerable entre todos, lleva la peor parte en la
historia y en el presente del MERCOSUR. En la primera dcada de su existencia, los pases pequeos no podan contar con
asistencia para asimetras ni con fomento para la integracin ya que estos objetivos ni siquiera figuraban en los objetivos
del bloque. En la segunda dcada se ha contado con fondos para la convergencia estructural ms que nada en los docu-
mentos oficiales del MERCOSUR, pero la prctica del FOCEM hasta hace apenas unos aos ha quedado reducida en gran
parte a una poltica redistributiva con escasos recursos. Como Paraguay es destinatario principal de ella, la propensin de
este pas fue la de aceptarla con agrado. Pero el escepticismo paraguayo ante las autoridades del bloque y hacia los mayores
Estados Parte es enorme, como consecuencia de la experiencia acumulada.
Como puede verse, la cuestin psicosocial es de mucha importancia. Despus de todo, en Estado de Derecho y Demo-
cracia, tambin en MERCOSUR, las decisiones se toman por mayora. Si la propensin de la poblacin y sus representan-
tes, legislativos, judiciales y administrativos, es negativa hacia el bloque, es difcil que se pueda avanzar significativamente
en las cuestiones sealadas.
Queda por lo tanto un largo camino a recorrer, tanto en materia de polticas pblicas para la superacin de asimetras como
en el fomento a la convergencia estructural, en igualdad de condiciones y posibilidades, hacia la integracin en desarrollo soste-
nible. Al respecto, es tan importante el abordaje eficiente a los imperativos tcnicos de ese transitar como tambin a la cuestin
psicosocial, para lo cual se necesitan no solamente destreza, conocimiento tcnico y experiencia acumulada, sino tambin una
gigantesca campaa educativa de largo plazo, pero de iniciacin inmediata, sobre los beneficios de dicha integracin.
Consideraciones finales y perspectivas
El MERCOSUR sigue siendo un gran desideratum. Desde marzo de 1991 se han dado ciertamente algunos pasos en la di-
reccin correcta. Pero lo que se ha conseguido hasta hoy en da ha sido relativamente poco, por lo menos en comparacin
con lo establecido en el Tratado de Asuncin que le dio forma jurdica al emprendimiento de los cuatro pases fundadores,
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Tampoco se puede pedir mucho a un mega esfuerzo integrador con pases tan
dismiles y con asimetras estructurales tan grandes, cuando adems su direccin poltica no encuentra consensos para
la implementacin de las medidas necesarias a tal efecto. Adems, cada pas por dentro no ha logrado integrar todava
en igualdad de condiciones y oportunidades vastas reas y grandes segmentos poblacionales a los beneficios del progreso
econmico, social y ambiental. En determinados sectores econmicos dentro de cada pas, subsisten tambin subsectores
35 J. Cresta Arias: Asimetras en el MERCOSUR, op. cit.
298 | MERCOSUR 20 aos
rezagados que no se encuentran conectados con el resto del pas.
Efectivamente, integrar a pases sumidos internamente en desarrollo desigual es una tarea sumamente difcil que re-
quiere ms tiempo que el que puede necesitarse en otras latitudes, donde el desarrollo ha sido relativamente armnico a lo
largo de los siglos y con resultados ms o menos similares en sus formaciones sociales. En Sudamrica en general y en los
pases del MERCOSUR en particular, subsisten en la misma formacin social estratos poblacionales, nada despreciables
en nmero, que siguen viviendo edades histricas diferentes en tiempos contemporneos. Eso se observa claramente en
la heterogeneidad de productividades y en desigualdades estructurales de mucho peso. Por otro lado, todo esfuerzo inte-
grador en esas condiciones puede terminar en un rotundo fracaso si, adems, las polticas pblicas que se articulan dentro
de cada pas no ponen nfasis en el desarrollo sostenible en igualdad de oportunidades. As, las mencionadas asimetras
estructurales pueden ser empeoradas an ms.
De all que tenga que hacerse gala de equilibrio con elementos de juicio, actualizados y tcnicamente inexpugnables, a la
hora de evaluar las posibilidades iniciales del MERCOSUR, su evolucin en dos dcadas de existencia y sus perspectivas. 20 aos
despus de su fundacin jurdica, no todo puede atribuirse al MERCOSUR, pero tampoco el CMC ni el GMC pueden desen-
tenderse del desarrollo desigual que tuvo lugar en su seno en todos esos aos. En ese lapso, que ya es considerablemente largo,
apenas se han podido establecer las bases para el libre comercio. En la ltima Cumbre del MERCOSUR, que fue ya la nmero
39, se ha conseguido el Cdigo Aduanero y la prxima eliminacin del doble cobro de aranceles. El camino y el tiempo recorrido
dejaron en claro que en los pases mayores predominan sus propios intereses individuales, antes que el espritu de integracin,
y en aquellos casos en los que puede articularse un eje comn entre Brasilia y Buenos Aires, es frecuente ver que se deja de lado
los intereses de los pases pequeos.
A pesar de que el Tratado de Asuncin reiteradamente realza expresamente la coordinacin de polticas macro-econmi-
cas, los implementadores del MERCOSUR, en los hechos han puesto nfasis en el artculo 2 del mismo, en el que se establece
la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Parte, precedidos por una singular hermenutica jurdica por la
cual el mero acceso a un mayor mercado otorga suficientes ventajas a los pases pequeos en trminos de economas de escala
y de inversiones conexas, lo cual vuelve prescindibles las polticas pblicas para superar las asimetras as como la delegacin de
soberanas en instancias superiores para la coordinacin de polticas econmicas. sta es la principal traba para que el destino
del MERCOSUR no se limite a ser una mera zona de libre comercio.
Las autoridades del MERCOSUR necesitaron una docena de aos a fin de plasmar en sus documentos oficiales la nece-
sidad de polticas pblicas para superar las asimetras. Expresin de esto es el establecimiento del FOCEM, que empez a
funcionar en la prctica en la segunda mitad de su segunda dcada. Pero con la severa limitacin de escaso presupuesto,
que, an aumentado en los ltimos tiempos, no es suficiente para tales propsitos, menos todava cuando en sus primeros
aos, el FOCEM tena en gran parte ms bien fines redistributivos que de integracin y complementacin econmica.
Veinte aos de MERCOSUR no fueron suficientes an para hacer prevalecer el mandato expreso de la coordinacin de
polticas macroeconmicas, establecida en los considerandos y en artculos e incisos diferentes del Tratado de Asuncin. Para
que ella sea posible, hay que delegar soberana en instancias superiores. Falta mucho para eso. El MERCOSUR todava tiene
que lidiar con la mera incorporacin de normas oficiales dentro del ordenamiento jurdico local de cada pas. Obviamente,
sin delegacin de soberanas a una instancia superior y sin coordinacin de polticas macroeconmicas, el MERCOSUR
permanecer un gran desideratum. Como la experiencia acumulada en el esfuerzo integrador ha sido negativa por saldos,
en los medios de comunicacin, en los lderes gremiales del sector privado as como en las autoridades poltico-partidarias
y gubernamentales del MERCOSUR reinan decepcin y escepticismo. Se ha instalado en la regin una predisposicin psico-
social nada propensa a ese tipo asimtrico de integracin internacional experimentado hasta ahora. En estas condiciones reales
y psicolgicas, ser an ms difcil el cumplimiento del Tratado de Asuncin. A menos que en los pases mayores se articulen
dirigentes gremiales, poltico-partidarios y en funciones oficiales que hagan de los mencionados objetivos del Tratado y
del FOCEM, en consenso con los pases pequeos, primera prioridad y cuenten con mayoras y presupuestos suficientes
para implementarlos. Todava no se ven indicios de que ello sea posible en el corto plazo.
MERCOSUR 20 aos | 299
11
Cientista poltica,
A projeo do Brasil como ator
global e a integrao sul-americana:
implicaes polticas

Ingrid Sarti
Universidad Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ).
Programa de Ps-grad-
uao em Economia
Poltica Internacional
(PEPI).

MERCOSUR 20 aos | 301

A projeo do Brasil como ator global e a integrao
sul-americana: implicaes polticas

Ingrid Sarti1
A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da
Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.2
Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

Introduo
Apesar de tanto se mencionar a projeo internacional do Brasil obtida na gesto de Luis Incio Lula da Silva (2003-
2010), as referncias, abundantes quando centradas na figura do presidente, tendem a privilegiar, ora o desejo expansio-
nista de projetar o pas como potncia emergente no mundo, ora uma suposta vocao brasileira de liderana no conti-
nente. Trata-se de uma interpretao desconectada do projeto interno de desenvolvimento econmico, poltico e social
do governo, que no explicita o quanto um projeto nacional foi construdo, nesta dcada, a partir da mtua associao
entre as diretrizes da poltica externa e as prioridades das polticas internas:
A poltica externa do Brasil no pode ser entendida s como um mecanismo de projeo do Brasil no mundo, ela um
elemento substancial do prprio projeto nacional brasileiro.3
No entanto, acredito que essa observao condio para a compreenso do tema e necessria para qualquer avaliao
de ganhos e perdas do processo que projetou o pas no mundo. No tabuleiro da geopoltica deste milnio, em que o prota-
gonismo da poltica externa na disputa global entre naes hegemnicas e aquelas consideradas emergentes crescente, a
atuao dos governos evidencia cada vez mais a interdependncia entre as decises de poltica externa e interna. Um trao
que chama a ateno no plano da integrao sul-americana, porm, o xito da diplomacia presidencial, compreendida
como um exerccio de liderana de governos na combinao muito peculiar entre a poltica interna e a poltica externa. Se
a conduo do chefe de estado nesse processo adquire uma importncia sem precedentes na diplomacia global,4 a projeo
internacional do Brasil durante o governo de Luis Incio Lula da Silva certamente constitui um caso emblemtico de diplo-
macia presidencial que se tem revelado instrumento de fortalecimento da proposta regional da integrao sul-americana.
preciso ter em mente que a tentativa de alar o Brasil posio de ator global no sculo XXI apoiou-se em estratgia pr-
pria que, ao conceber a soberania nacional e regional no mbito do sistema global, privilegiou a cooperao entre os pases do
Sul e promoveu o desenvolvimento econmico-social interno ancorado em polticas pblicas de combate pobreza e voltadas
reduo das desigualdades sociais. Ao transitar entre as exigncias de uma integrao solidria, em contexto de profundas assi-
metrias internas e regionais, e os requisitos para a insero de um ator perifrico no sistema internacional, o governo Lula inau-
gurou uma estratgia que conjuga a sociabilidade solidria no plano regional necessidade de disputa incessante na competio
mundial e desigual inter-estados. Dessa maneira, fez convergir paradigmas clssicos opostos das relaes internacionais (desde
a sociabilidade de Grotius ao realismo de Maquiavel e Morgenthau). So aspectos de notveis implicaes tericas e prticas que

1 Cientista poltica, Universidad Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Programa de Ps-graduao em Economia Poltica Internacional (PEPI).
2 Constituio Federal de 1988, Ttulo I, artigo 4, pargrafo nico.
3 Garcia, M. A. Poltica externa e estratgia de desenvolvimento, 2010.
4 Ver Danese, S. Diplomacia presidencial. Histria e crtica, 1999.

MERCOSUR 20 aos | 303

permanecem desafiantes para uma anlise em profundidade, bem como para a realizao de um projeto poltico capaz de propor
alternativas de poder e de modo de vida quelas que o capitalismo oferece.
Porque na chave alternativa que se vinculam a proposta de integrao sul-americana e a projeo do Brasil como ator
global, e nessa chave pretendo abord-las, ainda que em forma de esboo, nas notas que se seguem.
Quando o MERCOSUL se prepara para comemorar seus vinte anos de existncia, e s vsperas do segundo turno das
eleies presidenciais no Brasil, cruciais para o futuro da integrao, gostaria de resgatar a natureza poltica do processo e
abordar alguns aspectos terico-prticos que com frequncia esto margem do debate acadmico. No ser demais lem-
brar que, assim como as relaes internacionais de cooperao, a integrao no pode ser entendida como mera questo
tcnica-administrativa ou restrita aos desgnios macroeconmicos, posto que est sempre sujeita aos condicionantes do
poder e vulnervel s variaes das vontades polticas determinantes nas gestes governamentais. Ressalte-se, portanto, a
importncia de se refinarem os instrumentos terico-analticos especificamente voltados etapa vigente da integrao da
Amrica do Sul, incluindo-se a necessidade de se repensar o papel do Estado como locus de poder no sculo XXI.
Neste texto, busco refletir sobre o alcance das transformaes desse processo que qualifica a insero regional sob
liderana brasileira e serve de ncora para a consolidao de alianas mais amplas no espectro sul-sul voltadas para uma
redefinio geopoltica. Meu ponto de partida a sua originalidade em termos histricos e teoricamente comparados, o
que me leva a sublinhar seu carter incipiente: a integrao sul-americana, tal como concebida neste milnio, um pro-
cesso em construo. No obstante -e antecipando o que ser minha concluso- seus resultados no futuro imediato, xitos
ou fracassos, sero a medida da busca surea pela liberdade, justia, igualdade e o vivir bien do continente. Longe de
pretender esgotar o tema, alinho-me queles que pretendem aproximar as abordagens conceituais prtica dos processos
polticos que se renovam no continente e se destacam no debate crtico sobre as grandes tendncias contemporneas do
sistema mundo.
A integrao como alternativa de poder
A atribuio de um papel significativo Amrica do Sul neste milnio aparece com frequncia no debate crtico sobre as
grandes tendncias contemporneas do sistema global. Na linha de interpretaes que consideram uma perda relativa de
hegemonia dos Estados Unidos provocada pela crise do sistema produtivo e, sobretudo, pela acirrada concorrncia inter-
capitalista5, emergem projees para um futuro que supere a herana do sculo XX aquele que no nos deu instituies
perfeitas nem armas poderosas de transformao social, mas nos deixou o legado de uma rica experincia de crtica e de
reflexo autocrtica6.
As elaboraes do pensamento crtico sobre o potencial sul-americano produzidas dentro e fora do continente ba-
seiam-se nos projetos de desenvolvimento e integrao que passam a ser adotados como estratgia de insero regional
no sistema mundial pelos governos progressistas eleitos em democracias representativas consolidadas neste milnio7. O
interesse que essas experincias ainda em construo despertam reside justamente no carter inovador e inacabado de
sua proposta. nesse modelo que se depositam as expectativas de uma alternativa ao capitalismo, em cada Estado, que
autorize a insero soberana da regio na nova ordem mundial, sob a perspectiva de um processo contra-hegemnico.
No projeto de um futuro indefinido, portanto, o olhar favorvel ao continente apoia-se menos nos indicadores econ-
micos relativos que a regio obteve no enfrentamento da crise do capitalismo nesses ltimos dois anos, mas muito mais
no reconhecimento de que aqui se trava uma batalha prpria por formas alternativas de hegemonia, liderada por governos
progressistas democraticamente eleitos na regio. Para Harvey8, a ascenso de governos progressistas ao poder estatal um
5 Chesnais, F. A mundializao do Capital, 1994; A finana mundializada, 2005; Harvey, D. O neoliberalismo: histria e implicaes, 2008
6 Therborn, G. El pensamiento crtico del siglo XX, p. 46, 2000.
7 A partir de 2002, representantes de partidos considerados progressistas por terem em comum a oposio orientao neoliberal vigente nos governos dos noventa, bem
como a prioridade de promover polticas pblicas de reduo das desigualdade, venceram as eleies primeiramente na Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Equador, Uruguai e
Venezuela, a seguir no Paraguai. Na Amrica Central, os resultados eleitorais de El Salvador aumentaram a relao expressiva dos governos progressistas.
8 Harvey, D. Organizing for the anti-capitalist transition, 2009.
304 | MERCOSUR 20 aos
dos sinais mais promissores da renovao de uma nova forma de estatismo de esquerda, que seja capaz de agregar todas as
foras sociais dedicadas a produzir um futuro diferente daquele que o capitalismo oferece. Wallerstein9 tambm sublinha
o papel significativo reservado ao continente, vinculando seu xito capacidade de integrao de governos e sociedades
organizadas em franca estratgia anticapitalista.
Embora em chave crtica generalizao das interpretaes do sistema mundo, Cox10 percebe um certo grau de coope-
rao e at de harmonia entre estados, governos e povos numa tendncia contra-hegemnica presente nas novas relaes
da poltica mundial. O autor credita o potencial revolucionrio desse processo no a alguma fora social determinada ou
a um movimento poltico especfico, mas s lutas nacionais, firmemente apoiadas na solidariedade transnacional como
estratgia de construo de fora: Dessa maneira, as tentativas de cooptao dos movimentos contra-hegemnicos em um
dos pases podero ser contrarrestadas pela resistncia dos movimentos em todos os outros pases. Trata-se de uma ques-
to de construo de foras11. De modo contundente, Boaventura de Souza Santos nota que o socialismo voltou agenda
poltica de alguns pases na Amrica do Sul, de uma forma ainda indefinida, eficaz contudo, que introduz um desafio re-
flexo sobre um modelo alternativo ao capitalismo sem se confundir com as chamadas terceiras vias da dcada de noventa,
que pretendiam achar no capitalismo a soluo dos problemas que o socialismo no soubera resolver. Nas condies do
tempo presente, diria o autor, parece mais difcil que nunca implantar o socialismo num s pas, mas, por outro lado, no
se imagina que o mesmo modelo se aplique em diferentes pases12.
Sob a mirada histrica, no entanto, fcil perceber que o projeto de integrao vigente distingue-se no s dos mode-
los tradicionais adotados na Europa, como tambm da trajetria percorrida na Amrica Latina.
Sentidos e contextos da integrao
A experincia de integrao da Unio Europia tem sido referncia para a produo analtica dos processos de integrao,
a ponto de se confundirem, com frequncia, as teorias da integrao com as interpretaes do processo histrico euro-
peu. Como observa Schmitter13, as mesmas teorias que proliferam na literatura acadmica sob denominaes acrescidas
do prefixo neo, no so mais do que linguagens menos elaboradas que se limitam a explicar as transformaes recentes
da Unio Europia. preciso ressaltar que a abordagem da integrao proposta atualmente na Amrica do Sul postula a
necessidade de perceber que as ferramentas que podem ter sido teis para o caso europeu, nem por isso so adequadas
interpretao do processo que ocorre ao Sul. Especialmente porque a noo de integrao tem implicaes tericas e senti-
dos muito diversos e s compreensveis quando contextualizados historicamente. Por essa razo, vale observar brevemente
o quanto diferem os regionalismos segundo as diretrizes de desenvolvimento econmico-social e poltica externa vigentes,
em perodos e regies determinados, e de acordo com os Estados nacionais envolvidos.
Inicialmente, destaca-se a natureza geopoltica da integrao, que concebe o regionalismo como instrumento de disputa de
poder potencialmente capaz de fortalecer as naes no sistema competitivo de Estados nacionais. Ainda em meados do sculo
XIX, List14 vislumbra uma proposta de unio aduaneira na Europa central em contraponto hegemonia inglesa. Em registro pr-
prio na economia poltica liberal, o autor advoga a interveno do Estado na induo do protecionismo na Europa continental e
considera o desenvolvimento da indstria com o fortalecimento do mercado interno como o divisor do poder entre naes: as
naes manufatureiras s atingem o pice do poder quando trocam produtos manufaturados por agrcolas e matrias primas15.
9 Wallerstein, I. After developmentalism and globalization, what? Development challenges for the 21st Century, 2004; Mudando a geopoltica do sistema-mundo: 1945-2025, 2009

Cox, R. Interview,
2009

Suggesting that transnational solidarity might be a helpful strategy for that task. In that way, the attempts for co-opting movements in one of the countries could be
countered by the influence of the movements in all the other countries to resist it. It is a question of building strength. Cox, R. Interview, 2009

Santos, B. S. O Socialismo do sculo 21, 2007.

Schmitter, P. Neo-neofunctionalism,
2004.

List, F. Sistema Nacional de Economia Poltica, (1841)1999.

Idem p. 249.
MERCOSUR 20 aos | 305
Note-se ento que a integrao concebida como uma ferramenta que naturaliza a distribuio desigual do capitalismo mundial
no de estranhar que o autor tenha recebido to cida crtica de Marx16. E, como sabido, a qualificao de territrio produtor
de matrias primas garantiu Amrica Latina o lugar cativo na periferia do capitalismo. Cabe, pois, frisar que da tentativa de
sair desse lugar perifrico que a integrao se postula na Amrica do Sul.
Lugar que historicamente sublinhou a dependncia econmica e reservou poltica externa do sculo XX o papel de
scio menor dos Estados Unidos, condio agravada pela extraordinria expanso do poder hegemnico dessa potncia
no ps-crise do capitalismo nos setenta17.
Portanto, conhecer as particularidades desse regionalismo sul-americano contemporneo, que comporta, mas no se
restringe ao MERCOSUL, um passo fundamental em direo uma teorizao no abstrata, mas contextualizada da in-
tegrao. Ao contextualizar os processos de integrao, a dimenso dos conflitos subjacentes noo de integrao emerge
no interior dos Estados-parte, medida que a prpria integrao se revela como locus de disputa de interesses antagnicos
e se torna motivo de divergncias acirradas que se traduzem inclusive nas campanhas eleitorais18. Se ela se apresenta como
fator de autonomia, essa interpretao, longe de ser unnime, expresso dos conflitos de interesse em disputa no interior
de cada Estado nacional.
Os percursos da integrao ao Sul
Na Amrica Latina, o tema da integrao remonta a um passado distante com destaque no repertrio das grandes utopias
libertrias que denunciam o aniquilamento da identidade coletiva e a subsuno de seus povos primitivos dominao
exercida pelo poder colonial, desde Bolivar e principalmente com Maritegui19, nos anos 20. At hoje a integrao catego-
ria presente no imaginrio de superao da colonialidade preservada ao longo dos sculos, sob a perspectiva eurocntrica
da modernidade que se instalou no continente20. No entanto, a experincia mais prxima e de curta durao que ocorreu
no ps-guerra21 no pretendia ter esse alcance. A integrao que se buscava ento era a dos mercados do continente e,
para isso, o modelo recomendava a interveno direta dos Estados na promoo de uma estratgia econmica desenvol-
vimentista baseada no fortalecimento do mercado interno e na industrializao que deveria substituir as importaes22.
Esse modelo foi frustrado pela crise do capitalismo dos setenta e pelos novos rumos polticos dos regimes autoritrios que
ocuparam o poder progressivamente, por duas dcadas, desde os sessenta.
necessrio ento distinguir as etapas desse longo processo diferenciado em suas metas e projetos realizados, sem perder
de vista o contexto. Como exemplo de problematizao, observar ento que, no Brasil, o desenvolvimentismo ressurgir muito
afastado da noo de integrao e da meta de fortalecimento do mercado interno, agora sob a tica nacionalista militar da mo-
dernizao do Estado e comando do general presidente Geisel, em 1974. No entanto, o pragmatismo responsvel de Geisel,
que viabilizou esse exerccio de poder autoritrio e desenvolvimentismo com grande abertura ao capital estrangeiro, entrar
para a histria da poltica externa brasileira como perodo de um grau de autonomia relativa em relao aos Estados Unidos e
ampliao dos laos no Sul23. Ao contrrio, quando o tema da integrao retorna na dcada de 90, sob governos sul-americanos

Em panfleto crtico sobre o livro de List, Marx chama-o de o filistino germnico e o define como the slave-driver who flourishes the whip of protective tariffs in order to
instil in his nation the spirit of industrial education and teach it to exercise its muscular powers. Marx, K., 1845: 15

Fiori, J. L. O poder global e a geopoltica das naes, 2007.

O caso da disputa presidencial brasileira de 2010 significativo. O tema da integrao foi um dos divisores de guas da campanha e, contra ela, o candidato da oposio
manifestou-se desde o ato de lanamento de sua candidatura: o O MERCOSUL uma farsa. A proposta era a de substituir o MERCOSUL e as demais alianas regionais por
tratados de livre comrcio que retomassem o privilgio da aliana com os parceiros ricos na regio. Ver Beinstein, J. Serra contra o MERCOSUL, 2010.

Maritegui, J. Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana ,1928; Por um socialismo indo-americano, 2005.

Quijano, A. Colonialidade do poder, eurocentrismo e Amrica Latina, 2005.

Por inspirao de Raul Prebisch e Celso Furtado e gesto da Cepal. Ver Prebisch, R. O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns de seus principais problemas,
1949/2000; Dinmica do desenvolvimento latino-americano, 1964; Furtado, C. Formao econmica do Brasil, 1959/2009; Tavares, M. C. Celso Furtado e o Brasil, 2000; Costa
Lima & David (org.). A atualidade do pensamento de Celso Furtado, 2008; e Bielschowsky, R. (org.). Cinqenta anos de pensamento na Cepal, 2000.

Tavares, M. C. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro, 1976.

, no entanto, no governo de Joo Goulart (1961-1963), sob a liderana do chanceler San Tiago Dantas que a histria da poltica externa brasileira registra seu perodo de
maior grau de independncia. Ver Vigevani & Cepaluni. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao, 2007.
306 | MERCOSUR 20 aos
seguidores das reformas neoliberais e das polticas preconizadas pela potncia hegemnica, a proposta que surge a de um novo
regionalismo aberto aos mercados. Implicava a realizao de acordos de livre-comrcio bilaterais, principalmente com os Esta-
dos Unidos, como forma de insero subordinada dos pases perifricos ao sistema internacional24.
Em suma, em todo esse longo percurso, mesmo estritamente no plano econmico, a descolonizao no continente no
chegou a formar um sistema integrado e competitivo de Estados nacionais, o que se refletir na trajetria diplomtica de
suas relaes de cooperao internacional. At o sculo XX, como scio menor da hegemonia continental dos Estados
Unidos, a poltica de integrao sul-americana alternou perodos de mais ou menos adeso/resistncia s diretrizes hege-
mnicas, enquanto manteve constante o padro de relaes inter-estatais determinado pelas convenincias de natureza
estritamente comercial e pelos interesses estratgicos de defesa. Embora revele caractersticas e graus distintos numa longa
travessia que acumula diferentes concepes de desenvolvimento e de autonomia nas estratgias de poltica internacional,
a constatao de que o projeto integracionista faz parte do acervo histrico consolidado das relaes internacionais brasi-
leiras consenso na literatura25.
no contexto das polticas neoliberais que se situar tambm a consolidao de um Mercado Comum, o MERCOSUL,
com a funo de garantir as bases de um mercado comercialmente integrado entre seus Estados Parte - principalmente
entre Argentina e Brasil. Convm sublinhar o carter seletivo que privilegiou as tentativas de fortalecer o intercmbio
comercial nas relaes entre Argentina e Brasil na dcada de noventa, enquanto suas polticas externas acentuavam o grau
de alinhamento com os Estados Unidos. Em suma, um modelo to distante dos ideais libertrios do imaginrio latino-
americano de integrao, quanto prximo de um MERCOSUL fencio, na feliz expresso de Caetano26.
O Sul e a integrao no sculo XXI
Na etapa vigente, j no se trata de mera integrao comercial nem de qualquer crescimento econmico. Supe-se que o
protagonismo da Amrica do Sul na nova ordem internacional requer a consolidao e aprofundamento de um desenvol-
vimento atento aos recursos e s questes prprias da regio em seu caminho autnomo.
Em termos amplos, o modelo de integrao adotado pela maioria dos governos sul-americanos na atualidade enseja
a plena converso da poltica externa multipolaridade nas relaes internacionais, como condio para a consolidao
da democracia nos pases da Amrica do Sul. Enfatiza-se a importncia da formao do bloco regional como um novo
polo capaz de contrarrestar a tendncia hegemnica do poder global. Alis, o impulso atual rumo integrao foi possvel
porque se adquiriu uma convico compartilhada entre os governos e povos sul-americanos de que o fenmeno da globa-
lizao, que proporcionou nveis inditos de crescimento econmico e trocas comerciais globais, o mesmo que, em sua
face perversa, aprofunda assimetrias e contribui para a marginalizao econmica, social e poltica de dezenas de pases e
bilhes de seres humanos27.
Quando as democracias sul-americanas revigoram-se neste milnio, alguns governantes puseram em prtica nveis
de regulao do Estado e interromperam o processo de privatizao em curso nos anos 90, enquanto outros foram mais
longe e buscaram a refundao de seus Estados28. Nestes, a aprovao popular de mudanas radicais em suas Constituies
destaca o papel de um novo constitucionalismo no continente visando ao exerccio de um Estado plurinacional e a uma
sociedade justa e ecologicamente equilibrada na utilizao dos recursos naturais29. Com estilos e recursos prprios e

Celso Furtado refletiu sobre as consequncias de longo prazo dessa estratgia, chegando a se perguntar se estaria interrompida a construo de Estados nacionais na
Amrica Latina. No Brasil, temia que as graves tenses inter-regionais no campo poltico e a formao de bolses de misria pudessem causar a inviabilizao do pas como
projeto nacional. Ver Furtado, C. Brasil. A construo interrompida, 1992 e Fiori, J. L. A propsito de uma construo interrompida, 2008.

Vigevani e Cepaluni, A poltica externa de Lula da Silva, 2007; Lima, M.R.S. Insero internacional e poltica externa do governo Lula, 2007; Guimares, S. P. Desafios brasileiros
na Era dos Gigantes, 2005; Moniz Bandeira, L. A importncia geopoltica da Amrica do Sul na estratgia dos Estados Unidos, 2008.

Caetano, G. MERCOSUL: quo vadis?, 2007.

Taunay F, J. O sentido da integrao sul-americana, 2007.

Sader, E. A nova toupeira. Os caminhos da esquerda latino-americana, 2009.

Acosta, A. El buen vivir, una utopia por (re)construir, 2010; Prada, R. Anlisis de la nueva constitucin poltica del Estado, 2009; Gargarella, R. El nuevo constitucionalismo
latinoamericano, 2010.
MERCOSUR 20 aos | 307
a despeito das diversidades de cada Estado, como sugere o desenho assimtrico da geopoltica continental em linhas
gerais, todos os governos privilegiaram as polticas de incluso social e mantiveram a meta da autonomia no cenrio in-
ternacional impulsionada pela dupla estratgia de formao do bloco regional e aproximao a outros pases emergentes
de sia e frica.
A busca de uma aproximao que supere os circuitos comerciais e diplomticos, particularmente em fronteiras que j
no se limitam ao cone-sul, um trao distintivo desse modelo de integrao. A tradicional parceria argentina permanece
crucial, mas acompanhada agora do entendimento que uma integrao dinmica deve acolher as complexas diversida-
des e apontar solues para as drsticas assimetrias internas e inter-estatais da Amrica do Sul30. Trata-se ento de uma
concepo ampliada, simultaneamente econmica, poltica, social e cultural de integrao. Abrange aspectos to diversos
quanto territorialidade e consolidao de uma infra-estrutura que garanta a integrao fsica do continente, com uma
rede de energia eltrica, de estradas e ferrovias e de telecomunicaes, at a promoo do conhecimento e dos direitos de
cidadania e circulao dos povos no que se refere a educao, sade, cincia, tecnologia, cultura e instituies. Envolve o
direito ao trabalho e demanda novas formas de pensar a educao e a institucionalizao entre as quais um desempenho
criativo das Universidades e dos Parlamentos e a criao de mecanismos regulatrios que expressem as necessidades
surgidas no processo democrtico de integrao. Inclui iniciativas de produo e circulao da cultura do artesanato
s tecnologias miditicas de acordo com os interesses dos povos da regio. A meta, em suma, obter uma integrao
solidria que no s reconhea, como tambm opere para reduzir as assimetrias.
O projeto poltico regional dos governos tem ainda um trao que merece destaque: a sua natureza inter-governamental,
que propicia uma dinmica gil entre os Estados e, neste dcada, promoveu o dilogo como ferramenta fundamental da
democracia no continente. A contrapartida desse modelo de cunho fortemente poltico, contudo, uma certa fragilidade
que advm de sua dependncia conjuntural. Ao contrrio do que ocorre com a institucionalidade supranacional da Unio
Europia, o modelo inter-governamental tenderia a dificultar uma plena institucionalizao que confira integrao o
estatuto de poltica de Estado. Alguns crticos vo mais longe e consideram que a lgica do inter-governamentalismo
extremo que opera no MERCOSUL tem como correlato a ausncia de viso regional que um obstculo a ser superado
na agenda da integrao31. Contudo, as contradies inerentes integrao podem atenuar a polmica no debate entre os
modelos supranacional e inter-governamental. Basta lembrar que a supranacionalidade da UE tem sido apontada como
um fator que engessa as polticas sociais e permite apagar os ltimos vestgios do pacto social original no projeto de uma
Europa solidria e prspera que inspirou o Tratado de Roma32. No obstante, so necessrias instituies slidas para
enfrentar os contratempos e eventuais reviravoltas que possam ocorrer na consolidao do modelo em tela. Mais impor-
tante, porm, talvez seja assegurar as transformaes nas instituies existentes para que elas possam de fato promover e
aprofundar as demandas que esse modelo j apresentou na fase inicial de sua construo nesta dcada.
As modificaes ocorridas sob efeito generalizado desse modelo redefiniram a trajetria brasileira no mbito do
MERCOSUL e da integrao ampliada no continente, que em seu conjunto tambm sentiu as modificaes promovidas
pela consolidao das democracias nos outros Estados. A reduo da pobreza e ampliao de mercados internos, com a
absoro de enormes parcelas de novos produtores e consumidores como resultado das mudanas sociais que ocorreram
tambm em outros pases sul-americanos, transformaram a regio de 400 milhes de habitantes e de imensos recursos
naturais disponveis e mundialmente necessrios, como a gua e outras fontes de energia.
As polticas de desenvolvimento social do governo Lula
Se, como dissemos, a natureza poltica da proposta de integrao sul-americana vigente neste milnio se expressa no pro-
jeto de uma nova forma de insero soberana da regio como forma de superar seu tradicional estatuto de periferia do

Ferrer, A. Integrao regional e desenvolvimento na Amrica do Sul, 2006.

Caetano, Vasquez & Ventura. Reforma institucional del MERCOSUR. Anlisis de un reto, p. 50, 2009.

Capright. Modelos sociales regionales en Europa y Amrica Latina: empleo, derechos sociales y polticos en tiempos e crisis, 2010.
308 | MERCOSUR 20 aos
capitalismo, a liderana brasileira destaca-se medida que o governo brasileiro associar as diretrizes da poltica externa
s metas de um desenvolvimento nacional orientado para a superao das graves desigualdades sociais no interior de cada
pas do continente.
Depois de duas dcadas de quase-estagnao, o Brasil passa por uma grande transformao econmica, social e po-
ltica. A economia brasileira voltou a crescer, mas esse crescimento obedece hoje a uma lgica que se faz, ao contrrio
daquela do passado, com forte distribuio de renda, com indito equilbrio macro-econmico, com reduo da vulnera-
bilidade externa e, sobretudo, com fortalecimento da democracia. No Governo Lula, a mudana visvel nos indicadores
de crescimento do PIB, de expanso do emprego formal, aumentos reais do salrio mnimo, polticas de transferncia de
renda, controle da inflao, queda da taxa de juros, ampliao do crdito, e nas medidas para a reforma agrria e apoio
agricultura familiar, triplicao do comrcio exterior e reconstruo da infra-estrutura33. Essa mudana, que propiciou a
formao de um grande mercado de bens de consumo popular e protegeu o pas dos efeitos devastadores da crise mundial
desencadeada em setembro de 2008, registra tambm a sade do sistema bancrio, especialmente pblico, e o acmulo de
reservas internacionais.
Como saldo dos oito anos de governo, fundamental que 28 milhes de pessoas tenham sado da pobreza absoluta
e 36 milhes ingressado na chamada classe mdia, como resultado no s dos programas de distribuio de renda, mas
do conjunto das estratgias de crescimento e investimentos que contemplaram as disparidades regionais do Brasil para
combater as desigualdades sociais.
Vale destacar os efeitos favorveis regio do nordeste brasileiro como resultado dessa poltica de integrao nacio-
nal34 voltada para o crescimento na produo e consumo de massa. A economista Tnia Bacelar de Araujo analisa o con-
junto das medidas e registra as mudanas:
A estratgia de atacar pelo lado da demanda, com polticas sociais, poltica de reajuste real elevado do salrio mnimo
e a de ampliao significativa do crdito, teve impacto muito positivo no Nordeste. A regio liderou junto com o Norte
as vendas no comrcio varejista do pas entre 2003 e 2009. E o dinamismo do consumo atraiu investimentos para a regio.
Redes de supermercados, grandes magazines, indstrias alimentares e de bebidas, entre outros, expandiram sua presena
no Nordeste ao mesmo tempo em que as pequenas e mdias empresas locais ampliavam sua produo. Alm disso, mu-
danas nas polticas da Petrobras influram muito na dinmica econmica regional como a deciso de investir em novas
refinarias (uma em construo e mais duas previstas) e em patrocinar via suas compras a retomada da indstria naval
brasileira, o que levou o Nordeste a captar vrios estaleiros35.
A poltica de ampliao dos investimentos em infra-estrutura foco principal do PAC outro aspecto apontado
como fator que beneficiou o Nordeste com recursos que, somados, tem peso no total dos investimentos previstos superior
a participao do Nordeste na economia nacional. O resultado, resume Bacelar, foi que o nordeste liderou o crescimento
do emprego formal no pas com 5,9% de crescimento ao ano entre 2003 e 2009, taxa superior a de 5,4% registrada para o
Brasil como um todo, e aos 5,2% do Sudeste36.
Outra poltica singular ao governo Lula remete ao investimento em educao pblica superior com nfase na sua in-
teriorizao: foram construdos mais de 100 campi universitrios pelo interior do pas e criadas e consolidadas 14 novas

Algumas cifras comparativas so to expressivas das transformaes nos dois governos de Lula, que vale a pena inclu-las como registro: o PIB cresceu de R$ 2462 bilhes
em 2002, para R$ 3143 bilhes em 2009, o que representou o dobro do crescimento obtido no governo anterior, de FHC; as exportaes brasileiras eram de US$ 61 bilhes
em 2002, cresceram US$ 12 bilhes j em 2003 e passaram para US$ 145 bilhes em 2010; os aportes em cincia e tecnologia passaram de R$2,6 bilhes para R$5 bilhes e
800 milhes; os aportes com sade, que haviam tido progresso significativo no governo FHC com 7 bilhes de aumento no total de R$ 25 bilhes, em 2002, passaram a R$ 54
bilhes; a dvida externa pblica teve importante reduo, no valor de R$ 237 bilhes, e se transformou em um crdito de R$ 287 bilhes em 2009; o salrio mnimo que em
janeiro de 2003, era de R$ 200, foi aumentado para R$ 510 em 2010.

Na estratgia de insero competitiva - que concentra investimentos nas regies j mais estruturadas e dinmicas e que marcou os dois governos anteriores do PSDB -, o
Nordeste era visto apenas por alguns clusters (turismo, fruticultura irrigada, agronegcio graneleiro...) enquanto nos anos recentes a maioria dos seus segmentos produtivos
se dinamizaram, fazendo a regio ser revisitada pelos empreendedores nacionais e internacionais. Bacelar de Araujo, T. O voto do Nordeste: para alm do preconceito, 2010

Bacelar de Araujo, T. O voto do Nordeste: para alm do preconceito, 2010.

No seu rastro, a construo civil bombou na regio.... o recente Censo Agropecurio mostrou que a agropecuria de base familiar gera 3 em cada 4 empregos rurais do
pas e responde por quase 40% do valor da produo agrcola nacional. E o Nordeste se beneficiou muito desta poltica, pois abriga 43% da populao economicamente ativa
do setor agrcola brasileiro. idem.
MERCOSUR 20 aos | 309
universidades federais; instituiu-se a Universidade Aberta do Brasil; e ocorreu a criao e a ampliao, sem precedentes
histricos, de Escolas Tcnicas e Institutos Federais. Atravs de programas destinados especificamente expanso e re-
cuperao das universidades possibilitou-se o acesso ao ensino superior a mais de 700.000 jovens, e foram criados novos
cursos, com investimentos crescentes em infraestrutura e contratao, por concurso pblico, de profissionais qualificados.
Essa poltica tambm atingiu favoravelmente em especial cidades mdias do interior do Nordeste, enquanto a ampliao
dos investimentos em C&T trouxe para Universidades do Nordeste a liderana de Institutos Nacionais antes fortemente
concentrados no Sudeste37. Vale ressaltar a criao da Universidade da Integrao Latino Americana (UNILA), uma ins-
tituio brasileira de ensino superior criada pelo Ministrio de Educao (MEC), cujos projetos pedaggicos e estrutura
organizacional se dirigem ao objetivo da integrao regional38.
No obstante, e a despeito dos resultados positivos das polticas de reduo de pobreza, o Brasil continua sendo um
dos pases mais desiguais, posto que para a parcela nfima dos 10% mais ricos, a renda continuou a aumentar. Um dos
graves desafios que se transfere para o prximo governo justamente o de modificar a poltica tributria herdada dos
anos 90, que aumentou a tributao sobre o consumo sem alterar a tributao da renda39. O agravamento do quadro da
desigualdade causado por esse aumento da tributao sobre o consumo em detrimento da tributao sobre a renda aponta
para a urgncia de uma reforma tributria que redistribua efetivamente o nus tributrio e insida sobre a renda do capital.
Na concluso dos analistas, necessrio um movimento em direo maior progressividade do sistema tributrio como
condio primeira para uma efetiva reduo das desigualdades40.
Certamente, muito h por se fazer para atingir as metas de um processo de desenvolvimento nacional orientado para
a superao das graves desigualdades sociais no pas, assim como em todo o continente. Contudo, o avano extraordin-
rio durante a gesto de Lula foi fundamental para a visibilidade que o Brasil obteve no mundo. Simultaneamente, fator
decisivo foi tambm a implementao de uma poltica externa ativa e altiva, que privilegiou o Sul do mundo e redefiniu
soberanamente a relao com os pases desenvolvidos.
A opo brasileira pela integrao do continente
A conexo entre as grandes transformaes internas e uma poltica externa soberana - que postula a solidariedade e a paz
como princpios das relaes na regio e no mundo - permitiu a forte projeo do Brasil no mundo: Ns incorporamos a
solidariedade como valor a ser defendido na nossa poltica externa. Da mesma forma que ns buscamos a defesa da paz,
defesa dos direitos humanos, relaes internacionais menos assimtricas, menos desequilibradas, temos tambm como
um dos valores a solidariedade41.
O empenho em superar as assimetrias levou projeo da poltica externa a lugares longnquos de frica e sia, nos
quais o Itamaraty estabeleceu novas representaes, aps ter adequado sua estrutura interna ao aumento da demanda42.
no mbito do projeto de construo de um mundo multipolar que se deve entender a insistncia do Brasil no direito
de assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, embora se tenha uma viso crtica de seu funcionamento na
atualidade: ns achamos que as Naes Unidas deveriam assumir concretamente a condio de organismo regulador da

Idem.

Ver Trindade, H. A Unila em construo. Um projeto universitrio para a Amrica Latina, 2009; Sarti, I. Unila: a ousadia de um sonho, 2008.

A partir de 1995, a poltica tributria reduz a tributao do grande capital e adota vrias medidas destinadas aos requisitos do processo de mundializao do capital (reduo
da alquota do imposto de renda de pessoas jurdicas - IRPJ e da contribuio social sobre o lucro lquido - CSLL, iseno de imposto de renda sobre remessa de lucros e
dividendos ao exterior, entre outras). Como concluem os analistas Gondim e Lettieri, o que se observa uma tributao bastante concentrada no consumo (15,2% do PIB, em
2008), seguida pela renda (7,8%) e folha de pagamentos (6%), enquanto a tributao sobre operaes financeiras (0,7%) e sobre o patrimnio (1,1%) so bastante reduzidas.
Gondim, F. e Lettieri, M. Tributao e desigualdade, p. 8, 2010.

Gondim, F. e Lettieri, M. Tributao e desigualdade, p. 9, 2010. Ver tambm Carlos Andr e Arago, I. Impostos e cidadania, 2010; e Real, D. e Gil, P. Abrindo a caixa preta, 2010

Garcia, M.A. Ns estamos emergindo e vamos continuar a emergir, 2010.

Desde 2003, o Itamaraty expandiu-se com a abertura de 68 novas representaes e conta atualmente com embaixadas em 133 naes. Na realizao de concursos, tem buscado
democratizar o acesso carreira, que passou por uma reestruturao. O esforo de democratizao, segundo depoimento do terceiro secretrio do MRE em 2009, Edison Luiz da
Rosa Junior, tem dado resultados. No incio da dcada, a mdia de inscritos por concurso era de 3 mil. Este nmero saltou para 6,5 mil em 2005, e foi para 8 mil, em 2009. http://www.
gazetadopovo.com.br/posgraduacao/conteudo.phtml?tl=1&id=855512&tit=Itamaraty-democratiza-acesso-a-carreira-diplomatica. ltimo acesso em 22/9/2010.
310 | MERCOSUR 20 aos
paz mundial43. Portanto, o equilbrio multipolar e a paz como valor so as diretrizes de atuao da chancelaria brasileira
na mediao de distintas questes, em diferentes regies do mundo. Como afirma o assessor da presidncia para assuntos
internacionais, Marco Aurlio Garcia:
Vivemos num mundo em transio, uma transio longa, e o desfecho no totalmente previsvel... Fortalece-se a
perspectiva de que devemos construir um mundo dominado por valores multilaterais. E ns acreditamos que este
multilateralismo se traduzir tambm na constituio de um mundo multipolar44.
Mas , sobretudo, a aposta na integrao da Amrica do Sul o trao que identifica a virada da poltica externa brasileira
rumo a uma alternativa de insero de poder no mundo. Ressalte-se que o modelo apoiado na solidariedade no se reve-
lou contrrio, mas sim compatvel com os interesses da nao. Sob fogo cerrado da imprensa e de setores conservadores
articulados na academia e nas empresas, o governo brasileiro teve a ousadia de enfrentar todos os preconceitos enraizados
nas camadas dominantes e solucionou harmoniosamente os conflitos em defesa da nacionalizao do gs da Bolvia, da
valorizao da energia no Paraguai, da autonomia dos recursos naturais no Equador. Foram momentos difceis, j que,
principalmente pela forte expanso das empresas estatais e privadas brasileiras, a imagem projetada pelo governo Lula no
deixa de assustar, como observa Sader45.
No obstante, os obstculos de percurso serviram para demonstrar a viabilidade de uma diplomacia e de uma poltica
externa to soberanas quanto cooperativas. Pouco a pouco, transforma-se a auto-percepo do potencial de desenvolvi-
mento social, econmico, poltico e cultural que tem, juntos, o Brasil e o continente, e essa nova viso de si, como nao
e como regio, que se projeta no mundo. Sobretudo, parece fortalecer-se a noo de que partilhamos uma histria e uma
identidade sul-americana, o que nos habilita a projetar um destino comum de continente em busca da soberania. E, nesse
movimento, a imagem do Brasil tambm vai paulatinamente mudando:
Mais importante a projeo internacional do Brasil como potncia regional, com peso nas grandes decises mun-
diais, com uma economia com capacidade de resistncia aos efeitos da crise internacional, mas tambm com atitudes
solidrias com seus vizinhos (...) A nova imagem est indissociavelmente ligada ao conjunto da poltica externa brasi-
leira e presena de Lula no marco internacional46.
O MERCOSUL no sculo XXI
As mudanas na prpria concepo da integrao so ntidas no mbito do MERCOSUL, especialmente quando se com-
para o cenrio atual com a celebrao de seus dez anos de existncia47. O MERCOSUL era essencialmente comercial. Nesse
aspecto, que continua sendo importante, tambm houve avanos que os indicadores do comrcio externo brasileiro com-
provam48. Contudo, no se registraram alteraes significativas nem transformao no perfil dos negcios realizados que
pudessem conter os conflitos entre economias de escalas to diferentes como as que envolvem o MERCOSUL e aproximar-
se, assim, ao novo padro de integrao. Note-se que a despeito de um crescimento considervel da agricultura familiar,
o agronegcio da soja o maior responsvel pelo crescente volume de exportaes e consequente avano da economia na

Garcia, M. A. Poltica externa e estratgia de desenvolvimento, 2010.

Idem.

A Petrobras sofre acusaes de no respeitar reservas indgenas no Equador, mas so principalmente empresas privadas, de construo, que no cumprem contratos ou
no respeitam legislaes locais, as que mais trazem problemas para a imagem brasileira em outros pases da regio. Sader, E. O Brasil visto da Amrica Latina e a Amrica
Latina vista do Brasil, 2010

idem

Ver, a esse respeito, a publicao sobre os dez anos do MERCOSUL, pelo Cebela. O MERCOSUL e o futuro da Amrica Latina, 2001

Desde 2000, o comrcio total do Brasil com o MERCOSUL passou de US$ 22 bilhes para US$ 63 bilhes. As exportaes para os pases vizinhos tiveram um aumento de
412% entre 2002, quando somavam US$ 7,5 bilhes, e 2008, quando atingiram US$ 38,4 bilhes.
MERCOSUR 20 aos | 311
regio. De toda a soja produzida no mundo em 2007, por exemplo, 48% foram provenientes do MERCOSUL49.
Algumas iniciativas para reduzir as assimetrias tiveram lugar com a proposta de troca em moeda local, j em prtica
entre Brasil e Argentina, e a aprovao do cdigo aduaneiro, porm so passos modestos para o potencial econmico-co-
mercial do bloco.
A mais importante dessas realizaes foi sem dvida a criao, em 2005, de um Fundo Convergncia Es-
trutural Focem, especificamente destinado a reduzir as assimetrias no bloco. Os investimentos brasileiros foram expan-
didos e, com a colaborao da Venezuela, os recursos disponveis do Focem so crescentes e alocados predominantemente
em projetos apresentados pelo Paraguai50. Mais relevante do que os nmeros, talvez seja registrar o carter estratgico do
rgo como avano da institucionalidade integradora do MERCOSUL.
Institucionalidade que permanece, porm, muito aqum da dinmica da integrao promovida tanto pelos governos
como pelas sociedades sul-americanas.
A criao do Parlasul com proposta de converter-se, a partir de 2010, em rgo de representantes eleitos por sufrgio
universal em cada um dos Estados-parte foi outro passo relevante rumo soluo institucional de conflitos interestatais
e incorporao efetiva dos cidados da regio pela via da representao legtima de seus interesses. Lamentavelmente,
entretanto, a expectativa de fortalecimento do dilogo e da produo de consensos expressos em mecanismos regulatrios
favorveis democratizao regional sofreu um revs imposto pela dificuldade de se chegar ao consenso, o que acabou
resultando na deciso de se adiar a eleio direta para 201451.
No entanto, o ritmo lento das mudanas no plano institucional do MERCOSUL no deve obscurecer as transfor-
maes profundas na vida de seus habitantes. Para muitos, ao longo desses 20 anos aumentou consideravelmente o sen-
tido de pertencimento a uma comunidade poltica. Vale observar que a integrao avana crescentemente entre governos
sub-nacionais e municpios52, Com inegvel protagonismo brasileiro53, abriu-se a porta do dilogo e o MERCOSUL foi
fortalecido com a preocupao de resolver o dficit democrtico. Consolidaram-se progressivamente espaos institucionais
de participao social de cunho setorial - educao, sade, trabalho, direitos e os resultados so visveis:
O MERCOSUL hoje possui aes positivas em todas essas reas, com resultados tangveis que beneficiam mil-
hares de cidados brasileiros como a contagem do tempo de servio em qualquer um dos Estados Partes para efeito
de aposentadoria; o atendimento mdico em cidades de fronteira; a harmonizao das polticas de aquisio e distri-
buio de medicamentos; a promoo de polticas comuns de equidade de gnero; acesso ao fundo de garantias da
pequena e mdia empresa; acesso ao fundo da agricultura familiar; o apoio expanso dos Pontos de Cultura para o
MERCOSUL; a cooperao na rea de segurana pblica; a promoo da agenda do trabalho decente, entre outras54.
Destacam-se as iniciativas dos Conselhos no mbito do MERCOSUL e adotadas em larga escala pelo governo
brasileiro visando ao dilogo e participao de setores organizados da sociedade55. O carter meramente consultivo
dos rgos criados por iniciativa da Secretaria da Presidncia com respaldo do Ministrio das Relaes Exteriores
no reduz sua importncia como lugar de debate sobre temas relevantes que podem se traduzir em contribuies

A produo de soja no MERCOSUL aumentou 293% nos ltimos 20 anos, saltando de 29 milhes de toneladas para quase 115 milhes de toneladas na safra 2007/2008.
Nesta, o Brasil produziu aproximadamente 60 milhes de toneladas do gro e a Argentina 46 milhes, sendo esses pases o segundo e o terceiro maiores produtores mundiais
de soja, respectivamente. Portal do Agronegcio 25/05/2009.
http://www.portaldoagronegocio.com.br/conteudo.php?id=29891 acesso em 20/9/2009.

Na 39 Cpula do MERCOSUL, em San Juan, entre os projetos a serem financiados pelo Focem, foram includos a construo de uma estrada no Paraguai; a instalao
de linhas de transmisso de eletricidade na Argentina, Paraguai e Uruguai; e a criao da Biblioteca da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana e do Instituto
MERCOSUL de Estudos Avanados. Foram aprovados sete projetos que totalizam US$ 580 milhes em crdito.

Ver Sarti, I. Integrao regional no caminho para o desenvolvimento sul-americano: o papel das instituies polticas e o Parlamento do MERCOSUL, 2009; Mariano, K. P.
Globalizao, integrao e o Estado, 2007.

Wanderley & Vigevani. Governos subnacionais e sociedade civil. Integrao regional e MERCOSUL, 2005; Martin & Oddone. Las ciudades y los poderes locales en las
relaciones internacionales contemporneas, 2010.

Lima, M. R. S. Decises e indecises: um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula, 2006; Vigevani, T. Os novos paradoxos latino-americanos, 2007

Martins, R. O que significa flexibilizar o MERCOSUL?, 2010.

Desde 2005, e a partir da implantao do programa Somos MERCOSUL na presidncia pro tempore do Uruguai, o governo brasileiro promove a interlocuo entre as
organizaes sociais e o governo federal mediante reunies peridicas no Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo (Decreto n6.594 de 6/10/2008). Para
uma discusso do alcance dessas iniciativas, ver Aguerre & Arboleya, 2009; e Sarti, I. Integracin regional y participacin social: logros y desafios en la institucionalidad de un
MERCOSUR ampliado, 2010.
312 | MERCOSUR 20 aos
para a formulao de polticas pblicas. A Cpula Social que antecipou a Cpula dos Presidentes em dezembro de
2008, na Bahia, com seus mltiplos seminrios e oficinas e a posterior socializao dos resultados um caso emble-
mtico do xito desse esforo inovador. Alis, a importncia dos Conselhos certamente est espera de uma anlise
aprofundada de seus efeitos como instrumentos de renovao do Estado no continente do sculo XXI56. Todas as
iniciativas como o MERCOSUL Social, Somos MERCOSUL e as Cpulas Sociais foram desenvolvidas com o objetivo
explcito de promover a participao da sociedade organizada no processo decisrio visando aprofundar a integrao
no MERCOSUL57.
O Observatrio da Democracia e o Instituto Social do MERCOSUL (IMS), este concebido como instrumento supra-
nacional chave para a promoo das polticas sociais e implantado em agosto de 2009 com sede em Assuno, so atos
recentes que sublinham a determinao dos governos de incorporar a dimenso poltica da participao social na inte-
grao. No entanto, o IMS em particular tambm emblemtico dos obstculos para a institucionalizao da participao
democrtica na integrao, na medida em que sua estrutura sequer contempla os canais de atuao da sociedade alm do
mero papel de observador58.
O que nos levar a ponderar que justamente no mbito da institucionalidade do MERCOSUL que encontramos os
problemas mais ntidos de uma proposta voltada para resolver o dficit democrtico da integrao. A anlise em profundi-
dade da reforma institucional do MERCOSUR59 enfatiza a insuficincia das iniciativas institucionais da integrao vis a vis
a dinmica e a amplitude das redes e organizaes ativas na regio: la actual institucionalidad, aun con los importantes
cambios y creaciones incorporados ltimamente, resulta disfuncional para la consecucin de logros efectivos en varios de
estos planes novedosos de la agenda ms actual60.
Cabe, portanto, frisar a persistncia de um padro tradicional burocrtico de gesto no conjunto da instituciona-
lidade MERCOSURea que dificulta o processo de decises e a execuo de polticas pblicas dirigidas para a ampla
integrao democrtica na regio. Outros aspectos que chamam a ateno, sobretudo entre os pesquisadores, so a
inexistncia de uma sistematizao dos dados da integrao e a dificuldade de acesso ao acervo do contedo dos
distintos nveis de debate que se realizam no mbito do MERCOSUL, ambos to prejudiciais produo do conheci-
mento necessrio para a formulao de polticas pblicas regionais. Essa dificuldade de se conhecer os resultados da
circulao de pessoas no mundo trabalho, por exemplo, um trao que, quando associado fragilidade dos meca-
nismos de prestao de contas e de consulta popular, pode indicar o que se considerou una carencia de legitimidad
poltica, social y tcnica que atravessaria a institucionalidade da integrao do MERCOSUL61.
Parece-me, em suma, que o MERCOSUL ter de superar uma ntida postura defensiva de bloco pequeno e restrito
ao comrcio para se perceber como coluna vertebral da integrao do continente. O isolamento em que se encapsula no
lhe permite projetar-se como parte desse potencial de desenvolvimento social, econmico e cultural que tem o continente,
o que lhe retira a capacidade de pensar o bloco em sua dimenso poltica, alm de suas fronteiras territoriais. Por essa
razo, a UNASUL, brao poltico da integrao, provoca no MERCOSUL mais desconfiana do que a esperana de um
amplo projeto de autonomia da regio.

Destaca-se a proposta do Partido de Trabalhadores de criar o Conselho Nacional de Poltica Externa, a seguir a composio de outros Conselhos, formados por representantes
de vrios setores da sociedade, de modo a assegurar o dilogo e o debate sobre diretrizes da poltica externa. Para 2011, planeja-se realizar uma Conferncia Nacional de Poltica
Externa. O Globo, p. 4, 8/2/2010.

Aguerre y Arboleya. Estrategias para un MERCOSUR ciudadano, pp. 169-72, 2009.

Dec. CMC N. 03/07.

Sob coordenao de Caetano, G. La reforma institucional del MERCOSUR. Del diagnstico a las propuestas, 2009

Caetano, Vasques & Ventura. Reforma institucional del MERCOSUR, p. 74, 2009.

Idem p. 46.
MERCOSUR 20 aos | 313
A integrao ampliada da Amrica do Sul
O processo de criao de um rgo do porte da Unio Sul Americana das Naes (UNASUL)62, em dezembro de 2008,
o resultado da vontade poltica de muitos governos que apostam na integrao, a despeito de suas diferenas profundas.
Quando pensamos da perspectiva do Brasil e suas fronteiras na integrao ampliada, as questes se sobressaem, no po-
dendo deixar de mencionar que s na Bacia Amaznica o Brasil faz fronteira com 6 pases, dois dos quais de origem no
hispnica.63 Se o protagonismo brasileiro foi fundamental para a criao da Unasul, tambm ser responsvel por muitos
problemas, compreensveis e at mesmo inerentes integrao sul-americana: basta lembrar que o PIB brasileiro a me-
tade do PIB latino-americano e o pas ocupa 50% das terras do continente. justamente por essa razo que a integrao se
realizar sob o xito de um projeto poltico, ou fracassar.
Questo chave para o Brasil e para toda a regio elaborar um modelo de desenvolvimento que supere o falso dilema
entre desenvolvimentismo e ambientalismo to em voga em todos os pases, que traz tona a necessidade de se aprofun-
dar a reflexo sobre o modelo de desenvolvimento que a regio demanda nas democracias do sculo XXI. Trata-se de um
processo nada trivial de confronto entre interesses que, ao atribuir determinados valores ao desenvolvimento, estabelece a
necessidade de regras prprias e demanda polticas especficas que pem em xeque todo um arcabouo de poder estabele-
cido. Inclusive no plano da produo do conhecimento. Vale lembrar, a ttulo de ilustrao, brevemente, alguns dos temas
que lhe so relevantes e os desafios que provocam:
1. A infraestrutura: como fator de integrao fsica e produtiva especialmente nas regies de fronteiras, os projetos de
infraestrutura so uma das prioridades da poltica externa dos pases envolvidos. Mas esbarram com frequncia em
srias limitaes que advm tanto das precaues de natureza ambientalista que alertam sobre seu impacto negativo,
como das demandas de natureza social da populao local, fatores inteiramente legtimos que requerem um tratamen-
to inovador adequado ao carter das reivindicaes. Na velha tradio autoritria, abrir estradas no constitua pro-
blema, agora, porm, sem uma formulao poltica abrangente dos aspectos sociais e das questes do meio-ambiente,
o resultado dos investimentos em infraestrutura est aqum das expectativas e h o risco de as adversidades chegarem
a inviabilizar a realizao dos tratados de cooperao transnacionais.64 Embora em menor grau, a integrao energti-
ca, condio da soberania regional e um dos aspectos mais bem sucedidos da integrao, tambm requer uma aborda-
gem mais abrangente para sua implementao. Ou seja, a Binacional Itaipu, megaprojeto hidroeltrico de indiscutvel
xito em termos de desenvolvimento energtico regional, tal como foi, nos anos 70, no seria obra emplacada num
Estado democrtico que pretende ser responsvel pelo progresso civilizatrio.
2. Outro tema desafiante o desenvolvimento cientfico-tecnolgico: um requisito para sairmos de nossa posio peri-
frica a cooperao tecnolgica e cientfica em mbito regional, acompanhada de fortes investimentos em inovao.
Mas o pr-requisito aqui identificar as carncias e os recursos prprios da regio e elaborar polticas integradas
de educao, cincia e tecnologia que apontem solues criativas para problemas como o da incluso digital, ques-
tes climticas, recursos naturais, transferncia de tecnologia e patenteamento, entre outras. Caso contrrio, se forem
mantidos os critrios subordinados e dominantes de produo e avaliao do conhecimento cientfico-tecnolgico,
as iniciativas na rea sero no mnimo incuas e, mais grave, fortalecero as desigualdades drsticas das nossas socie-
dades65.

Vale reiterar que a Unasul compreende 400 milhes de habitantes e um Produto Bruto regional prximo a 4 trilhes de dlares.

Bolvia, Peru, Colmbia, Venezuela, Guiana e Suriname.

Vide o projeto Iniciativa para Integrao Regional Sul-Americana - Iirsa. Eixos
de Integrao e Desenvolvimento. Para
uma avaliao em profundidade, ver Padula, R.
Integrao regional de infra-estrutura e comrcio na Amrica do Sul nos anos 2000: uma anlise poltico-estratgica, 2010.

Sarti, I. A integrao de C&T no Parlamento brasileiro: c
incia e tecnologia no processo de desenvolvimento das potncias emergentes, 2008.
314 | MERCOSUR 20 aos
3. H que se mencionar os movimentos sociais, no contexto geral de ausncia de mediao dos partidos polticos: a
luta social de resistncia ao neoliberalismo desde os 80 reivindica a universalizao de direitos sociais e polticos com
destaque s etnias (como j fazia Maritegui h quase um sculo); e demanda o reconhecimento das chamadas mi-
norias de gnero, sexualidade e outras diversidades, o que sim uma novidade na histria dos movimentos sociais.
O conceito de cidadania ampliado, a luta tem mobilizado setores representativos de interesses distintos, incluindo
sindicatos e pequenos produtores, que se organizam via internet em redes integradas para debater e formular projetos
em torno de temas como emprego, educao, sade pblica, violncia, agricultura familiar, juventude, sexualidade
etc.. Mas, a despeito dessa integrao, os movimentos sociais interna e regionalmente tm tido dificuldades de superar
os limites de seus interesses setorizados e se expressar politicamente. O ponto aqui chamar a ateno para o fato de
que as formulaes de um projeto de desenvolvimento integrado e democrtico sul-americano devem contemplar
uma forma poltica de expresso dos novos movimentos sociais, que, alis, divergem, profundamente, em cada pas.
Os desafios so imensos, mas os esforos para super-los se multiplicam. Destaco, por sua oportunidade, as palavras
de Samuel Pinheiro Guimares quando considera a Amrica do Sul um continente que necessita com urgncia de um
programa de construo66.
Os pases da regio maiores e mais avanados, econmica e industrialmente, tero de articular programas de des-
envolvimento econmico para estimular e financiar a transformao econmica dos pases menores; abrir, sem exigir
reciprocidade, seus mercados e financiar a construo da infraestrutura desses pases e sua interligao continental. Caso
o desenvolvimento de cada pas da regio for deixado ao sabor da demanda do mercado internacional e dos humores das
estratgias de investimento das megaempresas multinacionais, as assimetrias entre os Estados da regio, e dentro de cada
Estado, se acentuaro assim como as tenses polticas e os ressentimentos, o que vir a afetar de forma grave as perspec-
tivas de desenvolvimento do Brasil67.
A aposta do governo brasileiro na integrao fsico-produtiva de toda a regio destacou sempre a necessidade de uma
infra-estrutura fsica de transportes e energia como caminhos da integrao entre os povos e meio de facilitar e reduzir os
custos das exportaes. Nesse sentido, foram considerveis os investimentos do BNDES, da ordem de US$ 8 bilhes em
2009. Os investimentos diretos das empresas brasileiras tambm aumentaram, no entanto, a presena de empresas brasilei-
ras nos locais de desenvolvimento de projetos relevantes para a integrao, como j mencionado, tem provocado conflitos
que revelam o peso das assimetrias e causado atritos polticos s resolvidos pela hbil mediao diplomtica68. O dficit
de integrao fsica-produtiva ainda enorme, ainda assim o comrcio em toda a regio expandiu-se e o Brasil aumentou
consideravelmente o nvel de exportao para o continente.
Para Garcia, um passo necessrio para reduzir o desequilbrio do comrcio entre o Brasil e os outros pases, que no
tem o mesmo grau de crescimento nem de diversidade econmica, ser impulsionar o desenvolvimento industrial e
agrcola desses pases para que eles possam realizar um certo tipo de substituio de importaes; e criar mecanismos
para estimular a importao desses produtos. Criar um complexo produtivo na regio no tarefa trivial, mas, pondera
Garcia, se torna mais vivel quando se pensa na arrecadao dos recursos do pr-sal: o grande dinamismo que a economia
brasileira tem precisa ser pensado como um fator dinamizador para as economias da regio69.
Para o problema insolvel das disparidades de recursos, aspecto crucial
a arquitetura financeira da integrao, que pro-
gride, embora lentamente, com criao do Banco do Sul e agrega outros blocos regionais alm do MERCOSUL, como a Co-

Em seu Plano 2022 para a Amrica do Sul, o embaixador e Ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica do Brasil do governo Lula,
Samuel Pinheiro Guimares, remete-se ao Plano Marshall como paralelo de um programa de construo necessrio para sanar os problemas histricos do continente.
Guimares, S. P. A Amrica do Sul em 2022, 2010.

Idem.

Como exemplo j mencionado, o conflito com o governo do presidente Correa, no Equador, por ocasio da expulso da empresa brasileira de construo, a Norberto
Odebrecht.

Garcia, M. A. Poltica
externa e estratgia de desenvolvimento, 2010.
MERCOSUR 20 aos | 315
munidade Andina das Naes (CAN) e a Alternativa Bolivariana (ALBA). O avano da construo financeira da integrao
aspecto to necessrio quanto complexo, haja vista a dificuldade de operacionalizao do BNDES, que pode ser um instrumento
fundamental, mas no suficiente, para viabilizar os projetos de desenvolvimento na regio. J o Banco do Sul pode representar a
base slida e harmoniosa da arquitetura financeira da integrao, desde que conte com a plena adeso da Venezuela.
A soluo para todas essas questes, no entanto, depende do xito da arquitetura poltica da integrao, que est nas
mos da UNASUL. Seus Conselhos setoriais foram destinados a exercer um papel chave na conduo das questes rele-
vantes para o desenvolvimento da regio, e o desempenho que tiverem nos prximos anos ser o diferencial do projeto
incipiente da integrao sul-americana.
O Conselho de Defesa implantado em 2008 chave para o redesenho de uma regio soberana, que no se define
por tenses internas inter-estatais, mas que, sem chegar a ser motivo de muita preocupao para a potncia hegemnica,
foi sempre considerada uma rea sob sua influncia. A memria da participao dos Estados Unidos nas ditaduras do
sculo XX e os eventos recentes como o golpe de Estado em Honduras, a presena da IV Frota nas guas do continente
e os avanos militares norte-americanos na regio, sob pretexto de combater o narcotrfico, so episdios que aguam a
necessidade de defesa da soberania do continente. Tambm a UNASUL institucionaliza-se lentamente, mas sua iniciativa
se fez sentir na mediao dos conflitos entre Colmbia e Venezuela e assim, caminha. o que indica a recente deciso do
novo presidente colombiano, Juan Manuel Santos, de desistir do acordo militar que permitiria aos Estados Unidos utilizar
at sete bases no pas. Segundo as ltimas notcias, o governo no mais encaminhar ao Congresso o projeto de lei relativo
instalao das bases americanas. A supresso do tratado retirar tambm dos militares e contratistas americanos outras
vantagens obtidas no governo Uribe, como imunidade diplomtica e porte de armas70.
O planejamento estratgico que a regio tanto necessita dever contar cada vez mais com a atuao do Conselho de
Energia, enquanto o mais jovem Conselho da UNASUL, o Coseccti (Conselho Sul-Americano de Educao, Cultura, Ci-
ncia, Tecnologia e Inovao) tem a misso de definir as to necessrias polticas comuns de CTE&I acima mencionadas71.
No ser demais afirmar que a consolidao da UNASUL e o dinamismo de seus Conselhos a servio de um desenvol-
vimento autnomo e de uma insero soberana da regio, com a contribuio de cada Estado a partir de suas identidades
e questes prprias, constituem um grande desafio para a segunda dcada do milnio. E se o resgate da comunicao como
um bem pblico a servio dos cidados do continente ainda parece uma quimera diante dos monoplios privados que
submetem a cultura, a histria e a informao de nossos povos aos ditames do capital72, as polticas pblicas de cultura
para a integrao so possveis, e prementes. Juntos, os esforos da integrao, em cada passo e medida, so o caminho da
busca surea incessante pela liberdade, justia, igualdade e o vivir bien do continente.


Declarao da vice-presidente do Senado, Alexandra Moreno. Folha de So Paulo, 23/10/2010.

Reunido em Quito, Equador, em julho de 2010, o Coseccti decidiu criar trs grupos de trabalho (GT), nas reas de CT&I, cultura e educao (ensino bsico e mdio e
superior). Coube ao Brasil a presidncia do GT de CT&I. Para novembro, est previsto um encontro das academias de cincias e sociedades cientficas dos pases da UNASUL,
a ser organizado pela Academia Brasileira de Cincias - ABC. Outra meta a elaborao de um manual de C&T da UNASUL, com informaes sobre os sistemas de C&T de
cada um dos pases que compem o conselho. ver JC 3963, 8/3/2010. http://www.jornaldaciencia.org.br/Detalhe.jsp?id=69468. ltimo acesso em fevereiro de 2011.

Destaca-se o empenho e o xito na implementao da Lei de Servios de Comunicao Audiovisual na Argentina, em 2010. Ver Sel, S. Actores sociales y espacio pblico.
Disputas por la Ley de Servicios de Comunicaciones Audiovisuales en Argentina, 2010.

316 | MERCOSUR 20 aos

12
Doutor em Cincias
O caso do MERCOSUL
como projeto de integrao regional em perspectiva
comparada com outras experincias internacionais

Marcos Costa Lima

Sociais pela UNICAMP
SP. Professor
Director Depto. de
Cincia Poltica e Relaes
Internacionais
Universidade Federal de
Pernambuco UFPE.
Professor do Programa
de Ps-Graduao em
Cincia Poltica da UFPE.
Vice-Chefe do Depto. de
Cincia Poltica UFPE
(2010-2012).

MERCOSUR 20 aos | 319

O caso do MERCOSUL como projeto de integrao
regional em perspectiva comparada com outras
experincias internacionais
Marcos Costa Lima1
Uma Amrica do Sul unida mover o tabuleiro de poder no mundo, no em benefcio de um ou outro de nos-
sos pases, seno em benefcio de todos. Juntos seremos mais soberanos.
Luis Incio Lula da Silva2

Introduo

O MERCOSUL est a comemorar duas dcadas em 2011. Neste sentido, mais que oportuno estabelecer uma avaliao
de sua trajetria, de seus percalos e pontos altos, das suas perspectivas para o futuro. A reflexo que ser aqui realizada
compreende a experincia do Bloco de pases do Cone Sul como um processo de grande xito. Contudo, no se furtar de
apontar o que considera frgil ou o que precisa ser aprofundado, se o MERCOSUL quiser avanar e vir a ser considerado
como um interlocutor decisivo no contexto das instituies internacionais do sculo XXI.
No se trata de retomar a histria do Bloco, nem detalhar as suas diversas fases, que tem uma literatura j abundan-
te, embora partindo de premissas tericas muito distintas. (Lavagna, R.1991); (Seitenfus, R.1992); Grandi, G. (1995);
Vigevani,T.(1998); (Costa Lima, M. & Medeiros, M. Org., 2000); (de Sierra, G. et all, 2001); (Vaz, 2002) (Camargo, S. 2006);
(Mariani, M.P., 2007).
A meu ver, a primeira grande conquista do MERCOSUL foi possibilitar que pases vizinhos que tinham rarefeita arti-
culao econmica e cultural, passassem a se reconhecer e buscar identidades e propsitos comuns, escapando da trampa
colonial. Se compararmos as relaes externas do Brasil com os seus parceiros do MERCOSUL, d-se conta de quanto
caminhou a integrao. Outro ponto central desse processo integracionista foi o de ter sido capaz de gerar um projeto que
soube rejeitar a ALCA, projeto hegemnico dos Estados Unidos para as Amricas (Costa Lima, M.; 2006).
Podemos ainda indicar, para alm do incremento do valor de comrcio entre os pases membros, do fato da Argentina ter se
constitudo em um parceiro decisivo para o Brasil. Evidente que tudo isso no ocorreu sem sobressaltos ou crises. Os anos 1990
foram a expresso da adoo do modelo neoliberal e das polticas do Consenso de Washington, que levaram muitos dos pases
da regio perda da senhoriagem da moeda. A Argentina adotou a paridade de sua moeda com o dlar no governo Mnem em
1991 e assim permaneceu at 2001, quando houve a renncia do presidente de La Rua e de seu ministro da Economia Domingos
Cavallo, o mesmo que havia implantado a currency board3 no incio da dcada. O Pas esteve perto de uma guerra-civil.
O Brasil, em janeiro de 1999, atingido pela crise financeira que se inicia na Tailndia em 1997 e que tomou conta da
economia mundial, decreta o fim da paridade fixa, desatrelando assim o cmbio entre os dois parceiros e provocando um
longo perodo de estagnao nas trocas comerciais no MERCOSUL.
1 Doutor em Cincias Sociais pela UNICAMP SP. Professor Director Depto. de Cincia Poltica e Relaes Internacionais Universidade Federal de Pernambuco UFPE.
Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFPE. Vice-Chefe do Depto. de Cincia Poltica UFPE (2010-2012).
2 In: Umbrales de Amrica del Sur. Ano 4, Mayo, julio 2010,p.45
3 Um currency board um regime monetrio e cambial no qual o pas se compromete a converter, sob demanda, sua moeda local em outro ativo lquido de aceitao
internacional, a uma cotao fixa. Originalmente, foi introduzido pela Inglaterra em algumas de suas colnias. No caso argentino, a conversibilidade esteve definida em
dlares e foi constitucionalmente estabelecida na paridade de um dlar por peso. Trata-se de uma espcie de delegao das funes monetrias ao exterior, visto que a
poltica monetria passa a depender do montante lquido de divisas retido pelo pas.

MERCOSUR 20 aos | 321

 Um outro ponto a destacar em termos polticos no MERCOSUL que, a idia de democracia passa a ser considerada com
mais vigor na sub-regio. O princpio democrtico foi introduzido pelo Protocolo de Ouro Preto, passando a configurar uma
clusula democrtica regional. Em que pesem os desencontros comerciais (De Camargo, 2006) e as graves crises ao longo dos
anos 1990, a manuteno do Bloco fez crer que seria possvel consolidar um espao coeso e articulado no Cone Sul, capaz de dar
maior substncia presena do MERCOSUL no cenrio internacional. O Protocolo de Ushuaia foi assinado em 24 de julho de
1998 na cidade argentina de Ushuaia pelos quatro Estados-membros do MERCOSUL (Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai)
mais dois Estados-associados (Bolvia e Chile) reafirmando o compromisso democrtico entre os Estados assinalados. O Proto-
colo em seu artigo 1 afirma: A plena vigncia das instituies democrticas condio essencial para o desenvolvimento dos aprofundamento do MERCOSUL ser decisivo para este processo de maior envergadura que a UNASUL. A prof Maria
processos de integrao entre os Estados Partes do presente Protocolo.
Em 2004, quando o Protocolo de Ouro Preto cumpriu 10 anos, os Presidentes do MERCOSUL assumiram a ne-
cessidade de buscar formas efetivas de reduzir as assimetrias estruturais e polticas existentes entre os 4 scios, dando
assim um importante passo para consolidar o bloco. A deciso foi conseqncia da forte presso dos pases menores
principalmente do Uruguai e os primeiros passos s foram concretizados em 2006, com a criao do Fundo para a
Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), um fundo que se espelha no Fundo Europeu de Desenvolvimento
Regional FEDER, criado em 1975 pela Unio Europia para promover coeso econmica e social mediante a correo
dos principais desequilbrios regionais. O FOCEM tem como objetivos: financiar programas para promover a convergn-
cia estrutural; desenvolver a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias menores e regies
menos desenvolvidas e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao. O
montante total anual da contribuio dos Estados Parte ao FOCEM ser de 100 milhes de dlares, integrado com base na
mdia histrica do PIB do MERCOSUL: Argentina: 27%, Brasil: 70%; Paraguai: 1% e Uruguai: 2%. Quanto distribuio
dos recursos, ser de acordo com as seguintes porcentagens: o Paraguai receber 48% dos recursos, o Uruguai receber
32%, e a Argentina e o Brasil recebero 10% cada um. Em 2007 o FOCEM entrou em funcionamento e em janeiro aprovou
os primeiros 7 projetos a serem financiados (a maioria no Paraguai).
O contexto caracterstico do que intitulo de 30 anos de hegemonia neoliberal (1980/2010), fez com que as socie-
dades latino-americanas sofressem por certo os efeitos mais fortes das polticas de liberalizao econmica, dos ajustes
monitorados pelo FMI, da desregulamentao financeira, da privatizao e da flexibilizao das relaes de trabalho. A ar- passando pelo departamento (Estado) boliviano de Tarija, que faz fronteira com Argentina e Paraguai. Trata-se de um
ticulao dessas polticas gerou efeitos econmicos desagregadores e, a sua violncia, sobretudo para os setores que vivem
de salrio, foi justamente o que provocou a mudana de governos na Amrica do Sul, com tendncias que, em maior ou
menor medida, sinalizaram para a retomada de polticas sociais mais amplas, capazes de recompor o desmantelamento do
Estado e mesmo de aprofundar o processo integracionista regional, quando no buscar ampliar as relaes internacionais
SUL-SUL, reduzindo os processos anteriores de subordinao s potncias do Norte.
Essas mudanas apontam para uma nova geografia poltica regional aps 1999, com uma seqncia de presidentes
eleitos, soi-disant de esquerda ou de centro-esquerda: Hugo Chvez na Venezuela(1999); Lus Incio Lula, Brasil (2003);
Nestor Kirchner, Argentina(2003); Tabar Vzquez, Uruguai (2005); Michelle Bachelet, Chile (2006); Evo Morales, Bolvia
(2006); Rafael Correa, Equador (2007) e Fernando Lugo, Paraguai (2008). Segundo Rubn Genayro e Mariane Vzquez
(2007:21): El MERCOSUR tenia ya 11 aos desde que naci en 1991, pero responda a una lgica neoliberal que prego-
naban, con diversas nfasis, los gobernantes de ese momentoel libre comercio era el objetivo.
Estas mudanas alteraram os caminhos da integrao regional, iniciando um processo ainda tmido, mas permanente
para reduzir o peso do comercial e permitir um lugar para uma agenda social.
Segundo Vigevani et al(2008) que analisa as novas lideranas polticas na Amrica do Sul, iniciando por uma discusso so-
bre o populismo ou neopopulismo, diz que a caracterizao de boa parte dos governos da regio como de esquerda e de centro-
esquerda, mais dificulta do que facilita a anlise. Muito embora concorde com a afirmao de Vigevani sobre a necessidade de
analisar cada um destes governos a partir de suas caractersticas particulares, no concordo quando afirma no encontrar iden-
322 | MERCOSUR 20 aos
tidade de projetos polticos entre eles4. No meu entender existe se no uma plataforma comum, muitos pontos comuns sobre
os quais se constri uma unidade regional e que tem permitido avanar no processo da UNASUL. Esta possvel unidade comea
pela rejeio s polticas neoliberais ditadas por Washington e a recuperao de processos polticos que atendam com maior ou
menor intensidade, s polticas sociais de cunho redistributivista e de recuperao da ao estatal.
As reiteradas afirmaes da chancelaria brasileira de que a Amrica do Sul a nossa comunidade de destino por
certo no acontecem sem crticas, oriundas de setores politicamente fortes endogenamente, que so contrrios ao atual
posicionamento brasileiro no processo (Vigevani et al, 105) de integrao. Do ponto de vista do governo brasileiro o
Regina Soares de Lima (2007), chega mesmo a falar de eroso da coalizo domstica com relao aproximao com a
Argentina. Por certo, a aproximao dos governos Kirchner com o prcer venezuelano Hugo Chvez, provocou instabili-
dades nesta relao fundamental com a Argentina, mas a meu ver isto faz parte da evoluo normal, das diferenas, dentro
de um Bloco regional. A diplomacia brasileira tem se mostrado muito mais atenta e sensvel s assimetrias existentes no
Bloco e tem conscincia de que ser lder representa arcar com um custo maior e que quem pode mais tem que dar mais.
Assim foi o enfrentamento com a Bolvia, no caso do fornecimento do gs e o envolvimento da Petrobrs, como o foi no
episdio das negociaes com o Paraguai em torno de Itaipu, episdios hoje superados pelo dilogo.
So muitas as iniciativas que tm feito avanar o processo integracionista na regio, com destaque seja para as questes
relacionadas a uma matriz energtica comum, seja com relao percepo de que muito pouco se avanou com relao
s infra-estruturas comuns. Em 2004 foram aprovados em Cuzco diversos projetos de integrao fsica regional, como
a rodovia que ligar o Acre aos portos peruanos, ou ainda a rodovia inter-ocenica que ligar o Brasil ao Pacfico. Esta
rodovia que ligar o Peru e o Brasil estar pronta no 1 trimestre de 2011, segundo informou o ministrio de Transportes
e Comunicaes (MTC) peruano. A iniciativa, que demanda investimentos em torno de US$ 1,6 bilho, ser a base para
iniciar o desenvolvimento biocenico entre os dois pases, alm de ser um aporte para toda a Amrica Latina, j que per-
mitir ligar o Atlntico e o Pacfico.
Os presidentes Luiz Incio Lula da Silva, do Brasil; Sebastin Piera, do Chile; e Evo Morales, da Bolvia, devem inau-
gurar ainda no final de 2010, o Corredor Biocenico Central, que dever ligar o porto de Santos ao de Iquique, no Chile,
corredor de 3,8 mil quilmetros, com implicaes importantes para a integrao da regio. Estas obras representam uma
demonstrao inequvoca de que a regio sul-americana tem hoje clareza da necessidade de aprofundar este processo de
integrao.
Em 2006 o presidente Lula da Silva fez um pronunciamento importante sobre o MERCOSUL, reforando a necessida-
de do Bloco reinventar-se para atender as expectativas de todos os seus membros, mas tambm para encarar de frente
o fortalecimento institucional do Bloco: Esta nova etapa do MERCOSUL que estamos iniciando disse ele - exigir que
suas instituies estejam altura de nossas ambies... Mais MERCOSUL significa, necessariamente, mais institucionali-
dade. (Lula da Silva, 2006).
Em longa entrevista dada este ano, o chanceler Celso Amorim ao estabelecer um apanhado geral da poltica externa brasileira,
ao reafirmar os princpios histricos que orientam tradicionalmente esta poltica, a saber: a no interveno nos assuntos internos
de outros estados; o respeito s soberanias nacionais e ao direito internacional e a defesa da autodeterminao dos povos, apresenta
um dado importante, o de que o Brasil est em paz com seus vizinhos h quase 150 anos. Diz ainda que a UNASUL baseia-se na
convergncia de interesses e na consolidao de uma identidade prpria dos pases da Amrica do Sul. Tem como base a aproxi-
mao concreta que vem ocorrendo entre os pases da regio em vertentes como a energtica, a de infra-estrutura, a social e a econ-
mica. Sobre o MERCOSUL, otimista, mesmo considerando tratar-se de uma unio aduaneira imperfeita, diz que as restries
ao comrcio intrazona no superam mais que 15% do intercmbio comercial entre os scios. A Amrica Latina e o Caribe em
geral e o MERCOSUL em particular, constituem o principal destino de nossas exportaes industriais e de manufaturados. Disse
4 Vigevani et al, p.97.
MERCOSUR 20 aos | 323
ainda que a prosperidade do Brasil depende, em certa medida, da prosperidade de nossos vizinhos (Amorim, C. 2010,17,18). mear pela Unio Aduaneira, mesmo que parcial (junto OMC, em termos de comrcio; com relao matriz energtica;
Outra conquista do processo o Parlamento do MERCOSUL, aprovado em dezembro de 2006 e em funcionamento desde s infra-estruturas comuns, ou mesmo em relao ao fortalecimento do processo democrtico no Cone Sul). As polticas
2007, que deve catalisar as decises polticas necessrias ao aprofundamento do Bloco. Em abril de 2009 os parlamentares do de substituio de importaes dos anos 1950-70, se, por um lado, foi condio para que os pases da regio constitussem
MERCOSUL aprovaram uma proposta de critrios de representao cidad, capaz de refletir a proporcionalidade das popu- seus parques industriais, ao mesmo tempo os afastou e gerou um desconhecimento generalizado entre eles e das possibi-
laes dos pases membros, sem alienar os membros menores do Bloco. Estima-se que em 2012 haver eleies diretas de todos lidades de cooperao possveis. O processo de globalizao e a presso para que a regio passasse a se articular preferen-
os membros do Parlamento. cialmente com os grandes capitais dos pases centrais, consolidando polticas concentradoras de renda e a ampliao das
O recente processo eleitoral brasileiro evidenciou a fragilidade institucional do MERCOSUL, quando um dos candi- desigualdades; foram variveis fortes que provocaram mudanas polticas que, embora ainda muito restritivas, tambm
datos presidncia, Jos Serra, teceu consideraes cidas ao Bloco, sinalizando que, se eleito, alteraria a articulao pre- em relao ao processo de integrao, j se mostraram mais positivas para a maioria da populao regional no Cone Sul.
ferencial da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul, gerando preocupao e instabilidade dos demais parceiros O projeto UNASUL representa um avano e no teria sido possvel sem os bons resultados do MERCOSUL, em que
brasileiros. A inquietao no ficou localizada apenas nos parceiros do MERCOSUL, mas tambm na UNASUL. pesem todas as suas fragilidades ainda a superar.
O assessor da presidncia da Repblica para assuntos internacionais, Marco Aurlio Garcia, em entrevista recente Ingrid Sarti (2010) chama a ateno para o processo poltico sul-americano, que o distingue dos modelos tradicionais
ao jornal Le Monde Diplomatique (ano 4, n39:5 outubro 2010), tem clareza sobre o baixo nvel de institucionalizao adotados na Europa e anteriormente na Amrica Latina. Numa chave otimista, ela conta a histria do lugar ocupado pela
dos mecanismos de integrao no MERCOSUL: Se voc observar o que a estrutura do MERCOSUL em Montevidu Amrica do Sul at o final do sculo XX, como scio-menor da hegemonia continental dos EUA. Entende o MERCOSUL
ridcula, no porque seja m, ridcula porque pequena(...)Mas uma srie de coisas, seja no mbito do MERCOSUL, como possuindo um acervo histrico consolidado e afirma que h um novo modelo de integrao em pauta, uma nova
seja no mbito da UNASUL, est muito lenta ainda, est muito devagar. Os pases tm muita resistncia em combinar, nos forma de integrao soberana da regio que passa a superar o estatuto de periferia do capitalismo. As metas de desenvolvi-
processos de integrao, questes de supranacionalidade. mento esto orientadas para a superao das graves desigualdades sociais no interior de cada pas. Para Sarti, existe entre
De todo modo, a entrevista do assessor da presidncia extremamente otimista quanto aos destinos do processo de os governos da regio uma convico compartilhada de que a incluso social decisiva e que o processo deve caminhar
integrao regional na Amrica do Sul: Ns temos que pensar num tipo de integrao que transcenda o aspecto pura- numa dupla estratgia, a saber: fortalecer o bloco regional ao mesmo tempo em que se estimula a aproximao com pases
mente comercial e que v em outras direes. (...) A regio est crescendo e vai precisar de um planejamento estratgico emergentes da sia e da frica. Outro ponto a destacar que o modelo inter-governamental, segundo ela, tende a dificul-
em matria de energia (...) Para enfrentarmos ao tema das assimetrias precisamos de polticas produtivas comuns, de tar a plena institucionalidade do processo, da a necessidade de uma nova arquitetura.
integrao. Polticas agrcolas, poltica industriais. Num outro diapaso, encontramos um certo pessimismo embutido na avaliao realizada por Tullo Vigevani et al
Outro ponto considerado frgil no processo, a meu ver, o que conhecemos por dficit democrtico no MERCOSUL, (2009:112) de que o voluntarismo e a poltica dos governantes so importantes, mas no suficientes para determinar os
que representa a pouca mobilizao das sociedades que integram o processo a terem uma participao mais ativa, mais rumos da integrao e mesmo do seu xito. No meu entender, as trajetrias conjuntas, das polticas Sul-Sul implementa-
construtiva. Em artigo que apresentei no incio de 2010 (Costa Lima), discordo sobre o tema, apontando as deficincias das por Celso Amorim esto para configurar um novo padro de poltica externa brasileira a partir do governo Lula. Os
que geram o chamado dficit democrtico, a exemplo do dficit de prestao de contas sociedade, ou sobre quem toma acordos com a ndia e a frica do Sul, o forte incremento dos acordos com o continente africano e at a tentativa de junto
as decises, ou ainda qual o lugar da responsabilidade no processo de integrao. Haveria uma ausncia de legitimidade Turquia fornecer uma alternativa para o enfrentamento com o Ir por parte dos pases centrais, so reveladores do novo
tcnica social e ou poltica, com um impacto importante sobre o nvel de efetividade e eficcia das decises. Tambm momento. O projeto UNASUL e a retomada do MERCOSUL no podem ser entendidos de forma isolada. H, digamos,
substantivo seria o dficit de transparncia, pois o estado de aplicao do princpio de publicidade, que est presente no um ativismo regional que no se sustenta apenas na retrica, mas que se expressa na ampliao das articulaes dos pases
ordenamento jurdico dos estados membros, no considerado, quer no tratado de Assuno de 1991, quer no Protocolo sul-americanos para a energia e a infra-estrutura e hoje j representativa nas relaes comerciais do Brasil com os pases
de Ouro Preto (2004). A questo da transparncia no se vincula apenas publicidade, mas tambm ao acesso aos docu- da ALADI, conforme as tabelas abaixo.
mentos, sem carter de intelegibilidade para a cidadania. Na tabela 24 impressionam, sobretudo, a participao da sia em nossa parceria comercial, notadamente da China,
O MERCOSUL sofre de uma carncia de viso regional, potenciada por um desenho institucional e metodolgico mas, sobretudo, o lugar que tomam hoje os pases da ALADI em nossa relao comercial, superando muito as trocas com
onde predomina o intergovernamental. A dificuldade poltica de estabelecer e promover uma agenda regional e a conce- os EUA, que sempre foram, ao longo do sculo XX o principal parceiro comercial do Brasil.
po restritiva para a participao direta, entendida apenas como uma somatria de organizaes reconhecida na dimen-
so nacional e considerada com representatividade neste mbito. Estes elementos presentes no desenho do MERCOSUL Tabela 24. Exportaes e Importaes Brasileiras por Bloco Econmico (em percentual %)
cristalizam uma cultura institucional na qual predominam a viso nacional na negociao e a reserva com respeito
Exportaes Importaes
informao, que no favorecem nem muito menos estimulam o aprofundamento do processo em suas mltiplas dimen-
ses possveis. De todo modo, so considerados os esforos realizados pelos governos brasileiro, argentino e uruguaio de 2010 2009 2010 2009
ampliarem o lugar dos debates e das proposies dos grupos sociais, a exemplo dos Fruns Sociais do MERCOSUL, que ALADI 20,30 17,75 16,77 17,28
vm ganhando fora e adeso. MERCOSUL 10,87 9,86 9,46 10,28
No difcil perceber que o processo de integrao do MERCOSUL, com todas os seus altos baixos, permitiu aos 4
pases membros rejeitarem o processo de subordinao economia dos Estados Unidos e fortalecer o lugar da Amrica EUA 10,10 10,45 14,97 17,49
do Sul no cenrio mundial. Ao mesmo tempo, a solidariedade poltica estabelecida garantiu uma percepo conjunta dos UE 21,62 22,86 21,32 23,01
estados membros de suas fragilidades intrnsecas e as possibilidades que poderiam vir das sinergias construdas, a co- SIA 27,34 28,02 30,58 27,03

324 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 325

 que o principal papel do Estado na esfera econmica deve ser a alimentao do setor produtivo nacional. Ele prope a idia de
No consta na tabela 25 os valores de comrcio com os pases da frica, que tomada em conjunto, j representa a um Zollverein , uma unio aduaneira germnica, que conduziria criao do Estado Alemo. Era partidrio da interveno do
quarta parceria brasileira nas exportaes. Tambm representativo o surgimento da ndia, que at alguns anos atrs se Estado para forar a industrializao j que considerava que esta seria a nica forma de tirar um pas da pobreza.
quer aparecia entre os maiores absorvedores das exportaes brasileiras. David Levi-Faur em artigo onde compara as obras de List e Robert Reich, professor de Berkeley e que foi secretrio
de estado no governo Clinton, afirma que ambos rejeitaram a sugesto de base do liberalismo econmico. Essa rejeio
forte e ecoou em todos os estudos de List. Seus vrios ataques a Adam Smith foram tidos como muito duros e at mesmo
injustos, porm, a essncia de sua crtica continua poderosa ainda hoje.
Tabela 25. Exportaes Brasileiras por Pases Da mesma forma, Reich sugere fortes crticas ao liberalismo econmico: esta posi-
o laissez-faire no se realiza, porque a economia repousa sobre sentimentos nacionais
baseados em uma ligao de princpios histricos e culturais que consubstanciam uma poltica comum. De acordo com
2010 2009
Reich, o auto-interesse no pode servir como diretriz principal para a poltica social e econmica, no contexto da nova
China 15,10 13,20 ordem econmica, o que seria ainda mais verdadeiro hoje do que no sculo passado. A lealdade a uma nao pode ser
EUA 10,04 10,20 justificada, de acordo com Reich, em grande parte pelo apelo ao prprio auto-interesse econmico: os cidados apoiam a
Argentina 8,76 8,36 educao, a construo de estradas e outras melhorias cvicas, mesmo quando o individual susceptvel de se beneficiar
apenas de uma pequena frao do que foi pago no curto prazo, pois admite-se que tais sacrifcios seriam amplamente
Holanda 5,37 5,33 recompensados ao final.
Alemanha 4,04 4,04 Verses benevolentes e racionais do nacionalismo sempre fizeram parte da
Japo 3,20 2,79 histria humana, que so to bvias que parece desnecessrio fornecer exemplos, dizia Reich. Alm disso, apesar da atual negli-
gncia dos estudiosos e a impopularidade do nacionalismo na poltica, os mercantilistas e nacionalistas econmicos continuam
Rssia 2,37 1,83
tendo uma forte influncia em termos de polticas econmicas e das relaes econmicas internacionais. O conceito de nao
ndia 2,24 2,23 importa, diz ele (ou pelo menos deveria importar) na formulao das polticas econmicas nacionais. Os imperativos que devem
dirigir o curso da poltica econmica de uma nao, no s no que diz respeito s questes de segurana nacional, mas tambm
Fonte: Secex 2010 no tocante ao bem-estar dos cidados da nao, diz ele, e que, portanto, necessrio explorar e discutir a economia poltica do
nacionalismo. Estes argumentos so parte tanto da lista e agenda de Reich, o que os distinguem de laissez-faire, bem como de
economias polticas socialistas.
Alguma teoria O advento da recente globalizao colocou por terra estes argumentos e o neoliberalismo passou a ser hegemnico,
prometendo que a abertura das economias produziria o bem estar planetrio. A sucesso de crises provocada pela hege-
Os processos de integrao regional no so de longa data na histria. A obra de Georg Frie- monia do capital rentista acabou por levar desconfiana sobre as premissas neoclssicos sobre o equilbrio, pondo em sus-
drich List5 trata do assunto de forma pioneira. List abertamente desafia peio e descrdito o mainstream econmico. Passados os trinta anos neoliberais com o advento da crise provocada pelo
as noes de Adam Smith, quando o economista escocs em plena poca do Iluminismo, tornou-se um dos principais tericos setor imobilirio, a heterodoxia voltou tona e as afirmaes categricas sobre o there is no alternative perderam credi-
do liberalismo econmico ao propor uma teoria que se baseava na idia de que deveria haver total liberdade econmica para que bilidade. No caso em questo, os processos de regionalizao no so imediatamente considerados como um dos vetores
a iniciativa privada pudesse se desenvolver, sem a interveno do Estado. A livre concorrncia entre os empresrios regularia o e mecanimos da globalizao, como se afirmava ento que se regionalizava para melhor globalizar (Haesbaert:148), o
mercado, provocando a queda de preos e as inovaes tecnolgicas necessrias para melhorar a qualidade dos produtos e au- que escondia o fato de que muitas vezes se regionalizava para se defender no mercado mundial, para se ter maior controle
mentar o ritmo de produo. List justamente critica as causas materialistas do desenvolvimento econmico propostas por Smith contra os diversos fluxos inerentes globalizao.
e faz uma distino real entre as economias atrasadas e desenvolvidas com base na qualidade e quantidade das foras produtivas. Uma definio sumria dos termos regio e regionalizao, diz respeito, seja a uma repartio de um estado nacional
Para ele as foras produtivas so capital intelectual, o capital natural e o capital material, que podem ser encontrados em grandes em provncias/estados federativos ou ao reagrupamento de estados nacionais em um conjunto poltico ou econmico,
quantidades nas economias desenvolvidas, enquanto esto presentes num grau muito menor em verses de economias atrasa- federado ou no. A integrao regional liga pases geograficamente prximos entre os quais as relaes econmicas ten-
das. De importncia crucial para ele a quantidade de capital intelectual, que o elemento diferenciador mais importante dos dem a liberar ou aliviar os limites polticos, territoriais e outros, para promover a formao de mercados integrados. Esta
desenvolvidos. Assim, o desenvolvimento visto como um processo de aumento do capital mental. Isto leva List concluso de regionalizao toma formas institucionais diversas, mas que tem por objetivo maior o de suprimir obstculos s trocas no
interior deste novo espao ou regio.
5 Georg Friedrich List (economista nascido no Tirol, sul da Alemanha, em 1789 e falecido em 1846 foi um economista que teorizou sobre o proteccionismo. Um dos Como afirmei em artigo sobre Processos de Integrao Econmica6 (Costa Lima, 1999), o conceito de regionaliza-
inspiradores da criao da Unio Aduaneira dos Estados Alemes de 1834 (Zollverein), que abrangeu a maior parte das entidades polticas que formaram a Alemanha
unificada, viveu nos Estados Unidos, onde sofreu a influncia de Alexander Hamilton. Combateu os princpios da doutrina do liberalismo econmico de Adam Smith o tem diversas compreenses tericas, muitas delas contraditrias. Do ponto de vista emprico, a regionalizao pode se
e defendia a predominncia da idia nacional, insistindo na determinao de cada nao dadas suas circunstncias particulares e especialmente em favor do seu manifestar com uma multiplicidade de formas, de assimetrias variadas, expressas na dimenso geogrfica, de populao,
desenvolvimento. Questionava a retrica em favor do livre comrcio das naes desenvolvidas, da Inglaterra em particular. A sua obra magna Sistema Nacional de
Economia Poltica. So Paulo: Abril Cultural, 1983.
6 Costa Lima, Marcos (1999), Processo de Integrao Econmica.in: Poltica &Trabalho,n15,set. p.43:62

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 Estados regies contra Estados-naes? Esta uma interessante pergunta feita por Pierre Veltz (2002:130). Ele se pergunta
de estgios de industrializao e desenvolvimento, de regimes econmicos e polticos. Para um autor considerado cls- sobre o papel predominante dos espaos naionai na estrutura das trocas e sobre a manuteno deste papel, que segundo ele
sico no assunto, o economista hngaro Bela Balassa que ensinou na universidade de Johns Hopkins e foi consultor do se exprime de forma notvel na persistncia dos efeitos de fronteira. Para Veltz, a implantao dos mecanismos de mercado
Banco Mundial, o processo de integrao econmica consistia na abolio total das barreiras aduaneiras entre diferentes profundamente imbricada nas instituies que permanecem em grande medida marcadas pelo slo nacional. Mas tambm ele
unidades econmicas nacionais (Balassa,1964:1). Para Balassa a integrao econmica pode assumir vrias formas que pecebe que novas e potentes dinmicas tm remodelado esta trama, por mais resistente que seja. A capacidade de resistncia dos
representam diferentes graus de integrao. Trata-se de uma rea de comrcio livre, uma unio aduaneira, um mercado modelos nacionais do capitalismo est sobre presso: A economia mundial se apresenta, diz-se, cada vez menos como um sis-
comum, uma unio econmica ou ainda uma integrao econmica completa. Em uma rea de livre comrcio, as tarifas e tema de troca entre naes (uma economia inter-nacional) em razo das teias transnacionais operadas por grande firmas e suas
certas restries entre os pases participantes so abolidas, mas cada pas mantm suas prprias tarifas contra pases no- redes, e em razo do aumento da autonomizao relativa dos dois nveis de organizao territorial que so as grandes cidades,
-membros. Estabelecer uma unio aduaneira implica, alm da supresso de discriminao em matria de movimentos de ou cidades-regies, e os conjuntos regionais supranacionais (Unio Europia, NAFTA, MERCOSUL, etc). O conjunto mundial
mercadorias, a equalizao das tarifas no comrcio com pases no-membros, o estabelecimento de uma Tarifa Externa se apresenta, portanto, como uma estrutura a quatro nveis (o mundial propriamente dito, o regional supranacional, os espaos
Comum. Uma forma mais elevada de integrao econmica alcanada em um mercado comum, onde no s restries nacionais, as metrpoles ou as regies) entendendo-se que as relaes entre estes nveis no so relaes de choque hierrquico e
comerciais, mas tambm as restries aos movimentos de fatores, por exemplo, de pessoas, so abolidas. Uma unio que as numerosas relaes horizontais so tecidas entre as unidades que deslocam amplamente os nveis superiores.
econmica se distingue de um mercado comum, combina a supresso das restries s mercadorias ao livre movimento Veltz argumenta que a economia arquiplago das grandes zonas metropolitanas e ou dos grandes plos inovadores
de outros fatores, com certo grau de harmonizao das polticas econmicas nacionais, a fim de eliminar a discriminao conectados entre si podem aparecer desta forma como uma trama que se superpe progressivamente quela dos Estados.
devida s disparidades destas polticas. Finalmente, a integrao econmica total pressupe a total unificao das polticas Impressiona saber que um pas como a Frana, que sempre teve uma viso nacional de seu territrio e que desenvolveu
monetria, fiscal, social e exige a criao de uma entidade supranacional, cujas decises so vinculadas aos Estados mem- todo um aparato conceitual sobre o amnagement du territoire, com a chegada da globalizao, esta gesto passa a ser
bros. Antes de Balassa, Jacob Viner7 em 1950 diferenciava os conceitos tericos de criao de trocas comerciais e desvio desmontada, perde vigor.
de comrcio. O primeiro efeito seria positivo e o segundo, negativo. Os efeitos lquidos de uma Unio Aduaneira sobre o Keinichi Ohmae foi um dos tericos a favor desta autonomizao e de sua radicalizao, afirma que os espaos nacionais e os
bem estar econmico dependeria, assim, do equilbrio destas foras antagnicas. estados burocrticos so pesos que impedem o desenvolvimento das regies e das metrpoles mais dinmicas e mais prsperas.
Mais contemporaneamente, Charles Oman, economista chefe da OECD para assuntos de regionalismo e globalizao en- Esta concepo individualista, por certo trabalha para o aprofundamento dos desnveis regionais no interior do Estado que, em
tende que globalizao e regionalizao so profundamente interconectados. Para Oman, a regionalizao um processo cen- ltima instncia trabalha no sentido da ruptura da sociedade nacional ou do aumento destas tenses.
trpeto enquanto a globalizao, um processo centrfugo que envolve duas ou mais economias, isto , duas ou mais sociedades. Para Veltz cenrios como o desenhado por Ohmae seriam inaceitveis em um pas como a Frana e cabe ao estado ou
Pode ser um fenmeno de jure (Unio Europia), dirigido por foras polticas, ou de facto, dirigido por foras microeconmicas mesmo federao de pases trabalhar , pela injeo de recursos de rendas de transferncia e projetos, permitindo evitar
que conduzem a globalizao (os modelos asiticos tm mais essa conformao). Como um fenmeno de jure, toma uma va- que o aprofundamento das fraturas regionais se transforme em fraturas sociais.8
riedade de formas, seja rea de livre comrcio ou unio aduaneira; j o fenmeno de facto (sia Pacfico), ou a relao que havia Finalmente, para Siron (2000), a regionalizao aplicada economia mundial significa que as relaes econmicas
entre os EUA, Canad e Mxico antes do NAFTA. Para ele, que em certa medida espelha a convico dos pases centrais e de so mais intensas entre pases que pertencem a uma mesma zona geogrfica, do que com o restante do mundo. Estabe-
alto desenvolvimento, a globalizao estimula a regionalizao. As firmas multinacionais globalmente competitivas se tornaram lecendo uma tabela onde uma srie de 1928 at 1997 demonstra a evoluo e o crescimento do comrcio intra-regional
uma forte fora poltica para a regionalizao de jure como uma forma de reduzir barreiras nas atividades intraregionais. Ainda, (exportao mais importao) como percentual do comrcio total.
segundo ele, a globalizao tambm estimula a regionalizao de facto: a localizao global e a regionalizao dos servios so
respostas das corporaes globalizao dos mercados financeiros; notadamente a volatilidade das flutuaes entre as principais Tabela 26. Evoluo Histrica do Comrcio Intra-regional por Grandes regies (%)
moedas e as dinmicas da competio oligopolstica global intrafirmas, nas quais a proximidade das firmas, tanto para seus
clientes quanto para seus fornecedores, tornaram-se mais importante na medida em que o mercado se tornou global. 1928 1938 1948 1958 1963 1968 1973 1979 1983 1993 1997
A Globalizao, posteriormente, deu maior importncia aos clusters industriais ou distritos que embora sejam um Europa Ocidental 50,7 48,8 41,8 52,8 61,1 63,0 67,7 66,2 64,7 69,9 67,3
fenmeno subnacional, algumas vezes, no entanto, envolvem uma
ou mais fronteiras nacionais. Alm disso, a redistri- Amricado Norte 25,0 22,4 27,1 31,5 30,5 36,8 35,1 29,9 31,7 33,0 32,0
buio da produo para locais de produo de baixos salrios, um fenmeno que tem crescido, e que no foi eliminado
Amrica Latina 11,1 17,7 20,0 16,8 16,3 18,7 27,9 20,2 17,7 19,4 19,9
pelo desenvolvimento da produo flexvel, pela importncia relativa da diminuio dos custos de mo de obra nos custos
totais das empresas e pelo aumento da importncia da proximidade com clientes e fornecedores, tende a produzir para os sia 45,5 66,4 38,9 41,1 47,0 36,6 41,6 41,0 43,0 49,7 52,7
mercados regionais, e no para os mercados globais. frica 10,3 8,8 8,4 8,1 7,8 9,1 7,6 5,6 4,4 8,4 9,7
Oman, sendo um terico do mainstream, apesar de discutir o fenmeno da regionalizao, esquece de dizer que o comrcio Fonte:OMC(1995 1997) Siron, 2000, p.8.
mundial em grande medida pautado pelo grande capital e pelas grandes corporaes. As mercadorias de maior valor agregado
e as patentes dos produtos so de empresas e ologoplios centrais, que muito raramente desenvolvem tecnologias nos pases Observando as exportaes intrazona nas exportaes totais da Zona, ns temos que em 1997 a APEC realizava 72%
perifricos. Estes ltimos pases, em geral, possuem raras empresas globalizadas. Portanto, estas diferenas so substantivas e a das exportaes entre si, a UE-16 o equivalente 55%, a ASEAN, 22% e o MERCOSUL, 25%.
meu juzo tornam a lgica da regionalizao diferenciada entre pases afluentes e aqueles produtores de commodities.
8 Veltz informa que as transferncias da regio francesa de le de France para o restante do pas equivale 6% do PIB da regio capital e que , na Itlia, a Lombardia contribui
7 Cf. Costa Lima, Marcos (1999), Processo de Integrao Econmica.in: Poltica & Trabalho,n15,set. p.52. com 14% de seu produto para o pas.Para o economista , com a poltica de alargamento as transferncias europias entre pases sero muito mais importantes do que as
hoje existentes.

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Outras Experincias Internacionais
Como afirmamos em artigo recente, embora se observe nas relaes econmicas internacionais uma tendncia ao mul-
tilateralismo e proliferao de acordos de livre-comrcio, os primeiros anos do sculo XXI assistiram manuteno da tantes so o ASEAN (Brunei, Indonsia, Malsia, Filipinas, Cingapura, Tailndia e Vietn), e a APEC (Austrlia, Canad,
distribuio desigual do poder e riqueza nas relaes internacionais. Importantes estudos como o Trade and Development
Report 2007 demonstram que o comrcio internacional mantm-se fortemente desigual. Aps as j conhecidas crises da
dcada de 1990 e do Consenso de Washington, vultosos esforos das diplomacias e de intelectuais de pases emergentes
chamam a ateno para a necessidade de reformulao da ordem internacional e da distribuio dos frutos do progresso e
da riqueza. Os primeiros anos do sculo XXI presenciaram o retorno do desenvolvimento econmico na agenda da poltica
domstica e externa, onde os temas da integrao regional e do regionalismo se tornam imprescindveis. (Teixeira , A. e
Costa Lima, 2009)
Dada a distribuio assimtrica da riqueza internacional e o recrudescimento do protecionismo em alguns pases
desenvolvidos, o comrcio internacional recente passa a exibir em quase todos os continentes padres de organizao
baseados em plataformas de produo e circulao regional. As redes internacionais de produo (Akyus, 2005; Unctad,
2007), so a face mais visvel de um processo de descentralizao produtiva em escala global.
O crescimento da sia de 1978, na China, at a crise financeira de 1997 fez da regio aquela que mais crescia na eco-
nomia mundial durante o perodo. O chamado modelo asitico foi a grande novidade no capitalismo ps 1980. Como
afirma Alice Amsden (2007:8), a maioria dos pases da sia teve uma distribuio de renda muito igual para os padres
mundiais e um tipo diferente de capitalismo daquele Reagonomics ou do neoliberalismo. A ideologia do livre mercado
foi tomada com um granus salis. Na sia, a formao de capital e a reduo da pobreza caminharam passo a passo, com:
a primeira, criando pessoas capacitadas, enquanto a segunda, criando trabalho para empreg-los. De acordo com o Asian
Development Bank, entre 1960 e 2000 a taxa asitica de pobreza (pessoas vivendo em estado de subsistncia) caiu de 65
para 17%. A mortalidade infantil saiu do patamar de 141 por 1,000 nascidos para 48 e a expectativa de vida que era de 47
anos subiu para 67. (Amsden 2007:9)
O Japo perdeu mpeto a partir da estagnao no incio da dcada de 1990 e, pouco a pouco, perdeu sua liderana re-
gional para a China. O processo j havia sido iniciado em setembro de 1985 com o Acordo Plaza e a valorizao do Iene. A
partir da, o Japo parte para um processo de criar, no leste asitico, uma economia integrada com aquela japonesa. Passou
a investir maciamente em toda a sia do leste e do Sudeste. Este pas tornou-se o maior fornecedor de Investimentos Di-
retos Externos da sia. Ao final dos anos 1990, as empresas japonesas haviam investido mais de 100 bilhes de dlares na
regio. Mais de 4.500 empresas japonesas ss ou em joint ventures,empregavam quase 1 milho de trabalhadores na sia.
No incio desta dcada, a sia Pacfico superou os Estados Unidos como mercado para as exportaes japonesas e o Japo
ultrapassou os EUA como principal parceiro comercial da regio. (Gilpin, 2004, 360).
A China veio ocupar o lugar do Japo aps 1998, que sofria de intensa depresso. O sucesso econmico da China
dependeu muito de seu acesso a capitais e tecnologias estrangeira, bem como de seu acesso ao mercado norte-americano.
Uma parcela substancial do supervit comercial chins para o resto do mundo se deve a empresas no-chinesas e
grandes exportadoras do Pas, subsidirias de MNCs estrangeiras (EUA, Japo, Coria, Europa e Formosa). Direta ou indi-
retamente as empresas estrangeiras respondiam por 3/4 das exportaes chinesas (Gilpin,377).
O desenvolvimento econmico da regio foi e orientado em grande medida pela fora do mercado e pelas exporta-
es, pelos investimentos externos diretos e pelas atividades das empresas multinacionais.
Em um captulo onde analisa o regionalismo asitico, Robert Gilpin fala do desenvolvimento de uma identidade e um
contexto institucional da sia do Pacfico. A APEC (Cooperao Econmica da sia-Pacfico), criada em 1989, sofre, se-
gundo o especialista em poltica econmica internacional, uma baixa eficcia organizacional limitada pela ausncia de uma
liderana forte e a diversidade de interesses entre os membros. Mas talvez a maior fragilidade do Bloco esteja na diviso da
330 | MERCOSUR 20 aos
mesma em dois blocos, um liderado pelos Estados Unidos que quer derrubar as barreiras comerciais (Austrlia, Canad e
Cingapura) e o outro, liderado pela China e a Malsia e os pases menos desenvolvidos do Leste Asitico, que so reticentes
ao livre-comrcio.
A regio profundamente marcada por diferenas culturais e conflitos polticos. As instituies regionais mais impor-
Chile, China, Japo, Mxico, Neo-Zelndia, EUA e pequenos pases da sia Pacfico). O Regionalismo aberto prevalece. A
depender do avano da ndia, a SAARC tende a ganhar projeo.
A experincia indiana de integrao regional formal, por sua vez, d-se com a Associao para a Cooperao Regional
da sia do Sul (SAARC), que foi criada em dezembro de 1985, numa articulao entre sete pases, a saber: Bangladesh,
Buto, ndia, Maldivas, Nepal, Paquisto e Sri Lanka. Atravs de um processo de avano em diversas reas, em 1997 foi
estabelecido no SAAR o Preferential Trading Arrangement (SPTA), acordo este que refletiu o desejo destes pases de pro-
mover e sustentar a cooperao econmica na regio, atravs da troca de concesses. Neste acordo, os pases apresentaram
uma reduo tarifria em um nmero considervel de itens, com pases maiores cedendo mais, a exemplo da ndia, que
fez concesses em 2402 produtos; o Paquisto em 685 e Bangladesh em 572, quando Sri Lanka em apenas 211.
Em 1998 estes pases decidiram acelerar as negociaes, aprofundando as concesses tarifrias. Atualmente, um Acor-
do Regional para Promoo e Proteo dos Investimentos no interior da SAARC est sendo considerado.
No encontro da SAARC em Colombo, agosto de 2008, a ndia declarou uma vultosa ajuda ao Paquisto, seu tradicio-
nal rival na regio, demonstrando que est buscando uma proativa poltica externa de aproximao e de liderana na re-
gio. So grandes as assimetrias entre os pases membros e a liderana da ndia, seja econmica, seja militar, indiscutvel9
(Teixeira, A. e Costa Lima, M, 2009).
O projeto mais ambicioso e at hoje o melhor sucedido entre os processos de integrao, o mais avanado em termos
tericos e polticos, aquele patrocinado pela Unio Europia. Muito embora a Europa viva hoje uma crise econmica de
grandes propores e sem perspectivas de trmino, conseguiram uma ampla associao de 27 pases. Desde o Tratado de
Maastricht, estabelecido em 1992 e que cria a Unio, foi um desenrolar gradual desde a Comunidade Europia de Carvo
e do Ao em 1951 at a criao da Comunidade Econmica Europeia em 1957. Esta arrojada arquitetura inclusive gerou
uma forte tendncia a mmese, quando todas as inicitivas de arranjo institucional entre pases passam pelo crivo e pelo
modelo europeu. De fato, sendo uma abordagem inovadora das escalas e instrumentos de interveno, a UE tem imple-
mentado um conjunto muito amplo de estratgias com foco no territrio europeu. Neste sentido que Carlo Brando
(2010:107) nos diz que com as premissas estruturadoras da solidariedade (com regies desfavorecidas) e coeso (buscan-
do reduzir disparidades), o projeto em processo busca o apoio das regies atrasadas, mas a construo simultnea das
coeses econmica, fsica, social, poltica e territorial, sempre com uma definio da escala mais adequada para se ativar
os potenciais inovativos e do desenvolvimento. Com isto no se quer dourar a plula do processo. Quem acompanha os
seus desdobramentos sabe das dificuldades em consolidar uma constituio europeia, mas tambm sabe da luta contra a
tecnocracia incrustada em Bruxelas. No temos espao aqui para aprofundar a construo destas questes, nem tampouco
o avano da construo de uma escala poltica de supranacionalidade.
Xavier Gizard, Secretrio Geral da Conferncia de Regies Perifricas e Martimas da Comunidade Europeia, diz que,
num perodo de vinte anos, a poltica regional europeia se tornou o primeiro oramento da Unio Europeia em termos de
valor, superando ao da poltica agrcola comum que tanto tem servido de enfrentamento com os pases sul-americanos.
Entre 2007 e 2013, perodo de implantao de seu 7 Programa Quadro, so 350 bilhes de euros investidos em polticas
regionais, de um oramento total de 1 trilho de euros. Segundo Gizard (2010:116), ao invs de uma simples diviso de um
pacote financeiro entre as adminitras centrais dos Estados membros, decidiu-se pelo lanamento de planos regionais de
desenvolvimento em escala infraestatal, de acordo com as autoridades pblicas regionais. Trs grandes objetivos foram
9 Cabe lembrar que na ltima reunio da SAAR, em Colombo no Sri-Lanka, agosto de 2008, a ndia exerceu papel protagnico e de liderana regional, ao liberar, a fundo
perdido $600 milhes de dlares para projetos de desenvolvimento no Paquisto.
MERCOSUR 20 aos | 331
objetivados nos ltimos 20 anos: EUA, fez com que o Mxico perdesse autonomia de sua poltica comercial e externa. Mais recentemente o pas, em razo
da crise, perdeu muitas de suas empresas maquiladoras para a China e muito remota a possibilidade de o pas conse-
Um maior esforo em favor de regies ditas em atraso de desenvolvimento, aquelas em que o produto interno guir melhores condies para enviar seus trabalhadores para o mercado americano aps o endurecimento da legislao de
bruto por habitante inferior a 75% da mdia da Unio; imigrao dos Estados Unidos(Costa Lima, M, 2006a).
No possvel no espao desse artigo introduzir outras experincias de integrao regional em curso, a exemplo da
O acompanhamento s outras regies; Comunidade Andina de Naes, criada em 1969, hoje Pacto Andino e composto pela Bolvia, Colmbia, Equador, Peru
(o Chile deixou o bloco em 1977 e a Venezuela o abandonou para integrar-se ao MERCOSUL). Ainda na Amrica Latina,
O apoio cooperao territorial entre as regies. o Mercado Comum e Comunidade do Caribe (Caricom), criado em 1973, um bloco de cooperao econmica e poltica
formado por 14 pases e quatro territrios. Em 1998, Cuba foi admitida como observadora. Ou ainda o Cafta-DR - Central
Estes 3 objetivos foram concretizados conforme 04 princpios bsicos: i) o empenho financeiro europeu, que deve se American Free Trade Agreement - Dominican Republic, que envolve, alm dos Estados Unidos, a Costa Rica, El Salvador,
somar ao empenho nacional e regional;; ii) a subsidiaridade, ou seja, a responsabilidade confiada ao nvel geogrfico mais Nicargua, Honduras, Guatemala e Repblica Dominicana.
apropriado; iii) a plurianualidade que d segurana aos atores regionais na sua estratgia de investimento, os cofinancia- A Comunidade da frica Meridional para o Desenvolvimento (SADC) foi estabelecida em 1992 para incentivar as
mentos sendo garantidos por um prazo de sete anos; e iv); uma poltica destinada a todas as regies de modo a associ- relaes comerciais entre seus 14 pases-membros, com o objetivo de criar um mercado comum e tambm promover
-las ao projeto europeu, prevendo um apoio fianceiro regressivo dependendo do nvel de prosperidade de cada regio. ( esforos para estabelecer a paz e a segurana na conturbada regio. H planos que futuramente seja adotada uma moeda
Gizard,117) comum. So seus membros: Angola, frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Malau, Maurcio, Moambique, Nambia, Repblica
Gizard estabelece uma reflexo crtica sobre o processo europeu, apontando um conjunto de problemas ainda per- Democrtica do Congo, Seicheles, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbbue.
manentes no contexto da Unio Europia e diz que os economistas neoliberais parecem no ter entendido nada da crise Finalizando, os movimentos regionais tm proliferado ao longo destes ltimos vinte anos e parecem ser mais dura-
mundial dos ltimos dois anos e tentam propor a sua viso deurpada como base para a discusso que se inicia sobre o douros do que aqueles que se seguiram ao imediato ps- 1945. Os avanos alcanados pela Unio Europeia com certeza
oramento 2014-2020. Essa viso exclui a associao dos atores territoriais preparao e execuo das polticas necess- estimularam estes desdobramentos. H uma busca por ampliar a cooperao internacional que parece desdizer os realistas
rias. (Gizard, 119). e apontar o multilateralismo como uma via mais adequada para a Comunidade Internacional, que sofreu nos ltimos trin-
So diversos os problemas que no tm acompanhado a convergncia europeia: i) o fosso entre regies ricas e pobres tas anos a plena hegemonia dos EUA, aps o fim da Guerra Fria. Embora ainda seja cedo para adiantar que os processos
no foi reduzido; ii)os mais ricos conservam uma distncia considervel em relao aos mais pobres; iii) houve reduo de integrao esto caminhando para o aprofundamento, muitos pases tm sinalizado para que a integrao se faa para
do fosso em matria de infra-estruturas fsicas (estradas, saneamento) mas muito menos com relao aos investimentos alm dos efeitos comerciais, buscando maior aproximao identitria e cultural e que estes processos sejam capazes de pro-
imateriais; iv) a crise financeira e seu impacto sobre a economia real embaralham o quadro de investimentos necessrios duzir maior coeso e menos desigualdade entre Estados. A Amrica do Sul vive um momento particular de sua histria, ao
para assegurar o futuro dos tecidos regionais de empresas e a perspectivas de emprego; v) a mudana climtica pe as mesmo tempo em que a institucionalizao da integrao se faz de forma intergovernamental, existe uma forte demanda
mesmas questes aos responsveis territoriais e vi) uma boa parte das respostas teis passa pelos fatores imateriais e, em por mais integrao, mais solidariedade, maior grau de soberania e de solidariedade regional no contexto da comunidade
conseqncia, por polticas regionais que valorizem tais fatores, que seja de baixo para cima ou bottom up, no apenas internacional. De todo modo, o processo ainda permanece muito distante do comum de suas populaes (Choi e Capo-
pela absoro de inovaes originrias do exterior. raso, 2003). Sem uma base social para a concretizao de um tal projeto, o apoio para a integrao regional no ter um
Cabe aqui introduzir algumas breves reflexes sobre a ALCA e o NAFTA. Este primeiro processo data de 1994, quan- apelo maior, no ter motivao. Como difcil entender a poltica domstica sem entender as estratgias e demandas dos
do na Cpula de Miami , Bill Clinton convidou todos os 34 pases da Amrica Continental e do Caribe, exceo de Cuba, grupos endgenos, ainda mais difcil ser compreender a poltica regional sem levar em considerao os sujeitos sociais.
a dele participarem. Essa nova iniciativa seguia um conjunto de medidas macro-econmicas que deveriam ser adotadas A recente crise do capitalismo e a falncia das polticas neoliberais produziram as mudanas polticas na Amrica do Sul.
pelos pases latino-americanos, englobadas no Consenso de Washington e que propunham uma ampla desregulamenta- H muito pouca clareza sobre o projeto ou os projetos a seguir, mas a superao da subordinao internacional, o esforo
o do sistema financeiro, do sistema de trabalho, do estrito controle monetrio e da reduo sistemtica da interferncia para ultrapassar os umbrais da pobreza e as determinaes pela igualdade, so referncias republicanas a consolidar. Como
do Estado na economia, atravs de um massivo processo de privatizao dos ativos pblicos (Costa Lima,2006a); (Costa disse Hannah Arendt (2008:114): a experincia fundamental da igualdade encontra expresso poltica adequada nas leis
Lima 2009); (Ayerbe, 2006). Hoje sabemos das estratgias estado-unidenses de franquear um fast-track para acelerar a republicanas. Que a regio tem buscado concretizar e ultrapassar, pela solidariedade.
conformao desta rea de Livre Comrcio, que praticamente foi rejeitado pela maioria dos pases da Amrica do Sul, com
os EUA tentando ento assinar acordos bilaterais com pequenos pases da Amrica Central e outros pases mdios como
o Chile e a Colmbia.
O North American Free Trade Agreement (NAFTA), que articula os EUA, o Canad e o Mxico, em seu captulo sobre
investimentos inclui o direito de estabelecimento, que uma garantia s companhias estrangeiras do direito de realizar
investimentos muito alm da produo, em terras, moedas, aes na Bolsa. Garante tambm ao estrangeiro o acesso ao
mercado varejista o que colocou em situao difcil os fabricantes mexicanos de bens de consumo, como sapatos, brinque-
dos, produtos alimentcios entre outros. Hoje, no Mxico, a K-Mart e a Wal-Mart so os grandes varejistas daquele pas e,
no entanto, compram produtos na China para vender no Mxico. Alm do que, a quase completa imantao do Pas pelos

332 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 333

13
Agenda externa del MERCOSUR:
un factor clave de integracin

Politlogo, doctor Carlos Lujn

en Ciencias Humanas
(Universidad Catlica
del Uruguay), Maestra
en Ciencias Sociales,
opcin Relaciones
Internacionales en
la Facultad Latino
Americana de Ciencias
Sociales (FLACSO),
Buenos Aires. Docente-
investigador en la
UDELAR y en CEFIR.
Director del Instituto
Artigas de Servicio
Exterior del Ministerio de
Relaciones Exteriores de
Uruguay.

MERCOSUR 20 aos | 335

Agenda externa del MERCOSUR: un factor
clave de integracin
Carlos Lujn1

Introduccin
El relacionamiento externo constituye un pilar bsico de la construccin institucional del MERCOSUR. El presente cap-
tulo aborda tal relacionamiento y analiza especficamente el desarrollo de la agenda externa del bloque. Dicha agenda se ha
visto fuertemente influenciada por la de Brasil que acta acorde a su estatus de actor global (real o pretendido) y por
los lmites fijados por Argentina en funcin de su poltica interna. Es en esta perspectiva que deben ser vistos los escasos
logros alcanzados hasta el momento, luego de dos dcadas de vinculacin con el mundo como actor regional.
En el ao 2011 la regin encontrar dificultades para asumir un relacionamiento externo activo. Si bien las elecciones en
Brasil despejaron la incertidumbre sobre la importancia asignada al MERCOSUR por este poderoso socio, el asentamiento de
las nuevas autoridades an no se ha producido. El escenario ms favorable es el de la continuidad del apoyo brindado al proceso
de integracin por el presidente Luis Incio Lula da Silva y su partido, el Partido de los Trabajadores (PT). Un escenario ms
adverso se presenta si se da un relacionamiento con el mundo ms en clave nacional que regional, si los intereses industrialistas
tienen buena acogida por parte de la nueva presidenta y se instala una visin que ve en la regin ms un lastre que una plataforma
de lanzamiento hacia el mundo, esto es bastante improbable pero no descartable. Por otro lado, el debilitamiento del gobierno
argentino patente en la conformacin de un Parlamento adverso al Ejecutivo y de cara a una pugna electoral por la presidencia
en este ao 2011 tambin resta impulso a una agenda internacional proactiva por parte del bloque. Finalmente, la voluntad
presidencial paraguaya favorable al MERCOSUR aunque con un Presidente debilitado y un accionar pro-MERCOSURiano
del segundo gobierno frenteamplista en el Uruguay, son factores que coadyuvan al fortalecimiento integracionista pero no son
determinantes del resultado final.
En este captulo se analiza el relacionamiento externo del MERCOSUR en base a los crculos concntricos que rodean
al bloque.
En un primer crculo se ubica el relacionamiento hemisfrico con los pases asociados al MERCOSUR (Chile y Boli-
via) y los pases de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) que se incorporarn a la brevedad; luego siguen los pases
de Amrica Central y el Caribe, ms especficamente los integrantes Sistema de Integracin Centroamericana (SICA),
Cuba y los miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM); finalmente, aparecen los pases de Amrica del Norte,
concretamente Mxico, Estados Unidos y Canad.
En un segundo nivel de importancia se encuentra el relacionamiento con Europa, que tiene como actor principal a la
Unin Europea, y luego a los pases que pertenecen a la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA), en su momento,
antes de su incorporacin a la Unin Europea, los pases del Visegrado y de la Organizacin de Cooperacin Econmica
de los Pases de la Cuenca del Mar Negro; por ltimo, tambin reviste importancia la Federacin de Rusia como un actor
independiente de los anteriores.
En un tercer crculo se posicionan diversos agrupamientos de pases con niveles de importancia variables en el tiempo.
Por un lado, estn Israel y los pases musulmanes como Egipto, el Consejo de Cooperacin del Golfo, Marruecos, Turqua y
Pakistn. Por otro, los pases asiticos como son la India, Japn, Corea, China, la Asociacin de Pases del Sudeste Asitico
(ASEAN), el Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC) y Singapur; tambin, hay dos grupos de pases rele-
1 Politlogo, doctor en Ciencias Humanas (Universidad Catlica del Uruguay), Maestra en Ciencias Sociales, opcin Relaciones Internacionales en la Facultad Latino Americana
de Ciencias Sociales (FLACSO), Buenos Aires. Docente-investigador en la UDELAR y en CEFIR. Director del Instituto Artigas de Servicio Exterior del Ministerio de Relaciones
Exteriores de Uruguay.

MERCOSUR 20 aos | 337

vantes en el concierto internacional como son la Unin Aduanera del frica Austral (SACU) y Australia y Nueva Zelandia
(Relaciones Econmicas ms Cercanas [CER]).
Los resultados del relacionamiento del MERCOSUR han sido diversos. Las relaciones han sido buenas. Los acuerdos
fructferos con los pases sudamericanos, han generado moderadas expectativas en el caso de Centro Amrica y el Caribe
y han dado resultados nulos en el caso de los pases de Amrica del Norte esto es considerando el MERCOSUR como un
todo, ms all de los acuerdos de libre comercio que puedan haber tenido algunos de sus socios con Mxico.
En lo referente al segundo crculo, ms de una dcada de conversaciones y negociaciones no han resultado en avances
sustantivos y an, cuando parece haber una ventana de oportunidades en este ao 2011, luego de recomenzadas las nego-
ciaciones Unin Europea-MERCOSUR en el mes de mayo del 2010, la historia demuestra que debe primar la prudencia
en cuanto a las expectativas de acuerdos satisfactorios antes de que recomience la ronda de la Organizacin Mundial de
Comercio (OMC) en el 2012. La obtencin de resultados concretos en este relacionamiento externo especfico puede ser la
base para que se reinicien negociaciones del MERCOSUR con los Estados Unidos en un nuevo marco global que incluya
en el proceso a Canad y Mxico en la prxima dcada.
Las relaciones en el tercer crculo, pasan por una ampliacin de los vnculos comerciales con los pases rabes, el
reciente tratado de libre comercio con Egipto va en esa direccin, para permitir un fluido proceso interno de ratifica-
cin de los acuerdos con Israel, sobre todo en Brasil, al verse ms equilibrados los vnculos internacionales del bloque.
Adems, la profundizacin de los vnculos con las pujantes economas asiticas, tomar un largo tiempo antes de que la
regin est preparada para tratados de libre comercio con estos pases. Finalmente, las relaciones con pases como los de
la SACU estn ntimamente vinculadas a las relaciones con las potencias emergentes en el sistema internacional (India,
China y Rusia), con un componente poltico ms que econmico-comercial, al tiempo que las relaciones con Australia y
Nueva Zelanda se asocian estrechamente con los acuerdos generales a los que el MERCOSUR llegue con las principales
potencias de Occidente (Unin Europea, Estados Unidos y Canad).
En sntesis, hay avances en lo que puede ser el sistema de Asociacin Latinoamericana para el Desarrollo y la Integracin
(ALADI) y escasos logros en el resto del relacionamiento externo del bloque. En un escenario optimista es posible considerar que
los posibles avances en las negociaciones en curso con la Unin Europea, podran tener un posible efecto domin de largo plazo,
que permitira retomar las negociaciones con los Estados Unidos, incursionar exitosamente en el mundo musulmn, consolidar
el acuerdo con Israel y generar una lgica de relacionamiento positivo con los nuevos agrupamientos emergentes en el mundo,
como el que laxamente constituyen China, India, Rusia y Sudfrica agrupamiento al que Brasil ha dedicado ingentes esfuerzos
diplomticos. La visin pesimista es que habr que esperar a los resultados en la OMC a partir del 2012, en negociaciones
que llevarn el resto de la prxima dcada, para relanzar una agenda de relacionamiento externo con chances de obtener algn
resultado positivo en lo econmico-comercial, ms all del posicionamiento del bloque como un actor a ser tenido en cuenta en
la poltica mundial de siglo XXI.
El relacionamiento hemisfrico: la prioridad geoestratgica2
Varias razones hacen del hemisferio la prioridad estratgica del MERCOSUR
En primer lugar, es donde se encuentra el espacio natural de expansin del MERCOSUR: Sudamrica. Las fuertes relacio-
nes de Colombia con Estados Unidos y las mltiples redes de comercio trazadas por Chile a travs de sus innumerables
tratados de libre comercio con el mundo, dificultan dicha expansin en el corto plazo, pero ello no cambia que Sudamrica
2 La informacin presentada a continuacin tiene por fuente las entrevistas realizadas a las autoridades de la Cancillera y de Comercio Exterior del Ministerio de Economa y
Finanzas del Uruguay, as como los documentos descriptivos (memos) suministrados sobre el estado del relacionamiento externo del MERCOSUR. Es responsabilidad del autor
la seleccin de los aspectos ms relevantes de dicho relacionamiento.
338 | MERCOSUR 20 aos
sea la base natural de proyeccin del MERCOSUR en una primera instancia.
En segundo lugar, Amrica Latina en su conjunto es parte del universo externo inmediato por razones histricas, culturales
e idiomticas pero tambin comerciales y econmicas. La inclusin de Mxico y Cuba entre las relaciones privilegiadas del MER-
COSUR, es por dems necesaria para construir un actor internacional de fuerte presencia en su espacio inmediato.
Finalmente, la pertenencia al hemisferio de la principal potencia mundial, no es un dato a ser desestimado, a lo que se
aade un Canad que puede servir de nexo y facilitador de las relaciones con los Estados Unidos y otros pases occidentales
desarrollados.
Amrica del Sur: la regin inmediata
MERCOSUR - Chile: Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) N. 35
Chile como Estado Asociado del MERCOSUR tiene un acuerdo de complementacin econmica, el N. 35, desde Julio de
1998 y se ubica en el primer crculo del relacionamiento externo del bloque.
Los temas que se han estado manejando en la relacin entre ambas partes son: reglas de origen, zonas francas, cronograma
de desgravacin tarifaria para el trigo y la harina de trigo, posibles escenarios de profundizacin del acuerdo, cuestiones sanita-
rias y fitosanitarias y servicios, as como avanzar en un cronograma de desgravacin como parte del Anexo 9 del ACE N. 35.
La ltima reunin de la Comisin Administradora del ACE N. 35 fue en mayo del 2009. En la misma se trabaj en
el tema de las inversiones, la transposicin del acuerdo NALADISA 2007, las Confederaciones Murcianas de Pequeas y
Medianas Empresas (COMIPYMES) y las zonas francas.
MERCOSUR - Bolivia: ACE N. 36
Anlogamente a la situacin de Chile, Bolivia como Estado Asociado del MERCOSUR tiene un acuerdo de complementa-
cin econmica, el N. 36, desde diciembre de 1996 y se ubica en el primer crculo del relacionamiento externo del bloque.
En dicho marco el MERCOSUR present a Bolivia una propuesta relativa a la profundizacin de preferencias aran-
celarias en el marco del ACE N. 36, mediante una aceleracin lineal de los cronogramas de desgravacin arancelaria,
teniendo en cuenta las asimetras con Bolivia y dentro del Grupo.
La Comisin Administradora aprob, entre otras, las propuestas presentadas por el MERCOSUR para la creacin de
un Grupo de Trabajo sobre Asuntos Aduaneros y la suscripcin de un acuerdo para la facilitacin del comercio, mediante
el establecimiento de reas de control integrado en las fronteras, con base en los trminos del Acuerdo de Recife y sus
Protocolos.
Es de destacar que en la XXVIII Reunin del Consejo del Mercado Comn (CMC), las delegaciones de los Estados
Partes y de los Estados Asociados expresaron su solidaridad al proceso de institucionalidad democrtica de la Repblica
de Bolivia, y manifestaron su satisfaccin por la solucin constitucional lograda luego de la crisis poltica y social ocurrida
en el ao 2005. Al respecto se adopt una Declaracin Presidencial.
La ltima reunin de la Comisin Administradora del ACE N. 36fue en2008. En virtud de la prdida de acceso al
mercado con Estados Unidos, Bolivia solicit ingresar con unacuota con un margen de preferencia del 100% para un lis-
tado de productos textiles y flexibilizacin en materia de origen. Dadas las demoras del MERCOSUR en responder, Brasil
se lo otorg en forma bilateral.
MERCOSUR 20 aos | 339
MERCOSUR - Comunidad Andina de Naciones (CAN): ACE N. 59
La CAN tiene un Acuerdo de Complementacin Econmica, el N. 59, con el MERCOSUR y se ubica en el segundo crculo
del relacionamiento externo del bloque.
En 1998 se iniciaron negociaciones entre el MERCOSUR y la CAN que culminaron el 16 de abril de ese ao con la sus-
cripcin de un Acuerdo Marco mediante el cual se formaliz el compromiso de ambos bloques de negociar una Zona de Libre
Comercio, en principio bajo el formato 4+1, con la ambiciosa meta de concluir las negociaciones a fines de ese mismo ao.
Dichas negociaciones iniciales se enfrentaron a dificultades que residan fundamentalmente en diferencias de filosofa
sobre el alcance de la negociacin: mientras la CAN era partidaria, en ese momento, del mantenimiento del patrimonio
histrico en el marco de los compromisos bilaterales bajo un esquema rgido, el MERCOSUR se manifestaba a favor de la
multilateralizacin de las preferencias existentes.
A partir de la aprobacin por parte del MERCOSUR de la Decisin N. 32/00, aprobada en la XVIII Reunin del CMC
en junio de 2000 en Buenos Aires, los Estados Partes del bloque acordaron proponer a la CAN reiniciar negociaciones.
Tras sucesivos fracasos durante el ao 2000, en el 2001 se inici un proceso constante de reuniones que culminaron con la
suscripcin de un nuevo Acuerdo Marco MERCOSUR-CAN, en ocasin de la Cumbre de Brasilia en diciembre de 2002.
Este largo y complejo proceso iniciado en 2002 tambin se vio dificultado por la persistencia de diferentes enfoques
acerca de cmo abordar esta negociacin y hacer compatibles los intereses de ambas Partes.
A partir del mandato de la Cumbre de Guayaquil realizada el 27 de julio de 2002 y en el marco de este nuevo
impulso, reforzado por el encuentro de los Cancilleres de la CAN y del MERCOSUR en ocasin de la Asamblea Ge-
neral de la ONU en Nueva York el 15 de septiembre de 2002, el MERCOSUR se comprometi a realizar una propuesta
con el fin de viabilizar estas negociaciones. Es as que en la V Ronda de Negociaciones llevada a cabo en diciembre
de 2003, se realizaron importantes esfuerzos que culminaron con la suscripcin del Texto del Acuerdo General y los
textos normativos sobre disciplinas por un lado, y por otro se avanz a fin de completar las negociaciones bilaterales
en materia de cronogramas.
El da 18 de octubre de 2004 en Montevideo, los Ministros del MERCOSUR y la CAN reunidos en la sede de ALADI,
firmaron el Acta de Protocolizacin del Acuerdo de Complementacin Econmica N. 59.
En la XXVIII Reunin del CMC realizada los das 18 y 19 de junio de 2005 en Asuncin, se tom nota con satisfac-
cin de la adhesin al Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, Bolivia y Chile y a la
Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, realizada por Per y Venezuela, y de la
adhesin a la Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR por parte de Colombia. Los
Ministros destacaron la importancia de profundizar la convergencia entre los procesos de integracin en Amrica Latina,
y fortalecer la propuesta de construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones.
Entre los das 28 al 30 de junio de 2005 se realiz en Montevideo la I Reunin de la Comisin Administradora del
Acuerdo MERCOSUR-CAN donde se trataron, entre otros, temas pendientes de negociacin: Reglamento Interno
de la Comisin Administradora, Reglas de Procedimiento para los Tribunales Arbitrales, Reglamento del Protocolo
Adicional de Solucin de Controversias, Profundizacin de Preferencias establecidas en el Acuerdo, estado de las
notificaciones pendientes, creacin de grupos ad hoc sobre reglas de origen. Para realizar consultas y propuestas
especficas en asuntos relativos a productos farmacuticos, cosmticos, alimentos y otros productos de uso humano,
se acord intercambiar propuestas para la realizacin de un plan de accin en lo relativo a los sectores automotor,
textil e indumentaria, correccin de errores y omisiones detectadas por las Partes en los Anexos y Apndices y Fun-
cionamiento del Acuerdo.
La CAN, por Decisin 613, le otorg a los Estados Partes del MERCOSUR la condicin de Estados Asociados a la CAN. Es por
esto que la CAN extendi al MERCOSUR invitaciones para asistir a la Cumbre de Pases Andinos del 18 de julio de 2005 en Lima, Per.
Durante la pasada Presidencia Pro Tmpore de Paraguay (PPTP) en el primer semestre de 2009, no se han reali-
340 | MERCOSUR 20 aos
zado reuniones ordinarias de la Comisin Administradora del ACE N. 59, y contina sin resolverse la situacin de
Venezuela dentro del ACE N. 59 luego de su denuncia del Acuerdo de Cartagena. El 14 de mayo de 2009 se realiz
en la ciudad de Quito, una reunin extraordinaria de la Comisin Administradora con los socios del MERCOSUR
y Ecuador, con el fin de analizar las medidas de salvaguardia adoptadas por el Ecuador por desequilibrios en su ba-
lanza de pagos.
MERCOSUR - Per: ACE N. 58
Cabe sealar la posible incorporacin del Per como Miembro Asociado al MERCOSUR luego de la entrada en vigor del
ACE N. 58.
El 18 de octubre de 2004 en la sede de ALADI se realiz la firma del Acta de Protocolizacin del ACE MERCOSUR-Per.
Conjuntamente con el Acta, la delegacin peruana adjunt una Declaracin por la cual establece su decisin de some-
ter a revisin a algunas de las disposiciones suscritas con el fin de mantener un trato balanceado y uniforme con relacin
a los acuerdos suscritos entre el MERCOSUR y los otros pases integrantes de la CAN.
La Comisin Administradora del ACE N. 58 no se ha reunido desde el ao 2009. Al respecto, el MERCOSUR ha
sealado reiteradamente a Per su voluntad de que se rena la misma. Adicionalmente el MERCOSUR ha solicitado a
Per compensaciones por la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) Per-Estados Unidos. Hasta el momento no se ha
recibido una respuesta por parte del Per a ninguno de los dos planteos sealados.
MERCOSUR - Suriname: estn entabladas conversaciones
En enero de 2005, la Coordinacin brasilea puso a consideracin de los dems socios una propuesta de negociacin
de un Acuerdo de Alcance Parcial Agropecuario MERCOSUR-Suriname. El objetivo es conceder preferencias arancelarias
a las exportaciones de arroz de Suriname. Este pas es productor eficiente de arroz. Tanto Argentina como Uruguay han
manifestado la necesidad de que Brasil no ponga obstculos a las ventas de arroz intraMERCOSURianas y que se discuta
una cuota para Suriname.
Hasta el momento, no se ha avanzado en este relacionamiento externo especfico ms all de las conversaciones iniciales.
Amrica Central y el Caribe: el patio trasero de la potencia hegemnica
MERCOSUR - Sistema de Integracin Centroamericana (SICA): estn entabladas conversaciones
El 23 de abril del 2004, durante la reunin que los Cancilleres del MERCOSUR mantuvieran con los Estados miembros
del SICA, se acord el inicio de las conversaciones con vistas a la celebracin de un Acuerdo de Libre Comercio. El tema
fue retomado durante el encuentro que los Cancilleres de ambos bloques mantuvieron en Nueva York en paralelo a la 59
Asamblea General de Naciones Unidas. En ambas ocasiones se acord la realizacin de una misin tcnica exploratoria,
con miras a un mayor intercambio de informaciones sobre las respectivas realidades econmicas y comerciales.
De conformidad a lo establecido en la LV Reunin del Grupo Mercado Comn (GMC) sobre el inters del MERCO-
SUR en el inicio de las negociaciones, entre el 20 y el 22 de octubre de 2004, se realiz una misin exploratoria por las
capitales del Salvador, Guatemala y Panam.
Durante la Reunin MERCOSUR-SICA celebrada en Ro de Janeiro el 3 de noviembre del 2004, el MERCOSUR acor-
d una propuesta de cronograma y programa de trabajo que incluy tres reuniones durante el primer semestre de 2005
(febrero, abril y junio). El programa tuvo por objetivo el intercambio de informacin relativa al comercio, definicin de los
parmetros de las negociaciones y discusin preliminar de un proyecto de Acuerdo de Libre Comercio.
Segn lo acordado en la I Reunin sobre Relacionamiento Externo de la PPTP en enero de 2005, durante los das 21 y
22 de febrero de 2005 tuvo lugar en Honduras la I Reunin del Dilogo MERCOSUR-SICA.
MERCOSUR 20 aos | 341
 La reunin no colm las expectativas del MERCOSUR cuya delegacin solo fue recibida por la delegacin de Hondu-
ras en su calidad de PPT del SICA. El MERCOSUR reiter su aspiracin de iniciar un proceso negociador para la firma de
un Acuerdo de Libre Comercio. Segn lo aclarado por Honduras, la negociacin deber llevarse a cabo, por un lado, con
los pases integrantes del Subsistema de la Integracin Econmica Centroamericana (SIECA) y, por otro lado, individual-
mente, con aquellos pases integrantes del SICA que no son socios en el Subsistema (Panam y Repblica Dominicana). No
se ha pasado de conversaciones entre las partes sin que se haya dado un proceso formal de negociacin, como ya lo mani-
festaba por Nota de fecha 22 de junio de 2005, la PPT del Consejo de Ministros de Integracin Econmica Centroameri-
cana que comunic que si bien les interesa ampliar sus relaciones comerciales con otros bloques, su agenda no les permite
iniciar en este momento negociaciones comerciales con el MERCOSUR. Asimismo, informaron que ellos se comunicarn
en la oportunidad que lo crean conveniente.
El proceso negociador es muy incipiente. El ltimo paso dado fue durante la Presidencia Pro Tmpore de Brasil, en
octubre de 2008, cuando el MERCOSUR remiti oficialmente a la PPT de Honduras un proyecto de Acuerdo de Asocia-
cin. Hasta el momento no se han obtenido reacciones de parte del SICA.
MERCOSUR - Cuba: ACE N. 62
En la LIII Reunin del GMC celebrada en Buenos Aires los das 30 y 31 de marzo de 2004, el GMC tom conocimiento
de la solicitud de Cuba para iniciar negociaciones de un Acuerdo Marco MERCOSUR-Cuba. Las delegaciones acordaron
analizar esta solicitud.
En la LV Reunin del GMC llevada a cabo los das 7 y 8 de octubre de 2004 en Brasilia, la Presidencia Pro Tempore de
Brasil (PPTB) inform que en la III Reunin de la Comisin Administradora del ACE N. 43 Brasil-Cuba, la delegacin
cubana reiter su inters en negociar un Acuerdo MERCOSUR-Cuba.
En la LVIII Reunin del GMC, del 7 al 9 de junio de 2005, las delegaciones manifestaron su predisposicin a iniciar
contacto con miras a celebrar un posible acuerdo comercial con Cuba. Asimismo en la Reunin XXVIII del CMC se deci-
di iniciar un proceso negociador con Cuba tendiente a la suscripcin de un ACE en el marco de ALADI.
En el ao 2009 el MERCOSUR y Cuba han formalizado un ACE (N. 62). En juniode 2009 se realiz la I Reunin de la el Acuerdo de Alcance Parcial de Renegociacin (AAP.R) N 38 (Paraguay-Mxico); el AAP.R N 9 (Brasil-Mxico) y el
Comisin Administradora del ACE N. 62 en la ciudad de La Habana. Durante la misma se abordaron asuntos que hacen
al funcionamiento del Acuerdo, como ser el Reglamento Interno de la Comisin Administradora.
MERCOSUR - Comunidad del Caribe (CARICOM)
Conforme lo acordado en el XLVII GMC del 2001, la PPTB circul dos proyectos de Acuerdo, uno para el Mercado
Comn Centroamericano (MCCA) y otro para la CARICOM, con el fin de convenir preferencias arancelarias fijas en el
marco del artculo 25 del Tratado de Montevideo de 1980 (TM 80). En ambos casos el MERCOSUR ofrecera una prefe-
rencia del 40% para todos los bienes y el MCCA y la CARICOM, en su caso, una preferencia del 20%.
En el XLVIII GMC del 2002 se comenz a analizar la propuesta de la PPTB de Acuerdo de Preferencias Arancelarias
fijas con el MCCA y la CARICOM para todo el universo arancelario. Asimismo se acordaron las condiciones en que las
preferencias seran concedidas por los Estados Partes del MERCOSUR al MCCA y al CARICOM.
En ocasin del LII GMC del 2003, la Delegacin de Brasil inform sobre el inters del CARICOM de retomar los con-
tactos con el MERCOSUR, a efectos de explorar la posibilidad de firmar un Acuerdo de Libre Comercio. En tal sentido,
en el segundo semestre del 2004 durante la PPTB, se realizaron contactos exploratorios que se consideraron auspiciosos.
Durante la XXVII Reunin del CMC, en el mes de diciembre de 2004, fue divulgado un Comunicado Conjunto MER-
COSUR-CARICOM que contiene un Programa de Trabajo con miras a la posible suscripcin de un acuerdo comercial.
Se sugirieron dos reuniones, en febrero y abril de 2005, para el intercambio de informaciones sobre temas comercia-
342 | MERCOSUR 20 aos
les, evaluacin del tipo de acuerdo a ser negociado, anlisis y discusin preliminar de un proyecto de Acuerdo de Libre
Comercio.
Tomando como base un modelo de planilla circulado por la PPTP, los socios han cursado sus datos de comercio exte-
rior para ser intercambiados con los pases del CARICOM.
Segn lo acordado en la I Reunin sobre Relacionamiento Externo de la PPTP, durante los das 24 y 25 de febrero de
2005 tuvo lugar en Trinidad y Tobago la I Reunin del Dilogo MERCOSUR-CARICOM.
Del Comunicado Conjunto emanado de la I Reunin se desprende que la Canciller de Paraguay, en su calidad de Pre-
sidenta de la delegacin del MERCOSUR, confirm el inters del bloque en negociar un Acuerdo de Libre Comercio que
tenga en cuenta los distintos niveles de desarrollo de los pases de ambas regiones. Fue manifestado que el MERCOSUR en
un eventual Acuerdo incluira no solo el libre comercio de bienes sino tambin servicios e inversiones. Asimismo se ofreci
cooperacin tcnica a los pases del CARICOM.
Por otra parte, el Presidente de la delegacin del CARICOM expres que la decisin del bloque, sobre la posibilidad
de negociar un Acuerdo de Libre Comercio no iba en desmedro de su inters en desarrollar tanto el intercambio de bienes
como de servicios, especialmente en turismo, y la promocin de inversiones.
Desde las LVIII Reuniones Ordinarias del GMC de 2005 a la fecha no se desarrollaron avances significativos.
A la fecha, segundo semestre de 2009, no existe proceso negociador, solo declaraciones polticas de buenas intenciones.
Amrica del Norte: la era post-ALCA
MERCOSUR - Mxico: ACE N. 55
Con fecha 5 de julio de 2002, los Estados Partes del MERCOSUR y Mxico suscribieron un ACE para la creacin de un
rea de Libre Comercio, en el mbito del Tratado de Montevideo de 1980. Forman parte de este Acuerdo Marco, como
anexos especficos, los Acuerdos suscritos entre los Estados Partes del MERCOSUR y Mxico, es decir: el Acuerdos de
Alcance Parcial-Complementacin Econmica (AAP.CE) N 5 (Uruguay-Mxico); el AAP.CE N 6 (Argentina-Mxico),
Acuerdo Marco MERCOSUR-Mxico en el sector automotor y sus anexos bilaterales.
El da 10 de septiembre de 2002 concluyeron exitosamente, en la ciudad de Cancn, las negociaciones del TLC entre
Uruguay y Mxico, cuyo contenido se inscribe en el marco del TM 80 y del ACE N 54, celebrado entre los Estados Partes
del MERCOSUR y Mxico el 5 de julio de 2002. Dicho Acuerdo entr en vigor en junio de 2004.
El 21 de abril de 2004 por nota PPTA/325/2004 se informa que el seor Secretario de Relaciones Exteriores de Mxi-
co, doctor Luis Ernesto Derbez Bautista, durante su visita a la Argentina, anunci oficialmente la intencin de su pas de
incorporarse como Estado Asociado del MERCOSUR.
El LIV GMC (junio de 2004) coincidi en sealar que esta asociacin reviste carcter integral, siendo requisito previo
la conclusin de un Acuerdo de Libre Comercio entre ambas partes. En ese sentido, coincidi en la importancia del pronto
inicio de negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio del tipo 4+1.
En los LIV y LV GMC de octubre y noviembre de 2004 se reiter la voluntad de iniciar el proceso de negociaciones con
Mxico y la necesidad de obtener una respuesta concreta sobre el verdadero inters de dicho pas.
Durante el ao 2005, la PPTP realiz contactos con Mxico para explorar la vigencia y el alcance del inters de ese pas
en negociar un Acuerdo de Libre Comercio. Argentina y Brasil expresaron mucho inters en comenzar el proceso negocia-
dor, sin avances, hasta el momento, en tal sentido. Para Argentina, el Acuerdo no debe limitarse a bienes como con CAN,
sino que debera extenderse a servicios y otros. Brasil considera que en una fase exploratoria debe conocerse primero el
inters de Mxico y realizar consultas internas.
Con respecto a la cobertura de un futuro Acuerdo, se sabe que Mxico quiere uno de tercera generacin. El MERCO-
MERCOSUR 20 aos | 343
SUR debe definir internamente qu quiere, manteniendo coherencia y siendo consistente con la situacin al interior del
bloque. En el caso de servicios e inversiones se podra trabajar segn modelo Unin Europea o eventualmente Canad. En
bienes, se puede analizar si el ACE N. 55 puede ser la base de las negociaciones cuatripartitas.
Se deben respetar los patrimonios histricos (incluyendo el ACE N. 55) y obtener mejoras o profundizacin de las
preferencias actuales.
Los elementos que guan hoy las relaciones del MERCOSUR con Mxico son:
La importancia de encarar y llevar a cabo la negociacin como bloque sobre las bases existentes.
El objetivo de alcanzar un Acuerdo de Libre Comercio, preservando el patrimonio histrico de cada uno, en base a
los acuerdos bilaterales vigentes, que constituir el punto de partida de la negociacin.
El perfeccionamiento del ACE N. 55: profundizacin y resolucin satisfactoria de los incumplimientos.
La necesidad de recurrir a un esquema de Acuerdo paraguas en el marco de ALADI para acomodar la situacin de
los ACE N. 55 y 60.
La imposibilidad de los dems socios de aceptar las disciplinas o normativa negociadas por Uruguay.
La cobertura: definir cul es el acuerdo posible, qu cobertura se dar en bienes y por ende, si habr exclusiones y,
de existir tales en niveles importantes, determinar la viabilidad del acuerdo.
En cuanto al alcance y cobertura de la negociacin del MERCOSUR con Mxico, las expectativas de los socios principales
son las siguientes: se aspira a un acuerdo amplio, ambicioso en cuanto al acceso al mercado mexicano en comercio de bienes sin
exclusin a priori de sectores y productos. Se puede considerar la existencia de listas acotadas de productos, con plazos concre-
tos, segn las sensibilidades especficas de las partes; negociar en forma paralela el acceso a mercados, disciplinas en materia de
origen, salvaguardias, medidas sanitarias y fitosanitarias, normas tcnicas y solucin de controversias; se pretende un rgimen de
origen que contemple la acumulacin; se busca un tratamiento especial y diferenciado para Paraguay.
Mxico, por su parte, ha destacado que todos los TLC que ha suscrito son amplios, comprehensivos en varias reas
(bienes, servicios, inversiones, propiedad intelectual, etctera) y abarcan acceso y disciplinas.
Tambin que deseaba entender el hilo conductor en el alcance y cobertura de los diversos acuerdos que ha firmado el
MERCOSUR con sus Estados Asociados. Hizo consultas concretas a este respecto, mostrndose interesado en conocer las
diferencias en materia de cobertura entre nuestros diferentes ACE y la situacin en cada uno de ellos en materia de bienes
excluidos, exceptuados o encapsulados y cronogramas de desgravacin.
Consult acerca de la inclusin de temas tales como servicios, inversiones, propiedad intelectual y compras guberna-
mentales. El MERCOSUR respondi que no ha tomado una definicin sobre servicios e inversiones, propiedad intelectual
y compras gubernamentales.
Con respecto a las modalidades de negociacin el MERCOSUR ha negociado bajo el formato 4+1 y Mxico en-
tiende que esa es la modalidad, pero ha consultado sobre lo sucedido con la CAN, donde se termin en una bilateralidad.
Sobre este punto, el MERCOSUR ha reiterado que no son negociaciones comparables.
El ACE N. 55 no tuvo reunin de la Comisin Administradora durante la PPTP del primer semestre de 2009. Se
espera que se concrete durante este segundo semestre.
MERCOSUR - Estados Unidos
344 | MERCOSUR 20 aos
El Acuerdo del Jardn de las Rosas o 4 + 1 fue suscrito entre Estados Unidos y los Estados Partes del MERCOSUR el 19
de junio de 1991, en el marco de la Iniciativa para las Amricas, con el objetivo de negociar un Acuerdo de Libre Comercio
entre las Partes. Sin embargo, el Consejo Consultivo sobre Comercio e Inversiones, rgano principal del Acuerdo, haba
dejado de reunirse desde el ao 1995.
El da 24 de septiembre de 2001, en un encuentro mantenido en la ciudad de Washington entre los Cancilleres de los
pases del MERCOSUR y el Representante de Comercio de los Estados Unidos, Embajador Robert Zoellick, se decidi
revigorizar el Consejo Consultivo sobre Comercio e Inversiones establecido por el Acuerdo del Jardn de las Rosas. Se
acord que el Consejo comenzara a trabajar en Montevideo en el mes de diciembre, a fin de revisar el progreso de las ne-
gociaciones en el mbito de la OMC, coordinar esfuerzos en el avance de las negociaciones del rea de Libre Comercio de
las Amricas (ALCA), y acordar medidas para profundizar las relaciones comerciales recprocas. A efectos de desarrollar
el programa de trabajo en sectores de mutuo inters, se establecieron grupos de trabajo en las reas de comercio agrcola,
comercio industrial, desarrollo de inversiones y comercio electrnico.
El 16 de octubre de 2001, se realiz en Montevideo la primera reunin del Grupo de Trabajo sobre Comercio Agrcola,
en la cual se trataron temas referidos a medidas sanitarias y fitosanitarias y biotecnologa y se lograron identificar tres
sectores a ser negociados ulteriormente: carnes, lcteos y frutas.
El Consejo Consultivo se reuni, de acuerdo a lo previsto, durante los das 6 y 7 de diciembre de 2001 en la ciudad de
Montevideo. Se seal en la oportunidad la importancia del mbito 4+1 como un mecanismo que, adems de aplicarse
a las reuniones del Consejo, podra ser utilizado en otras instancias negociadoras tales como la OMC y los Grupos de Ne-
gociacin del ALCA. Esta cooperacin a nivel mundial y regional fomentara un conocimiento recproco ms profundo y,
como corolario, un trabajo productivo en los diferentes mbitos de negociacin.
En relacin a los cuatro grupos de trabajo creados dentro del mbito del 4+1, en el encuentro se acord, como
principio general, focalizar los esfuerzos en temas concretos que permitieran lograr un mayor acceso a los mercados y una
concentracin selectiva en aquellas reas que resultaren de importancia prioritaria.
Luego de este encuentro del Consejo, rgano supervisor de las negociaciones 4+1, el Grupo de Trabajo sobre Co-
mercio Electrnico se reuni en dos oportunidades. En la primera reunin, celebrada el 15 de febrero de 2002 en Panam,
Estados Unidos sostuvo la idea de realizar un trabajo conjunto con el sector privado de forma de compartir e intercambiar
experiencias. El MERCOSUR propuso, por su parte, que una vez aceptada la participacin del sector privado, las reunio-
nes deberan tener dos mbitos: uno abierto al pblico y el otro cerrado, deliberativo del sector gubernamental. En virtud
de esta divergencia de enfoques acerca de la participacin del sector privado, qued pendiente la modalidad de participa-
cin de dicho sector en el seno del Grupo. El 15 de abril de 2002 tuvo lugar la segunda reunin del Grupo en Buenos Aires,
en la que se analizaron temas de articulacin empresarial y de marketing.
La tercera reunin de Coordinadores del Consejo de Comercio e Inversiones del 4+1 se celebr en Buenos Aires
el da 16 de abril de 2002, y se caracteriz por un escaso contenido sustantivo en el tratamiento de temas atinentes a la
relacin bilateral entre Estados Unidos y la subregin. La reunin se concentr en el anlisis de temas referidos a las nego-
ciaciones multilaterales en el mbito mundial y hemisfrico. En este sentido, se reafirm el compromiso de mantener el im-
pulso de las negociaciones en la OMC y en el ALCA, y se acord continuar el trabajo conjunto a travs del Consejo 4+1
y otros foros multilaterales para asegurar la finalizacin de ambas negociaciones para el 1 de enero de 2005. Asimismo,
Estados Unidos y el MERCOSUR lograron un acercamiento en materia de acceso de bienes y agricultura, coincidiendo en
la necesidad de cumplir con el mandato ministerial de acordar los mtodos y modalidades para la negociacin en el ALCA.
En esta reunin, los Coordinadores definieron un cronograma de trabajo futuro, consistente con el objetivo de eliminar
obstculos al comercio y a la inversin y crear mayores oportunidades de acceso a mercados para ambas Partes.
El Grupo de Trabajo sobre Comercio Agrcola se reuni el da 20 de mayo de 2002 en Buenos Aires, focalizando
su actividad en asuntos referidos a medidas sanitarias y fitosanitarias, particularmente en materia de carnes y en temas
MERCOSUR 20 aos | 345
relativos a biotecnologa. Con respecto al tema carnes el MERCOSUR realiz consultas sobre los procedimientos para la
autorizacin del ingreso de carnes a Estados Unidos, requiriendo precisiones puntuales en materia de anlisis de riesgo,
nivel adecuado de proteccin, comercio histrico como elemento de convalidacin de comprobacin cientfica, plazos,
evaluacin de impacto econmico y equivalencias.
En lo que respecta a las otras instancias tcnicas creadas dentro del mbito del Acuerdo 4+1, el Grupo de trabajo sobre
Comercio Industrial se reuni por primera vez el da 6 de junio de 2002 en Washington D.C. La agenda estuvo restringida al
tratamiento de asuntos referidos a obstculos tcnicos al comercio. Se convino, como pasos inmediatos a seguir, que se trabajara
en la identificacin de obstculos tcnicos al comercio recproco, adoptndose como metodologa de anlisis el estudio de casos
de productos especficos y normas tcnicas, que son percibidas como obstculos tcnicos al comercio.
El Grupo de Trabajo sobre Comercio Industrial se reuni nuevamente para comenzar a evaluar casos concretos el
16 de octubre de 2002 en Ginebra, coincidiendo con la reunin del Comit sobre Obstculos Tcnicos al Comercio de la
OMC. En la agenda se incluyeron los siguientes puntos:
Implementacin del Acuerdo sobre Barreras Tcnicas al Comercio de la OMC.
Intercambio de puntos de vista sobre recientes iniciativas de Estados Unidos entre las cuales cabe mencionar Iniciativa
sobre Seguridad de los Containers, Etiquetado segn origen del pas, Nueva Ley sobre Bioterrorismo.
En dicha oportunidad, fue presentada la Propuesta MERCOSUR sobre Asistencia Tcnica, as como Non Papers soli-
citando a Estados Unidos informacin relativa a las iniciativas americanas mencionadas (Iniciativa sobre Seguridad de los
Containers, Etiquetado segn origen del pas, Nueva Ley sobre Bioterrorismo). Por su parte, Estados Unidos present un
estudio de dos casos sobre regulaciones tcnicas de Uruguay y Argentina en el sector elctrico.
En ocasin de la Reunin de Coordinadores Nacionales del GMC en Montevideo el 5 de agosto de 2003, se acord
proponer a Estados Unidos la celebracin de una reunin 4+1 para el da 25 de septiembre, a travs de una nota del
Canciller Didier Opertti a Robert Zoellick, pero la misma no se concret. En los ltimos siete aos no se han registrado
otros avances desde la fecha, por lo que se puede pensar que hasta que no recomience la prxima ronda de negociaciones
en la OMC, dicho camino no ser transitado.
MERCOSUR - Canad
El 16 de junio de 1998, en la ciudad de Buenos Aires, fueron firmados el Entendimiento de Cooperacin en materia de
Comercio e Inversiones (TICA) entre el MERCOSUR y Canad y el Plan de Accin.
El TICA tenia, entre otros, los siguientes objetivos: promover las relaciones econmicas entre ambas partes, en par-
ticular las relativas al comercio de bienes y servicios; fortalecer la cooperacin con vistas a la liberalizacin del comercio
entre las partes, y facilitar una creciente participacin del sector privado.
El Plan de Accin del TICA entre el MERCOSUR y Canad constituye una parte integral del Entendimiento, siendo
los temas de inters prioritario los siguientes:
En materia de expansin del comercio y fortalecimiento de la cooperacin econmica, la definicin de opciones y
acciones con el fin de promover el acceso al mercado de bienes y servicios y la negociacin de Acuerdos de Protec-
cin de la Inversin entre los pases del MERCOSUR y Canad.
En materia de promocin del comercio y de las inversiones, el intercambio de informacin sobre el comercio
internacional y la promocin de misiones comerciales, conferencias, ferias comerciales, etctera.
346 | MERCOSUR 20 aos
El 3 de noviembre de 1999 se celebr en Toronto la primera reunin del Grupo Consultivo del TICA, a nivel de Mi-
nistros, en ocasin de la V Reunin Ministerial del ALCA.
El 21 de noviembre de 2001 se realiz la segunda reunin del Grupo Consultivo MERCOSUR - Canad. En dicha
ocasin se efectu un amplio intercambio de puntos de vista e informacin sobre el actual estado de situacin del MER-
COSUR, la evolucin de su relacionamiento externo, y se tom nota de la visualizacin que posee Canad respecto a su
aproximacin al MERCOSUR en el marco del TICA. Asimismo, se procedi a la consideracin de un conjunto de puntos
tendientes a fortalecer los vnculos entre el MERCOSUR y Canad. Ambas delegaciones coincidieron en la conveniencia
de implementar acciones concretas.
En 2002, la Presidencia Pro Tmpore de Uruguay (PPTU) y la Embajada de Canad en Uruguay elaboraron un plan
tentativo de trabajo que fue presentado a los dems Estados Partes del MERCOSUR pero nunca fue ejecutado.
En 2003, el MERCOSUR solicit el inicio de negociaciones pero Canad se mostr reticente, a la espera de los re-
sultados de las reuniones en el marco del ALCA. En noviembre 2004, durante la visita del primer Ministro de Canad a
Brasil, a travs de un comunicado conjunto, ambos Presidentes concordaron iniciar el dilogo sobre mejoras de acceso a
los mercados en bienes, servicios en inversiones, en el contexto de las negociaciones del ALCA.
En la Reunin intra MERCOSUR sobre Relacionamiento Externo de Enero del 2005, se acord realizar una Reunin
tcnico-poltica en Ottawa, en febrero, en paralelo a la visita de la Canciller de Paraguay a Canad.
Los das 7 y 8 de febrero de 2005, se inici en Ottawa el dilogo MERCOSUR-Canad, en el marco de la visita de la
Canciller de Paraguay a ese pas.
Canad ha insistido en que el proceso de negociacin no debe desligarse del proceso del ALCA, lo que llev a que,
desechado dicho proceso, se genera un impasse en este tema.
Adicionalmente, crea dificultades al proceso el inters canadiense en las compras gubernamentales. En lo relativo estricta-
mente al acceso a mercados, no existen diferencias insalvables en bienes o en servicios. No parece ser el caso en materia de inver-
siones, especialmente por la negativa a aceptar cualquier tipo de disciplina de proteccin de inversiones por parte de Argentina;
negativa que es concomitante con el Acuerdo sobre Proteccin de Inversiones suscrito entre Uruguay y Estados Unidos.
En el sector de bienes agrcolas, Canad estuvo en su momento dispuesta a aceptar una disciplina que prohba los
subsidios a la exportacin en un entendimiento bilateral, pero se mantiene distante de los intereses del MERCOSUR en
lo relativo al tratamiento de medidas de efecto equivalente o apoyos internos. Por otra parte, para algunos productos al-
tamente sensibles en los sectores de lcteos y carne de ave y pavo, Canad estuvo dispuesta a considerar la utilizacin de
cronogramas de desgravacin ms largos o cuotas arancelarias, o una salvaguardia agrcola.
En materia de bienes industriales, Canad cree en la necesidad de una amplia cobertura conforme a las disciplinas del
artculo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
Con respecto a la metodologa en servicios e inversiones, manifestaron una fuerte preferencia por listas negativas.
En el momento que se dio el reconocimiento de parte de Canad de que no se vislumbraban avances en el proceso del
ALCA, anunci que iba a solicitar un mandato para negociar en un marco directo con el MERCOSUR y adelant que un manda-
to de ese tipo implicara la incorporacin de otras reas de negociacin, como la cuestin de la propiedad intelectual, las compras
gubernamentales y el medio ambiente, ms all de las que actualmente se estn considerando. Las conversaciones se dieron por
cerradas hasta el presente.
El relacionamiento con Europa: 2011, la ventana de oportunidad
Si un punto es clave a la hora de definir el futuro de la agenda internacional del MERCOSUR, lo es el relacionamiento con
la Unin Europea en el prximo ao. La impronta alcanzada en las relaciones entre ambos bloques en ese lapso, marcar
la suerte de los avances a realizarse durante toda la presente dcada. Es necesario, por tanto, construir una agenda corta
MERCOSUR 20 aos | 347
de vinculacin con logros concretos a exhibir en los aos venideros.
Un relacionamiento exitoso entre ambos espacios regionales, con logros concretos y avances mensurables, es la llave
para un posterior avance con los restantes pases y regiones del mundo en la prxima dcada, sea con los Estados Unidos
por reaccin especular, sea con las potencias emergentes del Lejano Oriente y del Asia meridional.
MERCOSUR - Unin Europea: estn entabladas conversaciones
El 17 de mayo de 2010 en la cumbre de Madrid MERCOSUR - Unin Europea, se reanudaron las negociaciones entre
ambos bloques. A lo largo del segundo semestre del ao 2010 y comienzos del 2011 se han dado diversas reuniones entre
los negociadores de ambas regiones, con miras a avanzar en una propuesta concreta a ser considerada por las autoridades
de ambos bloques, sin que an se pueda ser terminante sobre como evolucionaran dichas negociaciones.
13 de junio de 2004 se dio un encuentro (Mini Ministerial) donde, en el Alto Nivel, se logr superar el impasse susci-
tado a nivel tcnico durante el ltimo Comit de Negociaciones Birregionales (CNB). Las partes manifestaron su voluntad
poltica de continuar negociando con miras a llegar a la firma de un Acuerdo sustancioso y no light (como se lleg a
considerar en el desarrollo de la XIV Reunin del CNB) en octubre de 2004, de conformidad con el cronograma previsto
en el Programa de Trabajo de Bruselas.
De acuerdo a lo acordado en la reunin de San Pablo, se llevaron a cabo, en la ciudad de Bruselas los das 6 y 7 de julio
de 2004, reuniones tcnicas en materia de Medidas sanitarias y fito-sanitarias, Origen, Defensa Comercial e Indicaciones
Geogrficas.
Sin embargo, a diferencia de lo acordado en la Mini Ministerial de San Pablo, la Unin Europea propuso un esquema
de trabajo para el XV CNB que incluye todos los asuntos tcnicos pendientes, inclusive los correspondientes a las reunio-
nes de Bruselas del 6 y 7 de julio.
Asimismo, cabe destacar que los das 30 de junio y 1 de julio de 2004, se celebraron reuniones en Bruselas, en las
cuales se abordaron las siguientes reas de acceso a mercados: servicios, inversiones, compras y bienes.
En el curso de la semana del 10 al 13 de agosto de 2004 se realiz en Brasilia una reunin de Coordinadores Nacionales
MERCOSUR-Unin Europea, a fin de continuar las negociaciones entre ambos bloques.
El da 12 de septiembre de 2004 se reunieron en Brasilia el Canciller de Brasil Celso Amorim con el Comisario de
Asuntos Comerciales de la UE, Pascal Lamy. Discutieron temas de acceso en las distintas reas del acuerdo y ratificaron
el proceso de reuniones tcnicas que se llev a cabo en la semana del 13 de septiembre de 2004. Finalmente, se acord la
realizacin en septiembre de 2004 de un intercambio completo de ofertas mejoradas.
El intercambio de ofertas tuvo lugar entre el 24 y 28 de septiembre de 2004 y contuvo retrocesos frente a las ofertas de
mayo y, fundamentalmente, frente a las conversaciones mantenidas durante los meses de agosto y septiembre.
Es por eso que se discutieron cursos de accin a seguir en el GMC en Brasilia los primeros das de octubre de 2004 y
se celebr una reunin de Ministros del MERCOSUR el da 9 de octubre de 2004 en Ro de Janeiro. En dicha Reunin, se
acord la realizacin de una Reunin de Ministros del MERCOSUR y la Unin Europea, la cual se llev a cabo el 20 de
octubre de 2004 en Lisboa. A pesar de los esfuerzos negociadores de las partes, los bloques decidieron aplazar hasta los
primeros meses del ao 2005 una nueva reunin.
La reunin finaliz con un comunicado, por el cual ambas partes identificaron un nmero de materias en las que estn
dispuestas a demostrar flexibilidad y estuvieron de acuerdo en que, si bien desde su ltima reunin celebrada en Bruselas
ha habido progresos significativos hacia la consecucin del acuerdo, existe la necesidad de hacer mucho ms para alcanzar
las metas perseguidas.
La PPTB, cumpliendo con lo establecido en la mencionada Declaracin Ministerial, propuso la realizacin de una
reunin de Coordinadores los das 2 y 3 de diciembre de 2004 en la ciudad de Ro de Janeiro, propuesta que fue aceptada.
En dicha reunin se acord que en el primer semestre del 2005 se realizara la prxima Reunin de Coordinadores.
348 | MERCOSUR 20 aos
El 31 de enero de 2005 se llev a cabo en Luxemburgo la V reunin del Foro Empresarial MERCOSUR-Unin Europea
(FEME-UE). Durante las sesiones, altas autoridades de la Unin Europea y del MERCOSUR ratificaron la voluntad poltica de
dichos bloques regionales de concluir negociaciones para el acuerdo de Asociacin regional a la mayor brevedad, de ser posible
antes de fin de ao.
Este anuncio deriv de la reunin que tuvieron autoridades del MERCOSUR con miembros de la Comisin Europea
durante el XXXV Foro de Davos, durante el cual se habra acordado: ratificar la voluntad poltica de ambas partes en la
conclusin del acuerdo de asociacin interregional (citando la ausencia de diferencias conceptuales como ocurre en el
ALCA); desvincular el desarrollo de las negociaciones del fin de la Ronda Doha de la OMC; buscar concluir las nego-
ciaciones de ser posible antes del fin del 2005; retomar las negociaciones a partir de las mximas ofertas presentadas por
ambas partes; presentacin de una nueva oferta por parte de Brasil en materia de seguros y reaseguros; celebracin de una
reunin tcnica en Bruselas y una reunin ministerial a principios y fines de marzo de 2005 respectivamente.
Los das 8 y 9 de marzo de 2005 tuvo lugar una reunin intra MERCOSUR, a nivel de Coordinadores Nacionales, sobre
relacionamiento externo. En dicha ocasin la Presidencia paraguaya inform que la Comisin Europea haba propuesto
que se identificaran las mejores ofertas de cada parte (fuera orales o escritas) a efectos tener una base para relanzar la ne-
gociacin. La propuesta se inclua en la agenda tentativa para la reunin de Coordinadores MERCOSUR-Unin Europea,
presentada por la Comisin. Esta idea habra sido conversada en Davos por el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil
y Presidente de la Unin Europea. La propuesta, se complementaba con la convocatoria a una reunin tcnica a celebrarse
inmediatamente despus de la reunin a nivel de Coordinadores de Bruselas.
Se acord presentar una lista de principios que deberan guiar las negociaciones en las tres reas de acceso a los
mercados, procurando que tuvieran la generalidad necesaria para focalizar las mismas, dejando margen para la futura
negociacin de los detalles concretos.
En cuanto a la contrapropuesta de agenda para la reunin del 21 y 22 de marzo de 2005, los puntos a tratar fueron los
siguientes: parmetros que guiarn las negociaciones; formato de las futuras negociaciones (reuniones tcnicas, seguidas
de reuniones de coordinadores); y programa de trabajo (periodicidad de las negociaciones y presentacin de ofertas).
Entre los das 21 y 22 de marzo de 2005 se desarroll en Bruselas la reunin a nivel de Coordinadores Nacionales de los
dos bloques regionales. Dicha reunin, finalmente, no cumpli en forma alguna con el objetivo de facilitar la realizacin de
la reunin Ministerial entre ambas partes, hacindola de hecho impracticable en las fechas propuestas por el MERCOSUR
(penltima semana de abril).
Las discusiones estuvieron centradas en la definicin del punto de partida para relanzar las negociaciones, evidencin-
dose las diferentes visiones e interpretaciones que cada una de las partes tiene de lo conversado en la reunin Ministerial
de Lisboa y posteriormente en la reunin de Coordinadores de Ro de Janeiro, sobre cules bases sentar un relanzamiento
y avance en el proceso de negociacin. En efecto, mientras el MERCOSUR entendi que se haba coincidido en que la
identificacin de los parmetros para las negociaciones era el nuevo punto de partida para una orientacin diferente de
las mismas, la Unin Europea interpret que no exista tal compromiso e insisti en que la nica forma de avanzar en este
proceso era a partir de las mejores ofertas presentadas.
El 29 de marzo de 2005 el Comisario de Comercio de la Comisin Europea (CE), Peter Mandelson, remiti una nota a los
seores Cancilleres de los pases del MERCOSUR, en la que ratific la posicin expuesta por la delegacin de la Unin Europea
en la reunin de Bruselas, en el sentido de reiniciar las negociaciones a partir de las mejores ofertas presentadas, y record que
ese fue el entendimiento que habran alcanzado los Presidentes de Brasil y de la Comisin Europea en ocasin del Foro de Davos.
Finalmente, Mandelson sugiri que para provocar una reunin Ministerial ambas partes, deben estar en condiciones de dar una
seal poltica clara de progreso de las negociaciones, mediante la inauguracin de la etapa final de esta negociacin.
El da 12 de abril de 2005, previo al comienzo de la LVII Reunin del Grupo Mercado Comn (GMC), se celebr una
reunin de los Coordinadores Nacionales del MERCOSUR para considerar el estado de las negociaciones con la Unin
Europea.
MERCOSUR 20 aos | 349
 En el encuentro con la Comisaria Europea de Relaciones Exteriores Benita Ferrero-Waldner del 13 y 14 de abril de
2005, se coment la posibilidad de impulsar la realizacin de la reunin ministerial el 26 de mayo de 2005 en Luxemburgo,
en forma paralela a la reunin Grupo de Ro-Unin Europea.
En la entrevista mantenida con el Comisario Mandelson, ste reiter la posicin manifestada a travs de la nota ya
mencionada, destacando la necesidad de definir un panorama que permita una reunin ministerial sustantiva, que permi-
ta el efectivo relanzamiento de las negociaciones MERCOSUR-Unin Europea.
La Canciller de Paraguay, Leila Rachid por su parte, hizo entrega del documento de nueve puntos elaborado por los
Coordinadores del GMC, as como de un cuadro con la evolucin de las ofertas europeas (escritas y verbales) y las deman-
das del MERCOSUR en materia de cuotas agrcolas. En cuanto a la posibilidad explorada con la Comisaria de Relaciones
Externas de concretar la reunin ministerial el 26 de mayo de 2005, Mandelson no comprometi su participacin y reiter
la necesidad de una debida preparacin de la misma.
La Ministra de Relaciones Exteriores de Paraguay por nota dirigida al Comisario de Comercio Europeo fechada el 22
de abril del 2005, propuso la realizacin de una reunin Ministerial birregional los das 16 y 17 de junio de 2005 en Asun-
cin, con vistas a encontrar una solucin poltica a los obstculos tcnicos recurrentes.
En trminos generales, puede decirse que se reiter el inters negociador por parte de todos los pases del MER-
COSUR y su entender respecto a que esta negociacin no debera quedar condicionada a los resultados de la reunin
Ministerial de Hong Kong. En cuanto a la discusin sobre el aspecto sustantivo de la negociacin, la misma tuvo lugar
principalmente en torno al punto de partida de la nueva etapa del proceso, quedando claro que no se puede utilizar el
concepto de las mejores ofertas presentadas (posicin de mxima de la Unin Europea).
El da 27 de mayo del 2005, tuvo lugar en Luxemburgo una reunin de Ministros MERCOSUR-Unin Europea, en
el marco de una cena de trabajo realizada en ocasin de la XII Reunin Institucionalizada del Grupo de Ro y la Unin
Europea. En esta oportunidad, los Ministros recordaron el compromiso contenido en la Declaracin de Lisboa de 20 de
octubre de 2005, de proseguir las negociaciones y celebrar con este fin una reunin ministerial de negociadores (Ministros
y Comisarios), preparada en el plano tcnico.
La reunin tcnica a nivel de Coordinadores MERCOSUR-Unin Europea, prevista para los das 9 al 11 de junio de
2005 en Asuncin, fue finalmente postergada debido a que la Unin Europea, no estuvo en condiciones de confirmar la
realizacin de la Reunin de Ministros y Comisarios que deba realizarse el 4 de julio de 2005.
En la XXVIII Reunin del Consejo Mercado Comn (CMC), celebrada los das 18 y 19 de junio de 2005, se reafirm
la voluntad poltica de continuar el dilogo a nivel Ministerial con la Unin Europea, y se reiter la disposicin a realizar
una reunin a ese nivel durante el segundo semestre del ao con el objetivo de avanzar en la negociacin del Acuerdo de
Asociacin Interregional.
Asimismo, en el Comunicado Conjunto de los Presidentes del MERCOSUR, se reafirma el compromiso con este
proceso negociador. En ese sentido, tambin se reafirma que una instancia Ministerial lograr avances sustantivos en las
negociaciones, las que debern conducir a la ampliacin efectiva de comercio entre ambas regiones.
Por otra parte, el da 13 de julio de 2005, Benita Ferrero-Waldner realiz una visita oficial a la Comisaria de Relaciones
Externas de la Comisin Europea. En dicha visita se acord la realizacin de una Reunin a nivel ministerial en Bruselas
el da 2 de septiembre precedida de una reunin tcnica el da 1 de septiembre.
El penltimo encuentro entre el MERCOSUR y la Unin Europea, fue la reunin informal de Jefes Negociadores
en Lisboa en junio de 2009, en donde se preparel relanzamiento de las negociaciones entre ambas Partes. Las mismas
comenzaron en mayo del 2010. En junio de 2010 se dio en Buenos Aires la primera ronda de negociacin luego del relan-
zamiento. El ao 2011 constituye una ventana de oportunidades para avanzar en un acuerdo de geometra variable, que
permita flexibilidades a algunos socios del MERCOSUR (Brasil y Uruguay principalmente) en su proceso de negociacin
con la Unin Europea, siendo dicho ao clave para conseguir avances concretos antes de que recomiencen las negociacio-
nes de la OMC en el ao 2012.
350 | MERCOSUR 20 aos
En las conversaciones previas, los puntos de una prxima negociacin que aparecen como ms probables son: las
desgravaciones arancelarias flexibles (hacia el 80%, que fue la oferta del MERCOSUR del 2004); la oferta de cuotas ms
amplias; el problema de las inversiones (por Constitucin Brasil no puede pagar en efectivo sino en ttulos de deuda p-
blica); la cuestin de jurisdiccin (diferente trato entre quienes slo pueden acudir a los jueces locales y los que tienen la
posibilidad de ir a cortes extrarregionales); la propiedad intelectual; la denominacin geogrfica de origen; y el tratamiento
de las adhesiones posteriores a los dos bloques (ejemplo Venezuela o Turqua).
En el caso de las negociaciones MERCOSUR - Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA) se est a la espera de
los resultados de las conversaciones MERCOSUR - Unin Europea
Por Decisin CMC N. 63/00 (XIX CMC, diciembre de 2000), se aprob la Declaracin y Plan de Accin sobre Coo-
peracin en materia de Comercio e Inversiones entre los Estados de la EFTA y los Estados Partes del MERCOSUR.
Dicha Declaracin tiene, entre otros, los siguientes objetivos: promover las relaciones econmicas entre ambas Partes,
en particular las relativas al comercio de bienes y servicios; fortalecer la cooperacin con vistas a la liberalizacin del co-
mercio entre las Partes, y facilitar una creciente participacin del sector privado.
En el LV GMC (agosto de 2003) se acord mantener los canales de contacto abiertos con la EFTA, pero no comenzar
an un proceso de negociacin dada la extensa agenda de relacionamiento externo del MERCOSUR y la conveniencia de
concluir primero las negociaciones con la Unin Europea.
La I Reunin del Comit Conjunto MERCOSUR-EFTA se llev a cabo en Bruselas el da 29 de noviembre de 2002, y la
II el da 11 de noviembre de 2004 en Ginebra. Ambas se desarrollaron sobre la base de una agenda centrada en el intercam-
bio de informacin sobre la situacin econmica de ambas regiones, el comercio recproco, la evolucin de los procesos de
integracin y el relacionamiento externo de ambos bloques.
La ltima reunin formal entre el MERCOSUR y la EFTA fue en el ao 2006.Hasta el 2009, se realizaron consultas
polticas pero no hay un proceso negociador en curso.
MERCOSUR - Pases del Visegrado (Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra y Polonia)
Entre el MERCOSUR y los Pases del Visegrado se realizaron dos Foros: el primero tuvo lugar en 2002 en Praga y el segun-
do entre los das 31 de julio y 1 de agosto de 2003 en Buenos Aires.
Su objetivo fue generar canales de comunicacin, dilogo y cooperacin, tanto polticos como econmicos, con los
nuevos miembros de la Unin Europea.
En las conclusiones que forman parte del Memorndum de la reunin de Buenos Aires se recomienda la realizacin
de una tercera edicin del Foro en Europa en el segundo semestre del ao 2004, con la financiacin del BID-INTAL. Este
Foro no se efectu.
Hasta la fecha, el relacionamiento se encuentra subsumido en el que tiene el MERCOSUR con la Unin Europea.
MERCOSUR - Organizacin de Cooperacin Econmica de los Pases de la Cuenca del Mar Negro
Hoy son las conversaciones MERCOSUR - Unin Europea las relevantes. En julio de 2000, el Grupo Ad Hoc sobre Rela-
cionamiento Externo del MERCOSUR decidi comunicar al gobierno de Bulgaria, el apoyo del bloque para celebrar una
reunin conjunta MERCOSUR-Mar Negro en diciembre de 2000.
Dicha reunin fue pospuesta a expresa solicitud del gobierno blgaro, primero para el mes de mayo de 2001 y luego
nuevamente sin fecha de realizacin. Su finalidad sera lograr un intercambio de ideas acerca de los procesos de integracin
de ambos bloques, buscar mecanismos de cooperacin mutua y acercar a las comunidades de negocios de las dos regiones.
Al igual que en la situacin anterior a la fecha, el relacionamiento est subsumido en el que tiene el MERCOSUR con
la Unin Europea.
MERCOSUR 20 aos | 351

MERCOSUR - Federacin de Rusia
El 8 de diciembre del 2000 se celebr en Brasilia la I Reunin entre el MERCOSUR y Rusia con el objeto de afianzar el
relacionamiento mutuo tanto poltico como econmico; impulsar el intercambio de informacin en asuntos econmicos
y comerciales y promover la cooperacin financiera, econmica y tcnica entre las Partes.
En el ao 2001, la Federacin de Rusia propuso analizar las posibilidades de profundizar la cooperacin en materia
cientfica y tecnolgica. En ese sentido, durante la PPTU, el Embajador de la Federacin de Rusia en Uruguay entreg un
Non Paper con ideas para avanzar en el relacionamiento MERCOSUR-Federacin de Rusia, el cual fue oportunamente
circulado a los socios.
En febrero de 2002, el Ministro de Relaciones Exteriores de la Federacin de Rusia, reiter la propuesta rusa de realizar una
reunin de expertos de alto nivel para analizar las formas ms convenientes de cooperacin, tanto en el rea poltica como en la
econmica.
Argentina, en ejercicio de la Presidencia Pro Tmpore del MERCOSUR, present a los dems pases una propuesta de
Plan de Accin para las prximas etapas negociadoras del bloque con la Federacin de Rusia.
Con fecha 18 de noviembre de 2002, la Embajada de Rusia en Brasilia remiti a la PPTB un proyecto de Protocolo para el Estableci-
miento de un Mecanismo de Dilogo Poltico y Cooperacin entre la Federacin de Rusia y el MERCOSUR. El Plan de Accin contem-
plaba cuestiones como la suscripcin de un proyecto de Protocolo para establecer un Mecanismo de Dilogo Poltico y Cooperacin; la
realizacin de una visita a Asuncin y Montevideo del Viceministro de Relaciones Exteriores de Rusia para gestionar las perspectivas de
la Cooperacin entre Rusia y el MERCOSUR; la planificacin de una visita a Rusia de una misin empresarial del MERCOSUR y una
visita al MERCOSUR de una delegacin de la Asamblea Federal de Rusia invitada por la Comisin Parlamentaria del MERCOSUR.
En diciembre de 2003, en ocasin de la visita a Montevideo del Ministro de Relaciones Exteriores de la Federacin
de Rusia Igor Ivanov, se firm una Declaracin Conjunta por medio de la cual se confirm la aspiracin de establecer un
Mecanismo de Dilogo Poltico y Cooperacin entre el MERCOSUR y Rusia, el cual tendr por finalidad los siguientes
objetivos: cooperar en el marco de los foros multilaterales en la consideracin de temas relativos a la paz y seguridad inter-
nacional; fomentar la cooperacin y el intercambio en las esferas econmica, comercial, financiera, de inversiones, tecno-
lgica y cientfico-tcnica; intensificar la cooperacin en el marco de las Naciones Unidas y de otros foros internacionales;
contribuir a los intercambios en la esfera de la cultura, de la educacin y de la preparacin de especialistas.
En el mes de mayo de 2005 Argentina present a los socios una propuesta de Acuerdo de Cooperacin en Comercio e
Inversin MERCOSUR-Rusia as como sugerencias para adelantar su texto a las autoridades rusas.
El da 19 de mayo del 2005 tuvo lugar la visita del Presidente de la Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR (CRPM), doctor Eduardo Duhalde, a Mosc. El Comunicado de Prensa sobre su reunin con el Canciller
ruso, expresa el acuerdo de continuar los contactos entre ambas Partes con la finalidad de ampliar y profundizar el dilogo
y determinar los campos de interaccin. El Gobierno y empresas privadas rusas podran estar interesados en acompaar
proyectos de inversin en infraestructura fsica de los pases del MERCOSUR.
En el presente, se est negociando un Acuerdo Marco de Cooperacin Econmica, cuyo texto est sujeto a la aproba-
cin de las partes para su posterior suscripcin. Tambin existe un dilogo poltico en el marco de un acuerdo ya vigente.
No se vislumbra en el corto plazo una eventual futura negociacin comercial.
Relacionamiento con el resto del mundo. Las potencias emergentes
En este espacio diverso, se encuentran los principales actores del sistema internacional multipolar que se consolidar en los
prximos diez a veinte aos. Aun en el marco de la crisis mundial que afect duramente al mundo sobre fines de la pasada
dcada, las tasas de crecimiento de pases como China e India muestran a los mismos con un dinamismo muy por encima
352 | MERCOSUR 20 aos
del promedio mundial; a ello debe sumarse la creciente importancia de China en la poltica internacional, no slo por ser
el pas ms poblado del planeta, sino por ubicarse ya desde en este primer trimestre del ao 2010, como nmero dos en la
lista de pases del mundo ordenada por el PBI, pasando a Japn desde hace dcadas la segunda potencia econmica del
mundo pero con tasas de crecimiento muy bajas en los ltimos aos-.
Ni que hablar la importancia que tienen, para un MERCOSUR con pretensiones de trascender su crculo ms inme-
diato, los pases musulmanes por dos razones: el carcter estratgico de sus reservas de petrleo y la trabazn entre dichos
pases e Israel, socio estratgico privilegiado de los Estados Unidos en Medio Oriente.
Relacionamiento con Israel y pases musulmanes: dos de los logros extrarregionales ms importantes
El acuerdo de Libre Comercio MERCOSUR - Israel fue ratificado por los Parlamentos de Uruguay y de Israel y sometido
a consideracin de los Parlamentos de los restantes pases del MERCOSUR.
En el ao de 1999, Israel propuso al MERCOSUR la firma de un Acuerdo de Cooperacin en materia de Comercio e
Inversiones. En esa oportunidad, algunas delegaciones del MERCOSUR entendieron que la propuesta israel de entablar
negociaciones con el fin de establecer una Zona de Libre Comercio con el MERCOSUR, pareca ser demasiado ambiciosa.
En consecuencia, la PPTU propuso a sus socios mediante nota verbal, en el segundo semestre del ao 1999, un proyecto
de Acuerdo de Cooperacin en materia de Comercio e Inversiones entre el MERCOSUR e Israel, similar al firmado con
Canad, habindose recibido respuesta slo de Brasil, que sostena en su oportunidad que estaba de acuerdo en que el
GMC analizara la propuesta de negociar con Israel.
El Grupo Ad-Hoc sobre Relacionamiento Externo del MERCOSUR decidi, en su reunin de julio de 2000, enviar una co-
municacin al Gobierno de Israel informando el inters del MERCOSUR en negociar un Acuerdo Marco a partir del ao 2001.
El GMC en su XLII Reunin confirm dicha decisin, acordndose cursar una nota de respuesta al gobierno de Israel
manifestando la disposicin del MERCOSUR de celebrar una reunin tcnica en el curso del 2 semestre de 2001. Dicha
reunin no se llev a cabo.
El 2 de noviembre de 2004, la Coordinacin GMC de Argentina comunic que en octubre de 2004 Israel expres
formalmente su inters en reiniciar conversaciones exploratorias conducentes a un eventual acuerdo comercial con el
MERCOSUR. El tema fue incluido en la Agenda de Relacionamiento Externo del MERCOSUR y considerado en la IV
Reunin Informal de Coordinadores Nacionales del GMC de noviembre de 2004, as como en las reuniones del CMC y
GMC celebradas en el mes de diciembre en Belo Horizonte.
Por nota del 5 de enero de 2005, la Coordinacin Argentina reiter el inters de Israel en comenzar los contactos para
el inicio de negociaciones entre el MERCOSUR e Israel.
El tema fue objeto de tratamiento en la Reunin intra MERCOSUR sobre Relacionamiento Externo (enero 2005).
Uruguay, Argentina y Paraguay promovieron una respuesta a Israel a la mayor brevedad. Brasil en principio se opuso.
En Reunin Intra MERCOSUR celebrada en Asuncin entre los das 8 y 9 de marzo de 2005, ante la reiteracin del
inters de iniciar negociaciones con Israel por parte de Argentina y Uruguay y el retiro de la oposicin por parte de Brasil,
los socios acordaron tomar una decisin formal en el mes de abril, en el mbito del GMC.
A la propuesta de Argentina acompaada por Uruguay, el tema fue incluido en la agenda de la LVIII Reunin Ordina-
ria del GMC (Asuncin, 8 al 10 de junio del 2005), oportunidad en la que se acord el inicio de negociaciones.
Asimismo, la PPTP envi para estudio de las Coordinaciones Nacionales un Proyecto de Acuerdo Marco, que fue
consensuado virtualmente en el mes de junio de 2005.
El proyecto de Acuerdo Marco, refiere a dos etapas para la conclusin de las negociaciones: la suscripcin de un
Acuerdo de Preferencias Fijas en una primera instancia y la firma de un Acuerdo de Libre Comercio en una etapa ulterior.
En la XXVIII Reunin del CMC, que fue en Asuncin el 19 y 20 de junio de 2005, el proyecto de Acuerdo Marco del
MERCOSUR fue entregado al representante del Gobierno del Estado de Israel que particip en la reunin, previa suscrip-
MERCOSUR 20 aos | 353
cin de un Comunicado Conjunto por el que ambas partes deciden iniciar negociaciones comerciales.
En el mes de julio de 2005, la Embajada de Israel en Uruguay entreg a la PPTU una contrapropuesta que, a su vez, fue
entregada a las Coordinaciones Nacionales de los socios en ocasin de la Reunin Informal que se celebr en Montevideo
los das 11 y 12 de agosto del 2005. En esa oportunidad Uruguay present la propuesta de ir directamente a un Acuerdo de
Libre Comercio descartando un previo Acuerdo de preferencias arancelarias fijas.
Finalmente, en el ao de 2009, dicho Acuerdo de Libre Comercio fue aprobado y puesto a consideracin de los Parla-
mentos de la regin y de Israel para su ratificacin, lo que ya ha hecho el legislativo uruguayo y el israel.
MERCOSUR - Egipto
El 2 de agosto de 2010 en el marco de la cumbre de presidentes del MERCOSUR, se firm un acuerdo de libre comercio
entre Egipto y el MERCOSUR. El convenio dispuso la eliminacin de aranceles y se diferenci cuatro grupos de productos,
que debern atender los plazos establecidos para su desgravacin. En primer trmino, se dispuso la eliminacin de arance-
les en forma inmediata para productos tales como carnes, manteca, trigo, maz, aceites y vlvulas; y luego, en cuatro aos,
la desgravacin impositiva correr para la leche y bienes industriales, tales como corta corrientes y consola de electricidad.
Luego, en un plazo de ocho aos, entrar en vigencia la desgravacin para el tercer grupo de productos, y en los ltimos
diez aos de la firma del acuerdo, se concluye con este proceso de manera definitiva.
El 7 de julio de 2004 se firm en Puerto Iguaz el Acuerdo Marco MERCOSUR-Egipto. En octubre de 2004 la PPTB
envi a Egipto una propuesta de Acuerdo de Preferencias Fijas. En diciembre 2004 la PPTB present a los socios un pro-
yecto de texto para los Anexos: Salvaguardias, Reglas de Origen y Solucin de Controversias.
Con relacin al Anexo de Salvaguardias existe una discusin al interior del MERCOSUR, sobre el establecimiento de
un mecanismo permanente de salvaguardia preferencial, tal como fuera aceptado con carcter excepcional en las negocia-
ciones con la India y la SACU.
En lo que respecta al Anexo sobre Solucin de Controversias, an no existe un texto consensuado por todos los inte-
grantes del MERCOSUR.
En cuanto al Anexo Reglas de Origen, los tcnicos de los Estados Partes reunidos en Asuncin del 14 al 18 de febrero
2005, coincidieron en un texto nico similar al utilizado en el proceso negociador MERCOSUR-Unin Europea.
La ltima reunin entre las partes tuvo lugar en El Cairo en noviembre de 2008. Existe un proceso negociador pero
muy incipiente. Se estn intercambiando textos-base para iniciar luego intercambios de ofertas. Una futura negociacin
probablemente sea en torno a un acuerdo de preferencias fijas.
MERCOSUR - Consejo de Cooperacin del Golfo (CCG)
En el 2004 el Vice Ministro de Asuntos Econmicos y Culturales de la Cancillera Saudita entreg a la PPTA una propuesta
de Acuerdo Marco de Cooperacin entre el MERCOSUR y el CCG, la que se someti a la consideracin de los Estados
Partes.
Argentina propuso que en una primera instancia, se procediera a la suscripcin de un documento que permitiera el
inicio de un dilogo sin aventar el inicio de negociaciones.
En la LV Reunin Ordinaria del GMC, el 7 y 8 de octubre de 2004, la PPTB reafirm su inters en el establecimiento
de negociaciones comerciales con el CCG y manifest su concordancia con la propuesta de Argentina. En ese sentido la
PPTB elabor un proyecto de Declaracin sobre Comercio e Inversiones y un Plan de Accin al que los dems socios
le introdujeron modificaciones.
En diciembre 2004 la PPTB, al informar del inters reiterado por Arabia Saudita (Presidencia CCG) para la suscrip-
cin de un Acuerdo Marco de Comercio, seal que, sin perjuicio de la Declaracin, se debera estudiar la posibilidad de la
354 | MERCOSUR 20 aos
firma de un Acuerdo Marco que no implicara negociaciones sustantivas de corto plazo. El tema fue objeto de tratamiento
en el LVI GMC y XXVII CMC.
En la I Reunin de Coordinadores sobre Relacionamiento Externo, enero de 2005, se acord que la contrapropuesta del
MERCOSUR a la propuesta de Acuerdo Marco del CCG seran los proyectos de Declaracin y de Plan de Accin antes mencio-
nados, similares a los vigentes con EFTA.
Ambos representan un marco institucional para el intercambio de informaciones comerciales, la promocin comer-
cial y el aumento de las relaciones econmicas sin generar el compromiso de negociar un Acuerdo de Libre Comercio.
En esta instancia, Brasil, a pesar de su inters en un Acuerdo como el suscrito con la India o la SACU, decidi acompaar la
propuesta argentina de Declaracin y Plan de Accin apoyada por los dems socios, acuerdo que surge del LVI GMC.
En la Reunin intra MERCOSUR celebrada en Asuncin entre los das 8 y 9 de marzo de 2005, la Coordinacin
Nacional brasilea solicit reconsiderar lo acordado en el LVI GMC con el argumento de que el rechazo de un Acuerdo
podra ser considerado discriminatorio por parte de aquellos pases del CCG frente a los Acuerdos Marco celebrados con
Egipto y Marruecos.
En marzo de 2005, Brasil sugiri a la PPTP que remitiera al CCG un Proyecto de texto de Acuerdo Marco similar a
los suscritos con India, SACU y Egipto.
En la LVII Reunin Ordinaria del GMC (13 al 15 de abril de 2005), la PPTP inform que haba remitido el proyecto de
Acuerdo Marco a la Secretara General del CCG, consensuado a nivel intra MERCOSUR e idntico al que fuera suscrito
con el Reino de Marruecos y Egipto. Dicho proyecto de Acuerdo prevea los pasos que ambos bloques seguiran con vistas
a la suscripcin de un Acuerdo de Preferencias Fijas en una primera etapa, y de un Acuerdo de Libre Comercio en una
etapa ulterior.
Para agilizar los trmites, el 4 de mayo de 2005 una delegacin brasilea se reuni en Arabia Saudita con representan-
tes de los pases del Consejo y Embajadores de Uruguay y Argentina. Fue elaborado un texto considerado como contra-
propuesta del Consejo.
En esta contrapropuesta se han quitado todas las clusulas que en la propuesta del MERCOSUR referan a un compro-
miso de iniciar negociaciones con miras a la suscripcin de un Acuerdo de Preferencias Fijas y posterior Acuerdo de Libre
Comercio, salvo la referencia del artculo II insertada por Brasil en la reunin de Arabia Saudita del da 4 de mayo. Uno
de los argumentos vertidos fue que algunos pases del Golfo adujeron no haber tenido tiempo de estudiar en profundidad
el alcance de los trminos de la propuesta del MERCOSUR. De ello se desprenda que slo Arabia Saudita, impulsor del
Acuerdo, estaba en condiciones de aceptar la propuesta del MERCOSUR.
En Asuncin el da 5 de mayo de 2005 en Reunin de Coordinadores Nacionales, se arrib a un texto a nivel intra
MERCOSUR que recoga la contrapropuesta del CCG, culminndose su redaccin definitiva a nivel bilateral en Brasilia
el da 9 de mayo de 2005.
El Acuerdo Marco sobre Comercio entre ambas partes fue suscrito en Brasilia el da 10 de mayo de 2005 en ocasin de
la reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases de Amrica del Sur y Pases rabes.
En octubre de 2005, la PPTU inici contactos con el CCG (Consejo de Cooperacin del Golfo) para celebrar una
reunin bilateral en Riad y propuso que tenga carcter exploratorio y una agenda orientada a la definicin del alcance del
Acuerdo Marco y los lineamientos futuros del proceso negociador.
En Reunin Informal de Coordinadores Nacionales del da 14 de noviembre de 2005, se inform que la Reunin Bila-
teral tendra lugar en Riad los das 26 y 27 de noviembre de 2005, se acept la sugerencia de agenda de la PPTU y se recibi
un paper presentado por la Coordinacin Nacional brasilea. Este documento contiene ideas sobre el proceso negociador
que sera analizado en otra instancia del proceso.
Se viene trabajando en base a textos intercambiados entre ambos bloques. Desde enero de 2007 no se han llevado a
cabo reuniones y siguen pendientes temas cruciales para ambas partes, especialmente el reclamo al MERCOSUR por parte
del CCG, de una mejora de la oferta de desgravacin arancelaria. Existe en la actualidad el inters del CCG, en avanzar ms
MERCOSUR 20 aos | 355
rpidamente en las negociaciones interregionales en materia de Servicios e Inversiones.
MERCOSUR - Marruecos
En la LIV Reunin del GMC en 2004, la PPTA inform acerca del inters de Marruecos en suscribir un Acuerdo de Pre-
ferencias Fijas con el MERCOSUR. Al respecto, los Estados Partes del bloque expresaron su conformidad en iniciar las
conversaciones en esa direccin.
El MERCOSUR present en noviembre de 2004, una propuesta de Acuerdo Marco de Comercio, el que fue suscrito en
Brasilia el 26 de noviembre de 2004, en ocasin de la Visita Oficial a Brasil del Rey de Marruecos.
En dicho proyecto de Acuerdo, las partes se comprometen a celebrar negociaciones peridicas con miras a alcanzar
un Acuerdo de Preferencias Fijas.
En diciembre de 2004, la PPTB present a los socios un proyecto de texto principal y Anexos (Salvaguardias, Reglas
de Origen y Solucin de Controversias).
En lo que respecta al Anexo sobre Solucin de Controversias, no existe an consenso interno en el MERCOSUR. En
cuanto al Anexo Reglas de Origen, los tcnicos de los Estados Partes, reunidos en Asuncin del 14 al 18 de febrero de 2005,
coincidieron en un texto nico similar al utilizado en el proceso negociador MERCOSUR-Unin Europea.
El 22 de febrero de 2005, la PPTP envi a Marruecos el Proyecto de Acuerdo Preferencial de Comercio para su con-
sideracin, y este pas remiti en el mes de mayo de 2005 una contrapropuesta que se encuentra a estudio de los socios.
La ltima reunin entre las partes tuvo lugar en Rabat en abril de 2008. Se est negociando un Acuerdo de Preferencias
Fijas, se intercambiaron textos-base y se ha iniciado el proceso deintercambios de ofertas.
MERCOSUR - Turqua
El tema surge ante el inters planteado por Turqua a travs de la PPTB.
En la I Reunin intra MERCOSUR sobre Relacionamiento Externo en enero de 2005, los Coordinadores Nacionales
acordaron que no se procedera a un avance significativo con Turqua dada la amplitud de la actual agenda externa. De
igual forma se coincidi en que la PPTP comunicara a Turqua que su propuesta fue recibida con inters.
Existe un Acuerdo Marco para el Establecimiento de un rea de Libre Comercio entre el MERCOSUR y Turqua
suscrito el 30 de junio de 2008. En noviembre de 2008, tuvo lugar en Turqua la ltima reunin y se est en la etapa de
negociacin de textos. El proceso llevar algn tiempo y no es clara su conclusin en virtud de la poca oferta que puede
hacer Turqua en materia agropecuaria y de la eventualidad del ingreso de Turqua a la Unin Europea, que implicara una
rediscusin de los trminos acordados hasta el presente.
MERCOSUR - Pakistn
El tema tiene por origen el inters manifestado por el Presidente de Pakistn de concluir un acuerdo de comercio preferen-
cial con el MERCOSUR, en ocasin de su visita oficial a Brasil en noviembre de 2004.
En la I Reunin intra MERCOSUR sobre Relacionamiento Externo (enero 2005), al igual que con el relacionamiento
externo con Turqua antes reseado, los Coordinadores Nacionales acordaron que no se procedera a un avance significa-
tivo con Pakistn dada la amplitud de la actual agenda externa. De igual forma, se coincidi en que la PPTP comunicara a
Pakistn que su propuesta fue recibida con inters.
En la LVII Reunin Ordinaria del GMC del 13 al 15 de abril de 2005, la PPTP inform que recibi la visita oficial del
Ministro de Comercio entre los das 19 y 20 de abril.
Durante la LVIII Reunin del GMC del 7 al 9 de junio de 2005, la PPTP comunic a las dems delegaciones el inters
356 | MERCOSUR 20 aos
manifestado por Pakistn, en ocasin de la visita del Viceministro de Comercio, de suscribir un acuerdo similar al nego-
ciado con la India. Se acord que la PPTP remitiera una nota manifestando su disposicin a iniciar negociaciones con este
pas. Asimismo en la XXVIII Reunin del CMC se acord proponer a Pakistn la suscripcin de Acuerdos Marco, con
vistas a la conclusin de Acuerdos de Libre Comercio.
Desde el ao 2009, existe un Acuerdo Marco ratificado por los parlamentos. El ltimo contacto lo hizo la PPTP en
junio de 2009 en nombre del MERCOSUR, en reunin del Grupo CAIRNS en Bali. Las negociaciones en curso podran
avanzarse hacia un Acuerdo de Preferencias Fijas.
El relacionamiento con Asia: el futuro
MERCOSUR - India
En 1998, India manifiesta su inters de institucionalizar sus relaciones con el MERCOSUR al entregar a la PPTA un pro-
yecto de Acuerdo de Cooperacin con el MERCOSUR.
En 2001, la Embajada de la India en Buenos Aires presenta dos proyectos: el Acuerdo Marco de Cooperacin y el Acuerdo
de Comercio Preferencial. Durante casi un ao este tema no mereci mayor atencin por parte del bloque. En el 2003, cobr
vigor la posibilidad de impulsar negociaciones con la India sobre la base de un Acuerdo de Preferencias Fijas, fundamentalmente
como resultado de los contactos que realiz Brasil durante su Presidencia en el segundo semestre de 2002.
En abril de 2003 se llev a cabo en Asuncin la II Reunin intra MERCOSUR y la I Ronda de Negociaciones Co-
merciales MERCOSUR-India. En dicha ocasin el MERCOSUR estuvo de acuerdo en iniciar una negociacin sobre pre-
ferencias fijas con la India, an sin un marco general y no supeditado al mismo, aunque se estableci un paralelismo en
tratar de avanzar simultneamente sobre ambos textos. Tambin se acord proponer a la delegacin de la India el inicio de
negociaciones para un Acuerdo de Preferencias Fijas en base a una lista acotada de productos, con el fin de alcanzar resul-
tados inmediatos. Si bien hubo consenso en que este ejercicio sera el primer paso de un proceso que en el futuro podra
conducir a una ampliacin de las listas inicialmente acordadas.
En Asuncin, en ocasin de la Cumbre de Presidentes el 17 de junio de 2003, fue suscrito el Acuerdo Marco MER-
COSUR-India por el que, entre otros temas, las Partes acordaron concluir un Acuerdo de Preferencias Fijas de alcance
limitado como etapa previa hacia el futuro establecimiento de un rea de Libre Comercio.
El 9 de julio de 2003, se recibi de la India una propuesta de Acuerdo sobre Registro de Medicamentos para ser incor-
porada a las negociaciones. La misma fue objeto de anlisis por parte del MERCOSUR. No obstante ello, los socios acor-
daron que esta propuesta india fuera considerada en forma separada a fin de evitar el condicionamiento y la interrupcin
de los avances hacia un Acuerdo de Preferencias Fijas.
El 25 de enero de 2004 se suscribi en Nueva Delhi, el Acuerdo de Preferencias Fijas Tarifarias aprobndose de esta
forma el texto principal. Por otro lado, fue firmada una side letter, mediante la cual se acord completar la negociacin sobre
el Listado de Productos y los textos normativos de los Anexos sobre Reglas de Origen, Salvaguardias y Solucin de contro-
versias al da 30 de junio de 2004.
En la IV Reunin Negociadora en septiembre de 2004, fueron acordados los textos sobre Salvaguardias (Anexo III del
Acuerdo) y Solucin de Controversias (Anexo IV del Acuerdo). Se acept, con carcter excepcional, el establecimiento de
un mecanismo permanente de salvaguardias.
Los temas que presentaron mayores dificultades para lograr un consenso y cuyas discusiones se extendieron hasta la
V Ronda Negociadora de diciembre de 2004 (previa a la XXVII Reunin del CMC) fueron: Productos que se beneficiaran
de un margen de preferencia y tenor de las mismas, Reglas de Origen a aplicar a dichos productos y tratamiento de los
productos originarios de Zonas Francas.
En cuanto al contenido de los temas ms discutidos se pueden destacar los siguientes consensos alcanzados en el mo-
MERCOSUR 20 aos | 357
mento de la conclusin de las negociaciones: Listas de Concesiones que abarcan un total de 452 productos para cada Parte;
Regla de origen que implica un 60% de valor regional y clusula de revisin del Anexo luego de 3 aos de su entrada en
vigor o en caso de ampliacin de la cobertura de productos. La revisin se realizar en forma paralela a la profundizacin
o ampliacin de las preferencias arancelarias previstas, o ante el pedido de una de las partes por dificultades internas para
cumplir con los criterios de origen o tpicos relativos a la clasificacin arancelaria. Asimismo, los productos originarios de
Zonas Francas o Zonas Aduaneras Especiales, fueron incluidos dentro del rgimen de preferencias arancelarias del Acuer-
do, permitindose su fraccionamiento y expedicin de nuevos certificados de origen basados en el certificado original.
En Belo Horizonte, el Consejo Mercado Comn (CMC), en su XXVII Reunin de 15 y 16 de diciembre de 2004, y el
Grupo Mercado Comn (GMC), en su XXVIII Reunin Extraordinaria del 13 y 14 de diciembre de 2004, tomaron nota de
la conclusin de las negociaciones de los Anexos al Acuerdo de Comercio Preferencial o de Preferencias Tarifarias suscrito
entre el MERCOSUR y la India.
Dichos Anexos son: la lista de Concesiones del MERCOSUR a la India, la lista de Concesiones de la India al MERCO-
SUR, las reglas de Origen, las medidas de Salvaguardia, la Solucin de Controversias.
Por Acta de fecha 16 de diciembre de 2004, los Pases Signatarios del Acuerdo se comprometieron a realizar los trmi-
tes correspondientes para que dichos Anexos fueran suscritos por los Ministros.
En esta etapa y con relacin al Anexo sobre Reglas de Origen, Brasil identific algunas diferencias entre el texto cerra-
do en Belo Horizonte y la versin cursada por la India. Asimismo la India, luego de Belo Horizonte, solicit el cambio de
tres productos en su Lista de concesiones.
Entre los meses de enero y marzo de 2005, se procedi a la discusin tanto a nivel de Coordinadores Nacionales
como tcnico de los dos temas pendientes de solucin con miras a la suscripcin de los Anexos: texto del Anexo sobre
Reglas de Origen (versiones del MERCOSUR y la India) y solicitud de la India en Lista de Concesiones al MERCOSUR.
En la Reunin de Coordinadores Nacionales de los das 8 y 9 de marzo de 2005 se analiz la siguiente propuesta
brasilea: suscripcin de los textos de los Anexos tal como fueron cerrados en las negociaciones de diciembre de 2004 y
acordados en el LVII CMC, permitindose slo aquellas correcciones de forma pero no las sustantivas (artculos 5 y 36).
Asimismo, Brasil sugiri proponer a la India que las modificaciones de fondo se negociaran al amparo del mecanismo de
revisin previsto en el artculo 37, en el mbito de la Comisin Administradora. Las sugerencias brasileas fueron acep- forma paralela se realiz una reunin de negocios con empresarios chinos y empresarios del bloque.
tadas por los dems socios.
Los Anexos fueron suscritos en Nueva Delhi el da 19 de marzo 2005 en ocasin de la Reunin del G-20. La posicin
del MERCOSUR fue aceptada por la India en el sentido de trasladar a la Comisin Administradora todas las propuestas de
reforma en el Anexo Reglas de Origen, as como la que se relaciona con sustitucin de productos.
En Agosto de 2009 entr en vigencia el Acuerdo de Preferencias Fijas entre el MERCOSUR y la India, y en setiembre
de 2009 se reuni en Montevideo, por primera vez, el Comit Administrador del Acuerdo.
MERCOSUR - Japn: estn entabladas conversaciones
La VI Reunin de Consulta de Alto Nivel MERCOSUR-Japn se celebr en Tokio los das 28 y 29 de julio de 2004.
En dicha ocasin, en particular, se analiz la situacin econmica de ambas regiones, los lineamientos, la expansin y la
profundizacin del MERCOSUR en el futuro, el desarrollo del MERCOSUR en relacin con el ALCA, las negociaciones
con la Unin Europea y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), as como las relaciones exteriores de Japn (Asocia-
cin de Naciones del Sureste Asitico [ASEAN], Singapur, Corea, Mxico, etctera) y las relaciones MERCOSUR-Japn, celebracin de un Acuerdo de Libre Comercio).
en particular el panorama actual de comercio e inversiones entre ambas Partes.
En la LV Reunin Ordinaria del GMC las delegaciones estuvieron de acuerdo que actualmente no existen indicios de inters
de parte de Japn en avanzar en el acercamiento tendiente a una negociacin de un Acuerdo de Libre Comercio con el MERCO-
SUR. Se acord mantener el mecanismo de dilogo que oportunamente conducir a eventuales acuerdos comerciales.
En el mes de febrero de 2005 fue inaugurada la Oficina de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR en Tokio.
Existe un grupo informal de trabajo MERCOSUR-Japn, que se reuni durante la PPTP por primera vez en Asuncin
358 | MERCOSUR 20 aos
en mayo de 2009. En esa oportunidad se iniciaron conversaciones comerciales.
MERCOSUR - Corea: estn entabladas conversaciones
Durante los das 18 al 20 de noviembre de 2002 se realiz un Seminario MERCOSUR-Corea sobre Tecnologas de la
Informacin, Oportunidades de Asociacin y Cooperacin Tcnica en la ciudad de San Pablo. Los trminos de referencia
de este Seminario haban sido aprobados por el Comit de Cooperacin Tcnica del MERCOSUR y por el GMC.
Los das 12 y 13 de junio de 2003 se llev a cabo el Seminario Cmo hacer negocios con Corea. La oportunidad detrs
del Desafo, en el marco de los trminos de referencia aprobados por el CCT. En dicha ocasin se realiz asimismo la IV
Reunin de Alto Nivel, en la que participaron los Coordinadores Nacionales del GMC y altas autoridades del gobierno
Coreano.
El 4 de junio de 2004, se realiz en Buenos Aires la V Reunin de Alto Nivel MERCOSUR-Corea. Asimismo, coinci-
diendo con la citada reunin, se llev a cabo un seminario sobre Nuevas perspectivas de las relaciones comerciales y de
inversin entre Corea y el MERCOSUR.
Las autoridades coreanas propusieron realizar un estudio de factibilidad de un acuerdo comercial, incluyendo la po-
sibilidad de un Acuerdo de Libre Comercio que permita el incremento de las relaciones comerciales y econmicas entre
el MERCOSUR y Corea.
Durante el ao 2005, Corea ha expresado su alto grado de inters en conocer la evolucin del Dilogo MERCOSUR-China.
En la reunin realizada en Asuncin los das 4 y 5 de mayo de 2005 se concluyeron los trabajos de los Trminos de
Referencia para el Estudio Conjunto de Factibilidad de un Acuerdo Comercial entre Corea y el MERCOSUR.
En julio de 2009 se firm un Memorndum de Acuerdo (MOU), que crea un grupo de trabajo para la promocin de
comercio e inversiones, pero no existe consenso en el bloque sobre lo oportuno de realizar un acuerdo comercial con Co-
rea, lo cual impide proceder a la negociacin de una acuerdo comercial entre ambas Partes.
MERCOSUR - China
El IV Encuentro de Alto Nivel MERCOSUR-China se llev a cabo en el mes de septiembre de 2003 en Montevideo, y en
En el Acta suscripta en el referido encuentro ambas Partes se comprometieron a afianzar los lazos entre sus respectivas
entidades econmico-comerciales y sectores empresariales. Las Partes subrayaron la necesidad de intensificar la coopera-
cin bilateral en el rea econmico-comercial internacional y continuar el dilogo permanente en el fortalecimiento del
sistema multilateral de comercio. Asimismo, resaltaron la importancia de las acciones de seguimiento de los compromisos
asumidos en dicho encuentro, tales como el estudio del establecimiento de un mecanismo de enlace para dar continuidad
al Dilogo, las actividades de promocin del MERCOSUR en China para alentar las inversiones en el bloque, y la coope-
racin en las reas de alta tecnologa a fin de concretar un Acuerdo de Cooperacin Tcnica.
El V Dilogo MERCOSUR-China se celebr los das 30 de junio y 1 de julio de 2004 en Beijing.
Los puntos centrales de dicho encuentro fueron la insistencia del Gobierno de China en la necesidad del reconoci-
miento de la Repblica Popular China por parte del Paraguay; la creacin de Grupos de Enlace; la propuesta del MERCO-
SUR de negociar un Acuerdo de Preferencias Fijas (propuesta que no fue aceptada por China que propuso ir directo a la
Al respecto, el LV GMC, en octubre de 2004, acord realizar un anlisis de la viabilidad e impacto de un futuro
Acuerdo de Libre Comercio con China. En noviembre 2004, China realiz Visitas Oficiales a Argentina y Brasil siendo
reconocido por ambos como economa de mercado, percibindose un aumento en el grado de inters y acercamiento de
aquel pas con el bloque.
En la Reunin Ordinaria del GMC de noviembre de 2004 se seal que an est pendiente de definicin la forma
como se implementar el Estudio Conjunto de Factibilidad. Existe consenso a nivel MERCOSUR para que el mismo sea
MERCOSUR 20 aos | 359
realizado por una fuente externa. Brasil seal que lo podra efectuar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comer-
cio y Desarrollo (UNCTAD).
El tema fue objeto de tratamiento en la I Reunin sobre Relacionamiento Externo (enero de 2005) y en la Reunin infor-
mal de Coordinadores (febrero de 2005).
A la fecha, no ha habido nuevas instancias de dilogo. El no reconocimiento de la Repblica Popular China por parte
de Paraguay hace imposible cualquier avance en el mismo.
MERCOSUR - Asociacin de Pases del Sudeste Asitico (ASEAN)
Durante las conversaciones mantenidas en el mes de septiembre de 2002 en Bangkok, entre representantes de Brasil en ejercicio
de la PPTB y el Representante comercial de Tailandia, se analizaron posibles escenarios de relacionamiento entre el MERCO-
SUR y Tailandia/ASEAN. En este sentido, el MERCOSUR propuso como instancia de aproximacin, el establecimiento de un
acuerdo de preferencias fijas como parte de una negociacin ms ambiciosa tendiente a establecer una Zona de Libre Comercio
en el marco de las normas de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Hasta la fecha no se han registrado nuevos avances.
Existe en la actualidad un proceso de dilogo pero no negociaciones comerciales. Se reunieron los Ministros del MER-
COSUR y el Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC) en Nueva York en setiembre de 2009, aprovechando
su presencia en la Asamblea General de Naciones Unidas.
MERCOSUR - APEC
El 2 de junio de 2004, la PPTA solicit la participacin del MERCOSUR en calidad de invitado en la Reunin Ministerial
de APEC realizada en Santiago de Chile los das 17 y 18 de noviembre de 2004. En este foro se podra presentar el proceso
de integracin y la agenda de relaciones externas del bloque.
Particip en calidad de invitado el Presidente de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR,
Eduardo Duhalde. No existieron declaraciones relativas a un posible acercamiento con el MERCOSUR.
MERCOSUR - Singapur
En marzo de 2004 Singapur, a travs de la PPTA, plante iniciar contactos a fin de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio
con el MERCOSUR.
En junio de 2004 la PPTA present a los socios una propuesta de Entendimiento de Cooperacin en materia de Co-
mercio e Inversiones. Asimismo, en este mes, el Ministro de Comercio e Industria de Singapur, en ocasin de su visita a
Argentina, entreg el documento Scope of MERCOSUR-Singapur FTA.
Durante la LIV Reunin del GMC, las Delegaciones decidieron remitir como contrapropuesta al documento presenta-
do por Singapur, un proyecto de Entendimiento y Plan de Accin entre el MERCOSUR y Singapur, lo que fue efectivizado
en el mes de octubre de 2004.
El actual dilogo MERCOSUR-Singapur se da en materia de cooperacin. La ltima reunin de las partes se realiz
en Brasilia en noviembre de 2008.
El relacionamiento con otros grupos de pases: la triangulacin
de las relaciones
MERCOSUR - Unin Aduanera del frica Austral (SACU)
360 | MERCOSUR 20 aos
En ocasin de la XIX Reunin del CMC, en diciembre de 2000, fue aprobado por Decisin CMC N. 62/00, el Acuerdo
Marco para la creacin de un rea de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la Repblica de Sudfrica, contndose con
la presencia del Presidente de dicho pas.
Entre el 2000 y el 2002, se llevaron a cabo con Sudfrica dos reuniones de la Comisin Negociadora, se efectu el
intercambio de informacin entre ambas Partes, en particular en lo que refiere a fuentes de informacin de datos ma-
croeconmicos y comerciales, incluyendo las pginas web, estadsticas de comercio 1999-2001 por productos y por pases
de origen y destino, legislacin sobre importaciones; y en lo que refiere al MERCOSUR, las modificaciones del Arancel
Externo Comn (AEC), en particular las excepciones en sus distintas modalidades.
En 2002 la delegacin de Sudfrica concurri a la III Reunin de la Comisin Negociadora acompaada por repre-
sentantes de la SACU integrada por Namibia, Botswana, Lesotho y Swazilandia, y solicit que se incluyera en el proceso a
estos pases. El MERCOSUR present un Proyecto de Acuerdo sobre Preferencias Arancelarias Fijas, como paso interme-
dio de un proceso mucho ms ambicioso tendiente a negociar una Zona de Libre Comercio. Tambin fueron presentados
como aportes a la discusin proyectos de texto en materia de Reglas de Origen, Medidas de Salvaguardia y Solucin de
Controversias.
El GMC, en ocasin de su L Reunin en Asuncin en junio de 2003, acord prestar conformidad al pedido de Sud-
frica de que en las negociaciones con el MERCOSUR se integren los pases miembros de la SACU.
El 9 de octubre de 2003, se celebr en Montevideo la I Reunin Tcnica entre ambos bloques. Con el fin de dar un nue-
vo impulso a las negociaciones se acord un detallado Programa de Trabajo, el cual inclua un intercambio de informacin
sobre nomenclatura y estructura arancelaria, comercio exterior, regmenes aduaneros especiales, reglas armonizadas sobre
cuestiones sanitarias y fitosanitarias, etctera.
La siguiente Ronda Negociadora MERCOSUR-SACU se realiz en Pretoria los das 15 y 16 de abril de 2004. En dicha
ocasin las Delegaciones manifestaron su intencin de suscribir el Acuerdo de Preferencias Fijas en julio de 2004 durante
la Cumbre del MERCOSUR.
Con respecto a las listas de productos intercambiadas entre el MERCOSUR y la SACU en la Reunin de la Comisin
Negociadora en Pretoria del ao 2002, ambas Partes acordaron rehacer los respectivos listados e intercambiar nuevas lis-
tas a fines de mayo de 2004. Asimismo, se analizaron los anexos al Acuerdo y se aclararon dudas sobre la metodologa y
mecnica de la negociacin.
El da 16 de junio de 2004, se llev a cabo una Reunin de la Comisin Negociadora MERCOSUR-SACU en San
Pablo, en ocasin de la reunin de la UNCTAD.
La V Reunin de la Comisin Negociadora MERCOSUR-SACU se realiz en Brasilia entre los das 29 de septiembre
y 1 de octubre de 2004.
La VI Reunin Negociadora fue en Pretoria, del 10 al 13 de noviembre de 2004 y permiti la casi finalizacin del
proyecto de texto principal de acuerdo comercial y grandes avances en los anexos respectivos, con vistas a que se pudiera
firmar en Ouro Preto en diciembre de 2004.
Prcticamente se cerraron los captulos de salvaguardias y solucin de controversias y se esper a que en la siguiente ronda
de negociaciones, del 13 a 15 de diciembre de 2004 en Belo Horizonte, se pudiera llegar a una concrecin de los textos.
Durante los das 23 y 24 de noviembre de 2004, se realiz en Brasilia una ronda de negociaciones intra MERCOSUR
en la que se prepar la posicin del bloque entre otros para el tema de la SACU.
La VII Reunin Negociadora (Belo Horizonte, 13 a 15 de diciembre de 2004), culmin con la firma del Acuerdo Pre-
ferencial de Comercio MERCOSUR-SACU y de un Memorando de Entendimiento en el que se fijaron acciones futuras
sobre Reglas de Origen, Productos y tres Protocolos (Medidas sanitarias y fito-sanitarias, Poltica Automotriz y Coopera-
cin Aduanera).
Asimismo, se consensuaron los textos de los Anexos sobre Medidas de Salvaguardia y Procedimiento de Solucin de
MERCOSUR 20 aos | 361
Controversias.
Durante los das 14 y 18 de febrero de 2005, se realiz en Asuncin la reunin tcnica sobre reglas de origen en el
marco de las negociaciones del relacionamiento interno del MERCOSUR.
La VIII Ronda Negociadora se llev a cabo en Pretoria, entre los das 10 a 13 de mayo de 2005, precedida de una intra
MERCOSUR, en la que se continuaron las negociaciones, principalmente sobre Requisitos Especficos de Origen y Prefe-
rencias en Listados de Productos de los Anexos I y II consensuados en Belo Horizonte.
Entre los das 6 a 8 de julio de 2005, se desarrollaron en Montevideo reuniones tcnicas intra MERCOSUR, con el
objetivo de coordinar la posicin del MERCOSUR con miras a la IX Ronda Negociadora MERCOSUR-SACU.
Finalmente se firm un Acuerdo de Preferencias Fijas en noviembre de 2008 y abril de 2009, que est sujeto a ratifica-
cin de los Estados Partes de ambos bloques.
MERCOSUR - CER (Australia y Nueva Zelandia)
El dilogo se inici formalmente en el ao 1994 por iniciativa de la PPTB.
En junio de 1999, los Cancilleres del MERCOSUR y los representantes de los Gobiernos de Australia y Nueva Zelanda
firmaron la Declaracin sobre Principios de Inversin entre el MERCOSUR y el CER.
En el transcurso del ao 1999, el CER formul dos propuestas al MERCOSUR sobre transporte, ciencia y tecnologa,
que fueron analizadas en una reunin en Buenos Aires el 18 de mayo de 2000.
El da 22 de noviembre de 2004, se llev a cabo la VI Reunin de Altos Funcionarios MERCOSUR-CER, en la que la
PPTB present para su discusin un Proyecto de Plan de Accin (idem EFTA) y fue suscrita una Declaracin Conjunta.
ste incluye reas tales como el intercambio de informacin econmica y comercial, los programas de cooperacin tcnica
en materias relativas al comercio, el desarrollo de iniciativas conjuntas en promocin comercial y la facilitacin de nego-
cios e inversiones.
El tema fue objeto de tratamiento por parte del CMC en su reunin del mes de diciembre de 2004 en Belo Horizonte,
y la PPTB inform que se estudia la posibilidad de efectuar una misin comercial conjunta.
En la actualidad existe dilogo, pero no hay voluntad ni inters prioritario porparte de ninguno de los dos bloques
en avanzar en negociaciones concretas. La ltima reunin de alto nivel se llev a cabo en Nueva Zelanda en el ao 2005.
Conclusiones
Los avances sustentables del proceso de integracin subregional no pueden basarse slo en los acuerdos que se dan en el
mbito intra-regional, sino que deben estar acompaados de una agenda de relacionamiento exterior activa, ambiciosa
y con logros concretos en el mediano plazo. En ese sentido, los alcanzados hasta el momento son magros e insuficientes.
Los 20 aos de integracin no han generado an una agenda externa visible, con logros extrazona de peso significativo y
que permitan augurar acuerdos con las principales potencias mundiales (ya establecidas o emergentes) y/o los principales
bloques geoestratgicos hoy constituidos en el mundo. En la primera dcada del proceso se vieron avances con los pases
ms cercanos al MERCOSUR. Recin en la segunda dcada del proceso es que se produce un acercamiento ms vigoroso
a la regin. Fue durante el primer lustro del siglo en que se dieron las conversaciones ms importantes, esto no slo en la
regin sino tambin en el hemisferio y en Europa y Asia, este ltimo lustro las conversaciones fueron mucho ms espor-
dicas, revitalizndose el proceso en los dos ltimos aos, lo que llev a los acuerdos con Israel y Egipto y el relanzamiento
de las negociaciones con la Unin Europea.
En segundo lugar, los avances en la generacin de una agenda externa comn vigorosa y con logros concretos son
de suma importancia a la hora de impulsar cambios internos que afiancen la integracin. Los avances que se dieron en la
cumbre de presidentes del MERCOSUR realizada en San Juan, Argentina, en agosto del 2010 en materia de eliminacin
362 | MERCOSUR 20 aos
del doble cobro del arancel externo, la generacin de un cdigo aduanero y la fijacin de una cronograma hasta el 2019
para la generacin de mecanismos de distribucin de la renta aduanera, son en buena medida fruto de la reanudacin de
las negociaciones con la Unin Europea tres meses antes, en donde la necesidad de unificar procedimientos para actuar
ante ella, con consistencia interna, fue un factor de impulso a una mayor y mejor integracin.
En tercer lugar, la coordinacin de las polticas exteriores de los Estados miembros del MERCOSUR en los diversos
mbitos de actuacin internacional es una condicin necesaria para tener un relacionamiento externo como espacio su-
bregional coherente. Las diferentes posiciones asumidas por ejemplo en Ronda Doha de la OMC no son un presagio
alentador de la consistencia en materia de vnculos internacionales del bloque.
En cuarto lugar, es necesario conseguir que Brasil ejerza un liderazgo benigno en el proceso de integracin y que
haya mayor independencia de las polticas desarrolladas por los pases en materia internacional de los rditos internos de
corto plazo que pueden obtener, sobre todo en el caso argentino. El peligro de que Brasil est dispuesto a jugar solo en el
escenario internacional y la incertidumbre poltica argentina, son factores de riesgo para la estructuracin de una agenda
internacional del MERCOSUR relevante en el escenario mundial.
En quinto lugar, un proceso de construccin de una agenda externa comn para el bloque, implica la generacin de
confianza entre todos sus socios, confianza que debe estar basada en la convergencia de los intereses nacionales, la coo-
peracin interestatal y la generacin de intereses regionales de largo plazo. El Parlamento del MERCOSUR debera ser un
lugar de cooperacin y gestacin de polticas pblicas regionales, que apuntalen la agenda exterior del bloque como dos
caras de la misma moneda.
Finalmente, es clave preguntarse cul es la institucionalidad ms favorable para la generacin de un poltica exterior
regional que permita dar un salto cualitativo y cuantitativo en el manejo, creacin y puesta en marcha de polticas en el
plano internacional que consoliden la imagen del MERCOSUR como un actor a tener en cuenta en un escenario mundial
crecientemente multipolar.
Los caminos de una institucionalidad que se base en una intergubernamentalidad ms eficiente o en una suprana-
cionalidad creciente de los rganos decisorios, en algn momento se bifurcan. Cul y cundo transitar uno u otro, son
preguntas de la mayor relevancia poltica no slo para la construccin del relacionamiento externo del bloque, sino para
definir la esencia misma del curso que tomara el proceso integrador en los prximos aos.
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380 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 381

Glosario de siglas

MERCOSUR 20 aos | 383

Lista de siglas utilizadas
ABDI: Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial
ACAL: Academia de Ciencias de Amrica Latina y el Caribe
ADIMRA: Asociacin de Industriales Metalrgicos de la
Repblica Argentina
ADPIC: Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos
de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.
AEB: Asociacin de Comercio Exterior de Brasil
AEC: Arancel Externo Comn
AECID: Agencia Espaola para la Cooperacin
Internacional y el Desarrollo
ALADI: Asociacin Latinoamericana de Integracin
ALALC: Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
ALBA: Alternativa Bolivariana para las Amricas
ALCA: rea de Libre Comercio de las Amricas
AMCI: Acuerdo Marco de Cooperacin Interregional
ANII: Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin
ASEAN: Asociacin de Naciones del Sureste Asitico
BCP: Banco Central de Paraguay
BICE: Banco de la Nacin y el Banco de Inversin
y Comercio Exterior de Argentina
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BIOTECSUR: Bio Tecnologas del Sur
BNDES: Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
BRIC: Brasil, Rusia, India y China
CABBIO: Curso Argentino Brasileo de Biotecnologa
CADEP: Centro de Anlisis y Difusin de la Economa
Paraguaya
CAE: Centro de Asociatividad Empresaria
CAF: Corporacin Andina de Fomento
CAFTA: Dominican Republic-Central America Free Trade
Agreement o Tratado de Libre Comercio entre Estados
Unidos, Centroamrica y Repblica Dominicana.
CALC: Cumbre de Amrica Latina y el Caribe
CAN: Comunidad Andina de Naciones
CARI: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales
CARICOM: Comunidad del Caribe
CARIFTA: Caribbean Free Trade Association
CARU: Comisin Administradora del Ro Uruguay
CAUCE: Convenio Argentino Uruguayo de Cooperacin
Econmica
CBD: Convencin de Diversidad Biolgica
CCG: Consejo de Cooperacin del Golfo
CCM: Comisin de Comercio del MERCOSUR
CCMASM: Comisin de Coordinacin de Ministros de
Asuntos Sociales del MERCOSUR
CCSCS: Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur
CCT: Comit de Cooperacin Tcnica
CEFIR: Centro de Formacin para la Integracin Regional
CEMPED: Centro MERCOSUR de Promocin del Estado
de Derecho
CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CGV: Cadenas Globales de Valor
CIN: Cmara de la Industria Naval de Argentina
CINVE: Centro de Investigaciones Econmicas
CLAEH: Centro Latinoamericano de Economa Humana
CLAES: Consejo Latino Americano de Economa Social
CLARA: Cooperacin Latino Americana de Redes Avanzadas
CMC: Consejo del Mercado Comn
CMNUCC: Convencin Marco de Naciones Unidas para
el Cambio Climtico
CMU: Cmara Metalrgica Uruguaya
CNB: Comit de Negociaciones Birregionales
CNPq: Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y
Tecnolgico
COP: Conferencia de las Partes sobre la Convencin de
Diversidad Biolgica
COPOM: Comit de Poltica Monetaria
COSECCTI: Consejo Suramericano de Educacin,
Cultura, Ciencia, Tecnologa e Innovacin
COVIAR: Corporacin Vitivincola Argentina
CODESUL: Consejo de Desarrollo e Integracin del Sur
CONACYT: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
de Paraguay
CPC: Comisin Permanente Conjunta
CRECENEA: Comisin Regional de Comercio Exterior
del Norte y Este Argentino
CRPM: Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR
CT: Comit Tcnico
CTI: Ciencia, Tecnologa e Innovacin
CW: Consenso de Washington
DEA: Diploma de Estudios Avanzados
MERCOSUR 20 aos | 385
DINAMA: Direccin Nacional de Medio Ambiente de
Uruguay
EEUU: Estados Unidos de Amrica
EFTA: Asociacin Europea de Libre Comercio
FCCR: Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR
FCES: Foro Consultivo Econmico y Social
FELASOFI: Federacin Latino Americana de Sociedades
de Fsica
FEME: Foro Empresarial del MERCOSUR
FIESP: Federao das Indstrias do estado de So Paulo
FINEP: Financiadora de Estudios y Proyectos
FLACSO: Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales
FMI: Fondo Monetario Internacional
FOCEM: Fondo para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR
G-77: Grupo de los Setenta y Siete
GAHIP: Grupo Ad Hoc de Integracin Productiva
GAN: Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan.
Estratgico para la Superacin de las Asimetras en
elMERCOSUR
GANRI: Grupo de Alto Nivel para la Reforma Institucional
GATT: General Agreement on Tariffs and Trade
GEF: Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GAHIP: Grupo Ad Hoc de Integracin Productiva
GIP: Grupo de Integracin Productiva del MERCOSUR
GMC: Grupo del Mercado Comn
GT: Grupo de Trabajo
GTAN: Grupo Tcnico de Alto Nivel
GTZ: Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenar-
beit o Sociedad Alemana para la Cooperacin Internacional
IANAS: InterAmerican Network of Academies of Sciences
IBICT: Instituto Brasileo de Informacin en Ciencia y
Tecnologa
IDRC: International Development Research Centre
IED: Inversin Extranjera Directa
IICA: Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura
INAVI: Instituto Nacional de Vitivinicultura de Uruguay
INCIDIR: Iniciativas para la Cooperacin Internacional, el
Desarrollo y la Integracin Regional
INIA: Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria
INTAL: Instituto para la Integracin de Amrica Latina
IMEF: Instituto MERCOSUR de Formacin
386 | MERCOSUR 20 aos
IPA: Instituto de Profesores Artigas de Uruguay
IPPDDHH: Instituto de Polticas Pblicas de Derechos
Humanos en el MERCOSUR
ISM: Instituto Social del MERCOSUR.
IVF: ndice de Volumen Fsico
MAC: Mecanismo de Adaptacin Competitiva
MCCA: Mercado Comn Centroamericano
MCLA: Mercado Comn Latino Americano.
MERCOSUR: Mercado Comn del Sur
MIEM: Ministerio de Industria, Energa y Minera de
Uruguay
MIPyMEs: Micro, Pequeas y Medianas Empresas
MOI: Manufacturas de Origen Industrial
NAFTA: North Atlantic Free Trade Area
ODM: Observatorio de Democracia del MERCOSUR
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico
OMC: Organizacin Mundial de Comercio
ONU: Organizacin de Naciones Unidas
OTAN: Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
PBI: Producto Bruto Interno
PEA: Poblacin Econmicamente Activa
PEC: Protocolo de Expansin Comercial
PENTI: Plan Estratgico de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin en Uruguay
PEPI: Programa de Ps-graduao em Economia Politica
Internacional
PETROBRAS: Petrleo Brasileiro S.A.
PICE: Programa de Integracin y Cooperacin Econmica
PIT-CNT: Plenario Intersindical de Trabajadores -
Convencin Nacional de Trabajadores de Uruguay
PM: Parlamento del MERCOSUR
PM II: Segundo Programa Marco
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA: Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente
POP: Protocolo de Ouro Preto
PPT: Presidencia Pro Tempore
PROCISUR: Programa Cooperativo para el Desarrollo
Tecnolgico, Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur
PT: Programa de Trabajo
PyME: Pequea y Mediana Empresa
RECAM: Reunin Especializada del Cine y Audiovisual
del MERCOSUR
REDES: Red de Ecologa Social Development
REDBIO: Red de Cooperacin Tcnica en Biotecnologa UNICAMP SP: Universidade Estadual de Campinas, So Paulo
Agropecuaria para Amrica Latina y el Caribe UNILA: Universidade Federal da Integrao Latino-
Red ScienTI: Red Internacional de Fuentes de Americana
Informacin y Conocimiento para la Gestin de la URSS: Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
Ciencia, Tecnologa e Innovacin URUPABOL: Uruguay, Paraguay y Bolivia
RELAA: Red Latino Americana de Astronoma USTR: Oficina del Representante de Comercio de los
RELAB: Red Latino Americana de Biologa Estados Unidos
RELAQ: Red Latino Americana de Qumica
REMA: Reunin Especializada de Medio Ambiente
RICyT: Red de Indicadores de Ciencia y TecnologaIbe-
roamericana e Interamericana
RECyT: Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa
REMI: Reunin Especializada de Municipios e Intendencias
RMACTIM: Reunin de Ministros y Altas Autoridades de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin
RMADS: Reuniones de Ministros y Autoridades de
Desarrollo Social del MERCOSUR
SACU: Southern African Customs Union o Unin Adua-
nera de frica Central
SAM: Secretara Administrativa del MERCOSUR
SAT: Sector de Asesora Tcnica
SELIC: Sistema Especial de Liquidao e Custodia
SICA: Sistema de Integracin Centro Americana
SIECA: Secretara de Integracin Econmica Centro
Americana
SGT: Sub Grupo de Trabajo
SNI: Sistema Nacional de Innovacin
SSP: Secretara Social Permanente
SEIS: Sistema Estadstico de Indicadores Sociales
TA: Tratado de Asuncin.
TICA: Entendimiento de Cooperacin en materia de
Comercio e Inversiones
TLC: Tratado de Libre Comercio
UA: Unin Aduanera
UBA: Universidad de Buenos Aires
UCUDAL: Universidad Catlica del Uruguay
UDELAR: Universidad de la Repblica
UE: Unin Europea
UFPE: Universidade Federal de Pernambuco
UFRJ: Universidad Federal de Ro de Janeiro
UMALCA: Unin Matemtica de Amrica Latina y el Caribe
UNASUR: Unin de Naciones Suramericanas
UNCTAD: United Nations Conference on Trade and
MERCOSUR 20 aos | 387