Derecho Constitucional Latinoam PDF

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DERECHO
CIINSTITUCIONAL
LATEVOAMERICAND
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DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS
Serie B: Estudios Comparativos, d) Derecho Latinoamericano, Nm. 28
Edicin al cuidado de Ral MknquEz RomEno

HUMBERTO QUIROGA LAVI
DERECHO CONSTITUCIONA L
LATINOAMERICANO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Mxico, 1991
Primera edicin: 1991
DR 1991, Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Ciudad Universitaria, Mxico, 04510, D. F.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 968-36-1799-9
A Hctor Fix-Zamudio,
Jorge Carpizo
y Diego Valads,
pioneros en la obra del
derecho constitucional
latinoamericano
INDICE
Presentacin 7
INTRODUC,CIN
Los prembulos en las Constituciones latinoamericanas 9
CAPTULO UNO
LOS PRESUPUESTOS BSICOS PARA LA ORGANIZACIN

DEL ESTADO EN LATINOAMRICA
1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la

organizacin del Estado 15
2. El carcter nominal o semntico de las Constituciones latino-

americanas 17
3. La forma republicana representativa de gobierno como moda-
lidad de ejercicio de la soberana popular . . . 19
4. La recepcin de las formas semidirectas de democracia en Am-
rica Latina 30
A. Constituciones que omiten toda referencia a la democracia

semidirecta 30
B. Constituciones que prohiben la utilizacin de formas semi-
directas 31
C. Constituciones que prevn la utilizacin de formas de demo-
cracia semidirecta como instancia legitimativa de las deci-
siones de gobierno 31
D. Constituciones que prohiben algn tipo concreto de gobier-
no popular 37
E. Constituciones que incriminan como delito impedir el esta-
blecimiento o ejercicio de las formas semidirectas de go-
bierno 37
539
540 NDICE
5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoameri-

canos: el rgimen de la ciudadana y nacionalidad 38
A. La adquisicin de la nacionalidad 42
B. Prdida de la nacionalidad 44
C. La prdida de la naturalizacin 45
D. Recuperacin de la nacionalidad perdida 46
E. Otras cuestiones relativas a la nacionalidad 46
6. La Iglesia catlica y los dems cultos oficiales y sus relaciones

con el Estado, en Amrica Latina 49
7. La funcin de las Fuerzas Armadas en Latinoamrica: su po-
sicin en el marco de la Constitucin 51
8. El ejercicio de la ciudadana: la formacin de los partidos po-
lticos y los sistemas electorales 57
A. El ejercicio de la ciudadana 57
B. La constitucionalizacin de los partidos polticos 60
C. El sufragio y los sistemas electorales 65
9. La formacin del derecho internacional en Latinoamrica: la

integracin latinoamericana en el orden constitucional . . . 71
CAPTULO DOS
LA CONSAGRACIN DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

EN LATINOAMRICA
1. El Estado social en Latinoamrica como un orden econmico

constitucional 78
2. El Estado social como un orden de prestaciones a cargo del
Estado (el Estado de prestaciones) .. 103
A. La proteccin de la salud . 105

B. La proteccin de la cultura . .. 107
C. El rgimen de la reforma agraria 110
D. La proteccin de la familia .. 113
E. Los regmenes de asistencia, seguridad y previsin social 118
F. La proteccin de la ciencia y la tecnologa 123
NDICE 541
G. La proteccin de las comunidades indgenas . 123

H. La proteccin del deporte 126
3. El Estado social en Latinoamrica como un sistema de parti-

cipacin, de acceso y de organizacin, para controlar al Esta-
do y lograr las condiciones de reequilibrio en el reparto de los

bienes sociales 126
4. El Estado social se manifiesta tuitivamente en orden a prote-
ger a la parte ms dbil de la relacin laboral 140
CAPTULO TRES
EL FUNCIONAMIENTO DE LA ESTRUCTURA
CONSTITUCIONAL EN LATINOAMRICA
1. El principio de limitacin .. .. 155

2. El principio de funcionalidad 184
3. El principio de supremaca 184
4. El principio de control 187
A. La declaracin de inconstitucionalidad 187

B. El derecho procesal constitucional 194
C. La regulacin constitucional del habeas corpus 204
D. El juicio o accin de amparo 209
E. El juicio poltico 216
F. Los rganos de control 224
G. El Ministerio Pblico 230
H. Los defensores del pueblo y de los intereses difusos de los
ciudadanos 232
I. Los tribunales u rganos de control electorales . 234
5. El principio de estabilidad 236
A. La reforma de la Constitucin 236

B. La proteccin institucional frente a las situaciones de emer-
gencia: el Estado de sitio y otros remedios de naturaleza
equivalente 244

542 favnIcE
CAPTULO CUATRO
LA FORMA DE GOBIERNO EN LATINOAMRICA
1. El presidencialismo en Latinoamrica .. .. 263
A. Desenvolvimiento institucional 263

B. Alcance de los poderes del presidente en Amrica Latina 272
C. La institucin ministerial en el presidencialismo latinoame-
ricano 283
D. Alternativas parlamentarias dentro del presidencialismo lati-
noamericano 286
E. Evaluacin de las modalidades parlamentarias en el presi-
dencialismo latinoamericano 295
F. El caso del sistema parlamentario en Hait . 297
G. El sistema democrtico popular cubano . . 298
H. El derecho parlamentario en Latinoamrica . . . . . 302
I. El funcionamiento de las Asambleas Legislativas . . . 326
J. De los ttulos, inmunidades y prerrogativas de los legisla-
dores y de su responsabilidad frente a las Cmaras . . 343
K. De las otras atribuciones de las Cmaras legislativas . . 346
L. El papel de las Comisiones Permanentes en el funciona-
miento de las Asambleas Legislativas . . . . . 346
M. Las clases de leyes contempladas en el derecho constitu-
cional latinoamericano 348
2. La organizacin y funcionamiento del Poder Judicial en Am-

rica Latina 359
A. Consideraciones generales 359

B. Cmo est organizado el Poder Judicial? 363
C. La organizacin de los tribunales inferiores 369
D. La jurisdiccin constitucional 376
E. Algunas conclusiones 382
CAPTULO CINCO
LA DESCENTRALIZACIN DEL PODER EN EL MBITO

TERRITORIAL
1. Introduccin general al tema
2. El Estado federal en el continente
INDICE 543
3. La distribucin territorial del poder y de la administracin en

los Estados unitarios 410
4. El rgimen municipal en Latinoamrica 416
A. Caracterizacin 416
B. Las bases de la organizacin del rgimen municipal 418
C. Los cuerpos de gobierno municipales 423
BIBLIOGRAFIA
1. Obras generales 427
A. Colectivas 427
B. Por autor 427
2. Obras generales por pases 429
3. Bibliografa temtica 454
A. Derecho procesal constitucional 454

B. Derechos individuales 470
C. Estado de emergencia 477
D. Estado social 479
E. Federalismo 483
F. Fuerzas armadas. 487
G. Iglesia y Estado 491
H. Intervencin federal 493
I. Juicio poltico 494
J. Ministerio Pblico 494
K. Municipalismo 495
L. Nacionalidad y ciudadana 499
M. Orden econmico constitucional 500
N. Parlamentarismo 503
O. Participacin popular 505
P. Partidos polticos 506
Q. Poder Ejecutivo 509
R. Poder Judicial 514
S. Poder Legislativo 517
T. Presupuesto y tributos 522
544 iNnicE
U. Reforma agraria 523

V. Reforma constitucional 525
W. Rgimen electoral 530
X. Soberana e integracin latinoamericanas 533
Y. Soberana y dominio territorial 534
Z. Tribunales de cuentas o fiscales . ... 536
Derecho constitucional latinoamericano,
editado por el Instituto de Investigacio-
nes Jurdicas de la UNAM, se termin
de imprimir en los talleres de IMPRESOS
CHVEZ, S. A. DE C. V., el da 14
de junio de 1991. La edicin consta de
2 000 ejemplares.
V
INTRODUCCIN
LOS PREMBULOS EN LAS CONSTITUCIONES

LATINOAMERICANAS
La doctrina constitucional ha venido discutiendo sobre el valor jurdico

de los "prembulos" con que suelen las Constituciones abrir su contexto
normativo. Entre una posicin enteramente formalista que le niega al
prembulo valor jurdico alguno, entendindolo slo como portada sim-
blica del texto constitucional, y la posicin extrema a la manera del
decisionismo de Karl Schmitt que le otorga pleno carcter normativo,
en la medida que en l se encuentren consagradas las decisiones polti-
cas fundamentales, nos encontramos con la posicin intermedia, segn
la cual los prembulos no pueden ser invocados para ampliar los po-
deres del Estado, pero s para interpretar el alcance de los establecidos
en la ley fundamental (posicin de la Corte Suprema argentina en el
caso Transportes Chaco, Fallos 164: 344).
Por nuestra parte hemos sealado que el prembulo puede tener,
segn el caso, un carcter mltiple, a saber: ser un acta de estableci-
miento de la Constitucin; ser el acto ratificatorio de pactos o acuerdos
fundamentales de las fuerzas polticas nacionales: tal es el caso del
"Pacto de Federacin de las Provincias Argentinas"; ser el acto de ejecu-
cin de dichos acuerdos o pactos; ser un conjunto de fines operantes
como normas programticas a ser interpretadas por los tribunales de
justicia a la hora de aplicar la Constitucin.
No todas las Constituciones latinoamericanas han colocado "prem-
bulos" como portadas de sus textos. S lo han hecho: Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait,
Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. No lo han
hecho: Bolivia, Chile, Repblica Dominicana, Mxico y Uruguay.
Haremos un anlisis comparativo de los prembulos latinoamericanos:
1. Invocan la representacin del pueblo (Argentina; Brasil; Costa
Rica; Cuba: del pueblo trabajador, de los aborgenes, de los patriotas;
Ecuador; El Salvador; Guatemala; Hait; Honduras; Nicaragua; Para-
guay; Venezuela; Per).
9
10 HUMBERTO QUEROCA LAVI
2. Invoca la representacin de los corregimientos de la Repblica

(Panam).
3. Consagran un conjunto de finalidades prevalecientes, como obje-
tivos a ser realizados, a saber:
Constituir la unidad nacional (Argentina, Colombia, Hait, Per,
Venezuela).
Afianzar la justicia (Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Hon-
duras, Paraguay, Per).
Consolidar la paz interior (Argentina, Colombia, Hait, Honduras,
Paraguay, Venezuela).
Proveer a la defensa comn (Argentina; Paraguay; Per: excluir la
violencia como medio para procurar la solucin de conflictos; Venezue-
la: el repudio de la guerra, de la conquista y del predominio econmico
como instrumento de poltica internacional; Brasil: comprometido con
la solucin pacfica de las controversias).
Promover el bienestar general (Argentina; Brasil; Guatemala; Hon-
duras; Paraguay; Per: la cancelacin del subdesarrollo y de la injusti-
cia; Venezuela).
Asegurar los beneficios de la libertad (Argentina, Brasil, Colombia,
El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Paraguay, Per, Venezuela).
Instituir el Estado democrtico (Brasil; Costa Rica; El Salvador;
Hait; Honduras; Paraguay; Per; Venezuela: como nico e irrenuncia-
ble medio para asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos).
Asegurar el ejercicio de los derechos sociales e individuales (Bra-
sil, Guatemala, Hait) contenidos en la Declaracin Universal de los
Derechos del Hombre, de 1948 y el derecho al progreso, a la informa-
cin, a la educacin, a la salud, al trabajo (Nicaragua; Paraguay; Per:
derechos de validez universal; Venezuela).
Garantizar la seguridad (Brasil; Guatemala; Honduras; Paraguay:
el orden; Venezuela: la seguridad social).
Asegurar la igualdad (Brasil; Guatemala; Hait: la equidad econ-
mica; Nicaragua: econmica, poltica y social; Per: igualdad en dig-
nidad; Venezuela: la igualdad social y jurdica).
Asegurar el respeto a la dignidad de la persona humana (El Salva-
dor; Guatemala: la primaca de la persona humana como sujeto y fin del
orden social; Hait; Honduras; Paraguay; Per; Venezuela).
Consolidar el rgimen de la legalidad (Guatemala; Honduras: el
Estado de derecho; Per: el sometimiento de gobernantes y gobernados
a la Constitucin y a la ley).
INTRODUCCIN 11
Eliminar toda discriminacin entre la poblacin (Hait; Per: exen-

ta de toda discriminacin por razn de sexo, raza, credo o condicin
social; Venezuela: idem).
Constituir una nacin socialmente justa (Hait; Honduras; Per;
Venezuela: la justicia social); econmicamente libre (Hait, Honduras), y
polticamente independiente (Hait; Honduras; Per: se afirma la inde-
pendencia de los pueblos latinoamericanos contra todo imperialismo).
Instaurar un rgimen de concertacin y de participacin de toda
la poblacin (Hait; Per: la participacin de todos en el disfrute de la
riqueza; Venezuela: en el mismo sentido que en Per).
Instaurar un sistema de descentralizacin efectiva (Hait).
Implantar el pluralismo (Honduras, Brasil).
Llevar adelante la revolucin encabezada por Fidel Castro, porque
slo en el socialismo y el comunismo, cuando el hombre ha sido libe-
rado de toda forma de explotacin..., se alcanza la dignidad del ser
humano (Cuba).
Instaurar la estabilidad (Honduras; Venezuela: de las instituciones).
La construccin de una nueva sociedad que elimine toda clase de
explotacin (Nicaragua).
Establecer el progreso social y cultural (Paraguay).
Fundar una sociedad abierta a formas superiores de convivencia
y apta para recibir y aprovechar el influjo de la revolucin cientfica,
tecnolgica, econmica y social que transforma el mundo (Per).
Instituir una sociedad donde la economa est al servicio del hom-
bre y no el hombre al servicio de la economa (Per; Venezuela: fomen-
tar el desarrollo de la economa al servicio del hombre).
Proteger y enaltecer el trabajo (Venezuela; Per: el trabajo como
deber y derecho de todos los hombres).
Cooperar con las dems naciones, de modo especial con las Rep-
blicas hermanas del continente, con los fines de la comunidad interna-
cional, sobre la base del respeto recproco de las soberanas y la auto-
determinacin de los pueblos (Venezuela; Per: impulsar la integracin
de los pueblos latinoamericanos; Honduras: la restauracin de la unin
centroamericana).
Conservar y acrecentar el patrimonio moral e histrico de la nacin
(Venezuela; Per: adems la preservacin de los recursos naturales;
Guatemala).
Fundar un Estado basado en la responsabilidad de quienes ejer-
cen la funcin pblica (Per).
12 HUMBERTO QUIROGA LAVI1
4. Declaran a la familia como clula bsica de la sociedad y raz de

su grandeza, as como el mbito natural de la educacin y la cultura
(Per; Guatemala: como gnesis primario y fundamental de los valores
espirituales y morales de la sociedad).
5. Declara que la Constitucin se establece en cumplimiento de pac-
tos preexistentes (Argentina: como forma concreta de ratificar el pacto
federativo),
6. Declara que la Constitucin es para todos los hombres del mundo
que quieran habitar el suelo argentino (Argentina).
7. Evocan la lucha de los antepasados (Nicaragua); las realizaciones
justicieras del pasado (Per); la enseanza de los prceres de mayo y
el ejemplo inmortal de los defensores de nuestra nacionalidad (Para-
guay); la lucha de nuestros antepasados indgenas, el espritu de unidad
centroamericana y la tradicin combativa de nuestro pueblo y la gesta
y ejemplo de sus hombres pblicos (Nicaragua); inspirados en los idea-
les de nuestros antepasados (Guatemala); las tradiciones de combativi-
dad, firmeza, herosmo y sacrificio forjadas por nuestros antecesores, a
los aborgenes que prefirieron el exterminio a la sumisin, a los esclavos
que se rebelaron contra sus amos, a los que despertaron la conciencia
nacional y el ansia cubana de patria y libertad, a los patriotas que ini-
ciaron las guerras de la independencia..., a los que lucharon contra el
dominio imperialista y a "todos" los que, con el sacrificio de sus vidas,
defendieron la Revolucin contribuyendo a su definitiva consolidacin,
a la doctrina victoriosa del marxismo-leninismo (Cuba), y el pensamien-
to de Jos Mart: "yo quiero que la ley primera de nuestra Repblica
sea el culto de los cubanos a la dignidad plena del hombre" (Cuba).
Invocan la proteccin de Dios (Panam; Venezuela: de Dios todopo-
deroso; Per; Paraguay: el amparo de Dios; Honduras; Ecuador; Costa
Rica; Brasil); fuente de toda razn y justicia (Argentina); la fe en Dios
de los cristianos comprometidos e insertos en la lucha por la libera-
cin de los oprimidos (Nicaragua); puesta nuestra confianza en Dios
(El Salvador); fuente de toda autoridad (Colombia).
Se puede advertir que la histrica Constitucin colombiana de 1886,
en el prembulo que an se inscribe en la portada de la Constitucin
vigente, dispone que "una de las bases de la unidad nacional es el
reconocimiento efectuado por los partidos polticos de que la religin ca-
tlica, apostlica y romana es la de la nacin y que como tal los pode-
res pblicos la protegern y harn que sea respetada como esencial ele-
mento del orden social...". A nuestro juicio, este texto ya no estara
vigente, sobre todo porque en la reforma de 1966 se cambi el prem-
bulo, establecindose otro sin este contenido que slo hace la invocacin
INTRODUCCN 13
a Dios; adems, en 1966 el Concordato firmado por el gobierno con la

Santa Sede viene a establecer la formal separacin de la Iglesia y del
Estado. De todos modos, Colombia es el nico pas en el continente que
registra un antecedente que implica la consagracin de la religin de
Estado en el mismo prembulo de la Constitucin.
CAPTULO UNO


organizacin del Estado ..... . . . . . . 15
2. El carcter nominal o semntico de las Constituciones latino-
americanas 17
3. La forma republicana representativa de gobierno como moda-
lidad de ejercicio de la soberana popular 19
4. La recepcin de las formas semidirectas de democracia en Am-
rica Latina 30

semidirecta 30
B. Constituciones que prohben la utilizacin de formas semi-
directas 31
C. Constituciones que prevn la utilizacin de formas de demo-
cracia semidirecta como instancia legitimativa de las deci-
siones de gobierno 31
D. Constituciones que prohben algn tipo concreto de gobier-
no popular 37
E. Constituciones que incriminan como delito impedir el esta-
blecimiento o ejercicio de las formas semidirectas de go-
bierno 37
CAPTULO UNO
LOS PRESUPUESTOS BSICAS PARA LA ORGANIZACIN


organizacin del Estado
Casi sin excepcin, y a pesar de la diversidad de frmulas como ella

se encuentra expresada, la soberana del pueblo en Latinoamrica ha
sido reconocida por las Constituciones de los diversos pases de un modo
inequvoco, lo cual le otorga el papel de fundamento legitimatorio de
la organizacin del Estado.
La Constitucin de Brasil sostiene enfticamente que la Repblica
tiene como fundamento la soberana, con el agregado de que "todo el
poder pertenece al pueblo" (a. 1);* este ltimo reconocimiento ya se
encontraba en el texto de 1969, pero la nueva Constitucin de 1988 ha
suprimido la afirmacin de que "en su nombre (el del pueblo) es ejer-
cido" (se refiere a la totalidad del poder); en cambio, la consagracin
de la soberana como "fundamento" de la Repblica, es una novedad
del nuevo texto, y no hace otra cosa que afirmar la potencia y la iden-
tidad del Poder Constituyente de la Repblica, como factor de su propia
transformacin. Que ahora no se exija que el poder deba ser ejercido
en nombre del pueblo, podra alentar la interpretacin de que su ejer-
cicio a nombre de los propios gobernantes es posible de acuerdo con el
nuevo orden, con los consiguientes disturbios que ello puede llegar a
provocar.
Establecen que "la soberana reside, radica, emana o corresponde al
pueblo", las Constituciones de: Bolivia (a. 2), Ecuador (a. 1), El Salvador
(a. 86), Guatemala (a. 141), Honduras (a. 2), Mxico (a. 39: con el agre-
gado "que todo el poder pblico dimana del pueblo y se instituye en
beneficio de ste", ampliando el concepto con sentido social), Paraguay
(a. 2) y Venezuela (a. 4). Que la "soberana reside esencial y/o exclu-
* En lo sucesivo la palabra artculo aparecer abreviada simplemente como a.;

en el caso del plural artculos se utilizar la abreviatura aa.
15
16 HUMBERTO QUEROGA LAVII
sivamente en la nacin..." es la frmula utilizada por: Colombia (a. 2),1

Costa Rica (a. 2), Chile (a. 5), Uruguay (a. 4: aadindose que ella la
soberana en toda su plenitud existe radicalmente en la nacin); a su
vez, el a. 77 de la Constitucin uruguaya dispone que "todo ciudadano
es miembro de la soberana de la nacin", con lo cual se desmistifica la
nocin de soberana y se la corporativiza en cada ciudadano.
En cambio, la Constitucin de la Repblica Dominicana establece
como simbiticos los conceptos de "soberana nacional" y de "pueblo",
al otorgarle a ste el ejercicio de aqulla (a. 2); algo equivalente dispone
el texto de Nicaragua, al establecer que "la soberana nacional reside
en el pueblo, fuente de todo poder y forjador de su propio destino"
(a. 2). Empero, en la Constitucin dominicana la preocupacin del Cons-
tituyente por proteger la intangibilidad de la soberana nacional, lleva
al absurdo de prohibirle a los poderes pblicos organizados, su inter-
vencin en los asuntos internos de la Repblica, cuando tal es la hm.,
cin que ellos precisamente deben cumplir: si es razonable que esos
poderes impidan la intervencin del extranjero en sus asuntos internos
(confrntese el a. 3).
"El Poder emana del pueblo" es la frmula de la Constitucin del
Per (a. 81); aqu se utiliza el concepto de "poder" como equivalente
al de "soberano".
Entre las Constituciones de aquellos pases con una larga tradicin
autoritaria, se observa que la de Hait omite toda referencia a la sobe-
rana del pueblo, sosteniendo, en cambio, que "la soberana nacional
reside en la universalidad de los ciudadanos" (a. 58), frmula sta muy
poco utilizada en el lenguaje institucional. Por su parte, en un pas como
Panam, donde el enclave estadounidense en la zona del Canal ha mi-
pactado tanto el pleno ejercicio de la soberana popular, no puede
sorprender que su Constitucin no hable de soberana, sino de "poder
pblico", cuando sostiene que l slo emana del pueblo (a. 2). Otra
Constitucin que establece como simbitico el concepto de "soberana"
con el de "poder", es la del Per, al sostener como qued sealado
que "el poder emana del pueblo"; en cambio, en ese pas el Estado se
atribuye el deber primordial de defender la soberana (a. 80), con lo
cual a ella no se la destaca como un centro de imputacin de derechos
1 Sostiene Schica que si la Constitucin de Colombia hablara de "soberana

popular se estara haciendo una revolucin: la soberana nacional no condiciona a
mandato imperativo alguno; slo Rojas Pinilla, cuando pregon gobernar en nombre
del binomio pueblo-Fuerzas Armadas, cambi la fuente de legitimidad y el modo
de ejercicio del poder que origina". Cfr. Schica, Luis Carlos, La Constitucin co-
lombiana, cien arios hacindose, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jur-
dicas, 1982, p. 103.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOA.MERICANO 17
(si bien ello est implcito), sino como un objeto que merece la mxima
proteccin. Tambin Cuba pondera en el pueblo (pero calificado como
"trabajador") el ejercicio del "poder" y no de la soberana (a. 4): es al
Estado socialista cubano a quien se le encomienda el ejercicio de la
soberana (a. 10).
En la Argentina es el pueblo el titular de la soberana, definida por
su Constitucin como la fuente de donde emanan los derechos y ga-
rantas no enumerados en el texto (a. 33), frmula que, con variantes,
ha sido seguida por el Per (a. 4).
Como bien podemos apreciar, en los textos de las Constituciones la-
tinoamericanas, o es el pueblo el titular de la soberana, o lo es la na-
cin. En el primero de los supuestos prevalece el perfil democrtico de
la organizacin del poder poltico; en el segundo, el sentimiento y la
necesidad de fortalecer la identidad "nacional" de cada pueblo, han
llevado a darle prioridad a la idea de nacin, sin que ello pueda signi-
ficar un menoscabo a la orientacin democrtica que, en general, tienen
dichas Constituciones. En todo caso, el menoscabo o desvirtuacin de
la democracia en Latinoamrica se ha producido por el carcter emi-
nentemente nominal o semntico de muchas de sus Constituciones.
2. El carcter nominal o semntico de los Constituciones

latinoamericanas
De acuerdo con la recordada clasificacin de Loewenstein tenemos que

las Constituciones de Chile y de Cuba son eminentemente semnticas.
En el caso de la segunda porque si bien su texto es cumplido, ello no
asegura una efectiva limitacin al poder pblico, por la falta de plura-
lismo poltico, debida a la existencia de un partido nico; ello tambin
determina una severa restriccin al ejercicio de los derechos y de las
garantas individuales. En el caso de la Constitucin de Chile, como el
pleno funcionamiento de los poderes del Estado se encuentra suspen-
dido hasta la terminacin del primer periodo de gobierno, que la propia
Constitucin le ha encomendado al general Pinochet, la parte orgnica
correspondiente no se aplica (y aun para despus del retorno de la de-
mocracia est prevista, en la Constitucin, una tutela militar sobre el
gobierno); como en el caso de Cuba, las restricciones constitucionales
a la libertad poltica han hecho de este texto una parodia en punto al
pleno ejercicio de las libertades pblicas. Como se puede apreciar, son
los dos pases que se ubican en los extremos de la propuesta ideolgi-
18 HUMBERTO QUIROGA LANT
ca, los que presentan los casos paradigmticos de Constitucin semntica

en Latinoamrica.2
En cambio, los ejemplos de Constituciones nominales, que son aque-
llas suficientes por su propuesta normativa, pero insuficientes por su
grado de acatamiento, presentan una variedad de casos, en relacin di-
recta con la respectiva cultura poltica de cada pas. Los dos ejemplos
ms tpicos de desenvolvimiento nominal lo ofrecen (nuevamente en
sentido polar), desde un modelo poltico de derecha, el Paraguay, donde
la gran limitacin de hecho al pluralismo poltico y a las libertades
pblicas, ha asegurado la continuidad del rgimen de Stroessner hasta
su derrocamiento (no obstante que ostentosamente el a. 40 de su Cons-
titucin proclame que "la dictadura est fuera de la ley"), y, desde un
modelo proveniente de la izquierda, Nicaragua, donde la rigidez del
rgimen procolectivista de Ortega, y el estado de guerra internacional
que vive el pas, hacen retricas a las garantas proclamadas en la letra
de la Constitucin. Durante el gobierno hegemnico de la dinasta Du-
valier en Hait, el carcter nominal de su Constitucin fue pattico, a
tenor de la simple lectura de su a. 7, segn el cual "el culto de la per-
sonalidad est formalmente interdicto...", expresin de deseos muy dis-
tante de ser cumplida, en dicho tiempo, en el pas caribeo.
Un carcter nominal equivalente tienen las Constituciones latinoame-
ricanas que operaron como normas supremas durante los frecuentes go-
biernos militares que han asolado nuestro continente. Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Per y Uruguay, hasta hace no
mucho tiempo, han sido tristes pero certeros testimonios de esa nomi-
nalidad; el caso actual de Panam y de Hait (este ltimo no obstante
la apariencia democrtica que ostenta) tambin lo certifican.
El caso de Mxico es de suma peculiaridad en nuestro continente. Con
una continuidad institucional envidiable, dentro del contexto de inesta-
bilidad reinante en los restantes pases, que abarca un largo periodo de
m de sesenta arios, para poder llegar a tal situacin de excelencia, el
pas azteca tuvo que apelar a la institucionalizacin de un partido do-
minante el Partido Revolucionario Institucional el cual, gracias a un
frreo sistema de burocratizacin interna, pudo asegurar para Mxico
la referida continuidad y un muy aceptable nivel de libertades pblicas.
Sin embargo, la dominancia del partido gobernante que recin ha hecho
crisis con motivo de la eleccin de Salinas de Gortari ha mellado, no
2 La diferenciacin entre Constituciones normativas, nominales y semnticas, ha

sido realizada por Karl Loewenstein, en su obra Teora constitucional, p. 205; vase,
tambin, Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional, Buenos Aires, Depalma,
p. 40.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 19
cabe duda, un nivel de pluralismo poltico y de participacionismo civil,

que ha tenido mucho que ver con la relativa efectividad de la primera
Constitucin social que registra el mundo.
Habiendo retornado la normalidad constitucional a todos aquellos
pases donde ya se han retirado los gobiernos militares que los asola-
ban, el grado de aplicacin efectiva de sus leyes fundamentales (el ver-
darero carcter normativo de sus respectivas Constituciones), est dado
por el grado de desarrollo poltico y cultural de sus respectivos pueblos.
Particularmente, el pleno ejercicio, tanto del modelo liberal como del per-
fil social que poseen nuestras Constituciones, se encuentra perjudicado
por el alto nivel de corporatizacin y de populismo al cual se encuentra
sometido el tejido social que forma el subdesarrollo latinoamericano.3 En
tales condiciones, una plena normatividad constitucional en nuestra re-
gin, ser una hiptesis difcil de verificar, pero tambin un muy anhe-
lado objetivo a cumplir entre nosotros.
3. La forma republicana representativa de gobierno como modalidad

de efercicio de la soberana popular
La unanimidad de las Constituciones latinoamericanas consagra a la

"repblica" representativa como la forma institucionalizada e indiscu-
tida que tienen sus pueblos de gobernarse: Argentina, a. 1; Bolivia, a. 1;
Brasil, a. 1; Colombia, aa. 1 y 2; Costa Rica, a. 1; Cuba, aa. 1 y 4; Chile,
aa. 4 y 5; Repblica Dominicana, aa. 1 y 2; Ecuador, a. 1; El Salvador,
a. 85; Guatemala, a. 140; Hait, aa. 1 y 58; Honduras, aa. 1 y 2; Mxico,
a. 40; Nicaragua, a. 7; Panam, a. 1; Paraguay, a. 1; Per, a. 79; Uru-
guay, a. 82, y Venezuela, a. 3.
En general, la forma republicana de gobierno lleva implcita la utili-
zacin de la democracia como mtodo de ejercicio del poder por parte
del pueblo; lo mismo ocurre con la divisin tripartita en los poderes del
Estado (criterio uniformemente adoptado por todos los pases del con-
" En el libro colectivo La teora poltica y la transicin democrtica, Jos Nun

y Juan C. Portantineo (1987) destacan el carcter peculiar del corporativismo lati-
noamericano, sealando que l genera una dependencia bifrontal: del Estado sobre
las corporaciones y de stas sobre el Estado (p. 30). Ello debe afectar, necesaria-
mente, la transparencia y fluidez que debe tener un sistema poltico autnticamente
pluralista y democrtico. Sobre las relaciones del populismo y el corporativismo en
Latinoamrica, puede verse "Authoritarism and Corporatianism in Latin America:
The Modal Pattern", en la coleccin compilada por James M. Malloy, Autoritarism
and Corporativism, Pittsburg, 1979. Tambin vase el anlisis de Guillermo O'Dan-
nell sobre el fenmeno que l denomina "pretorizacin de la poltica latinoameri-
cana" consistente en haber impedido que ningn corporativismo consiga una
dominacin estable, en la compilacin citada de Malloy, p. 56.
20 HUMBERTO QUR1OGA LAVI
tinente), as como con la responsabilidad de los funcionarios pblicos

y con la periodicidad en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, la
mayora de las Constituciones han encontrado conveniente hacer afirma-
cin expresa de la democracia como especificacin republicana: Bolivia,
a. 1; Brasil, a. 1; Costa Rica, a. 1; Chile, a. 4; Repblica Dominicana, a.
4; Ecuador, a. 1; El Salvador, a. 85; Guatemala, a. 140; Hait, a. 1;
Honduras, a. 4; Mxico, a. 40; Nicaragua, a. 7; Panam, a. 1; Paraguay,
a. 1; Per, a. 79; Uruguay, a. 82, y Venezuela, a. 3.
La flamante Constitucin de Brasil utiliza una frmula ms moderna
al hablar de "Estado democrtico de derecho" (a. 1), con lo cual la de-
mocracia queda enmarcada en el Estado de derecho; no una democra-
cia indmita y sin lmites, sino atenida al estricto respeto del sistema
jurdico. A su turno, la Constitucin de Cuba sostiene que "los rganos
del Estado se integran, funcionan y desarrollan sobre la base de los
principios de la democracia socialista... y el centralismo democrtico"
(a. 66); de forma tal que en este caso la democracia est organizada al
margen del pluralismo ideolgico, a partir, exclusivamente, del papel
monoplico representativo que se le otorga al Partido Comunista (a. 5).
La Constitucin del Per, siguiendo el modelo de la ley fundamental
de Bonn y de la Constitucin espaola de 1978, ha adoptado la frmula
"Repblica democrtica y social", como modo identificatorio de su orga-
nizacin estatal (a. 79); tambin sostiene que la educacin se inspira
en los principios de la democracia social (a. 21). En Honduras, el go-
bierno se sustenta en el principio de la democracia participativa (subs-
tractum del Estado social), del cual se deriva la integracin nacional...
a fin de asegurar y fortalecer el progreso del pas basado en la estabili-
dad poltica y en la conciliacin nacional (a. 5). Tambin Hait se define
como una Repblica democrtica y social (a. 1).
En la Repblica Dominicana la democracia est especificada, adems,
por su carcter "civil", de modo tal que, en forma expresa, se niega la
posibilidad de que el poder militar invoque la representatividad del
pueblo (a. 4). Dicha posibilidad tambin es desechada en la Constitu-
cin argentina, cuando en su a. 22 se expresa que "...toda fuerza arma-
da.., que se atribuya los derechos del pueblo.., comete delito de sedi-
cin", frmula que ha sido adoptada con variantes por Bolivia (a. 4),
Costa Rica (a. 4), Chile (a. 5), Guatemala (a. 152), Paraguay (a. 39) y
Per (a. 81). En Honduras la suplantacin de la soberana popular y la
usurpacin del poder se tipifican como delitos de traicin a la patria,
establecindose la imprescriptibilidad de este delito (a. 2); tambin se
establece que nadie debe obediencia a un gobierno usurpador, ni a quie-
nes asuman funciones o empleos pblicos por la fuerza de las armas "u
otros medios contrarios a la ley"; los actos verificados por tales autori-
dades son nulos (a. 3). Destacamos que en Chile y Guatemala la usur-
pacin no est calificada como sedicin.
En la Repblica Dominicana (a. 99) y en Venezuela (a. 119) se esta-
blece que "toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos",
normas tomadas del a. 27 del proyecto de Juan B. Alberdi, que no
fuera adoptado por la Constitucin argentina; la Constitucin venezola-
na reitera el sentido normativo nulificatorio respecto de toda decisin
acordada por requisicin directa o indirecta de la fuerza o por una reu-
nin de individuos en actitud subversiva (a. 120). El efecto nulificatorio
de la usurpacin del poder tambin ha sido contemplado en la Cons-
titucin de Costa Rica (a. 10) y en la de Bolivia (a. 31), norma esta
ltima que hace extensivo dicho efecto a un ejercicio jurisdiccional que
no emane de la ley; de este modo, dicha Constitucin no toma en cuen-
ta la doctrina acreditada por Constantineau en Francia sobre la validez
de los actos cumplidos por los funcionarios de facto.4
De este modo, estos pases han logrado, de una forma elptica, pros-
cribir de sus Constituciones el reconocimiento del derecho de resisten-
cia a la opresin o a la insurreccin por parte del pueblo sea a partir
del accionar de las fuerzas armadas o de cualquier otro grupo de per-
sonas; en cambio, El Salvador ofrece una alternativa polar, en tal sen-
tido, al prescribir su Constitucin que "se reconoce el derecho del pueblo
a la insurreccin, para el solo objeto de restablecer el orden constitu-
cional alterado por la trasgresin de las normas relativas a la forma de
gobierno o al sistema poltico establecido, o por grave violacin a los
derechos consagrados en la Constitucin"; pero el texto aclara que el
ejercicio de este derecho no producir la abrogacin de aqulla, "y se
limitar a separar, en cuanto sea necesario, a los funcionarios trasgre-
sores, reemplazndolos de manera transitoria hasta que sean sustituidos
en la forma establecida por la Constitucin" (a. 87), Esta norma, lejos
de consistir en una garanta para la estabilidad del sistema constitucio-
nal, como pudiera pensarse segn su inspiracin, es una incitacin per-
manente al levantamiento en armas, razn por la cual no parece conve-
4 Constantineau, Albert, Tratado de la doctrina de facto, Buenos Aires, Depalma,

1945. Estas ideas se encuentran implcitas en el caso de Mxico, donde en el a. 136
se expresa que "esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por al-
guna rebelin se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno
pblico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan
luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer su observancia, y con arre-
glo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, sern juzgados, as
los que hubieran figurado en el gobierno emanado de la rebelin, como los que
hubieran cooperado a sta".
nien:e que ese texto se constituya en modelo a ser imitado en nuestro

continente; el militarismo y las situaciones de facto a que estamos acos-
tumbrados en Amrica Latina, pueden encontrar en normas de este tipo
una indirecta forma de legitimacin institucional.
Dicha incitacin a la insurreccin encuentra un reconocimiento toda-
va ms fuerte en El Salvador, en tanto l est explcitamente previsto
como una "obligacin" cuando se produce una violacin a la alternancia
en el ejercicio de la presidencia de la Repblica (a. 88). En Honduras,
la Constitucin cae en la contradiccin de tipificar como delito la usur-
pacin del poder y de reconocerle al pueblo el derecho a la insurreccin
en defensa del orden constitucional (a. 3): como el pueblo no puede
actuar sino por sectores parciales de poblacin que lo representan en su
totalidad; la incompatibilidad normativa resulta clara y, en los hechos,
difcilmente superable. En la misma contradiccin incurre la Cons:itu-
cin del Per, porque despus de sostener que "nadie debe obediencia
a un gobierno usurpador" declara que el pueblo tiene derecho a insurgir
en defensa del orden constitucional (a. 82); algo semejante ocurre en
Guatemala porque, primero, se sostiene que se legitima la resistencia
del pueblo para la proteccin y defensa de los derechos en ella consa-
grados (a. 45) y, luego, se sostiene que ningn sector del pueblo puede
arrogarse el ejercicio del poder (a. 152). Por ltimo, en la Repblica
Dominicana, lejos de haberse consagrado el derecho de resistencia a la
opresin, se ha establecido el deber de abstenerse de todo acto perjudi-
cial a la estabilidad, independencia o soberana de la Repblica (a. 9.c).5
La responsabilidad y alternatividad del gobierno, implcitas en la for-
ma republicana, estn expresamente consagradas en Ecuador (aa. 1 y
39), lo cual refuerza dicho carcter como criterio orientador a la hora de
la implantacin por ley de las instituciones del Estado. La exigencia
de alternatividad est prevista para el ejercicio de la presidencia de la
Repblica en El Salvador, bajo advertencia de que ser "obligatoria"
la. insurreccin popular, si dicha rotacin no se produce (a. 88); no sa-
bemos ante qu rgano del Estado puede ser exigida dicha obligatorie-
dad, resultando notable, tambin, la indeterminacin del sujeto que
debe cumplir con dicha prestacin. En Honduras se dispone la obliga-
toriedad de la alternancia en el ejercicio de la presidencia de la Rep-
blica, bajo apercibimiento de delito de traicin (a. 4).
5 En Colombia, la no inclusin del derecho de resistencia a la opresin en el
texto de la Constitucin, ha tenido el sentido de no justificar el apasionamiento de

las guerras civiles, "contra cuyos efectos de disgregacin poltica y desorden jurdico
se enderez la regeneracin institucional de Nez de Caro". Cfr. Schica, Luis
Carlos, op. cit., nota 1, p. 91.

Estatuyen tambin la responsabilidad y la alternancia de los funcio-

narios pblicos, las Constituciones de Costa Rica (a. 9) y de Venezuela
(a. 3), en tanto que en los restantes pases la responsabilidad est regu-
lada de acuerdo con el siguiente cuadro de variables, al margen de la
responsabilidad poltica de los gobernantes y de la que est prevista,
en la mayora de las Constituciones, como consecuencia de la privacin
ilegtima de la libertad por parte de la autoridad, lo cual permite la
procedencia del habeas corpus:
1) Hay un grupo de pases donde el Estado asume la responsabilidad
por los actos de los gobernantes o de los funcionarios pblicos. As lo
hacen, en forma general, sin especificar cul es el poder responsable:
Ecuador, con el reconocimiento a favor del Estado del derecho a repetir
(a. 20); Venezuela, si se la interpreta a contrario sensu, en tanto su ar-
tculo 47 establece la no responsabilidad por los daos y perjuicios que
no hayan sido causados por autoridades legtimas en el ejercicio de su
funcin pblica (claro que el a. 121 restringe la responsabilidad del
funcionario en el supuesto de abuso del poder o violacin de la ley; con
lo cual, entre ambas normas se pueden plantear conflictos de interpre-
tacin originados por el sentido opuesto que puede derivarse de ambas
disposiciones); Brasil, que establece la responsabilidad de las personas
de derecho pblico y privado prestadoras de servicios pblicos, por los
daos de sus agentes (a. 371.6),* en relacin con los daos nucleares,
con independencia de la existencia de culpa: modo concreto de recono-
cer la responsabilidad objetiva del Estado (a. 21.XXIII.c), y en relacin
con los daos al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos
de valor artstico, esttico, histrico, turstico y paisajstico (a. 24.VIII);
Cuba, por daos o perjuicios causados, indebidamente, por funciona-
rios con motivo de las funciones propias (a. 26), as Como la doble
responsabilidad de los mismos: ante el pueblo que los ha elegido y
ante la autoridad superior de quienes dependen (a. 66.e y f).
La misma orientacin ha sido adoptada por: Guatemala, por causa
de los daos ocasionados a los reclusos como consecuencia del incum-
plimiento de las normas que garantizan un trato humanitario, tendente
a su readaptacin y reeducacin (a. 19); Nicaragua, al establecer la
responsabilidad social por el incumplimiento del derecho de informar
(a. 67) y, en general, por los actos y omisiones de los funcionarios, con
el agregado que ellos, adems, responden ante el pueblo (a. 131);
Panam, por infraccin a la Constitucin y a la ley, y por extralimi-
* Esta es una forma abreviada; significa artculo 37, fraccin I, inciso 6. En lo
sucesivo, las dems referencias acerca de los preceptos constitucionales, aparecern
de esta forma.
24 HUMBERTO QUIROGA LAVI
tacin u omisin en el ejercicio de sus funciones, por parte de los

servidores pblicos (a. 18); Paraguay, primero, en forma programtica
(a. 41), y luego, a favor tanto de nacionales como de extranjeros,
por los daos y perjuicios provocados por la autoridad legtima en el
ejercicio de sus funciones (a. 53); Uruguay, por daos causados a ter-
ceros en la ejecucin de los servicios pblicos (a. 24); Chile, en caso
de lesin a los derechos por parte de la administracin del Estado ...
(a. 38). En Colombia, la nacin siempre es responsable por las expro-
piaciones que el gobierno haga por s o por medio de sus agentes
(a. 33): norma sta que permite reinterpretar el alcance de la permi-
sin de aplicar penas durante la guerra (ellas deben ajustarse a una
ley previa y aplicarse como consecuencia de actos delictivos, no como
responsabilidad objetiva).
2) Otro grupo de pases establecen la responsabilidad de los funcio-
narios frente a los perjudicados; tal el caso de la Repblica Domini-
cana (a. 4); de Guatemala ( a. 154); de Colombia, en la medida que
ellos atenten contra la Constitucin o contra los derechos en ella in-
cluidos (aa. 20, 51 y 121), con la aclaracin de que el mandato supe-
rior (obediencia debida) no exime de responsabilidad, salvo que la
orden hubiere sido emitida por un militar en servicio, en cuyo caso
se exime de responsabilidad a quien la ejecuta (a. 21); de Bolivia, por
actos de persecucin, confinamiento o destierro, por clausuras de im-
prentas u otros medios de expresin del pensamiento, salvo que me-
diare Estado de sitio (a. 15), o por resistencia a los jueces en los casos
de habeas corpus (a. 18), por violacin a las garantas constitucionales
durante el Estado de sitio, sin poder invocar rdenes superiores (a.
112.4), por poner en posesin del cargo a magistrados no designados
regularmente (a. 121), por dar curso a gastos en violacin de la ley de
presupuesto (a. 148); de Brasil, por no brindar informacin en los tr-
minos legales previstos (a. 5.XXXIII); de Costa Rica, respecto del pre-
sidente y ministros, por hechos que no impliquen delitos, hasta un ario
despus de haber cesado en sus funciones (a. 150); de Mxico, por res-
ponsabilidad de servidores pblicos, funcionarios o empleados, con la
limitacin que no podrn exceder tres tantos de los beneficios obtenidos
o de los daos causados (aa. 108, 109 y 113); de Venezuela, por respon-
sabilidad de los funcionarios por actos que violen o menoscaben los
derechos constitucionales (aa. 46 y 206) y por abuso del poder o viola-
cin de la ley (a. 121); de Panam, si los servidores pblicos son res-
ponsables por infraccin a la Constitucin y a la ley, y por extralimi-
tarse en sus funciones o por omisin en la ejecucin de ellas (a. 18); de
Paraguay, por los delitos de los funcionarios o faltas en el ejercicio de sus
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOA.MERICANO 25
funciones (a. 41). En El Salvador est prohibido decretar amnistas o

indultos a favor de los funcionarios pblicos en relacin con los delitos
en que ellos incurrieren en el ejercicio de sus funciones (a. 244).
3) Tambin se advierte que hay pases que establecen ambas res-
ponsabilidades: es el caso del Paraguay (a. 41), de Venezuela (aa.
47 y 121), de Chile (a. 38), de Hait (a. 27.1), de El Salvador, con
previsin de la responsabilidad del Estado en subsidio (a. 245). Gua-
temala establece la responsabilidad solidaria del Estado y del funcio-
nario que causa el dao, pero el Estado no responde por los daos
causados por movimientos armados o por disturbios civiles (a. 155). En
Honduras se dispone algo equivalente, sin la referida excepcin, pero
sujetando dicha responsabilidad a la regulacin legal (aa. 324 y 327).
4) La responsabilidad del Estado por el error judicial se encuentra
prevista en: Brasil, donde se establece, adems, que la responsabilidad
cubre el dao producido por prisin indebida (a. 5.LXXV); Ecuador,
respecto de los daos producidos por las sentencias condenatorias que
sean revisadas en instancias superiores (a. 21) o por retardo, denegacin
de justicia o quebrantamiento de la ley (a. 99); El Salvador (a. 17)
y Per (a. 233.5), respecto de los errores judiciales en juicio penal; en
el caso del Per, adems, por las detenciones arbitrarias (a. 233.16);
Chile, por resoluciones judiciales que la Corte declara injustificada-
mente errneas o "arbitrarias; en tal caso la indemnizacin se determi-
nar en juicio sumario y alcanza al dao moral (a. 19.7.i); en Uruguay
todos los jueces son responsables por la agresin a los derechos o por
separarse del orden de proceder que en las leyes se establezca (a. 23).
5) No se encuentra reglada la cuestin de la responsabilidad, ni del
Estado ni de los funcionarios: en la Argentina, salvada sea la previ-
sin de la responsabilidad ministerial, que es individual y solidaria
por los actos que refrenden (a. 88), y, por supuesto, la que emana del
juicio poltico (aa. 41 y 51): pero ambas responsabilidades no se sa-
tisfacen a favor de los particulares afectados. Venezuela exime de
responsabilidad al Estado por daos causados por autoridades que
no fueren legtimas (a. 47): un modo concreto de salvaguardar el orden
constitucional frente al peligro de la usurpacin o del golpe de Es-
tado; ello se ve ratificado por el a. 232, segn el cual "el Estado no
reconocer otras obligaciones que las contradas por rganos legtimos
del poder pblico", de acuerdo con las leyes; esto ltimo reabre el
conflicto de interpretacin que hemos adelantado, porque significara
que la violacin de la ley no obliga al Estado.
6) Se dispone la prohibicin de la exencin de responsabilidad como
consecuencia de la obediencia debida: en Panam, en caso de infrac-
cin manifiesta de un precepto constitucional o legal, en detrimento

de alguna persona, el mandato superior no excusa al agenle que lo
ejecuta, salvo para el caso de las fuerzas pblicas, cuando estn en
servicio, en cuyo caso la responsabilidad recae slo sobre el superior
jerrquico que imparte la orden (a. 34); en Guatemala, con un sentido
ms radical an, y sin excepciones, de forma tal que no son "obliga-
torias las rdenes ilegales", tanto para funcionarios civiles como para
militares (a. 156); en el mismo sentido la Constitucin de Colombia
(a. 21); finalmente, en Venezuela se dispone que a los funcionarios
no les sirven de excusa para eludir responsabilidad las rdenes supe-
riores manifiestamente contrarias a la Constitucin y a las leyes (a. 46).
Tampoco sirve de excusa la obediencia a una orden superior en: Bo-
livia (a. 13) y Honduras (a. 323).
7) Tambin se establece la responsabilidad de los funcionarios fren-
te al Estado: en Brasil ello est previsto como sancin por actos de
improbidad, aplicndose la suspensin de los derechos polticos, la pr-
dida de la funcin pblica, la indisponibilidad de los bienes y el re-
sarcimiento al erario, sin perjuicio de la accin penal correspondiente
( a. 37.XXI.4); en El Salvador, en el supuesto de enriquecimiento sin
justa causa o ilcito (a. 240); en Per (a. 307) y en Venezuela (a. 250)
el Congreso se encuentra autorizado a incautarse de los bienes con
los cuales se han enriquecido quienes hayan usurpado el poder, para
resarcir a la Repblica de los perjuicios causados; en Uruguay se
autoriza al Estado a repetir lo pagado en concepto de reparacin de
daos (a. 25).
8) Establecen la obligacin de todo funcionario pblico, antes de
tomar posesin de su cargo, de hacer declaracin de bienes o rentas:
Bolivia (a. 45); Per (a. 62); Panam (a. 299); en Honduras (a. 233)
de conformidad con la ley; en El Salvador (a. 240) la misma decla-
racin debe efectuarse a la finalizacin de la gestin; en Costa Rica
(a. 193), en el caso de los funcionarios que manejen fondos pblicos.
La divisin de los poderes del Estado est garantizada, en forma
expresa, en algunas Constituciones, a partir de la consagracin de la
independencia de los mismos (Repblica Dominicana, a. 4), de su se-
paracin sin perjuicio de su ensamble (Hait, aa. 59 y 60), de su inde-
pendencia y complementariedad sin subordinacin (Honduras, a. 4), de
la prohibicin de que se renan dos o ms poderes en una sola per-
sona o corporacin, ni se deposite el Legislativo en un individuo
(Mxico, a. 49), de la independencia de los poderes entre s y de su
coordinacin armnica (Nicaragua, a. 129), de la actuacin limitada
y separada de los poderes, pero en armnica separacin (Panam, a. 2),
DERECHO CONSITTUCIONAL LATINOAMERICANO 27
de la determinacin que cada una de las ramas del poder pblico

tiene sus funciones propias, pero que ellas colaborarn en el ejercicio
de las funciones del Estado (Venezuela, a. 118), de la consagracin de
su independencia y coordinacin entre ellos (Bolivia, a. 2) y de su
independencia y armona (Brasil, a. 2). Guatemala establece que la
subordinacin entre los poderes est prohibida (a. 141); Paraguay con-
sagra la divisin, equilibrio e interdependencia de poderes (a. 3).
En cambio, en otros pases la divisin de poderes se desprende de
la prohibicin de acumulacin de los poderes fundamentales del Esta-
do. Es clsica, en tal sentido, la frmula argentina contenida en el ar-
tculo 29 de su Constitucin, segn la cual "El Congreso no puede con-
ceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gober-
nadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder
pblico, ni otorgarles sumisiones o supremacas por las que la vida,
el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobier-
nos o persona alguna." La consecuencia de una acumulacin de esta
naturaleza est prevista por dicha Constitucin con la sancin de la
"nulidad insanable", como efecto objetivo respecto de los actos jurdi-
cos o institucionales que en tal virtud se produjeren, y con la pena de
infames traidores a la patria, como efecto subjetivo y particularizado
para quienes produjeren la violacin de dicha prohibicin. La Cons-
titucin de El Salvador contiene una norma prohibitiva de la acumu-
lacin de poderes que no prev efecto alguno para el caso de que dicha
acumulacin se produzca; sostiene que "las atribuciones y competen-
cias que corresponden a los rganos fundamentales establecidos por
esta Constitucin, no podrn ser ejercidos en ningn caso por una
misma persona o por una sola institucin" (a. 87). Algo equivalente
ocurre con las Constituciones de Bolivia (a. 115) y de Paraguay (a.
40); pero la primera adopta un texto equivalente al del a. 29 argen-
tino, aunque sin prever efecto alguno. Lo curioso en el caso del Para-
guay es que su texto dispone que la dictadura est fuera de la ley:
prueba clara del carcter semntico que ella tiene a la luz de los hechos
producidos por el gobierno de Stroesner. Bolivia, adems, establece
que las funciones del poder pblico "... no pueden ser reunidas en el
mismo rgano", aunque en dicho texto se afirma que entre los poderes
su independencia debe articularse con "coordinacin" (a. 2).
Chile dispone la prohibicin del ejercicio de funciones judiciales
por parte del Congreso y del Poder Ejecutivo en caso alguno pue-
den avocarse a causas pendientes, revisar sus fundamentos o contenidos
de sus resoluciones, o hacer revivir procesos fenecidos (a. 73); sigue
en este punto el antiguo texto de la Constitucin argentina, que slo
28 HUMBERTO QUIROCA LAVII
est referido a la prohibicin de dichas funciones por parte del presi-

dente (a. 95). En Colombia se establece que ninguna persona o corpo-
racin podr ejercer simultneamente, en tiempo de paz, la autoridad
poltica o civil y la judicial o la militar (a. 61).
La prohibicin de concentrar funciones o de otorgar la suma del
poder pblico no significa que no se puedan delegar las potestades
pblicas. En tal sentido hay previsiones dispares en los textos consti-
tucionales del continente:
a) Hay Constituciones que lisa y llanamente prohben la delegacin
de poderes. Bolivia as lo dispone en general ( a. 30), particularizndolo
respecto del Congreso y en relacin con sus miembros o con otro po-
der del Estado (a. 69); Costa Rica lo dispone en general respecto de
todos los poderes (aa. 9 y 10 especificando la prohibicin respecto
de la potestad legislativa); en el mismo sentido la Repblica Domi-
nicana (a. 4). En El Salvador se dispone la indelegabilidad de las
atribuciones de los rganos del gobierno, pero est prevista la colabo-
racin entre ellos (a. 86); Guatemala comienza prohibiendo la delega-
cin enfticamente, pero enseguida la admite si est autorizada en
la ley, con la sola condicin de que los respectivos funcionarios juren
respeto a la Constitucin (a. 154): tcnica sta un tanto irregular para
lograr el efecto opuesto al primeramente proclamado. Hait dispone la
prohibicin de delegacin absoluta, total o parcial y sin motivo algu-
no, de los poderes del Estado, as como salirse del marco de atribu-
ciones que les ha fijado la ley (a. 60.1). En Honduras se prohbe
la delegacin de facultades del Poder Legislativo, excepto de recibir la
promesa constitucional (a. 206). En Panam la delegacin de funcio-
nes le est prohibida a la Asamblea Legislativa, salvo el supuesto del
otorgamiento de atribuciones extraordinarias a favor del Ejecutivo en
los supuestos previstos en la Constitucin (a. 157.9). En Mxico no
pueden reunirse dos o ms poderes del Estado en una sola persona
o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el
caso de atribuciones extraordinarias ( a. 49).
b) En otros casos la delegacin est prevista a travs de disposicio-
nes puntuales; tal es la situacin de la Constitucin del Brasil, que
autoriza la delegacin de atribuciones del presidente a los ministros,
al procurador general de la Repblica y al abogado general, quienes
observarn los limites trazados en las respectivas delegaciones (a. 84,
pargrafo nico); tambin se regula el rgimen de las leyes delegadas,
que ser estudiado ms adelante. En Colombia se prev la delegacin
de atribuciones presidenciales a favor de los ministros, de los jefes de
la administracin y de los gobernadores, con los alcances que deter-
mine la ley; en tales casos el responsable es exclusivamente el delega-

tario, pero el presidente mantiene siempre la potestad de reformar o
revocar los respectivos actos, reasumiendo su responsabilidad (a. 135);
tambin est prevista la atribucin, pro tempore, por parte del Con-
greso de delegar al presidente facultades extraordinarias (a. 76.12). En
Chile est dispuesta la delegacin legislativa a favor del presidente:
se lo autoriza a dictar "disposiciones con fuerza de ley" (a. 61). En
Mxico est sealada la delegacin con la modalidad del otorgamiento
de facultades extraordinarias por parte del Congreso al presidente, en
el caso de la suspensin de garantas por perturbacin grave a la paz
pblica, o por fijacin de deredhos de exportacin e importacin (a. 49).
En la Constitucin de Nicaragua est prevista la delegacin de fa-
cultades legislativas al presidente, pero slo durante el receso de la
Asamblea Nacional, con la excepcin expresa de los cdigos de fondo
(aa. 135.16 y 150.7). En el mismo sentido se expresa la Constitucin
de Panam, en casos de necesidad, salvo los supuestos de aproba-
cin de tratados, del presupuesto nacional y del establecimiento de
impuestos y otras excepciones (a. 153.16). En la Constitucin del Pa-
raguay est asentada la potestad del Ejecutivo de dictar decretos con
fuerza de ley, con dictamen del Consejo de Estado, durante el receso
del Congreso o cuando ste se encuentre desintegrado (a. 183). Lo
mismo se da en la Constitucin del Per, en tanto que prev el dictado
por parte del presidente de decretos legislativos con fuerza de ley,
previa delegacin de facultades por parte del Congreso y con cargo
de dar cuenta a ste (aa, 188 y 211.10); en este pas tambin se esta-
blece la delegacin de atribuciones legislativas nacionales a favor de
las regiones, siempre que no alteren el carcter unitario de la Rep-
blica (a. 266). En Venezuela est resuelta, a favor del presidente de
la Repblica, la potestad extraordinaria de dictar decretos en materia
econmica, financiera o administrativa, previa delegacin especial por
ley (a. 190.8, 11 y 14); tambin la delegacin a favor de los estados
y los municipios, para promover la descentralizacin administrativa
(a. 137). En Ecuador se dispone la delegacin de las facultades mi-
litares del presidente, en caso de urgencia nacional, de acuerdo con
la ley (a. 127). La Constitucin de Hait permite al primer ministro
delegar en otra autoridad la potestad de designar funcionarios que le
acuerda su articulado o la ley (a. 160). En Honduras est permitida
la delegacin del Ejecutivo a favor del banco central, de las funciones
de recaudador y como depositario de fondos pblicos (a. 355).
En cambio, en el Uruguay slo est prevista la delegacin de fun-
ciones por parte del titular del Ejecutivo y de los ministros (sin espe-
30 HUMBERTO QUIROGA LAVIE
cificar a favor de quin), siempre que medie resolucin fundada, bajo

su exclusiva responsabilidad poltica ( aa. 168.24 y 181.9). No hay en
esta normativa, como se ve, condicionamiento alguno para la proce-
dencia de la delegacin.
4. La recepcin de las formas semidirectas de democracia

en Amrica Latina
Si bien la participacin social en la vida pblica es un captulo de

la moderna expresin poltica que se conoce con la amplia denomina-
cin "democracia social", ella puede ser estudiada por separado y
antes que esta ltima, pues su prctica encuentra aejos antecedentes
en la historia de los sistemas polticos y, por ende, entre los que co-
rresponden al constitucionalismo latinoamericano. Haremos, por con-
siguiente, un cuadro comparativo de los diversos criterios o modalida-
des con que ha sido contemplada la democracia semidirecta en nuestro
continente.

semidirecta
En esta situacin se encuentra el texto argentino, el de ms antigua

data, pues rige desde 1853, el cual incluso, contiene una norma que
dispone, enfticamente, que "el pueblo no delibera ni gobierna sino
por medio de sus representantes ..." (a: 22), circunstancia que ha
llevado a sostener, por parte de un sector tradicional de la doctrina
nacional, la inconstitucionalidad de las eventuales consultas populares
que pudieran disponerse. Sin embargo, a la luz del a. 33 de dicha Cons-
titucin que fuera introducido en la reforma de 1860, los derechos
no enumerados que surjan de la soberana del pueblo han recibido
expreso reconocimiento, habiendo manifestado su propulsor Bartolom
Mitre, en los debates constituyentes respectivos, que esos derechos le
corresponden al pueblo en su carcter de persona moral o colectiva y
no como otros derechos individuales. Es por ello que juzgamos abso-
lutamente constitucional la consulta popular no vinculante que, convo-
cada por el gobierno en 1985, puso a consideracin de la soberana
del pueblo los trminos del tratado de paz que firmara Argentina con
Chile; debemos considerar que lo inconstitucional es que el pueblo o
grupos de personas se arroguen por s una atribucin no institucionali-
zada. En cambio, el carcter no vinculante se impona para cumplir
con el requisito de que toda delegacin ( en este caso devolucin del
poder), en el sistema republicano, debe ser revocable, con reserva de la
potestad del delegante para decidir en definitiva, al margen de los cos-

tos polticos que produjera apartarse de la voluntad mayoritaria popular.
Un ensamblaje normativo equivalente se advierte en la Constitucin
de Bolivia, notablemente influida en esto por la ley fundamental ar-
gentina ( el a. 35 de la Constitucin boliviana es equivalente al ya
comentado a. 33 del texto argentino, y su a. 4 reitera un contenido
semejante al ya analizado a. 22 argentino). Por ende, podemos concluir
que las mismas valoraciones le son aplicables al pas del altiplano, a
la hora que el gobierno entienda conveniente implantar alguna moda-
lidad de participacin popular.
Honduras, por su parte, tambin ha incorporado un texto equivalen-
te al del a. 33 argentino (el a. 63 de su Constitucin), pero no ha
hecho lo mismo con el a. 22, con lo cual la interpretacin que veni-
mos realizando es an ms factible, por carecer de la contracautela
normativa que restringe la participacin popular a favor de la forma
representativa de gobierno.
B. Constituciones que prohiben la utilizacin de formas

semidirectas
En tal situacin se encuentra la de Hait, ya que en su a. 284.3 se

dispone que "toda consulta popular dirigida a modificar la Constitu-
cin por va de referndum est formalmente interdicta" (prohibida).
Como podemos apreciar, en este caso la Constitucin no permite una
interpretacin equivalente a la que hemos efectuado para las de Ar-
gentina y Bolivia que puede hacerse extensiva a los restantes textos
citados en el apartado anterior, pues la norma prohibitiva establece
un dique insalvable.
C. Constituciones que prevn la utilizacin de formas

de democracia semidirecta como instancia
legitimativa de las decisiones de gobierno
Esta previsin se hace de acuerdo con las siguientes variables:

1) La iniciativa popular est contemplada en Brasil para dictar nue-
vas leyes; para tal fin se requiere la firma de por lo menos el 1% del
electorado (750,000 electores), distribuido en al menos cinco estados,
con un porcentaje mnimo del 3% en cada estado (a. 61.2); tambin
est prevista la iniciativa para las leyes de inters esta dual (a. 27.4)
y municipal, siempre que, en este ltimo caso, se rena el 5% de firmas
del electorado (a. 29.XI). En Cuba la iniciativa popular para presen-
tar proyectos de ley requiere la presentacin de 10,000 ciudadanos

electores (a. 86.g). En Ecuador la iniciativa est contemplada, pero
dejando a la ley la regulacin de sus condiciones de aplicacin (a. 65).
En Uruguay est prevista en general, de un modo programtico (a.
82), aunque luego est especificada sobre la base de la presentacin
del 15% de los inscritos en una localidad, ante los rganos departa-
mentales locales en los asuntos de dicha jurisdiccin (a. 305).
En Panam la iniciativa popular municipal est sealada en general
(a. 236) con la sola finalidad de la fusin o asociacin de munici-
pios (a. 235), pero el artculo siguiente incluye la iniciativa, en forma
general, para todos los asuntos atribuidos a los consejos municipales,
incurrindose, de ese modo, en un vicio de tcnica legislativa. En Cuba
la iniciativa y amplia participacin popular est prevista en forma
programtica (a. 103). En Mxico la iniciativa popular de 10,000 ciuda-
danos obliga a la Asamblea Legislativa a los tratamientos de proyectos
en materias relativas al gobierno del Distrito Federal (a. 73.VI.4). En
Uruguay mil ciudadanos pueden apelar ante la Cmara de Represen-
tantes de lo resuelto por la junta departamental municipal (a. 303);
adems, el 25% del total de los inscritos para votar disponen de la
iniciativa legislativa ante el Poder Ejecutivo, salvo el caso de las leyes
impositivas o aquellas de iniciativa exclusiva del Ejecutivo (a. 79).
Tambin en Mxico, en el Distrito Federal, 10,000 ciudadanos tie-
nen iniciativa popular ante su Asamblea Legislativa, respecto de las
materias que son de su competencia (a. 73.4).
2) El referendo est contemplado en Brasil, como atribucin exclu-
siva del Congreso, pero sin especificar su carcter (ante legem o
post legem) ni las materias sobre las cuales puede recaer, lo cual im-
plica una amplia habilitacin a favor de aquel poder del Estado (a.
49.XV.5). En Cuba est establecido el referendo, a requerimiento de
la Asamblea Nacional, en los casos previstos por la Constitucin o
cuando ella lo estimare conveniente (a. 73.U). En Ecuador se lo prev
como condicin ratificatoria de los tratados internacionales, a criterio
del presidente (a. 78.p). En Panam est contemplado, en general,
para el rgimen municipal (a. 236) y con carcter particular para ser
utilizado en todo tratado internacional referente al Canal de esclusas
existente en dicho pas (a. 310). En Uruguay est establecido en gene-
ral en el a. 82 y, ms adelante, en particular, est sujeto a la regula-
cin legal, en el mbito departamental (a. 304). Recientemente, en
abril de 1989, en Uruguay se utiliz el referendo para consultar al
pueblo sobre si estaba de acuerdo o no con la ratificacin de una ley
de amnista dictada a favor de los militares en ese pas; triunf el
"s" por ms del 60%. En Mxico los ordenamientos legales y los re-
glamentos que regulen el gobierno del Distrito Federal, sern some-
tidos a referndum.., conforme al procedimiento que la ley seale
(a. 73). Tambin en Uruguay el 25% del total de los habilitados para
votar pueden interponer, dentro del ario de su promulgacin, el re-
curso de referndum contra las leyes ( a. 79).
3) La revocatoria popular est prevista en Cuba, cuando los elegi-
dos no justificaren la confianza que se ha puesto en ellos (aa. 66.c y
83), normas de carcter programtico que precisan ser implantadas,
y respecto de los delegados al gobierno local por sus electores, segn
el procedimiento que establezca la ley ( a. 112). Tambin en Panam
respecto de los representantes de los corregimientos, conforme a la
reglamentacin legal (a. 224.3); en este pas el poder de revocatoria
ha sido concedido a los partidos polticos en relacin con los legisla-
dores pertenecientes a ellos; esta medida es revisable por el Tribunal
Electoral (a, 145); de este modo se ha institucionalizado la pertenen-
cia de las bancas al partido con una virtual instauracin del mandato
imperativo y no al pueblo, como corresponde al sistema represen-
tativo.
4) El plebiscito o consulta popular ha sido dispuesto en los siguien-
tes textos y de acuerdo con las siguientes modalidades:
a) Para someter al pueblo cuestiones de trascendental importancia, a
criterio del presidente (Ecuador, a. 78.p); en el mismo sentido respecto
de decisiones polticas de especial trascendencia, a iniciativa del pre-
sidente o del Congreso, previa convocatoria del Tribunal Superior Elec-
toral (Guatemala, a. 173).
b) En el Brasil, en los casos en que as lo establezca la ley (a. 14) y
como forma de convalidacin de la fusin o separacin de estados lo-
cales (a. 18.3) o de los municipios (a. 18.4); esta facultad est asignada
al Congreso (a. 49.XV).
c) A peticin del Congreso para someter al pueblo una ley vetada
totalmente por el Ejecutivo (Ecuador, a. 69).
d) En Chile como forma permanente de ejercicio de la soberana
(a. 5) y como modalidad transitoria con el objeto de determinar si el pue-
blo convalidaba o no al candidato de las Fuerzas Armadas, al tiempo de
la primera renovacin presidencial; en octubre de 1988 el pueblo, por
54% a 45%, le dijo "no" a la continuidad por un nuevo periodo del gene-
ral Pinochet.
34 HUMBERTO QUIROCA LAVIE
e) En Colombia estn habilitadas por la Constitucin las consultas

populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes de
los distritos municipales (a. 6).
f) En Ecuador para la aprobacin de tratados internacionales, cuan-
do hubieran sido rechazados por el Congreso o por el presidente de la
Repblica (a. 78.p).
g) En Costa Rica para la creacin de nuevas provincias se debe con-
sultar al pueblo de la provincia o provincias afectadas por la desmem-
bracin (a. 168).
h) En Mxico la consulta puede ser convocada por la Asamblea del
Distrito Federal, sobre materias de su competencia (a. 73.VI.3.E).
5) Iniciativa popular, referndum o plebiscito constitucional. El refe-
rndum est previsto como procedimiento para la reforma de la Cons-
titucin en Cuba, a cuyo efecto se requiere el voto de la mayora de
los ciudadanos electores ( a. 141); dicho procedimiento fue utilizado
para ratificar el vigente texto constitucional en 1976. Tambin est
asentado el plebiscito como forma de ejercicio de la soberana de la
nacin en Chile (a. 5), pero slo con motivo de la reforma de la Cons-
titucin y con carcter potestativo a favor del presidente de la Repbli-
ca cuando ste tuviere discrepancias con el Congreso (aa. 117 y
119); pero las clusulas transitorias de esa Constitucin dispusieron
el plebiscito obligatorio para la reforma de la primera Constitucin a
dictarse durante el rgimen de Pinochet (clusula XXI.d) lo cual fue
cumplido durante 1980 logrndose en la votacin el 80% por el s.
En Ecuador se prev, con carcter potestativo, a favor del presi-
dente, la consulta popular sobre un proyecto de reforma cuando exis-
tieren divergencias entre el Congreso y el titular del Ejecutivo (aa.
78.p y 143); tambin est contemplada la iniciativa popular con el
mismo objeto (a. 143). En Guatemala cinco mil ciudadanos pueden
presentar, ante el Congreso de la Repblica, proyectos de reforma de la
Constitucin (a. 277); pero ninguna reforma tendr validez si no es
ratificada por consulta popular (a. 280). En Panam el referendo cons-
titucional est previsto como frmula alternativa para ratificar una
reforma dispuesta por acto legislativo de la Asamblea Legislativa (a.
308.2).
En Brasil la participacin popular en la reforma de la Constitucin
ha quedado reducida a una clusula transitoria (a. 2), en la que se
considera que, por una sola vez, el 7 de septiembre de 1993 el pueblo
se manifestar a travs de un plebiscito sobre si elige la forma repu-
blicana o la monrquica, por una parte, y el presidencialismo o el par-
lamentarismo, por otra. La idea de los constituyentes pareciera ser que
el pueblo de Brasil necesita cinco arios de debate esclarecedor para

resolver sobre el futuro institucional del pas.
En el Per est establecida la iniciativa popular de 50,000 ciuda-
danos como alternativa para promover una reforma de la Constitucin
( a. 306).
En el Uruguay est indicado que se requiere la iniciativa popular
del 10% de los inscritos en el Registro Cvico Nacional para reformar
la Constitucin, as como el plebiscito de los proyectos que, en tal
sentido, hubieran sido aprobados por la Asamblea General ( deben vo-
tar por el "s" la mayora absoluta de los votantes, y no menos del 35%
del total de inscritos en el Registro a. 331.b, en votaciones por
separado si fueran varios los textos materia de la enmienda a. 331.c).
En Venezuela (a. 246.4) est dispuesto el referndum popular ratifi-
catorio en una reforma constitucional efectuada por la Asamblea Le-
gislativa; el texto exige la mayora de los sufragantes sin otra condicin
electoral, de forma tal que aunque vote slo el 20% de los inscritos, se
tendr por aprobada la reforma que cont con ms votos por el "s"
que por el "no".
6) Justicia popular electiva y juicio por jurados. La antigua Cons-
titucin argentina de 1853-1860 tiene establecido desde entonces, en
forma programtica, el juicio por jurados para causas penales (a. 102),
recibiendo, en tal sentido, la influencia indiscutible del modelo nor-
teamericano; sin embargo, a travs de su larga vigencia, nunca el
Congreso dict una ley que estableciera efectivamente los jurados po-
pulares en dicho pas. Tambin han preceptuado la institucin del "ju-
rado"; El Salvador, para el enjuiciamiento de los delitos comunes que
determinen la ley (a. 189); Panam, en las causas que determine la
ley (a. 215); Brasil, para el juzgamiento de los delitos dolosos contra
la vida, con la seguridad del sec-reto en sus votaciones, la plenitud
de la defensa, y la soberana en los veredictos ( a. 5.X.XXVIII); Guate-
mala, para juzgar los delitos contra la libertad de emisin de pensa-
miento ( a. 35); Uruguay, para conocer de las causas criminales ( a.
13), con un carcter programtico equivalente al de la Constitucin
argentina; Hait, para juzgar los crmenes de sangre y los delitos pol-
ticos, siendo la funcin de jurado una carga pblica (aa. 50 y 52.e);
Mxico, con el carcter de servicio pblico obligatorio, segn lo esta-
blezca la ley (a. 5); para delitos con pena mayor a un ario de prisin
y para los delitos cometidos por la prensa contra el orden pblico, los
jurados debern ser ciudadanos que sepan leer y escribir y vecinos del
lugar donde se cometi el delito ( a. 20.VI). En Colombia, con carc-
ter programtico para causas criminales ( a. 164).
A su turno, la moderna Constitucin de Nicaragua, de 1986, tambin

precepta, en forma programtica, que "la administracin de justicia
se organizar y funcionar con participacin popular, la cual ser de-
terminada por la ley" (a. 166). Para el rgimen socialista cubano, si
bien los tribunales de justicia son calificados como populares por la
Constitucin (aa. 121 y 124), ellos no actan al estilo de los jurados
anglosajones, sino como tribunales electos por las asambleas legislativas
(a. 128).
La flamante Constitucin de Brasil tiene contemplada la justicia
de paz selectiva (por voto directo, universal y secreto) en el mbito de
cada uno de los poderes locales o del Distrito Federal, siempre que ellos
as lo dispongan, con duracin peridica de cuatro arios, con compe-
tencia para la celebracin de casamientos y otras materias que fije la
ley (a. 98.11).
7) Formas difusas de participacin popular, que se presentan debido
a que no se hace explcito el modo de llevarse a cabo; en esa situacin
se encuentra Cuba, cuando su a. 66.b. establece que "las masas po-
pulares controlan la actividad de los rganos Estatales", lo cual depen-
der de la reglamentacin legal. Lo mismo acontece con el sistema
mexicano de planeacin democrtica, el cual depende de los procedi-
mientos paiticipativos o de consulta popular que establezca la ley (a.
26 de la Constitucin de Mxico), con la previsin del establecimiento
de medios y mecanismos de participacin ciudadana en el gobierno del
Distrito Federal (a. 73.VI.4). En un sentido equivalente, la Cons-
titucin de Nicaragua establece que "por medio de la ley se garanti-
zar, nacional y localmente, la participacin efectiva del pueblo.., en
los asuntos pblicos y en la gestin estatal (aa. 50, 59, 118 y 126) y
se promover la participacin del pueblo en los programas del servicio
de salud y en la educacin; la referida indeterminacin se ve corro-
borada en el hecho de que al regular al poder electoral, dicha Cons-
titucin especifica, como una de sus atribuciones, la de dirigir y vigilar
los plebiscitos y referendos que se realicen (a. 168), teniendo en cuen-
ta que dichas formas no han sido establecidas de un modo concreto
para ninguna circunstancia de gobierno.
La Constitucin de Per consagra el derecho a participar, en forma
individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural
de la nacin (a. 2.16); tambin establece que las municipalldades pro-
mueven la participacin de los vecinos en el desarrollo nominal (a.
256) y que todo ciudadano investido o no de autoridad tiene el deber
de colaborar en el restablecimiento de la efectiva vigencia de la Cons-
titucin (a. 307). Ecuador garantiza el derecho a participar en la
vida cultural de la comunidad (a. 19.16). Guatemala reconoce el dere-

cho de las comunidades a la participacin en programas de salud (a.
98). Honduras, al definirse como una democracia participativa (a. 5),
tambin consagra una forma difusa de participacionismo popular; en
ese pas tambin se les asegura a los campesinos el derecho a parti-
cipar: en el marco de la reforma agraria, en el proceso de desarrollo
econmico, social y poltico de la nacin (a. 345). Brasil establece la
participacin de la comunidad en el servicio pblico de seguridad so-
cial y de salud (aa. 198 y 194.XXXVII), y en la determinacin de la
poltica agraria. En Panam, a su turno, las comunidades tienen el
derecho y el deber de participar en los programas de salud (a. 112).
Per es el nico pas que consagra el derecho de todos a participar,
en forma individual o asociada en la vida poltica, econmica, social y
cultural de la nacin (a. 2.16), pero ello no le priva del carcter difuso
a dicho reconocimiento. En Chile es deber del Estado asegurar el
derecho de las personas a participar en igualdad de oportunidades en
la vida nacional (a. 1). Nicaragua reconoce a los campesinos y dems
sectores productivos el derecho a participar en la definicin de las
polticas de transformacin agraria (a. 111): "el Estado promueve
la participacin de la familia, de la comunidad y del pueblo en la
educacin" y en la.cultura nacional (aa. 118 y 126).
D. Constituciones que prohiben algn tipo concreto de gobierno

popular
Es el caso de Colombia, que prohbe las juntas polticas populares

con carcter permanente (a. 47), lo cual significa que dichas "juntas"
tendrn validez si tienen el carcter de efmeras. Luis Carlos Schica
destaca que el sistema colombiano excluye, en principio, las prcti-
cas de democracia directa;6 no obstante, una enmienda de 1986 ha per-
mitido la consulta popular en el mbito municipal.
E. Constituciones que incriminan como delito imped? el estableci-

miento o ejercicio de las formas semidirectas de gobierno
En trminos tan precisos ningn texto ha llegado a tanto; sin embar-

go, en Honduras se establece, en general, que "se declara punible
todo acto por el cual se prohba o limite la participacin del ciudadano
en la vida poltica del pas" (a. 45), norma que supone el concreto
establecimiento de las formas semidirectas por va de ley.
6 Idem, p. 104.
CAPTULO UNO

5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoameri-

canos: el rgimen de la ciudadana y nacionalidad . 38
A. La adquisicin de la nacionalidad . ... 42

B. Prdida de la nacionalidad 44
C. La prdida de la naturalizacin .. 45
D. Recuperacin de la nacionalidad perdida 46
E. Otras cuestiones relativas a la nacionalidad . 46

con el Estado, en Amrica Latina 49
7. La funcin de las Fuerzas Armadas en Latinoamrica: su po-
sicin en el marco de la Constitucin . . . 51
8. El ejercicio de la ciudadana: la formac:n de los partidos po-
lticos y los sistemas electorales 57
A. El ejercicio de la ciudadana 57
B. La constitucionalizacin de los partidos polticos 60
C. El sufragio y los sistemas electorales 65
9. La formacin del derecho internacional en Latinoamrica: la

integracin latinoamericana en el orden constitucional . . 71
5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoamericanos:

el rgimen de la ciudadana y nacionalidad
Existe en Latinoamrica un acendrado espritu nacional en cada uno

de sus pueblos, circunstancia que puede considerarse como positiva,
frente a la peculiar situacin de dependencia econmica y marcado
subdesarrollo en vastos sectores del continente. Sin identidad nacional
no habr posibilidad de impulsar el desarrollo; pero, con fronteras
cerradas y mentalidad chauvinista, tampoco se impulsar el crecimien-
to. Factores stos, a no dudarlo, con el agravante de la gran extensin
territorial, que han hecho difcil la concretacin de la tan necesaria inte-
gracin latinoamericana.
El desafo latinoamericano pasa por la dificultad de integrar la di-
visin sustancial que existe entre las culturas autctonas, de indiscuti-
ble origen indgena ( salvo el rea del Cono Sur), que se encuentran
radicadas en las zonas rurales de cada pas, con los modelos medio-
clasistas urbanos, gobernados por las imgenes del mundo desarrollado,
a base de impacto tecnolgico. A partir de esta realidad indiscutible,
mediada por los ciento treinta millones de portugueses parlantes que,
desde el Brasil, marcan una real dificultad de integracin idiomtica, es
que tenemos que considerar la normativa constitucional que regula la
formacin de las nacionalidades y sus relaciones con las poblaciones,
culturas e intereses extranjeros.
Como bien seala Luis Carlos Schica, "el quehacer primordial, el
fin del Estado, en toda Hispanoamrica, sigue siendo acelerar el proceso
formador de la nacin, es decir, educar y capacitar al pueblo para
hacerlo sujeto efectivo del poder poltico, autogobernante y autogober-
nado, pues si la sociedad no es democrtica, sus instituciones polticas
tampoco pueden serlo".7
El ius soli, vale decir el derecho de adquirir nacionalidad por na-
cimiento, ha sido la pauta prevaleciente, en la mayora de los pases
del continente, a tenor de su condicin de pases de inmigracin, dura-
mente poblados por corrientes migratorias europeas y africanas. Sin
embargo, el ius sanguinis tambin ha sido adoptado como alternativa
en nuestros pases, con el sentido de compensar situaciones que, de
cara al fenmeno de la emigracin por razones polticas y culturales,
no podra encontrar respuesta adecuada en el exclusivismo del derecho
del suelo.
7 Op. cit., nota 1.

Establecen el principio de la ciudadana natural (el ius soli) como

base para regular la naturalizacin y la ciudadana, los siguientes pa-
ses: Argentina, a. 67.11; Bolivia, a. 36.1; Brasil, a. 12.I.a; Colombia, a.
8; Costa Rica, a. 13.1; Cuba, a. 29; Chile, a. 10; Repblica Dominicana,
a. 11.1; Ecuador, a. 6; El Salvador, a. 90; Guatemala, a. 144; Honduras,
a. 23; Mxico, a. 30.A.I; Nicaragua, a. 16; Panam, a. 9.1; Paraguay, a.
24; Per, a. 89; Uruguay, a. 74; Venezuela, a. 35.1. En Colombia y
Costa Rica ello es as siempre que el padre o madre hubieren sido
naturales o nacionales ( aa. 8.1.a y 13.1, respectivamente), o que siendo
hijos de extranjeros estuvieren domiciliados en la Repblica (Colombia,
a. 8.1.a), o se inscribieran como costarricenses, despus de los 25 arios,
o por voluntad de sus padres, si fueran menores (Costa Rica, a. 13.3).
No se benefician con el los soli los hijos de extranjeros que estn al
servicio de su gobierno, sta es una prescripcin adoptada en: Argen-
tina, ley 346; Bolivia, a. 36.1; Brasil, a. 12.I.a; Cuba, a. 29.a; Chile,
a. 10.1; Repblica Dominicana, a. 11.1; Guatemala, a. 144; Honduras, a.
23; Nicaragua, a. 16.1.
Son considerados, adems, como nativos, los hijos de extranjeros
transentes, cuando optaren por la nacionalidad del pas (Chile, a.
10.1; Repblica Dominicana, a. 11.1: sin exigir opcin, en este pas); los
infantes de padres ignorados, encontrados en el pas (Costa Rica, a.
13.4; Honduras, a. 23.4; Nicaragua, a. 16.4; Per, a. 89); los nacidos
a bordo de embarcaciones de guerra o mercantes en aguas territoriales
(Honduras, a. 23.3; Mxico, a. 30.A.III; Nicaragua, a. 16.5 siempre
que ellos lo solicitaren); y los nacidos en el extranjero, de paraguayos
naturales, hallndose sus padres al servicio de la Repblica (Paraguay,
a. 24.2).
Nicaragua marca una diferencia importante en relacin con el trato
que les dispensa a los centroamericanos, pues mientras a los restantes
pases les reconoce el derecho de opcin como naturalizados, en di-
cho pas se les reconoce la condicin de nacionales, sin necesidad de
renunciar a su nacionalidad, siempre que lo solicitaren ( a. 17); norma
sta mucho ms favorable a una autntica integracin continental.
Admiten simultneamente el ius soli y el ius sanguinis respecto de los
nacidos en el extranjero de padre o madre nacionales, los siguientes
pases: Argentina, si ellos optaren a los 18 arios (ley 346), por inferencia
de la posibilidad de ser ellos elegidos presidente de la Repblica ( a.
76); en Bolivia, por el solo hecho de avecindarse en el territorio na-
cional o de inscribirse en los consulados ( a. 36.2); en Brasil, desde
que se coloquen al servicio de la Repblica, o residan en ella antes
de la mayora y opten en cualquier tiempo por la nacionalidad brasi-
40 HUMBERTO QUTROGA LAVIE
lea (a. 36.I.a y b); en Colombia, si se domiciliaren en la Repblica

(a. 8.1.b); en Costa Rica, si se inscriben despus de cumplir 25 aos
o, siendo menor de edad, por voluntad de sus padres (a. 13.2); en
Cuba cuando sus padres se hallaren cumpliendo misin oficial o de
acuerdo con los requisitos que fije la ley, o cuando sus padres hubie-
ran perdido la nacionalidad cubana.., o si tuvieran mritos excep-
cionales alcanzados en las luchas por la libertad de Cuba (a. 29); en
Chile, cuando sus padres estuvieren al servicio de la Repblica o por
el solo hecho de residir ms de un ao en el pas (a. 10); en Repblica
Dominicana, siempre que no hubieren adquirido otra nacionalidad o,
caso contrario, optaren por la dominicana despus de los 18 arios (a.
11.3); en Ecuador, siempre que los padres residieren en el pas y ma-
nifestaren su voluntad de ser ecuatorianos, o cuando estuvieren al
servicio del Ecuador o de un organismo internacional o que estuvieren
transitoriamente ausentes del pas, o, no obstante residir en territorio
extranjero, optaren por ser ecuatorianos entre los 18 y 21 arios (a. 6);
en El Salvador (a. 90.3) no se les exige condiciones especiales, salvo
la residencia a los originarios de Centroamrica, siempre que mani-
festaren su voluntad de ser salvadoreos (pero no se les exige renuncia
de su nacionalidad de origen); en Guatemala tampoco se les exigen
condiciones especiales; existe un rgimen equivalente al de El Salvador
para los centroamericanos, aunque no se les exige, en este caso, resi-
dencia (a. 145); en Honduras, sin exigirles condiciones especiales
(a. 23.2); en Mxico, del mismo modo ( a. 30.A.II); en Nicaragua, siem-
pre que lo solicitaren despus de alcanzar la mayora de edad (a.
16.3); en Panam, tanto de padres nacionales como naturalizados, si
establecen su domicilio en el pas, los segundos no ms all de un ao
despus de su mayora de edad (a. 9.3); en Paraguay, si radican en
el pas en forma permanente, siempre que no hubieren ejercido la ciu-
dadana del pas de origen (a. 24.3); en Per, siempre que sean regis-
trados durante su minora de edad, o declaren su voluntad de serlo
dentro del ao de cumplida la mayora (a. 89), tambin tienen ese
derecho aun cuando fueran hijos de extranjeros, si vivieren en el pas
desde los cinco arios (a. 90); en Uruguay, por el hecho de avecindarse
en el pas e inscribirse en el Registro Cvico_ ( a. 74); en Venezuela,
siempre que establezcan su residencia en el pas y declaren su volun-
tad de hacerse venezolanos; tambin los hijos de naturalizados, siempre
que antes de los 18 arios establezcan su residencia en el pas y antes
de los 25 declaren su voluntad de ser venezolanos (a. 35.3 y 4).
Hait es el nico pas que no establece el ius so/i, sino, solamente,
el ius sanguinis. Poseen la nacionalidad haitiana de origen todos los
nacidos de un padre o de una madre haitianos de nacimiento, siempre

que no hubieren renunciado jams a su nacionalidad al momento del
nacimiento (a. 11).
Analizaremos las distintas variables de naturalizacin en Latinoam-
rica:
Los extranjeros de todo el mundo son invitados a habitar el suelo
argentino, asegurndoles los beneficios de la libertad.., y de todos
los derechos civiles del ciudadano ... (Argentina, prembulo y a. 20;
Colombia, a. 11; Ecuador, a. 14; Hait, a. 54; Honduras, a. 31), sin
que la exhortacin al gobierno que fomente la inmigracin europea
(Argentina, a. 25); propia ms que todo de las ideas prevalecientes
en el siglo pasado, cuando se dict la Constitucin, pueda significar
un escollo a una apertura ms integral, sobre todo en funcin de la
necesidad de integracin con Latinoamrica. En Ecuador se les puede
exigir a los extranjeros que se dediquen a determinadas actividades
(a. 15).
Los extranjeros tienen los mismos derechos individuales y sociales
que los nacionales ... (Costa Rica, a. 19; Hait, a. 54); ... ellos tienen
el derecho a ser protegidos por las autoridades (El Salvador, a. 96), as
como a las garantas individuales (Mxico, a. 33); pero los mexicanos
sern preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias para
toda clase de concesiones o empleos ... (Mxico, a. 32). Extranjeros
y nacionales son iguales ante la ley ... (Panam, a. 20; Paraguay, a. 52).
La ley puede, por razones de orden pblico, subordinar a condicio-
nes especiales o negar determinados derechos civiles a los extranjeros
(Colombia, a. 11; Hait, a. 18; Honduras, a. 31; Panam, a. 20). En
Ecuador es implcita la renuncia a toda reclamacin diplomtica en los
contratos que firmen los extranjeros y est prohibida la prrroga de
jurisdiccin extranjera (a. 16). En Guatemala (a. 29), Honduras (a.
33), El Salvador (a. 99), los extranjeros slo pueden acceder a la va
diplomtica en caso de denegacin de justicia; en Costa Rica es lo
mismo, salvo lo que dispongan los convenios internacionales (a. 19).
Mxico es uno de los pases donde su acendrado espritu nacional
ha determinado un tratamiento ms riguroso respecto de los extranje-
ros. All los mexicanos sern preferidos a los extranjeros en igualdad
de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los em-
pleos ... ; se requiere ser nativo para pertenecer a la Marina, o a la
Fuerza Area, o para realizar actividades portuarias o de navegacin
o aduaneras, y los extranjeros en tiempo de paz, no pueden pertenecer
al Ejrcito o las fuerzas de seguridad ( a. 32). Ellos no pueden ser
titulares del dominio de tierras, minas o aguas ... salvo que convengan
42 HUMBERTO QUIROCA LAVI
ser considerados como nacionales ... y no invocar la proteccin de sus

gobiernos.., bajo apercibimiento de perder los bienes que hubieren
adquirido. El Ejecutivo tiene la facultad exclusiva de hacer abandonar
el pas, sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya perma-
nencia se juzgue inconveniente (a. 33). Una disposicin legal equiva-
lente, en la Argentina la ley de residencia 4144 determin en su
momento que fuera considerada inconstitucional por la Corte Suprema
de ese pas, en la medida que su aplicacin significaba la violacin de
la defensa.
En Paraguay tambin est contemplada la expulsin de extranjeros
sin previsin de salvaguarda en sus derechos (a. 52).
Los naturalizados no estn obligados a prestar el servicio militar:
en Argentina, dentro de los diez arios de naturalizados (a. 21).
A. La adquisicin de la nacionalidad
Los extranjeros adquieren la nacionalidad, en forma voluntaria (en

ninguno de los pases se la impone coercitivamente), mediando un tr-
mino de residencia continuada:
1) Dos aos en: Argentina, a. 20; Bolivia, a. 37.2; Per, a. 91.
2) Tres arios en: Honduras, a. 24.3; Panam, a. 10.2: si tuvieran hi-
jos en el pas, de padre y madre panameos; Paraguay, a. 27, y Uruguay,
a. 75.A: siempre que tuvieran familia constituida en el pas.
3) Cinco arios en: Costa Rica, a. 14.4; en El Salvador, a. 92; Hait, a.
12.1; Panam, a. 10.3; Uruguay, a. 75.B, cuando no tuvieran familia
constituida en el pas.
4) Treinta arios en: Brasil, a. 12.II.b: pero basta con un ario para
los que provengan de pases con lengua portuguesa.
En cambio, no exigen trmino de residencia: Colombia, Cuba, Chile,
Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Mxico y Venezuela, que-
dando a criterio de la ley dicha determinacin.
El referido plazo puede acortarse en la Argentina, alegando. y pro-
bando servicios a la Repblica (a. 20), y en Bolivia cuando los extran-
jeros tengan cnyuge o hijos bolivianos, se dediquen regularmente al
trabajo agrcola o ejerzan funciones educativas, cientficas o tcnicas
(a. 37.2).
Otros requisitos que se les exije a los extranjeros para naturalizar-
se son:
a) Que renuncien a la nacionalidad de origen (Chile, a. 10.4; Hon-
duras, a. 24; Nicaragua, a. 19; Panam, a. 10.1; Per, a. 91).
b) Que tengan idoneidad moral, los de lengua portuguesa, y que no

hayan sido condenados penalmente, los restantes (Brasil, a. 12.1I.a y b).
c) Tener buena conducta, poseer capital en giro o propiedad en el
pas o ejercer algn arte o industria (Uruguay, a. 75.A. y B).
d) Ser hijos de paraguayos o, no sindolo, si los padres estn al ser-
vicio del pas, y ejercer en forma continuada alguna profesin, as como
tener buena conducta (Paraguay, a. 25.1 y 2).
En Honduras estn eximidos de renunciar a la nacionalidad de origen
aquellos extranjeros a quienes la naturalizacin se las otorgue el Con-
greso en reconocimiento de servicios extraordinarios (a. 24).
Adems, se les reconoce a los extranjeros el derecho a la naturaliza-
cin en las siguientes circunstancias:
Cuando ellos prestaren el servicio militar en el pas (Bolivia, a.
37.3).
Cuando fueran llevados como grupos de inmigrantes, para traba-
jos cientficos, agrcolas e industriales, despus de un ario de residen-
cia (Honduras, a. 24.5).
Cuando en reconocimiento de sus servicios la naturalizacin le fue-
ra otorgada por la Asamblea Legislativa (Costa Rica, a. 14.6; El Salvador,
a. 92; Honduras, a. 24.4; Nicaragua, a. 18; Uruguay, a. 75.c; Chile, a.
10; Paraguay a. 35) o por el Senado (Bolivia, a. 37.4).
Cuando se tratare de los espaoles o hispanoamericanos ( Costa
Rica, a. 143; Ecuador, a. 9; El Salvador, a. 92.1; Honduras, a. 24.2;
Panam, a. 10.3; Per, a. 92; Venezuela, a. 36); en estos casos les exigen
residencia: un ario, en El Salvador, a. 92.1; dos arios, en Costa Rica,
a. 14.3; no exigen trmino alguno los restantes pases. Buena conducta
les requiere Costa Rica y reciprocidad internacional Ecuador. En el
caso peruano, Domingo Garca Belande considera que la nueva Cons-
titucin de 1879 ha institucionalizado la nacionalidad latinoamericana,
sujeta a regulacin legal, lo cual evala como traseendente.8
Cuando se tratare de hispanoamericanos y brasileos de nacimien-
to (Colombia, a. 8.2.b); o de los nacionales de otros pases centro-
americanos (Costa Rica, a. 14.2; Honduras, a. 24.1): con exigencia de
un ario de residencia en ambos casos, y buena conducta en el caso
de Costa Rica.
Cuando se tratare de los hijos de naturalizados (Costa Rica, a. 17;
Ecuador, a. 7; Venezuela, a. 37.2), con la condicin que sean menores
de edad, debiendo optar por la nacionalidad ecuatoriana cuando llega-
8 Cfr. Garca Belande, Domingo, Constitucin y poltica, Lima, 1981, p. 105.

ren a la mayora de edad (Ecuador, a. 7) o debiendo residir en el pas o

hacer la opcin antes de los 25 aos (Venezuela, a. 37.2).
Cuando se tratare de alguien casado con cnyuge nacional (El
Salvador, a. 92; Honduras, a. 24.6; Mxico, a. 30.B.II; Panam, a. 10.2;
Per, a. 93; Venezuela, a. 37.1); exigindoseles dos arios de residencia
en El Salvador; tres arios en Panam y sin fijar trmino en Mxico.
Cuando se tratare de mujer casada con nacional (Venezuela, a.
37), si ella residiere en el pas y siempre que perdiere su nacionalidad
(Costa Rica, a. 14.5 y Repblica Dominicana, a. 11.III).
Cuando hubieran sido privados arbitrariamente de su ciudadana
de origen, si se la otorga el Consejo de Estado (Cuba, a. 30).
Cuando fueren adoptados por nacionales, mientras fueren mayores
de edad, conservando dicha nacionalidad si no expresan otra voluntad
llegados a la mayora (Ecuador, a. 7); en Panam los menores deben
tener menos de 7 aos, deben establecerse en el pas y manifestar su
voluntad de nacionalizarse no ms all del ao de cumplida la mayo-
ra de edad (a. 11); en Venezuela los menores deben residir en el pas
y manifestar su voluntad de nacionalizarse antes de los 25 aos (a.
37.3).
En general, el efecto ms importante de la naturalizacin de los ex-
tranjeros es la adquisicin de los derechos polticos, tanto activos como
pasivos, salvo que la Constitucin o las leyes exijan ser nativos para
ocupar un determinado cargo pblico. Pero en Costa Rica slo los
pueden ejercer despus de doce meses de adquirida (a. 94); en Para-
guay despus de dos aos (a. 31 ) ; en Hait precisan cinco aos de re-
sidencia para ser elegibles en funciones pblicas (a. 12.2), y en Uru-
guay se precisa que pasen tres aos desde la naturalizacin para que
puedan ejercer los derechos de ciudadano (a. 75).
B. Prdida de la nacionalidad
Se pierde la nacionalidad (o la ciudadana, cuando se usan ambos

trminos sin hacer diferencias):
1) Por adquisicin de otra nacionalidad (Brasil, a. 12.4; Bolivia, a.
39; Colombia, a. 9; Costa Rica, a. 16; Cuba, a. 32; Chile, a. 11 salvo
reciprocidad internacional o cuando dicha adquisicin estuviera exigida
en el pas de residencia; Repblica Dominicana, a. 11.IV; Ecuador, a.
11.2; Hait, a. 13.a; Honduras, a. 28.1; Nicaragua, a. 20 salvo que se
adquiera la nacionalidad de un pas centroamericano; Paraguay, a.
29.2; Venezuela, a. 39.2).
2) Por servir a otra nacin en funciones militares o en cargos que

lleven aparejada autoridad, sin permiso del gobierno (Cuba, a. 32;
Chile, a. 112; Hait, a. 13.b),
3) Los que en el extranjero conspiren contra el pueblo de Cuba y
sus instituciones (Cuba, a. 32).
4) Por la comisin de delitos contra la dignidad de la patria o los
intereses del Estado ... (Chile, a. 11.3).
5) Por traicin a la patria (Ecuador, a. 11.1; Paraguay, a. 29.1).
6) Por renuncia expresa ante autoridad competente (El Salvador, a.
91; Per, por interpretacin del a. 94).
En Per se declara que el nacional que adopta la nacionalidad de
otro pas, no pierde la peruana ( a. 92); en el mismo sentido Uruguay
(a. 81). En Guatemala (aa. 144 y 148) y Paraguay (a. 13) la naciona-
lidad no se pierde; de este modo, ambos pases se ubican en la correcta
posicin que ya fuera analizada ms arriba por nosotros. En Hait la
nacionalidad no se renuncia (a. 18).
C. La prdida de la naturalizacin
Se pierde la naturalizacin:
1) Por sentencia judicial, en virtud de actividad nociva al inters
nacional (Brasil, a. 12.4; El Salvador, a. 94: no puede ser recuperada).
2) Por comisin de los delitos que fije la ley (Cuba, a. 32).
3) Por ausentarse del pas durante ms de seis arios consecutivos,
salvo que demuestre vinculacin (Costa Rica, a. 16.2; El Salvador,
a. 94: en este caso se establece que sean cinco arios de ausencia, salvo
permiso; Hait, a. 13.c: est sealado el lapso de tres aos de ausencia,
sin permiso; Paraguay, a. 29.3: se dispone que sean tres arios de ausen-
cia injustificada; Honduras, a. 42.6: se precisan dos arios de ausencia).
4) Por residir en el pas de su nacimiento, salvo que cada tres arios
manifiesten su voluntad de conservar la ciudadana cubana (Cuba,
a. 32; El Salvador, a. 94: se exige dos arios de residencia).
5) Por renuncia expresa (Panam, a. 13).
6) Por entrar al servicio de un Estado enemigo (Panam, a. 13).
7) Por aceptar una dohlP (9iudadana (Cuba, a. 52; Panam, a. 13;
Uruguay, a. 81).
8) Por perder la condicin de buena conducta ... (Uruguay, a. 80.7).
9) Por cancelacin de carta de nacionalizacin (Chile, a. 11.4; Ecua-
dor, a. 11.3; Honduras, a. 28.2).
46 HUMBERTO QUIBOGA LAVLE
Quien pierde su naturalizacin por ausentarse del pas no puede

recuperar dicha condicin (Hait, a. 13.c).
En Guatemala (aa. 144 y 148), Panam, (a. 13) y Per (a. 2.19) se
ha seguido la buena lnea de distinguir nacionalidad y ciudadana a
los efectos de su prdida; la primera no se pierde en caso alguno; la
segunda s, de conformidad con lo que disponga la ley. De este modo
se evita el vicio en el cual incurren los pases que disponen la prdida
de la nacionalidad, situacin sta que puede generar casos de perso-
nas sin ninguna nacionalidad (aimatros): cada pas debe asumir a sus
nacionales, por graves que hayan sido las faltas que hubieren cometido.
La nacionalidad se forma con todos: con patriotas y con indeseables.
D. Recuperacin de la nacionalidad perdida
Dicha recuperacin se logra:

1) Domicilindose en el pas (Venezuela, a. 40; Bolivia, a. 39).
2) Por declaracin de voluntad de recuperarla (Honduras, a. 29; Per,
a. 94; Venezuela, a. 40).
3) Con arreglo a la ley (Colombia, a. 9; Cuba, a. 33)
4) Slo podrn ser rehabilitados por ley (Chile, a. 11).
Paraguay declara que es irrevocable la prdida de la nacionalidad y
de la ciudadana por razn de traicin a la patria (a. 36).
E. Otras cuestiones relativas a la nacionalidad
Para completar el cuadro de anlisis de las regulaciones constitucio-

nales en materia de nacionalidad, podemos destacar que se sostiene
que la ley no hace distinciones entre nativos y naturalizadas (Brasil,
a. 12), norma de gran generosidad que viene a reiterar el espritu
igualitarista que introdujo la histrica Constitucin argentina, que ya
en su prembulo sostuvo que los objetivos trascendentes bajo cuya
inspiracin se colocaba la Constitucin eran vlidos para todos los hom-
bres del mundo que quisieran habitar el suelo argentino; ms adelante
se declara que los extranjeros tienen los mismos derechos civiles que
los ciudadanos (a. 25). Sin embargo, la igualacin no alcanza a los de-
rechos polticos activos de los naturalizados en los siguientes casos:
1) Para ser presidente o vicepresidente de la Repblica se necesita
ser nativo ( o por opcin) (Argentina, a. 76; Brasil, a. 12.3).
2) Para representar al pas (Honduras, a. 26) y para ser presidente
de ambas Cmaras del Congreso, ministro del Supremo Tribunal Fe-
deral de la carrera diplomtica u oficial de las Fuerzas Armadas, se

requiere lo mismo que en el caso del inciso anterior (Brasil, a. 12.3).
En el caso de los extranjeros advertimos las siguientes restricciones
al ejercicio de sus derechos:
a) Ellos no pueden participar en poltica (Repblica Dominicana, a.
9; El Salvador, a. 9; Honduras, a. 32; Mxico, aa. 9 y 33; Nicaragua,
a. 27) y si lo hacen pierden el derecho de residencia (El Salvador,
a. 97).
b) No pueden ser propietarios en zonas fronterizas (Bolivia, a. 25;
Ecuador, a. 18; Hait, 55; Honduras, a. 107; Mxico, a. 27.1).
c) Carecen de los derechos polticos (Ecuador, a. 14).
d) No pueden hacer peticiones con contenido poltico (Guatemala,
a. 137).
En cambio, en varios pases se les reconoce a los extranjeros el dere-
cho a votar en las elecciones municipales (Bolivia, a. 220; Paraguay,
a. 112; Venezuela, a. 111; Per, a. 253: en este pas tambin pueden
ser elegidos, salvo en zonas fronterizas). A su vez, en Chile se extiende
la potestad poltica activa a favor de los extranjeros, sin necesidad de
naturalizacin (a. 14), bajo el solo reTudo de que se cumpla con cin-
co aos de residencia; en Uruguay tambin existe dicho reconocimiento,
pero a los 15 arios de residencia, siempre que hayan constituido fami-
lia en el pas y que tengan capital en giro o profesen alguna ciencia
o trabajo (a. 78).
En Paraguay la prohibicin para los extranjeros de formar parte de
los partidos polticos est implcita en el reconocimiento exclusivo de di-
cho derecho a los nacionales (a. 117).
Advertimos que la doble nacionalidad no es admitida de ninguna
forma en la Repblica de Hait (a. 15); pero en Paraguay ella es ad-
mitida si media acuerdo internacional ( a. 28). En Hait las restriccio-
nes a los derechos de los extranjeros sobre el comercio, sobre el ejer-
cicio profesional y, particularmente, sobre la propiedad inmueble, son
muy severas: ellos no pueden ser propietarios si no son residentes; si
ellos se ausentan, pierden su propiedad a los cinco arios de irse del pas;
no pueden ser propietarios de ms de un inmueble en cada distrito
municipal. Tambin pueden ser expulsados si se inmiscuyen en la vida
poltica (aa. 54 y 56).
La inmigracin estar condicionada a los intereses sociales, polticos,
econmicos y democrticos del pas (Honduras, a. 35 y Panam, a. 14);
9 Cfr. Prieto, Justo J., La Constitucin paraguaya concordpda, Asuncin, Biblio-

teca de Estudios Paraguayos, 1987.

norma que si bien no est formulada en todos los textos de las Cons-
tituciones latinoamericanas, es la regla que practican todos los pases,
como forma de garantizar una efectiva proteccin de la identidad
nacional. Esa proteccin adquiere carcter destacable en todo lo refe-
rido a la cultura nacional, que se encarna en las manifestaciones del
arte e industria popular, con el fin de conservar su autenticidad (Boli-
via, a. 192; Nicaragua, a. 126; Panam, a. 77 y ss.; Per, a. 34); esas
manifestaciones se encuentran tambin integradas por la expresin de
la cultura indgena y afrobrasilera ... as como por los diferentes seg-
mentos tnicos nacionales, cuyas fechas histricas se conmemoran (Bra-
sil, a. 215.1 y 2), por la proteccin del patrimonio histrico y artstico
de la nacin (Brasil, a. 216; Costa Rica, a. 89; Cuba, a. 38.j; Repblica
Dominicana, a. 101; Ecuador, a. 26; El Salvador, a. 63; Guatemala,
a. 60; Hait, a. 215; Honduras, a. 172; Nicaragua, a. 128; Panam, a.
81; Paraguay, a. 92; Per, a. 36) y por la salvaguarda de las lenguas
aborgenes como parte de dicha cultura (Ecuador, a. 18; El Salvador,
a. 62; Guatemala, a. 143; Hait, a. 5: el creole es la lengua oficial;
Honduras, a. 173; Nicaragua, aa. 11 y 90; Panam, a. 84; Paraguay, aa.
51 y 92: el guaran es el idioma oficial; Per, a. 35: se debe impartir
el quechua y el aymara, que son las lenguas oficiales aa. 35 y 83).
Las lenguas integran el patrimonio cultural de la nacin, as como la
conmemoracin de las fechas patrias (Repblica Dominicana, a. 98;
Hait, a. 275).
Conocer la realidad nacional e identificarse con los valores de la
nacionalidad.., es uno de los fines manifiestos de la educacin (El
Salvador, a. 55). El derecho a la identidad cultural de las comunidades
de acuerdo con sus valores, su lengua y sus costumbres, est reconocido
en Guatemala, a. 58 y en Nicaragua, a. 89. La educacin que imparta
el Estado debe fomentar el amor a la patria ... y ser nacional ...
(Mxico, a. 3). La educacin debe promover la integracin nacio-
nal... (Per, a. 22).
En ese marco protector de la identidad nacional es que se inserta
la regulacin de los honores que merecen los emblemas nacionales la
bandera, el escudo de armas y el himno nacional en la mayora de
los pases (Chile, a. 2; Cuba, a. 2; Repblica Dominicana, aa. 95, 96
y 97; Ecuador, a. 1; El Salvador, a. 64; Hait, aa. 2, 3 y 4; Honduras,
a. 7; Nicaragua, a. 13; Panam, a. 6; Paraguay, a. 4; Per, a. 85; Vene-
zuela, a. 5).
Como podemos apreciar, en el Cono Sur (Argentina, Chile y Uru-
guay, pases a los que se puede agregar Colombia y Venezuela), rea
donde el Constituyente se ha esmerado menos por reglar con carcter
programtico, claro est, el perfil de la nacionalidad de cada pas, no

hay en sus Constituciones una normativa protectora del acervo cul
tural nacional en sus diversas manifestaciones. En cambio, a medida
que se trepa el altiplano se advierte la preocupacin que se ha tenido
por proteger la identidad de cada nacionalidad, sin que ello pueda
significar avalar una interpretacin a favor de culturas cerradas al ger-
men transformador de la civilizacin universal. En tal sentido, es un
dilema permanente cmo proteger mejor a las etnias indgenas latino-
americanas: si mantenindolas incontaminadas para preservarlas de
los peligros de la dependencia cultural o, en vez, si lo que correspon-
de es irlas trasvasando de a poco, al desarrollo de la civilizacin ur-
bana occidentalizada. Profunda cuestin que los mejores esfuerzos de
la inteligencia latinoamericana los Arguedas, los Carpentier, los Var-
gas Liosa, los Rulfo, los Garca Mrquez, los Maritegui y hasta el
mismo Jorge Amado no han podido resolver, por lo cual no pueden
ofrecer orientacin precisa a la dilucidacin del dilema.

con el Estado, en Amrica Latina
Amrica Latina ha sido, desde la colonizacin, , tierra abierta a la

evangelizacin de la Iglesia catlica. Amrica Latina catlica es una
realidad incontrastable, an hoy, a pesar de la drogadiccin penetrati-
va y en crecimiento, no obstante el holocausto guerrillero, a favor,
quizs, del primitivismo simblico mtico del indigenismo y del espritu
afro que ha reinado y sigue reinando entre nuestros pueblos. No ha
decrecido esa influencia en Mxico, ni a pesar de la terminante rup-
tura acaecida desde 1917 entre la Iglesia y el Estado all la Iglesia
gobierna los espritus aunque no la voluntad de la burocracia del
PRI ni tampoco por el incremento de la militancia protestante en la
mayora de los pases. Esa realidad homognea no ha podido impedir
un variado tipo de respuestas a "la hora de resolver la delicada cues-
tin por el peso histrico de la misma de la relacin entre la Iglesia
catlica y los dems cultos y el Estado:
1) Pases que proclaman la libertad de todos los cultos y religiones,
sin establecer ningn tipo de relacin entre ellos y el Estado, pero
sometindolos a su reconocimiento: Hait, a. 30; Mxico, a. 130; Pana-
m, aa. 35 y 36; Chile, a. 19.6; El Salvador, a. 26: en este pas en
principio tiene dicho reconocimiento la Iglesia, pudiendo obtenerlo
tambin, los otros cultos; en sentido equivalente en Guatemala, a. 37.
En Mxico, en cada templo debe haber un responsable del cumpli-
miento de la ley ( a. 130). En Chile los templos estn exentos de con-

tribuciones ( a. 37).
2) Pases que proclaman la libertad de cultos y religiones, en las mis-
mas condiciones que en el punto anterior, pero sin exigir el reconoci-
miento por parte del Estado: Honduras, a. 77; Nicaragua, a. 14; Per,
a. 1.3; Uruguay, a. 5; Brasil, a. 19; Colombia, a, 53: en este pas con
previsin de un posible concordato; Cuba, a. 54; Repblica Domini-
cana, a. 8.8; Ecuador a. 19.6 y Argentina, a. 14.
En 1974 se firm un concordato en Colombia por el cual se garan-
tiza una plena tolerancia y creciente independencia entre la Iglesia y
el Estado: se reconoce plenos efectos al matrimonio catlico, las nuli-
dades matrimoniales estn reservadas a los tribunales eclesisticos y
las separaciones de cuerpos a los civiles; se acept el control estatal
de la enseanza y los establecimientos oficiales debern incluir ense-
anza religiosa en los planes de estudio:1g En un comentario sobre
dicho concordato, Fernando Hinestrosa sostiene que dicho acuerdo
establece una preferencia a favor de la religin catlica, fundada en
la tradicin del pueblo colombiano, pero no establece la religin de
Estado, rechazada por la misma Iglesia.11
3) Pases que proclaman la libertad de cultos y religiones, pero que,
al mismo tiempo, prohben el reconocimiento por ley de personera
alguna a las Iglesias, no obstante lo cual la autoridad vigila el desa-
rrollo del culto, de acuerdo con las necesidades locales (Mxico, a. 24
y 130). En Brasil le est prohibido al Estado establecer cultos, sub-
vencionarlos, intervenir en su funcionamiento o mantener con ellos re-
laciones de dependencia o alianza ... (a. 19).
4) Pases que declaran que la religin oficial es la catlica: Uruguay,
a. 6o.: que somete sus relaciones a un concordato; Costa Rica, a. 75.
5) Pases que someten sus relaciones con la Iglesia al patronato del
Estado; tal es el caso de: Venezuela, a. 130, donde existe la posibilidad
de que un concordato regule de otra forma las relaciones entre la
Iglesia y el Estado (dicho acuerdo modus vivendi entre la Santa Sede
y la Repblica fue firmado y ratificado en 1964). El patronato es el
rgimen por el cual las autoridades del Estado intervienen en la in-
troduccin de la legislacin cannica aplicable al pas y en la desig-
nacin de las autoridades eclesisticas ( en la Argentina dicho rgimen
rigi hasta el concordato de 1966).
10 Sehica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 108.

11 Cfr. Hinestrosa, Fernando, Concordato, matrimonio y divorcio, Bogot, p. 92.
6) Pases donde el Estado slo sostiene con apoyo econmico al cul-

to catlico, sin que ello implique su reconocimiento como religin del
Estado: Argentina, a. 2: en este pas, en 1966, un concordato dej
sin efecto el patronato contenido en su Constitucin histrica; en la
Argentina por efecto directo de dicho patronato, ahora dejado de lado,
el presidente debe profesar el culto catlico (a. 76). El mismo rgimen
rige en Bolivia (a. 3); sin embargo, a diferencia de en la Argentina, no
se exige la profesin de fe catlica para ser presidente.
Por otra parte, se les prohibe a los ministros de las diversas religiones
ejercer cargos pblicos y hacer propaganda poltica (Honduras, a. 77;
Mxico, a. 130; Colombia, a. 54; Costa Rica, a. 28); ellos pueden ejercer
aquellos cargos pblicos vinculados con la asistencia social, educacin
o investigacin cientfica (Panam, a. 42, Colombia, a. 54).
En Mxico el dominio de los templos es del Estado nacional (a.
27.11). En Uruguay dicho dominio le es reconocido a la Iglesia catlica,
aunque los templos fueran constituidos con fondos pblicos, salvo las
capillas destinadas al servicio de establecimientos pblicos ( a. 5). En
Guatemala se le reconoce a la Iglesia el ttulo sobre los inmuebles que
le hubieren pertenecido en el pasado, sin afectar derechos de terceros
ni del Estado (a. 32). En Bolivia, los bienes de la Iglesia gozan de los
mismos derechos que los que poseen los particulares (a. 28).
En Panam se proclama, sin efecto jurdico ni institucional alguno,
que la religin catlica es la de la mayora de los panameos (a. 35).
7. La funcin de las Fuerzas Armadas en Latinoamrica: su posicin

en el marco de la Constitucin
En un continente que ha sido asolado por los golpes de Estado si-

tuacin aprovechada por las Fuerzas Armadas para instalar gobiernos
militares o tutelados por militares de corte netamente autoritario y
dictatorial no es de extraar que muchas de sus Constituciones se
hayan esmerado por otorgar precisin al papel institucional que ellas
tienen en el Estado. Incluso en Mxico, pas donde los gobiernos ci-
viles se han sucedido sin interrupcin desde 1917, la Constitucin social
ms antigua del mundo tom la precaucin de disponer que "en tiem-
pos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer ms funciones que
las que tengan exacta conexin con la disciplina militar...." (a. 129).
De todas formas no puede discutirse la funcin protagnica de las
Fuerzas Armadas como garantizadoras del orden constitucional, as
como de activas intervinientes en los procesos restauradores de la de-
mocracia. Venezuela y Colombia son ejemplos paradigmticos en tal
sentido. Adems se advierte una ampliacin o extensin de sus fun-

ciones castrenses regulares clsicas, que sobrepasa su misin de defen-
sa, ocupndose de tareas civico-administrativas en varias ramas de la
gestin pblica, "compitiendo o desplazando a otras entidades estata-
les". Ellas cuentan, cada vez con ms intensidad, "con cuerpos profe-
sionales de toda la gama cientfica y tecnolgica y preparan su propio
personal especializado".12
Una de las consideraciones constitucionales ms importantes ha sido
la de otorgarle la jefatura de las Fuerzas Armadas al presidente de la
Repblica (Argentina, a. 86.15; Mxico, a. 89.VI y VII) de modo tal
que se somete la conduccin castrense al poder civil constitutdo demo-
crticamente. Consecuencia directa de dicha jefatura es la potestad de
proveer los empleos de militares superiores de la nacin con acuerdo
del Senado (Argentina, a. 86.16: y por s solo en el campo de batalla;
Mxico, a. 89.IV y V: por s solo a los oficiales inferiores; Uruguay,
a. 168.2.9 y 11; Bolivia, a. 96.20 y 21; Colombia, aa. 120.8 y 98.2; Cuba,
a. 91.g; Repblica Dominicana, a. 55.14 y 17; Ecuador, aa. 78.h e i
y 127; El Salvador, a. 168.12; Guatemala, a. 183.c y d, y 246; Hait, aa.
141 y 143; Honduras, a. 245.16 y 36; Panam, a. 179.2 y 13; Paraguay,
a. 180.11; Per, aa. 211.17 y 273; Venezuela, a. 90.3 y 18).
Tambin se le otorga al presidente la atribucin de disponer de di-
chas Fuerzas y de correr con su organizacin y distribucin, segn las
necesidades de la nacin (Argentina, a. 86.17; Mxico, a. 89.VI y VII;
Repblica Dominicana, a. 55.14; Guatemala, a. 246; Panam, aa. 179.2
y 305; Paraguay, a. 180.11; Per, a. 211.17; Venezuela, a. 190.4).
Es misin fundamental de las Fuerzas Armadas defender y conser-
var la independencia nacional, la seguridad y estabilidad de la Rep-
blica y el honor y soberana nacionales; asegurar el imperio de la
Constitucin, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente consti-
tuido y cooperar en el desarrollo del pas (Bolivia, a. 208); ... existen
(las Fuerzas Armadas) para la defensa de la patria, son esenciales
para la seguridad y garantizan el orden institucional de la Rep-
blica (Chile, a. 90); esto durante pocas de estabilidad y no de tran-
sicin, porque durante estas ltimas las Fuerzas Armadas ejerceran
el gobierno efectivo en Chile, ejerceran el poder constituyente, dicta-
ran las leyes a travs de la Junta de Gobierno y designaran nuevo
presidente de la Repblica en caso de acefalia por muerte o incapa-
cidad del general Pinochet (clusulas transitorias, aa. 17 y 18).
12 Cfr. Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, pp. 102 y 103.
El objeto de la creacin de las Fuerzas Armadas es defender la in-

dependencia e integridad de la Repblica, mantener el orden pblico
y sostener la Constitucin y las leyes; podrn intervenir, cuando se lo
solicite el Poder Ejecutivo, en programas de accin cvica y en planes
destinados a promover el desarrollo social y econmico del pas (Re-
pblica Dominicana, a. 93). Dichas Fuerzas estn destinadas a la
conservacin de la soberana nacional, a la defensa de la integridad
e independencia del Estado y a la garanta de su ordenamiento jurdi-
co la ley fijar la prestacin de las Fuerzas Armadas para el desa-
rrollo social (Ecuador, a. 128). Ellas estn instituidas para defender
la soberana del Estado y la integridad de su territorio, mantener la
paz ... la seguridad pblica y el cumplimiento de la Constitucin y
de las leyes; velarn porque se mantenga la forma republicana de go-
bierno.., que no se viole la norma de alternatividad en la presidencia
y se garantice la libertad de sufragio y el respeto a los derechos huma-
nos (El Salvador, a. 211).
Las Fuerzas Armadas son una institucin destinada a mantener la
independencia, la soberana y el honor de Guatemala, la integridad del
territorio, la paz y la seguridad interior y exterior (Guatemala, a. 244).
Ellas se instituyen para defender la integridad personal y la soberana
de la Repblica, mantener la paz, el orden pblico y el imperio de la
Constitucin, los principios del libre sufragio y la altematividad en el
ejercicio de la presidencia y cooperan con el Poder Ejecutivo en las
labores de alfabetizacin, educacin, agricultura, conservacin de los
recursos naturales.., y situaciones de emergencia (Honduras, a. 274).
Las Fuerzas Armadas son instituidas para garantizar la seguridad y la
integridad del territorio de la Repblica (Hait, a. 264).
El Ejrcito Popular Sandinista tiene carcter nacional y debe guar-
dar proteccin, respeto y obediencia a la Constitucin; es el brazo
armado del pueblo ... ; el Estado prepara, organiza y dirige la partici-
pacin popular en la defensa armada de la patria, por medio del
Ejrcito Popular Sandinista (Nicaragua, a. 95). La defensa nacional y
la seguridad pblica corresponden a la Guardia Nacional ... (Panam,
a. 305). La custodia y la integridad territorial de la Repblica quedan
confiadas a las Fuerzas Armadas de la nacin (Paraguay, a. 42).
En Mxico las Fuerzas Armadas permanentes y la Guardia Nacional
pueden ser utilizadas por el presidente para la defensa exterior y la
seguridad interior (aa. 89.VI y 76.IV); ello significa que mientras no
se llegue a una situacin de emergencia, el presidente puede usar las

fuerzas militares para asegurar la paz interior.13
Las Fuerzas Armadas tienen la finalidad primordial de garantizar la
independencia, soberana e integridad territorial ... ; asumen el control
del orden interno en caso de decretarse el Estado de emergencia ...
participan en el desarrollo econmico y social del pas ... ; las Fuerzas
Armadas estn subordinadas al Poder Constitucional ... (Per, aa. 275,
278, 280). En Venezuela dichos cuerpos estn organizados por el Estado
para asegurar la defensa nacional y la estabilidad de las instituciones
democrticas y el respeto a la Constitucin y a las leyes, cuyo acata-
miento estar siempre por encima de cualquier otra obligacin (a. 132).
En Brasil las Fuerzas Armadas estn destinadas a la defensa de la
patria, a la garanta de los poderes constitucionales, y por iniciativa de
cualquiera de ellos, a la defensa de la ley y del orden (a. 142); esto
significa que antes las Fuerzas Armadas podan actuar por s solas
en defensa de las instituciones y del orden, en tanto que ahora slo lo
pueden hacer a peticin de los poderes del Estado, quedando limita-
do, por lo tanto, el papel institucional de dichas Fuerzas.
Costa Rica es el nico pas del continente cuya Constitucin proh-
be, en forma expresa, al Ejrcito como institucin permanente; slo
se reconoce a las fuerzas policiales necesarias; pero por razones de
defensa nacional o por convenio continental, se pueden crear fuerzas
militares, las cuales estarn siempre subordinadas al poder civil ...
(a. 12).
Consagran la profesionalidad y el carcter no deliberativo (u obe-
diente) de las Fuerzas Armadas los siguientes pases: Bolivia, a. 215;
Colombia, a. 168; Costa Rica, a. 12; Chile, a. 90; Ecuador, a. 129; El
Salvador, a. 212; Guatemala, a. 244; Hait, a. 265; Honduras, aa. 245.37
y 272; Panam, a. 305; Per, a. 278; Venezuela, a. 132; le est prohi-
bida la realizacin de accin poltica en: Bolivia, a. 209; Colombia,
a. 168; Repblica Dominicana, a. 93; Hait, a. 265; Honduras, a. 245.37;
Panam, a. 305; Venezuela, a. 132.
Las Fuerzas Armadas no podrn reunirse por orden de la autoridad
legtima, ni dirigir peticiones sino sobre asuntos que se relacionen con
el buen servicio o moralidad del ejrcito ... (Colombia, a. 168; Costa
Rica, a. 12; Guatemala, a. 248). Tambin se establece que es punible
la organizacin y funcionamiento de grupos armados no regulados
por la ley en Guatemala, a. 245 y en Nicaragua, a. 95.
13 Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, Mxico, UNAM, 1980, p. 126.

En general, podemos observar que las disposiciones que tratan de

restringir el desenvolvimiento de las Fuerzas Armadas acotndolas a
una funcin profesional, no han pasado de ser expresiones de deseos
en muchos de los pases del continente. Caso notable, aunque no el
nico, es Panam, donde la presencia de las Fuerzas Armadas en la
accin poltica se ha convertido en un vicio crnico. Csar Quintero
seala que ello no se debe a tal o cual general o coronel, sino a la
realidad misma del pas: el enclave norteamericano y la existencia
de varios capitalistas panameos, as como de partidos promilitares, y
el apoyo que dicho sector encuentra en vastos mbitos de la poblacin,
hace imposible cumplir las buenas intenciones constitucionales."
Otras prescripciones constitucionales nos muestran las siguientes re-
glas en materia militar:
1) Los miembros de las Fuerzas Armadas estn habilitados para
ejercer los derechos de la ciudadana (elegir y ser elegidos); as lo
disponen: Bolivia, a. 209 y Cuba, a. 137; en Hait ( a. 265.1) y en Pana-
m (a. 305) se les reconoce el derecho del voto.
2) Ellos no podrn ejercer el sufragio mientras permanezcan en el
servicio activo (Colombia, a. 168; Guatemala, a. 248; Repblica Domi-
nicana, a. 88; Ecuador, a. 33; Per, a. 67: pas donde tampoco podrn
ser elegidos para cargos pblicos). En Honduras se llega al exceso de
que aun en situacin de alta en las Fuerzas Armadas, ellos no pueden
votar, aunque s ser elegidos ( a. 37).
3) Los militares en actividad que aceptan cargos civiles permanentes,
deben pasar a la reserva (Brasil, a. 42.3; Hait, a. 267.1).
4) Aquellos militares que presten servicios temporarios menos de
dos arios permanecern en los cuadros pero slo podrn ascender por
razones de antigedad (Brasil, a. 42.4).
5) El jefe de las Fuerzas Armadas durar en sus funciones cinco arios
y slo podr ser removido por el Congreso nacional.., mediando dos
tercios de los votos de sus miembros ... (Honduras, a. 279). No podr
ser elegido jefe de esas Fuerzas ningn pariente del presidente o de
sus sustitutos legales ... (Honduras, a. 279).
6) Les est prohibido a los militares sindicarse, ejercer el derecho de
huelga ...
Finalmente, debemos tambin recordar que en tres pases Chile,
Honduras y Per se ha apelado a la institucionalizacin de rganos
14 Cfr. Quintero, Csar, "Antecedentes y significado del acto constitucional de

1983", Estudios de derecho constitucional panameo, Panam, Ed. Jurdica, 1987,
p. 115.
o de un sistema especializado, con el objeto de prestar su asesoramien-

to al gobierno en materias vinculadas a la seguridad nacional. Anali-
zaremos someramente sus caractersticas:
a) En Chile integran el Consejo de Seguridad Nacional: el presi-
dente de la Repblica, el del Senado, el de la Corte Suprema de
Justicia, los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el contra-
lor general de la Repblica (a. 95); pero en este pas los militares no
slo tienen un papel asesor a travs de este cuerpo, sino que intervie-
nen de un modo activo en la vida institucional al formar parte del
Senado de la nacin, del Tribunal Constitucional, hasta el extremo de
tener la potestad de elegir representantes en los consejos regionales:
una presencia militar muy marcada en la vida de la Repblica. Nogueira
Alcal seala que el Consejo de Seguridad en Chile tiene un poder
de tutela sobre el resto de los poderes del Estado y autoridades cons-
tituidas." Para nosotros esto le otorga, obviamente, una funcin incon-
veniente a dicho rgano, en un Estado de derecho civil y no militari-
zado. En los referidos debates sobre la Constitucin 80, Silva Bascurin
puso de manifiesto que la soberana que le otorga la Constitucin a
dicho Consejo de Seguridad es muy grande, pues l puede dictar su
propio reglamento donde se fijarn sus atribuciones sin ningn con-
trol de jurisdiccin." Cea Egaria seala que el referido poder de tutela
del Consejo sobre el presidente puede llegar a desplazar los otros
controles previstos en la Constitucin.'7
Por su parte, Francisco Cumplido enfatiza que las Fuerzas Armadas
en Chile se han transformado en un verdadero poder del Estado, base
de una proyectada "democracia protegida o autoritaria", donde, prc-
ticamente quedan constitucionalizados futuros golpes de Estado, para
el caso que los gobiernos de iure no acataren las instrucciones milita-
res; observa que siendo inamovibles los comandantes en jefe durante
cuatro arios (salvo acuerdo del Consejo de Seguridad), ellos resultan
intocables desde el punto de vista constitucional." Lo notable como
bien lo destaca Jorge Precht Pizarro es que el poder de control del
Consejo de Seguridad resulta de mayor alcance que el desodo poder
que, en tal sentido, posee la Cmara de Diputados."
15 Vase el trabajo de Nogueira Alcal, Humberto, en la obra Constitucin 80.

Estudio crtico, Ed. Jurdica, 1988, p. 10.
18 vase la p. 12.
17 Cfr. su trabajo en Constitucin 80.. . , cit., nota 15, p. 38.
18 Vase su trabajo en Constitucin 80..., cit., nota 15, pp. 75-80.
19 Vase el trabajo de Precht Pizarro, Jorge E., en Constitucin 80. , cit., nota
15, p. 158.
b) En Honduras existe un Consejo Nacional de Defensa y Seguridad

( a. 287). Tambin en ese pas, dicho cuerpo, como alto centro de es-
tudios de las Fuerzas Armadas, est encargado de la capacitacin del
personal militar y civil selecto.., para participar en la planificacin
estratgica nacional ( a. 289).
c) En Per existe un Sistema de Defensa Nacional, presidido por
el presidente de la Repblica ( aa. 269 y ss.).
Las fuerzas policiales, como variable de las Fuerzas Armadas, en-
cargadas del orden pblico y de la proteccin de la vida y de los
ciudadanos, estn previstas en Hait ( aa. 269-274), en Per (a. 277)
y en Bolivia ( aa. 215 y 218). En Hait su comandante es designado
por un mandato de tres aos renovables y una academia y escuela de
polica interviene en la preparacin de sus cuadros que, por otro lado,
estn definidos como auxiliares de la justicia.
8. El ejercicio de la ciudadana: la formacin de los partidos polticos

y los sistemas electorales
A. El ejercicio de la ciudadana
La gran mayora de las Constituciones latinoamericanas distinguen la

nacionalidad de la ciudadana, pero aun las que no lo hacen, como
la Argentina, que trata en forma indiferenciada a ambos conceptos,
cuando la ley regula el ejercicio de la ciudadana, le imputa a sta el
efecto de potestar a sus titulares a ejercer los derechos polticos (ley
346); de forma tal que quienes no son ciudadanos, es decir, los nacio-
nales (nativos o naturalizados) y los extranjeros, no pueden ser elec-
tores ni elegidos para desempear funciones pblicas.
Son ciudadanos quienes concurren a la formacin o al ejercicio de los
Poderes pblicos (Bolivia, a. 40); quienes ejercen el conjunto de derechos
y deberes polticos (Costa Rica, a. 90; Hait, a. 16).
La ciudadana se adquiere:
1) A los 16 arios en Brasil, a. 14.c: pero slo la activa; Cuba, a. 135:
en este caso para ambas, salvo para ser elegido diputado, donde se
precisa 18 arios (a. 136), y Nicaragua, a. 47.
2) A los 18 aos en: Argentina, ley 346; Bolivia, siendo casados (a.
41); Costa Rica, a. 90; Chile, a. 13; Repblica Dominicana, a. 12; El
Salvador, a. 71; Guatemala, a. 147; Hait, a. 16.2; Honduras, a. 36;
Mxico, a. 34; Panam, a. 18; Paraguay, a. 31, Per a. 65; Venezuela,
a. 111.
3) A los 21 arios en Bolivia, a. 41.
4) Habindose casado aun con menos de 18 arios (Repblica Domi-

nicana, a. 12).
5) En Mxico se exige, adems, tener medios honestos de vida (a.
34): expresin equvoca que puede habilitar a la ley a excluir del dere-
cho de voto a los mendigos, a quienes ejerzan la prostitucin o el juego,
aunque sus actividades no configuren delito.
La ciudadana se pierde o suspende (ambos trminos son, en reali-
dad, equivalentes, porque la prdida, siendo temporal y no definitiva,
funciona como una suspensin):
a) Por adquirirse una nueva nacionalidad (Argentina, ley 346, salvo
los casos de acuerdos de doble nacionalidad con Espaa e Italia; Bra-
sil, a. 12).
b) Por aceptar empleos u honores sin permiso del Congreso (Argen-
tina, ley 346) o del Senado, salvo que fueran en organismos interna-
cionales o fueran funciones religiosas, universitarias o culturales (Bo-
livia, a. 42.3); idem, pero slo en territorio dominicano (Repblica
Dominicana, a. 15; Honduras, a. 42.3).
c) Por aceptar ttulos u honores que no impliquen sumisin a un go-
bierno extranjero o condecoraciones (Mxico, a. 37.B.I y III).
d) Por prestar servicios oficiales a un gobierno extranjero, sin permiso
del Congreso (Mxico, a. 37.B.II).
e) Por tomar las armas en ejrcito extranjero en tiempo de guerra
(Bolivia, a. 41.1; Repblica Dominicana, a. 14; Honduras, a. 42).
f) Por prestar ayuda en contra del Estado, en cualquier reclamacin
diplomtica (Honduras, a. 42; Mxico, a. 37,B.V).
g) Por aceptar de un gobierno extranjero funcin poltica de inte-
ligencia o seguridad sin autorizacin del Ejecutivo; o por aceptar
subsidios que impliquen sumisin a aquel gobierno (Paraguay, a. 34).
h) Por incapacidad civil absoluta (Brasil, a. 15.11; Cuba, a. 135.a; El
Salvador, a. 74; Paraguay, a. 32; Uruguay, a. 80.1).
i) Por no cumplir con las obligaciones que fija la Constitucin du-
rante el trmino de un ao (Mxico, a. 38.1).
j) Por estar procesado penalmente (Mxico, a. 38.11; Uruguay, a.
80.2).
k) Mientras duran los efectos de una condena penal (Argentina, ley
electoral; Brasil, a. 15.111; Ecuador, a. 13.2; Mxico, a. 38.111; Paraguay,
a. 32; Uruguay, a. 80.3).
1) Por vagancia y ebriedad consuetudinaria ... (Mxico, a. 38.IV).
ni) Por estar prfugo de la justicia (Mxico, a. 38.V).
n) Por rehusarse a cumplir la prestacin alternativa a la militar, en
caso de objecin de conciencia (Brasil, a. 15.IV).
) Por formar parte de organizaciones que por medio de la violen-

cia tiendan a destruir las bases de la nacionalidad ... (Uruguay, a.
80.6).
o) Por improbidad administrativa (Brasil, a. 15.V).
p) Durante el servicio militar obligatorio (Brasil, a. 14; Argentina,
ley electoral; Paraguay, a. 113).
q) Por apoyar la reeleccin del presidente de la Repblica (El Sal-
vador, a. 75; Honduras, a. 42.5).
r) Por perder la nacionalidad (Colombia, a. 14; Panam, a. 127; Uru-
guay, a. 34).
s) Por emplear medios fraudulentos para burlar la voluntad popular
(Honduras, a. 42.4).
t) Por comprar o vender votos en las elecciones (El Salvador, a. 75).
u) Por interdiccin o pena judicialmente declarada (Costa Rica, a.
90.1 y 1; Cuba, a. 135.6; Chile, aa. 13, 16 y 17: tanto en el caso de
penas aflictivas como en el de demencia; Repblica Dominicana, aa. 14
y 15); y, adems, por los delitos de traicin, espionaje o conspiracin
(Ecuador, a. 13.1; El Salvador, a. 73; Honduras, a. 41; Mxico, a. 38.VI;
Nicaragua, a. 47; Panam, a. 127; Per, a. 66; Uruguay, a. 80.4).
y) Los funcionarios que coarten la libertad de sufragio (El Salva-
dor, a. 75; Honduras, a. 42.4; en este caso los ciudadanos en general).
w) Por negarse a desempear un cargo de eleccin popular, sin justa
causa, mientras dure el tiempo que lo debi desempear (El Salvador,
a. 74).
x) Por conducta notoriamente viciada (El Salvador, a. 75) o moral-
mente deshonrosa (Uruguay, a. 80.3).
En Chile la rehabilitacin, cuando la prdida de la ciudadana se
haya producido por delitos con penas aflictivas o por terrorismo, slo
puede disponerse por el Senado o por una ley de qurum calificado,
respectivamente (a. 17). En Hait no se puede perder la ciudadana
(la capacidad jurdica) por motivos polticos (a. 41).
Son causas de inelegibiliclad:
Los inalistables (Brasil, a. 14.4).
Los analfabetos (Brasil, a. 14; Bolivia a. 221; Ecuador, a. 33: en
este caso tienen derecho a voto, pero no la obligacin de hacerlo). Como
podemos observar, de este modo se est reglamentando en la Cons`..i-
tucin la idoneidad poltica para ocupar cargos electivos, tema que
siempre ha merecido crticas en tanto implica una forma de restringir
la soberana del pueblo.
Los cnyuges o parientes consanguneos o afines, hasta segundo

grado o por adopcin, en la jurisdiccin respectiva, del presidente de
la Repblica, gobernadores o prefectos (Brasil, a. 14.5).
Los militares, salvo que pasaran a situacin de inactividad (Bra-
sil, a. 14.8).
B. La constitucionalizacin de los partidos polticos
El movimiento de constitucionalizacin de los partidos polticos ha

ido cobrando cuerpo en el continente. Salvo la antigua Constitucin
argentina, que no los prev en su texto, debindose considerar su for-
macin como implcita en el derecho cvico de asociacin con fines
tiles ( a. 14), situacin que se reitera en Colombia (en la reforma de
1979, que no rige, se autoriz la reglamentacin por ley de los partidos
polticos). En la Repblica Dominicana ( a. 104) y en Guatemala ( a.
223) se sostiene que es libre la organizacin de los partidos; en Nica-
ragua se reconoce el derecho a asociarse para formar partidos polticos
( a. 55); el Estado garantiza el pluralismo poltico ... ( a. 5).
Las dems leyes fundamentales han establecido bases para la orga-
nizacin de los partidos, y las prerrogativas y condiciones para su
desenvolvimiento:
1) Ellos son instituciones de derecho o inters pblico (Honduras,
a. 47; Mxico, a. 41).
2) Los partidos polticos expresan el pluralismo de ideas, concurren
a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumen-
tos fundamentales para la participacin poltica ... (Panam, a. 132;
Per, a. 68); se trata de una correcta definicin doctrinaria impropia
de una norma jurdica pero digna de ser adoptada con validez uni-
versal.
3) En cambio, en Cuba el Partido Comunista, vanguardia organizada
marxista-leninista de la clase obrera, es la fuerza dirigente superior de
la sociedad y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes
hacia los altos niveles de la construccin del socialismo y el avance ha-
cia la sociedad comunista (a. 5); nico pas en el continente que, de
ese modo, ha institucionalizado el partido nico; adems, en Cuba,
la Unin de Jvenes Comunistas es la avanzada de la juventud que,
bajo la direccin del Partido, es la encargada de preparar a sus miem-
bros como futuros dirigentes ... ( a. 6). En Cuba la nica previsin
normativa que hace mrito de las organizaciones polticas, sin vincu-
larlas con el Partido Comunista ( aunque en los hechos ello no haya
tenido materializacin), lo hace para reconocer el derecho de ellas so-

bre los bienes destinados a cumplir sus fines ( a. 23).
4) En El Salvador el sistema poltico es pluralista ... y la existencia
de un partido nico oficial es incomparable con el sistema democrti-
co... (a. 85). En Hait el culto a la personalidad est formalmente
interdicto (a. 7).
5) Se- establece el monopolio partidario de las candidaturas a cargos
electivos en los siguientes pases: Bolivia, a. 223, en forma implcita;
Ecuador, a. 37; Brasil, a. 14.V; el monopolio se extiende a los frentes
o coaliciones formados en los partidos (Bolivia, a. 223).
6) En Colombia ha sido tradicional la posibilidad de candidaturas
independientes, pero, en los hechos, los dos partidos histricos han mo-
nopolizado las candidaturas en el pas.
7) Sin embargo, en Bolivia, las agrupaciones cvicas reconocidas
pueden formar parte de los frentes o coaliciones y presentar candida-
tos (a. 223). Tambin en Chile est sealada la posibilidad de candi-
daturas independientes de afiliacin partidaria (a. 18). Debemos saludar,
el avance en el perfil participativo implicado en la institucionalizacin
de las candidaturas independientes: una forma concreta de compensar
la vigencia corporativa del sistema de partidos. La misma posibilidad
est preceptuada en Panam (a. 132) salvo el caso de la eleccin de
legisladores donde el monopolio lo tienen los partidos (a. 141.7) y en el
Per (a. 69).
En muchos de los pases del continente la consecuencia inmediata
y directa de que se hayan instaurado gobiernos de facto ha sido la
proscripcin o disolucin de los partidos polticos. Ello ocurri en la
Argentina durante los gobiernos militares instaurados en 1955, 1966 y
1976; se cont para ello con la ratificacin institucional de tales viola-
ciones por parte de sentencias en tal sentido pronunciadas por la Corte
Suprema, las cuales, como bien seala Pablo Ramella,20 carecen de todo
rigor jurdico.
El control cualitativo o programtico sobre los partidos polticos est
establecido a partir de la exigencia de que los programas partidarios
resguarden la soberana nacional y el rgimen democrtico y plura-
lista (Brasil, a 17; Ecuador, a. 38; El Salvador, a. 85; Hait, a. 31.1;
Honduras, a. 48; Panam, a. 133; Paraguay, a. 118; Venezuela, a. 114),
a los derechos fundamentales (Brasil, a. 17), el respeto al orden cons-
titucional (Costa Rica, a. 98) y que no tengan como base el sexo,
la raza o la religin ... (Panam, a. 133). En Nicaragua se asegura la
Ramella, Pablo, Derecho constitucional, p. 447.

existencia de todas las organizaciones polticas ... excepto aqullas

que pretendan el retorno al pasado ... ( a. 5): forma elptica de con-
sagrar un severo control ideolgico dentro del proclamado pluriparti-
dismo en libertad. En Paraguay ningn partido puede proclamar la
abstencin de los ciudadanos en las elecciones (a. 119).
Garca Laguardia destaca, al comentar la Constitucin guatemalteca
de 1965, que el excesivo maximalismo en la regulacin del funciona-
miento de los partidos polticos (recordemos que esa Constitucin
proscriba a los partidos de orientacin marxista), no obstante que a
primera vista aparecen como inofensivos en tanto regulan lo relativo
a la afiliacin, reconocimiento, actividades, programas, antecedentes
de la dirigencia, etctera, reflejan una encubierta intencin limitativa
sobre la existencia misma de los partidos y sobre su actividad.21
En Chile el control ideolgico de los partidos es muy severo por-
que, si bien se garantiza el pluralismo poltico, se declara la incons-
titucionalidad de los partidos polticos, movimientos u otras formas
de organizacin, cuyos objetivos actos o conductas no respeten los prin-
cipios bsicos del rgimen democrtico y constitucional, o procuren el
establecimiento de un sistema totalitario, como aquellos que hagan uso
de la violencia, la propugnen o inciten ... ; adems, las personas que
hubieren tenido participacin en los hedhos que motiven la inconsti-
tucionalidad.., no podrn participar en la formacin de otros partidos
polticos ... ni optar a cargos pblicos electivos, por el trmino de cin-
co aos, ni podrn ser rehabilitados en dicho trmino (a. 19.15). Nos
hemos pronunciado en contra del control ideolgico partidario en otro
estudio.22 A favor de ese control se inclinan Eduardo Ortiz y Ortiz,
y Mario Justo Lpez, que analiza lo que l denomina partido anti-
sistema.
Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del
pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la repre-
sentacin nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible
el acceso de stos al ejercicio del poder pblico de acuerdo con los pro-
gramas, principios e ideas qu postulen, mediante el sufragio universal,
libre, secreto y directo (Mxico, a. 41); como podemos apreciar, en
21 C fr. Garca Laguardia, Jorge Mario, La defensa de la Constitucin, Mxico,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Facultad de Ciencias Jurdicas y So-
ciales de la Universidad San Carlos, de Guatemala, 1983, pp. 21 y 22.
22 Quiroga Lavi, Humberto, op. cit., nota 2.
23 Ortiz y Ortiz, Eduardo, "Las reformas a la Constitucin de Costa Rica de
1949", Evolucin de la organizacin poltico-constitucional en Amrica Latina (1950-
1975), Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1978, vol. I, p. 273.
Mxico no hay control cualitativo o ideolgico sobre los partidos pol-

ticos, a tenor de su regulacin constitucional.
El control sobre el funcionamiento interno de los partidos se encuen-
tra establecido a partir de la exigencia de los siguientes requisitos:
a) El simple registro o reconocimiento de su personera (Bolivia,
a. 22,4).
h) No recibir fondos de origen extranjero (Brasil, a. 17.11; Chile, a.
19.15; Honduras, a. 50; Paraguay, a. 118).
e) Obtener en las elecciones el cociente electoral que fije la ley, bajo
apercibimiento de disolucin automtica (Ecuador, a. 38): recaudo ste
que atenta contra la libertad poltica, porque si el partido est disuelto
ser muy difcil que sus ideas logren la adhesin suficiente de la ciu-
dadana, que le permita legalizar su situacin. Un verdadero cuello de
botella para el pluralismo poltico.
d) Rendir cuentas sobre la aplicacin de la contribucin proveda por
el Estado para financiar los gastos electorales (Costa Rica, a. 96; Pana-
m, a. 135; Brasil, a. 17.111).
e) La nmina de sus militantes estar registrada en el servicio elec-
toral del Estado, quien guardar reserva, la cual ser accesible a los
militantes del partido; su contabilidad es pblica (Chile, a. 19.15).
f) Efectiva democracia interna (Chile, a. 19.15; Uruguay, a. 77.11.a;
Brasil, a. 17.1V).
g) Contar con el nmero de afiliados que fije la ley (Ecuador, a. 38),
cuyo techo no puede exceder el 5% (Panam, a. 132).
h) Estar organizado a nivel nacional (Ecuador, a. 38).
i) Hacer alianzas con organizaciones de otros pases (Paraguay, a.
118).
Dar amplia publicidad a sus cartas orgnicas (Uruguay, a. 77.11.b).
k) Sus estatutos deben establecer normas de fidelidad y disciplina
partidaria (Brasil, a. 17.1); de este modo se institucionaliza el sistema
de partidos y una tendencia hacia la burocratizacin interna.
1) No funcionar como organizacin paramilitar (Brasil, a. 17.4).
El apoyo econmico del Estado a los partidos no puede exceder del
2% del presupuesto nacional, distribuido entre ellos en proporcin a los
votos obtenidos; pero no tendrn derecho a percepcin los partidos que
no hubieren obtenido el 5% de los votos vlidos emitidos (Costa Rica,
a. 96); tambin estn autorizados dichos gastos en forma anticipada, lo
cual ha merecido la crtica de Ortiz Ortiz, porque, segn l, ello favo-
rece la consolidacin en el poder de los partidos que han ganado las
elecciones anteriores, pues ellos sern los que percibirn la mayor cuo-
64 HUMBERTO QUIROCA L,AV
ta, y tambin permite la falsa continuidad de partidos que se hayan

desecho despus de la derrota.24
El Estado financiar los gastos de los partidos polticos (Honduras,
a. 49; Panam, a. 135; Brasil, a. 17.3); ...a ellos se les otorgar, en forma
equitativa, un mnimo de elementos para desarrollar su actividad...
( Mxic, a. 41). En opinin de Schica el subsidio estatal a los partidos
puede ser contraproducente porque, al no ser financiados por la socie-
dad, se tornan en organizaciones paraestatales, dependientes de los go-
biernos.25 Nosotros no coincidimos con esta apreciacin porque, en tal
caso, los partidos formados por adherentes pobres o sin recursos eco-
nmicos, pero con buenas ideas, no podran competir en igualdad de
condiciones con los partidos de los poderosos; el crdito pblico debe
asistir al ejercicio de los derechos cvicos, de lo contrario la economa
gobernar la poltica, con desmedro de los principios ticos.
Jorge Carpizo seala que en Mxico la categora de inters pblico
otorgada a los partidos los equipara a los sindicatos y ejidos; es decir,
el Estado adquiere la obligacin de garantizarles las condiciones para su
desarrollo, as como de propiciar los elementos mnimos para su accin."
Los partidos polticos tendrn derecho en forma permanente al uso
de los medios de comunicacin social (Mxico, a. 41; Per, aa. 70 y 71;
Panam, a. 134; Brasil, a. 17.3), en forma proporcional a los votos obte-
nidos en sus ltimas elecciones (Per, a. 70) ... y a recibir informes del
Estado sobre cualquier materia de su competencia, salvo en materias
reservadas de carcter diplomtico (Panam, a. 134).
Un dato trascendente lo marca Panam al atribuirle a los partidos
polticos el derecho de revocar los mandatos de los legisladores que ellos
hayan postulado, bajo las siguientes condiciones; que estn previstas
las causales y el procedimiento en el Estatuto del partido; las causales
deben ser violaciones graves a los Estatutos y plataforma ideolgica; el
afectado tiene derecho a defenderse en dos instancias; la decisin par-
tidaria est sujeta a revisin del Tribunal Electoral ( a. 145). De este
modo, se establece el mandato imperativo en dicho pas y, como conse-
cuencia, se consagra la pertenencia de las bancas legislativas al partido
que las nomin. Csar Quintero prefiere la revocatoria partidaria a la
popular a la que denomina circuital pues, segn l, las formalidades
exigidas para su procedencia le dan seriedad y equidad a la "novedosa
institucin".21 En los restantes sistemas debe entenderse que las bancas
24 Idem, p. 271.
25 Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 154.
26 Carpizo, Jorge, op cit., nota 13, p. 355.
27 Quintero, Csar, op. cit., nota 14, p. 108.
pertenecen al pueblo: forma especfica de no afectar el sistema repre-

sentativo.
Los militares y los ministros de cualquier culto no pueden pertenecer
a ningn partido poltico ni realizar propaganda poltica (El Salvador,
a. 82). Dicha inhabilidad les alcanza, en el Uruguay, a los militares y
policas, a los magistrados judiciales y electorales y a los directores de
los entes autnomos (a. 77.4); en ese pas el presidente de la Repblica
no puede actuar ni ser dirigente poltico ( a. 77.5). Los ministros de los
cultos sern considerados como personas que ejercen una profesin ( M-
xico, a. 130). Queda prohibida la formacin de agrupaciones polticas
cuyo ttulo tenga relacin con alguna confesin religiosa (Mxico, a. 130).
Podemos afirmar que los partidos polticos latinoamericanos se han
encontrado sometidos a restricciones funcionales provenientes de adop-
tar el modelo de los "cuadores" partidocrticos europeos; modelo poco
apropiado a las necesidades de sociedades pasivas y poco culturalizadas
como las nuestras. Ellos son deficientes en su funcin de adoctrinamien-
to y promocin comunitaria; establecen dbiles articulaciones con sus
simpatizantes; sus procedimientos selectivos son cooptativos; sus ideolo-
gas y programas son muy vagos y sus estructuras se encuentran super-
puestas al caciquismo local; son, en suma, canales vacos de opiniones
vivas
C. El sufragio y los sistemas electorales
El sufragio es una funcin constitucional (Colombia, a. 179; Costa

Rica, a. 93); tambin est definido como un deredho y una funcin p-
blica (Honduras, a. 44; Paraguay, a. 111; Venezuela, a. 110); de carcter
universal, igual y secreto (Cuba, aa. 134 y 135; Chile, a. 15; Repblica
Dominicana, a. 88; Ecuador, a. 33; El Salvador, a. 78; Honduras, a. 44;
Mxico, implcito en el a. 52; Nicaragua, a. 132; Panam, a. 129; Costa
Rica, a. 93; Paraguay, a. 111; Per, a. 65; Uruguay, a. 77: este pas hace
referencia slo al carcter secreto, al igual que en Venezuela, a. 113).
Con excepcin de Argentina, Cuba, Colombia y Nicaragua, en los res-
tantes pases de Latinoamrica la obligatoriedad del sufragio est dis-
puesta en el texto constitucional (en la Argentina ello est reglado en
28 Estas ideas, que compartimos, son de Luis Carlos Schica y Gregorio Becerra.
Cfr. Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 167 y Becerra, Gregorio, "La exacta
dimensin de la reforma de 1979", Revista de la Universidad de Colombia, vol.
XXI, 1980, p. 78.
66 HUMBERTO QUTBOGA LAVIE
la ley). Nadie podr proclamar o recomendar la abstencin electoral

(Paraguay, a. 111).
Comentando la no obligatoriedad del sufragio en Colombia, nos die
Luis Carlos Schica que "la abstencin electoral creciente est indicando
la necesidad de una revisin, orientada a buscar mecanismos ms ade-
cuados de participacin ciudadana, sustitutivos o complementarios del
sufragio, y en que se pueda lograr una representatividad mayor en los
elegidos".29 Esto quiere decir que no es necesario establecer el voto obli-
gatorio para impulsar una mayor participacin ciudadana; el desafo
de la democracia social es encontrar otros instrumentos, adems del voto,
para conseguir el autogobierno de la sociedad.
Tambin coincidimos con Schica en que la gran evolucin del rgi-
men electoral en el ltimo siglo dado que de restringido el sufragio se
hizo universal, de calificado pas a igualitario, de secreto a pblico, de
indirecto a directo, de representacin homognea a proporcional no
ha bastado para democratizar el sistema poltico, porque "mientras
no haya democracia interna en los partidos ... la mejora de los mtodos
electorales y su apariencia democrtica no reavivan la legitimidad que
procede del autntico consenso.39
En Colombia se han pronunciado a favor de la obligatoriedad del voto
el ex presidente Alberto Lleras Camargo: "lo que yo vera como deci-
sivo para nuestras costumbres polticas sera la obligacin de votar...
pues mientras el voto sea voluntario podemos garantizar un muy alto
volumen de abstencin". 31- En sentido coincidente, Carlos Restrepo - Pie-
drahita aclara que si bien dicha obligatoriedad puede establecerse por
ley, es preferible que se haga por reforma constitucional.32
La universalidad del sufragio impacta en la cuestin del voto de ls
analfabetos, quienes, debido a su situacin cultural, en vez de poder
utilizar el instrumento de voto como elemento liberalizador, se convier-
ten en fciles objetos de la conduccin de la dirigencia o de los latifun-
distas. Cmo lograr una representacin poltica de los analfabetos la-
tinoamericanos, a favor de su liberacin cultural y no de su utilizacin
poltica? stas son las cuestiones a resolver de cara a una realidad donde
resulta imperioso que la cultura gobierne a la poltica, y no a la inver-
29 Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 105.

2 Mem, p. 145.
31 El Tiempo, Bogot, 24 de julio y 8
de agosto de 1972.
32 Restrepo Piedrahita, Carlos, "Evolucin poltico-constitucional en Amrica La-
tina (1950-1975); el caso de Colombia", Evolucin de la organizacin. , cit., nota
23, vol. II, pp. 176 y 177.
sa.33 Una enftica defensa del voto de los analfabetos en el Ecuador

est hecha por Julio Csar Trujillo Vzquez; l sostiene que, a la larga,
dicha posibilidad redundar a favor de la liberalizacin de ese sector
social, a despecho de la hiptesis de manipulacin del cual es objeto."
Los sistemas electorales dispuestos en las Constituciones latinoameri-
canas son los siguientes:
1) La representacin proporcional de las minoras, sin indicar el sis-
tema, est dispuesta en: Bolivia, a. 60; Brasil, a. 45; Costa Rica, a. 95.6;
Repblica Dominicana, a. 91; Ecuador, a. 34; El Salvador, a. 79; Gua-
temala, a. 157; Honduras, a. 46: aunque en es:-.e pas est determinada
la alternativa del sistema mayoritario; Nicaragua, a. 132; Panam, a. 141:
combinado con el sistema uninominal; Paraguay, a. 111; Per, a. 65; Ve-
nezuela, a. 113.
2) La representacin proporcional por cociente, con distribucin de
los puestos sin cubrir de acuerdo con el orden descendente de los resi-
duos, est dispuesta en Colombia ( a. 172).
3) La eleccin uninominal por circunscripciones est dispuesta en for-
ma expresa en Hait (a. 90); en Cuba lo est en forma implcita ( a. 138),
en tanto que en Chile se habla de la eleccin por distritos electorales,
dejando a la ley la fijacin del sistema ( a. 43). En Cuba el sistema
funciona por mayora absoluta de votos, con la consideracin de una
segunda vuelta ( a. 140); en Panam el sistema est indicado para los
distritos con no ms de 30,000 habitantes ( a. 141).
4) Un sistema mixto: 300 diputados elegidos por distritos uninomina-
les, por votacin mayoritaria relativa, y 200 elegidos por representacin
proporcional, mediante listas regionales, es el que rige en Mxico ( a.
52). Los diputados elegidos por representacin proporcional (diputados
de partidos) slo pueden serlo si el partido al cual pertenecen obtiene
el 1.5% del total de los votos emitidos y si su partido no hubiere obte-
nido el 51% de la votacin nacional efectiva; si ningn partido atiene
dicho 51%, le ser asignada dicha mayora en la Cmara al partido que
tenga ms constancias de mayora; ningn partido puede tener ms del
70% de la integracin total de la Cmara. De esta forma, el sistema
de distribucin de enrules establecido en Mxico asegura varios objeti-
vos: estn representadas las circunscripciones territoriales, con lo cual
se asegura una relacin de inmediatez entre pueblo y representante;
estn representados los partidos, con lo cual se asegura la presencia de
33 Al respecto, pueden verse las reflexiones que hace Garca Belande, Domingo,
op. cit., nota 8, p. 65.
34 Actualizacin o crisis del constitucicmalisrno social en Ecuador, Quito, Ed.
Universidad Catlica, 1977.
las ms importantes lneas de accin poltica del pas; est asegurado

que un partido tenga mayora absoluta en la Cmara, con lo cual se ga-
rantiza la gobemabilidad del sistema y se evitan las necesidades de coa-
licin que suelen entorpecer la gestin de gobierno.
5) El sistema de ley por lemas se encuentra establecido en el Uru-
guay, en forma simultnea con el de representacin proporcional, con
la exigencia de que el lema tenga carcter permanente, vale decir que
haya obtenido representacin parlamentaria en el ltimo comicio nacio-
nal ( a. 79).
La cantidad de diputados o representantes es proporcional a la can-
tidad de la poblacin de cada distrito, de acuerdo con la fijacin legal
(Argentina, a. 37; Bolivia, a. 60; Cuba, a. 138; Ecuador, a. 56; Guate-
mala, a. 157; Per, a. 167; Venezuela, a. 151: en este pas dicha base no
podr exceder el 1% de la poblacin de todo el pas; Brasil a. 45.1: pero
cada Estado no puede tener menos de 8 ni ms de 70 diputados, a cuyo
efecto la ley har un ajuste anual de la base respectiva; cada territorio
elige 4 diputados). Dicha cantidad se modifica luego de cada censo ( de-
cenal), pudindose aumentar pero no disminuir la base establecida en la
Constitucin histrica (Argentina, aa. 38 y 39; Ecuador, a. 56; Nicara-
gua, a. 132). En la Repblica Dominicana se establece una cantidad fija
para determinar el nmero de representantes (uno cada 50,000 habitan-
tes o fraccin de 25,000) (a. 24). En el Uruguay no podr haber en cada
distrito menos de dos diputados ( a. 88); en el mismo sentido en Ve-
nezuela (a. 151).
En Brasil, comentando la restriccin de 70 diputados por Estado,
Eduardo Kugelmas sostiene que ella no ha satisfecho la expectativa de
equilibrio representativo reclamado por los estados superpoblados que
estaban magramente representados; San Pablo debera tener 115 repre-
sentantes, de acuerdo con su poblacin, antes tena 60 y ahora slo po-
dr incrementar 10 diputados ms. 35 Adems, segn Kugelmas, dicho
criterio tiene un fundamento autoritario, porque se minora la represen-
tacin de los sectores ms populosos contrarios a polticas oficialistas."
Argumentos equivalentes pueden sostenerse en Argentina, donde el m-
nimo de 5 diputados por provincia o distrito electoral, segn lo fija la
ley electoral, potencia a los distritos menos poblados en perjuicio de los
ms populosos. De todos modos, tambin hay argumentos federativos: se
introduce un criterio de equilibramiento distrital en diputados con ins-
piracin equivalente al criterio igualitario de representacin del Senado.
35 Cfr. O Estado de So Paulo, nm. especial, 5 de octubre de 1988.

36 Ibidem.
No en todos los pases las Constituciones definen el sistema electoral

para la designacin de representantes populares. En la Argentina slo
se establece que dicha eleccin ser directa y a simple pluralidad de
sufragio (a. 37), dejando a la ley la determinacin del sistema electoral.
Establecen tambin la eleccin directa por voto universal: Bolivia, a. 60;
Costa Rica, a. 93; Colombia, a. 171; Chile, a. 43; Repblica Dominica-
na, a. 17; El Salvador, a. 78; Guatemala, a. 157; Hait, a. 89; Honduras,
a. 44; Mxico, a. 52; Nicaragua, a. 132; Panam, a. 140; Paraguay, a. 111;
Uruguay, a. 88; Venezuela, a. 151.
La legislacin en materia electoral no podr entrar en vigor sino un
ao despus de su promulgacin (Brasil, a. 16), ni ser sancionada seis
meses antes ni cuatro despus de la celebracin de una eleccin popu-
lar, cuando el Tribunal Supremo hubiera manifestado su desacuerdo
(Costa Rica, a. 97). La propaganda electoral no puede ser realizada sino
cuatro meses antes de la eleccin presidencial, dos meses antes de la de
diputados y uno de la de consejeros municipales (El Salvador, a. 81).
Al analizar el sistema electoral venezolano pero con una valoracin
que l hace extensiva al resto del continente Allan R. Brewer-Caras
sostiene que el sistema proporcional dificulta la formacin de gobiernos
capaces de representar las mayoras nacionales. Se deben lograr afirma
Brewer gobiernos que gobiernen y no instituciones polticas cada vez
ms dbiles. Una cosa es representacin de minoras y otra gobierno de
minoras." Sin un respaldo mayoritario en el Congreso, el presidente
de la Repblica no puede gobernar, corrobora el distinguido politlogo
venezolano Juan Carlos Rey."
Csar Quintero sostiene que el sistema de representacin por circuito
no hace al diputado representante de dicha fraccin popular, pues ellos
representan a la nacin. 39 Esta tesis no la compartimos porque una cosa
no excluye a la otra, sino, por el contrario, se refuerzan recprocamente.
Por aquellos argumentos, Quintero objeta tambin la necesidad de que
los diputados residan en su distrito desde un ao antes de su eleccin.
A tenor de las bases constitucionales que hemos expuesto, los sistemas
electorales implantados han sido los siguientes:
a) En Honduras, el sistema de ley por lemas para la eleccin de pre-
sidente, designado, diputados y concejales municipales (Dec. 89/85),
37 Cfr. Brewer-Caras, Allan R., Cambio poltico y reforma del Estado en Vene-
zuela, Madrid, Tecnos, 1974, pp. 200, 201 y SS.
38 Vase Rey, Juan Carlos, "El sistema de partidos venezolanos", Politeia, Cara-
cas, nm. 1, 1972, p. 225.
39 Op. cit., nota 14, p. 108.
aplicndose para la distribucin de las bancas de diputados el sistema

proporcional por cociente por simple mayora, segn lo fija la ley.
b) En Costa Rica se aplica el sistema proporcional por cociente, sub-
cociente y mayor residuo (aa. 134 y 135 del Cdigo Electoral) para la
eleccin de diputados.
c) En la Repblica Dominicana se aplica la representacin propor-
cional a nivel nacional y provincial (ambos distritos estn representados
en la Asamblea); cuatro partidos han obtenido representantes despus
de 1982.
d) En Guatemala se utiliza el sistema de doble vuelta para la elec-
cin de presidente, el sistema D'Hont para diputados y concejales edi-
licios, y mayora relativa para los alcaldes. Los diputados se eligen por
lista nacional y por cada departamento.
e) En El Salvador, Paraguay, Ecuador y Bolivia, rige el sistema pro-
porcional, de acuerdo con la precisin constitucional (a. 79), pero no
hemos obtenido precisin sobre su modalidad de aplicacin.
f) En Brasil ha regido, hasta las elecciones de 1986, el sistema pro-
porcional para elegir diputados, por la variante de doble cociente, el
electoral y el partidista (este ltimo porque como cada votante ^sufraga
por un candidato y no por lista, ello le permite ubicar a sus candidatos
en las bancas a cubrir). Segn Afonso da Silva el sistema proporcio-
nal en Brasil ha favorecido la corporativizacin de los partidos, que se
encuentran penetrados por los distintos sectores de inters, con perjui-
cio de la defensa de los intereses generales."
g) En Argentina rige el sistema Dliont para la eleccin de diputa-
dos, con una sobrerrepresentacin a favor de las provincias menos
pobladas, pues ningn distrito puede tener menos de 5 diputados; esto
ha llevado a que la base representativa de los centros urbanos muy
poblados es mucho mayor que las de aqullas, con lo cual se afecta
el sistema representativo a favor de la posibilidad de la proporciona-
lidad a nivel federativo.
h) En Mxico ya hemos visto que la Constitucin establece un sis-
tema mixto-uninominal y proporcional, de forma tal que (al igual
que en Alemania) cada elector dispone de dos votos. El sistema de
distribucin proporcional utilizado establece una opcin entre el de co-
ciente natural y resto mayor y el de cociente rectificador, cociente de
unidad y resto mayor (aa. 157, 158 y 160 de la LFPPE).
i) En Venezuela se utiliza el sistema de representacin proporcional
con listas cerradas y bloqueadas, para la eleccin de legisladores. Se
4 Cfr. el trabajo de Silva, Afonso da, en Cuadernos CAPEL, nm. 25.

debe tener en cuenta que en el caso de los senadores, que tambin son
elegidos por votacin directa, si bien la representacin de las mino-
ras est prevista en la Constitucin ( a. 148), queda a criterio de la
ley fijar la cuanta y modalidad de su representacin.
j) En Colombia el sistema proporcional del cociente, que tiene de-
terminacin constitucional, se aplica con la modalidad del cociente
simple (sistema Hare) y por excepcin; cuando en una circunscripcin
slo se tienen que cubrir dos puestos, se aplica el cociente rectificado
(sistema Hagenbach-Bischoff), en el cual el divisor es tres.
k) En Uruguay se utiliza el sistema electoral de lemas (tanto para
presidente como para legisladores), donde cada elector tiene doble
voto simultneo (por el lema y por el candidato dentro del lema): ga-
nan el lema y el sublema que obtienen mayora simple, los cuales
se distribuyen las bancas por representacin proporcional.
1) En Per se aplica el sistema proporcional puro.
ni) En Chile, como no hay democracia en funcionamiento, el sistema
electoral no est implantado.
n) En Panam el sistema es alternativo, segn vimos: proporcional
para los distritos de ms de 30,000 habitantes y uninorninal para los
de menor poblacin. El sistema proporcional que se aplica es el de
cociente, medio cociente, y residuos electorales (aa. 272 y 273 del
Qdigo Electoral).
) En Cuba y Hait rige, por imperio de la Constitucin, el sistema
uninominal.
o) En Nicaragua se aplica una variante del sistema proporcional
conocida como holandesa, porque los residuos se suman y vuelven a
dividir entre el nmero de bancas sobrantes para obtener un nuevo
cociente repartidor de dichas bancas (aa. 122 a 125 de la ley elec-
toral).
9. La formacin del derecho internacional en Latinoamrica:

la integracin latinoamericana en el orden constitucional
Hoy la integracin latinoamericana es un llamado a gritos, un im-

perativo de los tiempos, impuesto por la necesidad de romper el aisla-
miento y la debilidad a la que se encuentran sometidos los pueblos
de esta parte del continente. No es la finalidad de este estudio analizar
los factores que han impedido llevar adelante la tan ansiada integracin;
lo cierto es que un tema que estuvo ausente en la preocupacin de los
constituyentes del siglo pasado, hoy ya ocupa un lugar destacado den-
tro de los captulos que forman el orden constitucional. Analizaremos
el estado de cosas en breve sntesis, a partir de la consideracin sobre

cmo se definen las diversas Constituciones en sus relaciones con el
derecho internacional.
1) Pases que proclaman la supremaca del derecho internacional
sobre el internacional: los principios de derecho pblico contenidos
en la Constitucin no pueden ser desconocidos por los tratados inter-
nacionales (Argentina, a. 27). Se trata de un sistema dualista donde
la Constitucin del Estado no prev cesin de competencias a rga-
nos supranacionales ni se auspicia la integracin continental. En Hait
la Asamblea Nacional no puede ratificar tratados que incluyan clusu-
las contrarias a la Constitucin (a. 276); los tratados abrogan las leyes
que le son contrarias ( a. 276.2); tambin en Hait se propicia la inte-
gracin latinoamericana en la medida que ello no comporte una viola-
cin de la Constitucin (a. 277); en Mxico no estn autorizados los
tratados que alteren los derechos y garantas constitucionales (a. 15);
en Paraguay la Constitucin est por encima de los tratados (a. 8).
2) Pases que se pronuncian a favor de la integracin de los pueblos
de Amrica Latina, propiciando la formacin de una comunidad lati-
noamericana de naciones: Brasil, a. 4; Cuba, a. 12.g; Repblica Domi-
nicana, a. 3 con un pronunciamiento a favor de la solidaridad econ-
mica de los pases de Amrica; Ecuador, a. 3: con la indicacin expresa
de que se podrn formar asociaciones de Estados para la formacin y
defensa de los intereses comunitarios; El Salvador, a. 89: pas que
privilegia la integracin centroamericana y acepta la delegacin de
potestades supranacionales; el sometimiento a arbitraje est admitido
en este pas, pero necesita de las tres cuartas partes de los votos de
los diputados electos para resolver las cuestiones de lmites (aa. 146
y 147).
En la misma lnea se inscriben: Nicaragua (a. 9), pas que se reco-
noce como parte de la nacin centroamericana; Paraguay, en tanto
acepta incorporarse a sistemas multilaterales internacionales de desa-
rrollo, cooperacin y seguridad ( a. 9); Per, al promover la integracin
con miras a formar una comunidad latinoamericana de naciones ( a.
100): en este pas se precisa que agotada la jurisdiccin interna, quien
se considere lesionado en los derechos constitucionales puede recurrir
a tribunales internacionales constituidos por tratados en los cuales
el Per es parte (a. 305); Uruguay, en tanto procura la integracin to-
tal y econmica de Latinoamrica ... referida a la defensa comn de
la produccin y a la efectiva complementacin de los servicios pbli-
cos (a. 6).
En Costa Rica est definida en forma genrica la transferencia

de competencias a un orden comunitario por parte de la Asamblea
Legislativa (a. 121.4). La misma determinacin, con el objeto de crear
entidades supranacionales para lograr la integracin econmica, est
dispuesta en Colombia (a. 76.18).
3) Pases que proclaman la supremaca de los tratados sobre las le-
yes (Costa Rica, a. 7). Ello ser meramente formal en el caso de los
tratados ordinarios, dado que, como ellos son aprobados por leyes, la
ley posterior deroga a la anterior; pero tendr vigencia en el caso de
los tratados de integracin, en la medida que ellos precisen mayora
especial (dos tercios) para su aprobacin (Costa Rica, a. 7). Ortiz
y Ortiz seala que al no existir procedimiento previsto para hacer vol-
ver la supremaca del tratado sobre la ley, no cabe otro que la denun-
cia de inconstitucionalidad por violacin del a. 71.41
En materia de derechos humanos, los tratados firmados por Guate-
mala tiene preeminencia sobre el derecho interno (a. 46). En Hondu-
ras, (a. 18) y El Salvador (a. 144), si hay conflicto entre el tratado
y la ley, prevalece el primero; en Honduras se proclama la obligacin
de la ejecucin de las sentencias judiciales o arbitrales internacionales
( a. 15). En Panam el Estado acata las normas del derecho interna-
cional (a. 4). Csar Quintero sostiene el anacronismo de esta norma,
mal copiada de la Constitucin de Weimar y de la espaola de 1931,
porque la mayora de los tratados internacionales le son lesivos a Pa-
nam.42
En Per, en caso de conflicto entre tratado y ley prevalece el pri-
mero (a. 101); estos tratados de integracin prevalecen sobre los dems
que fueran celebrados entre las mismas partes (a. 106); esto significa
otorgar una particular rigidez a los tratados de integracin que slo
pueden ser reformados puntualmente y no a travs de la reforma de
otro tratado. Adems, al tener los tratados internacionales jerarqua
constitucional, ellos nicamente pueden ser modificados por el proce-
dimiento de reforma constitucional (a. 105): entendiendo la doctrina
que el Tribunal de Garantas Constitucionales puede tutelar los dere-
chos introducidos por dichos tratados en la Constitucin, a travs del
amparo y del habeas corpus.43
41 Op. cit., nota 23, p. 267.

42 Op. cit., nota 14.
43 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "La Constitucin y su defensa (ponencia general)",
La Constitucin y su defensa, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones jurdi.
cas, 1984, p. 80, y Garca Belande, Domingo, "La nueva Constitucin peruana",
Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ario XIV, nm. 40,
enero-abril de 1981, pp. 269 y ss.
En Colombia, Schica sostiene que los tratados internacionales no

pueden ser declarados inconstitucionales por la Corte, en virtud de que
el Congreso debe aprobarlos por ley: no coincidimos con esta apre-
ciacin porque, en tal caso, y por los mismos argumentos, no procede-
ra la declaracin de inconstitucionalidad de ninguna ley o de las in-
sistidas por el Congreso luego del veto presidencia1.44
Los postulados que orientan la poltica de los tratados internacio-
nales en Amrica Latina son:
a) Afianzar relaciones de paz y comercio (Argentina, a. 27).
b) Prevalecencia de los derechos humanos, autodeterminacin, no in-
tervencin, paz, repudio al terrorismo, asilo poltico (Brasil, a. 4).
c) Estimular el desenvolvimiento econmico y social de la Repblica
(Hait, a. 277).
d) Fomentar la conciencia de solidaridad internacional en la inde-
pendencia y en la justicia (Mxico, a. 3): principio postulado en rela-
cin con la educacin que imparta el Estado.
e) Luchar contra el colonialismo, el imperialismo, el facismo, reco-
nociendo la legitimidad de las guerras de liberacin nacional, paz
digna y duradera, autodeterminacin de los pueblos (Cuba, a. 12).
f) No intervencin (Repblica Dominicana, a. 3); condena del co-
lonialismo y la discriminacin racial, con reconocimiento del derecho
de los pueblos de liberarse de los sistemas opresivos; paz y cooperacin
internacional (Ecuador, aa. 3 y 4).
g) Respeto a los principios democrticos y republicanos y a los de-
rechos individuales y sociales de sus habitantes (El Salvador, a. 89);
no se pueden celebrar tratados que afecten la forma de gobierno, la
integridad del territorio, la soberana de la Repblica ni los derechos
constitucionales (a. 146).
h) Contra todo tipo de discriminacin, colonialismo, imperialismo o
racismo.., inspirada en los ideales unitarios de Bolvar y Sandino
(Nicaragua, aa. 5 y 9).
i) Solidaridad humana, autodeterminaciq no intervencin, paz y
democracia universales, prohibicin de violar la integridad territorial,
soberana e independencia de la Repblica (Honduras, aa. 15 y 19).
j) Se condenan las guerras de agresin y toda forma de colonialis-
mo; se desea paz y respeto a los derechos humanos y a la soberana
de los pueblos; no intervencin y autodeterminacin (Paraguay, a. 9).
44 Vase Schica, Luis Carlos, "La Constitucin y su defensa (Colombia)", La

Constitucin y su defensa, cit., nota anterior, p. 356.
k) Se promueve la solidaridad internacional ... , se rechaza toda for-

ma de imperialismo, colonialismo y discriminacin racial. El Per es
solidario con los pueblos oprimidos del mundo (Per, aa. 22 y 88).
/) Se propicia el arbitraje como medio de solucin de conflictos inter-
nacionales u otro medio pacfico (Uruguay, a. 6 y Venezuela, a. 129).
En todos los Estados la intervencin del Poder Legislativo resulta
necesaria para convalidar los tratados. En Panam, adems, respecto
de los tratados referidos al Canal de Esclusas, ellos deben ser: some-
tidos a referndum popular (a. 310). En Honduras ( a. 21), en Per
(a. 104) y en Venezuela (a. 128), el Poder Ejecutivo en materias de
su exclusiva competencia, puede celebrar convenios internacionales, sin
previa aprobacin del Congreso; en Honduras y en Per, si un tratado
viola una norma de la Constitucin debe ser aprobado por el procedi-
dimiento que rige la reforma de aqulla ( aa. 17 y 104, respectiva-
mente).
Cuando las Constituciones ratifican los tratados internacionales, s-
tos pasan a tener rango constitucional, dado que dicha ratificacin la
produce el Poder Constituyente y no el constituido. En tales casos
la denuncia de dicha ratificacin no cabe que sea hecha por ley sino
por una reforma de la Constitucin. Se encuentran en tal situacin el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, de la ONU y su
Protocolo Facultativo, en el Per (clusula anexa 16), en Nicaragua
(a. 46); la Convencin Americana de San Jos de Costa Rica (en el Per,
clusula anexa 16; en Nicaragua, a. 46); el Convenio 151 de la OIT (en
el Per, clusula anexa 17); la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos (en Nicaragua, a. 46); el Pacto Internacional de Derechos Eco-
nmicos, Sociales y Culturales, de la ONU (en Nicaragua, a. 46). En
Ecuador hay una ratificacin general de todos los convenios interna-
cionales vigentes en la medida que reconocen derechos civiles, polti-
cos, econmicos, sociales y culturales ( a. 44).
CAPTULO DOS

EN LATINOAMRICA
constitucional 78
2. El Estado social como un orden de prestaciones a cargo del
Estado (el Estado de prestaciones) 103
A. La proteccin de la salud 105

B. La proteccin de la cultura 107
C. El rgimen de la reforma agraria 110
D. La proteccin de la familia 113
E. Los regmenes de asistencia, seguridad y previsin social 118
F. La proteccin de la ciencia y la tecnologa 123
G. La proteccin de las comunidades indgenas 123
CAPTULO DOS
LA CONSAGRACIN DEL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO EN LATINOAMRICA
Ya sealamos que las modernas Constituciones de Brasil, del Per y

de Honduras definen institucionalmente a sus pases como Estados
sociales o democrticos de derecho, o como democracias participati-
vas. De todos modos, ms all de los rtulos, importan los efectos y
los principios, de modo tal que a ellos deberemos acudir para desen-
traar el justo perfil del Estado social latinoamericano.
Al Estado social hay que definirlo como "Estado de prestaciones"
sin desmedro del "Estado de libertades". El Estado se obliga para
asegurar el equilibrio y desenvolvimiento estructural de cada nacin,
a falta de lo cual la crisis se torna desestabilizante. Son ingobernables
los pases apoyados en estructuras fracturadas por la debilidad que
genera el hambre, la desnutricin, el analfabetismo y las epidemias:
en Latinoamrica el mapa social est dibujado por agudos desequili-
brios; la mano del Estado resulta insoslayable para impulsar la gene-
racin de nuevas energas, para evitar la prdida o la huida de sus
recursos propios y el no reciclaje de tanta riqueza abandonada a su suer-
te, as como para propulsar el ingreso de todos aquellos bienes o recur-
sos que faltan en nuestras tierras.
En este marco de ideas el Estado social latinoamericano se realiza
en el texto de sus Constituciones polticas a travs de cuatro grandes
captulos:
1. Como un orden econmico constitucional, que cumple el objetivo
de fijar las reglas bsicas para el desarrollo de cada economa, en for-
ma equilibrada y con controles suficientes.
2. Como un orden de prestaciones sociales a cargo del Estado, las
ms de las veces asumidas slo programticamente, como indicacin
a las asambleas legislativas para pautar su responsabilidad poltica, y
las menos, con la posibilidad de hacerlas cumplir operativamente.
3. Como un sistema de participacin social y de acceso al bienestar
de toda la sociedad, o de sus sectores ms necesitados, a cuyo fin se
77
disponen medios procedimentales concretos y se organizan a las uni-

dades sociales en tal sentido.
4. Como un orden de derechos sociales a favor de los sectores ms
necesitados, de forma tal que las prestaciones en estos casos no son
debidas por el Estado, sino por los sectores sociales que en la respec-
tiva relacin contractual se encuentran en condiciones de satisfacer
dichas prestaciones. Se trata de una operatoria ms intensa del poder
de polica, como modalidad del principio de limitacin de los derechos
individuales en aras de la defensa y proteccin del inters pblico.
Iremos desgranando el anlisis de estos cuatro grandes tpicos, se-
gn han tenido tratamiento en las Constituciones de Latinoamrica.

constitucional
Este Estado establece los principios estructurales y programticos a

partir de los cuales debe desarrollarse la poltica econmica social en
cada pas.
En tal sentido la Argentina, con la Constitucin ms antigua del
continente, siguiendo los lineamientos de texto escueto y marco como
la de Estados Unidos, no ha hecho otra cosa que establecer muy li-
mitados principios de orden econmico. Apenas si dispone cules son
los recursos que forman el tesoro nacional (a. 4), dejando indeterminado
cules son los impuestos internos que corresponden a la jurisdiccin
federal y a las provincias salvo el caso de los impuestos directos que
son de jurisdiccin provincial (a. 67.2): clusula derogada en los he-
chos por una prctica que ha cambiado a la excepcin prevista en esa
norma, en la regla de operacin; sin embargo, s est establecido en
forma precisa que "en todo el territorio de la nacin no habr ms
aduanas que las nacionales" (a. 9). En los dems todo est gobernado
por postulados de libertad: de propiedad, de comercio, de trnsito, de
circulacin de bienes, de navegacin( aa. 10, 11, 12, 14, 17 y 26) y
de igualdad federativa en materia portuaria ( a. 12), clusula que hu-
biera debido extenderse a un mbito ms general. En la Argentina
la intervencin del Estado en la economa slo est tibiamente pre-
vista en la potestad expropiatoria por causa de utilidad pblica y
previamente indemnizada (a. 17), en el fomento de la inmigracin
europea ( a. 25), en el monopolio del Estado para hacer sellar moneda
y fijar su valor, as como establecer un banco nacional (central); em-
pero, a partir de la "clusula de la prosperidad" (a. 67.16), el Congreso
puede proveer lo conducente al adelanto y bienestar de todas las pro-
vincias y al progreso de la ilustracin, dictando planes y promoviendo

(perfil permisivo de la intervencin del Estado), la industria, la en-
trada de capitales y, en general, el desarrollo econmico del pas.
A partir de este escueto esquema normativo, el orden econmico
constitucional latinoamericano se ha ido incrementando, de forma tal
que constituye un esquema estructural, el cual, si bien no puede ser con-
siderado como suficiente para determinar un concreto avance en los
anhelos de desarrollo para nuestros pueblos, marca, s, una definicin
programtica tentativa en tal sentido. Analizaremos el marco bsico
comparativo -de las principales cuestiones que han sido tratadas.
1) Son objetivos fundamentales del orden econmico: Para Brasil,
garantizar el desenvolvimiento nacional ... ( a. 3.11), valorando el tra-
bajo humano y la libre iniciativa, con el fin de asegurar a todos una
existencia digna ( a. 170). En Bolivia, la organizacin econmica debe
responder esencialmente a principios de justicia social, en aras de la
dignidad del ser humano ( a. 132). En Costa Rica el Estado procurar
el mayor bienestar de todos los habitantes, organizando y estimulando
la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza ( a. 50). En
Cuba, cl Estado socialista dirige planificadamente la economa nacio-
nal y garantiza la libertad y dignidad plena del hombre.., propias de
una sociedad libre de la explotacin del hombre por el hombre (a. 8);
all rige el sistema socialista de la economa basada en la propiedad.
socialista del pueblo sobre los medios de produccin ( a. 14). Para la
Repblica Dominicana es "de supremo y permanente inters nacional
el desarrollo econmico y social del territorio de la Repblica ..." (a.
7). Para Ecuador la organizacin y funcionamiento de la economa
deber responder a los principios de eficiencia y justicia social ( a. 45).
En Guatemala su rgimen econmico y social se funda en principios
de justicia social ( a. 118). En Hait la libertad econmica est garan-
tizada mientras ello no se oponga al inters social (a. 245). En Hon-
duras el rgimen econmico se fundamenta en principios de eficiencia
en la produccin y de justicia social en la distribucin de la riqueza
del ingreso nacional ... (a. 328). En Nicaragua la economa mixta
asegura la existencia de diversas formas de propiedad: pblica, priva-
da, asociativa, cooperativa y comunitaria ... todas en funcin de los
intereses superiores de la nacin ... (a. 5). En Paraguay el Estado
promover el desarrollo econmico.., sobre la base de programas glo-
bales fundados en principios de justicia social,.. ( a. 94). En el Per
el rgimen econmico se fundamenta en principios de justicia social
orientados a la dignificacin del trabajo ... ; el Estado garantiza el
pluralismo econmico: la economa nacional se sustenta en la coexis-
tencia democrtica de diversas formas de propiedad y de empresa ( a.

112). En Venezuela el rgimen econmico encuentra fundamento en
principios de justicia social que aseguren a todos una existencia digna
y provechosa para la comunidad; el Estado promover el desarrollo
econmico y la diversificacin de la produccin, con el fin de crear
nuevas fuentes de riqueza, aumentar el nivel de ingresos de la pobla-
cin y fortalecer la soberana econmica del pas (a. 95).
Segn Schica, en Colombia, en la medida que la Constitucin dis-
pone que las autoridades tambin estn instituidas para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado, se ha impulsado el paso
del Estado de derecho formal al Estado de derecho social, lo cual,
en secuencia coherente conducir al Estado de bienestar.45
En este marco general de principios no podemos olvidar que la con-
frontacin social se ha planteado en Latinoamrica de manera tal que
la clase media ha venido manteniendo un consumo irracional sobre la
base de importaciones de productos forneos, logrando a partir de ello
una diferenciacin notable que ha potenciado la operatividad de los
grupos de presin que responden a dichos intereses, a costa, con mu-
cha frecuencia, de las clases pobres, de los marginados suburbanos sin
educacin y del sector campesino ignorante, todos los cuales no se
encuentran en condiciones de formar partidos o grupos de presin que
los defiendan:46
Cerramos este resumen de postulados fundamentales del orden eco-
nmico constitucional latinoamericano recordando que en Mxico,
pas pionero de la democracia social en el continente, le corresponde
al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste
sea integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen de-
mocrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico, el
empleo y una ms justa distribucin del ingreso y de la riqueza, per-
mita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales (a. 25).
2) La reivindicacin del dominio pblico sobre el territorio y/o el
control sobre zonas fronterizas, mar territorial, lagos, ros o corrientes
de agua, islas, playas martimas, recursos naturales de la plataforma
continental, energa hidrulica y recursos minerales, est dispuesta en
la Constitucin de Brasil (a. 20). En un sentido equivalente, con pro-
lija descripcin de los tipos de aguas y minerales sometidas al dominio
del Estado, se pronuncia Mxico (a. 27).
45 Op. cit., nota 1, p. Hg.

46 Cfr., en tal sentido, Ortiz y Ortiz, Eduardo, op. cit., nota 23, p. 277.
Cuba dispone que el Estado es propietario de todas las tierras in-

cluyendo el mar territorial (a. 10.a) menos las de los pequeos agri-
cultores o cooperativas integradas por ellos (aa. 15 y 20).
En Guatemala son bienes del Estado: los del dominio pblico, todo
tipo de aguas, la zona martima terrestre, la plataforma continental y
el espacio areo, y las zonas fronterizas (a. 121).
En Hait forman parte del dominio pblico: el litoral martimo, las
fuentes riveras, cursos de agua, minas y canteras (a. 36.5).
En Bolivia son del dominio originario del Estado, el suelo y el sub-
suelo con todas sus riquezas, las aguas lacustres, fluviales y medicina-
les y las fuerzas susceptibles de aprovechamiento (a. 136).
Colombia dispone el dominio del Estado sobre el territorio espacio
areo, mar territorial y plataforma continental con los bienes pblicos
que de l forman parte ( aa. 3 y 4: este ltimo dice que pertenecen
nicamente a la nacin), y sobre los baldos, minas y salinas (a. 202).
Otras Constituciones tambin reconocen la soberana del Estado so-
bre el mar y la plataforma continental; tal el caso de: Repblica Domi-
nicana, a. 5; Ecuador, a. 1; Nicaragua, a. 10; Mxico, a. 27; Venezuela,
a. 7, y Panam, a. 3.
Delimitan el rea de ejercicio de la soberana sobre el mar, plata-
forma continental y zcalo insular: Costa Rica, hasta doce millas a
partir de la lnea de baja marea, y has':a 200 millas con el objeto de
ejercer jurisdiccin de control (a. 6); Honduras, doce millas ms veinti-
cuatro de zona contigua y 200 de zona econmica exclusiva y plata-
forma continental (a. 11); Mxico slo delimita la zona econmica
exclusiva en 200 millas desde la lnea de base del mar territorial, a efec-
tos jurisdiccionales (a. 27); Per (a. 98) y El Salvador (a. 84) reivindican
el dominio del Estado sobre el mar, lecho y subsuelo, hasta 200 millas
desde la lnea de base, de forma tal que son los pases que establecen
la reivindicacin de soberana ms amplia sobre dicha zona.
No contienen ninguna reivindicacin territorial sobre el mar y la
plataforma las Constituciones de Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay
y Uruguay.
3) Asegurar la libre concurrencia es un postulado firmemente reco-
nocido en Brasil (a. 170.1V): la ley reprimir el abuso del poder eco-
nmico- proveniente de la dominacin de los mercados (a. 173.4); se
establece el tratamiento favorable para las empresas nacionales: la
ley regular la inversin y reinversin del capital extranjero ... (aa.
170.IX y 172).
En Bolivia no se reconoce ninguna forma de monopolio privado (a.
134); en el mismo sentido Costa Rica (a. 46), ni la acumulacin del
poder econmico que ponga en peligro la independencia del Estado

(a. 134).
En Colombia se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa
privada pero la ley puede establecer monopolios como arbitrio
rentstico (aa. 31 y 32): se advierte que esta Constitucin no prohbe
el monopolio privado dispuesto por la ley.
En Costa Rica los monopolios de hecho deben estar sujetos a ley
especial (a. 46).
En Repblica Dominicana est reconocida la libertad de empresa,
comercio e industria (a. 8.12).
En El Salvador se garantiza la libertad econmica en lo que no se
oponga al inters social: en equivalente sentido la iniciativa privada
(a. 102).
En Guatemala se reconoce la libertad de comercio, industria y tra-
bajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de inters gene-
ral pongan las leyes (a. 43); se debe impedir el funcionamiento de
prcticas excesivas que conduzcan a la concentracin de bienes y me-
dios de produccin en detrimento de la comunidad (a. 119.h) y aque-
llas que restrinjan la libertad de mercado (a. 130).
En Hait el Estado protege la empresa privada y cuida que ella se
desenvuelva en las condiciones de desarrollo convenientes a la riqueza
nacional, de modo que se asegure para el mayor nmero de personas
los beneficios de esa riqueza (a. 245).
En Honduras el Estado reconoce la libertad de iniciativa.., y de
empresa ... pero su ejercicio no podr ser contrario al inters social
ni lesivo a la moral, la salud o la seguridad pblica (a, 331): se pro-
hben los monopolios y otras prcticas similares en la actividad indus-
trial y mercantil (a. 339).
En Mxico estn "prohibidos los monopolios" de todo tipo ... y todo
acuerdo para evitar la libre concurrencia (a. 28).
En Nicaragua la Constitucin declara que "la iniciativa econmica
es libre" (a. 104), y que "la especulacin y el acaparamiento son in-
compatibles con el rgimen econmico y constituyen delitos graves
contra el pueblo" ( a. 105).
En Panam est prohibida toda combinacin o contrato que tienda
a restringir el libre comercio y que tenga efectos de monopolio (a.
290): no habr monopolios particulares (a. 293). En Paraguay debe
ser estimulada la iniciativa privada, pero no sern permitidas, en nin-
gn caso ni bajo forma alguna: el monopolio, la baja o alza de precios
ni trabas a la libre competencia; ser sancionada la usura (a. 95).
En Per la iniciativa privada es libre y se ejerce en una economa

social de mercado: su ejercicio no puede ser contrario al inters social,
ni a la moral, salud o seguridad pblicas (aa. 115 y 131); se trata de
la nica Constitucin que adhiere, en forma explcita, a la economa
social de mercado, aun cuando, de hecho, dicha orientacin se en-
cuentra implcita en la normativa acerca de la singladura de la mayora
de los pases, como surge del anlisis que estamos realizando. Estn
prohibidos los monopolios, acaparamientos o acuerdos restrictivos de
la actividad industrial y mercantil.
Advertimos que en el Uruguay, si bien la libertad de industria y
comercio est reconocida ( a. 36), se faculta a la Asamblea General,
mediante los dos tercios de votos, a otorgar monopolios privados (con-
cede monopolios, dice el a. 85.17, en general, pero como luego los
monopolios a favor del Estado requieren slo mayora absoluta, es ob-
vio que la primera regla alcanza al monopolio privado).
En Venezuela todos pueden dedicarse libremente a la actividad lu-
crativa de su preferencia: se dictarn normas para evitar las maniobras
abusivas encaminadas a restringir la libertad econmica ( a. 96); slo
se permitirn concesiones con carcter de exclusividad y por tiempo
limitado, para establecer obras y servicios pblicos (a. 97).
En un comentario sobre los postulados discriminatorios de los capi-
tales forneos a favor de los capitales nacionales, el diario O Estado
de Sio Paulo seala que la Constitucin del Brasil desestimula la forma-
cin de joint ventures, usadas con el objeto principal de transferir tec-
nologa, debido a la exigencia de que sea nicamente el socio brasileo
el que tenga el poder de decisin en dichas sociedades; adems, se
dice que la Constitucin desnaturaliza el concepto de empresa extran-
jera porque se dispone que son brasileas todas las empresas extranjeras
instaladas en el pas. Se seala tambin que las empresas de capital na-
cional tendrn preferencia en la venta de bienes y servicios del go-
bierno, as como en el acceso a las lneas de crdito. La crtica est
dirigida a sealar que de este modo se va a obstaculizar el ingreso
de capitales extranjeros al pas. Slo la aplicacin prctica de estos
preceptos dir quines tienen razn: si los temerosos de los efectos
negativos de esas normas, o los que consideran que ellas encuentran
sustento suficiente en los objetivos protectores de la economa brasi-
lea que los han inspirado.'"
4) La explotacin directa por el Estado ser permitida slo cuando
fuere necesaria por los imperativos de seguridad nacional o relevante
4'7 O Estado de Sdo Paulo, cit., nota 35.

84 HUMBERTO QUIROCA LAVE
para el inters colectivo (Brasil, a. 173). El Estado podr desarrollar

actividad econmica nicamente si una ley de qurum calificado lo
autoriza (Chile, a. 19.21); salvo excepciones, a dicha actividad se
le aplicar el derecho privado y no ser beneficiada con discrimina-
ciones (Chile, a. 19.21 y 22). El Estado, por s o por entes autnomos,
puede prestar los servicios pblicos cuando los intereses sociales as
lo exijan (El Salvador, a. 110). El Estado podr, en caso de fuerza ma-
yor y por el tiempo estrictamente necesario, intervenir las empresas
que prestan servicios pblicos esenciales para la comunidad, cuando se
obstaculizare su funcionamiento (Guatemala, a. 120); algo equivalente
dispone Hait, ampliando el precepto a las empresas de produccin de
bienes y disponiendo que dichas empresas sern agrupadas en un sis-
tema integral de gestin (a. 252).
En Honduras la intervencin del Estado en la economa tendr por
base el inters pblico y social, y por lmite los derechos y libertades
reconocidos en la Constitucin (a. 333).
En Mxico el Estado se reserva la explotacin exclusiva de las reas
estratgicas, a saber: moneda, banca y crdito, hidrocarburos, petro-
qumica bsica, minerales radioactivos y energa nuclear, electricidad,
ferrocarriles y otras actividades que fije la ley (a. 28); de este modo
la enumeracin no es taxativa sino delegada al Congreso; pero est
permitido que la actividad privada intervenga, segn el tipo de em-
presa que creare la ley, en las actividades estratgicas (a. 28); tambin
se puede otorgar a particulares la concesin de la prestacin de los
servicios pblicos, en el marco d la ley (a. 28); sin embargo, estn
prohibidas las concesiones en materia de petrleo, carburos de hidr-
geno slido, lquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, as como
el aprovechamiento de la energa elctrica (a. 27).
En Panam el Estado intervendr en toda clase de empresas para
hacer efectiva la justicia social: regulando tarifas, servicios y precios,
exigiendo eficacia y calidad en los servicios y artculos (a. 279). En
Per la ley le puede reservar al Estado actividades econmicas o de
servicios (a. 114) y en situaciones de crisis graves o de emergencia,
el Estado puede intervenir la actividad econmica con medidas tran-
sitorias de carcter extraordinario (a. 132).
En Venezuela el Estado podr reservarse determinadas industrias,
explotaciones o servicios de inters pblico ... , propender a la crea-
cin y desarrollo de una industria bsica pesada bajo su control (a. 97);
el rgimen y administracin de las minas e hidrocarburos, salinas, tierras
baldas y ostrales de perlas es competencia del poder nacional; pero
las salinas no podrn ser enajenadas, ni las minas dadas en concesin

por tiempo indeterminado (a. 136.10).
Constituyen monopolios del Estado; la explotacin de los hidrocar-
buros y de los minerales nucleares y su respectivo transporte (Brasil,
a. 177). Pertenecen al patrimonio de la nacin los grupos mineros ...
que no pueden ser transferidos o adjudicados a empresas privadas por
ningn ttulo; lo mismo ocurre con los hidrocarburos; la explotacin
y aprovechamiento de ambos se realiza por entes autrquicos del Es-
tado, o, en el caso de los hidrocarburos, por sociedades de economa
mixta (Bolivia, aa. 138 y 139); pero la energa nuclear est sometida
al monopolio del Estado (a. 140). Pertenecen a Colombia las minas de
oro, plata, platino, y piedras preciosas y las otras minas y salinas (a.
202). Los monopolios a favor del Estado requieren el voto de los dos
tercios de la Asamblea Legislativa (Costa Rica, a. 46). Son del dominio
absoluto y exclusivo del Estado todo tipo de minas, con excepcin de
las arcillas superficiales; sin embargo, ellas pueden ser objeto de con-
cesiones con intervencin del Poder Judicial; en el caso de los hidro-
carburos la norma parece autorizar el sistema de las concesiones admi-
nistrativas (Chile, a. 19.24).
Slo pueden establecerse monopolios a favor del Estado o de sus
instituciones (Repblica Dominicana, a. 8.12 y El Salvador, a. 110);
los yacimientos mineros pertenecen al Estado, admitindose la explo-
tacin por particulares mediante concesiones (Repblica Dominicana,
aa. 8.12 y 103). El subsuelo pertenece al Estado pero puede ser dado
en concesin para su explotacin (El Salvador, a. 103). Ningn
monopolio puede establecerse en favor del Estado, salvo en inters
exclusivo de la sociedad; dicho monopolio no puede ser cedido a los
particulares (Hait, a. 250). Las riquezas del subsuelo, minas, yaci-
mientos, aguas destinadas al servicio pblico, playas y ros, pertenecen
al Estado, pero pueden ser dadas en concesin (Panam, aa. 254, 255
y 256).
Podrn establecerse por ley, como arbitrio rentstico, monopolios
oficiales sobre artculos importados o que no se produzcan en el pas
(Panam, a. 262). Todos los recursos naturales pertenecen a la nacin,
tanto los renovables como los no renovables (Per, a. 118); norma sta
que resulta vacua, pues carece de todo efecto al lado del reconoci-
miento que hace la Constitucin de la propiedad privada es obvio
que no se dan en concesin los recursos agrcolas; en cambio, se com-
prende que los minerales, tierras (debiera agregar que son las "p-
blicas") y aguas, pertenecen al Estado, pudiendo ser dados en concesin
a los particulares ( a. 118). Toda organizacin comercial o industrial

que forme un truste estar a cargo del Estado (Uruguay, a. 50).
Como podemos observar en este estracto de disposiciones, slo M-
xico, Venezuela y Brasil establecen en sus Constituciones la explotacin
exclusiva por parte del Estado de los hidrocarburos; reglamentan lo
propio respecto de los recursos nucleares, Bolivia, Mxico y Brasil, y
respecto de la energa elctrica slo Mxico. Queda prohibida, en con-
secuencia, en diohos casos, su concesin a particulares. En Brasil y
Mxico la energa nuclear nada ms puede tener aplicacin para fines
pacficos. El resto de los pases opta por admitir la concesin de la
explotacin de estos recursos a particulares sin perjuicio de que se haga
reserva del dominio a favor del Estado ( caso de Colombia, Per, El
Salvador, Chile, Bolivia y Repblica Dominicana), o que se prevea
su explotacin por sociedades de economa mixta (caso de Bolivia). La
primera conclusin a que se puede llegar es que, en general, en Lati-
noamrica, el rgimen de explotacin de los recursos naturales est
sometido al rgimen de la economa mixta.
En un orden de ideas coincidentes, advertimos que las prescripcio-
nes constitucionales sobre la explotacin de los servicios pblicos ofre-
cen la alternativa de la explotacin directa o de la concesin a favor
de particulares. As est dispuesto en el Brasil respecto de los servicios
pblicos vinculados con las telecomunicaciones, con el aprovecha-
miento energtico, con el transporte, los puertos o en general, debin-
dose siempre llevar a cabo las concesiones por licitacin; se determina
tambin que la ley regular la comercializacin de los combustibles
( aa. 20.XI, 175 y 237). En Bolivia est resuelto que no habr conce-
siones de servicios pblicos por ms de cuarenta arios ( a. 134). En
Costa Rica la energa hdrica, los yacimientos de carbn y de hidro-
carburos y los servicios inalmbricos pueden ser dados en concesin
por licitacin pblica; en cambio, los servicios ferroviarios, muelles y
aeropuertos no podrn salir en forma alguna del dominio del Estado
(a. 121.14.). En Hait los minerales pueden ser dados en explotacin
a particulares por el rgimen de concesin (a. 36.6). En el Paraguay
slo por tiempo determinado podr otorgarse la concesin de los yaci-
mientos minerales slidos, lquidos y gaseosos: la regla es el dominio
del Estado ( a. 100); en el caso de los recursos naturales las concesio-
nes deben otorgarse por tiempo determinado (a. 101).
5) El Estado fiscalizar, incentivar y planificar la actividad eco-
nmica del sector pblico en forma determinante, y del privado en
forma indicativa (Brasil, a. 174). Todas las empresas se consideran
nacionales y estn sometidas a la soberana de la Repblica; el Estado
podr regular el ejercicio del comercio y la industria, por razones im-

periosas de seguridad o necesidad pblica; en esos casos podr asumir
la direccin de superior de la economa nacional (Bolivia, aa. 135 y
141). La direccin general de la economa estar a cargo del Estado;
ste intervendr en la produccin de bienes y servicios pblicos y
privados, para racionalizar y planificar la economa a fin de lograr el
desarrollo integral (Colombia, a. 32). Sorprende la presencia de esta
norma en un pas como Colombia, gobernado con un amplio espritu
de libertad desde hace largo tiempo; en la prctica ello no ha sido
utilizado en forma abusiva pero se encuentra espectante a la mano
de gobiernos orientados por una impronta de mayor intervencionismo.
Carlos Schica interpreta este fenmeno como la forma de darse la "n-
dole mixta del sistema econmico capitalista", con una potencial direc-
cin estatal que lo reconvierta en un sistema de justicia igualitaria y
democrtica."
En Cuba, la Asamblea Nacional del Poder Popular aprueba los prin-
cipios del sistema de planificacin y de direccin de la economa na-
cional (a. 73.f); regla que no sorprende en el marco del socialismo
marxista-leninista que orienta al Estado cubano.
En Ecuador un Consejo Nacional de Desarrollo (integrado a la ma-
nera de los consejos econmicos y sociales europeos) se ocupa de fijar
las polticas econmicas y elaborar los planes de desarrollo (aa. 89 y 91).
En El Salvador el Estado regular, fiscalizar y fijar las tarifas de
los servicios pblicos prestados por entes privados (a. 110).
En Guatemala se declara de urgencia nacional la electrificacin del
pas, con base en planes formulados por el Estado, en los cuales podr
participar la iniciativa privada (a. 129); el servicio de transporte comer-
cial se reconoce como de utilidad pblica y gozar de la proteccin del
Estado (a. 131).
En Honduras el presidente de la Repblica dirige la poltica econ-
mica y financiera del Estado (a. 245.30), con lo cual el incremento del
Ejecutivo es muy grande; en ese pas el Estado promueve el desarrollo
nacional que estar sujeto a una planificacin adecuada (a. 329).
En Mxico, pas pionero del constitucionalismo social y de la inter-
vencin del Estado en la economa, este ltimo tiene a su cargo la rec-
tora del desarrollo nacional.., y llevar a cabo la regulacin y fomento
de las actividades que demande el inters general, en el marco de las
libertades de la Constitucin (a. 25); tambin se podrn fijar precios
mximos a los productos necesarios para la economa nacional o el con-
48 Op. cit., nota 1, p. 126.

88 HUMBERTO QUIROGA LAVE
sumo popular, as como imponer modalidades a la distribucin de esos

artculos ( a. 28).
En Nicaragua el Estado dirige y planifica la economa nacional para
garantizar y defender los intereses de las mayoras y orientarlos en fun-
cin de los objetivos del progreso econmico-social (a. 99).
En Panam el Estado orientar y dirigir las actividades econmicas,
con el fin de acrecentar la riqueza nacional y de asegurar sus beneficios
para el mayor nmero de habitantes; tambin planificar el desarrollo
econmico y social mediante organismos especializados ( a. 277).
En Per el Estado formula la poltica econmica y social Mediante
planes de desarrollo... ; la planificacin, una vez concertada, es de
cumplimiento obligatorio ( a. 111).
En Uruguay el Estado homologar las tarifas de los servicios pblicos
a cargo de concesionarias (a. 51) y podr participar en actividades in-
dustriales, agrcolas o comerciales, pertenecientes a empresas privadas,
con el libre consentimiento de la empresa (a. 188).
En Venezuela el Estado podr planificar, racionalizar y fomentar la
produccin... a fin de impulsar el desarrollo econmico del pas ( a. 98).
6) Los sectores bsicos de la economa. En la Constitucin del Ecua-
dor se efecta una clasificacin metodolgica adecuada de cuatro reas
de funcionamiento de la economa ( a. 46), a saber:
a) El sector de las empresas del Estado que gestiona, en prineipio,
en forma exclusiva, los recursos naturales no renovables, productos del
suelo y minerales; los servicios de agua potable, electricidad y teleco-
municaciones; las empresas estratgicas definidas por ley. Pero, por
excepcin, estas actividades pueden ser delegadas por ley.
b) El sector de la economa mixta, para promover actividades donde
el mbito privado no puede hacerlo solo.
c) El sector comunitario o autogestionario, integrado por coope-
rativas.
d) El sector privado.
En Mxico tambin se distinguen los sectores pblico (al cual le co-
rresponden las reas estratgicas), social (ejidos, organizaciones de
trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas de trabajadores y
toda otra organizacin social para la produccin, distribucin y consu-
mo de bienes y servicios socialmente necesarios) y privado (aa. 14 y 27).
Es, precisamente, el sector social el que, en la letra de la Constitucin
al menos, tipifica el carcter social del sistema mexicano: no un socia-
lismo de Estado, sino comunitario y de base social. Claro est que, en
los hechos, dicho participacionismo social no ha logrado an los niveles
de transformacin en el reparto, que instituciones tan precisas y demo-
crticas auguraron en la letra constitucional (quid del carcter semn-

tico de la Constitucin latinoamericana y de su insuficiencia para operar
transformaciones).
7) El sistema financiero nacional, as denominado por la Constitucin
de Brasil ( a. 192), est estructurado para promover el desenvolvimiento
equilibrado del pas y servir a los intereses de la colectividad; a travs
de dicho sistema se autorizar el funcionamiento de las instituciones
financieras, de los establecimientos de seguro, las condiciones de par-
ticipacin del capital extranjero en dichas instituciones, la organizacin y
funcionamiento del banco central y dems instituciones financieras ... ,
la creacin de un fondo del seguro, con el objeto de proteger la econo-
ma popular..., los criterios restrictivos de transferencias de ganancias
de regiones con bajas rentas para otras de mayor desenvolvimiento...
Se establece que la tasa de inters real, incluidas las comisiones o cual-
quier otra remuneracin directa o indirectamente referida a la concesin
de crditos, no podr ser superior al 12% al ao...; la cobranza por en-
cima de este lmite ser conceptuada como delito de usura... Esta l-
tima regulacin ha merecido muchas crticas, por su carcter aparente-
mente utpico, en un pas que ha llegado en 1988 a ms de 1000% de
inflacin al ario; sin embargo, la norma es clara en cuanto se refiere
a la "tasa de inters social real", es decir, desagregada del correspon-
diente ajuste de la deuda por desvaloracin monetaria; con ese enten-
dimiento resulta positivo y conveniente encuadrar a la usura en el orden
econmico constitucional, por ser un flagelo que ningn rgimen eco-
nmico puede tolerar.
Analizaremos los postulados fundamentales del ordenamiento tribu-
tario en Latinoamrica, sin adentramos an en la cuestin del deslinde
territorial en materia impositiva, cuestin que ser abordada cuando
estudiemos el federalismo;
En Brasil los impuestos se establecen slo por ley, aun los extraordi-
narios y sern gobernados por los principios de generalidad y de uni-
formidad federal; siempre que sea posible los impuestos tendrn carc-
ter personal y sern graduados segn la capacidad econmica del
contribuyente, con facultad del Estado para identificar el patrimonio
y las rentas de aqullos, respetando los derechos individuales en los tr-
minos de la 1ey.49 Estn exentos de impuestos el patrimonio, la renta y
49 Se encuentra prohibido instituir un tratamiento desigual entre contribuyentes

que se encuentren en situacin equivalente y prohibida cualquier distincin en razn
de ocupacin profesional ... ; tampoco se puede cobrar tributos en relacin con he-
chos generadores ocurridos antes del inicio de la vigencia de la ley que los hubiera
instituido, ni en el mismo ejercicio financiero en que se haya publicado dicha ley
los servicios de toda actividad o bien no vinculados con la actividad eco-

nmica de la empresa privada, o cuando se trate del patrimonio, renta
o servicios de los partidos polticos y sus fundaciones, de los sindicatos,
de las instituciones educativas, de asistencia social y no lucrativas; los
libros, peridicos y al papel prensa no pagan impuestos; el impuesto a
la produccin industrial ser selectivo, no acumulativo, no incidir sobre
los productos industrializados destinados al exterior (clusula muy im-
portante dirigida a estimular las exportaciones y que tiene por antece-
dente la prohibicin de los impuestos a las exportaciones dispuesta en
los Estados Unidos); el impuesto debe desestimular las propiedades im-
productivas y no debe incidir en la pequea propiedad rural (Brasil,
aa. 145, 148, 150 y 153). Es facultad del Poder Ejecutivo alterar las
proporciones de los impuestos (a. 153).
En Bolivia (aa. 148 y 149) todo proyecto de ley que implique gastos
debe indicar la manera de cubrirlos y la forma de su inversin (a. 149);
el Ejecutivo puede, con acuerdo del Consejo de Ministros, decretar
pagos no autorizados por el presupuesto, nicamente para atender ne-
cesidades impostergables..., destinados a mantener los servicios cuya
paralizacin causara graves daos; pero el gasto no debe exceder del
1% total autorizado por el presupuesto (la cuestin es: y si la necesidad
excede ese monto qu hacer?; slo para necesidades pequeas hay so-
lucin en la Constitucin).
En Colombia nicamente en tiempo de paz es obligatorio que el tri-
buto sea impuesto por ley (aa. 43 y 206); esto quiere decir que durante
la guerra estn permitidos los gravmenes dispuestos por la autoridad
ejecutiva que gobierna la emergencia. En caso de necesidad el Consejo
de Ministros puede disponer gastos imprescindibles, que luego deber
legalizar el Congreso (a. 212).
En Cuba, como los medios de produccin, salvo los pequeos produc-
tores agrarios, son del Estado, no est contemplado rgimen tributario
alguno.
En Costa Rica la nica disposicin tributaria en la Constitucin es el
facultamiento a la Asamblea Legislativa para establecer impuestos y
contribuciones nacionales y autorizar los de los municipios ( a. 121.13).
En Chile se prescribe la igualdad y proporcionalidad o progresividad
de los tributos; ellos, en principio, no pueden estar afectados a un des-
tino determinado ( a. 19.20).
(a. 150.11 y III ); esta ltima prescripcin lleva ms all la prohibicin de retro-
actividad fiscal, pues impide cobrar tributos para el futuro, cuando ellos se vayan
a cobrar dentro del ejercicio fiscal; nos parece que dicha previsin puede colocar
en situacin de ingobernabilidad al erario pblico.
En Ecuador los tributos se rigen por los principios de igualdad, pro-

porcionalidad y generalidad. No se dictarn leyes tributarias con efectos
retroactivos en perjuicio del contribuyente ( aa. 52 y 53).
En la Repblica Dominicana no se otorgar ninguna exencin impo-
sitiva sino en funcin de ley ( a. 110).
En El Salvador las contribuciones deben ser equitativas y dispuestas
por ley ( a. 131.6).
En Guatemala el sistema tributario debe ser justo y equitativo, some-
tido al principio de capacidad de pago; se prohbe la doble y mltiple
tributacin interna ( a. 243).
En Hait no se puede establecer privilegio en materia de impuestos;
pero se admiten excepciones dispuestas por la ley ( a. 219).
En Honduras el presidente est obligado a publicar cada tres meses
el estado de ingresos y egresos de la renta pblica ( a. 245.27) y est
facultado a regular las tarifas arancelarias de acuerdo con la ley ( a.
245.23): potenciamiento inequvoco del poder presidencial en el manejo
econmico. En ese pas los tributos se gobiernan por los principios de
legalidad, proporcionalidad, generalidad y equidad, de acuerdo con la
capacidad econmica del contribuyente ( a. 351). Sin especificar porcen-
taje, en Honduras se dispone que el tributo no puede guardar despro-
porcin con el producto interno bruto ( a. 359); no debemos olvidar que
la ley de Laffer propone que los impuestos no pueden exceder el 45%
de dicho producto bruto (esta norma de sano equilibrio financiero, no
aparece en ninguno de los textos de pases como los latinoamericanos,
gravemente afectados por la inflacin).
En Mxico es facultativo del gobierno federal gravar la importacin
y exportacin de mercaderas, as como aquellas que transiten por su
territorio (entendemos que se refiere al trnsito transfronteras y no in-
terior); el Ejecutivo puede ser facultado por el Congreso para aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de las exportaciones e im-
portaciones, y para crear otras, cuando lo estimare urgente, a fin de
regular el comercio exterior (a. 131).
En Nicaragua la ley que crea impuestos debe establecer su incidencia,
tipo impositivo y las garantas a los contribuyentes (a. 115); sin embar-
go, segn otra norma, el presidente est facultado para dictar decretos
ejecutivos en materia fiscal ( a. 150.4), lo cual significa, como norma es-
pecial, una grave declinacin a la tradicional salvaguarda de que exclu-
sivamente los representantes del pueblo crean impuestos.
En Panam el gobierno reunido en gabinete puede, en subsidio de ley,
regular lo concerniente a la fijacin de aranceles y tasas aduaneras, y,
existiendo ley, fijar y modificar dichos aranceles y tasas con sujecin a
dichas leyes (a. 195.7). Todo impuesto debe gravar al contribuyente en

proporcin directa a su capacidad econmica (a. 261).
En Paraguay la igualdad es la base del tributo ( que podr ser direc-
to, indirecto, proporcional o progresivo) y responder a principios eco-
nmicos-sociales justos y a polticas favorables al desarrollo nacional
(a. 47).
En Per la tributacin se rige por los principios de legalidad, unifor-
midad, justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y economa en la re-
caudacin ( a. 139); es el presidente el habilitado para "regular las tari-
fas arancelarias" ( a. 211.22).
En Uruguay, salvo la determinacin de que las contribuciones son
competencia de la Asamblea General ( a. 85.4), la Constitucin no con-
fiere reglas sobre principios impositivos.
En Venezuela el sistema tributario procurar la justa distribucin de
las cargas segn la capacidad econmica del contribuyente, atendiendo
al principio de la progresividad y legalidad ( aa. 223 y 224). No podr
establecerse ningn impuesto pagadero en servicio personal (a. 225).
Los impuestos no pueden aplicarse sino despus de los sesenta das de
la promulgacin de la ley que lo fija, salvo un trmino fijo al efecto
( a. 226).
En Argentina la igualdad es la base del impuesto y de las cargas p-
blicas ( a. 16) y solamente el Congreso establece las contribuciones...
(a. 17): los externos e internos ( a. 4), salvo los directos que, en princi-
pio, provinciales, a menos que se establecieran por tiempo determinado,
por razones de defensa, seguridad comn y bien general (a. 67.2).
8) La empresa pblica segn lo declara la Constitucin de Brasil
se sujetar al rgimen jurdico propio de las empresas privadas; ellas
no tendrn privilegios fiscales ( a. 173.1 y 2). En El Salvador el Estado
podr administrar las empresas que prestan servicios esenciales a la co-
munidad con el objeto de mantener la continuidad de los servicios
cuando sus propietarios se resistan a acatar las disposiciones legales
( a. 112).
9) La concesin de obra pblica no ha merecido mayor atencin en
las Constituciones latinoamericanas. Una excepcin en tal sentido lo
presenta El Salvador al disponer que en el caso de concesiones de obras
materiales de servicios pblicos, deber estipularse, como condicin
esencial, que despus de transcurrido cierto tiempo, no mayor de cin-
cuenta aos, tales obras pasarn por imperio de la ley, en perfectas con-
diciones de servicio, al dominio del Estado, sin indemnizacin alguna
(a. 120). Juzgamos interesante esta norma, toda vez que, por lo gene-
ral, los inversionistas extranjeros lo que buscan es la renta de la explota-
cin, pues ello es suficiente como forma de recuperar el capital; quiz

lo conveniente sera establecer alguna modalidad excepcional para evi-
tar cuellos de botella insalvables.
En Mxico toda contratacin de obra pblica ( as como las adquisi-
ciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo) se llevan a cabo
por licitacin pblica..., salvo que dichas licitaciones no fueran idneas,
en cuyo caso la ley fija el procedimiento eficiente, imparcial y honrado
que asegure las mejores condiciones para el Estado (a. 134).
10) En materia de comercio exterior se destaca la Constitucin hai-
tiana, en tanto ella dispone la prohibicin de importar productos agra-
rios, salvo caso de fuerza mayor (a. 251). En Uruguay el Estado orien-
tar el comercio exterior, protegiendo las actividades productivas cuyo
destino sea la exportacin o que reemplacen bienes de importacin
(a. 50).
Tambin destaca en materia de prrroga de jurisdiccin la norma del
Per, segn la cual pueden ser exceptuados de la jurisdiccin nacional
los contratos de carcter financiero (a. 136), norma que no conduce con
la orientacin nacionalista de la Constitucin peruana, aunque puede
ser paliada con la previsin de sometimiento de los contratos con ex-
tranjeros a tribunales judiciales o arbitrales internacionales (aunque
ellos no operen como jueces naturales), pues garantizan la objetividad
de la resolucin.
11) La deuda pblica (interna o externa) encuentra diversas formas
de proteccin en Amrica Latina; es inviolable todo compromiso con-
trado conforme a la ley (Bolivia, a. 150 y Colombia, a. 203); slo se
encuentra garantizado el pago de la deuda contratada por gobiernos
constitucionales (Honduras, a. 356 y Per, a. 141; ambos pases dispo-
nen que el endeudamiento [en Per tambin la tributacin y el gasto]
nada ms puede adquirirse en proporcin al producto interno bruto
Honduras, a. 359), pero no se fija porcentaje ni se estipula efecto
nulificatorio por incumplimiento de dicha regla (precepto que, quiz,
hubiera impedido el irracional endeudamiento externo latinoamericano).
En Mxico los emprstitos tanto los internos como los externos tan
slo se pueden celebrar para la ejecucin de obras que produzcan un
incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con pro-
psitos de regulacin monetaria, las operaciones de conversin o los
contrados durante una emergencia (a. 73.VIII).
En Per no se puede cubrir con emprstitos los gastos de carcter
permanente (a.. 199). En El Salvador la Asamblea Legislativa debe in-
tervenir para autorizar a contratar emprstitos voluntarios y aprobarlos

ulteriormente, exigindose los dos tercios de los votos de los diputados

electos: se debe indicar claramente el fin de los fondos ( a. 148).
La mayora de los pases especifican la aprobacin de los endeuda-
mientos pblicos por las asambleas legislativas.
12) El presupuesto de gastos y recursos tiene una variada regulacin
en los textos:
En Brasil se ha establecido una pormenorizada reglamentacin sobre
la preparacin y aprobacin de los planes o directrices presupuestarias
plurianuales y de los presupuestos anuales, cuyo ensamble y ejecucin
no pueden afectar a los planes plurianuales (aa. 165 a 169).
En Bolivia, vencido el plazo de sesenta das que tiene el Congreso
para despachar el presupuesto sin producir resolucin, es ley el proyecto
del Ejecutivo (a. 147); criterio ste, de aprobacin ficta, enormemente
importante para evitar la mora o especulacin poltica del Legislativo.
En Colombia, si el Congreso no expide el presupuesto en el trmino
contemplado en la Constitucin, tambin se tiene por aprobado el pro-
yecto del Ejecutivo (a. 209).
En Bolivia el presidente de la Repblica, con acuerdo del Consejo
de Ministros, puede facultar pagos no autorizados en el presupuesto
para atender necesidades impostergables, que no excedern del 1% de
los egresos permitidos (a. 148).
En Costa Rica y en Repblica Dominicana el Ejecutivo podr, en
receso de la Asamblea Legislativa, variar el destino de una partida au-
torizada en el presupuesto o abrir crditos adicionales, pero nicamente
para satisfacer necesidades urgentes; en tal caso, el decreto respectivo
implica la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea ( aa.
180 y 115.V, respectivamente).
En Chile el presidente puede, con la firma de todos sus ministros,
disponer pagos no consentidos por la ley, para atender necesidades im-
postergables, mientras no se exceda el 2% de los gastos presupuestados
( a. 32.22).
En la Repblica Dominicana el Congreso no puede votar erogaciones
no incluidas en el presupuesto o en el proyecto remitido por el Ejecu-
tivo, sino por los dos tercios de votos de ambas Cmaras (a. 115.11).
En Ecuador los gastos administrativos del presupuesto no pueden ser
cubiertos con emprstitos extranjeros ( a. 71).
En El Salvador se dispone que en el presupuesto se autorizar la deu-
da flotante en que el gobierno podr incurrir durante cada ario, para
remediar deficiencias temporales (a. 227); solamente se podrn com-
prometer fondos de ejercicios futuros con autorizacin legislativa ( a.
228); los poderes Ejecutivo y Judicial pueden efectuar transferencias
entre partidas de un mismo ramo administrativo (o de su ramo), excep-

to las que el presupuesto declara intransferibles (a. 229); el Consejo de
Ministros puede, en receso del Legislativo, incluir partidas no presu-
puestadas cuando fuere el caso hacer frente a calamidades o pertur-
baciones del orden (a. 167.4).
En Guatemala es obligatoria la unidad del presupuesto y su estructura
programtica; la ley puede fijar los casos en los que se puede hacer
transferencias de fondos entre las partidas presupuestarias (aa. 237 y
238.b).
En Hait las Cmaras legislativas pueden abstenerse de todo trabajo
legislativo hasta que las encuestas presupuestarias que debe supervisar
no les hayan sido presentadas (a. 229).
En Honduras el presidente, bajo su responsabilidad y en receso del
Congreso, podr contratar emprstitos y variar el destino de las parti-
das presupuestarias o abrir crditos adicionales para necesidades urgen-
tes o para cumplir obligaciones provenientes de sentencias firmes, a
falta de partida (a. 365).
En Mxico al presupuesto lo aprueba exclusivamente la Cmara de
Diputados, pudiendo existir partidas secretas, previo acuerdo escrito
entre los secretarios y el presidente (a. 74.IV).
En Panam el presidente puede, en situacin de emergencia, ordenar
o autorizar partidas no determinadas en el presupuesto, previa autori-
zacin de la Asamblea Legislativa, con la peculiaridad de que la emer-
gencia es declaradapor el propio presidente (a. 157.8); en dicho pas
la Asamblea Legislativa no puede aumentar las erogaciones o disponer
nuevas no sealadas en el proyecto de presupuesto sin aprobacin del
gabinete, ni aumentar el clculo de ingresos sin acuerdo del contralor
general (a. 268), con lo cual se restringe notablemente la capacidad
decisora del Legislativo, en tanto debe quedar sometida a las decisio-
nes ejecutivas; si la Asamblea no aprueba el presupuesto el primer da
del ario fiscal, se tiene por aprobado el proyecto de presupuesto del
Ejecutivo (a. 269).
En Paraguay el trmite legislativo para aprobar el presupuesto es el
de urgencia (30 das cada Cmara para resolver); a falta de despacho de
las Cmaras se da por aprobado el proyecto del Ejecutivo (a. 163).
En Per si el proyecto de presupuesto no es votado antes del 15 de
diciembre, entra en vigencia el preparado por el Poder Ejecutivo (a.
198); no se puede aprobar el presupuesto sin partida destinada a la
deuda pblica (a, 199).
En Uruguay el Legislativo tan slo puede pronunciarse cuando aprue-
ba el proyecto de presupuesto, sobre montos globales, no pudiendo au-
mentar los gastos propuestos (a. 215); si despus de 45 das la legisla-

tura no se manifiesta, el presupuesto se considera rechazado (a. 217).
En Venezuela nicamente podrn decretarse crditos adicionales al
presupuesto si el tesoro cuenta con recursos suficientes; en tal caso se re-
querir autorizacin de las Cmaras en sesin conjunta o de la comisin
delegada (a. 227). Las Cmaras podrn alterar las partidas presupuesta-
rias, pero no autorizar gastos superiores a los estimados (a. 228).
13) En materia de cuenta de inversin del presupuesto, la regla ge-
neral que se reitera en la mayora de las Constituciones es la aprobacin
de esta cuenta por las asambleas legislativas o por tribunales especiali-
zados. Sin embargo, resulta interesante destacar la disposicin salvado-
rea por la cual, si el ministro de Hacienda no presenta en trmino
dicha cuenta, queda depuesto de su cargo inmediatamente, regla que
se reitera con el o los sustitutos renuentes a cumplir con dicha obliga-
cin constitucional (a. 168.6). En Mxico la cuenta de inversin la
aprueba, en forma exclusiva, la Cmara de Diputados (a. 74.1V). En
Brasil el Poder Ejecutivo debe publicar, cada bimestre, un resumen de
la ejecucin presupuestaria (a. 165.3).
14) La descentralizacin administrativa es un item muy importante
en relacin con la necesidad de modernizar y funcionalizar el aparato
del Estado. Sabida es la importancia que tienen en los Estados Unidos
las agencias independientes de la administracin central creadas por el
Congreso. En Argentina la Constitucin guarda silencio sobre el tema,
pero una parte de la doctrina le niega al Congreso la potestad de crear
por s entes autrquicos, mientras no intervenga la voluntad positiva,
en tal sentido, del Poder Ejecutivo ( olvida dicha doctrina que la pro-
mulgacin de las leyes cumple la reclamada aquiescencia y que la
insistencia con mayora especial del Congreso sobre el veto presidencial,
tiene el significado constitucional de prescindir de la voluntad Eje-
cutiva).
En Bolivia la Constitucin no prev quin y con qu alcance puede
crear entes autnomos, pero s dispone que comisiones internas de am-
bas Cmaras legislativas ejercen el control de dichos entes (a. 59.22);
lo mismo ocurre con la Contralora General (a. 155).
En Brasil se dispone que solamente por ley especial se podrn crear
entes autrquicos, as como de sus subsidiarias (a. 37.XIX y XX), pero
no se especifica el alcance de la autarqua.
En Colombia es el Congreso quien expide los estatutos bsicos de las
corporaciones autnomas regionales y otros establecimientos pblicos
(a. 76.10), con lo cual queda abierta la duda sobre si cabe la creacin
de entes autnomos no regionales.
En Costa Rica no se establece qu poder est facultado para crear

entes autnomos; slo se dispone que dichos entes deben observar las
reglas generales dispuestas para dictar sus presupuestos, los cuales, as
como su ejecucin, sern controlados por la Contralora General de la
Repblica (aa. 176 y 184).
En Chile slo se especifica que es de iniciativa exclusiva del presi-
dente la presentacin de proyectos de ley que dispongan la creacin de
nuevos servicios autnomos" o que autoricen a contraer emprstitos u
otros compromisos a entidades autnomas ( a. 62.2 y 3), sin especificar
el alcance de la referida autonoma. Sin embargo, el a. 19.21 autoriza a
que la ley, por qurum calificado, disponga la realizacin por parte del
Estado de actividades empresariales, las cuales estarn sujetas al rgi-
men del derecho privado, sin perjuicio de las excepciones que fije la
ley; esto implica la posibilidad de un sistema de gran autonoma para
las empresas del Estado que pueden encontrarse libres de la Contralo-
ra General (el a. 87 establece que ser la ley la que determinar cules
son los organismos pblicos sometidos a su control.5
En Ecuador se dispone que gozarn de la autonoma que le fije la
ley de su origen las personas jurdicas creadas para el ejercicio de la po-
testad estatal o para la prestacin de servicios pblicos, para luego enu-
merar aquellos entes a los que la Constitucin les garantiza autonoma
(a. 125.c): tpicos entes pblicos no estatales.
En El Salvador se precisa que "instituciones oficiales autnomas"
presten los servicios de correos y telecomunicaciones, u otros, cuando
los intereses sociales as lo exijan (a. 110) y que la Corte de Cuentas
de la Repblica fiscaliza a "las empresas estatales de carcter autno-
mo" (a. 195.4).
El rgimen de las entidades autnomas ha merecido una considera-
cin mucho ms detallada y conveniente en Guatemala. All, dichas en-
tidades actan por delegacin del Estado y por ley que precisa los dos
tercios de votos del Congreso. Dichos entes estn sujetos a una serie de
)bligaciones fijadas por la Constitucin, dirigidas a coordinar su pol-
50 Vase, al respecto, la nota de Precht Pizarro, Jorge E., op. cit., nota 19, pp. 157
y ss. All se enfatiza la conveniencia de que las empresas pblicas que realicen activi-
dades comerciales no estn sujetas a la rigidez de los organismos que prestan ser-
vicios pblicos con el objeto de ser competitivos, sin perjuicio de aplicarles algn
tipo de control a posteriori de la gestin cumplida, para poder evitar desvos en el
cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron creadas. Todo se inserta en la
polmica sobre el papel del Estado en la economa y reabre la necesidad de defi-
nir las bases de un nuevo liberalismo operacional. Vase nuestro estudio "El orden
econmico constitucional", La Ley.
tica y su presupuesto con el Estado, y estn bajo el control de la Con-

tralora General de Cuentas ( a. 232); el Congreso, tambin por dos ter-
cios de votos, puede dejar sin efecto la referida autonoma ( a. 134).
En Hait las "empresas autnomas" estn regidas por presupuestos es-
peciales y por sistemas de fijacin aprobados por el Ejecutivo ( a. 232);
con lo cual la autonoma queda seriamente restringida.
Tambin en Honduras hay una regulacin detallada de los entes au-
tnomos, que all se llaman "instituciones descentralizadas", pero el
resultado no es, precisamente, incrementar la autonoma (independen-
cia funcional y administrativa, segn el a. 262), sino, por el contrario,
restringirla, dado que ellas funcionan bajo la direccin y supervisin
del Estado y los directores responden por su gestin (a. 262); asimismo,
su plan operativo y presupuesto debe ser supervisado por el gobierno
aa. 266 y 267); dichos entes son creados por ley pero previa opinin
del Ejecutivo ( a. 261).
En Panam es la Asamblea Legislativa el rgano habilitado para crear
entidades autnomas o semiautnomas, con la peculiaridad de que el
control del Estado est sealado tan slo para las empresas mixtas y no
para aqullas ( a. 153.11); en dicho pas los directores de dichas entida-
des son nombrados por el Poder Ejecutivo ( a. 179.11); dichas entidades
estn prescritas tambin como empresa de utilidad pblica y para pro-
mover el desarrollo regional (aa. 281 y 282).
En Per no hay resolucin especial sobre los entes autnomos, pero
se dispone que "las instituciones y personas de derecho pblico, se rigen
por sus respectivos presupuestos" (a. 138).
En Uruguay est reglada la responsabilidad civil de los entes autno-
mos (a. 24); pero, al disponerse que el Ejecutivo debe aprobar el Es-
tatuto del personal de los entes autnomos ( a. 63), se restringe, en forma
muy notable, la predicada autonoma que, de tal modo, perder virtua-
lidad; adems, la ley puede, tambin, regular el desempeo de esos
funcionarios, lo cual ratifica nuestra anterior apreciacin; de todos mo-
dos, es interesante la posibilidad de que la ley, por tres quintos de votos
de cada Cmara, disponga que sea electiva la designacin de los direc-
tores de estos entes ( de lo contrario los designa el presidente con inter-
vencin del Senado) ( aa. 187 y 188); el estado financiero de los entes
autnomos debe ser visado por el Tribunal de Cuentas ( a. 191).
La falta de autonoma de los entes autnomos en el Uruguay se ve
confirmada cuando se dispone que debe rendir cuentas de su gestin al
Ejecutivo, que ste puede hacerles las observaciones que creyere con-
venientes y suspender los actos observados, pudiendo el Ejecutivo dis-
poner las rectificaciones del caso s los directivos de los "entes autno-
mos" no acataren las observaciones; todo ello sin perjuicio de la potestad
del Ejecutivo de destituir a los directores en caso de "ineptitud" o de
comisin de delitos, con venia del Senado (pero puede disponer por
s la remocin transitoria) (aa. 193, 197 y 198).
En Venezuela los institutos autnomos slo pueden ser creados por
ley, no quedando sujetos sino al control del Congreso (a. 230): esta
simple norma posibilita el efecto jurdico correcto en relacin con el
desenvolvimiento de un ente autnomo del Poder Ejecutivo, es decir,
ponerlo bajo la supervisin del Congreso; el hecho de que la ley pueda
determinar el contralor de estos entes por la Contralora General ( a.
235) no cambia el concepto ( as funciona el modelo de las agencias in-
dependientes en los Estados Unidos).
En Mxico le est reconocida explcitamente al Congreso la potestad
de definir las bases generales de la administracin paraestatal, la in-
tervencin del Poder Ejecutivo en ella y sus recprocas relaciones (a.
90). Finalmente, en Nicaragua la autonoma administrativa se relativiza
completamente al quedar en manos del presidente la determinacin del
nmero y competencia de los entes autnomos (a. 151).
15) En materia de banca central, las Constituciones, en general en
Latinoamrica, no registran preceptos detallados. En Brasil, donde su
organizacin no tiene regulacin expresa, el banco central no puede
concederle, directa ni indirectamente, prstamos al tesoro nacional (a.
164.1), pero se establece que l puede comprar o vender ttulos emiti-
dos por dicho tesoro, con el objeto de regular la oferta de moneda o la
tasa de inters ( a. 164.2); el banco central est regulado por el sistema
financiero nacional ( a. 192.IV).
En Chile se exime a dicha institucin del rgimen general legal sobre
contratacin de emprstitos, indicacin de fuentes de recursos y respon-
sabilidad financiera del Estado (a. 60.7 y 8); adems, le est prohibido
otorgar garantas a las instituciones financieras, pblicas o privadas, y
adquirir documentos emitidos por el Estado; ningn gasto pblico o
prstamos podrn financiarse con crditos de dioho banco; tambin, en
su gestin le est prohibido actuar en forma discriminatoria ( aa. 97 y 98).
En Ecuador hay una somera referencia, sin especificacin de orga-
nizacin ni atribuciones, salvo que ejecuta la poltica monetaria (a. 54).
En Guatemala el sistema de emisin monetaria es controlado por la
Junta Monetaria, entidad autnoma de la cual depende el Banco de
Guatemala; dicha Junta es un organismo intersectorial (a. 132).
En Hait el banco central tiene la atribucin exclusiva de emitir mo-

neda (a. 226), lo mismo en Honduras (a. 343), donde se reglamentan
con ms detalle sus atribuciones.
En Per el banco central es un organismo con autonoma dentro de
la ley y est obligado a informar peridicamente al pas sobre las fi-
nanzas nacionales; sus funciones son regular la moneda y el crdito
del sistema financiero, as como administrar las reservas internaciona-
les (a. 149).
16) La emisin de moneda encuentra regulacin en Brasil donde
dicha funcin es atribucin exclusiva del banco central (a. 164), no
obstante que el Congreso Nacional est potestado para fijarle lmites
en tal sentido (a. 48.XIV).
En Colombia el Ejecutivo est autorizado a intervenir necesaria-
mente en el banco de emisin y en las actividades que tengan por
objeto el manejo de fondos privados (a. 120.14), con lo cual queda rela-
tivizada la atribucin del Congreso de fijar la ley, peso, tipo y deno-
minacin de la moneda (a. 76.15); lo ms curioso es que segn el a.
49 "queda prohibida en absoluto toda nueva emisin de papel moneda
de curso forzoso", dado que si esta norma se aplicara realmente, el
Estado no podra atender a las necesidades monetarias del pas.
En la Repblica Dominicana nicamente tienen circulacin legal los
billetes que estn totalmente respaldados en oro y por otros valores
reales y efectivos, en las proporciones que fije la ley y bajo la garan-
ta ilimitada del Estado (a. 111).
En Ecuador el presidente fija la relacin del cambio monetario con
el extranjero, en el marco de la ley (a. 55).
En Per la emisin de moneda es funcin exclusiva del Estado a
travs del banco central (a. 148).
17) El derecho de propiedad ha sido colocado en toda Latinoam-
rica bajo la advocacin de la funcin social o del inters general
colectivo: Bolivia, a. 7.i; Brasil, a. 5.XXIII; Colombia, a. 30; Chile, a.
19.24; Repblica Dominicana, a. 8.13; El Salvador, a. 103; Hait. a. 36.3;
Mxico, a. 27; Uruguay, a. 32; Ecuador, a. 48; Honduras, a. 103; Pa-
nam, a. 45; Paraguay, a. 96; Per, a. 124 a su vez, el a. 127 dispone
que la ley puede, por razones de inters nacional, establecer restric-
ciones y prohibiciones especiales ... sobre determinados bienes ...;
Costa Rica, a. 45; Guatemala, a. 39; Venezuela, a. 99. Las nicas Cons-
tituciones que omiten calificar de social al derecho de propiedad son
la argentina lo cual se explica por su orientacin individualista, la
cubana lo cual tambin se explica debido a su carcter colectivista
y la nicaragense, donde ello no se explica.
La expropiacin por necesidad, utilidad pblica o por inters social

declarado por ley, previa indemnizacin, encuentra reconocimiento en:
Argentina, a. 17; Brasil, a. 5.XXIV; Bolivia, a. 22; Colombia, a. 30;
Coa Rica, a. 45; Cuba, a. 25; Chile, a. 19.24; Repblica Dominicana,
a. 8.13; Ecuador, a. 47; El Salvador, a. 106; Guatemala, a. 40; Hai-
t, a. 36.1; Honduras, a. 106; Mxico, a. 27; Panam, a. 45; Paraguay, a.
96; Per, a. 125; Uruguay, a. 32; Venezuela, a. 101. En Panam,
Paraguay y Venezuela no se exige que la indemnizacin sea previa.
Resulta destacable que la nica Constitucin latinoamericana que no
prev la potestad expropiatoria es la de Nicaragua; tampoco se prohbe
all la confiscacin. Ello implica que la necesidad de ley e indemniza-
cin previa no estn en ese pas garantizadas por la Constitucin, re-
caudo que consta, incluso, en el sistema colectivista cubano.
Establecen la excepcin a la regla de la indemnizacin previa en
las expropiaciones, en casos de guerra o de calamidad pblica, las Cons-
tituciones de: Colombia, a. 33 con potestamiento al Ejecutivo para
ello; Costa Rica, a. 45; Guatemala, a. 40; Repblica Dominicana, a.
8.13; El Salvador, a. 106; Honduras, a. 106; Panam, a. 47. En Co-
lombia ello tambin ocurre, "por razones de equidad", en cuyo caso la
ley puede disponer el no pago de indemnizacin (a. 30); este caso
podemos considerar que prcticamente implica la confiscacin.
En cuanto a las disposiciones colombianas, Luis Carlos Schica dice,
con acierto, que se trata de reglas confusas porque la guerra no puede
convertir a la expropiacin en una pena, mxime si el a. 34 prohbe
absolutamente la confiscacin. Afirma el jurista colombiano que siempre
debe prevalecer la idea que el Estado debe reparar los perjuicios que
cause las expropiaciones que disponga. Adems sostiene Schica que la
amplia frmula "por razones de equidad", para justificar la eximi-
cin de indemnizacin, coloca al Estado en la alternativa de posicio-
nes abiertamente revolucionarias, pues lleva a la revisin de los ttulos
de propiedad por razones sociales.
En Per, en los casos de gravedad pblica a que hemos hecho re-
ferencia, y adems en caso de reforma agraria, las expropiacions se
pueden indemnizar con bonos a plazos (a. 125); una previsin equiva-
lente existe en Venezuela (a. 101); tambin en El Salvador, aunque all
slo estn dispuestos los plazos, pero no los bonos (a. 106); aqu se
pueden expropiar sin indemnizacin a las entidades creadas con fondos
pblicos; en Honduras exclusivamente para el caso de reforma agraria;
est prevista la expropiacin indemnizada con bonos (a. 349).
El uso de la propiedad (no la expropiacin) en caso de inminente

peligro pblico, con indemnizacin del dao, est contemplado en el
Brasil (a. 5.XXV).
La regla en los textos latinoamericanos es la prohibicin de la con-
fiscacin: Argentina, a. 17; Chile, a. 19.7.g; Colombia, a. 34; Costa
Rica, a. 40; Repblica Dominicana, a. 8.13; Ecuador, a. 47; El Salvador,
a. 106; Guatemala, a. 41; Mxico, a. 22; Panam, a. 30; Paraguay, a.
65; Venezuela, a. 102. Sin embargo, algunos pases como Bolivia (a. 23)
y Hait (a. 36.2), al igual que con las nacionalizaciones de bienes en
Uruguay (a. 14), slo la prohben por causas polticas, de modo tal que
se habilita la expropiacin de la propiedad, no invocando dichas
causas.
En la mayora de los pases se incurre en el error tcnico de califi-
car como pena a la confiscacin (caso de Colombia, a. 34; Cuba, a. 59;
Costa Rica, a. 40; Chile, a. 19.7g; Repblica Dominicana, a. 8.13;
Venezuela, a. 102); porque no se trata de un desapoderamiento como
consecuencia de un delito, sino de un apoderamiento del Estado por
razones de inters pblico. La Constitucin de Mxico otorga credi-
bilidad a nuestra interpretacin cuando declara que "no se considerar
confiscacin su aplicacin a los bienes de una persona, hecha por
autoridad judicial, por el pago de la responsabilidad civil resultante ...
(a. 22). Tambin es un error calificar como confiscacin a la incauta-
cin de los bienes de aquellos que se hubieren enriquecido como
principales autoridades de gobiernos usurpadores del poder (caso de
Venezuela, aa. 102 y 250), porque dicha incautacin opera como una
sancin penal y no como un apoderamiento del Estado por razones de
inters pblico. Ya sealamos que en Uruguay, Bolivia y Hait, la
pena de confiscacin de bienes slo est prohibida por razones de ca-
rcter pblico, de modo tal que estara permitida toda otra confisca-
cin, a menos que entendiramos que dicha permisin alcanza slo a
la "pena de confiscacin" y no una confiscacin en sentido estricto
(no considerada como pena).
El derecho a reivindicar los bienes confiscados es imprescriptible
(Honduras, a. 105). En Chile es procedente la confiscacin respecto
de las asociaciones ilcitas (a. 19.7.g).
Han proclamado en sus Constituciones que es de inters social la
eliminacin gradual del latifundio: la Repblica Dominicana, a. 8.13.a;
Ecuador, a. 51 que establece, tambin, la eliminacin del minifun-
dio; Venezuela, a. 105; Bolivia, aa. 167 y 169: donde el Estado no
reconoce al latifundio y es indivisible el solar campesino. En Hait la
ley debe fijar la superficie mnima y mxima de la unidad de explo-

tacin agrcola (a. 248.1).
18) La proteccin y estmulo del cooperativismo estn considerados
en Brasil, a. 174.2, 3 y 4; Costa Rica, a. 64; Cuba, a. 20; Ecuador, a. 51;
El Salvador, a. 114; Guatemala, a. 119.e; Hait, a. 246; Honduras, a. 338;
Panam, a. 283; Per, a. 116. En la Repblica Dominicana el Estado
puede convertir sus empresas en cooperativas (a. 18.13.b).
Podemos asegurar que el cooperativismo se presenta como una ver-
dadera alternativa para el desarrollo latinoamericano, sobre todo fren-
te a la propuesta extrema de colectivizar los medios de produccin.
Ese es el pensamiento de Eduardo Ortiz Ortiz en el marco de la
situacin costarricense: l sostiene que "la reforma de algunas estruc-
turas agrarias que permita vivir mejor al campesino, y lo haga simul-
tneamente partcipe en la tenencia de la tierra, en obras comunales
de infraestructura, que slo un grupo y no un individuo puede
llevar a cabo", es lo que indica que debe caminarse hacia la adopcin
del cooperativismo. Es esa participacin cooperativa, sin fin poltico
agrega Ortiz y Ortiz lo nico que puede dar al campesino costa-
rricense la cohesin inicial para formar un grupo poderoso de presin,
no para la abolicin del capital y de la propiedad, sino para su mejor
uso y distribucin, frente a los intereses de la alta o de la mediana
clase, que normalmente se identifica con aquella.'
2. El Estado social como un orden de prestaciones a cargo del Estado

(el Estado de prestaciones)
Este Estado que complementa al Estado de libertades, se encuen-

tra en Latinoamrica ampliamente desarrollado a partir de una progra-
mtica constitucional proficua, que muchos quieren ver como catlogos
de ilusiones, pero que, no cabe duda cumplen, al menos, con la tras-
cendente funcin de definir en el orden de las finalidades normativas,
la identidad de nuestros pueblos y la conciencia de nuestras carencias
e irrealizaciones. Sirven esos catlogos no slo como testimonio de
ilusiones incumplidas, sino como metro o medida entre lo que debe
ser y lo que tristemente es, en el marco de nuestro indiscutible sub-
desarrollo.
Sirven tambin dichos catlogos como hiptesis de la posibilidad de
que los pueblos, a la hora del control democrtico a que tienen dere-
cho, estn en condiciones de constatar en qu medida sus gobiernos
41 Op. cit., nota 23, p. 278.

han cumplido con el programa constitucional y con las correspondien-

tes prestaciones all contenidas. Bien dice Pantoja Morn que "por
profunda que sea la discrepancia entre norma y realidad, es incuestio-
nable que aquella es la idea del orden social deseable cuya vocacin
es positivizar el ideal de que es portadora ..." 52 ". y aunque se viole
su espritu, el hecho de que se conserve en letra es reconocimiento
de la vigencia de esos ideales ..." (Vicente Herrero).
En un comentario acerca del impacto social de la Constitucin pe-
ruana de 1978, Domingo Garca Belande afirma que respecto del
conjunto desarraigado en situacin crtica de la sociedad peruana, con
graves problemas econmicos, desamparado en sus derechos fundamen-
tales, sin lugar a dudas la Constitucin responde a las aspiraciones
de la sociedad: ella es ms generosa en su ideario humanista; sin em-
bargo, segn el criterio del jurista peruano, se deja mucho para la
legislacin, se proclaman derechos pero deja que la ley los reglamen-
te; en esos casos se est ante la perspectiva de una "casta" que podra
ser letra muerta durante muchos aos.53
De cualquier manera, como ya lo adelantramos, salvo el avance
brasileo de la injuction (que, a su vez, est sujeta a la implantacin
legal), no hay previsiones constitucionales que permitan el control
jurisdiccional del incumplimiento de prestaciones. Es en ese entorno
programtico, y por ende relativo, que debe enmarcarse el valor y al-
cance de una normativa que, como ya dijimos, es rica en el terreno
de las propuestas.
Tampoco podemos dejar de recordar el a. 332 de la Constitucin
uruguaya, nico en Latinoamrica que establece que las normas que
imponen deberes a las autoridades pblicas no dejarn de aplicarse por
falta de reglamentacin ... : virtual establecimiento de la operatividad
de las normas que disponen prestaciones a cargo del Estado. Por otra
parte, en muchos casos la norma constitucional que dispone una pres-
tacin a cargo del Estado tiene una formulacin operativa caso del
a. 203.V en el Brasil, que establece un salario mnimo mensual a los
deficientes y a quienes prueben no poseer medios para su propia ma-
nutencin y, adems, con la precisin de cmo obtener los fondos
para atender dicha carga en el caso que comentamos del Brasil,
ello est sealado en forma reglamentaria en el a. 195; en tales casos,
pensamos que si la supremaca de la Constitucin no es una mera
declamacin, aun a falta de habilitacin procesal expresa, los jueces
52 Pantoja Morn, David, La idea de soberana en el constitucionalismo latino-

americano, Mxico, UNAM, 1973, p. 8.
53 Op. cit., nota 8, p. 165.
cumplen con su deber jurisdiccional si verifican la mala administra-

cin de los fondos destinados a cumplir con las prestaciones consti-
tucionales y ordenan corregir, en beneficio de aquellos que se hubieran
perjudicado con dichos desvos.
Lo tradicional ha sido sancionar Constituciones de principios y no
reglamentarias, partiendo del concepto liberal de no limitar el desenvol-
vimiento de la libertad poltica. Este prurito no regulador fue el que
tuvo que ser vencido en las histricas deliberaciones del Congreso
Constituyente mexicano de 1917: "nuestra Constitucin de 1857, por
establecer principios generales sostuvo el diputado Jara slo ha
resultado un traje de luces para el pueblo mexicano ..."; se "pretende
hacer la Constitucin como telegrama, como si costase mil francos cada
palabra", "es ms noble sacrificar a la humanidad, salgamos de ese
molde estrecho en que quieren encerrarla, rompamos con las viejas
teoras de los tratadistas ... porque, seores, hasta ahora leyes verda-
deramente eficaces y salvadoras, no las encuentro".54
Analizaremos, sKcintamente, los grandes captulos que configuran
el Estado de prestaciones contenido en las Constituciones de nuestro
continente.
A. La proteccin de la salud
"El Estado tiene la obligacin de defender el capital humano pro-

tegiendo la salud de la poblacin y asegurar la continuidad de los
medios de subsistencia y rehabilitacin de las personas inutilizadas",
reza el a. 158 de la Constitucin de Bolivia uno de los pases ms
pobres del continente como forma de ratificar la ndole insuficiente
de una prescripcin de este carcter. De todos modos, resulta impor-
tante, desde el punto de vista jurdico, que el a. 164 de la Constitu-
cin boliviana disponga que "las normas relativas a la salud pblica
son de carcter coercitivo y obligatorio", porque dicho texto habilita,
a nuestro juicio, a la intervencin judicial en situacin de incumpli-
miento, aunque, claro est, debe estar probada la existencia de recur-
sos por parte del Estado.
El Estado protege al enfermo desvalido (Costa Rica, a. 51); le co-
rresponde al Estado la coordinacin y control de las acciones relacio-
nadas con la salud ; es deber del Estado garantizar la ejecucin de
las acciones de salud (Chile, a. 19.9).
14 Diario de debates, t. I, p. 978, cit. por Carpizo, Jorge, La Constitucin mexi-

cana de 1917, Mxico, UNAM, 1979, p. 95.
El Estado velar por el mejoramiento de la alimentacin, de los ser-

vicios sanitarios y condiciones higinicas, procurar los medios para
la prevencin y tratamiento de las enfermedades epidmicas y end-
micas, y dar asistencia mdica y hospitalaria gratuita a quienes por
sus escasos recursos lo requieran (Repblica Dominicana, a. 8.17).
Se atender a la salud de la poblacin ... por medio de la sociali-
zacin de la medicina ... ; se tender a eliminar el alcoholismo y otras
toxicomanas y a disminuir la mortalidad infantil (Ecuador, a. 29.2).
La salud de los habitantes constituye un bien pblico ... El Estado
dar asistencia gratuita a los enfermos que carezcan de recursos ...
cuando el tratamiento constituye un medio eficaz para prevenir la dis-
criminacin de una enfermedad trasmisible (El Salvador, aa. 65 y
66). Como podemos apreciar, en este pas se somete a una severa li-
mitacin la prestacin gratuita del servicio de salud a la poblacin,
pues tan slo est prevista para enfermedades epidmicas.
El Estado velar por la salud de todos sus habitantes.., ella es un
bien pblico ... El Estado velar porque la alimentacin y nutricin
de la poblacin rena los requisitos mnimos de salud ... ; se tomarn
medidas de prevencin, tratamiento y rehabilitacin contra el alcoho-
lismo, la drogadiccin y otras causas de desintegracin familiar (Gua-
temala, aa. 56, 94, 95 y 99).
El Estado tiene la imperiosa obligacin de garantizar el derecho a
la salud .. conforme a la Declaracin Universal de los Derechos del
Hombre (Hait, a. 19).
Corresponde al Estado la regulacin y supervisin de los productos
alimenticios, qumicos, farmacuticos y biolgicos. Se crea el Instituto
Hondureo para la Prevencin del Alcoholismo, Drogadiccin y Far-
macodependencia (Honduras, aa. 146 y 148).
Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud ... (Mxico,
a. 4).
El Estado establecer las condiciones bsicas para la promocin, pro-
teccin y recuperacin, en forma igualitaria, de la salud de los nicara-
genses (Nicaragua, a. 59).
Es funcin esencial del Estado velar por la salud de la poblacin
de la Repblica. El individuo, como parte de la comunidad tiene
el derecho y la obligacin de conservar la salud (Panam, a. 105). El
modo como est formulada esta norma permite sostener que estamos
en presencia de una accin popular a favor de todos los habitantes,
aunque su propia salud no est en juego, habida cuenta que se le re-
conoce este derecho a todos los individuos "como parte de la comu-
nidad".
Todos los habitantes tienen derecho a la proteccin y promocin de

la salud y estn obligados a someterse a las medidas sanitarias que
establezcan las leyes (Paraguay, a. 93).
Todos tienen el derecho a la proteccin de la salud integral y el
deber de participar en su promocin y defensa ... El Poder Ejecutivo
seala la poltica nacional de salud ... ; se debe reglamentar y super-
visar la produccin, calidad, uso y comercio de productos alimenticios
qumicos, farmacuticos y biolgicos; se combate y sanciona el trfico
de drogas (Per, aa. 15, 16 y 17).
El Estado legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud
e higiene pblicas, procurando el perfeccionamiento fsico, moral y
social de todos los habitantes.., el Estado proporcionar gratuitamen-
te los medios de prevencin y de asistencia tan slo a los indigentes
o carentes de recursos suficientes (Uruguay, a. 44).
Todos tienen derecho a la proteccin de la salud. Las autoridades
velarn por el mantenimiento de la salud pblica y proveern los me-
dios de prevencin y asistencia a quienes carezcan de ellos (Venezuela,
a. 76).
La salud es un derecho de todos y un deber del Estado ... , las ac-
ciones del servicio pblico de salud, integran una red regionalizada
y jerarquizada y constituyen un sistema nico de carcter descentrali-
zado e integral ... ; la asistencia a la salud puede ser atendida por
la iniciativa privada ... ; no habr subsidios pblicos a instituciones
privadas con fines de lucro ... La ley regular las condiciones para el
trasplante de rganos o sustancias humanas ... , siendo vedado todo
tipo de comercializacin ... ; controlar los productos de inters para
la salud ... ; fiscalizar la produccin, transporte, guarda y utilizacin
de sustancias psicoactivas, txicas o radioactivas (Brasil, aa. 196-200).
B. La proteccin de la cultura
La educacin es la ms alta funcin del Estado (Bolivia, a. 177). La

educacin pblica ser organizada como un proceso integral correla-
cionado en sus diversos ciclos ... (Costa Rica, a. 77). La enseanza
es funcin del Estado ... ; ella debe promover la formacin comunista
de las nuevas generaciones ... (Cuba, a. 38, b y c). Le corresponde al
Estado fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus niveles ...
(Chile, a. 19.10). Es deber del Estado proporcionar la educacin fun-
damental de todos los habitantes ... (Repblica Dominicana, a. 8.16).
El Estado fomentar y promover la cultura, la creacin artstica y la
investigacin cientfica ... ; la educacin primordial del Estado ...
(Ecuador, aa. 26 y 27). Es obligacin primoicliol del Es',a

fomento y difusin de la cultura... La educacin tiene los
siguientes fines: lograr el desarrollo integral de la personalidad ... ;
contribuir a la construccin de una sociedad democrtica ms prspe-
ra, justa y humana; inculcar el respeto por los derechos humanos...;
combatir todo espritu de intolerancia y de odio (El Salvador, aa. 53
y 55). Es obligacin del Estado proporcionar y facilitar educacin a
sus habitantes sin discriminacin alguna ... ; la educacin tiene como
fin primordial el desarrollo integral de la persona humana, el conoci-
miento de la realidad y la cultura nacional y universal (Guatemala,
aa. 71 y 72). La educacin es una carga del Estado y de las colecti-
vidades territoriales: en primer lugar la escolaridad masiva, que permita
el desenvolvimiento del pas (Hait, aa. 32.1 y 2). La educacin es
funcin esencial del Estado para la conservacin, el fomento y difusin
de la cultura ... ; la educacin nacional ser laica y se fundamentar
en los principios esenciales de la democracia ... (Honduras, a. 151); en
este pas se establece que la formacin de los docentes es funcin y
responsabilidad exclusiva del Estado (a. 163).
En Mxico la educacin que imparta el Estado tender a desarrollar
armnicamente todas las facultades del ser humano, fomentando, a la
vez, el amor a la patria y la conciencia de solidaridad internacional
en la independencia y la justicia ... ; dicha educacin se mantendr
por completo ajena a cualquier doctrina religiosa ... y luchar contra
la ignorancia, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios ...
ser democrtica.., nacional.., y contribuir a la mejor convivencia
(a. 3.1). En este pas las corporaciones religiosas, sus ministros y las
asociaciones o sociedades ligadas con la propaganda de cualquier credo
religioso, no intervendrn en forma alguna en planteles en que se
imparta educacin primaria, secundaria y normal y la destinada a obre-
ros y campesinos (a. 3.IV). De este modo, Mxico se coloca a la
cabeza, en Latinoamrica, de un movimiento de laicizacin de la ense-
anza con el claro sentido de evitar la formacin clerical y dogm-
tica de su dirigencia que no ha podido ser imitado en los otros pases
hermanos, debido al gran poder y presencia de la Iglesia catlica en
el continente. Importa destacar, de cualquier forma, que el objetivo
sealado ha sido logrado en el pas azteca, sin que ello haya signi-
ficado, al mismo tiempo, un desmedro a la vigencia y al sentimiento
religiosos del pueblo mexicano, que siguen tangibles, no obstante la
ausencia religiosa en la prestacin educativa.
La educacin tiene como objetivo la formacin plena e integral del
nicaragense; dotarlo de una conciencia crtica, cientfica y humans-
tica; desarrollar su personalidad y el sentido de su dignidad y capa-

citarlo para asumir las tareas de inters comn que demande el pro-
greso de la nacin... ; ella es un proceso nico, democrtico, creativo
y participativo que vincula la teora con la prctica, el trabajo manual
con el intelectual, y promueve la investigacin cientfica ... La educa-
cin es funcin indeclinable del Estado y a l corresponde planificarla,
dirigirla y organizarla ... (Nicaragua, aa. 116, 117, 118 y 119).
El Estado reconoce el derecho de todo ser humano a participar en
la cultura ; la cultura nacional est constituida por las manifesta-
ciones artsticas, filosficas y cientficas producidas por el hombre a
travs de las pocas; el Estado promover, desarrollar y custodiar
este patrimonio nacional... ; las tradiciones folclricas constituyen
parte medular de la cultura nacional ... La educacin es democrtica
y fundada en principios de solidaridad humana y justicia social ... ;
ella debe atender al desarrollo armnico e integral del educando den-
tro de la convivencia social ... (Panam, aa. 76, 77, 83 y 88).
El Estado fomentar la cultura en todas sus manifestaciones: prote-
ger la lengua guaran ... ; el derecho a la educacin se ejerce para
desarrollar las aptitudes espirituales y fsicas, para formar una con-
ciencia cvica y moral y para capacitarse en la lucha por la vida
(Paraguay, aa. 89 y 92).
La educacin tiene como fin el desarrollo integral de la personali-
dad; se inspira en los principios de la democracia social ... fomenta
el conocimiento y la prctica de las humanidades, el arte, la ciencia,
y la tcnica ... ; en todo lugar cuya poblacin lo requiere, hay cuando
menos un centro educativo primario (Per, aa. 21, 22 y 25).
El Estado crear y sostendr escuelas, instituciones y servicios sufi-
cientemente dotados para asegurar el acceso a la educacin y a la
cultura ... La educacin tendr como finalidad el pleno desarrollo de
la personalidad, la formacin de ciudadanos aptos para -la vida y para
el ejercicio de la democracia, el fomento de la cultura y el desarrollo
del espritu de solidaridad humana (Venezuela, aa. 78 y 80).
La educacin ser promovida e incentivada con la colaboracin de
la sociedad, para lograr el pleno desenvolvimiento de la persona, su
preparacin para el ejercicio de la ciudadana y su cualificacin para
el trabajo. La enseanza ser administrada sobre la base de la igual-
dad de condiciones, libertad en su ejercicio, pluralismo de ideas, gra-
tuidad... y gestin democrtica. Se garantiza la carrera del magisterio
pblico al cual se accede por concurso pblico (Brasil, aa. 205 y 206).
El Estado garantizar a todos el pleno ejercicio de los derechos cul-
turales y el acceso a las fuentes de la cultura nacional ... (Brasil, a.
215). La Unin aplicar anualmente a la educacin nunca menos del

18% y los Estados y el Distrito Federal y los municipios no menos
del 25% de la recaudacin impositiva (Brasil, a. 212).
Al Congreso le corresponde proveer al progreso de la ilustracin,
dictando planes de instruccin general y universitaria ... (Argentina,
a. 67.16). La ley reglamentar la intervencin del Estado para el ex-
clusivo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el
orden pblicos (Uruguay, a. 68). Intervencin slo planificadora en la
Argentina y de estricto poder de polica liberal en Uruguay.
En Colombia el Estado tiene la suprema inspeccin y vigilancia de
los institutos pblicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento
de los fines sociales y de la cultura y la mejor formacin intelectual,
moral y fsica de los educandos (a. 41).
C. El rgimen de la reforma agraria
Las tierras son del dominio originario de la nacin y corresponde

al Estado la distribucin de la propiedad agraria ... El Servicio Na-
cional de Reforma Agraria tiene jurisdiccin en toda la Repblica; los
ttulos son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso ...
(Bolivia, aa. 165 y 175). El Estado tiene la obligacin de conceder
crditos de fomento a los campesinos (Bolivia, a. 173).
Se declara de inters social la dedicacin de la tierra a fines tiles ... ;
se destinan a los planes de la reforma agraria las tierras del Estado, o
las que se expropien ... ; se debe integrar efectivamente a la vida
nacional la poblacin campesina, renovando los mtodos de produc-
cin y la capacitacin del campesino (Repblica Dominicana, a. 8.13.a).
El Estado fija las condiciones de distribucin de la tierra.., en el
marco de una reforma agraria (Hait, a. 37), llevada adelante por
el Instituto Nacional de la Reforma Agraria, organismo que fija los
objetivos de dicha reforma en beneficio de los reales trabajadores de
la tierra (Hait, a. 248). La ley determina la superficie mnima y mxi-
ma de las unidades bsicas para la explotacin agraria (Hait, a. 248.1).
La reforma agraria es un proceso integral y un instrumento de trans-
formacin de la estructura del pas, destinado a sustituir el latifundio
y el minifundio por un sistema de propiedad de la tierra que garanti-
ce la justicia social en el campo y aumente la produccin y la produc-
tividad... Las dems polticas econmicas y sociales que el gobierno
apruebe deben formularse y ejecutarse en forma armnica con la re-
forma agraria ... Es atribucin del presidente de la Repblica dictar
todas las medidas a su alcance para promover la rpida ejecucin de

la reforma agraria (Honduras, aa. 245.32, 344 y 345).
Se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos
humanos.., para el fraccionamiento de los latifundios.., para dis-
poner la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comuni-
dades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola, para la
creacin de nuevos centros indispensables; ... los ncleos de poblacin
que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente,
tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propie-
dades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola
(Mxico, a. 27). La Constitucin define en detalle las diversas variables
de pequea propiedad agrcola y establece las bases para fijar la
extensin mxima de la propiedad rural (Mxico, a. 27). Estas normas
constituyen el mximo aporte del constitucionalismo social latinoame-
ricano a favor de la reforma agraria, debindose entender que, en
orden a la distribucin de las tierras a favor de ncleos de poblacin
que carecieran de ellas o las tuvieran en forma insuficiente, las dis-
posiciones constitucionales mexicanas son operativas.
La reforma agraria es instrumento fundamental para realizar una
justa distribucin de la tierra y el medio estratgico para las transfor-
maciones revolucionarias, el desarrollo nacional y el progreso social de
Nicaragua ... Esta reforma abolir el latifundio, el rentismo, la insu-
ficiencia en la produccin y la explotacin a los campesinos, y promo-
ver las formas de propiedad compatibles con los objetivos econmicos
de la nacin ... Se garantiza la propiedad de la tierra a todos los pro-
pietarios que la trabajen productiva y eficientemente ... (Nicaragua,
aa. 106, 107 y 108). La normativa nicaragense, con ser en su formu-
lacin ms expresiva que la mexicana, por caso, deja su efectividad
librada al quehacer de la ley y a la factibilidad poltica de llevar a
cabo su propuesta; en ese sentido carece de la operatividad que he-
mos destacado en el texto de Mxico.
Se consagra a la reforma agraria como uno de los factores funda-
mentales para lograr el bienestar rural, que consiste en la incorporacin
efectiva de la poblacin campesina al desarrollo econmico y social
de la nacin; a este efecto se adoptarn sistemas justos de distribucin,
propiedad y tenencia de la tierra de que puede ser propietaria una
persona.., basada en la relacin de la superficie territorial del pas
con el nmero de sus habitantes, la aptitud natural de las tierras y las
necesidades de desarrollo ... Las reas en exceso sern consideradas
latifundios y debern venderse a plazos y en condiciones especiales
cuando se trate de tierras incultas necesarias para la explotacin agro-
112 HUMBERTO QUEROGA LAVI
pecuaria o para la fundacin de poblaciones estables. El latifundio ser

objeto de un sistema impositivo progresivo (Paraguay, aa. 128 y 129).
El Estado garantiza el derecho de propuesta privada sobre la tie-
rra, en forma individual, cooperativa, corporal, autogestionaria ,
en armona con el inters social ... Las tierras abandonadas pasan al
dominio del Estado para su adjudicacin a campesinos sin tierra (a
nuestro juicio, existiendo el recurso no hay impedimento para otorgar-
le carcter operativo a esta clusula). La reforma agraria es el instru-
mento de transformacin de la estructura rural, a tal fin: se prohibe
el latifundio, se protege la pequea y mediana propiedad ... (Per, aa.
157 y 159).
El Estado propender a mejorar las condiciones de vida de la po-
blacin campesina ... El rgimen latifundista es contrario al inters
social ... se establecern normas encaminadas a dotar de tierra a
campesinos y trabajadores rurales que carezcan de ella, as como de
proveerlos de medios necesarios para hacerla producir (Venezuela, aa.
77 y 105).
Compete al Estado desapropiar por inters social a los fines de la
reforma agraria, los inmuebles rurales que no cumplan su funcin so-
cial, mediante previa y justa indemnizacin en ttulos de deuda agra-
ria, con clusula de preservacin del valor real, rescatables en un plazo
de hasta 20 aos... (Brasil, a. 184); la pequea propiedad rural.
desde que es trabajada por la familia no ser objeto de gravamen para
el pago de las deudas provenientes de la actividad productiva ... (a.
5.XXVI); no son susceptibles de desapropiacin a los fines de la reforma
agraria: la pequea y mediana propiedad, desde que su propietario
no posea otra, y la propiedad productiva (a. 185); la distribucin
de las tierras pblicas ser compatible con la reforma agraria (a.
188); los beneficiarios de la distribucin de inmuebles rurales destina-
dos a la reforma agraria recibirn ttulos de dominio o de concesin
de uso, no negociables por el plazo de diez arios (a. 189); aquellos
que no siendo propietarios poseyeran como tales, durante cinco aos
sin interrupcin y sin oposicin, un rea de tierra en zona rural, no
superior a 50 hectreas, tornndola productiva por su trabajo y te-
niendo en ella su morada, adquiere la propiedad (a. 191). Como bien
podemos apreciar, esta ltima norma dispone una prescripcin adqui-
sitiva corta, en el rea rural, que tiene el inaceptable objeto de impe-
dir el abandono improductivo de la pequea propiedad agraria.
El profesor brasileo Wanderley Reis, comentando estos textos, ha
sostenido que en la reforma agraria del Brasil parece haber realismo
de ms y excesiva cautela, dado que la cuestin agraria en el pas
tiene asumida formas dramticas de abierta beligerencia; para dicho

profesor la reforma agraria es un instrumento importante de poltica
econmica y socia1.65
En Colombia no est constitucionalizada la reforma agraria, pero
interesa conocer el pensamiento de sus doctrinarios. Segn Schica, al
encontrarse agotada la confianza en el reformismo agrario hay que
acudir a soluciones ms radicales, tanto polticas como socioeconmi-
cas, para evitar los efectos subversivos revolucionarios originados en
la confrontacin terrateniente-campesinado. La divisin del pas en sec-
tores rural y campesino crea un desequilibrio oprobioso que destru-
ye la ficcin de la unidad nacional. Para frenar tan peligroso desfa-
se social se sugiere siguiendo a Galat aunar la accin comunal con
desarrollo, creando empresas comunitarias campesinas, "que seran un
modo concreto de redistribucin del poder.
D. La proteccin de la familia
1) La familia, el matrimonio, la maternidad y los hijos estn bajo la

proteccin del Estado (Brasil, a. 226; Bolivia, aa. 193 y 199; Costa
Rica, a. 51; Cuba, a. 34; Repblica Dominicana, a. 8.15; Ecuador, a.
22; El Salvador, a. 32; Guatemala, a. 47; Hait, a. 259; Honduras,
Per, a. 5; Uruguay, a. 40; Venezuela, a. 73).
La ley establecer la proteccin integral de la familia (Argentina,
a. 14 bis).
La familia es la base o ncleo fundamental de la sociedad ... (Bra-
sil, a. 226; El Salvador, a. 32; Hait, a. 259; Chile, a. 1; Nicaragua, a.
70; Paraguay, a. 81; Per, a. 5; Uruguay, a. 40; Venezuela, a. 73); en
Repblica Dominicana el matrimonio es el fundamento legal de la
familia (a. 8.15.c): idem en Panam (a. 53).
El casamiento religioso tiene efecto civil ... (Brasil, a. 226.2).
Todos los nios tienen el derecho al amor, al afecto y a la com-
prensin, as como al sostn moral y material de sus padres. Un Cdigo
de la Familia debe ser elaborado con el objeto de asegurar la protec-
cin y el respeto de los derechos de la familia y de definir las formas
de investigar la paternidad (Hait, aa. 261 y 262).
55 Opinin expresada en el nmero especial del O Estado de Silo Paulo, cit.,

nota 35.
" Cfr. Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 164 y Galat, Jos, Un pas pres-
tado, Bogot, Tercer Mundo, 1978, p. 197.
El Estado atiende preferentemente a las necesidades de la perso-

na y de la familia en materia de alimentacin, vivienda y recreacin
(Per, a. 18).
No cabe duda que nuestras sociedades reconocen en la familia al
ncleo del sistema social que le permite reproducirse y obtener iden-
tidad. Estas normas, que en muchos casos no son ms que declaracio-
nes sin contenido normativo, ni aun programtico, tienen esa funcin
recognitiva dirigida a impedir que la legislacin pueda avasallar de
modo alguno una institucin de carcter bsico. A partir de aqu las
prescripciones constitucionales relativas a la familia ya adquieren con-
tenido normativo y puede ser el fundamento de pretensiones jurdicas.
2) Reconocen la igualdad de derechos entre los cnyuges (Brasil, a.
226.5; Bolivia, a. 194; Costa Rica, a. 52; Cuba, a. 35; Repblica Domi-
nicana, a. 8.15.d; Ecuador, a. 22; El Salvador, a. 32; Guatemala, a. 47;
Honduras, a. 112; Nicaragua, a. 73; Panam, a. 53; Paraguay, a. 51).
3) Reconocen las uniones libres o de hecho entre hombres y mujeres
(Brasil, a. 226.3; Bolivia, a. 194; Ecuador, a. 23; Guatemala, a. 48;
Hait, a. 260; Honduras, a. 112; El Salvador, a. 32; Nicaragua a. 72;
Per, a. 9: en este caso con alcance limitado al rgimen de los ga-
nanciales). En estos pases las uniones de hecho son tan frecuentes
que, podra afirmarse, constituyen la regla, de all el reconocimiento
constitucional que ha llevado, en el Ecuador, al extremo de reconocer
las estipulaciones especiales, de carcter econmico en beneficio de sus
hijos o referentes al patrimonio familiar, que pudieran estipular quie-
nes se encuentran unidos de hecho (a. 23).
En Panam las uniones de hecho deben mantenerse cinco arios con-
secutivos con singularidad y estabilidad para tener validez; pero el
Ministerio Pblico o terceros que aleguen derechos pueden oponerse
en inters de la moral o de la ley ... si las relaciones fueran contrarias
a la realidad de los hechos (a. 54). En sentido inverso, resulta notable
que un pas como el Paraguay, donde las uniones de hecho son harto
frecuentes, no las haya reconocido en la Constitucin.
4) Reconocen la igualdad entre hijos matrimoniales y extramatrimo-
niales (Brasil, a. 227.VII.6; Bolivia, a. 195; Costa Rica, a. 53; Cuba, a.
36; Ecuador, a. 25; El Salvador, a. 36; Guatemala, a. 50; Honduras,
a. 114; Nicaragua, a. 75; Panam, a. 56; Per, a. 6; Uruguay, a. 42).
Se prohbe toda calificacin personal sobre la naturaleza de la
filiacin (Costa Rica, a. 54; Cuba, a. 36; Ecuador, a. 25; El Salvador,
a. 36; Guatemala, a. 50; Honduras, a. 114; Nicaragua, a. 75; Panam, a.
57; Paraguay, a. 86; Per, a. 6).
Reconocen y protegen la adopcin, con igualdad de derechos para

hijos propios y adoptivos (Brasil, a. 227.VII.6; El Salvador, a. 36; Gua-
temala, a. 54; Honduras, a. 116; Nicaragua, a. 79; Paraguay, a. 87;
Venezuela, a. 75).
5) Protegen el patrimonio familiar y el bien de la familia (Argentina,
a. 14 bis; Bolivia, a. 198; Costa Rica, a. 65; Repblica Dominicana, a.
8.15.a; Ecuador, a. 24; Honduras, a. 118; Panam, aa. 58 y 109; Para-
guay, a. 82; Per, a. 5; Uruguay, aa. 41 y 49; Venezuela, a. 73).
Toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y
decorosa (Mxico, a. 4) en la prestacin del servicio de trabajo; en
igualdad de condiciones tendrn prioridad quienes representen la nica
fuente de ingreso de la familia (Mxico, a. 123.A.XXV).
Se encuentra protegido el ahorro familiar (Repblica Dominicana,
a. 8.15.a).
6) Amparan la paternidad responsable (Brasil, a. 226.7; Ecuador, a.
24; Guatemala, a. 47; Nicaragua, a. 78; Panam, a. 59.1; Per, a. 6;
Mxico, a. 4: este pas reconoce el derecho de los padres a decidir
libremente el nmero de hijos).
7) Reconocen el divorcio a nivel constitucional (Bolivia, a. 196: aun-
que en forma elptica, dado que habla "en caso de separacin de los
padres"; Cuba, a. 35; Honduras, a. 113; Nicaragua, a. 72; Per, a. 5).
En Brasil el divorcio slo produce efecto luego de un ario de la sepa-
racin judicial o de dos aos de producida la separacin de hecho
(a. 226.6).
8) El derecho a conocer su filiacin paterna est contemplado en:
Costa Rica, a. 53; Bolivia, a. 195; Cuba, a. 36; El Salvador, a. 36;
Hait, a. 262; Honduras, a. 115; Nicaragua, a. 78; Panam, a. 57; Vene-
zuela, a. 75.
9) Honduras les reconoce a los padres de hijos minusvlidos el dere-
cho de preferencia para desempearse en cargos pblicos (a. 121); valio-
sa previsin de carcter solidario para atender a la igualacin social.
10) El derecho a la sepultura gratuita a favor del ncleo familiar con
medios econmicos suficientes est dispuesto en Per (a. 11).
11) El derecho a asignaciones familiares en Argentina (a. 14 bis); re-
guladas como compensacin econmica familiar en Bolivia (a. 158).
Estos postulados generales encuentran una concretacin mayor en
la siguiente normativa especfica:
a) La educacin fiscal es gratuita ... y en el ciclo primario o bsico
es obligatoria: Brasil, a. 208.1; Bolivia, a. 177; Colombia, a. 41; Costa
Rica, a. 78; Cuba, a. 38.ch; Chile, a. 19.10; Repblica Dominicana, a.

8.16; Ecuador, a. 27: tanto en el ciclo primario como en el secundario;
El Salvador, a. 56; Guatemala, a. 74; Hait, a. 32.1 y 3; Honduras, a.
171; Mxico, a. 3.VI y VII; Nicaragua, a. 121; Paraguay, a. 89; Panam,
a. 91; Per, a. 25; Uruguay, aa. 70 y 71; Venezuela, aa. 55 y 78. En
este ltimo pas se establece que respecto a la enseanza superior y
especial, habr excepciones a la gratuidad cuando se trate de personas
provistas de medios de fortuna (a. 78). En Argentina la obligatoriedad
de la educacin es: implcita en el a. 5; la gratuidad fue suprimida
en la reforma de 1860, pero est asegurada por la ley. En Brasil est
preceptuada la progresiva extensin de la obligatoriedad y gratuidad
de la enseanza al nivel medio. Adems, se le otorga carcter de dere-
cho pblico subjetivo al acceso a la gratuidad de la enseanza y se
establece la responsabilidad de las autoridades que no ofrezcan, o lo
hagan irregularmente, la enseanza obligatoria (a. 208); en este caso
la Constitucin est habilitando la va jurisdiccional para hacer efec-
tiva la prestacin educacional del Estado.
El Estado mantiene un sistema de becas para estudiantes ... (Cuba,
a. 38.ch; Guatemala, a. 74; Panam, a. 98; Paraguay, a. 90; Uru-
guay, a. 71).
b) La educacin oficial es laica.., y se proporcionarn gratuitamen-
te los servicios de carcter social (Ecuador, a. 27). El Estado contri-
buir al sostenimiento de la enseanza religiosa sin discriminacin
alguna (Guatemala, a. 73).
c) Es de inters nacional la enseanza sistemtica de la Constitu-
cin de la Repblica y de los derechos humanos (Guatemala, a. 72;
Honduras, a. 168; Per, a. 22); la Constitucin ser ampliamente divul-
gada en lenguas Guiche, Mane, Cakchiquel y Kekchi (Guatemala, a. 18
de las disposiciones transitorias); la formacin tica y cvica es obliga-
toria en todo el proceso educativo (Per, a. 22).
d) Los establecimientos de enseanza son inviolables y ninguna
fuerza pblica puede penetrar en ellos sin acuerdo de sus directivos,
salvo caso de flagrante delito, o cuando aqullos han sido utilizados
con otros fines (Hait, a. 34.1).
e) La alfabetizacin es una necesidad social a la que deben contri-
buir todos los habitantes (Bolivia, a. 179); de esta forma se establece
la carga pblica de alfabetizar. Se combatir el analfabetismo (Brasil,
a. 214.1; Costa Rica, a. 83; Repblica Dominicana, a. 8.16; Ecuador, a'.
27; El Salvador, a. 59; Guatemala, a. 75; Hait, a. 32.9; Honduras,
a. 154; Nicaragua, a. 122; Per, a: 26).
f) El Estado sostiene y fomenta la educacin de los minusvlidos

(Honduras, a. 169); los adultos gozarn de oportunidades para educarse
y desarrollar actividades ... (Nicaragua, a. 122); ... para acceder al
progreso de educacin permanente (Per, a. 26); se garantiza la for-
macin extracurricular de la juventud ... (Per, a. 27).
g) El Estado auxiliar a los estudiantes sin recursos econmicos para
que tengan acceso a los ciclos superiores de enseanza ... (Bolivia, a.
180; Costa Rica, a. 78).
h) Se destina a la educacin no menos del 10% del presupuesto (Co-
lombia, a. 41); no menos del 20% del presupuesto (Per, a. 39).
i) El Estado debe atender al establecimiento de un sistema para la
formacin profesional de los recursos humanos (El Salvador, a. 40;
Honduras, a. 140; Nicaragua, a. 119; Panam, aa. 71 y 93; Per, a. 46);
estar tambin a su cargo la capacitacin sindical (Panam, a. 72).
j) Las Universidades pblicas son autnomas ... (Bolivia, a. 185;
Costa Rica, a. 84; Hait, a. 208; Ecuador, a. 28; El Salvador, a. 61;
Guatemala, a. 82; Honduras, a. 160; Mxico, a. 3.VIII; Nicaragua, a.
125; Panam, a. 99; Paraguay, a. 91; Per, a. 31); ellas gozan de
autonoma didactico-cientfica, administrativa y financiera, y obedecen
al principio de indisolubilidad entre enseanza, pesquiza y extensin
(Brasil, a, 207).
En Ecuador las funciones principales de la Universidad son el es-
tudio y el planteamiento de soluciones para los problemas del pas; la
creacin y desarrollo de la cultura nacional y su difusin en los secto-
res populares; la investigacin cientfica, la formacin profesional y
tcnica, la contribucin para crear una nueva y ms justa sociedad ...
(a. 28). Tambin estn reconocidas, en forma expresa, las universidades
privadas en: Bolivia, a. 188; Ecuador, a. 28; El Salvador, a. 61; Guate-
mala, a. 85; Honduras, a. 160; Per, a. 31.
o En Bolivia, a. 188 y Guatemala, a. 86 en este caso a travs del
Consejo de Enseanza Privada Superior, las universidades privadas
se encuentran supervisadas por el Estado; en Hait dicha supervisin
alcanza a toda la enseanza (a. 33) y en la Universidad privada el ca-
pital y los profesores deben ser mayoritariamente haitianos (a. 211);
en Panam es la universidad oficial la que fiscaliza y revalida los ttulos
de las universidades privadas (a. 95).
En Guatemala las universidades no podrn ser objeto de procesos
de ejecucin ni intervenidas, pero las privadas slo podrn serlo cuando
la obligacin que se haga valer provenga de contratos civiles, mercan-
tiles o laborales (a. 88); como bien puede apreciarse se trata de una
autonoma cuasi absoluta que no le permite ni a la ley disponer la in-
tervencin de las universidades ni pblicas ni privadas cuando stas

se hubieran apartado manifiestamente de sus objetivos especficos; no
creemos que este exceso de automatizacin pueda asegurar el equili-
brio constante del sistema universitario: la ley puede siempre intervenir
cuando las universidades han desnaturalizado su funcin social, en el
caso de las pblicas, para reorganizarlas, en el caso de las privadas, para
retirarles su potestad de habilitacin profesional (salvo que dicha habi-
litacin estuviera a cargo del Estado).
En el Per las universidades estn exoneradas de impuestos (a. 32).
No se otorgar autorizacin a las universidades privadas cuyos pla-
nes de estudio no aseguren una capacitacin al servicio de la nacin y
del pueblo y no estn dentro del espritu que informa la Constitucin
(Bolivia, a. 188).
En Per se establece en forma explcita que son las universidades
las que otorgan grados acadmicos y ttulos profesionales (a. 31), de
forma tal que la ley no puede disponer a favor del Estado la recupera-
cin de esa potestad, en el supuesto de que el desenvolvimiento universi-
tario se hubiera corporativizado en demasa y se hiciera conveniente, por
razones de inters pblico, recuperar dicha potestad. Es preferible,
en esta materia, que la Constitucin no avance en un tema que debe
estar sometido a contingencias de situaciones e histricas.
k) El Estado proporcionar alimento y vestido a los escolares indi-
gentes (Costa Rica, a. 82).
1) La Academia de la Lengua y otras que sean creadas e integradas
con miembros honorarios, estn previstas en la Constitucin de Hait
(aa. 213 y 214; hay que tener presente que la Academia de la Lengua,
en ese pas, ha sido creada para permitir el desenvolvimiento cientfico
y armnico del idioma "creole".
E. Los regmenes de asistencia, seguridad y previsin social
1) La asistencia pblica es funcin del Estado, ella se deber prestar

a quienes careciendo de bienes de subsistencia y de derecho para exigir-
los a otras personas, estn fsicamente incapacitados para trabajar (Co-
lombia, a. 19); se trata de la nica disposicin colombiana que contiene
el establecimiento de una norma concreta de prestaciones a cargo del Es-
tado (adems de la gratuidad de la enseanza), sin perjuicio de la gen-
rica determinacin por la cual las autoridades se encuentran obligadas
a asegurar el cumplimiento de los deberes sociales por parte del Estado
(a. 16). Luis Carlos Schica seala que "de esta manera se reacciona
contra el prejuicio de que la miseria y la pobreza pertenecen al orden
natural de las cosas y, que, por lo tanto, son irrenunciables, salvo el

consuelo brindado espontneamente por la caridad de los ricos; se pien-
sa, por el contrario, que esas situaciones de desvalimiento son resultado
del sistema social..." y que "la asistencia viene a ser una carga social,
compensatoria de los injustos desequilibrios del sistema".57
En Bolivia tambin se establece que el servicio y la asistencia sociales
son funcin del Estado (a. 164).
2) La seguridad social se inspirar en los principios de universalidad,
solidaridad, unidad de gestin, economa, oportunidad y eficiencia (Bo-
livia, a. 158); ella tendr el carcter de integral e irrenunciable (Argen-
tina, a. 14 bis); la seguridad social es un derecho que se satisface por
prestaciones bsicas uniformes (Chile, a. 19.18); el Estado estimular el
desarrollo progresivo de la seguridad social... (Repblica Dominicana,
a. 8.17); todos los ecuatorianos tienen derecho a la seguridad social...
las prestaciones del seguro social no sern susceptibles de cesin, em-
bargo o retencin.., y estarn exentas de impuestas (Ecuador, a. 29);
la seguridad social constituye un servicio pblico de carcter obligato-
rio... (El Salvador, a. 50).
El Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social...
que se instituye como funcin pblica ... ; contra las resoluciones del
instituto guatemalteco de seguridad social, cabe recurso contencioso ad-
ministrativo... (Guatemala, a. 100); los servicios de seguridad social
sern prestados por el Instituto Hondureo de Seguridad Social que cu-
brir.., todas las contingencias que afecten la capacidad de producir... ;
este rgimen se instaurar en forma progresiva, tanto en lo referente a
los riesgos cubiertos como a las zonas geogrficas y categoras de traba-
jadores protegidos (Honduras, aa. 142 y 143).
Es de utilidad pblica la ley del Seguro Social... (Mxico, a. 123.
XXIX); el Estado garantiza a los nicaragenses el derecho a la seguri-
dad social para su proteccin integral frente a las contingencias socia-
les... (Nicaragua, a. 61); el Estado instituir, en la medida de las posi-
bilidades, un rgimen de seguridad integral para toda la poblacin del
pas (Paraguay, a. 88); el Estado garantizar el derecho de todos a la
seguridad social, regulando el acceso progresivo a ella, y su financia-
miento (Per, a. 12).
En forma progresiva se desarrollar un sistema de seguridad social
tendente a proteger a todos los habitantes contra infortunios del traba-
jo... (Venezuela, a. 94). Compete al poder pblico organizar la seguri-
dad social con base en los objetivos de: universalidad de cobertura;
57 Op. cit., nota 1, p. 121.

uniformidad, equivalencia e irreductibilidad de beneficios; selectividad

distributiva en las prestaciones; equidad en la formacin de participa-
cin en sus costos; diversidad de financiamiento; carcter democrtico
y descentralizado de su gestin administrativa, con participacin de la
comunidad (Brasil, a. 194).
Podemos entender que este aggiordamiento en funcin de la segu-
ridad social de la mayora de los textos constitucionales latinoamerica-
nos, ha sido el resultado de una historia inmediatamente previa, teida
por orientaciones liberal individualistas, que se desentenda de la cues-
tin social. No se equivoc Virgilio Godo y Reyes cuando al comentar
la Constitucin de Nicaragua de 1974, sealaba que en dicho pas "las
presiones de abajo en el sentido de una democratizacin institucional
son cada da ms fuertes y no podrn ser contenidas por nuestro
tiempo".58
Un cuadro de situacin equivalente se ha ido presentando en los res-
tantes pases, porque, salvo el caso de Colombia, pas que ha ido
quedando rezagado en la inclusin de preceptos sociales en su Consti-
tucin (sin que ello implique que la legislacin ordinaria colombiana
no haya cubierto ese vaco), en el resto la tendencia ha sido cubrir, en
la forma ms pormenorizada posible, las distintas hiptesis de conflic-
to social.
La seguridad social cubre los siguientes rubros:
a) Reconocimiento de la vivienda de inters social (Bolivia, a. 158);
derecho de acceso a una vivienda digna (Argentina, a. 14 bis; Costa
Rica, a. 65; Cuba, a. 8.c; Repblica Dominicana, a. 8.15.b; Ecuador,
a. 30; Guatemala, a. 105: a favor de los trabajadores; Honduras, a. 178;
Mxico, a. 123.B.X11; Nicaragua, a. 64; Panam, a. 113; Paraguay, a.
83; Per, aa. 10 y 18; Uruguay, a. 45; Venezuela, a. 73); se reconocen
adecuados sistemas de financiamiento para adquirir vivienda a favor de
los trabajadores (Guatemala, a. 105; Honduras, a. 179; Mxico, a. 125.
B.XI.f).
En Costa Rica, adems, est contemplada la creacin del patrimonio
familiar del trabajador.
b) Se prev un seguro social obligatorio.., sin superposicin de apor-
tes (Argentina, a. 14 bis): aunque ello no est especificado, este seguro
comprende una cobertura por desocupacin o paro forzoso. El paro
tambin tiene proteccin constitucional en: Brasil, aa. 7.11 y 201.1V;
Bolivia, a. 158; Costa Rica, a. 72; Repblica Dominicana, a. 8.17; Ecua-
58 Vase su pensamiento en el trabajo "Nicaragua: informe sobre el proceso

constitucional 1950-1975", Evolucin de la organizacin. . . , cit., nota 23, vol. I,
p, 264.
dor, aa. 29 y 31.b; Honduras, a. 127; Mxico, a. 123.A.XX1X; Panam,

a. 109; Per, aa, 13 y 42; Uruguay, a. 67; Venezuela, a. 94.
c) Encuentran proteccin constitucional las siguientes situaciones:
La enfermedad: Brasil, a. 201.1; Bolivia, a. 58; Costa Rica, aa. 51
y 73; Cuba, a. 8.b; Repblica Dominicana, a. 8.17; Ecuador, a. 29; El
Salvador, a. 66; Honduras, a. 142; Mxico, a. 123.A.XXIX y B.XI.a y b;
Nicaragua, a. 82.7; Panam, a. 106.4; Paraguay, a. 93; Per, a. 13; Uru-
guay, aa. 44 y 67; Venezuela, a. 94.
La mortalidad infantil: Repblica Dominicana, a. 8.15.a.
La maternidad: Brasil, aa. 201.111 y 203.1; Bolivia, a. 158; Costa
Rica, aa. 51 y 73; Repblica Dominicana, a. 8.15.a; Ecuador, a. 29; El
Salvador, a. 34; Guatemala, a. 52; Hait, a. 260; Honduras, a. 142; Mxi-
co, a. 123.B.X1.c; Nicaragua, a. 74; Panam, aa. 52 y 106.3; Paraguay,
a. 85; Per, aa. 7 y 13; Uruguay, a. 42; Venezuela, a. 74.
La niez o minoridad: Brasil, a. 203.1; Costa Rica, aa. 71 y 73;
Cuba, aa. 8.b y 39; Repblica Dominicana, a. 8.15.a; El Salvador, aa.
34 y 35; Guatemala, a. 51; Hait, aa. 260 y 261; Honduras, aa. 119 al
126; Nicaragua, aa. 76 y 79; Panam, aa. 52 y 106.3; Paraguay, a. 87;
Per, a. 8; Uruguay, a. 41; Venezuela, aa. 74 y 75.
La adolescencia: Panam, a. 106.3; Per, a. 8.
La juventud: Brasil, a. 203.1; Cuba, aa. 8.b y 39; Uruguay, a. 41;
Venezuela, a. 75.
La ancianidad: Brasil, aa. 201.1 y 203.1; Bolivia, a. 158; Costa Rica,
a. 51; Repblica Dominicana, a. 8.17; Ecuador, a. 29; Guatemala, a. 51;
Hait, a. 260; Honduras, a. 117; Mxico, a. 123.A.XXIX; Nicaragua, a.
77; Panam, a. 52; Paraguay, a. 93; Per, aa. 8 y 13; Venezuela, a. 94.
En Brasil los mayores de 65 arios tienen asegurada la gratuidad en los
transportes colectivos urbanos (a. 230).
La invalidez o incapacidad: Brasil, aa, 201.1 y 203.11 y IV; Bolivia,
a. 158: alcanza a los riesgos profesionales; Costa Rica, a. 73; Repblica
Dominicana, a. 817; Ecuador, a. 29; El Salvador, aa. 37 y 70; Guatemala,
aa. 53 y 102.m; Honduras, aa. 120 y 142; Mxico, a. 123.A.XXIX; Nica-
ragua, a. 62; Panam, a. 109; Paraguay, a. 93; Per, aa. 13 y 19; Uru-
guay, a. 67; Venezuela, a. 94. En el caso de Brasil, el Estado se obliga
a garantizar un salario mnimo mensual a los deficientes y a aquellos
que comprueben no poseer medios de proveer a su propia manuten-
cin... (a. 203.V); norma sta que debe ser considerada operativa, dada
la precisin de su formulacin (vanse las consideraciones que hemos
efectuado al estudiar la iniuction en el Brasil).
Los pobres o indigentes (la ayuda consistir en alimentos, vestimen-
ta y hasta donde sea posible, alojamiento): Repblica Dominicana, a.
122 HUMBERTO QUIROGA LAVII
8.17; Ecuador, a. 30; El Salvador, a. 70; Panam, aa. 52 y 109; Per,

a. 42; Uruguay, a. 46.
La viudez: Panam, a. 109; Per, a. 13.
En caso de muerte: Bolivia, a. 158; Costa Rica, a. 73; Per, a. 13;
Ecuador, a. 29; Venezuela, a. 94; Brasil, a. 201.1; Guatemala, a. 102.p;
Mxico, a. 123.B.XI.a; Nicaragua, a. 827.
Para el servicio social y civil de la mujer: Ecuador, a. 30.
Los marginados: Ecuador, a. 30.
La sobrevivencia: Guatemala, a. 102.r.
El hambre: Nicaragua, a. 63.
La nutricin: Panam, a. 106.1; Per, a. 25; Repblica Domini-
cana, a. 8.17: en trminos de alimentacin.
La mendicidad: Honduras, a. 124.
Servicios de guardera infantil: Mxico, a. 123.B.c.
Minusvlidos: Brasil, a. 230.
La orfandad: Panam, a. 109; Per, a. 13; Honduras, a. 142.
Los vicios sociales: Uruguay, a. 47.
La ayuda a los que se encuentran en relacin de dependencia con
los beneficiarios de seguros de trabajo, de bajas y rentas: Brasil, a.
201.11.
Promocin de la integracin al mercado de trabajo: Brasil, a.
203.111.
Servicios sanitarios: Repblica Dominicana, a. 8.17.
3) La previsin social cubre los rubros de jubilaciones y pensiones
mviles (Argentina, a. 14 bis; Brasil, a. 201.V.2; Per, a. 20; Uruguay,
a. 67); existen las siguientes especificaciones normativas:
a) Reconocimiento de jubilaciones para los maestros para hacer po-
sible su dignificacin efectiva (Guatemala, a. 78).
b) Derecho de los jubilados del Estado a volver a la actividad y favor
de todos los jubilados y pensionados de que se les reserve (actualice)
la cuanta prestacional que perciben (Guatemala a. 114).
c) Derecho de los jubilados y pensionados a recibir gratuitamente la
cobertura total de los servicios mdicos (Guatemala, a. 115).
d) La ley establecer un sistema de pensiones civiles para los sectores
pblico y privado (Hait, a. 48).
e) La pensin a la vejez constituye un derecho para el que llegue al
lmite de la edad productiva, despus de larga permanencia en el pas
y carezca de recursos vitales (Uruguay, a. 67).
f) Reconocimiento de jubilaciones y pensiones para los empleados del

Estado (Paraguay, a. 55).
g) La jubilacin se calcular sobre la media de los ltimos treinta
salarios, corregidos mes con mes, de modo que se preserven sus valores
reales (Brasil, a. 202).
h) Se jubilarn a los 65 aos los hombres, a los 60 las mujeres cinco
arios menos para los trabajadores rurales y para los domsticos, des-
pus de 35 aos de trabajo los hombres y de 30 las mujeres, salvo el
caso de trabajos que perjudiquen la salud o la integridad fsica (los
docentes se jubilan con 30 y 25 aos de trabajo, respectivamente); tam-
bin se reconoce derecho al retiro proporcional, a los 30 arios los hom-
bres y a los 25 arios las mujeres (Brasil, a. 202.1, II y III).
i) Se reconocen prestaciones de todo orden a favor de los jubilados
(Guatemala, a. 102.r).
f) Cualquier persona puede participar de los beneficios de la previ-
sin social, mediante la contribucin prevista en planes especiales (Bra-
sil, a. 201.V.1).
F. La proteccin de la ciencia y la tecnologa
El Estado promover el desenvolvimiento cientfico, la investigacin

y capacitacin tecnolgicas..., preponderantemente para la solucin de
los problemas brasileos y para el desenvolvimiento del sistema produc-
tivo nacional y regional...; la ley estimular a las empresas que invier-
tan en investigacin, creacin de tecnologa adecuada al pas... y que
aseguren a los investigadores participacin en las ganancias empresa-
riales resultantes de la productividad de su trabajo... (Brasil, a. 218).
Tambin proclaman el auspicio a la ciencia y a la tecnologa: Per,
a. 40; Paraguay, a. 89; Panam, a. 79; Guatemala, a 80; Ecuador, a. 26;
Repblica Dominicana, a. 8.16; Costa Rica, a. 89; Bolivia, a. 178.
G. La proteccin de las comunidades indgenas
En Guatemala se reconoce y promueve la forma de vida de las comu-

nidades indgenas, sus costumbres, tradiciones, formas de organizacin
social, uso del traje, idiomas y dialectos. Las formas de tenencia de la
tierra, el patrimonio familiar y la vivienda de esas comunidades, gozan
de la proteccin especial del Estado y de la asistencia crediticia y tcni-
ca preferencial... El Estado proveer de tierras a las comunidades
que las necesiten para su desarrollo...; se proteger, con motivo del
traslado de los indgenas para realizar actividades laborales, las condi-
ciones adecuadas de salud, seguridad y previsin social, que impidan el

pago de salarios no ajustados a la ley, la desintegracin de estas comu-
nidades y, en general, todo trato discriminatorio (aa. 66, 67, 68 y 69).
En Honduras es deber del Estado dictar medidas de proteccin de
los derechos e intereses de las comunidades indgenas... (a. 346).
En Nicaragua las Comunidades de la Costa Atlntica son parte indi-
soluble del pueblo nicaragense.. .; ellas tienen el derecho de preservar
y desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional: dotarse de sus
propias formas de organizacin social y administrar sus asuntos locales
conforme a sus tradiciones. A las comunidades les est reconocida sus
formas comunales de propiedad de la tierra...; estas comunidades tie-
nen acceso en su regin a la educacin en su lengua materna... (aa.
89, 90, 91 y 121).
En Panam el Estado reconoce y respeta la identidad tnica de las
comunidades indgenas nacionales...; las lenguas aborgenes sern ob-
jeto de especial estudio, conservacin y divulgacin, y el Estado promo-
ver programas de alfabetizacin bilinge en las comunidades indge-
nas...; se desarrollarn programas de educacin y promocin de estos
grupos... a fin de lograr su participacin activa en la funcin ciuda-
dana. El Estado dar atencin especial a las comunidades campesinas
e indgenas con el fin de promover su participacin econmica, social y
poltica en la vida nacional: garantiza a las comunidades indgenas la
reserva de bienes necesarios y la propiedad colectiva de las mismas para
el logro de su bienestar econmico y social (aa. 84, 86, 104, 118 y 123).
En Per las comunidades campesinas y nativas tienen existencia legal
y personera jurdica. Son autnomas en su organizacin, trabajo comu-
nal y uso de la tierra, as como en lo econmico y administrativo... ; se
respeta y protege las tradiciones de las comunidades campesinas y se pro-
picia la superacin cultural de sus integrantes... Las tierras de las comu-
nidades son inembargables e imprescriptibles; tambin son inalienables,
salvo ley fundada en inters de la comunidad y que estuviere solicitada
por una mayora de dos tercios de los miembros calificados de sta...
(aa. 161 y 163). Como se puede apreciar, el Constituyente civilizado
del Per le aplic un esquema aristocrtico a la decisin comunitaria
indgena relativa a la enajenacin de la tierra. Precisamente cuando
habla de "los miembros ms calificados" de la comunidad, en evidente
evocacin al sistema selectivo que imperaba durante la etapa colonial.
En Venezuela la ley establecer el rgimen de excepcin de las comu-
nidades indgenas, para su proteccin e incorporacin progresiva a la
vida de la nacin (a. 77).
En Brasil se les reconoce a los indios su organizacin social, costum-

bres, lenguas, creencias y tradiciones, y los derechos originarios sobre
las tierras que tradicionalmente ocupan... (a. 231); ...sobre dichas tie-
rras cabe a los indios el usufructo exclusivo de las riquezas del suelo,
ros y lagos all existentes (a. 231.2); el aprovechamiento de los recursos
hdricos y energticos... en tierras indgenas slo puede ser efectivo
con autorizacin del Congreso Nacional, odas las comunidades afecta-
das y asegurndoseles participacin en los resultados de la explota-
cin... (a. 231.3); dichas tierras son inalienables y los derechos sobre
ellas imprescriptibles (a. 231.4); est prohibida la remocin de los gru-
pos indgenas de sus tierras..., salvo catstrofe o epidemia, previa in-
tervencin del Congreso... (a. 231.5).
Podemos valorar a la nueva Constitucin del Brasil sealando que ella
est orientada en el tema indgena hacia el respecto de la identidad de
esas comunidades, en vez de la orientacin integracionista que luca la
Constitucin anterior. El sentido de las nuevas normas ha sido el de
evitar el verdadero genocidio que se ha cometido con los indgenas en
el Brasil, con el pretexto de lograr el referido objetivo integrador. La
prohibicin de remover grupos indgenas de su hbitat sin autorizacin
del Congreso, ha sido una respuesta a lo hecho con los indios "nham-
bignaras", del norte de Mato Grosso, al inicio de la dcada de los se-
tenta.59
Sostiene el colombiano Schica que el indgena tiene que llegar a la
cobertura constitucional como los dems elementos que forman la na-
cin colombiana (lo mismo podemos decir respecto de los pases que
tambin guardan silencio sobre los indgenas). "A la minora indgena
se la trata como un objeto, como algo que debe ser mantenido en res-
guardo, en reserva, y que ha sido encomendado a alguien para que lo
saque de su estado salvaje y lo dirija hacia la civilizacin" (estamos
glosando una idea que ha obsesionado a Vargas Llosa en El Habla-
dor). . . El indgena sigue siendo algo semejante a una afrenta nacio-
nal.., se procura excluirlo de todo contacto con los cuerpos civilizados.69
No olvidemos que Toynbee reconoci derechos a los indgenas sobre las
tierras que ellos han ocupado ancestralmente.'"
19 O Estado de Sao Paulo, cit., nota 35, p. 10.

'60 Zea, Leopoldo, El Occidente y la conciencia de Mxico, 1958.
61 Vase Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 164 y Zea, Leopoldo, op. cit.,
nota anterior, p. 86.
CAPTULO DOS

EN LATINOAMRICA
H. La proteccin del deporte 126
3. El Estado social en Latinoamrica como un sistema de parti-

cipacin, de acceso y de organizacin, para controlar al Esta-
do y lograr las condiciones de reequilibrio en el reparto de los

bienes sociales 126
4. El Estado social se manifiesta tuitivamente en orden a prote-
ger a la parte ms dbil de la relacin laboral 140
H. La proteccin del deporte
Es deber del Estado el fomento y la promocin de la educacin fsica

y el deporte, a cuyo objeto se asignar no menos del 3% del presupuesto
general (Guatemala, a. 91). En sentido equivalente: Brasil, a. 217; Hon-
duras, a. 174; Nicaragua, a. 65; Cuba, aa. 8.b y 51; Panam, a. 82;
Per, a. 38.
3. El Estado social en Latinoamrica como un sistema de participacin,

de acceso y de organizacin, para controlar al Estado y lograr las
condiciones de reequilibrio en el reparto de los bienes sociales
No vamos a reiterar lo ya expuesto sobre las modalidades de ejercicio

de la democracia semidirecta y otras formas difusas de participacin
social. Nos toca referimos a otras modalidades cuyos grandes captulos
son los siguientes:
1) El reconocimiento de las acciones populares ha sido hecho del si-
guiente modo en los textos constitucionales: en Brasil, a favor de cual-
quier persona fsica o jurdica, para anular actos lesivos e ilegales del
patrimonio pblico, de la moralidad administrativa, de la comunidad o
de la sociedad en general, del medio ambiente del patrimonio histrico
o cultural (a. 5.LXXIII); norma sta que, a nuestro juicio, tiene carcter
operativo, sobre todo a la luz del a. 5.LXXVII, que establece la apli-
cacin inmediata de las normas que reconocen derechos y garantas;
tambin todo ciudadano puede denunciar irregularidades al Tribunal
de Cuentas (a. 74.IV.2). Como bien podemos apreciar, el efecto de la
accin popular no est establecido para reparar intereses individuales
sino colectivos, pues su objeto es anular el acto lesivo o ilegal y no in-
demnizar al ac,cionante que no debe probar perjuicio alguno; tambin
en Brasil est sealado que todas las personas y las familias dispongan
de medios legales para defenderse de los programas de radio y televisin
que violen los principios fijados en el a. 221 de la Constitucin, as como
de toda propaganda nociva a la salud y al medio ambiente (a. 220.3.2.).
Como veremos ms adelante, tambin se reconoce la accin popular
para interponer el habeas data (a. 5.XXXIII).
En Per la accin popular est especificada para casos de infraccin
a la Constitucin hiptesis de declaracin de inconstitucionalidad y a
la legislacin de toda ndole (a. 295), sin especificar sus efectos, Pero,
como la regulacin se encuentra en la norma que rige el amparo, deber
entenderse que los efectos de esta accin le sern aplicables; de todos
modos, la accin popular de inconstitucionalidad ha sido dejada de lado

por la norma que exige que sean 50,000 los ciudadanos que la inter-
pongan en tal caso (a. 299.6), adoptando una modalidad participacio-
nista sui generis (una accin popular colectiva), mezcla de iniciativa y
de accin popular. Por otro lado, la circunstancia que "todos [tengan] el
derecho a la proteccin de la salud integral..." (a. 15) no implica el re-
conocimiento de una accin popular: deber mediar ley para lograr que
se ponga en funcionamiento el a. 295; en cambio, s la implica el reco-
nocimiento a "cualquiera" del derecho a solicitar el examen mdico de
un detenido, si se cree que es vctima de malos tratos (a. 234).
En Mxico la accin popular habilita para denunciar los bienes per-
tenecientes a las Iglesias (a. 27.11) y a cualquier ciudadano, bajo su ms
estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de
prueba, para formular denuncia ante la Cmara de Diputados con el
objeto de promover el juicio poltico (a. 109.11). En Panam dicha ac-
cin est expedita para impugnar la celebracin de contratos que tengan
por objeto el establecimiento de prcticas monoplicas; pero con carc-
ter programtico porque se dispone que la ley regular dicha materia
(a. 290); tambin para accionar ante la Corte por_causa de inconstitu-
cionalidad de la legislacin, o para pedir la nulidad de actos adminis-
trativos en la jurisdiccin contenciosa (a. 203.1 y 2).
En Honduras esta accin se fija para perseguir a los infractores de
los derechos y garantas constitucionales, por simple denuncia, sin cau-
cin ni formalidad alguna (a. 326); previsin esta ltima muy importante
para despejar los temores de los denunciantes a incurrir en responsabi-
lidades patrimoniales por merma de su capacidad econmica. En Gua-
temala todo ciudadano tiene derecho a pedir el levantamiento de la
limitacin a los derechos constitucionales, si hubieran cesado las causas
que los motivaron (a. 138). En Bolivia hay accin popular para iniciar
juicio poltico contra los ministros de la Corte y el fiscal general (a.
66.1); en el mismo sentido en El Salvador (a. 236).
En Colombia la accin popular est instituida para la interposicin
de la accin directa de inconstitucionalidad, pero slo en situaciones de
emergencia (a. 214). En Chile hay accin pblica para impulsar la juris-
diccin del Tribunal Constitucional cuando ste debe opinar sobre el
comportamiento "subversivo" de organizactiones o partidos en los trmi-
nos del a. 8 de la Constitucin, y sobre las posibles inhabilidades de los
candidatos a ministros (a. 82). En Ecuador hay accin popular para
impulsar la intervencin del Tribunal Constitucional en el caso de que-
brantamiento de la Constitucin que afecte los derechos y garantas
(a. 141.3). Lo mismo ocurre en El Salvador, ante la Sala Constitucional
de la Corte Suprema (a. 183); en Panam para interponer la accin de-

clarativa de inconstitucionalidad (a. 203.1); en Chile slo para la incons-
titucionalidad de las organizaciones polticas subversivas, y para plan-
tear las inhabilidades para ser ministro (a. 82.79 y 109).
2) El reconocimiento del amparo colectivo, es decir, a favor de entes
o asociaciones pblicas (a diferencia del amparo tradicional que es t-
picamente a favor de individuos), ha sido consagrado por la Constitu-
cin del Brasil, como "mandamiento de seguridad colectivo", que puede
ser impetrado por los partidos polticos con representacin en el Con-
greso Nacional, por las organizaciones sindicales, por las entidades de
clase (grupos abiertos o difusos no organizados) o por las asociaciones
legalmente constituidas, en defensa de los intereses (sectoriales) de sus
miembros (a. 5.LXX).
3) El reconocimiento de la injuction, efectuado como verdadera no-
vedad en el constitucionalismo latinoamericano por Brasil, segn los
trminos de la habilitacin procesal que establezca la ley, para lograr
que el Tribunal Federal supla la omisin reglamentaria de las libertades
constitucionales y de las prerrogativas que surgen de la nacionalidad,
de la soberana y de la ciudadana (aa. 5.LXXI y 102.q). En este caso,
esta accin es programtica pero una vez reglamentada por el Congreso
implicar, a no dudarlo, un avance cierto en la plenitud del goce del
programa constitucional. En rigor, si el Tribunal Federal brasileo le
reconociera carcter operativo a la clusula de la injuction, nos encon-
traramos frente a una verdadera habilitacin legislativa a favor del
Tribunal, aunque sin efectos erga omnes, como ocurre en el caso de la
declaracin de inconstitucionalidad por accin directa. Nosotros creemos
que la interpretacin jurisprudencial sobre la injuction no podr tener
tan amplio alcance; ella deber quedar sometida a los parmetros genera-
les de la declaracin de inconstitucionalidad, y tener efectos para el caso.
De todos modos Brasil viene a cerrar una amplia rbita de interven-
cionismo garantista judicial en Amrica Latina; desde el supuesto de
las garantas implcitas que surgen de la soberana del pueblo o de la
dignidad de la persona (caso argentino, a partir del caso Sin), pasando
por el amplio reconocimiento de la accin de amparo (de origen clsico
en el derecho mexicano, seguida luego por tantos otros pases), as como
por el caso de las normas garantistas tipo escoba (como el a. 332 de la
Constitucin del Uruguay o el 50 de la de Venezuela), donde la pro-
pia Constitucin habilita, en general, a suplir la omisin legislativa, aun-
que no se institucionalice la accin jurisdiccional correspondiente. Si en
el Brasil existiere una norma del tipo del a. 332 uruguayo, adems de la
creacin de la injuction, como lo ha dispuesto la Constitucin de 1988,
el ciclo de plenitud del Poder Judicial estara cerrado. nicamente la

prctica institucional nos podr dar opinin o juicio cierto sobre el acier-
to o error de la nueva tendencia.
En nuestro estudio sobre un proyecto de Constitucin para la Argen-
tina, proponemos la variante de la consulta judicial al Congreso (va
procedimiento de declaracin de impacto ambiental) antes de habilitar
la potestad supletoria judicial, frente a omisiones del legislador. Tam-
bin proponemos institucionalizar el concepto de estado de necesidad
constitucional, cuando la omisin legislativa estuviere referida al mbito
de las prestaciones que afectan derechos individuales. Esto ltimo est
vinculado directamente con nuestra concepcin sobre que a las normas
programticas no se les puede dejar de reconocer operatividad en tanto
son un programa; es decir, ni el legislador, ni los jueces u otros rganos
de aplicacin pueden violar el marco o lmite programtico contenido
en la Constitucin (de lo contrario dichas normas no tendran el carc-
ter de jurdicas).
Dicha violacin se produce no cuando la omisin del legislador en la
implantacin del programa constitucional no produce afectacin a de-
recho alguno (quid de la cuestin poltica y discrecional de los poderes
de gobierno), sino cuando el no hacer legislativo viole efectivamente al
referido lmite programtico, en razn de poner en estado de necesidad
jurdica a su titular. Con esto significamos que en cada norma progra-
mtica hay un mnimo insoslayable de derecho que la omisin de la ley
puede violar, en tal caso los jueces deben suplir a la ley, caso por caso,
para impedir la violacin y garantizar la supremaca de la Constitucin.
En los casos en que la norma programtica dispone la creacin de
rganos de gobierno u otras instituciones (el juicio por jurados, o un
Consejo Econmico y Social, por ejemplo), los jueces no pueden suplir
a la ley en dicha creacin (porque siempre hay un sistema alternativo en
funcionamiento y ello es discrecional para el legislador), pero s resol-
ver la eventual violacin a un derecho concreto que se hubiere podido
pro ducir.62
En la Argentina ha sido Germn Bidart Campos un pionero en soste-
ner la pertinencia de la declaracin de inconstitucionalidad por omisin
de los rganos de gobierno; l ha sostenido que "el control de consti-
tucionalidad no puede retraerse frente a omisiones inconstitucionales...
un rgano de la jurisdiccin constitucional no puede inhibirse de inter-
venir y resolver cuando el titular de un derecho econmico y social
62 Sobre normas programticas y operativas, vase el libro nuestro, cit., nota Z.

formulado programticamente invoca su ejercicio trabado por ausencia

de reglamentacin.. .6.3
Volviendo al caso de Brasil, debemos sealar que la Constitucin con-
tiene dos normas ms, relativas al ejercicio de la injuetion: por un lado
se dispone que "declarada la inconstitucionalidad por omisin de la me-
dida, para tornar efectiva la norma constitucional se dar conocimiento
al poder competente para la adopcin de las providencias necesarias, y
tratndose de un rgano administrativo l deber dar respuesta en trein-
ta das" (a. 103.2); esto significa que el potestamiento a los jueces se
encuentra mediado por la necesaria intervencin del poder poltico res-
pectivo; tan slo en caso de silencio de dicho poder se encontrara habi-
litada la instancia judicial. Esto ltimo es una interpretacin de la mec-
nica constitucional que debe ser confirmada por una ley reglamentaria
o por la jurisprudencia.
La otra norma de la Constitucin brasilea a la que hacamos refe-
rencia dispone que "cuando la elaboracin de las normas reglamenta-
doras de la Constitucin fuera atribucin del presidente de la Rep-
blica, del Congreso Nacional, de ambas Cmaras del Congreso, de las
mesas de dichas Cmaras, del Tribunal de Cuentas de la Unin, o de
los Tribunales Superiores, la competencia para disponer la injuction la
tiene el Supremo Tribunal Federal (a. 102.I.q).
4) El reconocimiento del derecho al acceso a la informacin pblica,
tiene su consagracin ms concreta y moderna en la Constitucin del
Brasil, cuando se le reconoce a todos el acceso a la misma, resguardando
el secreto de la fuente (a. 5.XIV), adems el texto da cabida al habeas
data, para asegurar el acceso a informaciones relativas a la persona del
peticionante, que obrase en bancos de datos de entidades gubernamen-
tales o de carcter pblico (a. 5.LXXII.a) y para la rectificacin de los
datos, cuando no se prefiera llevar adelante un proceso judicial o ad-
ministrativo (a. 5.LXXII.b). Sin embargo, la Constitucin de Brasil no
slo concede el derecho a la informacin privada (el referido habeas
data), sino a la informacin pblica a favor de todos (como accin po-
pular), respecto de informaciones de inters colectivo en general, las
que debern ser prestadas en el plazo que establezca la ley..., salvo
aquellas cuyo secreto sea imprescindible a la seguridad del Estado (a.
5.1MIII); tambin se asegura a todos el resguardo del secreto profe-
sional (a. 5.XIV).
3 Vase "Algunas reflexiones sobre las clusulas econmicas y sociales y el con-

trol de constitucionalidad", Derecho Comparado, nm. 2, 1978, p. 56; en sentido
correspondiente a esta posicin, y en funcin de la Constitucin de Guatemala, va-
se Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 21, p. 4.
Costa Rica garantiza el libre acceso a los departamentos administra-

tivos con propsitos de informacin sobre asuntos de inters pblico,
salvo los secretos del Estado (a. 30).
La Repblica Dominicana garantiza que todos los medios de infor-
macin tienen libre acceso a las fuentes de noticias oficiales y privadas,
siempre que no vayan en contra del orden pblico o pongan en peligro
la seguridad nacional (a. 8.10).
Guatemala garantiza a todos el acceso a archivos y registros estata-
les, para conocer lo que le concierne; quedan prohibidos los archivos
y registros de filiacin poltica (a. 31); es tambin libre el acceso a las
fuentes de informacin y ninguna autoridad puede limitar ese derecho
(a. 35).
Hait declara la obligacin del Estado de hacer pblica por cualquier
va de prensa, toda informacin que interese a la vida nacional, excep-
cin de aquello relevante a la seguridad nacional (a. 40); esta carga del
Estado no se complementa con una accin pblica jurisdiccional para
hacerla efectiva.
Mxico declara que el derecho a la informacin ser garantizado por
el Estado (a. 6).
Nicaragua establece que todos tienen derecho a una informacin
veraz, lo cual comprende la libertad de buscar, recibir y difundir infor-
maciones e ideas, por cualquier procedimiento (a. 66): el derecho a
informar es una responsabilidad social y no puede estar sujeto a censura,
sino a responsabilidades ulteriores establecidas por la ley (a. 67). Des-
tacamos en Nicaragua la importancia de haber consagrado la veracidad
de la informacin; ello objetiva al derecho de rplica; no estamos de
acuerdo con que se deba agotar la violacin del derecho (necrofilia),
para que intervenga la mano protectora del Estado; un sistema jurdico
pblico basado en la muerte y en la no prevencin es, necesariamente,
entrpico.
Paraguay reconoce la libertad de informacin pero sometida a la li-
mitacin de "no predicar el odio entre paraguayos, ni la lucha de clases,
ni hacer la apologa del crimen o de la violencia (aa. 71 y 72); de este
modo, dicha libertad, en los hechos, puede resultar ilusoria.
Per reconoce la libertad de informacin y que ello comprende el
derecho a fundar medios de comunicacin (a. 2.4).
En Chile, si bien est reconocida la libertad de informacin sin cen-
sura previa, la tipificacin de los delitos de difamacin y de propala-
cin de ideas totalitarias (aa. 8 y 19.4), puede poner en peligro la real
efectividad de aquel derecho, en tanto estos delitos puedan configurar
una modalidad concreta de "delitos de opinin".
Podemos afirmar que ya con la libertad de informacin no alcanza

para hacer realidad el postulado de que la informacin es poder. La
libertad de informacin debe convertirse en derecho a la informacin,
pues quien de ella carece "mal puede ejercer su libertad de pensamien-
to". Esto lleva a Luis Carlos Schica a condenar la concentracin de
medios de comunicacin masiva, su no democratizacin y su dependencia
con el poder econmico y poltico "que reproduce una concentra-
cin de poder tan intensa e irresistible, como el de la monarqua abso-
luta".64 Ni estatizacin de la informacin, ni monopolio de la informa-
cin: all est el quid de un sistema de informacin que se encuentra
liberado de los intereses econmicos dominantes y abierto a todos los
sectores de la sociedad. Mariano Fragueiro predicaba en el siglo pasado
a la prensa como una variable del "crdito pblico"; l, desde aquel
tiempo, ya avizoraba la importancia que tena para la libertad de prensa
abstraerla de los intereses corporativos econmicos.
5) El reconocimiento de los derechos del consumidor est en forma
programtica en la Constitucin del Brasil (a. 5.XXX.II): la ley debe fijar
cmo los consumidores deben ser esclarecidos sobre el pago de los im-
puestos que incidan sobre las mercaderas (a. 150.V1.5).
Guatemala consagra la obligacin del Estado de defender a los con-
sumidores y usuarios en cuanto a la preservacin de la calidad de los
productos de consumo, para garantizar su salud, seguridad y legtimos
intereses econmicos (a. 119.i); como vemos, no se establece un derecho
a dicha proteccin, sino un deber del Estado en tal sentido, que ser
difcil de operativizar en los estrados judiciales.
En Mxico la ley proteger a los consumidores y propiciar su orga-
nizacin para el mejor cuidado de sus intereses (a. 28). En Venezuela
se regularn las atribuciones de los consumidores en los asuntos que
interesen a la vida econmica (a. 109).
6) El reconocimiento a las asociaciones intermedias como modalidad
participativa de democracia social. Con tal objeto se otorga a las aso-
ciaciones autorizadas el derecho a representar legtimamente en juicio,
o fuera de l, a sus miembros (Brasil, a. 5.X)CI); tambin se reconoce
el derecho a la participacin popular a travs de organizaciones repre-
sentativas en la formulacin de la poltica de la asistencia social y en
el control de dicha gestin en todos sus niveles (a. 204.11); esto ltimo
implica la legitimacin procesal de esas organizaciones para poder cum-
plir con la funcin de control. En Brasil se acepta el derecho de los
partidos polticos, asociaciones y sindicatos a denunciar irregularidades
" Op. cit., nota 1, p. 96.

ante el Tribunal de Cuentas (a. 74.IV.2) y el derecho de las comunida-

des indias, para estar en juicio con intervencin del Ministerio Pblico,
reconocindoseles a ellas el derecho a las tierras que tradicionalmente
ocupan (aa. 231 y 232).
Panam contempla la identidad tnica de las comunidades indgenas
nacionales (a. 86): norma programtica que no legitima a dichas enti-
dades a una accin jurisdiccional especfica.
Per establece que el Estado respeta y protege las tradiciones de las
comunidades campesinas y nativas (a. 162); sus tierras son inembarga-
bles e imprescriptibles (a. 163).
Venezuela dispone que el Estado proteger las asociaciones, corpo-
raciones, sociedades y comunidades que tengan por objeto el mejor
cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia
social... (a. 72).
Chile reglamenta y ampara a los grupos intermedios a travs de los
cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada
autonoma para cumplir sus fines especficos (a. 1); sin embargo, ms
adelante se relativiza dicho reconocimiento al establecerse que estn
prohibidas las asociaciones contrarias a la moral, al orden pblico y a
la seguridad del Estado (a. 19.15) y al ser amenazadas con sanciones
a sus dirigentes o a los mismos grupos intermedios que hagan mal uso
de la autonoma que les otorga la Constitucin (a. 23).
Per dispone que el Estado estimula y ampara el desenvolvimiento
de empresas autogestionarias comunales y dems formas asociativas
(a. 116) y reconoce la personera de las comunidades campesinas, que
son autnomas en su organizacin, trabajo comunal y uso de la tierra,
que son inembargables (aa. 161, 162 y 163). Ecuador establece que el
Estado contribuir a la organizacin y promocin de diversos sectores
populares, sobre todo del campesinado, en lo moral, cultural, econmico
y social, que les permita su efectiva participacin en el desarrollo de
la comunidad (a. 30).
Mxico reconoce a los ncleos de poblacin la capacidad de disfrute
en comn de tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o se les hu-
biere restituido (a. 27); de este modo se les est otorgando una peo
nera especfica a tales efectos.
Nicaragua acepta el derecho de constituir organizaciones a los traba-
jadores, las mujeres, los jvenes, los productores agropecuarios, los arte-
sanos, los profesionales, los tcnicos, los intelectuales, los artistas, los
religiosos, las comunidades indgenas..., con el fin de lograr la realiza-
cin de sus aspiraciones, segn sus propios intereses, y participar en la
construccin de una nueva sociedad...; a estas asociaciones se les re-

conoce una funcin social (a. 49); esto ltimo les otorga carcter repre-
sentativo de los intereses sectoriales que congregan.
En El Salvador sern protegidas las asociaciones de tipo econmico
que tiendan a incrementar la riqueza nacional (a. 113).
Una variable particular de proteccin asociativa es la que establecen
las Constituciones para las cooperativas, protegiendo y estimulando su
desarrollo; es el caso de: Brasil, a. 174. 2, 3 y 4; Costa Rica, a. 64; Cuba,
a. 20; Ecuador, a. 51; El Salvador, a. 114; Guatemala, a. 119.c; Hait, a.
246; Honduras, a. 338; Panam, a. 283; Per, a. 116. En Repblica
Dominicana el Estado puede convertir sus empresas en cooperativas
(a. 18.13.b).
7) La proteccin del medio ambiente y la lucha contra la polucin,
como potestad concurrente del Estado federal, local y municipal (Bra-
sil, a. 23.VI), y a tenor de los siguientes principios, que son cargas para
el Estado:
a) Preservar y restaurar los procesos ecolgicos esenciales y la diver-
sidad e intensidad del patrimonio gentico (Brasil, a. 225.1 y II); se
eleva a la condicin de patrimonio nacional la floresta amaznica, la
mata atlntica, la Sierra del Mar, el Pantanal matagrosense y la zona
costera (Brasil, a. 225.VII.4); preservar y restaurar el equilibrio ecol-
gico (Mxico, a. 27); precautelar la conservacin e incremento de los
recursos naturales renovables (Bolivia, a. 170); proteger las bellezas
naturales (Costa Rica, a. 89). La ley podr establecer restricciones al
ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger al medio
ambiente: todos tienen el derecho a vivir en un medio ambiente libre
de contaminacin (Ecuador, a. 19.2). Se fomenta el mejor aprovecha-
miento de los recursos naturales, as como su proteccin, restauracin,
desarrollo, aprovechamiento, conservacin y mejoramiento (El Salvador,
aa. 113 y 117).
Se declara de inters nacional la conservacin, proteccin y mejora-
miento del patrimonio natural y del equilibrio ecolgico: se fomentar
la creacin de parques nacionales que son inalienables (Guatemala, aa.
64 y 97). Las prcticas susceptibles de perturbar el equilibrio ecolgico
estn prohibidas (Hait, a. 253). El Estado atender a la defensa y con-
servacin de los recursos naturales (Venezuela, a. 106). Todos tienen el
derecho de habitar un ambiente saludable, ecolgicamente equilibrado
y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservacin del paisaje...
Es deber del Estado prevenir y controlar la contaminacin ambiental
(Per, a. 123).
El Estado preservar la riqueza forestal y dems recursos naturales:
se dictarn normas de conservacin, renovacin y explotacin racional
(Paraguay, a. 132). Se dictarn las medidas necesarias para preservar y

restaurar el equilibrio ecolgico (Mxico, a. 27). El Estado y la socie-
dad protegen la naturaleza (Cuba, a. 27). Los propietarios agrcolas
deben cultivar y explotar el suelo protegindolo contra la erosin (Hait,
a. 36.4). El Estado proteger el medio ambiente adecuado para cuidar
la salud de las personas (Honduras, a. 145).
b) Definir los espacios territoriales dignos de proteccin ambiental
(Brasil, a. 225.111); se declara la urgencia nacional y el inters social de
reforestar el pas y de conservar los bosques, lo cual exclusivamente lo
pueden realizar los guatemaltecos (Guatemala, a. 126). Para proteger las
reservas forestales y ampliar la cob-e-rtura vegetal, el Estado se encarga
del desenvolvimiento de formas de energa propia: solar, elica u otras;
nadie puede introducir en el pas los desechos o residuos provenientes
del extranjero (Hait, aa. 255 y 258). El Estado conservar el medio am-
biente adecuado para proteger la salud de las personas (Honduras,
a. 145).
Los nicaragenses tienen derecho de habitar un ambiente saludable:
el Estado tiene una obligacin equivalente (Nicaragua, a. 60); los recur-
sos naturales son patrimonio nacional (a. 102). Es deber fundamental
del Estado garantizar que la poblacin viva en un ambiente sano y libre
de contaminacin...; se debe prevenir la contaminacin, mantener el
equilibrio ecolgico y evitar la destruccin de los ecosistemas: el uso
de la tierra agrcola debe hacerse de conformidad con su clasificacin
ecolgica... (Panam, aa. 115 y 121).
c) Se encuentra abierta la va dirigida a exigir el estudio del impacto
ambiental previo a la instalacin de cada obra potencialmente daina
al medio ambiente (Brasil, a. 225.IV). Las acciones de estudio y evalua-
cin de impacto ambiental se encuentran reconocidas institucionalmente
en muchos pases europeos y en los Estados Unidos, como procedimien-
to precautorio previo y necesario para poder continuar obras pblicas
o instalaciones industriales que produzcan impacto en el medio ambien-
te. En Estados Unidos, particularmente, la evaluacin y estudio del im-
pacto ambiental se lleva a cabo por agencias independientes creadas por
el Congreso o por la administracin del Estado; ha sido posible la re-
visin de sus resoluciones por parte de los tribunales de justicia, habin-
dose producido sentencias, incluso, de la Corte Suprema de Justicia
Federal, revisando la posicin de las referidas agencias, cuando las mis-
mas han sido cuestionadas en juicio.5
65 Vase, al respecto, la obra de Lynton Calwell.

d) Se dispone la punicin de los daos contra la naturaleza que pasan

a ser considerados como delitos; el infractor, adems de estar obligado a
reparar los daos causados, sufrir sanciones penales y administrativas
(Brasil, a. 225.3). Esta es una tpica norma programtica que plan-
tear no pocas dificultades para su implantacin debido a que los ante-
cedentes penales en el derecho comparado no son demasiado numero-
sos y generan no pocas crticas, fundadas en la dificultad de construir
figuras delictivas cerradas (que satisfagan la exigencia de tipicidad) y
no de un carcter abierto o indeterminado.
e) Es una carga pblica para los ciudadanos proteger el ambiente
(Hait, a. 52.1.h): se trata de la contracara de la participacin como de-
recho, convertida, en este caso, como un deber social a cargo de todos.
Una forma de hacer constrictiva la participacin ciudadana.
f) Se establece la posibilidad de radicar usinas nucleares solamente
bajo la hiptesis de previa localizacin territorial definida por la ley
(Brasil, a. 225.VII.6); nadie puede introducir en el pas desechos o re-
siduos de cualquier naturaleza (Hait, a. 258). En Mxico el uso de la
energa nuclear slo podr tener fines pacficos (a. 27).
g) Se estipula que el aprovechamiento de las aguas que contribuya
al desarrollo de la economa nacional, estar al servicio de la comunidad
y no de persona particular alguna, pero los usuarios estarn obligados
a reforestar las riberas y facilitar las vas de acceso (Guatemala, a. 128);
se trata de una severa restriccin sobre el uso de la propiedad hdrica
que legitima toda regulacin legal dirigida al aprovechamiento social
del recurso.
h) Se establece la regulacin, supervisin y control de productos ali-
menticios, qumicos, farmacuticos y biolgicos, as como el uso y comer-
cializacin de drogas psicotrpicas (Honduras, aa. 146 y 147). Ecuador
dispone la aplicacin de programas tendentes a eliminar el alcoholismo
y a disminuir la mortalidad infantil (a. 29.2). El Salvador, a su turno,
establece el control permanente de la calidad de los productos qumicos,
farmacuticos y veterinarios (a. 69); una regulacin equivalente luce en
Guatemala (a. 96). En Per se combate y sanciona el trfico ilcito de
drogas (a. 17).
i) La proteccin al ambiente encuentra reconocimiento en Chile
"cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contamina-
cin sea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una auto-
ridad o persona determinada" (a. 20). Tal cual como est formulada la
norma, permite la procedencia de la modalidad del amparo colectivo,
dado que, como el medio ambiente no es patrimonio de nadie en par-
ticular, sino de todos, y como dicha garanta ha sido ubicada en prrafo
diferente al que exige la concreta privacin, perturbacin o amenaza al

ejercicio de los derechos que luego se enuncian, cualquiera puede in-
terponer dicha accin, probando solamente el efectivo dao al medio
ambiente y no su perjuicio particular.
8) Se ha dispuesto la proteccin y amparo de la riqueza histrica, co-
lonial, arqueolgica y documental, y su registro, as como la prohibicin
de exportar dicho patrimonio (Bolivia, a. 191). En Costa Rica se debe
conservar y desarrollar el patrimonio histrico y artstico de la nacin
(a. 89). Normas que contienen prescripciones equivalentes se encuentran
en: Brasil, a. 216; Cuba, a. 38.i; Repblica Dominicana, a. 101; Ecuador,
a. 26; El Salvador, a. 63; Hait, a. 38; Honduras, aa. 172 y 173; Nicara-
gua, a. 128, y Panam, a. 81.
En Guatemala se ofrece un cuadro de proteccin ms completo en
esta materia: se seala el derecho de las comunidades a su identidad
cultural; es obligacin del Estado proteger, fomentar y divulgar la cul-
tura nacional, el patrimonio cultural de la nacin, el arte, el folclor y
las artesanas tradicionales (aa. 58, 59, 60, 61 y 68). De un modo seme-
jante lo han resuelto Per, aunque sin tanto detalle (aa. 34, 35 y 36),
Uruguay (a. 34) y Venezuela (a. 83).
Honduras estipula que los sitios de belleza cultural, monumentos y
zonas reservadas, estarn bajo la proteccin del Estado (a. 172). Brasil
garantiza a todos los habitantes el pleno ejercicio de sus derechos cul-
turales y el acceso a las fuentes de cultura nacional (a. 215). Hait de-
clara que las riquezas arqueolgicas, histricas, culturales, folclricas
y arquitectnicas, son el testimonio de la grandeza del pasado del pas y
forman parte del patrimonio nacional (a. 215).
9) Se ha establecido el control pblico del desenvolvimiento de los
medios de comunicacin social, a partir de las siguientes disposiciones:
Velar por el correcto funcionamiento de dichos medios a travs de un
Consejo Nacional de televisin: en ningn caso se podr establecer el
monopolio estatal sobre este medio de comunicacin nacional (Chile, a.
19.12).
Guatemala dispone que la actividad de los medios de comunicacin
social es de inters pblico, y que por faltas o delitos ellos no pueden
ser clausurados, confiscados o intervenidos (a. 35): la autorizacin o
limitacin de las concesiones no autoriza al Estado para ejercer coac-
cin sobre el ejercicio de la libre emisin del pensamiento (clusula de
garanta, esta ltima, til para conseguir un amparo judicial frente a
los excesos que pudieran producirse).
Brasil dispone que la ley federal debe regular a los diversos espec-
tculos pblicos, calificando y fijando locales y horarios de los es-
pectculos inadecuados (a. 220.3.1.); el Congreso instituir un Consejo

de Comunicacin Social que vigilar el cumplimiento de los principios
bajo los cuales se debe desenvolver la radio y la televisin (principios
de caracteres educativos, culturales y ticos: aa. 224 y 221); tambin
intervendr en la concesin de licencias: el rgimen funciona bajo el
sistema de complementariedad entre el Estado y los particulares (aa.
223 y 224); es vedada la participacin de las personas jurdicas en el
capital social de las empresas periodsticas o de radiodifusin, excepto
a los partidos polticos o a las sociedades cuyo capital pertenezca exclu-
sivamente a brasileos, pero dicha participacin no podr exceder el
30% del capital social, sin derecho a voto (a. 222.1 y 2).
Nicaragua establece que los medios de comunicacin social estn
al servicio de los intereses nacionales: el Estado promover el acceso al
pueblo y sus organizaciones a los medios de comunicacin y evitar que
ellos sean sometidos a los intereses extranjeros o al monopolio de algn
grupo (aa. 68 y 118).
Panam dispone que los medios de comunicacin son instrumentos de
informacin, educacin, recreacin y difusin cultural (a. 85).
Per establece que los medios de comunicacin social del Estado se
hayan al servicio de la comunicacin y de la cultura (a. 37), y agrega
que los dems medios y empresas de servicios relacionados con la liber-
tad de expresin, no pueden ser objeto de monopolio ni exclusividad por
parte del Estado ni de particulares (a. 134).
Honduras tiene previsto que los medos de comunicacin deben coo-
perar en la formacin y educacin del nio (a. 125), y que ellos se hallan
al servicio de la educacin y la cultura, encontrndose los de propiedad
privada obligados a coadyuvar a esos fines (a. 176).
En un sentido contrario, El Salvador prohibe la estatizacin o nacio-
nalizacin de las empresas que se dediquen a la comunicacin escri-
ta, radial o televisiva y dems empresas de publicaciones ya sea por
expropiacin u otro procedimiento (a. 6); la prohibicin es tan amplia
que, prcticamente, le restringe al Estado la posibilidad de ser propie-
tario de prensa alguna En Guatemala los medios de comunicacin so-
cial no pueden ser en ningn caso expropiados (a. 35); pero ello no
implica la prohibicin para el Estado de tener su propio medio, sobre
la base de que las frecuencias radioelctricas son patrimonio del Esta-
do (a. 121.h).
En Cuba todos los medos de difusin masiva son de propiedad es-
tatal o social y no pueden ser objeto de propiedad privada... (a. 52).
10) Est resuelto que el Estado protege el libre e igualitario acceso
a las acciones de proteccin de la salud (Brasil, a. 196 y Chile, a. 19.9);
norma que si no est complementada por el reconocimiento de una ac-

cin popular o un amparo colectivo, tendr un carcter meramente pro-
gramtico (particularmente en Chile ello no ocurre porque la accin de
amparo est excluida de la proteccin de la salud: tan slo se ampara el
derecho a elegir el sistema de salud, a. 20).
En Ecuador la atencin de la salud por medio de la socializacin de
la medicina encuentra reconocimiento constitucional (a. 29.2). En Per
ocurre lo mismo con el reconocimiento general del derecho a la protec-
cin integral de la salud (a. 15). En Uruguay se establece que el Es-
tado proporcionar gratuitamente los medios de prevencin y de asisten-
cia tan slo a los indigentes o carentes de recursos suficientes (a. 44),
tambin se dar asilo a los indigentes (a. 46): ambas normas deben ser
reconocidas con carcter operativo, a la luz del a. 23, que dispone que
"todos los jueces son responsables ante la ley, de la ms pequea agre-
sin contra los derechos de las personas...", y del a. 332 en cuanto dis-
pone que
los preceptos de la presente Constitucin que reconocen derechas a los

individuos, as como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las
autoridades pblicas, no dejarn de aplicarse por falta de reglamentacin
respectiva, sino que sta ser suplida recurriendo a los fundamentos de
leyes anlogas, a los principios generales de derecho, y a las doctrinas ge-
neralmente admitidas.
De este modo, la Constitucin del Uruguay, que no contiene en forma

expresa la accin de amparo menos aun el amparo colectivo ni la
injuction (como lo hace el moderno texto del Brasil), da pie a que los
jueces suplan el silencio constitucional con una creacin pretoriana de
esos institutos, a la altura de las posibilidades y necesidades del tiempo
histrico en el cual les toca resolver.
11) Se establece que el dominio le est asegurado a los ncleos de
poblacin comunales, con el objeto de disfrutar en comn las tierras,
bosques y aguas que les pertenecen (Mxico, a. 27); esta norma tiene un
autntico contenido social, de contenido programtico claro est, para
el aprovechamiento de la tierra pblica. En el Per los bienes pblicos,
cuyo uso es de todos, no son objetos de derechos privados (a. 128).
12) Se consagra la colegiacin obligatoria de las profesiones en los
siguientes pases: Per, a. 33; Guatemala, aa. 34 y 90; Honduras, a. 177;
Panam, a. 40, y Venezuela, a. 82. En Guatemala se dispone sin que
se especifique cmo hacerlo efectivo que los colegios deben contribuir
al fortalecimiento de la autonoma universitaria (a. 90).
Como colofn a esta enunciacin de alternativas participativas, que

surgen de los textos constitucionales, solamente queremos destacar
que para algunos especialistas latinoamericanos la participacin es una
propuesta an incumplida en Latinoamrica. Celso Furtado sostiene que
"los votos se cambian por promesas electorales", las cuales, despus, por
falta de participacin, los gobiernos no pueden satisfacer; el mismo pen-
samiento expresa Allan R. Brewer-Caras, para quien nuestras democra-
cias no slo no han sabido asegurar la participacin de las mayoras, sino
que de representativas apenas son "subrepresentativas"." Compleja pro-
blemtica psicosocial de nuestro subdesarrollo organizacional, que im-
plica la necesidad de profundas transformaciones culturales, econmicas
y sociales. Nosotros pensamos que slo con la aplicacin de un modelo
ciberntico de organizacin integral podr Amrica Latina recuperar el
tiempo perdido en funcin de su subdesarrollo.
4. El Estado social se manifiesta tuitivamente en orden a proteger a la

parte ms dbil de la relacin laboral
Esto ha sido punto focal de la tensin histrica que ha determinado

la lucha de clases o la puja por el poder econmico; ello ha determina-
do que los denominados "derechos sociales" sean identificados con los
derechos de los trabajadores, en tanto stos se encuentran en relacin
de dependencia con el patrn, y a ste la Constitucin y las leyes le
obligan a cumplir con prestaciones dirigidas a asegurar el mximo des-
pliegue de la dignidad y condiciones de trabajo de aqullos.
En estos casos el "estado de prestaciones" se cumple, no por el Esta-
do, sino por el sector patronal. Jorge Carpizo ha sealado que "la so-
cializacin del derecho es el fenmeno por medio del cual se atempera
el sentido individual en las ramas tradicionales del orden jurdico; las
instituciones son amoldadas a las concepciones de la existencia en que
se rompe el concepto abstracto de hombre para situarlo en el medio
social". Citando a Somari, marca que la relacin jurdica del derecho so-
cial es inordinadora e integradora, observando que, en tal sentido, "se
diferencia del derecho individual que est determinado por relaciones
de coordinacin y subordinacin"; ms que relaciones de integracin
en el derecho social existe una relacin de proteccin o tuitiva del Es-
tado sobre la comunidad.67
66 Vase Brewer-Caras, Allan R., op. cit., nota 37; Furtado, Celso, Political
Obstacles to Economic Grototh in Braza, cit. por Brewer-Caras, Allan R y Jagua-
ribe, Elio, Economic and Political Development, Harvard, 1965, p. 55.
61 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 13, pp. 263-267.
Tambin seala Carpizo, con todo acierto, que los derechos sociales
tienen por misin garantizar al individuo un mnimo de seguridad jur-
dica y econmica, lo indispensable para llevar una vida decorosa y dig-
na; la idea de introducir mnimos sociales y econmicos en la Constitu-
cin, ha sido un pensamiento mexicano que rompi la estructura poltica
de las normas fundamentales para introducir en ellas los graves proble-
mas econmicos de un pas.68
En un comentario a la flamante Constitucin del Brasil, texto pleno
de reivindicaciones sociales, el profesor Bolvar Lamounier destaca que
no se trata de un texto "colectivista" o antiliberal, sino de una articula-
cin ms adecuada entre los derechos individuales tradicionales y el
reconocimiento de derechos que son por esencia jurdicos supraindivi-
duales.66
Iremos comparando las diversas modalidades prestacionales, segn
lucen en los textos constitucionales con la advertencia de que, por lo
general, dichas prescripciones tienen carcter programtico (habiendo
sido implantadas, en la mayora de los casos, por el derecho laboral de
cada pas).
Se les reconocen a los trabajadores:
1) Condiciones dignas y equitativas de labor (Argentina, a. 14 bis;
Ecuador, a. 31; El Salvador, aa. 37 y 44; Guatemala, a. 102.a; Hondu-
ras, a. 127; Panam, a. 60; Venezuela, aa. 84 y 85); que no degraden al
trabajo a la condicin de simple mercanca (Costa Rica, a. 56); que eli-
minen la pobreza (Per, a. 42).
Condiciones de higiene y salubridad laboral, que permitan preve-
nir los riesgos profesionales y asegurar la integridad fsica y mental de
los trabajadores (Costa Rica, a. 66; Cuba, a. 48; Honduras, a. 128.6;
Mxico, a. 123.A.XV; Nicaragua, a. 82.4; Per, a. 47; Uruguay, a. 54);
condiciones dignas o socialmente tiles (Mxico, a. 123), que aseguren
la independencia de su conciencia moral y cvica (Uruguay, a. 54: nor-
ma de neto corte "oriental", en tanto le da prioridad a los valores cvi-
cos de la actividad laboral) y la distribucin imparcial y equitativa del
trabajo (Uruguay, a. 55); condiciones materiales, morales e intelectua-
les (Venezuela, a. 85).
Queda proscrita la explotacin del hombre por el hombre ... y
toda forma de servidumbre o dependencia personal, incompatible con
la dignidad humana (Paraguay, a. 104).
68 Idem, pp. 287 y 288.

69 Vase O Estado de So Paulo, cit., nota 35.
2) Jornada limitada y descanso y vacaciones pagadas (Argentina, a. 14

bis; Bolivia, a. 157; Brasil, a. 7.XVII; Cuba, a. 45; El Salvador, a. 38.7, 8
y 9; Repblica Dominicana, a. 8.11.a; Guatemala, a. 102.g; Hait, a.
35.6; Honduras, a. 128.8; Nicaragua, a. 82.5; Panam, a. 66; Paraguay,
a. 105; Per, a. 44; Uruguay, a. 54; Venezuela, a, 86), de acuerdo con el
siguiente lmite:
Ocho horas diarias (Cuba, a. 45) y 48 a la semana, en el trabajo
diurno, y 6 o 7 horas diarias y 36 semanales en el nocturno (Costa Rica,
aa. 58 y 59; Mxico, a. 123.A.I y II; Nicaragua, a. 82.5; Panam, a. 66;
Per, a. 44; Venezuela, a. 86); en Guatemala a. 102.q y en Honduras
a. 128 se aplica slo al trabajo nocturno.
Ocho horas diarias y 44 semanales en el trabajo diurno (Guatemala,
a. 102.g: aqu las 44 horas equivalen a 48 horas a los efectos del salario;
Brasil, a. 7,XIII; El Salvador, a. 38.6; Honduras, a. 128), y 42 horas para
el trabajo nocturno (Venezuela, a. 86).
Jornada de seis horas para el trabajo realizado sin interrupcin
(Brasil, a. 7.XIV); en ningn caso el trabajo extraordinario podr exce-
der de tres horas diarias, ni por tres veces consecutivas.
El trabajo nocturno y las horas extraordinarias sern remuneradas
con recargo (El Salvador, a. 38.6; Guatemala, a. 102.g; Panam, a. 66).
En caso alguno se puede pagar por menos de 48 horas semanales,
aun cuando legalmente se hubiera trabajado menos (Guatemala, a.
102.g; Honduras, a. 128).
Est prohibido compensar las vacaciones con otra prestacin (Gua-
temala, a. 102.i; Honduras, a. 128.8).
Es obligacin pagar un aguinaldo anual (Guatemala, a. 102.j; Hon-
duras, a. 128.10; Nicaragua, a. 82.5; Bolivia, a. 157; El Salvador a. 38.9).
Por cada seis das de trabajo... corresponde un da de descanso
(Brasil, a. 7.XV; Costa Rica, a. 59; Mxico, a. 123.A.IV; Bolivia, a. 157;
El Salvador, a. 38.7; Guatemala, a. 102.h).
Se propender a la progresiva disminucin de la jornada, dentro
del inters social.., y se dispondr lo conveniente para la mejor utiliza-
cin del tiempo libre (Venezuela, a. 86).
Corresponde licencia al renunciante, con goce de sueldo por ciento
veinte das y tambin por paternidad, por el tiempo de ley (Brasil, a.
7.XVIII y XIX).
3) Retribucin justa, salario mnimo vital mvil, igual retribucin por
igual tarea (Argentina, a, 14 bis; Bolivia, a. 157; Brasil, a. 7.IV; Costa
Rica, a. 57; Ecuador, aa. 31 y 70; Repblica Dominicana, a. 8.11.a; El
Salvador, a. 38.2; Guatemala, a. 102.b; Hait, a. 35.1; Honduras, a. 128.5;
DERECHO CONSTITUCIONAL LATLNOAMERICANO 143
Mxico, a. 123.A.VII; Nicaragua, a. 82.1; Panam, aa. 61, 62 y 63; Per,

a. 43; Paraguay, a. 105; Uruguay, a. 54; Venezuela, a. 87).
Participacin de los trabajadores en las ganancias de las empresas,
con control en la produccin y colaboracin en la direccin (Argentina,
a. 14 bis; Bolivia, a. 157; Brasil, a. 7.XI; Repblica Dominicana, a.
8.11.C; Ecuador, a. 31.g; Honduras, a. 136; Mxico, a, 123.A.IX; Nica-
ragua, a. 81; Panam, a. 61; Per, a. 66; Venezuela, a. 87); pero nunca
asumir sus riesgos o prdidas (Honduras, a. 136). El derecho de los tra-
bajadores de participar en las utilidades no implica la facultad de in-
tervenir en la direccin o administracin de las empresas (Mxico, a.
123.A.IX.F).
El salario es irreductible, salvo lo que se disponga en un convenio
colectivo (Brasil, a. 7.VI); esta ltima salvedad no parece pertinente,
porque las normas laborales son de orden pblico y ni las convenciones
colectivas pueden revertir las ventajas establecidas en la ley. Brasil, en
este punto, se habra apartado de este concepto que tiene indiscutible
sentido social.
Remuneracin del trabajo nocturno superior al diurno (Brasil, a. 7.IX);
remuneracin adicional por actividades penosas, insalubres o peligrosas
(Brasil, a. 7.XXIII).
El trabajo es remunerado de acuerdo con su calidad y cantidad: a
cada cual segn su capacidad, a cada cual segn su trabajo (Cuba, aa.
19 y 44). Habr un piso salarial proporcional a la extensin o comple-
jidad del trabajo (Brasil, a. 7.V).
La remuneracin ser inembargable, salvo el caso de las pensiones
alimentarias; todo lo que debe el patrn tendr privilegio aun sobre los
crditos hipotecarios (Ecuador, a. 31.F). En cuanto a la previsin de
participacin de las ganancias en las utilidades de las empresas, Carrillo
Prieto sostiene que en Mxico no se ha entendido a dicha participacin
en los beneficios de la produccin, aunque la finalidad sea mejorar los
ingresos.7 (El Salvador, a. 38.3 y 4; Honduras, a. 128.4 y 5; Mxico, a.
123.A.XXIII; Nicaragua, a. 82.3; Panam, a. 62; Per, a. 49; Venezuela,
a. 87). El salario mnimo queda exceptuado de embargo, compensacin
o descuento (Mxico, a. 123.A.VIII); tmbin son inembargables los ins-
trumentos de trabajo y las obligaciones por seguridad social, cultos
sociales o impuestos: corresponde una prima por cada ao de trabajo
(El Salvador, a. 38.3 y 5; Panam, a. 62).
7 Vase una cita que, de Mario de la Cueva, hace Carrillo Prieto, Ignacio, "La
evolucin constitucional mexicana del derecho del trabajo y de la seguridad social
(1950-1975)". Evolucin de la organizacin .. . , cit., nota 23, vol. I, p. 138.
Las deudas de los trabajadores no se trasmiten a sus familias (Mxi-

co, a. 123.A.XXIV); el servicio para colocar trabajadores ser gratuito
(Mxico, a. 123.A.XXV); el salario no se puede pagar en recreo, fonda,
caf, taberna, cantina o tienda... (Mxico, a. 123.A.XXVII.d); los tra-
bajadores no estn obligados a adquirir mercaderas en lugares deter-
minados, ni a ellos se les puede retener el salario en concepto de multa
(Mxico, a. 123.A.XXVILe y f); la accin de cobro contra los patrones
prescribe a los quince aos (Per, a. 49).
Derecho a un dcimo tercer salario anual (Brasil, a. 7.VIII).
El salario se debe pagar en moneda de curso legal (Guatemala, a.
102.d; Honduras, a. 128.3; Nicaragua, a. 82.2 y Mxico, a. 123.A.X);
salvo el caso del trabajador del campo que puede, a su voluntad, recibir
productos alimenticios hasta en 30% de su salario, a precio de costo
(Guatemala, a. 102.d).
Los trabajadores con familia numerosa tienen derecho a asignacio-
nes especiales (Per, a. 43; Argentina, a. 14 bis; Bolivia, aa. 158 y 198;
Honduras, a. 142; Brasil, a. 7.XII).
El Estado propiciar la creacin de un banco de propiedad de los
trabajadores (El Salvador, a. 46).
4) Proteccin contra el despido arbitrario (Argentina, a. 14 bis; Boli-
via, a. 157; Brasil, a. 7.1; Costa Rica, a. 63; El Salvador, a. 38.11 y 12;
Guatemala, a. 102.0; Nicaragua, a. 82.6; Venezuela, a. 88).
La negativa del patrn de pagar la respectiva retribucin consti-
tuye presuncin legal de despido injusto (El Salvador, a. 38.12).
El tiempo mnimo del preaviso es de treinta das (Brasil, a. 7.XXI).
En Honduras existe una curiosa norma que admite el despido injus-
tificado (a. 129), luego de haber consagrado la-estabilidad de los traba-
jadores, pero, en tal caso, el trabajador puede optar entre una indem-
nizacin o ser ratificado en su trabajo, con derecho a percibir salarios
no cobrados. En Mxico, en principio, es obligacin para el patrn pro-
bar causa justificada para despedir, salvo excepciones fijadas por la ley
o por la opcin del trabajador de preferir indemnizacin (a. 123.A.XXII).
En Brasil se asigna la existencia de un fondo de garanta por el tiempo
de servicio (a. 7.111).
5) La garanta de que la ley responsabilizar a quienes se aprove-
chen del trabajo de intermediarios y contratistas, sin perjuicio de la res-
ponsabilidad solidaria de stos. Venezuela es el nico pas latinoame-
ricano que establece una clusula de esta naturaleza (a. 89), dirigida a
impedir que terceros que controlan la relacin laboral se aprovechen
del esfuerzo de quien realmente trabaja; una forma concreta de evitar

la explotacin, a la luz de las prcticas o corruptelas all experimentadas.
6) La indemnizacin y obligacin de pagar servicios mdicos a los
que sufran accidentes de trabajo (Brasil, a. 7.XXVIII; El Salvador, a.
43; Honduras, a. 128.12; Mxico, a. 123.A.XIV):
Obligacin de otorgar al cnyuge o conviviente con hijos de un
trabajador fallecido en servicio, una prestacin equivalente a un mes de
salario por ario trabajado (Guatemala, a. 102.p).
7) Proteccin y reconocimiento de los derechos de los funcionarios o
empleados pblicos, garantizndoles su estabilidad (Argentina, a. 14 bis).
Los trabajadores del Estado, al ser despedidos sin causa justifica-
da, sern indemnizados con un mes de salario por ario de servicio, pero
no se podr exceder los diez meses de salario (Guatemala, a. 110); de
este modo se ha reconocido, en forma explcita, la denominada estabi-
lidad impropia, que implica el derecho del Estado a prescindir del per-
sonal sin necesidad de justificar la causa, modalidad injusta desde el
punto de vista de los empleados, pero que atiende a la razn del inte-
rs pblico de racionalizar el desenvolvimiento burocrtico. De todos
modos, lo ms adecuado sera, sin desconocer la referida vocacin esta-
tal, encontrar una modalidad de seguro de desempleo ms amplia para
los dependientes del Estado, la cual, incluida entre las previsiones cons-
titucionales, hara ms sostenible la disposicin guatemalteca. En Mxi-
co tambin existe un rgimen de estabilidad impropia equivalente (a.
123.B.IX).
La idoneidad es la nica condicin para ser admitido en los em-
pleos (Argentina, a. 16; Costa Rica, a. 192). En Mxico la designacin
de personal se har mediante sistemas que permitan apreciar idoneidad
(a. 123.B.VII; en el mismo sentido Guatemala, a. 113; Paraguay, a. 55);
en aquel pas se garantiza el derecho al escalafn, pero en igualdad de
condiciones se preferir a quien represente la nica fuente de ingresos
en su familia (a. 123.B.VIII). En Uruguay se les reconoce a los funcio-
narios pblicos los beneficios de la carrera administrativa y la inamovi-
lidad de sus cargos, salvo para los funcionarios polticos y lo que dis-
ponga la ley (a. 60).
Tambin est prevista la carrera administrativa en: Bolivia, a. 44;
Hait, a. 236.1 y 2 (en este ltimo pas los funcionarios slo pueden ser
removidos a travs de un juicio contencioso administrativo: a. 236.2);
Per, a. 59; El Salvador, a. 219; Panam, aa. 297 a 301; Nicaragua, a.
131; Honduras, a. 256; Chile, a. 38; Venezuela, a. 122, Colombia, a. 62.
En Per, lejos de estar consagrada la estabilidad de los empleados
pblicos, ellos pueden ser destituidos por ineptitud, omisin o delito, por
el presidente con acuerdo del Senado; pero si este cuerpo no se pronun-

cia en noventa das, la decisin la toma el presidente por su entera
cuenta (a. 168.10).
8) El derecho al reconocimiento y proteccin sindical (Argentina, a.
14 bis; Bolivia, a. 159; Brasil, a. 8; Costa Rica, a. 60; Chile, a. 19.19;
Repblica Dominicana, a. 8.11.a; Ecuador, a. 31.h; El Salvador, a. 47;
Guatemala, a. 102.p; Honduras, a. 128.14; Mxico, a. 128.A.XVI; Nica-
ragua, a. 87; Panam, a. 64; Paraguay, a. 109; Per, a. 51; Uruguay, a.
57; Venezuela, a. 91); siempre que los sindicatos sean libres y democr-
ticos, reconocidos por la simple inscripcin en un registro, vale decir,
impidiendo la intervencin del Estado en su poltica (Argentina, a. 14
bis); el Ejecutivo tendr un trmino improrrogable de treinta das para
admitir o rechazar la inscripcin de un sindicato (Panam, a. 64): no se
puede disolver un sindicato sin sentencia firme de tribunal competente
(Panam, a. 64); la ley no puede exigir autorizacin del Estado para
crear un sindicato (Brasil, a. 8.1): est prohibida al Ejecutivo la interfe-
rencia o intervencin en la organizacin sindical (Brasil, a. 8.1).
Se garantiza a los gremios el derecho a concertar convenios colec-
tivos y recurrir a la conciliacin y al arbitraje (Argentina, a. 14 bis; Ti
Brasil, a. 7.XXVI; Costa Rica, a. 62; Chile, a. 19.16; Ecuador, a. 31.k;
El Salvador, aa. 39 y 49; Guatemala, a. 1021"; Honduras, a. 128.15; Ni-
caragua, a. 88; Paraguay, a. 105; Per, a. 54; Uruguay, a. 57; Venezuela,
a. 90); las estipulaciones de las convenciones son obligatorias aun para
los que no las hubieren suscrito (El Salvador, a. 39); cuando el patrn
se negare a someterse al sistema de arbitraje se dar por terminado el
contrato de trabajo con carga de indemnizar (Mxico, a. 123.A.XX).
En Brasil es obligatoria la participacin de los sindicatos en las
negociaciones colectivas (a. 8.VI); esta prescripcin no se entiende bien,
dado que la sancin por dicho incumplimiento no puede ser la decisin
unilateral de los empleadores; en todo caso la ley o el gobierno a
falta de acuerdo, puede suplirlo con su intervencin, regulando las cues-
tiones en conflicto; tambin en Brasil est asegurada la participacin
71 En Argentina la Constitucin distingue entre gremio y sindicato, lo cual auto-

riza a sostener que no son la misma cosa, desde el punto de vista de los efectos
jurdicos; los primeros son personas jurdicas constitucionales de carcter necesario,
en tanto expresan a las asociaciones primarias que hay en cada sociedad en funcin
de la divisin del trabajo; en tanto que los sindicatos son las asociaciones volunta-
rias creadas, segn orientacin poltica, dentro de cada gremio. A los gremios no se
puede dejar de pertenecer, como no se puede dejar de ser nacional, provinciano
o vecino de un municipio; a los sindicatos se pertenece libremente, igual que a un
partido poltico. Esta tesis, no sostenida generalmente por la doctrina, puede ser
analizada en detalle en nuestro trabajo "Fundamentos institucionales de la colegia-
cin obligatoria", El derecho.
de los trabajadores y empleadores en los rganos pblicos colegiados,

donde se discuten sus intereses profesionales (a. 10) y en las empresas
de ms de doscientos empleados est asegurada la eleccin de un repre-
sentante, con la finalidad exclusiva de promover un entendimiento di-
recto con los empleadores (a. 11); otro poder que tienen los sindicatos
en Brasil es la fijacin, en sus respectivas asambleas generales, de los
valores de las contribuciones sindicales.
No se puede exigir la afiliacin a organizacin alguna para traba-
jar, ni la desafiliacin para mantener trabajo (Chile, a. 19.19); aparte
les est prohibido a los sindicatos intervenir en actividades polticas
partidistas (Chile, a. 19.19). Como bien seala Mara Pa Silva, esta
prohibicin habilita al gobierno a intervenir la actividad sindical a su
arbitrio, pues ser muy difcil deslindar cundo la actividad sindical
tiene carcter poltico partidista, o cundo no lo tiene; 72 tambin se
establece la incompatibilidad de la dirigencia gremial con la poltica
(Chile, a. 23).
Slo los guatemaltecos pueden intervenir en la organizacin y di-
reccin sindical (Guatemala, a. 102; un precepto equivalente existe en
Panam, a. 64).
Los sindicatos no pueden tener fines de lucro (Hait, a. 35.4).
-- Est prevista la uniformacin por ley de las condiciones de trabajo
establecidas en las diferentes convenciones de trabajo (El Salvador, a.
39); de forma tal que la funcin autonomista y descentralizadora de
dichas convenciones quedara desvirtuada si dicha ley altera el conte-
nido "prestacional" de las convenciones: no debe olvidarse que la ley
no tiene supremaca sobre la convencin, salvo en orden al procedi-
miento para realizarla o a los contenidos de orden pblico e irrenun-
ciables del derecho del trabajo.
Ninguna clase de trabajo puede ser prohibida, salvo por razones
de moral, seguridad o salud pblica (Chile, a. 19.16).
9) El derecho a favor de los representantes gremiales de las garantas
necesarias para el cumplimiento de su gestin sindical... (Argentina,
a. 14 bis; El Salvador, a. 47; Per, a 51; Venezuela, a. 91).
Est prohibido despedir a los dirigentes sindicales (y los suplentes)
desde el registro de su candidatura y hasta un ario despus de finalizado
su mandato, salvo falta grave en los trminos de la ley (Brasil, a. 8.VIII).
Les est prohibido a los dirigentes sindicales, intervenir en activi-
dades polticas partidarias (Chile, aa. 19 y 23; Guatemala, a. 116; Hait,
a. 35.4).
72 Vase su trabajo en Constitucin 80 ..., cit., nota 15, pp. 129 y 130.
Se garantiza el fuero sindical (Bolivia, a. 159).

10) El derecho que promueva el trabajo de los incapacitados (El
Salvador, a. 37); se debe proteger y fomentar el trabajo de los ciegos,
minusvlidos y deficientes, los mayores de sesenta arios tendrn un trato
adecuado a su edad (Guatemala, a. 102.1 y m).
11) El compromiso tico-programtico de procurar trabajo est formu-
lado en las Constituciones de Costa Rica, a. 56 y de El Salvador, a. 37.
Este tipo de normas programticas es de muy difcil implantacin, salvo
que la desocupacin sea atendida por un sistema de seguro de desem-
pleo. Lo contrario implica el establecimiento de un sistema colectivista;
ese sera el caso de Cuba; sin embargo, en ninguna norma de la Cons-
titucin de ese pas est formulada la imperatividad de dar trabajo, ni
menos acciones jurisdiccionales destinadas a hacer efectivo dicho de-
recho.
12) El derecho de huelga (Argentina, a. 14 bis: en este caso a favor
de los gremios; Brasil, a. 9; Colombia, a. 18; Costa Rica, a. 61; Rep-
blica Dominicana, a. 8.11.d; Ecuador, a. 31.i; El Salvador, a. 48; Guate-
mala, a. 104; Hait, a. 35.5; Honduras, 128.13; Mxico, a. 123.A.XVII;
Nicaragua, a. 83; Panam, a. 65; Paraguay, a. 110; Per, a. 55; Uruguay,
El derecho al paro laboral slo lo reconocen: Mxico, a. 123.A.
XVII; Honduras, a. 128.13; Guatemala, a. 104; El Salvador, a. 48; Ecua-
dor, a. 31; Repblica Dominicana, a. 18.11.d; Costa Rica, a. 61.
En la Repblica Dominicana se prohbe toda interrupcin intencio-
nal del rendimiento de las empresas privadas (a. 8.11.d), con lo cual el
derecho de huelga consagrado en la otra disposicin, queda relativizado.
En El Salvador no ser necesaria la calificacin previa para ejercer este
derecho, despus de haberse procurado la solucin de los conflictos me-
diante el arreglo pacfico contemplado en la ley (a. 48); previsin sta
que fortalece el ejercicio del derecho de huelga y le retira el condicio-
namiento que le pueda establecer el poder pblico.
Slo se puede hacer huelga por razones de orden econmico y so-
cial (Guatemala, a. 104). En Mxico las huelgas son lcitas cuando ten-
gan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la
produccin, armonizando los derechos del trabajo con los del capital;
y sern ilcitas cuando la mayora de los huelguistas ejercieren actos
violentos.., y cuando el exceso de produccin haga necesario suspender
el trabajo para mantener los precios en un lmite costeable (a. 123.A.
XVIII y XIX). En Paraguay la huelga tan slo es reconocida como de-
recho cuando se realice para la defensa de intereses gremiales (a. 110).
En Brasil compete a los trabajadores decidir sobre la oportunidad del

ejercicio del derecho de huelga o sobre los intereses que se deben de-
fender (a. 9); de este modo puede entenderse que en el Brasil ha desa-
parecido la posibilidad de un control judicial sobre la ilegalidad de la
huelga; 73 adems, el derecho est reconocido en cabeza de los trabaja-
dores y no de los sindicatos autorizados, lo cual hace inestable la situa-
cin laboral en Brasil, dando pie a que las oposiciones polticas puedan
desestabilizar al gobierno.
En Chile no est reconocido el derecho de huelga; se establece, en
cambio, a quines les est prohibido hacer huelga y se autoriza a la ley
a extender dicha prohibicin a otras actividades (a. 19.16).
Pero no se reconoce el derecho de huelga a favor de los que prestan
servicios pblicos (Colombia, a. 18; Costa Rica, a. 61; Chile, a. 191.16;
Repblica Dominicana, a. 8.11.d; Paraguay, a. 55).
En cambio, en Guatemala se admite, en forma expresa, que los tra-
bajadores del Estado hagan huelga, pero en la forma que precepte la
ley, y sin afectar, en ningn caso, los servicios pblicos esenciales (a.
116).
En Honduras y en Panam la ley establecer las restricciones de este
derecho cuando se ejerza en los servicios pblicos (aa. 128.13 y 65, res-
pectivamente).
En Mxico los dependientes del Estado pueden hacer huelga, previo
cumplimiento de los requisitos que determine la ley, cuando se violen
de manera general y sistemtica los derechos consagrados en el a. 123
constitucional.
En Per se reconoce el derecho de huelga a los servidores pblicos,
salvo que ellos tuvieran poder de decisin o que desempearan cargos
de confianza o que pertenecieren a las Fuerzas Armadas o policiales
(a. 61).
En Venezuela ellos tienen derecho de huelga en los casos que la ley
determine (a. 92). En Brasil la ley definir los servicios o actividades
esenciales que no se pueden dejar de atender (a. 9.1).
13) La no discriminacin salarial y de las condiciones laborales entre
trabajadores (Brasil, a. 7.XXX, XXXI y XXXII; Costa Rica, a. 68; Chile,
a. 19.16; Hiait, a. 35.2; Honduras, a. 128.13; Mxico, a. 123.A.VII; Nica-
ragua, a. 82.1; Panam, a. 63; Per, a. 42).
73 Cfr. la contribucin de Pastore, Jos, en O Estado de So Paulo, cit., nota 35,

P. 9.
Queda salvada la igualdad de preferencia para los nacionales (Cos-

ta Rica, a. 68; Chile, a. 19.16: cuando lo disponga la ley; Guatemala,
a. 102.n; Honduras, a. 137).
La ley sealar la proposicin preferente que corresponde a los
trabajadores nacionales, tanto en el nmero como en el monto total de
las remuneraciones (Per, a. 42).
No discriminacin entre mujeres casadas y solteras (Guatemala, a.
102.k; Hait, a. 35.2).
Igual oportunidad para ser promovido en el trabajo, sin ms limi-
tacin que la idoneidad (Nicaragua, a. 82.6).
Quedan prohibidas las contrataciones de trabajadores extranjeros
que puedan ocuparse en las mismas condiciones que los nacionales (Pa-
nam, a. 69).
En general la prohibicin de discriminaciones en el mbito laboral
no alcanza al ingreso o dacin de trabajo, ni al mantenimiento en el
mismo, donde, por aquello de la afectio societatis que debe existir entre
patrn y empleado, se le permite al primero disponer con absoluta equi-
dad, el cual, si no es reconocido en forma expresa permite interpretacio-
nes de dudosa aceptabilidad, como la producida por la Corte Suprema
argentina, en el caso Ratto, donde se acept el trato salarial discrimina-
torio sin carga de justificacin suficiente (Fallos 265:242).
14) Proteccin especial a las mujeres y a los menores de edad (Boli-
via, a. 157; Brasil, a. 7.XX; Hait, a. 35.6; Honduras, a. 128.6; Nicaragua,
a. 84; Paraguay, a. 106; Uruguay, a. 54; Venezuela, a. 93).
Los menores de catorce arios y los que habiendo cumplido esa edad
sigan sometidos a la enseanza obligatoria, no pueden ser ocupados en
trabajos, salvo que fueren indisponibles para su familia y no les impi-
diera continuar sus estudios (El Salvador, a. 38.10; Honduras, a. 128.7;
Panam, a. 66).
Los menores de diecisis arios no pueden trabajar ms de seis horas
diarias y 34 semanales (El Salvador, a. 38.10).
Se garantiza el acceso del trabajador adolescente a la escuela (Bra-
sil, a. 228).
Se prohbe el trabajo nocturno y las labores insalubres y peligro-
sas para los menores de diecisis a dieciocho arios (Brasil, a. 7.XXXIII:
se prohibe cualquier trabajo a los menores de catorce aos; yl Salvador,
a. 38.10); la prohibicin alcanza a los de diecisis arios despus de las
diez de la noche (Mxico, a. 123.A.II; Panam, a. 66).
Son penalmente inimputables los menores de doce aos; la ley pu-
nir severamente el abuso o violencia y explotacin sexual de los me-
nores (Brasil, a. 227).
La mujer trabajadora tendr derecho a un descanso remunerado

antes y despus del parto y a la conservacin del empleo, as como a
salas con cunas para sus hijos (Cuba, a. 43; El Salvador, a. 42; Guate-
mala, a. 102.K; Honduras, a. 128.11; Mxico, a. 123.A.IV; Panam, a. 68;
Per, a. 45).
No se podr dar por terminado el contrato de trabajo de la mujer
grvida ni despus del parto sin causa justificada (Honduras, a. 128.11);
a ellas se les proporcionar puestos de trabajo compatibles con su cons-
titucin fsica (Cuba, a. 43); al reincorporarse la madre trabajadora a
su empleo no podr ser despedida por el trmino de un ario, salvo los
casos previstos por la ley (Panam, a. 68).
Las mujeres no prestarn servicio militar sino en caso de necesi-
dad durante una guerra internacional, y no como combatientes (Para-
guay, a. 125).
15) La prestacin de los seguros sociales a favor de los trabajado-
res estn a cargo tanto del Estado como de los patrones (Brasil, a.
7.XXVIII; Costa Rica, a. 73; Chile, a. 19.18; Ecuador, a. 29; El Salva-
dor, a. 50; Guatemala, a. 100; Honduras, a. 143; Per, a. 14). En la
Argentina estn prohibidas la superposicin de aportes (a. 14 bis).
16) Prestaciones culturales y educacionales:
En Guatemala los propietarios de empresas estn obligados a es-
tablecer y mantener escuelas, guarderas y centros culturales para sus
trabajadores y la poblacin escolar (a. 77); carga esta enormemente tras-
cendente que debiera ser recogida en los dems textos constitucionales
latinoamericanos en cuanto que no slo expresa el postulado de la
tica de la solidaridad, sino que establece una va concreta y factible
para su realizacin: que el sector empresarial contribuya a la alfabeti-
zacin social.
En El Salvador el aprendiz recibir enseanza, tratamiento digno,
retribucin equitativa y beneficios de previsin y seguridad social (a. 40).
En Mxico la carga de la capacitacin laboral est expresamente
dispuesta para las empresas (a. 123.A.X111), lo cual es importante por-
que en muchas Constituciones ello no es as, quedando la prestacin a
aquello que disponga la ley y a la eficiencia del Estado.
En Honduras los propietarios de fincas y centros de produccin
rurales estn obligados a establecer y sostener escuelas de educacin
bsica, en beneficio de los hijos de sus trabajadores (a. 167).
En Panam las empresas particulares cuyas operaciones alteren
significativamente la poblacin escolar en un rea... y las empresas ur-
banizadoras.., contribuirn a atender a las necesidades educativas...
(aa. 71 y 94).
152 HUMBERTO QUTROGA LAVI
En Per las empresas estn obligadas a contribuir al sostenimiento

de centros de educacin (a. 29).
17) Debe proporcionarse a los trabajadores y a su familia habitacio-
nes adecuadas, asistencia mdica y otros servicios (Brasil, a. 7.X.XIV y
XXV; Guatemala, a. 105; Honduras, a. 141); estas prestaciones, que por
lo general las promete el Estado a partir de distintos sistemas, estn
establecidas a cargo de las empresas privadas que se encuentran en con-
diciones de cumplir con ellas (por sus condiciones especiales, dicen las
normas), segn lo determine la ley. Si bien se trata de normas progra-
mticas, implican un importante avance en orden a lograr que los pro-
pietarios de los medios de produccin atiendan la satisfaccin de nece-
sidades estructurales de tanta importancia como son la vivienda y la
salud de quien trabaja.
En Mxico esta obligacin se cumple, en el marco de la ley, con la
aportacin de las empresas a un fondo especial que permite otorgar
crditos baratos y suficientes a los trabajadores para su vivienda (a.
123.A.XII); adems, en las empresas con ms de doscientos habitantes
en los centros de trabajo, se deber reservar un espacio de terreno para
establecer mercados y servicios municipales y recreativos (a. 123.A.XII).
Un sistema equivalente est contemplado a favor de los trabajadores
del Estado (a. 123.B.XI.f). Seala Carrillo Prieto que esta clusula ha
posibilitado un mecanismo de solidaridad social en favor de los traba-
jadores, que opera mediante el reparto de las cargas econmicas y la
generalizacin de las obligaciones a escala nacional."
En Uruguay toda empresa que utilice personal permanente en el res-
pectivo establecimiento, estar obligada a la alimentacin y a dar alo-
jamiento adecuado, en las condiciones que la ley establezca (a. 56).
18) El trabajador a domicilio tiene derecho al salario mnimo y a
indemnizacin por el tiempo que pierda con motivo de retardo del pa-
trono a ordenar o recibir el trabajo o por la suspensin arbitraria o in-
justificada del mismo (El Salvador, a. 41; Honduras, a. 130). Este ltimo
pas extiende las protecciones sociales a los trabajadores domsticos (a.
7, pargrafo nico).
Como colofn podemos destacar que estas prestaciones y beneficios
sociales generadores de derechos a favor de los trabajadores son irre-
nunciables, lo cual denota su carcter de orden pblico (Bolivia, a. 162;
Costa Rica, a. 74; Ecuador, a. 31.d; El Salvador, a. 52; Guatemala, a.
106; Mxico, a. 123.XXVII.g y h; Panam, a. 67; Paraguay, a. 105; Per,
a. 57; Venezuela, a. 85). Ello aunque las clusulas no tengan el carcter
74 Op. cit., nota 70, p. 134.

de operativas, dado que la garanta alcanza al beneficio establecido por

la ley que las implanta. En caso de duda o de interpretacin sobre el
alcance de una disposicin en materia laboral, se estar a lo ms favora-
ble al trabajador (Per, a. 57; Ecuador, a. 31.e; Guatemala, a. 106).
En varios pases del continente se estipula que el trabajador es una
obligacin social (Colombia, a. 17; Costa Rica, a. 56; Ecuador, a. 31;
Guatemala, a. 101; Nicaragua, a. 80; Per, a. 42; Uruguay, a. 53). Este
tipo de normas tiene una naturaleza tica ms que jurdica, porque,
seguramente, el no cumplimiento de las mismas carecer de exigibilidad
efectiva, mxime en pases con una orientacin tan liberal como es el
caso de Colombia, de Costa Rica y de Uruguay.
Como observacin final, podemos apreciar que, salvo el derecho de
huelga y la estipulacin del trabajo como una obligacin social, en Co-
lombia no existen otras disposiciones sobre derechos sociales, ubicndolo
como el sistema constitucional menos tuitivo del continente para los tra-
bajadores. En Cuba, adems de un deber, el trabajo es un honor para
el ciudadano (pero aqu s, dado el sistema colectivista imperante, la ley
puede obligar a la prestacin de trabajo). En El Salvador el trabajo es
una funcin social... y no se considera artculo de comercio (a. 37). En
Hait el trabajo est definido como obligacin que, adems, se modaliza
en la prestacin de cooperar con el Estado en el establecimiento de un
sistema de seguridad social (a. 35).
CAPTULO TRES
CONSTITUCIONAL EN LATINOAM RICA
1. El principio de limitacin 155

2. El principio de funcionalidad . . 184
3. El principio de supremaca . . . 184
4. El principio de control . . 187
A. La declaracin de inconstitucionalidad 187

B. El derecho procesal constitucional . . 194
C. La regulacin constitucional del habeas corpus . . 204
CAPTULO TItES
CONSTITUCIONAL EN LATINOAMRICA
La estructura de principios que gobierna el funcionamiento normativo

de nuestra organizacin constitucional consiste en una singladura que
opera de forma tal que dicha organizacin logre asegurar el equilibrio
homeosttico del sistema.75 En el marco de dichos principios, se puede
comprender la totalidad y cualquiera de las instituciones del Estado; es
a partir de dicha estructura que la Constitucin puede ser definida como
un "sistema constitucional". Analizaremos todo esto en detalle.
1. El principio de limitacin
Este principio establece la recproca accin reguladora que debe exis-

tir entre el poder del Estado y los derechos individuales, de modo tal
que ni el Estado a la hora del ejercicio del poder de polica puede ex-
ceder la razonabilidad que debe gobernar la reglamentacin de los
derechos (subprincipio de razonabilidad), ni los titulares de los derechos
individuales pueden pretender que la accin de la ley no restrinja el
ejercicio de sus libertades cuando razones de bien pblico lo hagan
imperioso.
El subprincipio de razonabilidad opera como la adecuada y propor-
cionada relacin entre medios y fines que posee toda ley reglamentaria
de derechos constitucionales (razonabilidad interna de la legislacin) y
no en la eficiencia ni en el carcter apropiado de aquella relacin con
sus objetivos (cuestin propia de la discrecionalidad de los actos de go-
bierno: materia no justiciable); tambin opera como la adecuada y pro-
porcionada relacin entre los fines de la ley y el contenido de los dere-
chos constitucionales, o los principios o valores que les dan sustento
(razonabilidad externa de la legislacin), as como en la proporcionada
75 Vase Quiroga Lavi, Humberto, Ciberntica y poltica, Buenos Aires, Ed.

Ciudad Argentina, 1985.
155
156 HUMBEIITO QUIROGA LAVI
relacin entre el antecedente normativo que contiene toda ley y su con-

secuente.
En las Constituciones de Argentina (a. 28) y Paraguay (a. 11) la exi-
gencia de razonabilidad ha sido considerada por la doctrina como ga-
ranta implcita de la norma constitucional que establece que "los prin-
cipios, declaraciones y garantas reconocidos en los anteriores artculos, no
podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio" (Argen-
tina, a. 28); all ha considerado Juan Francisco Linares que se encuentra
formulada la garanta del debido proceso legal sustantivo (otro modo
de enunciar al subprincipio de razonabilidad).
Un sentido equivalente debe otorgarse al a. 30 de la Constitucin
colombiana, que establece que "...cuando de la aplicacin de una ley
expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resultaren en
conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por
la misma ley, el inters privado deber ceder al inters pblico o so-
cial"; norma sta que da pie en dicho pas al ejercicio del poder de
polica por parte del Estado, pero que no podr ser efectuado en forma
irrazonable.
Del mismo modo debe interpretarse el a. 19.26 de la Constitucin de
Chile en que se dispone que "la seguridad de que los preceptos legales
que por mandato de la Constitucin regulen o complementen las garan-
tas que sta establece o que las limiten en los casos en que ella lo auto-
riza, no podrn afectar los derechos en su esencia, ni imponer condicio-
nes, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio"; con la certeza
de que lo explcito de su redaccin hace menos discutible nuestro en-
tendimiento.
En la Repblica Dominicana se establece que "...la ley no puede
ordenar ms que lo justo y til para la comunidad ni puede prohibir
ms que lo que la perjudica" (a. 8.5), regla que tambin establece el
parmetro de la razonabilidad con que debe ejercerse el poder de poli-
ca del Estado.
Una interpretacin equivalente puede hacerse en El Salvador donde,
tras reiterar la clusula argentina del a. 28, se declara que "el inters
pblico tiene primaca sobre el inters privado" (a. 246).
En Guatemala "el inters social prevalece sobre el inters particular"
y "sern nulas ipso iure las leyes y las disposiciones gubernativas.., que
disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitucin
garantiza" (a. 44); de modo tal que tambin en este caso la norma con-
templa la aplicacin del debido proceso sustantivo, a travs de la razo-
nabilidad debida por la ley, para garantizar la supremaca de la Cons-
titucin.
En Honduras el principio de razonabilidad puede inferirse por la

norma que expresa que "los derechos de cada hombre estn limitados
por los derechos de los dems, por la seguridad de todos y por las justas
exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrtico"
(a. 62), a la cual se agregan luego el planteamiento de que no se apli-
carn leyes y disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden, que
reglen el ejercicio de las declaraciones, derechos y garantas establecidos
en la Constitucin, si los disminuyen, restringen o tergiversan (a. 64).
En Nicaragua "los derechos de cada persona estn limitados por los
derechos de los dems, por la seguridad de todos y por las justas -exi-
gencias del bien comn" (a. 24); frmula que tambin implica el debido
proceso legal sustantivo sobre la base de la legalidad razonable.
En Panam, "cuando la aplicacin- de una ley expedida por motivos
de utilidad pblica o de inters social, resultaren en conflicto los dere-
chos de los particulares con la necesidad reconocida por la ley, el inte-
rs privado deber ceder al inters pblico o social" (a. 46); forma ine-
quvoca de consagrar la exigencia de razonabilidad.
En Paraguay, "en ningn caso el inters de los particulares privar
sobre el inters general de la nacin..." (a. 124), de forma tal que tam-
bin esta disposicin encuentra fundamento en el control de razona-
bilidad.
En Uruguay "nadie puede ser privado de estos derechos, sino confor-
me a las leyes que se establecieran por razones de inters general" (a.
7); forma equivalente de marcar que la potestad reglamentaria no debe
exceder la razonabilidad.
Los derechos fundamentales de la persona humana como marco

normativo que limita el ejercicio del poder pblico
Para que el principio de limitacin de las potestades pblicas sea

realmente cumplido, resulta bsico que las leyes fundamentales establez-
can con precisin el catlogo de los derechos individuales que servirn,
de tal modo, no slo como principios jurdicos a ser desarrollados por
la legislacin, sino tambin como marco para el ejercicio de las referidas
potestades. En las Constituciones latinoamericanas la enumeracin de
los derechos y garantas individuales se encuentra incluida en una
formulacin agregada, de forma tal que ambos estn regulados en las
mismas secciones de dichos textos. En muchas Constituciones tambin
los deberes o cargos pblicos tienen una regulacin confrontada a los
derechos del individuo.
Nosotros, en este estudio comparativo, trataremos por separado los

derechos, los deberes y las garantas: los primeros, en tanto constitu-
yen las diversas modalidades de la libertad humana; las garantas, en
tanto configuran el aparato instrumental que permite poner en funcio-
namiento el proceso constitucional; los deberes, por su lado, tambin
merecen tratamiento diferenciado, por cuanto constituyen las cargas p-
blicas que tienen los integrantes de la sociedad.
Con la excepcin de la antigua Constitucin argentina, que en ese
sentido no ha sido reformada desde 1860, los dems textos, de una u
otra forma, han incorporado las diversas modalidades de proteccin a la
libertad y a la dignidad humana que, a partir de la Declaracin de los
Derechos del Hombre de las Naciones Unidas de 1948 y luego con el
Pacto de San Jos de Costa Rica, que aprueba la Convencin Americana
de los Derechos Humanos, de 1969, han hecho del hombre un vasto y
rico centro de imputacin normativa, para el que todo tipo de sustan-
cialidades y alternativas se encuentran previstas en aras de asegurar su
desarrollo integral.
Debemos sealar que las declaraciones y garantas son operativas por
s mismas, sin necesidad de reglamentacin legal, aunque ello no haya
sido dispuesto en el texto de las Constituciones. As lo ha entendido,
respecto de la Constitucin argentina, la Corte Suprema en el Caso Sini
(Fallos, 239: 458). De igual modo, en Bolivia dicho carcter ha sido
impuesto en el mismo texto constitucional (a. 229).
Desgranaremos este complejo haz de regulaciones normativas, en el
esfuerzo comparativo de formar un marco que muestre la situacin glo-
bal de la jurisdiccin constitucional latinoamericana, en tanto ella est
vinculada con la persona individual.
1) La vida tiene una mera proteccin enunciativa en los textos de:
Brasil, a. 5; Bolivia, a. 7.a; Colombia, a. 16; Costa Rica, a. 21; Chile,
a. 19.1; Repblica Dominicana, a. 8.1; Ecuador, a. 19.1; El Salvador,
aa. 2 y 11; Guatemala, a. 3; Hait, a. 19; Honduras, aa. 61 y 65; Nica-
ragua, a. 23; Panam, a. 17; Paraguay, a. 50; Per, a. 2.1; Uruguay, a. 7;
Venezuela, a. 58.
Tambin merecen proteccin las personas por nacer (Chile, a. 19.1;
Guatemala, a. 3; Honduras, a. 67; Per, a. 2).
Y la integridad fsica y psquica de la persona (Chile, a. 19.1; El
Salvador, a. 2; Guatemala, a. 3; Honduras, a. 68; Nicaragua, a. 36; Pa-
raguay, a. 50; Per, a. 2.1).
As como la integridad moral (Honduras, a. 68; Nicaragua, a. 36).
Adems podemos sealar que en muchos casos estas normas configu-
ran "bases del derecho penal constitucional", que deben ser comple-
mentadas por la ley para configurar la exigencia de tipicidad que, en

general, se encuentra implcita en el principio "nullum crimen. . ". Es
excepcional que en la Constitucin se incluya un tipo penal completo
(descripcin de la conducta y sancin) pues o se incluye la descripcin
conductual (caso del a. 8 chileno) o se establece la pena (caso de las
cancelaciones de las ciudadanas sin especificar el antecedente de con-
ducta). Nosotros consideramos que las figuras delictivas incorporadas
en los textos constitucionales, no pueden ser intangibles para el legisla-
dor, aun en el supuesto que ellas se bastaran a s mismas, porque, si
partimos del concepto que hemos enunciado de "bases penales consti-
tucionales", a lo que se encuentra obligado un legislador, no es a repetir
textualmente el texto constitucional, sino a respetar su sustancia: la ley
puede siempre introducir modificaciones tcnicas en aras de cumplir con
la finalidad de la Constitucin.
2) No se puede establecer la pena de muerte (Brasil, a. 5.XLVII; Co-
lombia, a. 29; Repblica Dominicana, a. 8.1; Ecuador, a. 19.1; Hait,
a. 20; Honduras, a. 66; Nicaragua, a. 23; Panam, a. 30; Uruguay, a. 26;
Venezuela, a. 58), salvo por traicin a la patria en caso de guerra externa
(Per, a. 235); la prohibicin alcanza solamente a las causas polticas
(Argentina, a. 18; Mxico, a. 22; Paraguay, a. 65).
a) La pena de muerte slo puede establecerse por delito contemplado
en ley aprobada con qurum calificado (Chile, a. 19.1).
b) Slo le es aplicable al traidor a la patria, al parricida, al homicida,
al homicida alevoso, al pirata y a los reos por delitos graves del orden
militar, al salteador de caminos, al incendiario y al plagiario (Mxico,
a. 22).
c) nicamente se puede sancionar en los casos sealados por la ley
militar durante la guerra internacional (El Salvador, a. 27; Brasil, a.
5.XLVII).
d) En Guatemala est permitida la pena de muerte salvo que se fun-
damentase en presunciones; que se aplicare a mujeres, a mayores de
sesenta aos, a delincuentes polticos o por delitos conexos, a reos con
extradicin concedida bajo esa condicin (a. 18).
Son suficientemente conocidos los argumentos contrarios a la pena de
muerte; sin embargo, la violencia terrorista y la profesionalidad en el
ejercicio del crimen alienta, con alta frecuencia, a sostener la necesidad
de su implantacin: "ellos olvidan que el error intimidante es dbil y
que el error judicial resulta irreparable", pensamiento de Luis Carlos
Schica que compartimos plenamente.76
76 Op. cit., nota 1, p. 107.

3) La proteccin alcanza tambin a la personalidad en tanto referen-

cia jurdico-imputativa de aqulla (Bolivia, a. 6; Nicaragua, a. 25; Ve-
nezuela, a. 43).
a) El Estado se encuentra al servicio de la persona humana... (Chile,
a. 1; El Salvador, a. 1; Guatemala, a. 1; Hait, a. 19; Honduras, a. 59;
Per, a. 1).
b) Se reconocen los derechos necesarios al pleno desenvolvimiento,
moral y material, que se deriva de la naturaleza de la persona huma-
na... (Ecuador, a. 19; Paraguay, a. 48; Per, a. 2).
c) Los derechos fundamentales rigen tambin para las personas jur-
dicas, en cuanto les son aplicables (Per, a. 3).
4) La proteccin a la persona se concreta en el reconocimiento de la
dignidad y libertad de cada uno (Bolivia, a. 6; Brasil, a. LIII; Chile,
a. 1; El Salvador, a. 10; Guatemala, aa. 4 y 25; Honduras, aa. 59 y
76); a la honra o al honor (Brasil, a. 5.X; Colombia, a. 16; Chile, a. 19.4;
Ecuador, a. 19.3; El Salvador, a. 2; Honduras, a. 76; Nicaragua, a. 26;
Panam, a. 17; Paraguay, a. 50; Per, a. 2.5; Uruguay a. 7; Venezuela,
a. 59); a la buena reputacin (Ecuador, a. 19.3; Paraguay, a. 50; Per, a.
2.5; Venezuela, a. 59).
5) Se encuentra protegida la intimidad o la vida privada (Brasil, a.
5.X; Ecuador, a. 19.3; El Salvador, a. 2; Guatemala, a. 25; Honduras,
a. 76; Nicaragua, a. 26; Per, a. 2.5; Venezuela, a. 59).
a) El derecho a guardar reserva sobre sus convicciones polticas o
religiosas (Ecuador, a. 19.15; Per, a. 2.17).
b) El reconocimiento de que las acciones privadas de los hombres que
de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica ni perjudiquen
a un tercero, estn slo reservadas a Dios y exentas de la autoridad
de los magistrados (Argentina, a. 19 y, con variantes en el texto, Costa
Rica, a. 28; Chile, a. 19.4; Paraguay, a. 49; Uruguay, a. 10).
c) La ley tan slo podr restringir la publicidad de los actos procesa-
les en defensa de la intimidad (Brasil, a. 5.LX).
d) Slo se podr practicar el registro o la pesquiza de la persona para
prevenir o averiguar delitos o faltas (El Salvador, a. 19).
e) Est protegido el nombre propio (Per, a. 2.1).
f) En Chile tambin se protege la vida pblica (a. 19.4).
g) Se encuentra protegida la propia imagen (Brasil, a. 5.X; El Salva-
dor, a. 2; Honduras, a. 76; Per, a. 2.5).
6) Est protegida la vida, la dignidad y la intimidad humana de un
modo prescriptivo; las Constituciones de nuestro continente no han omi-
tido de preservar al hombre de la esclavitud y de toda otra servidumbre
modo prohibitivo de efectuar el tutelaje, dato trascendente para el

siglo pasado, tan asolado por la ignominia del comercio humano.
a) En la nacin argentina no hay esclavos: los pocos que existen que-
dan libres desde la jura de esta Constitucin... todo contrato de com-
praventa de personas es un crimen ... ; los esclavos que de cualquier
modo se introduzcan quedan libres por el slo hecho de pisar el terri-
torio de la Repblica (Argentina, a. 15; receptan estos principios: Boli-
via, a. 5; Colombia, a. 22; Costa Rica, a. 20; Chile, a. 19.2; Ecuador,
a. 19.17; El Salvador, a. 4; Guatemala, a. 4; Mxico, aa. 2 y 5; Nicaragua,
aa. 25 y 40; Per, a. 2.20.b).
b) Como consecuencia de estos principios, no se permite el estable-
cimiento de rdenes religiosas... (Mxico, a. 5): acendrada manifesta-
cin de laicismo, en respeto de la libertad individual; tampoco puede
admitirse que se pacte la proscripcin o destierro de una persona, ni
la renuncia a determinada profesin (Mxico, a. 5).
c) Est prohibida la trata de cualquier naturaleza (Nicaragua, a. 40).
Luis Carlos Schica afirma, y coincidimos con l, que no carece de
actualidad el mantenimiento en los textos constitucionales de clusulas
que proscriban a la esclavitud. No es pura retrica del pasado. La es-
clavitud reaparece a travs de nuevas formas de explotacin, de trabajo
servil, equiparables a la milenaria y abominable esclavitud. "La aboli-
cin de la esclavitud no es conquista definitiva ni total." No bajar las
armas en la lucha por la libertad es la consigna que debe guiar al dere-
cho constitucional."
7) Tambin est protegida la seguridad personal. En las Constitucio-
nes marco, que establecen slo enunciaciones de principio, la seguridad
est protegida a partir del reconocimiento expreso o tcito del habeas
corpus:
Nadie puede ser arrestado sino en virtud de orden escrita de auto-
ridad competente (Argentina, a. 18; receptan tambin la garanta: Bo-
livia, a. 9; Brasil, a. 5.LXI; Colombia, a. 23; Costa Rica, a. 37; Cuba, a.
57; Chile, a. 19.7.c; Repblica Domnicana, a. 8.2.b; Ecuador, a. 19.17.h;
El Salvador, aa. 2 y 13; Guatemala, a. 6; Hait, a. 24.1; Honduras, aa.
69 y 84; Mxico, a. 16; Nicaragua, a. 33; Panam, a. 21; Paraguay, a.
59; Per, a. 2.20.g; Uruguay, a. 15; Venezuela, a. 60.1).
Pero todo "delincuente" in fraganti, puede ser aprehendido, aun
sin mandamiento, por cualquier persona, para el nico objeto de ser
conducido ante la autoridad o juez competente... (Brasil, a. 5.LXI:
salvo en los crmenes militares; Bolivia, a. 10; Colombia, a. 24; Costa
77 Idem, p. 93.
Rica, a. 37; Chile, a. 19.7.c; Repblica Dominicana, a. 8.2.h; Ecuador,

a. 19.17.h; El Salvador, a. 13; Guatemala, a. 6; Hait, a. 24.2; Honduras,
Uruguay, a. 15: donde basta la semiplena prueba in fraganti; Venezue-
la, a. 60.1).
Toda detencin ser puesta en conocimiento de juez competente
para que resuelva sobre la legalidad de la misma dentro de las seis
horas (Guatemala, a. 6); o de las 24 horas (Bolivia, a. 11; Costa Rica,
a. 37; Ecuador, a. 19.17.h; Honduras, a. 71; Panam, a. 21; Per, a.
2.20.g; Uruguay, a. 16: con la aclaracin de que es para tomar declara-
cin); o de 48 horas (Paraguay, a. 59; Repblica Dominicana, a. 8.2.e;
Hait, a. 26); o de tres das o 72 horas (Mxico, a. 19; Nicaragua a. 33);
o inmediatamente (Brasil, a. 5.LXI).
Las detenciones administrativas no pueden exceder de 72 horas
(El Salvador, a. 13).
En caso de terrorismo, espionaje o trfico de drogas, la detencin
preventiva puede alcanzar los quince das (Per, a. 2.20.g).
La detencin judicial para inquirir no podr exceder de seis das...
(Honduras, a. 71).
Toda persona privada de libertad ser tratada con el respeto de-
bido a la dignidad inherente al ser humano (Honduras, a. 68).
Si los alcaldes o carceleros no reciben copia del auto formal de
detencin dentro de las 72 horas de haberse producido, debern llamar
la atencin del juez, y si en 72 horas ms no reciben dicha constancia,
pondrn al detenido en libertad (Mxico, a. 107.XVIII); pero en casos
urgentes, en ausencia de autoridad judicial, la autoridad administrativa
puede decretar una detencin (Mxico, a. 16).
Toda orden de detencin debe estar precedida de denuncia o acu-
sacin.., bajo protesta digna de fe que haga probable la responsabili-
dad del inculpado... (Mxico, a. 16).
Si el delincuente se acogiere a domicilio ajeno, deber preceder
requerimiento (por parte de la autoridad) al dueo o morador (Colom-
bia, a. 2,4).
La prisin de cualquier persona y el local donde ellas se encuen-
tran sern comunicados inmediatamente al juez competente (Brasil, a.
5.LXII).
Nadie puede ser arrestado o detenido, sujeto a prisin preventiva
o preso, sino en casa destinada a ese objeto (Chile, a. 19.7.d; Hait, a.
44; Honduras, a. 85; Paraguay, a. 59).
Toda autoridad que ejecute medidas restrictivas de la autoridad,

debe identificarse cuando as lo exija la persona afectada (Venezuela,
a. 48).
Los encargados de las prisiones no pueden recibir en ellas a
nadie.., sin dejar constancia de la orden correspondiente.., en regis-
tro que ser pblico (Bolivia, a. 11; Chile, a. 19.7.d).
Ningn rigor o coaccin son necesarios para aprender a una per-
sona para mantenerla en detencin... (Hait, a. 25).
La incomunicacin no podr imponerse sino en casos de notoria
gravedad y no ms de 24 horas (Bolivia, a. 9).
Para que la incomunicacin de una persona pueda exceder de las
48 horas se requiere orden judicial (Paraguay, a. 59), ello significa que
por menos tiempo la incomunicacin la puede disponer la autoridad
policial, rgimen poco aconsejable de ser imitado; pero la incomunica-
cin slo puede extenderse hasta diez das consecutivos, sin que se im-
pida en ningn caso la inspeccin judicial (Costa Rica, a. 44).
La incomunicacin nicamente puede ser dispuesta en casos indis-
pensables para el esclarecimiento del delito, por el tiempo de ley (Per,
a. 2.20.i).
Es destacable en Mxico (a. 20.11) y en Venezuela (a. 60.3), la
prohibicin constitucional de la incomunicacin de los detenidos, con
lo cual ambos pases definen posicin en una materia que suele ser ar-
duamente disputada en la poltica legislativa; entre el inters individual
que protege la seguridad de los detenidos y el inters pblico que la
incomunicacin trata de preservar, en dichos pases se ha preferido al
primero.
Los funcionarios que proceden a detener o los responsables de las
casas de detencin estn obligados, siempre que el detenido lo requiera,
a otorgar un certificado de la detencin (Chile, a. 19.7.d).
Se debe notificar al interesado de su detencin dentro de las 48
horas del arresto... (Repblica Dominicana, a. 8.2; Ecuador, a. 19.17.i;
Panam, a. 21: pero en este pas ello procede tan slo a pedido del inte-
resado; Paraguay, a. 59: est prevista la notificacin en 24 horas).
Toda persona detenida debe ser informada de manera inmediata y
comprensible de sus derechos y las razones de su detencin... (Brasil,
a. 5.LXIII; El Salvador, a. 12; Guatemala, aa. 7 y 8; Hait, a. 24.3.a y
b; Honduras, a. 84; Nicaragua, a. 33; Panam, a. 22; Per, a. 2.20.h; Vene-
zuela, a. 60.5); ello dentro de las 48 horas de su consignacin a la jus-
ticia y, adems, con indicacin del nombre de su acusador (Mxico,
a. 20.111); la misma notificacin debe hacerse a la familia o persona que
el detenido designe (Guatemala, a. 7; Brasil, a. 5.LXII).

164 HUMBERTO QUIROGA LANT
Queda prohibido el traslado de cualquier detenido de un estable-

cimiento carcelario a otro sin orden de juez competente (Repblica Do-
minicana, a. 8.2).
Estn prohibidas las detenciones por infracciones reglamenta-
rias..., salvo para lograr. la identificacin, pero slo por el lapso de una
hora (Guatemala, a. 11).
Salvo en caso de delito in fraganti, no pueden hacerse detenciones
sino entre las seis de la maana y las seis de la tarde (Hait, a. 24.3.d).
Los detenidos tienen derecho a comunicarse con sus familiares,
abogados o asistentes religiosos o mdicos, o con el representante di-
plomtico de su nacionalidad (Guatemala, a. 19.c; Honduras, a. 84).
Los registros de personas y vehculos deben hacerse por personal
del mismo sexo que los requisados, debindose guardar el respeto a la
dignidad, intimidad y decoro de las personas (Guatemala, a. 25).
Slo por delito que merezca pena corporal habr lugar a prisin
preventiva (Mxico, a. 18).
Los centros de detencin, arresto o prisin provisional sern dis-
tintos a aquellos en que han de cumplirse las condenas (Guatemala, a.
10 y 19.b; Honduras, a. 86; Mxico, a. 18); sern distintos, de acuerdo
con la naturaleza del delito y edad del penado los lugares de detencin
(Brasil, a. 5.XLVIII); las mujeres sufrirn detencin en lugares separa-
dos de los de los hombres (Mxico, a. 18; Nicaragua, a. 39; Brasil, a.
5.XLVIII).
Las crceles de la nacin sern sanas y limpias para seguridad y
no para castigo de los reos detenidos en ellas... (Argentina, a. 18; en
un sentido equivalente: Hait, a, 44.1; Per, a. 233.19); para corregir y
educar a los delincuentes... (El Salvador, a. 27; Ecuador, a. 19.17.c;
Guatemala, a. 19; Honduras, aa. 68 y 87; Mxico, a. 18; Nicaragua, a.
39; Panam, a. 28; Paraguay, a. 65; Uruguay, a. 26); queda prohibida
toda especie de torturas, coacciones, exacciones o cualquier forma de
violencia fsica o moral... (Brasil, a. 5.111, XLVII y XLIX; Bolivia, a.
12; Costa Rica, a. 40; Chile, a. 19.1; Repblica Dominicana, a. 8.1; Ecua-
dor, a. 19.1; El Salvador, a. 27; Guatemala, a. 19.a; Hait, a. 25; Hondu-
ras, a. 88; Mxico, aa. 19y 22; Nicaragua, a. 36; Panam, a. 28; Paraguay,
a. 65; Per, a. 234: en este pas cualquiera puede pedir que se ordene
de inmediato el examen mdico del detenido, siempre que haya sido
objeto de malos tratos; Venezuela, a. 60.3).
Estn prohibidas las penas perpetuas (Brasil, a. 5.XLVII.b; Costa
Rica, a. 40; El Salvador, a. 27; Honduras, a. 97; Venezuela, a. 60.7);
norma sta que tiene un profundo sentido humanitario, ajeno al carc-
ter penal resarcitorio y que deja abierta siempre una esperanza de reha-
bilitacin para todo delincuente.
Estn prohibidas las penas infamantes o proscriptivas (Bolivia, a.
17; Honduras, a. 97; Venezuela, a. 60.7); y la mutilacin (Mxico, a. 22);
no existe la pena de muerte civil (Bolivia, a. 17).
Las presidiarias podrn permanecer con sus hijos durante el perio-
do de lactancia (Brasil, a. 5.L), y las penas privativas de la libertad no
pueden exceder de veinte arios, ni de treinta arios en caso de acumula-
cin de delitos (Honduras, a. 97; Nicaragua, a. 37; Venezuela, a. 60.7).
La pena no trasciente de la persona del condenado (Nicaragua,
a. 37; Paraguay, a. 63); sin embargo, en Brasil la obligacin de reparar
el dao se extiende a los sucesores, hasta el lmite del patrimonio trans-
ferido (a. 5.XLV).
Est reconocido el derecho a poseer armas en su domicilio, para
seguridad y legtima defensa... (Guatemala, a. 38; Hait, a. 268.1; Mxi-
co, a. 10); en cambio, en Colombia no se puede llevar armas dentro del
poblado sin permiso de autoridad (a. 48; idem en Hait, a. 268.1 y Chile,
a. 92).
Por razones de defensa o inters social pueden ser sometidos a me-
didas de seguridad reeducativas quienes realicen actividades antisocia-
les.., o revelen un estado peligroso... (El Salvador, a. 13; Venezuela,
a. 60.10). Apuntamos que el moderno derecho penal, apoyado en los
fundamentos cientficos que provienen del concepto de tipicidad, hace
ya largo tiempo que ha objetado a la teora del "estado peligroso", como
apoyo suficiente para justificar la restriccin de la libertad personal.'"
Los reos de nacionalidad mexicana que compurgan sus penas en
pases extranjeros, las podrn cumplir en Mxico con base en el sistema
de readaptacin social especificado en la Constitucin, y los de- nacio-
nalidad extranjera podrn ser trasladados al pas de su origen -o resi-
dencia, con sujecin a los tratados que se celebren...; el traslado de los
reos slo podr efectuarse con su consentimiento expreso (Mxico, a. 18).
8) Existe el derecho de la prensa a publicar sus ideas sin censura
previa (Argentina, a. 14; Costa Rica, a. 29; Chile, a. 19.12; Repblica
Dominicana, a. 8.6; Hait, a. 28; Honduras, a. 72; Mxico, a. 7; Paraguay,
a. 72; Per, a. 2.4; Uruguay, a. 29; Venezuela, a. 66).
Es vedada toda censura de naturaleza poltica, ideolgica y arts-
tica (Brasil, a. 220.2).
Se reconoce la libertad de opinin y la expresin del pensamiento
(Brasil, a. 5.1V; Ecuador, a. 19.4; Guatemala, a. 35; Nicaragua, a. 30;
78 Consltese, al respecto, Soler, Sebastin, La teora del estado peligroso.

166 HUMBERTO OUIROCA LAVIE
Panam, a. 37; Paraguay, a. 71; Per, a. 2.4; Venezuela, a. 66); o a emi-

tirlas libremente (Bolivia, a. 7.b; Brasil, a. 5.IV; El Salvador, a. 6; Hon-
duras, a. 72).
La prensa es libre en tiempo de paz, pero responsable con arreglo
a las leyes, cuando atente a la honra de las personas, al orden social
o a la tranquilidad pblica (Colombia, a. 42; Repblica Dominicana,
a. 8.6; Mxico, a. 6; Panam, a. 37); esta responsabilidad est prevista
para los casos que la ley establezca (Costa Rica, a. 29; Chile, a. 19.12;
Uruguay, a. 29) o cuando las expresiones constituyan delito (Venezuela,
a. 66).
Los espectculos pblicos podrn ser sometidos a censura de acuer-
do con la ley (El Salvador, a. 6); tambin en Chile est determinada la
censura, en este caso en relacin con la actividad cinematogrfica (a.
19.12). En relacin con la hiptesis del control sobre la prensa, es im-
portante destacar los siguientes casos:
a) La Constitucin de El Salvador marca dos puntos interesantes de
ser destacados: Si bien ella admite el control de prensa en relacin a
cuestiones de poder de polica (orden pblico o moral), luego pareciera
que las infracciones que se cometan slo pueden ser delitos; este es un
punto central en la discusin del alcance sobre la libertad de prensa: si
le corresponde o no las restricciones clsicas del poder de polica por
razones de inters pblico; si la respuesta es negativa, este derecho en-
trara en la categora de los absolutos, y ello no parece funcional para
el desenvolvimiento social (colocar lmites a la exhibicin pblica de
imgenes obscenas, por ejemplo, no debe alcanzar para que ello sea con-
siderado delito, pero resulta razonable como acto de gobierno). En se-
gundo lugar, el hecho de que los espectculos pblicos puedan ser so-
metidos a censura, ratifica nuestra apreciacin de que las imgenes (por
ende las representaciones) deben ser diferenciadas de las ideas (la Cons-
titucin argentina habla slo de ideas), en razn de la capacidad de
manipulacin de la imagen desnuda sobre la fragilidad de una concien-
cia desprevenida.79 Tambin en Honduras se permite la censura previa
para proteger los valores ticos y culturales de la sociedad, as como
los derechos de las personas, especialmente de los infantes y de los j-
venes (a. 75); esta previsin importa, dada su latitud de formulacin,
borrar la prohibicin de la censura previa; depender de la sensatez y
esp ritu democrtico de los gobiernos evitar una aplicacin abusiva de
esta norma.
79 Vase, sobre el tema, nuestro Derecho constitucional, cit., nota 2.

b) En Guatemala se dispone que "la libertad de emisin del pensa-

miento no podr ser restringida por ley o disposicin alguna"; pero, a
rengln seguido, se relativiza dicho carcter absoluto de este derecho,
al preceptuarse que "quien en uso de esa libertad faltare al respeto a la
vida privada y a la moral (debe entenderse que se refiere a la moral
pblica, para no incurrir la norma en tautologa), ser responsable Con-
forme a la ley" (a. 35). Igualmente se dispone que "no constituyen falta
o delito las publicaciones que contengan crticas o imputaciones contra
funcionarios, por actos efectuados en el ejercicio de sus cargos", pero
luego se reconoce que dichos funcionarios pueden exigir que un tribu-
nal de honor.., declare que los cargos son inexactos o infundados (a.
35); evidentemente se consagra la impunidad penal frente a la difama-
cin al funcionario, quedando precisado solamente el derecho de rplica
como forma de reparacin constitucional.
Ninguna empresa editorial podr, sin permiso del gobierno, recibir
subvenciones de otros gobiernos, ni de compaas extranjeras (Colom-
bia, a. 42; Honduras, a. 73; Paraguay, a. 74).
Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestacin de
sus opiniones... (Costa Rica, a. 28); la manifestacin de las ideas no
ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa... (Mxico,
a. 6).
Se prohibe toda propaganda subversiva.., sin que ello coarte el
derecho a analizar o criticar los preceptos legales (Repblica Domini-
cana, a. 8.6).
En ningn caso podr sustraerse como instrumento del delito: la
imprenta, sus accesorios o cualquier otro medio de difusin del pensa-
miento (El Salvador, a. 6; Honduras, a. 73; Mxico, a. 7).
Los medios de prensa no podrn ser estatizados, nacionalizados ni
expropiados, incluso las acciones de sus empresas... (El Salvador, a. 6;
Guatemala, a. 35).
Las empresas periodsticas no podrn establecer tarifas discrimina-
torias por el carcter poltico o religioso de lo que se publique (El Sal-
vador, a. 6).
Por faltas o delitos no podrn ser clausurados, embargados ni in-
tervenidos... en su funcionamiento, las empresas de los respectivos me-
dios (Guatemala, a. 35; Honduras, a. 73).
Las autorizaciones o cancelaciones de las concesiones de los medios
de prensa no pueden ser utilizadas para coaccionar y limitar la liber-
tad de emisin del pensamiento (Guatemala, a. 35).
Los periodistas no pueden ser forzados a revelar las fuentes de in-
formacin (Hait, a. 28.2).
Son responsables ante la ley los que abusan de la libertad de pren-

sa y aquellos que por medios directos o indirectos restrinjan o impidan
la comunicacin (Honduras, a. 72).
No se puede restringir la libertad de pensamiento por vas indirec-
tas, tales como abusos de controles del material usado..., de las frecuen-
cias o de los enseres utilizados (Honduras, a. 74).
No se pueden exigir fianzas a los autores de los impresos (Mxico,
a. 7); las leyes orgnicas evitarn que so pretexto de denuncias por de-
litos de prensa sean encarcelados quienes trabajen en el establecimiento
de donde hubiere salido el escrito denunciado... (Mxico, a. 7).
No se permite predicar el odio entre los paraguayos, ni la lucha
de clases, ni hacer apologa del crimen o de la violencia. La crtica de
las leyes es libre, pero nadie podr proclamar la desobediencia a lo que
ellas disponen (Paraguay, a. 71). En este pas se admite la censura en
tiempo de guerra, en temas relativos a la defensa (a. 72).
No se admitir la prensa sin direccin responsable (Paraguay, a. 73).
Los delitos cometidos por medio de la prensa y dems medios de
comunicacin social se tipifican en el Cdigo Penal (lo cual significa
que no hay control de prensa por razones de poder de polica) y se juz-
gan en el fuero comn (Per, a. 2.4); no est permitido el fuero especial
para la prensa ni los jurados. Es delito toda accin que suspenda o clau-
sure algn rgano de expresin o le impida circular libremente (Per,
a. 2.4). No hay delito de opinin (Per, a. 2.20.e).
No se permite el anonimato (Brasil, a. 5.IV; Venezuela, a. 66). Ni
la propaganda de guerra, la que ofenda la moral pblica, ni la que ten-
ga por objeto desobedecer a las leyes, sin que por ello se pueda coartar
la crtica a los preceptos legales (Venezuela, a. 66).
Compete a la ley federal regular los diversos espectculos pblicos,
correspondindole al poder pblico informar sobre su naturaleza, sobre
sus aspectos no recomendables y disponer los locales y horarios en
que sus prestaciones se muestran inadecuadas (Brasil, a. 220.3.1); tam-
bin le corresponde establecer los medios legales que garanticen a las
personas y a la familia la posibilidad de defenderse de los programas
radio-televisivos (que con los postulados constitucionales del a. 221 otor-
gan preferencia a finalidades culturales, ticas y regionales), as como
de propagandas nocivas a la salud o al medio ambiente (a. 220.3.11).
Los delitos cometidos por medio de la prensa contra el orden p-
blico o la seguridad exterior o interior de la nacin sern siempre juz-
gados por jurados (Mxico, a. 20.VI).
Se reconoce la libertad de palabra y de prensa conforme a los fines

de la sociedad socialista..., pero los medios masivos de difusin no pue-
den ser objeto, en ningn caso, de propiedad privada... (Cuba, a. 52).
La prohibicin de la empresa periodstica en Cuba genera, necesa-
riamente, un agostamiento en la conciencia y en la prctica de la crtica
al gobierno, de modo tal que la pasividad social es un factor entrpico
para el sistema poltico. Si a ello se une la circunstancia de no existir
autntico pluralismo poltico lo cual impide que sectores opuestos a
la opinin del gobierno controlen con su prdica dicha gestin, resulta
claro que la libertad de prensa en ese pas no puede operar como factor
homeosttico del sistema; dcil camino para la instauracin del autori-
tarismo totalitario. Sin el hecho del pluralismo ser muy difcil que e]
"derecho irrestricto a la iniciativa y a la crtica" (a. 53), pueda darse en
la realidad.
Constituye delito la afectacin de la vida privada o pblica de las
personas a travs de los medios de comunicacin, cuando se imputare
un hecho falso a una persona o a su familia, o cuando les causare un
dao injustificado o descrdito; pero los medios podrn excepcionarse
probando la verdad de la imputacin, salvo que ella constituya en s
misma el delito de injuria; se establece tambin la responsabilidad so-
lidaria de los propietarios, editores, directores y administradores del
medio (Chile, a. 19.4).
En opinin de Patricio Navarro Silva, esta disposicin, que viene a
tipificar el delito de "difamacin constitucional", al igual que el delito
de propagacin de doctrinas totalitarias contenido en el a. 8 de la Cons-
titucin chilena, son formas concretas de desvirtuacin de la libertad
de opinin e informacin consagradas en el a. 19.12.8
En los procesos promovidos con motivo de publicaciones vincula-
das a delitos de accin penal privadas.., no ser admisible la prueba
de la verdad de tales hechos; dichas pruebas sern admitidas cuando
el proceso se promueva por la publicacin de censuras a la conducta
oficial... (Paraguay, a. 75).
En Per est consagrado el derecho de toda persona a formular anli-
sis y crticas de las resoluciones y sentencias judiciales (a. 233.17); reco-
nocimiento que debe hacerse extensivo respecto de todos los actos de
gobierno. Por supuesto que ello implica, tambin, un reconocimiento Im-
plcito a la libertad de prensa, pues el derecho a criticar no puede tener
otro canal de expresin que dicho instrumento de expresin pblica.
8 Cfr. su trabajo en Constitucin 80 ..., cit., nota 15, p. 183.

El derecho de rplica o de rec1ificacin gratuita de toda persona

ofendida o injustamente aludida por algn medio de comunicacin
social, ha tenido reconocimiento en las Constituciones de: Chile, a. 19.12;
Ecuador, a. 19.4; El Salvador, a. 6 se habla de derecho de respuesta;
Guatemala, a. 35; Per, a. 2.5.
En Guatemala este derecho se reconoce explcitamente a favor de
los funcionarios pblicos (a. 35).
En Hait la prensa est obligada a verificar la autenticidad y la
exactitud de la informacin (a. 28.2).
En Brasil est asegurado el derecho de respuesta en forma pro-
porcional a su agravio, as como la indemnizacin o a la imagen (a.
5.V); se debe entender, por el contexto en que est ubicada la norma,
que dicha indemnizacin est referida a los daos producidos por la
prensa.
9) El derecho de usar y disponer de la propiedad est reconocido
en la generalidad de las Constituciones como uno de los principios
fundamentales del sistema institucional (Argentina, a. 14; Bolivia, a.
7.i; Brasil, a. 5.XXII; Colombia, a. 30; Costa Rica, a. 45; Chile, a. 19.24;
Repblica Dominicana, a. 8.13; Ecuador, a. 48; El Salvador, aa. 2, 22
y 103; Guatemala, a. 39; Hait, a. 36; Honduras, a. 103; Panam, a. 44;
Per, a. 2.14; Venezuela, a. 99; Paraguay, a. 96).
a) Una frmula de equivalente sentido protector expresa que "la
propiedad es inviolable" (Uruguay, a. 32; Costa Rica, a. 45; Argentina,
a. 17).
b) Nadie puede ser privado de su propiedad sin juicio previo (Mxi-
co, a. 14).
c) Tienen tambin reconocimiento "los dems derechos adquiridos
con justo ttulo" (Colombia, a. 30); particularmente el derecho "a la
posesin" (El Salvador, a. 11); a contratar libremente (El Salvador,
a. 23).
d) Nadie puede ser privado- de la propiedad sino en virtud de sen-
tencia fundada en ley (Argentina, a. 17); la sentencia tiene fuerza de
cosa juzgada (Hait, a. 36.2; Costa Rica, a. 42), salvo en el caso de la
reforma agraria (Hait, a. 36.2).
e) La ley no podr variar el destino de las donaciones y testamen-
tos, ni habr bienes races que no sean de libre enajenacin, ni obli-
gaciones irredimibles (Colombia, aa. 36 y 37).
f) No se perjudicarn los derechos adquiridos, los actos jurdicos
perfectos, ni la cosa juzgada (Brasil, a. 5.XXXVI).
g) Se reconoce la propiedad de los pequeos agricultores sobre sus
tierras y otros medios e instrumentos de produccin ... , as como la
propiedad personal sobre los ingresos y ahorros procedentes del traba-

jo propio, sobre la vivienda que se posea con justo ttulo de dominio
y los dems bienes que sirvan a las necesidades materiales y cultura-
les de la persona ... (Cuba, aa. 20 y 22).
h) Toda persona tiene derecho a ser protegida por el Estado en su
propiedad (Paraguay, a. 50).
i) Se reconoce el derecho de herencia sobre la vivienda de dominio
propio y dems bienes de propiedad personal; pero la tierra de los
pequeos agricultores slo es heredada por aquellos que la trabajen
personalmente (Cuba, a. 24); el pequeo agricultor nicamente puede
vender la tierra previa autorizacin.., disponiendo el Estado derecho
de preferencia para la adquisicin ... ; se prohbe cualquier tipo de
gravamen o cesin parcial a particulares de los derechos emanados
de la propiedad de los pequeos agricultores ... (Cuba, a. 21).
/) Est reconocido el derecho de propiedad personal que garantice
los bienes necesarios y esenciales al desarrollo integral de cada uno
(Nicaragua, a. 44); de un modo elptico, en esta Constitucin no se
protege la propiedad de los medios de produccin, aunque no se esta-
blece sobre ellos, tampoco, el dominio colectivo a travs del Estado.
k) Habr libre testamentificacin (El Salvador, a. 22; Honduras, a.
110); se protege el derecho sucesorio (Uruguay, a. 48; Brasil, a. 5.,0(X).
1) Por causa de actividad o delito poltico no podr limitarse el de-
recho de propiedad (Guatemala, a. 41).
m) El derecho de propiedad no perjudica el derecho eminente- del
Estado (Honduras, a. 104); sta es una norma que se encuentra impl-
cita en todas las Constituciones que prevn la potestad expropiatoria
del Estado.
Como acpite diferenciado se observan las siguientes clusulas pro-
tectoras de la propiedad intelectual e industrial:
Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, inven-
to o descubrimiento (Argentina, a. 17; Brasil, a. 5.)0CVII; Colombia,
a. 35; Costa Rica, a. 47; Chile, a. 19.25; Repblica Dominicana, a. 8.15;
El Salvador, a. 103; Guatemala, a. 42; Hait, a. 38; Honduras, a. 108;
Panam, a. 49; Paraguay, a. 58; Uruguay, a. 33); este derecho es ex-
tensivo a las obras publicadas en lengua espaola, en caso de recipro-
cidad, y sin necesidad de convenio internacional (Colombia, a. 35).
Se protege la propiedad industrial, las creaciones intelectuales y
artsticas (Brasil, a. 5.XXIX; Chile, a. 19.25; Repblica Dominicana,
a. 8.14; El Salvador, a. 103; Hait, a. 38; Uruguay, a. 33; Venezuela, a.
100).
Estos derechos son trasmisibles a los herederos por el tiempo que

fije la ley (Brasil, a. 5.XXVII).
Est protegida la participacin individual en las obras colecti-
vas y la reproduccin de la imagen y la voz humana... (Brasil, a.
5.XXVIII. a).
Se les reconoce a los autores, a los intrpretes y a las asociaciones
sindicales, el derecho a fiscalizar el aprovechamiento econmico de
las obras (Brasil, a. 5.XXVIII.b).
Destacamos que en Bolivia se especifica que la propiedad que se
protege puede ser individual o colectiva (a. 7.i), con lo cual no se est
estableciendo el colectivismo de Estado, sino alguna modalidad alter-
nativa y voluntaria de propiedad comunitaria.
La usura ha sido prohibida constitucionalmente en: Paraguay, a. 95;
Venezuela, a. 96; Uruguay, a. 52: aqu est previsto que se dictarn
normas para impedirla.
Tambin la prisin por deudas ha merecido prohibicin en los tex-
tos de: Brasil, a. 5.LXVII; Costa Rica, a. 38; Guatemala, a. 17; Per,
a. 2.20.c; Ecuador, a. 19.17.b; El Salvador, a. 27; Mxico, a. 17; Nica-
ragua, a. 41; Panam, a. 21; Paraguay, a. 64; Per, a. 2.20.c; Uruguay,
a. 52. Salvo Costa Rica y Guatemala, los dems pases hacen excep-
cin de la prohibicin a la obligacin alimentaria.
La irretroactividad de la ley, excepto en materia penal en caso de
ley ms favorable, implica un reconocimiento de intangibilidad del
derecho de propiedad adquirido en el pasado (Bolivia, a. 33; Colombia,
aa. 26 y 30; Costa Rica, a. 34; Cuba, a. 60; Chile, a. 19.3; El Salvador,
a. 21; Guatemala, a. 15; Hait, a. 51; Honduras, a. 96; Mxico, a. 14;
Nicaragua, a. 38; Panam, a. 43; Paraguay, a. 67; Venezuela, a. 44). En
Brasil (a. 5.XL) y Ecuador (a. 17.19.c) slo est prohibida la irretro-
actividad penal. Admiten, sin embargo, la retroactividad civil cuando
el inters social est en juego: Bolivia, a. 33; Colombia, a. 30 ;
a. 60; El Salvador, a. 21; Panam, a. 43.

En Mxico no tienen, en ningn caso, capacidad para adquirir, po-
seer o administrar bienes races, las asociaciones religiosas cualqiera
que fuere su credo; los que tuvieren por s o por interpsita persona
pasan al dominio del Estado (a. 27.11); esta desapropiacin de los bie-
nes eclesisticos marca un punto nico en el rgimen de dominio
latinoamericano en el marco del sealado laicismo del sistema poltico
mexicano. En ese pas tampoco las instituciones de beneficencia podrn
adquirir ms bienes que los indispensables para su objeto... ni las
sociedades comerciales por acciones podrn poseer fincas rsticas ...
y los bancos slo podrn tener propiedades rsticas en tanto sean en-
teramente necesarias para su objeto directo (a. 27.111, IV y V).
10) El derecho de comerciar tiene reconocimiento en: Argentina,
a. 14; Bolivia, a. 7.d; Ecuador, a. 19.11; Repblica Dominicana, a. 8.12;
Guatemala, a. 43; tambin est prevista la proteccin de los siguientes
derechos:
a) A contratar con fines lcitos (Per, a. 2.12).
b) A la actividad lucrativa de su preferencia (Paraguay, a. 95; Ve-
nezuela, a. 96).
c) De navegar (Argentina, a. 14).
d) A la libre navegacin de los ros interiores para todas las bande-
ras (Argentina, a. 26); clusula que est relativizada en la misma Cons-
titucin, pues dicho derecho debe someterse como todos los dere-
chos a los reglamentos que dicte la autoridad nacional. En Paraguay,
a partir de un criterio equivalente, se reconoce, en forma explcita, la
libre navegacin de los ros internacionales (a. 10).
11) El derecho de trabajar y ejercer toda industria lcita tiene reco-
nocimiento en: Argentina, a. 14; Bolivia, a. 7.d; Brasil, a. 5.XIII; Colom-
bia, a. 39; Costa Rica, a. 56; Cuba, a. 44; Chile, a. 19.16; Repblica
Dominicana, a. 8.11 y 12; Ecuador, a. 19.11; El Salvador, a. 2; Guatema-
la, aa. 43 y 101; Hait, a. 35; Honduras, a. 127; Mxico, aa. 5 y 123; Ni-
caragua, a. SO; Panam, aa. 40 y 60; Per, aa. 2.13 y 42; Uruguay, aa-. 36
y 53; Venezuela, a. 84.
a) El trabajo ser objeto de una proteccin especial (Paraguay, a.
105).
b) Slo el gobierno (el Estado) puede introducir, fabricar y poseer
armas y municiones de guerra (Colombia, a. 48; Paraguay, a. 44; Hait,
a. 268.3; Honduras, a. 292; Panam, a. 30.7; Per, a. 285; Venezuela,
a. 133).
c) Se reconoce el trabajo voluntario, no remunerado, realizado en
beneficio de toda la sociedad.., como formador de la conciencia de
nuestro pueblo (Cuba, a. 44).
d) Est reconocido el derecho a desarrollar cualquier actividad eco-
nmica que no sea contraria a la moral, al orden pblico o a la segu-
ridad nacional ... (Chile, a. 19.21).
e) Tambin est estipulado el derecho a contratar con sujecin a la
ley (Ecuador, a. 19.10).
12) El derecho de peticionar a las autoridades est indicado en:
Argentina, a. 14; Bolivia, a. 7.h; Costa Rica, a. 27; Ecuador, a. 19.10;
Guatemala, a. 28; Hait, a. 29; Honduras, a. 80; Nicaragua, a. 52; Para-
guay, a. 76; Per, a. 2.18; Uruguay, a. 30; Venezuela, a. 67. Tambin

est establecido:
a) Que las peticiones sean respetuosas (Colombia, a. 45; Cuba, a. 62;
Chile, a. 19.14; El Salvador, a. 18; Mxico, a. 8; Panam, a. 41).
b) Que se pueden presentar peticiones en defensa de los derechos o
contra la ilegalidad o abuso del poder (Brasil, a. 5.XXXIV.a), para obte-
ner pruebas en reparticiones pblicas en defensa de los derechos o escla-
recimientos de situaciones de inters personal (Brasil, a. 5.XXXIV.b).
e) El derecho a reunirse para peticionar (Mxico, a. 9).
d) El derecho a obtener una pronta resolucin de lo peticionado
(Colombia, a. 45; Costa Rica, a. 27; Cuba, a. 62; Ecuador, a. 19.10;
Honduras, a. 80; Mxico, a. 8; Nicaragua, a. 52; Panam, a. 41: en
este pas se prevn treinta das para ello; Per, a. 2.18; Venezuela,
a. 67).
e) El derecho a denunciar anomalas y hacer crticas constructivas
(Nicaragua, a. 52).
f) El derecho a peticionar en materia poltica (como derecho cvico,
en consecuencia) corresponde slo a los nacionales (Guatemala, a. 137;
Mxico, a. 8).
En ciertos pases est prohibido peticionar a nombre del pueblo (Ar-
gentina, a. 22; Ecuador, a. 19.10); en la Argentina se establece una
equivalencia con la sedicin para quienes infringieran esta norma. Esto
no puede significar la prohibicin del amparo colectivo interpuesto
por cualquier persona a favor de los intereses pblicos: slo proscribe
las peticiones que pretendan la usurpacin del poder. En Hait los
ciudadanos jams pueden peticionar a nombre de un cuerpo o sector
social (a. 29); con lo cual all las acciones populares o de clase, resul-
tan proscritas.
En Per se ha introducido una norma de gran importancia segn
la cual transcurrido el plazo legal que tiene la autoridad para dar su
respuesta, "el interesado puede proceder como si la peticin hubiere
sido denegada" (a. 2.18); ello implica la posibilidad de iniciarle a la
administracin un juicio de responsabilidad que implique indemniza-
cin, si se llegare a probar un dao. En dicho pas las Fuerzas Ar-
madas no pueden ejercer el derecho de peticin (a. 2.18).
13) El derecho de profesar libremente su culto esl consagrado en:
Argentina, a. 14; Bolivia, a. 3; Brasil, a. 5.VI; Colombia, a. 53; Costa
Rica, a. 75; Cuba, a. 54; Chile, a. 19.6; Repblica Dominicana, a. 8.8;
Ecuador, a. 19.6; El Salvador, a. 25; Guatemala, a. 36; Hait, a. 30;
Honduras, a. 77; Mxico, aa. 24 y 130; Nicaragua, a. 29; Panam, a.
35; Paraguay, a. 70; Per, a. 2.3; Uruguay, a. 5; Venezuela, a. 65.
a) Est garantizada la libertad de conciencia (Brasil, a. 5.VI; Colom-

bia, a. 53; Cuba, a. 54; Chile, a. 19.6; Ecuador, a. 19.6; Nicaragua,
a. 29; Paraguay, a. 70; Per, a. 2.3; Repblica Dominicana, a. 8.8).
b) Est garantizada la proteccin de los locales del culto y su litur-
gia (Brasil, a. 5.VI).
c) Se garantizan todos los cultos que no sean contrarios a la moral
cristiana ni a las leyes (Colombia, a. 53; Panam, a. 35), ni contrarios
a la moral universal o a las buenas costumbres o al orden pblico
(Costa Rica, a. 75; Ecuador, a. 19.6; El Salvador, a. 25; Guatemala,
a. 36; Hait, a. 30; Honduras, a. 77; Panam, a. 35; Paraguay, a. 70;
Per, a. 2.3; Venezuela, a. 65).
d) Es ilegal y punible oponer la fe o la creencia religiosa a la revo-
lucin ... al deber de trabajar, a defender la patria, a reverenciar sus
smbolos y los dems deberes constitucionales (Cuba, a. 54; Paraguay,
a. 70); o para eludir el cumplimiento de la ley o impedir a otro el ejer-
cicio de sus derechos (Venezuela, a. 65). Vale decir que en Cuba,
Paraguay y Venezuela las Constituciones no permiten la invocacin de
la objecin de conciencia para eludir la obligacin militar. En cambio,
ello est admitido en la nueva ley fundamental del Brasil, aunque dicha
invocacin no puede liberar del cumplimiento de las prestaciones al-
ternativas que fije la ley (a. 5.VIII). En Brasil la objecin de conciencia
alcanza a las creencias religiosas y a las convicciones polticas o filo-
sficas (a. 143.1); en ese pas nadie puede ser privado de sus derechos
por motivo de creencias religiosas o de convicciones polticas o filos-
ficas (a. 5.VIII).
En Mxico todo acto religioso de culto pblico deber celebrarse
dentro de los templos.., bajo la vigilancia de autoridad (a. 24); para
ejercer el ministerio de cualquier culto se necesita ser mexicano de
nacimiento (a. 130); los ministros de los cultos nunca podrn, en reunio-
nes pblicas o privadas ... , hacer crticas de las leyes fundamentales
del pas, de las autoridades en particular, o en general del gobierno,
no tendrn voto activo ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines
polticos (a. 130); para dedicar al culto lugares abiertos se necesita
permiso ... y en todo templo debe haber un encargado de hacer cum-
plir las leyes (Mxico, a. 130); las publicaciones peridicas de carc-
ter confesional ... no podrn comentar asuntos polticos nacionales, ni
informar sobre actos de las autoridades del pas ... (Mxico, a. 130).
Toda esta minuciosa y excesivamente rigurosa reglamentacin consti-
tucional, montada en el perfil laicista que caracteriza al pas azteca,
obedece a razones muy propias de la historia mexicana y al estricto
cumplimiento de la mxima evanglica "dad al csar lo que es del csar
y a Dios lo que es de Dios"; ello no ha impedido que desde hace

setenta aos Estado e Iglesia mexicanos se respeten recprocamente, ni
que disminuya el acervo espiritual catlico del pueblo de ese pas.
En Panam las asociaciones religiosas tienen capacidad jurdica y
ordenan y administran sus bienes dentro de los lmites sealados por la
ley, lo mismo que las dems personas jurdicas (a. 36).
En Venezuela el culto est sometido a la suprema inspeccin del Eje-
cutivo nacional, de conformidad con la ley (a. 65).
En Brasil est asegurada la prestacin de asistencia religiosa en las
entidades civiles y militares de internacin colectiva (a. 5.VII).
En Colombia las asociaciones religiosas, para quedar bajo la protec-
cin de las leyes deben presentar una autorizacin de la respectiva
autoridad eclesistica (a. 44).
14) El derecho de ensear y aprender tambin ha tenido reconoci-
miento (Argentina, a. 14; Brasil, a. 206.11; Bolivia, a. 7.c y f; Colombia,
a. 41; Costa Rica, a. 79; Repblica Dominicana, a. 8.16; El Salvador,
aa. 53 y 56; Mxico, a. 3.11; Panam:a. 87; Uruguay, a. 68); al respecto
existen las siguientes peculiaridades:
a) El derecho se ejerce bajo la vigilancia del Estado (Brasil, a. 209.
II; Bolivia, aa. 7.f y 177; Colombia, a. 41; Costa Rica, a. 79; Chile, a.
19.11; El Salvador, a. 57; Guatemala, a. 73; Honduras, a. 157; Mxico,
a. 3.111; Panam, a. 87). En Uruguay la intervencin estatal slo ser
para mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden pbli-
cos (a. 68).
b) Todos tienen derecho a la educacin (Brasil, a. 205; Cuba, a. 50;
Chile, a. 19.10; Ecuador, a. 27; Guatemala, a. 71; Hait, a. 32; Nicara-
gua, a. 58; Paraguay, a. 89; Per, a. 21; Venezuela, a. 78).
c) La enseanza reconocida no podr orientarse a propagar tenden-
cia poltica partidista alguna (Chile a. 19.11).
d) Respecto de la enseanza primaria, secundaria y normal ... , el
Estado podr retirar discrecionalmente el reconocimiento de la validez
oficial a los estudios hechos en planteles particulares (Mxico, a. 3.11).
e) El acceso a la educacin es libre (Nicaragua, a. 121).
f) Se garantiza la libertad de enseanza religiosa (Bolivia, a. 182;
Nicaragua, a. 124; Paraguay, a. 70), la cual ser facultativa y se dispen-
sar durante los horarios normales en las escuelas pblicas (Brasil, a.
210.1).
g) Se ensear la religin catlica en las escuelas pblicas, pero ello
no ser obligatorio cuando lo deseen sus padres (Panam, a. 103).
h) Tambin se garantiza la libertad de creacin intelectual, artslica

y cientfica (Per, a. 2.6; Venezuela, a. 79) y de comunicacin, inde-
pendientemente de censura o licencia (Brasil, a. 5.IX).
i) La educacin es laica (Nicaragua, a. 124).
15) El derecho de asociarse con fines tiles tiene reconocimiento en:
Argentina, a. 14; Ecuador, a. 19.13; Guatemala, a. 34; Honduras, a. 78.
Este derecho tiene, adems, las siguientes especificaciones:
a) Se afirma el derecho de asociacin con fines lcitos o pacficos
(Bolivia, a. 7.c; Brasil, a. 5.XVII; Costa Rica, a. 25; El Salvador, a. 7;
Hait, a. 31; Mxico, a. 9; Panam, a. 39; Paraguay, a. 76; Per, a. 2.11);
siempre que las asociaciones no sean contrarias al orden moral o legal
(Colombia, a. 44; Chile, a. 19.15; Repblica Dominicana, a. 8.7; Per,
a. 2.11; Uyuguay, a. 39; Venezuela, a. 70); no se exige permiso previo
(Brasil, a. 5.XVIII; Chile, a. 19.15).
b) Los pequeos agricultores tienen el derecho de asociarse entre
s ... a los fines de la produccin agropecuaria ... (Cuba, a. 20); en
este pas el derecho de asociacin est reconocido slo para los distin-
tos sectores del pueblo trabajador (a. 53).
c) Se prohibe la existencia de grupos armados de carcter poltico,
religioso o gremial (El Salvador, a. 7); o de asociaciones paramilitares
(Brasil, a. 5.XVII).
d) No se otorgar reconocimiento a las asociaciones inspiradas en
ideas o teoras basadas en la pretendida superioridad de una raza o
grupo tnico, o que justifiquen o promueven la discriminacin racial
(Panam, a. 39).
e) Las personas jurdicas no pueden ser disueltas por resolucin ad-
ministrativa (Per, a. 2.11), sino por decisin judicial (Brasil, a. 5.XIX).
f) Nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociacin (Chile, a.
19.15; El Salvador, a. 7; Costa Rica, a. 25; Brasil, a. 5.XX; Guatemala,
a. 34; Hait, a. 31.3).
16) El derecho de reunin est reconocido en las Constituciones de:
Bolivia, a. 7.c; Cuba, a. 53; tambin tienen reconocimiento:
a) El derecho de manifestacin (Guatemala, a. 33; Nicaragua, a. 54).
b) El derecho de reunirse pacficamente y sin armas (Brasil, a. 5.
XVI; Colombia, a. 46; Costa Rica, a. 26; Chile, a. 19.13; Repblica
Dominicana, a. 8.7; Ecuador, a. 19.13; El Salvador, a. 7; Guatemala,
a. 33; Hait, a. 31; Honduras, a. 79; Mxico, a. 9; Nicaragua, a. 53; Pa-
nam, a. 38; Paraguay, a. 76; Per, a. 2.10; Uruguay, a. 38; Venezuela,
a. 71).
c) La autoridad podr disolver toda reunin que degenere en aso-
nada o tumulto, o que obstruya las vas pblicas (Colombia, a. 46).
d) Ninguna reunin armada tiene derecho a deliberar (Mxico, a. 9).

e) Las reuniones en recintos privados no necesitan autorizacin pre-
via; las que se celebren en sitios pblicos sern reglamentadas por ley
(Costa Rica, a. 26; Honduras, a. 79; Nicaragua, a. 53; Per, a. 2.10).
f) Las reuniones pblicas se regirn por las disposiciones generales
de la poltica (Chile, a. 19.13).
g) Para que queden autorizadas las reuniones bastar la previa no-
tificacin ante la autoridad competente (Brasil, a. 5.XVI; Guatemala,
a. 33; Hait, a. 31.2; Honduras, a. 79; Panam, a. 38; Per, a. 2.10); salvo
que se frustara otra reunin previamente convocada (Brasil, a. 5.XVI).
h) La autoridad puede tomar medidas de polica para prevenir o re-
primir abusos en el ejercicio de este derecho ... (Panam, a. 38).
17) El derecho de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
del pas se encuentra proclamado en: Argentina, a. 14; Bolivia, a. 7.g;
Brasil, a. 5.XV; Costa Rica, a. 22; Chile, a. 19.7.a; Repblica Domini-
cana, a. 8.4; Ecuador, a. 19.9; El Salvador, a. 5; Guatemala, a 26;
Honduras, a. 81; Mxico, a. 11; Nicaragua, a. 31; Panam, a. 27; Para-
guay, a. 56; Per, a. 2.9; Uruguay, a. 37; Venezuela, a. 64.
a) Ningn nacional puede ser compelido a abandonar el pas salvo
los naturalizados en caso de crmenes comunes (Brasil, a. 5.LI; Costa
Rica, a. 32; El Salvador, a. 5; Guatemala, a. 26; Hait, a. 41; Honduras,
a. 102; Nicaragua, a. 43; Per, a. 2.9; Venezuela, a. 64); ni prohibirle
la entrada (El Salvador, a. 5).
b) No hay pena de extradicin (Panam, a. 30).
e) Se reconoce el derecho de asilo por razones polticas (Brasil, a.
4.X; Costa Rica, a. 31; Cuba, a. 13; El Salvador, a. 28; Guatemala, a.
27; Hait, a. 57; Honduras, a. 101; Per, a. 108; Paraguay, a. 122); no se
exige el carcter poltico de los delitos (Venezuela, a. 116); tambin
se concede el asilo a los perseguidos por luchar en pro de la demo-
cracia, la paz, la justicia y los derechos humanos (Nicaragua, a. 42).
d) Si por un imperativo legal se decretare la expulsin de alguien,
nunca podr envirsele al lugar donde es perseguido (Costa Rica, a.
31; Honduras, a. 101; Nicaragua, a. 42; Per, a. 108).
e) Nadie puede ser obligado a cambiar de domicilio, sino por man-
dato judicial, en los casos que indique la ley (El Salvador, a. 5; Hon-
duras, a. 81).
f) No se pueden autorizar convenios en los cuales se pacte la pros-
cripcin o el destino (El Salvador, a. 10).
g) Estn autorizadas limitaciones al derecho de circulacin por ra-
zones migratorias y de salubridad general (Mxico, a. 11).
h) No est autorizada la celebracin de tratados para la extradicin

de reos polticos o conexos (Mxico, a. 15; Nicaragua, a. 43; Panam,
a. 24; Per, a. 109), o de opinin (Brasil, a. 5.LII); no se consideran
delitos polticos ni conexos a los actos de terrorismo, al magnicidio o
genocidio (Per, a. 109); tampoco estn autorizados los tratados a favor
de delincuentes comunes que hubieren tenido la condicin de esclavo
en el pas donde cometieron el delito (Mxico, a. 15).
i) La extradicin se debe rechazar si se ha solicitado para perseguir
por motivo de raza, religin, nacionalidad u opinin (Per, a. 109); est
prohibida la extradicin de nacionales (Ecuador, a. 42).
j) No se admite el ingreso de inmigrantes con defectos fsicos, men-
tales o morales que puedan perjudicar a la sociedad (Uruguay, a. 37).
En Ecuador est reconocido el derecho de asilo a favor de naciona-
les perseguidos por delitos polticos (a. 43); esto resulta una paradoja,
porque el asilo no es un derecho a favor de nacionales, sino de extran-
jeros; adems, Ecuador no establece un derecho a ser ejercido en otro
pas.
18) El derecho a la inviolabilidad del domicilio o del hogar est
reconocido en: Argentina, a. 14; Brasil, a. 5.XI; Bolivia, a. 21; Colom-
bia, a. 23; Costa Rica, a. 23; Cuba, a. 55; Chile, a. 19.5; Repblica
Dominicana, a. 8.3; Ecuador, a. 19.7; El Salvador, a. 20; Guatemala,
a. 23; Hait, a. 43; Honduras, a. 99; Mxico, a. 16; Nicaragua, a. 26;
Panam, a. 26; Paraguay, a. 68; Per, a. 2.7; Uruguay, a. 11; Venezue-
la, a. 62.
a) Dicho derecho cede en caso de delito in fraganti (Bolivia, a. 21.V;
Brasil, a. 5.XI; Colombia, a. 24; El Salvador, a. 20; Honduras, a. 99;
Per, a. 2.7); o en el caso de que se deba impedir la comisin de un
delito o su impunidad, o evitar daos graves a las personas o a la
propiedad... (Brasil, a. 5.XI; Costa Rica, a. 23; Nicaragua, a. 26; Pana-
m, a. 26; Paraguay, a. 68; Venezuela, a. 62).
b) Salvo los casos de urgencia, los allanamientos no pueden reali-
zarse de seis de la tarde a seis de la maana (Honduras, a. 99).
c) En toda orden de cateo ... se expresar el lugar a ser inspeccio-
nado.., y los objetos que se buscan ... (Mxico, a. 16); en tiempo de
guerra los militares podrn exigir alojamiento y alimentos.., en los
trminos que fije la ley (Mxico, a. 16).
d) La inviolabilidad del domicilio lleva implcita la necesidad de or-
den de allanamiento de autoridad competente; ello est expresamente
indicado en la generalidad de las Constituciones (Bolivia, a. 21; Brasil,
a. 5.XI; Colombia, a. 23; Costa Rica, a. 23; Ecuador, a. 19.7; El Sal-
vador, a. 20; Guatemala, a. 23; Mxico, a. 16; Nicaragua, a. 26; Uruguay,

En Panam los funcionarios pblicos del rea, debidamente autori-
zados, pueden realizar visitas domiciliariamente ... a fin de velar por
el cumplimiento de las leyes sociales y de la salud pblica (a. 26).
19) El derecho a la inviolabilidad de la correspondencia y de los pa-
peles privados se consagra en: Argentina, a. 17; Brasil, a. 5.XII; Bolivia,
a. 20; Colombia, a. 38; Costa Rica, a. 24; Cuba, a. 56; Chile, a. 19.5;
Repblica Dominicana, a. 8.9; Ecuador, a. 19.8; El Salvador, a. 24; Gua-
temala, a. 24; Hait, a. 49; Panam, a. 29; Honduras, a. 100; Mxico, a.
16; Nicaragua, a. 26; Paraguay, a. 69; Per, a. 2.8; Uruguay, a. 28; Ve-
nezuela, a. 63.
a) No puede hacerse el registro domiciliario.., sino por orden judi-
cial para casos concretos (Paraguay, a. 69; Per, a. 2.8); este recaudo
debe considerarse implcito en las dems Constituciones.
h) No producen efecto legal los documentos violados o sustrados (Bo-
livia, a. 20; Costa Rica, a. 24; El Salvador, a. 24 salvo caso de concurso
o de quiebra, excepcin que no tiene justificacin; Guatemala, a. 24;
Honduras, a. 100; Nicaragua, a. 26; Per, a. 2.8).
e) La intercepcin de correspondencia dispuesta por la autoridad es
vlida con el nico objeto de buscar pruebas judiciales (Colombia, a.
38; Costa Rica, a. 24).
d) Se guardar secreto de los asuntos ajenos al hecho que motivan
el examen (Cuba, a. 56; Ecuador, a. 19.8; Honduras, a. 100; Panam,
a. 29; Paraguay, a. 69; Per, a. 2.8; Venezuela, a. 63).
e) El registro de papeles se practicar siempre en presencia del inte-
resado o de una persona de su familia o, en su defecto, de dos vecinos
honorables... (Panam, a. 29).
f) Pueden ser revisados los libros contables... pero es punible revelar
dichos datos a personas individuales o jurdicas, con excepcin de los
balances generales cuya publicacin ordene la ley (Guatemala, a. 24).
20) El derecho a la inviolabilidad de las conversaciones y comunica-
ciones privadas mediante instalacin que las controle o centralice (Boli-
via, a. 29; Brasil, a. 5.XII; Chile, a. 5; Per, a. 2.8); la misma proteccin
se establece respecto de las comunicaciones cablegrficas, telegrficas y
telefnicas (Cuba, a. 56; Repblica Dominicana, a. 8.9; Ecuador, a. 19.8;
El Salvador, a. 24; Guatemala, a. 24; Honduras, a. 100; Panam, a. 29;
Paraguay, a. 69; Per, a. 2.8; Uruguay, a. 28).
21) El derecho al acceso a la justicia tiene consagracin en: Brasil,
a. 5.XXXV; Honduras, a. 82; Guatemala, a. 29; Mxico, a. 17; Venezue-
la, a. 68.
a) Se asegura el ejercicio de este derecho a quienes no cuenten con

medios suficientes (Venezuela, a. 68).
b) El servicio de la justicia ser gratuito, quedando prohibidas las
costas judiciales (Mxico, a. 17; Uruguay, a. 254: pero slo para los
pobres).
c) Se reconoce el derecho a la informacin contenida en los archivos
y registros estatales para conocer lo que del peticionante conste en
aqullos, la finalidad a que se dedica dicha informacin, as como su
correccin, rectificacin y actualizacin (Guatemala, a. 31).
ti) Tambin se reconoce el derecho al acceso a los expedientes pbli-
cos, salvo que se trate de asuntos militares diplomticos de seguridad
nacional o de datos suministrados por particulares bajo garanta de con-
fidencia (Guatemala, a. 30).
e) Todos tienen derecho a una justicia pronta, cumplida sin denega-
cin... (Costa Rica, a. 41).
f) La justicia se administra gratuitamente en toda la Repblica (Re-
pblica Dominicana, a. 109).
22) El derecho a la proteccin diplomtica se encuentra reconocido
en Nicaragua (a. 28).
23) El derecho a la igualdad ante la ley y al tratamiento no discrimi-
natorio encuentra el siguiente reconocimiento en los textos:
a) Todos los habitantes son iguales ante la ley (Argentina, a. 16; Bra-
sil, a. 5; Costa Rica, a. 33; Chile, a. 19.2 y 3; Repblica Dominicana,
a. 3.5; Ecuador, a. 19.5; El Salvador, a. 3; Hait, a. 18; Honduras, a. 60;
Nicaragua, aa. 27 y 48; Panam, a. 20; Paraguay, a. 54; Per, a. 2.2;
Uruguay, a. 8).
b) Sin distinciones de ninguna naturaleza (Brasil, a. 5; Paraguay, a.
54); con derecho a igual proteccin (Nicaragua, a. 27); e igualmente ad-
misibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad (Argentina,
a. 16; Costa Rica, a. 192; Cuba, a. 42; Guatemala, a. 113; Mxico, a.
123.B.VII; Paraguay, a. 55).
c) La igualdad es la base del impuesto (Argentina, a. 16; Bolivia, a.
27); y de las cargas pblicas (Argentina, a. 16).
d) No hay fueros personales (Argentina, a. 16; Panam, a. 19; Mxico,
a. 13; Paraguay, a. 54); ni ttulos de nobleza (Argentina, a. 16; Rep-
blica Dominicana, a. 100; Mxico, a. 12; Paraguay, a. 54; Uruguay, a.
9; Venezuela, a. 61); ni prerrogativas u honores hereditarios... (Mxico,
a. 12; Uruguay, a. 9; Venezuela, a. 61); ni clases privilegiadas (Hondu-
ras, a. 60).
e) Se prohibe la fundacin del mayorazgo (Uruguay, a. 9).
f) El varn y la mujer son iguales ante la ley (Brasil, a. 5.1; Cuba,

a. 43; Ecuador, a. 19.5; Guatemala, a. 4; Mxico, a. 4; Nicaragua, a. 48;
Paraguay, a. 51; Per, a. 2.2).
g) Se reconoce igual remuneracin por igual tarea (Argentina, a. 14
bis; Cuba, a. 42).
h) Todos los ciudadanos gozan de iguales derechos y estn sujetos a
iguales deberes (Cuba, a. 40).
i) Las instituciones del Estado educan a todos, desde la ms tempra-
na edad, en el principio de la igualdad de los seres humanos (Cuba,
a. 41).
f) Los hombres nacen libres en igualdad y en derechos (Chile, a. 1;
Guatemala, a. 4; Honduras, a. 60); manifestacin principista, de curio
rousseauniano, que no puede impedir que luego la organizacin social
existente los desiguale.
k) Es obligacin del Estado eliminar los obstculos que impiden de
hecho la igualdad entre los nicaragenses y su participacin efectiva en
la vida poltica, econmica y social del pas (Nicaragua, a. 48).
1) Todo ser humano goza de los derechos, libertades y garantas
constitucionales, sin distincin o discriminacin de raza, sexo, idioma,
religin, opinin poltica o de otra ndole, origen, condicin econmica
o social, u otra cualquiera (Bolivia, a. 6; Brasil, a. 3.IV; Cuba, a. 41;
Ecuador, a. 19.5; El Salvador, a. 3; Honduras, a. 60; Nicaragua, a. 27;
Panam, a. 19; Venezuela, a. 61).
m) Se debe promover el bien de todos... sin forma alguna de discri-
minacin (Brasil, a. 3.IV; Per, a. 2.2).
n) La ley punir cualquier discriminacin atentatoria a los derechos y
libertades fundamentales (Brasil, a. 5.XLI; Honduras, a. 60).
t) No podr hacerse discriminacin alguna contraria a la dignidad
humana (Costa Rica, a. 33).
o) Ni la ley ni autoridad alguna podrn establecer diferencias arbi-
trarias (Chile, a. 19.2), especialmente en materia econmica (Chile,
a. 19.22).
p) La Repblica condena todo privilegio y toda situacin que tienda
a quebrantar la igualdad de todos los dominicanos... ; no debe haber
ms diferencias que las que resultan de los talentos o de las virtudes...
(Repblica Dominicana, a. 100; Uruguay, a. 8).
q) No se reconocen empleos ni privilegios hereditarios (El Salvador,
a. 3).
Al comentar la inclusin en la Constitucin de Costa Rica del postu-
lado de la no discriminacin contraria a la dignidad humana en su
a. 33, Eduardo Ortiz y Ortiz manifiesta que ella result superflua por
encontrarse implcita en el postulado de igualdad ante la ley. No coin-

cidimos con dicha apreciacin por cuanto la no discriminacin es un
postulado ms amplio y ms rico que el de la igualdad, referido slo al
marco del orden legal; la no discriminacin debe aplicarse tanto frente
a una regulacin legal explcita, como en ausencia de ley, y las dificul-
tades que su inclusin en el sistema jurdico pueden producir, provienen
no de su carcter implcito a la igualdad legal, sino a todas aquellas
hiptesis en las cuales el que pretende no ser discriminado produce una
interferencia de su derecho con el mbito de la libre disponibilidad en
el ejercicio de otros derechos individuales. En tales casos la no discri-
minacin no puede interferir la libertad individual de otro individuo,
ejercida con apoyo legal: la no discriminacin la juzgamos vlida en
tanto opere como una pretensin a ser ejercida en el mbito de los de-
rechos pblicos (en la vida pblica) y no como una supremaca de la
igualdad de trato frente a una libertad no restringida por la ley.'
24) Los derechos implcitos o no enumerados son reconocidos en la
Argentina, en Bolivia, en Honduras, como emanados de la soberana del
pueblo y de la forma republicana de gobierno (aa. 33, 35 y 63, respec-
tivamente): una modalidad normativa que permite considerar a las di-
versas modalidades de participacin social con apoyo constitucional.
a) Los derechos no enumerados son aquellos "inherentes a la persona
humana" (Guatemala, a. 44; Paraguay, a. 80; Venezuela, a. 50; Hondu-
ras, a. 63); previsin sta que le da un perfil ms individualista a la
regla constitucional.
b) En cambio, en Per dichos derechos pueden derivarse tanto de la
dignidad del hombre, de la soberana del pueblo, del Estado social y
democrtico de derecho y de la forma republicana de gobierno (a. 4).
c) En Uruguay los derechos no enumerados se derivan de la perso-
nalidad humana o de la forma republicana de gobierno (a. 72).
d) En Brasil los derechos implcitos se infieren del rgimen de prin-
cipios adoptado por la Constitucin o de los tratados internacionales en
que dicho pas es parte (a. 5.LXXVII.2).
25) Finalmente, la operatividad de los derechos y garantas individua-
les ha sido reconocida en forma explcita en pocas Constituciones: el
flamante texto del Brasil (a. 5.LXXVII.1) que habla de "aplicacin in-
mediata", la del Uruguay (a. 332) y la de Venezuela (a. 50). Sin embar-
sl El punto de vista de Ortiz y Ortiz puede verse en ap. cit., nota 23, p. 274;
en un sentido ms cercano con nuestros argumentos, puede considerarse la posicin
de Alberto Borea al comentar la norma correspondiente a la no discriminacin en
el Per; vase El amparo y el habeas corpus en el Per de hoy, Lima, Biblioteca
Peruana de Derecho Constitucional, 1985, pp. 143 y 144.
go, la jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia le han reco-

nocido dicho carcter a los derechos y garantas individuales, como
garanta implcita en dichos textos: as ocurri en la Argentina al
menos en el famoso caso Sin.
2. El principio de funcionalidad
Este principio establece las condiciones de funcionamiento de la es-

tructura del poder en el Estado, a partir de la divisin de los poderes
de gobierno tanto a nivel del aparato central del poder, como a nivel
territorial, con el objeto de impedir la concentracin del mismo, sin
que ello contradiga la conveniencia de lograr una cooperacin funcional
entre ellos, para evitar el bloqueo de las decisiones de gobierno y, de
tal modo, la parlisis del Estado. Separacin, cooperacin y no bloqueo
entre los poderes, son las modalidades del principio de- funcionalidad
en el Estado; su despliegue constituye la materia que permite la organi-
zacin del gobierno y su adecuada descentralizacin. Es por ello que el
anlisis de estas cuestiones en el mbito latinoamericano deben que-
dar remitidas a la consideracin del presidencialismo y del parlamen-
tarismo (y a la correspondiente organizacin del Poder Judicial), as
como al estudio de lo concerniente al federalismo y a la descentraliza-
cin territorial del poder. A dichos captulos nos remitimos.
3. El principio de supremaca
La supremaca de la Constitucin sobre el resto del ordenamiento ju-

rdico es lo que asegura la unidad en el funcionamiento de dicho orde-
namiento y la plena vigencia del Estado de derecho a partir del respeto
de la ley fundamental en cada pas. "Ella (la Constitucin) apuntala
para los hombres un cierto margen de seguridad porque saben que nin-
guna ley o acto debe restringir la serie de derechos que la Constitucin
otorga.. .".2
En la Argentina dicha supremaca est consagrada en su a. 31, en el
que se dispone que "esta Constitucin, las leyes de la nacin que en su
consecuencia se dicten por el Congreso, y los tratados con las potencias
extranjeras son la ley suprema de la nacin; y las autoridades de cada
provincia estn obligadas a conformarse a ellas..."; de este modo, esta
norma establece la supremaca del derecho federal sobre el provincial,
en tanto que la supremaca de la Constitucin sobre las leyes nacionales
Carpizo, Jorge, op. cit., nota 13, p. 13.

surge del a. 28, la de aqulla sobre los tratados internacionales, del

a. 27 y la de la Constitucin y las leyes sobre los decretos del Poder
Ejecutivo, del a. 86.2.
En Bolivia la Constitucin poltica del Estado es la ley suprema del
ordenamiento jurdico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la
aplicarn con preferencia a las leyes y a stas con preferencia a cuales-
quiera otras resoluciones (a. 228).
En Colombia el a. 215 establece que en caso de incompatibilidad entre
la Constitucin y la ley, se aplica la primera; adems, la supremaca
de la Constitucin se infiere cuando se le otorga a la Corte Suprema de
Justicia "la guarda de la integridad de la Constitucin". La misma infe-
rencia puede realizarse en Panam, a partir del a. 203.1.
En Costa Rica la supremaca est implcita en la regla que dispone
que el Poder Judicial slo est sometido a la Constitucin y a la ley...
(a. 154).
En Cuba la supremaca de la Constitucin surge de la clusula segn
la cual "ninguna de las libertades reconocidas a los ciudadanos puede
ser ejercida contra lo establecido en la Constitucin y las leyes..." (a.
61). Claro est que la misma norma se encarga de relativizar dicha su-
premaca al establecer que tampoco las libertades se pueden ejercer
"contra la existencia y fines del Estado socialista, ni contra la decisin
del pueblo cubano de construir el socialismo y el comunismo; la infrac-
cin de este principio es punible". Como se ve, la supremaca constitu-
cional en Cuba est relativizada por los principios de la ideologa co-
munista ello hasta hacer punible su violacin; no tiene el carcter
absoluto que ostenta en los dems pases del continente. As lo inter-
pretamos, no obstante que el a. 65 establece que el "cumplimiento es-
tricto de la Constitucin y de las leyes es deber inexcusable de todos".
En Chile se asienta que "los rganos del Estado deben someter su
accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ellas.., y
que es deber de los rganos del Estado respetar y promover los dere-
chos constitucionales (aa. 5 y 6), con lo cual se consagra la supremaca
de la ley fundamental. Por supuesto que mientras contine en el go-
bierno chileno el poder militar, la supremaca constitucional se encon-
trar supeditada a dicho poder.
En Ecuador se especifica que la Constitucin es la ley suprema del
Estado. Las normas secundarias y las de menor jerarqua deben mante-
ner conformidad con los preceptos constitucionales... (a. 137).
En El Salvador se establece que "la Constitucin prevalecer sobre
todas las leyes y reglamentos..." (a. 246).
En Guatemala se exige previo juramento de fidelidad a la Constitu-

cin para el desempeo de toda funcin pblica (a. 154). Tambin se
determina que los tribunales de justicia observarn el principio de que
la Constitucin prevalece sobre cualquier ley o tratado (a. 204).
En Honduras, en caso de incompatibilidad entre una norma constitu-
cional y una legal ordinaria, el juez aplicar la primera (a. 315).
En Mxico la Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que
emanen de ella y los tratados que estn de acuerdo con aquella.., sern
la ley suprema de la nacin. Los jueces de cada estado se arreglarn a
dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de disposiciones en contra-
rio de las Constituciones o leyes locales (a. 133). En cuanto a esta nor-
ma, Carpizo afirma que ella no establece la supremaca federal sobre
el derecho local (como en los Estados Unidos), sino que tiene por fun-
cin fijar la competencia entre ambas jurisdicciones; sostiene, adems,
que en Mxico no hay tampoco facultades concurrentes entre el Estado
federal y los estados locales. Seala, tambin, que los tratados interna-
cionales son superiores a las leyes federales y locales, estando nica-
mente sometidos a la supremaca constitucional: si ellos violan la Cons-
titucin debern ser denunciados, sin perjuicio de la responsabilidad
que ello le cause al Estado.82
En Nicaragua la Constitucin poltica es la carta fundamental de la
Repblica; las dems leyes estn subordinadas a ella... (a. 182).
En el Paraguay la Constitucin es la ley suprema de la nacin; los
tratados internacionales.., y las leyes integran el derecho nacional en el
orden de prelacin enunciado (a. 8); de este modo, en el Paraguay, a
diferencia del derecho argentino y otros sistemas que lo han seguido,
pareciera que el derecho internacional est por encima del derecho in-
terno y no en una relacin de igualdad con la ley; sin embargo, ello es
tan slo aparente, porque dependiendo el tratado de su aprobacin por
ley (a. 149.8), si no hay ley, no hay tratado, de forma tal que ambos
instrumentos adquieren, por razones de procedimiento, igualdad nor-
mativa.
En Per, en caso de incompatibilidad entre una norma constitucional
y una legal ordinaria, el juez debe preferir la primera (a. 236).
En Venezuela la Constitucin y las leyes definen las atribuciones del
poder pblico y a ellas debe sujetarse su ejercicio (a. 117).
En los pases donde la supremaca de la Constitucin no est procla-
mada explcitamente, ella debe considerarse implcita en el principio
de unidad del ordenamiento jurdico y en la organizacin del control
83 Idem, pp. 13 y ss.
sobre los desvos o violaciones a la Constitucin, invariablemente pre-

visto en todos los sistemas constitucionales del continente.
4. El principio de control
Sin control el sistema poltico y constitucional del Estado no tiene

asegurado su equilibrado funcionamiento. El arte de la buena organiza-
cin poltica radica en establecer un sistema de control mltiple y varia-
do, tanto interno como externo a la organizacin misma, sea por rganos
o mecanismos estatales como por el control social. Iremos considerando
las distintas variables de control a partir de la clsica declaracin de
inconstitucionalidad.
A. La declaracin de inconstitucionalidad
Las notas principales del control de constitucionalidad, a travs de la

declaracin de inconstitucionalidad, a tenor de un cuadro comparativo,
son:
1) Establecen el control difuso de constitucionalidad (cualquier juez
tiene competencia para ello): Argentina, a. 100: le corresponde a los
tribunales inferiores de la nacin el conocimiento y decisin de todas
las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin; Brasil,
a. 97: aunque esta disposicin restringe a los rganos colegiados esta
atribucin; 84 Bolivia, a. 122.2: al disponer que le corresponde a la jus-
ticia ordinaria resolver los recursos directos de nulidad que se plantea-
ren en resguardo de las competencias fijadas por la ley (en sentido lato
incluye a la Constitucin); Colombia, a. 216: ello est previsto slo res-
pecto de la inconstitucionalidad de los decretos ordinarios del gobierno
ante la jurisdiccin contenciosa, no respecto de los decretos legislativos,
extraordinarios y especiales, pues en tal caso la competencia se concen-
tra en la Corte; 85 Ecuador, a. 138: se trata de una semidifusividad y/o
concentracin, porque la potestad la ejercen la Corte Suprema, el Tri-
84 Jos Afonso da Silva nos dice que en Brasil alguna doctrina sostuvo que esta
norma implicaba prohibir a los jueces de primera instancia el control de constitu-
cionalidad, pero dicha posicin ha sido desestimada, reconocindose una jurisdiccin
difusa y amplia en ese pas. C f r. de este autor, "Sistema de defensa de la Constitu-
cin brasilea", La Constitucin y su defensa, cit., nota 43, p. 274 y Bittencourt,
Lucio, en O contrle jurisdiccional da constitucionalidade das leis, p. 46.
85 Luis Carlos Schica sostiene que la doctrina entiende que el control difuso
se encuentra implcito en Colombia en el a. 215, que consagra la supremaca de la
Constitucin; l sostiene que la cuestin no es clara y que el a. 215 no ha tenido
desarrollo legislativo en ese sentido. Vase op. cit., nota 44, p. 358.
bunal Fiscal y el Contencioso Administrativo; Guatemala, a. 272.d: el

control difuso surge por interpretacin de esta norma, en tanto habilita
la competencia de la Corte Constitucional por apelacin; Honduras,
a. 315: en tanto el juez debe aplicar primero la Constitucin que las
leyes.
Tambin disponen el control difuso de inconstitucionalidad: Mxico,
a. 103: los tribunales federales resolvern las controversias donde que-
den violadas las garantas individuales; Nicaragua, a. 165: al establecer
que todos los magistrados slo deben obediencia a la Constitucin y a
las leyes, se puede inferir su potestad difusa en la declaracin de incons-
titucionalidad; Paraguay, a. 200: la cuestin se puede plantear por ex-
cepcin en cualquier instancia, pero se eleva a la Corte para su trmite
en dicho Tribunal, el incidente no suspende el juicio que prosigue hasta
el estado de sentencia; Per, a. 236: todos los jueces deben preferir la
Constitucin a las leyes.
Segn Arturo Gonzlez Coso el sistema difuso de control de consti-
tucionalidad, en Mxico no se ha extendido en la prctica, dejando en-
trever que el control ms importante ha sido el ejercido por accin di-
recia ante la Corte, contemplado en el a. 105.86 Segn Tena Ramrez el
a. 133, en tanto otorga a los jueces la competencia para analizar la cons-
titucionalidad de las leyes "es un precepto oscuro e incongruente, dis-
locador de nuestro sistema".87 A su vez, Hctor Fix-Zarnudio entiende
que el citado a. 133 fundamenta la interposicin de un recurso de in-
constitucionalidad por va de excepcin, procedente, incluso, ante la
jurisdiccin local." Es de la misma opinin Carpizo quien, adems,
considera que la autoridad administrativa es tambin competente para
examinar la constitucionalidad de las leyes."
2) Establecen la jurisdiccin concentrada de control de constitucio-
nalidad:
En forma exclusiva: Chile: tanto a favor de la Corte Suprema (a.
80) como del Tribunal Constitucional (a. 82); Ecuador y Guatemala:
a travs de tribunales especiales; Uruguay, a. 257; Colombia, a. 214.2:
respecto de todas las leyes y de los decretos del gobierno en ejercicio
de atribuciones extraordinarias, aprobando contratos o ejerciendo la pla-
nificacin econmica y social; El Salvador, a. 138; Panam, a. 203.1: sea
8' Cfr. El juicio de amparo, 1985, p. 45.

87 Cfr. Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Porrta,
1972, pp. 548-549.
88 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, El juicio de amparo, Mxico, 1964, p. 179.
89 Op. cit., nota 13, p. 37.
tanto por razones de fondo como de forma; Paraguay, a. 200: slo la

Corte declara la inconstitucionalidad de las leyes; Venezuela, a. 215.3 y 7.
Disponen o permiten ambas jurisdicciones (la difusa y la concen-
trada): Argentina (aa. 101 y ley 48); Brasil, aa. 97 y 102.I.a y III.a: al
disponer la accin directa de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema
y al habilitar el recurso extraordinario ante dicho Tribunal para revisar
decisiones contrarias a la Constitucin; Bolivia, aa. 122.2 y 127.5: la
Corte Suprema conoce en los asuntos de inconstitucionalidad de puro
derecho, solamente; Colombia, por interpretacin de los aa. 214 y 216
respecto de los decretos ejecutivos ordinarios; Ecuador, en los trminos
de los aa. 138 y 141; Honduras, aa. 319.12 y 315.IX: todos los jueces y
la Corte Suprema; Mxico, aa. 103.1 y 107.VIII.a: todos los jueces fede-
rales y la Corte Suprema; Nicaragua, aa. 164.4 y 165: estas normas per-
miten que tanto la Corte Suprema como todos los jueces ejerzan el con-
trol de constitucionalidad; Per, aa. 236 y 298: todos los jueces y el
Tribunal de Garantas pueden declarar la inconstitucionalidad de las
leyes; Uruguay, a. 258: en la medida que establecen la accin directa
ante la Corte y la inconstitucionalidad por va de excepcin; adems
la ley 13747 dispone que los jueces pueden rechazar las cuestiones de
inconstitucionalidad; Venezuela por as disponerlo el Cdigo de Proce-
dimientos Civiles, a. 7, pero sin apoyo constitucional.
3) Autorizan la accin popular para interponer esta proteccin juris-
diccional: Colombia, a. 214; El Salvador, a. 183; Panam, a. 203.1; Per,
a. 295: pero dejada de lado de hecho por la exigencia del a. 299.6 de
que sean 50,000 ciudadanos los que la planteen; Ecuador, a. 141.3; Chile,
a. 82.7 y 10: slo para la inconstitucionalidad de las organizaciones po-
lticas y sobre las inhabilidades para ser ministro. En Venezuela la doc-
trina y la jurisprudencia sostienen que la accin popular es procedente
para este objeto, pero ello no encuentra fundamento normativo expreso
en la Constitucin."
En Brasil, al no estar incluida la accin popular en la nmina de quie-
nes estn habilitados para interponer la accin prevista en el a. 103 de
la nueva Constitucin, no puede seguir interpretndose como lo hara la
jurisprudencia hasta entonces, que la accin popular general, preceptua-
da para anular actos lesivos al patrimonio de las entidades pblicas
(a. 5.LXXIII) la comprendiera.91
go Vase, La Boche, Humberto, Instituciones constitucionales del Estado vene-

zolano, Maracaibo, 1984, p. 262 y Brewer-Caras, Allan R., op. cit., nota 37, p. 633.
91 Vase, en tal sentido, la opinin, previa a la reforma, de Vescovi, Enrique,
Los recursos judiciales y dems medios interpretativos en Iberoamrica, Buenos
Aires, Dopalma, 1988, p. 388.
La habilitacin de la accin popular para peticionar la declaracin

de inconstitucionalidad le otorga un evidente carcter poltico a la mis-
ma (ella ataca a la norma y no slo a sus efectos), mxime si el efecto
de dicha declaracin es erga amnes.92
4) Se autoriza la declaracin de inconstitucionalidad por omisin,
tanto en forma directa ante cualquier tribunal del pas, como por medio
de la iniuction. Esto ocurre en el Brasil, habiendo el Tribunal Federal
interpretado que la prescripcin que dispone debe dar intervencin por
treinta das, luego de la declaracin de inconstitucionalidad, a la auto-
ridad competente que incurri en la omisin (presidente, Congreso, c-
maras legislativas o tribunales), segn lo establece el a. 102.q, no corres-
ponde ser aplicada cuando se trata de la injuction. Vale decir que en
Brasil la declaracin de inconstitucionalidad ante la justicia ordinaria,
en forma difusa, no produce los mismos efectos que la injuction., porque
mientras aqulla produce efectos erga omnes, la ltima slo puede pre-
sentarse con efectos para un caso (por interpretacin de los aa. 5.DOCI
y 103.2), siendo su sustanciacin concentrada en la competencia exclu-
siva del Tribunal Federal (a. 102.q). Claro est que la Constitucin no
especifica qu ocurre si los rganos del Estado que han sido consultados
por el Tribunal Federal (en el supuesto del a. 102.q) no cumple con las
medidas que le indique el Tribunal para suplir la omisin incurrida;
nosotros entendemos que, en tal caso, lo resuelto por el Tribunal Fede-
ral adquiere el carcter de norma jurdica, como si hubiere sido dictada
por el Legislativo, pero, claro est, no en la condicin de norma general,
sino como una medida legislativa aplicable al supuesto en cuestin sola-
mente. No ha sido este el entendimiento que ha tenido el Tribunal Fe-
deral sobre este tema; por el contrario, como lo ensea Afonso da Silva,93
prcticamente ha desactivado la institucin de la injuction. Tambin
debemos observar que en Brasil toda ley declarada inconstitucional, sea
por va de accin directa o por injuction, debe ser suspendida por el
Senado una vez producida la declaracin definitiva, en tal sentido, por
el Tribunal Federal (a. 52.X).
En la doctrina argentina, Germn Bidart Campos y Jorge R. Vanossi
se han pronunciado a favor de la declaracin de inconstitucionalidad
por omisin."
92 As ha sido entendido por la doctrina colombiana. Quiroga Cubillos, Hctor

E., El proceso constitucional, Bogot, Ed. Librera del Profesional, 1985, donde se
cita, en tal sentido, jurisprudencia de la Corte, p. 106.
93 Silva, Jos Afonso da, en su obra sobre la injuction, cit. en la bibliografa.
" Vase el trabajo de estos autores en La Constitucin y su defensa, cit., nota
43, p. 92.
5) Tienen prevista la accin directa (declarativa) de inconstituciona-

lidad: Brasil (a. 102.I.a): en cuyo trmite procede disponer medidas cau-
telares (a. 102.I.p); Chile, a. 80; Ecuador, a. 141.3 y 4: por accin po-
pular o a pedido de parte interesada; El Salvador, a. 183: por accin
popular; Mxico, a. 107.1 y XI: a instancia de parte agraviada y a travs
de la accin de amparo directo; en este caso se pueden suspender los
actos impugnados para permitir la sustanciacin de medidas precau-
torias."
Sobre la misma temtica, en Panam tambin est indicada la accin
directa, pero las partes slo pueden formular la advertencia de incons-
titucionalidad una sola vez por cada instancia (a. 203); en Paraguay pro-
cede la inconstitucionalidad por accin directa ante la Corte (a. 200);
en Per la accin directa es viable a peticin de parte ante el Tribunal
de Garantas (a. 298.1); en Uruguay dicha accin es factible ante el Tri-
bunal de Garantas (a. 258.1); en Venezuela la procedencia de la accin
est implcita en la atribucin de la Corte de nulificar los preceptos
inconstitucionales.96
6) Tienen contemplada la inconstitucionalidad por va de excepcin:
Uruguay, a. 258.2; Paraguay, a. 200: en cualquier instancia; Brasil, a. 97:
en forma implcita (as lo entiende tambin la doctrina); 97 Colombia,
a. 215: segn interpretacin de la doctrina; 98 Argentina, a. 100: en
forma implcita. En Venezuela la declaracin de inconstitucionalidad
por va de excepcin surge del a. 7 del Cdigo de Procedimiento Civil."
El alcance de la declaracin de inconstitucionalidad es amplio: en
general todos los pases comprenden no slo a las leyes sino, tambin,
a los decretos del Ejecutivo y al resto de la legislacin, con prescinden-
cia de que a la legislacin administrativa le corresponda la declaracin
de inconstitucionalidad por parte de rganos no judiciales (casos del
Consejo de Estado en Colombia, del Tribunal Contencioso Administra-
tivo en el Uruguay o de la Contralora General en Chile). Las senten-
cias tambin son objeto de revisin de constitucionalidad en los sistemas
difusos: podemos destacar particularmente el caso argentino, donde
dicho control se ejerce a partir de su denuncia por arbitrariedad o por
95 Sobre esta posibilidad puede verse el estudio de Hctor Fix-Zamudio, Cons-

titucin y proceso civil en Latinoamrica, Mxico, UNAM, Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas, 1974, pp. 89 y ss., donde el destacado jurista mexicano explica los
alcances de la referida medida cautelar.
" Vase, sobre este ltimo pas, La Roche, Humberto, Derecho constitucional,
1987, pp. 135 y ss.
97 Silva, Jos Afonso da, op. cit., nota 84, pp. 269 y ss.
98 Vase Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 44, pp. 350 y ss.
99 Cfr. La Roche, Humberto, op. cit., nota 90, p. 261.
gravedad institucional, o el caso mexicano, a partir del desenvolvimiento

del juicio de amparo.'u
7) Est prevista la declaracin de oficio de inconstitucionalidad en:
Uruguay, a. 258; Chile, a. 80; Mxico, a. 107.VIII.b: en los casos de
amparo en revisin cuando sus caractersticas lo ameriten; Panam, a.
203.1: cuando la declaracin la promueve un juez, se elevan las actua-
ciones a la Corte Suprema, continundose el juicio hasta colocarlo en
estado de decidir; Colombia, aa. 121 y 122: cuando el Ejecutivo no re-
mitiere a la Corte Suprema, para el control preventivo, los decretos le-
gislativos dictados durante los estados de emergencia.
8) Estn legitimados para interponer la accin declarativa de incons-
titucionalidad:
El presidente de la Repblica (Brasil, a. 103.1; Chile, a. 82: en los
casos de control preventivo o de inconstitucionalidad de decreto; Per,
a. 299.1; Colombia, aa. 121 y 122: en el caso de los decretos legislativos
dictados durante situaciones de emergencia; ello con carcter imperativo).
Cada una de las Cmaras del Congreso (Brasil, a. 103.11; Chile, a.
82: en el caso de control preventivo de inconstitucionalidad de decretos).
La Asamblea Legislativa (Brasil, a. 103.IV), sesenta diputados
(Per, a. 299.4), o veinte senadores (Per, a. 299.5).
Los gobernadores estaduales (Brasil, a. 103.V).
El procurador general (Brasil, a. 103.VI; Per, a. 299.3: en este pas
el fiscal de la nacin).
El Colegio de Abogados de Brasil (a. 103.VII).
Los partidos polticos (Brasil, a. 103.VIII).
La confederacin sindical (Brasil, a. 103.IX).
Las asociaciones de clase (Brasil, a. 103.IX).
La Corte Suprema (Per, a. 299.2).
Por todo aquel que se considere lesionado en su inters dire2to,
personal y legtimo (Uruguay, a. 258; Ecuador, a. 141.4: a pedido de
parte).
Los restantes pases dejan librada la regulacin de la legitimacin
procesal a la ley.
9) Los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad, a saber por
las regulaciones expresas de los textos constitucionales, son las siguien-
tes, como alternativas:
100 Sobre la arbitrariedad como variable de la inconstitucionalidad en la Argen-

tina, puede consultarse Carri, Genaro, "Sentencia arbitraria", Revista Jurdica de
Buenos Aires, 1965, y el "Recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia".
a) Se produce la nulidad de la norma inconstitucional, vale decir que

sus efectos son erga omnes:
Por as estar dispuesto en forma expresa en: Bolivia, aa. 122.2 y
127.5: aunque debe interpretarse que la nulidad se refiere al acto que
excedi el poder y no a la norma; El Salvador, a. 183: de un modo ge-
neral y obligatorio; Venezuela, a. 215.3, 4, 6 y 7: respecto de las leyes
y actos legislativos federales y estaduales, municipales y de los regla-
mentos o actos del Ejecutivo nacional.
Por interpretacin del texto constitucional en Colombia, a. 214: en
razn de que esta disposicin dice que la Corte "decide definitivamente".
En todos los casos en que la accin ha sido interpuesta por accin
popular porque, en estos casos resulta claro que se ataca el vivo obje-
tivo de la norma, al margen de una mera pretensin subjetiva (se trata
de un proceso objetivo a la ley y no un proceso voluntario).11
Humberto J. La Roche seala que los efectos de la nulidad no son
slo la inaplicabilidad sino la inexistencia para el futuro.102
b) Se produce la derogacin de la norma si el Congreso no deroga
la ley declarada inconstitucional despus de cuarenta y cinco das de
haber recibido una comunicacin en tal sentido. Si lo declarado incons-
titucional es un decreto ejecutivo, la derogacin se produce desde la
publicacin de la inconstitucionalidad. En caso alguno hay efectos re-
troactivos (Per, aa. 300, 301 y 303). En Per se ha manifestado en for-
ma contraria a la posibilidad de la nulidad de las leyes, Domingo
Garca Belaunde."3
c) Se produce la suspensin total o parcial de los efectos de las nor-
mas inconstitucionales; en tal caso el Tribunal de garantas constitu-
cionales somete la cuestin al Congreso, pero en ninguna situacin lo
que se resuelva tiene efecto retroactivo (Ecuador, a. 141.4); pero no se
establece qu ocurre si el Congreso no acata la resolucin del Tribu-
nal; una interpretacin lgica es darle efecto erga omnes a la resolu-
cin, pero, para ello, se debiera fijar trmino para que emita su opinin
el Congreso.
d) Se produce la suspensin total o parcial por parte del Senado,
en los casos de que una ley hubiera sido declarada inconstitucional
por el Supremo Tribunal Federal (Brasil, a. 52.X). Jos A. da Silva nos
101 Cfr. Vescovi, Enrique, op. cit., nota 91, p. 386; Schica, Luis Carlos, op. cit.,
nota 44, p. 359; este autor propone que los efectos generales sean slo para el futu-
ro en relacin con las inconstitucionalidades por defectos de fondo y desde el origen
con efectos retroactivos cuando hayan existido defectos de forma, distincin que
nos parece muy apropiada.
102 Op. Cit., nota 96, p. 144.
103 Op. cit., nota 8, p. 191.
194 HUMBERTO QUIROGA LANTE
ensea que en Brasil en ningn caso la declaracin de inconstitucio-

nalidad por el Supremo Tribunal o por los tribunales inferiores tiene
efectos erga omnes: en todos los casos debe intervenir el Senado sus-
pendiendo la norma inconstitucional, de forma tal que si no lo hace ella
sigue valiendo; a su vez, dicha suspensin tiene efectos para el futuro:
ex tunc.1" Tambin seala Da Silva que en Brasil se ha instalado una
prctica injustificada: cuando la declaracin de inconstitucionalidad
proviene de una accin directa, el que suspende la ejecucin de la ley
es el presidente por decreto.105
e) Resulta la inaplicabilidad de la norma inconstitucional al caso
concreto: Uruguay, aa. 258, 259 y 260: tanto respecto de leyes como
de decretos; Chile, a. 80; Ecuador, a. 138: slo para los casos en que
la declaracin de inconstitucionalidad la pronuncie la Corte Suprema
y los Tribunales de Cuentas y Administrativos; Guatemala, a, 272: en
los casos en que la competencia de la Corte Constitucional proceda
por apelacin, pues la norma habla de "casos concretos"; Mxico, a.
107.11: la inconstitucionalidad slo se ocupa de los individuos particu-
lares sin hacer declaracin general respecto de la ley; Panam, a 212.2:
si bien en esta Constitucin no hay indicacin explcita de los efectos
de la inconstitucionalidad, esta norma da pauta a la ley porque esta-
blece que "el objeto del proceso es el reconocimiento de los derechos
reconocidos en la ley sustancial"; Paraguay, a. 200: el fallo slo tendr
efecto con relacin al caso.
f) La ley establecer estos efectos (Mxico, a. 94). A nuestro juicio,
esta norma habilita al Congreso mexicano a flexibilizar el rigor de la
conocida en Mxico como "clusula Otero", segn la cual el efecto de
la inconstitucionalidad no puede ser general. Hay una tendencia cre-
ciente en ese sentido.106
B. El derecho procesal constitucional
Constituye tambin un engranaje fundamental en el sistema de con-

trol, particularmente aquel dispuesto como garanta de los derechos
individuales. Se trata de las clsicas garantas procesales en resguardo
de la libertad, seguridad y dignidad de las personas, que en Amrica
Latina han logrado un nivel de desenvolvimiento de gran calidad en
104 Cfr. el estudio de este autor, cit., nota 84.

105 Idean, p. 300.
106 Castro, Juventino V., Hacia el amparo evolucionado, pp. 26-44 y Carrillo
Flores, Antonio, en La Constitucin, la Suprema Corte y los derechos humanos, pp.
32 y 33.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO '195
la dogmtica constitucional. Estas normas tienen la funcin de orga-

nizadoras, y, adems, o son normas procesales explcitas y completas o
configuran "bases del derecho procesal constitucional", que deben ser
complementadas por la ley o por la jurisprudencia.
1) Ningn habitante de la nacin puede ser penado sin juicio previo
fundado en ley anterior al hecho del proceso (Argentina, a. 18; Bolivia,
a. 16; Brasil, a. 5.XXXIX; Colombia, aa. 26 y 28: con la aclaracin de
que ello vale aun en tiempo de guerra, limitacin concreta a las potes-
tades que otorga la previsin marcial; Costa Rica, a. 39; Cuba, a. 58;
Chile, a. 19.3; 107 Repblica Dominicana, a. 8.2.j; Ecuador, a. 19.17.c; El
Salvador, a. 15; Guatemala, a. 17; Hait, a. 45; Mxico, a. 14; Nicara-
gua, a. 34.10; Panam, a. 31; Paraguay, a. 61; Per, a. 233.9; Venezuela,
a. 69).
a) No habr pena sin previa conminacin legal (Brasil, a. 5.XXXIX).
b) Todo auto de prisin formal debe expresar: el delito que se impute
al acusado, los elementos que lo constituyen, lugar, tiempo y circunstan-
cia de su ejecucin, datos que arroje la averiguacin previa, bastantes
para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabili-
dad...; si en la secuela del proceso apareciera que se ha cometido un
delito distinto.., deber ser objeto de acusacin separada, sin perjuicio
de su acumulacin ... (Mxico, a. 19).
c) Nadie puede ser considerado culpable hasta haber sido juzgado
y producido sentencia penal condenatoria (Brasil, a. 5.LVII; Ecuador,
a. 19.17.g; El Salvador, a. 12; Honduras, a. 89; Nicaragua, a. 34.1).
d) Corresponde nicamente al rgano judicial imponer penas (El Sal-
vador, a. 14; Mxico, a. 21); pero la autoridad administrativa puede
aplicar hasta quince das de arresto o multa por contravenciones a las
leyes, reglamentos u ordenanzas (El Salvador, a. 14; Mxico, a. 21:
pero no ms de 36 horas).
e) La multa es conmutable por detencin no mayor de 36 horas; las
multas a los infractores jornaleros o trabajadores no pueden exceder
el equivalente al importe de una jornada de trabajo (Mxico, a. 21).
f) A nadie le puede ser aplicada causa ni ser condenado sino por
tribunal competente (Cuba, a. 58).
107 En este pas, Jorge Varela del Solar sostiene que este precepto constitucional
como base penal constitucional implica la prohibicin constitucional de las le-
yes penales en blanco, en la medida que stas no describan esencial o sustantiva-
mente el ncleo de la conducta tpica ( si lo hicieren y quedaren slo detalles de
aplicacin a la ley complementaria, no hay ley penal en blanco y, por ende, incons-
titucionalidad). Coincidimos con esta apreciacin que puede extenderse, como doc-
trina, al resto de los pases que introducen la reserva de ley penal previa.
g) Nadie puede ser privado de sus derechos sin ser vencido en jui-
cio con arreglo a las leyes (El Salvador, a. 11; Honduras, a. 94).
h) Se presume la inocencia del sujeto a causa mientras no se pruebe
su culpabilidad (Bolivia, a. 16; El Salvador, a. 12); o mientras no haya
sido declarado responsable ... (Guatemala, a. 14; Panam, a. 22; Para-
guay, a. 63); la ley no podr presumir de derecho la responsabilidad
penal (Chile, a. 19.3); en caso de duda se debe aplicar la ley ms fa-
vorable al reo (Per, a. 233.7); lo mismo ocurre en caso de conflicto en
el tiempo creado por la ley penal (Per, idem).
i) Ninguna ley podr establecer penas sin que la conducta que se
sanciona est expresamente descrita en ella (Chile, a. 19.3); de esta
forma se incorpora en la Constitucin de Chile la exigencia de tipicidad
penal, tradicionalmente reservada a la ley o a la interpretacin doctri-
naria. En el mismo sentido: Ecuador, a. 19.17.c y Venezuela, a. 60.
j) En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer penas
por simple analoga (Mxico, a. 14; Per, a. 233.8), ni aun por mayora
de razn, pena alguna que no est decretada por una ley exactamente
aplicable al delito que se trata (Mxico, a. 14). Ecuador tambin exige
en la Constitucin el requisito de tipicidad (a. 19.17.c; Panam, a. 31;
Paraguay, a. 64).
k) En Colombia pueden juzgar sin juicio previo los funcionarios
con jurisdiccin.., a quienes se les injurie o falte al respeto en el acto
en que estn desempeando sus funciones (a. 27.1). Consideramos que
este precepto implica otorgar la potestad de hacerse justicia por mano
propia, razn que lo hace muy poco conveniente; tambin tienen esa
potestad los jefes militares.., para contener una insubordinacin mi-
litar o para mantener el orden hallndose frente al enemigo (a. 27.1):
esto significa la previsin constitucional de la ley marcial, por lo cual
el estado de beligerancia o insubordinacin debe haberse producido
objetivamente; lo mismo le corresponde a los capitanes de buque, no
estando en puerto, para reprimir delitos cometidos a bordo (a. 27.3):
disposicin razonable y generalmente contemplada en la legislacin or-
dinaria. En Panam, influida por la Constitucin colombiana, se ha
incluido en el a. 33 una regulacin del mismo tenor.
2) Nadie puede ser juzgado por comisiones especiales (Argentina,
a. 18; Bolivia, a. 14; Brasil, a. 5.XXXVII; Costa Rica, a. 35; Chile, a.
19.3; Paraguay, a. 61; Per, a. 2.20.1; Uruguay, a. 19).
a) Ni sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de
la causa (Argentina, a. 18; Bolivia, a. 14; Brasil, a. 5.LIII; Colombia,
a. 26; Costa Rica, a. 35; Chile, a. 19.3; Ecuador, a. 19.17.d; El Salva-
dor, a. 15; Guatemala, a. 12; Hait, a. 42; Honduras, a. 90; Nicaragua,

a. 34.3; Panam, a. 32; Venezuela, a. 69).
b) Ni juzgado por leyes privativas (se trata de leyes especiales para
el caso: equivalentes al bill of attainder anglosajn), ni por tribunales
especiales (Mxico, a. 13).
c) Ni ser desviado de la jurisdiccin predeterminada (Per, a. 2.20.1).
d) Corresponde ser juzgado en audiencia pblica por un juez o jura-
do... (Mxico, a. 20.VI) ... antes de cuatro meses si se tratare de de-
litos con pena que no exceda los dos aos de prisin, y antes de un
ario si la pena excede ese tiempo (Mxico, a. 20.VIII); y ser juzgado, sin
dilaciones por tribunal competente ... (Nicaragua, a. 34.2).
e) Todo proceso penal debe ser pblico.., salvo casos de excepcin
por razones de moral, orden pblico o seguridad nacional (Nicaragua,
a. 34.10; Per, a. 233.3); el sumario no es secreto ... (Paraguay, a. 60).
f) El sumario deber comenzar dentro de las 48 horas siguientes a la
toma de declaracin (Uruguay, a. 16).
g) Un mismo juez no puede serlo en diversas instancias para la de-
cisin de un mismo asunto (Costa Rica, a. 42; El Salvador, a. 16).
h) Ningn juicio criminal puede tener ms de tres instancias (Mxi-
co, a. 23).
i) Nadie puede ser juzgado dos veces por una misma causa (Rep-
blica Dominicana, a. 8.h; El Salvador, a. 11; Mxico, a. 23; Nicaragua,
a. 34.9; Panam, a. 32; Paraguay, a. 64; Per, a. 233.11; Venezuela, a.
60.8).
j) Queda prohibida la prctica de absolver de la instancia (Mxico,
a. 23).
k) Ningn rgano gubernamental ni autoridad puede avocarse a
causas pendientes ni abrir juicios fenecidos (El Salvador, a. 17; Argen-
tina, a. 95: la prohibicin slo alcanza al presidente de la nacin; Per,
a. 233.2 y 11).
1) Nadie puede ser arrestado en lugar de otro (Hait, a. 24.3.e).
m) Todo individuo tiene derecho a ser juzgado por rbitros habien-
do litigio pendiente (Costa Rica, a. 43).
El caso particular de los fueros militares. Este fuero es altamente
cuestionado por implicar un tratamiento desigualitario en relacin con
el resto- de la sociedad; sin embargo, con fundamento en razones de
especialidad que se sustentan en las caractersticas de las situaciones
en que se cometen los delitos por parte de los militares, en muchos pa-
ses se ha reconocido la validez del fuero militar, denominado, tambin,
real o de causa, en directa referencia a que tan slo comprende el juz-
gamiento de los delitos funcionales, es decir, aquellos que se cometen
con motivo del cumplimiento de funciones castrenses. Veamos cul ha

sido el reconocimiento constitucional del fuero militar:
Se reconoce el fuero de guerra para delitos o faltas de orden mi-
litar (Honduras, aa. 90 y 91; Mxico, a. 15; Colombia, a. 170; El Salva-
dor, a. 216; Uruguay, a. 253); pero en ningn caso dicha jurisdiccin
puede extenderse a personas que no estn en servicio activo de las
Fuerzas Armadas (Honduras, aa. 90 y 91; Mxico, a. 13; Uruguay, a. 253).
Los militares nicamente pueden ser juzgados por las Cortes Mili-
tares, por delitos comunes, en tiempo de guerra o por infracciones re-
levantes a la disciplina militar (Hait, a. 267.3).
Los tribunales militares sern organizados para juzgar los delitos
o faltas de naturaleza militar.., si ambas leyes, la militar como la co-
mn, penaran un hecho, no ser considerado delito militar, salvo si
hubiera sido cometido en servicio activo y en su carcter de tal; en caso
de duda ... se lo considera delito comn; slo en caso de guerra inter-
nacional.., los tribunales militares pueden tener jurisdiccin sobre los
civiles (Paraguay, a. 43).
Los miembros de las fuerzas pblicas gozan de fuero especial .. ,
a excepcin de las infracciones comunes (delitos comunes) que las juz-
gar la justicia ordinaria (Ecuador, a. 131; Per, a. 282).
En los casos de delitos de funcin estn sometidos (los miembros
de las fuerzas y la polica) al fuero respectivo ... (Per, a. 282); la ju-
risdiccin militar puede tener independencia por imperio de la ley, con
lo cual se est permitiendo que ella no quede sometida al control de
los tribunales superiores civiles, producindose una ruptura en el pos-
tulado de la unidad jurisdiccional (ello puede afectar la supremaca de
la Constitucin, cuando la justicia militar no respete al debido proceso).
-- En la Argentina est reconocido como constitucional el fuero real
o de causa por delitos estrictamente militares (caso Espina, fallos:
54:577).
En Brasil los militares slo pierden su puesto y son posibles de ser
juzgados indignos del oficialato ... por decisin de un tribunal mili-
tar... (a. 42.7). En este pas est previsto que los militares sean conde-
nados por delitos comunes por tribunales militares (a. 42.8).
En Colombia observa Luis Carlos Schica, la aplicacin de la jus-
ticia penal a los civiles que ejecutan actos subversivos, parece desgas-
tar a las Fuerzas Armadas, resultando discutible su constitucionalidad
a la luz de las facultades de excepcin del presidente durante el Estado
de sitio (a. 121) y la prohibicin de ejercer en forma simultnea, en
tiempo de paz, la autoridad militar y judicial (a. 61).1"
108 Op. cit., nota 1, p. 103.
En la Argentina nicamente estn reconocidos como constitucionales

el fuero real o de causa por delitos estrictamente militares (caso Es-
pina, fallos 54: 577); esta jurisdiccin ha sido ampliada a civiles en
situaciones de emergencia (caso Ruggero y Ruggero, fallos 254: 116)
y ampliada durante el gobierno de facto, aun sin necesidad de compro-
barse la emergencia (caso de La Torre).19
De acuerdo con estos antecedentes podemos colegir que en Amrica
Latina no est prevista la ley marcial en los textos constitucionales. Vale
decir que la aplicacin de la ley militar por parte de tribunales militares
a civiles, aun en hiptesis de conflicto armado, no es una disposicin
expresa que conste en dichos textos. En Colombia el a. 61 establece que
en tiempo de paz no se pueden ejercer simultneamente los poderes poli-
ticos y civiles, los judiciales y los militares; ello puede autorizar la in-
terpretacin, a contrario sensu, para tiempo de guerra. En Venezuela,
Humberto La Roche tambin sostiene que la ley marcial no tiene un
reconocimiento constitucional en dicho pas.11 Nosotros entendemos que
la hiptesis de la ley marcial slo es factible en el caso de que el con-
flicto blico que se hubiera planteado impidiera el funcionamiento de
los tribunales civiles.111
3) Nadie ser privado de su libertad o de sus bienes sin el debido
proceso legal (Brasil, a. 5.LIV; Colombia, a. 26; Guatemala, a. 12; Uru-
guay, aa. 7 y 12).
a) Nadie puede ser encausado ni condenado.., sin las formalidades
y garantas que stas (las leyes) establecen (Cuba, a. 58); sin que se
cumplan las formalidades del procedimiento (Mxico, a. 14); ni some-
tido a procedimientos distintos de los previamente establecidos (Per,
a. 2.20.1); la ley establecer las garantas de un racional y justo proce-
dimiento (Chile, a. 19.3).
b) No podr dictarse auto de prisin sin que preceda informacin
de haberse cometido un delito y sin que concurran motivos racionales
suficientes para creer que el detenido lo ha cometido ... (Guatemala,
a. 13).
c) Las autoridades policiales no podrn presentar de oficio, ante los
medios de comunicacin social, a ninguna persona que previamente no
haya sido indagada por tribunal competente (Guatemala, a. 13); valiosa
109 caso de La Torre se encuentra en El Derecho, 15 de abril de 1981. Sobre
el tema, se puede consultar Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Ubertone, Pedro Fermn,

"Instituciones de defensa de la Constitucin en la Argentina", La Constitucin y
su defensa, cit., nota 43, pp. 170 y ss.
110 0-.
p cit., nota 90, p. 621.
111 Quiroga Lavi, Humberto, op. cit., nota 2, p. 402; Vanossi, Jorge Reinaldo
A. y Ubertone, Pedro Fermn, op. cit., nota 109, pp. 87 y ss.
disposicin sta, dirigida a impedir el manejo de la informacin de-

lictual por parte de la polica, antes de la instruccin judicial.
d) En ningn caso se podr prolongar la prisin por falta de pago
de honorarios de los defensores, o por cualquier otra prestacin de
dinero, por responsabilidad civil u otro motivo anlogo (Mxico, a.
20.X); no se puede prolongar la prisin preventiva por ms tiempo que
el mximo que fije la ley ... (Mxico, a. 20.X); en toda pena de pri-
sin que imponga una sentencia, se computar el tiempo de la deten-
cin (Mxico, a. 20.X).
e) En los juicios de orden civil la sentencia definitiva deber ser con-
forme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de
sta se fundar en los principios generales del derecho (Mxico, a. 14).
f) Todo procesado tiene derecho a que se le dicte sentencia absolu-
toria o condenatoria dentro de los trminos legales ... (Nicaragua, a.
34.8); si ello no ocurre, las medidas se entendern como revocadas y
privadas de todo efecto... (Venezuela, a. 60.1); tambin se tiene derecho
a recurrir a un tribunal superior cuando hubiere sido condenado por
cualquier delito ... (Nicaragua, a. 34.9).
g) La amnista, el indulto, los sobreseimientos definitivos y las pres-
cripciones producen los efectos de la cosa juzgada (Per, a. 2.20.11).
h) Todo juicio criminal comenzar por acusacin de parte o del acu-
sador pblico, quedando slidas las pesquizas secretas (Uruguay, a. 22).
i) En los procesos penales las pruebas ya evacuadas se estimarn, en
cuanto beneficien al reo, conforme a la ley vigente a la fecha en que
se promovieron (Venezuela, a. 44).
Debemos sealar que en la doctrina argentina el "debido proceso le-
gal" ha sido considerado como una garanta innominada e implcita en
el espritu del a. 28 de la Constitucin nacional en tanto dispone que
los derechos reconocidos por la Constitucin no pueden ser "alterados
por las leyes que reglamenten su ejercicio"; ello ha permitido a la ju-
risprudencia y doctrina de ese pas desenvolver toda una sistemtica
vinculada con el control de razonabilidad de la 1egis1acin.112
4) Nadie puede ser obligado a declarar contra s (Argentina, a. 18;
Bolivia, a. 14: en este pas slo en materia penal est dispuesta la ga-
ranta, restriccin que no juzgamos conveniente; Colombia, a. 25; Costa
Rica, a. 36: limitada la garanta a la materia penal merece la misma
observacin ya efectuada; Cuba, a. 58; Chile, a. 19.7.f; Repblica Do-
minicana, a. 8.2.i; Ecuador, a. 19.171; Guatemala, a. 16; Honduras, a.
112 Cfr. Linares, Juan Francisco, "El debido proceso como garanta innominada
de la Constitucin".
88; Hait, a. 46; Mxico, a. 20.11; Nicaragua, a. 34.7; Paraguay, a. 62;

Per, a. 2.20.k: aqu la garanta se ampla a no prestar juramento en
forma compulsiva; Uruguay, a. 20; Venezuela, a. 60.4).
a) Tampoco se puede declarar contra los parientes consanguneos has-
ta el cuarto grado inclusive, o sus afines hasta el segundo (Bolivia, a.
14; Colombia, a. 25; Costa Rica, a. 36; aqu la prohibicin comprende
hasta el tercer grado de consanguineidad o afinidad; Chile, a. 19.7.f: la
prohibicin lo es en el marco de la ley; Ecuador, a. 19.17.f; Guatema-
la, a. 16: dentro de los grados que establezca la ley; Hait, a. 46; Hon-
duras, a. 88; Nicaragua, a. 34.7: la prohibicin incluye tambin al
compaero en unin de hecho estable; Paraguay, a. 62; Per, a. 2.20.k;
Venezuela, a. 60.4: se incluye a la persona con quien se haga vida
marital).
b) Toda presin moral o brutalidad fsica durante la interrogacin
estn interdictas (Hait, a. 25).
c) Las declaraciones obtenidas con violencia carecen de valor (El
Salvador, a. 12; Brasil, a. 5.LVI; Cuba, a. 58; Per, aa. 2.20 y 233.17;
Honduras, a. 88; Paraguay, a. 62).
d) No es obligatoria la comparecencia ante la autoridad.., si en las
citaciones no consta expresamente el objeto de la diligencia (Guatema-
la, a. 32).
e) Las autoridades judiciales son las nicas competentes para inte-
rrogar a los detenidos ... , ello podr hacerse para interrogar a los de-
tenidos..., y podr hacerse dentro de las 24 horas... ; el interrogato-
rio judicial carece de valor probatorio (Guatemala, a. 9).
f) Slo valdr como prueba la declaracin ante juez competente
(Honduras, a. 88).
g) Est prohibido tratar como reos a los acusados en sus declaraciones
(Uruguay, a. 20).
Sorprende que en Costa Rica no se considere violatorio del principio
de defensa y del postulado de ley penal previa a los apremios corpora-
les en materia civil o del trabajo, o a las detenciones que pudieren de-
cretarse en las insolvencias, quiebras o concursos (a. 39); esta clusula
a tenor del derecho constitucional comparado.
En Guatemala los antecedentes penales y policiales no son causa
para que a las personas se les restrinja en el ejercicio de sus derechos ...
salvo disposicin de ley o sentencia, en otro sentido (a. 22).
5) Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos
(Argentina, a. 18; Bolivia, a. 16; Brasil, a. 5.LV; Costa Rica, a. 39; Cuba,
a. 58; Chile, a. 19.3; Repblica Dominicana, a. 8.j; Ecuador, a. 19.17.e;
El Salvador, a. 12; Guatemala, a. 12; Honduras, a. 82; Nicaragua, a. 314;

Panam, a. 22; Paraguay, a. 62; Venezuela, a. 60.1; Per, a. 233.9).
a) Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido odo...
(Bolivia, a. 16; Repblica Dominicana, a. 8.j); ni ser privado de ningn
derecho sin ser previamente odo (El Salvador, a. 11; Guatemala, a. 12;
Honduras, a. 94; Per, a. 233.10).
b) Desde el momento de su apresamiento los detenidos tienen dere-
cho a ser asistidos por un defensor (Bolivia, a. 16; Chile, a. 19.3; Ecua-
dor, a. 19.17.e; Mxico, a. 20.IX; Nicaragua, a. 34.5; Panam, a. 22;
Uruguay, a. 16).
e) Nadie puede ser interrogado en ausencia de un abogado ... (Hai-
t, a. 25.1; Uruguay, a. 16); en cambio, en Mxico la defensa puede
hacerse por s o por persona de su confianza o por ambos, segn su
voluntad (a. 20.IX); esto significa que en ese pas no es obligatorio que
la defensa la hagan abogados, basta que se trate de una persona de
confianza.
d) Los detenidos tienen derecho a que se compela a comparecer a
los testigos de descargo (Ecuador, a. 19.17.e; Mxico, a. 20.V) y a que
se reciban las dems pruebas que ofrezca, concedindosele el tiempo
que la ley estime necesario (Mxico, a. 20.V); tienen derecho a ser
careados con los testigos que declaren en su contra (Mxico, a. 20.111),
y a ser asistidos por un intrprete si no comprenden o no hablan el
idioma del tribunal (Nicaragua, a. 34.6).
e) Nadie podr litigar en causa propia o ajena, si no es abogado ins-
crito (Colombia, a. 40); esto implica que para litigar o defenderse se
precisa siempre la intervencin de abogado; al prevenido se le notifi-
car de su derecho de ser asistido por un abogado en todas las etapas
del proceso (Hait, a. 24.3.c).
'f) La ley arbitrar los medios para otorgar asesoramiento y defensa
jurdica a quienes no pueden procurrselos por s (Chile, a. 19.3; Mxi-
co, a. 20.IX; Nicaragua, a. 34.5).
g) Las audiencias sern pblicas, salvo que ello perjudique al orden
pblico y a las buenas costumbres (Repblica Dominicana, a. 8.j).
h) Le corresponde al Estado nombrar procuradores para la defensa
de los pobres ... menores e incapaces ... (Honduras, a. 83).
i) No podr disponerse de prisin ni declaratoria de reo sin que pre-
ceda plena prueba de haberse cometido un crimen.., y sin que resulte
indicio racional de quin sea su autor (Honduras, a. 92).
j) Al acusado le sern facilitados todos los datos que solicite para su
defensa y que consten en el proceso (Mxico, a. 20.VII; Paraguay, a.
60; Venezuela, a. 60.1).
k) Queda vedado el juicio criminal en rebelda ... (Uruguay, a. 21);

los reos de delito contra la cosa pblica podrn ser juzgados en ausen-
cia... (Venezuela, a. 60.5).
1) El civilmente identificado no ser sometido a identificacin crimi-
nal (Brasil, a. 5.LVIII).
m) Ser admitida la accin privada en los crmenes de accin pbli-
ca, si sta no fuera admitida en el plazo legal (Brasil, a. 5.LIX).
n) El detenido tiene derecho a la identificacin de los responsables
por su prisin o por su interrogatorio policial (Brasil, a. 5.LXIV).
) Son pblicas todas las actuaciones, documentos y diligencias pe-
nales, sin reserva alguna y en forma inmediata ... para las partes, abo-
gados y Ministerio Pblico (Guatemala, a. 14).
6) Son inafianzables e insuceptibles de gracia o amnista la prctica
de tortura, el trfico ilcito de estupefacientes, el terrorismo, los cr-
menes hediondos ... (infamantes), la accin de grupos armados, civiles
o militares, contra el orden constitucional o el Estado democrtico (Bra-
sil, a. 5.XLIII y XLIV).
a) Es inafianzable e imprescriptible la prctica del racismo (Brasil,
a. 5.XLII), as como los delitos contra el orden constitucional o el
Estado democrtico (Brasil, a. 5.XLIII).
b) Aun con auto de prisin ninguna persona puede ser encarcelada,
si otorga caucin suficiente ... (Honduras, a. 93); la constitucin de
fianza.., para conceder la libertad provisional no causar impuesto al-
guno (Venezuela, a. 60.6).
7) Nadie ser llevado a prisin o en ella mantenido, cuando la ley
admite la libertad provisoria, con o sin fianza (Brasil, a. 5.LXVI).
a) La libertad provisional proceder a menos que la detencin pre-
ventiva sea considerada como necesaria para la investigacin del suma-
rio o para la seguridad del ofendido o de la sociedad ... (Chile, a.
19.7.e).
b) La libertad provisional bajo caucin proceder... tomndose en
cuenta las circunstancias personales y la gravedad del delito... ; siem-
pre que la pena que merezca no sea mayor de cinco arios de prisin ...
la caucin no exceder del equivalente a dos arios del salario mnimo
general vigente en el lugar que se cometi el delito.., suma que puede
ser incrementada.., mediante resolucin motivada.., hasta el equi-
valente a cinco aos de dicho salario mnimo ... ; si el delito es inten-
cional y representa para su actor un beneficio econmico o causa a la
vctima dao patrimonial, la garanta ser cuando menos tres veces
mayor al beneficio obtenido o al dao causado; si el delito es preterin-
tencional o imprudencial, bastar que se garanticen los daos patrimo-

niales... (Mxico, a. 20.1).
8) La obediencia debida a una orden superior no sirve de excusa por
los atentados contra la seguridad personal (Bolivia, a. 13).
a) En caso de infraccin manifiesta de un precepto constitucional
en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de res-
ponsabilidad al agente que lo ejecuta; pero los militares en servicio
quedan exceptuados de _esta disposicin: respecto de ellos la responsa-
bilidad recaer nicamente en el superior que da la orden (Colombia,
a. 21; Panam, a. 34).
b) Ningn funcionario civil o militar est obligado a cumplir rdenes
manifiestamente ilegales o que impliquen la comisin de un delito (Gua-
temala, a. 156; Honduras, a. 323).
c) No sirven de excusa las rdenes superiores manifiestamente con-
trarias a la Constitucin y a las leyes (Venezuela, a. 46).
9) La desviacin de poder ser motivo de impugnacin de los actos
administrativos: la ley proteger al menos los derechos subjetivos y los
intereses legtimos de los administradores (Costa Rica, a. 49).
La proteccin de los intereses legtimos en la jurisdiccin adminis-
trativa, a nivel constitucional, importa un avance relevante, dirigido a
evitar el carcter "necrofilioco" del derecho en el mbito pblico: pri-
mero la violacin del derecho y luego su reparacin.
C. La regulacin constitucional del habeas corpus
En la dogmtica latinoamericana encontramos esta clsica garanta

de la libertad personal consagrada en todos los pases. Nos recue-rda el
venezolano Humberto La Boche que la primera introduccin legal del
habeas corpus en nuestro continente fue en Brasil, pues este pas lo
recept en 1830 y 1832 en sus Cdigos Penales y de Procedimientos.113
En la Argentina la recepcin del habeas corpus se ha producido en
forma escueta en su texto constitucional; tanto, que la doctrina ha enten-
dido que la institucin se encuentra implcita en la siguiente frmula:
... nadie puede ser arrestado sino en virtud de orden escrita de auto-
ridad competente" (a. 18). Luego las Constituciones provinciales y las
leyes locales han reglamentado el Instituto, habindolo hecho, recien-
temente, por ley el Congreso Federal.
En Bolivia, en cambio, hay una minuciosa reglamentacin que dis-
pone: "toda persona que creyere estar indebida o ilegalmente perse-
113 Op cit., nota 90, p. 502.

guida, detenida, procesada o presa, podr ocurrir por s o por cualquie-

ra a su nombre"... "ante cualquier juez o Tribunal, a eleccin suya, en
demanda de que se guarden las formalidades legales"... "la autoridad
judicial sealar de inmediato da y hora de la audiencia pblica, dis-
poniendo que el actor sea conducido a su presencia...". Tambin se
"practicar citacin a la autoridad demandada, orden que ser obede-
cida sin observacin ni excusa ... sin que se pueda desobedecer argu-
yendo orden superior...". En ningn caso podr suspenderse la audien-
cia; instruida de los antecedentes ... se dictar sentencia en la misma
audiencia ordenando la libertad (si correspondiere, claro est), haciendo
que se reparen los defectos legales o poniendo al demandante a dispo-
sicin del juez competente. "El fallo deber ejecutarse en el acto ...";
la apelacin ante la Corte Suprema no producir la suspensin del
fallo. "Si el demandado abandona la audiencia antes de escuchar la sen-
tencia, ser notificado en estrados; si l no concurriera, la audiencia
se efectuar en rebelda ... Los funcionarios o particulares que resis-
tieran estas decisiones judiciales ... sern remitidos al juez penal para
su juzgamiento como reos de atentados contra las garantas constitucio-
nales ..." (a. 18).
En Brasil se concede el habeas corpus siempre que alguien sufriere
o se encontrare amenazado de sufrir violencia o coaccin en su libertad
de locomocin, por ilegalidad o abuso del poder (a. 5.LXVIII). La pri-
sin ilegal ser inmediatamente revisada por los jueces (a. 5.LXV). Esta
garanta es un medio idneo para obtener la declaracin de inconstitu-
cionalidad de la ley o acto que determina la restriccin de la libertad."
Tampoco en Colombia el habeas corpus est previsto expresamente,
pero l surge de la clusula que estipula que "nadie podr ser molestado
en su persona o familia, ni reducido a prisin o arresto, ni detenido ...
sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente ...
(a. 23).
En Costa Rica toda persona tiene derecho al recurso de habeas cor-
pus cuando se considere ilegtimamente privada de su libertad. Este re-
curso es de conocimiento exclusivo de la Corte Suprema, quedando a su
juicio ordenar la comparecencia del ofendido, sin que para impedirlo
pueda alegarse obediencia debida u otra causa (a. 48).
En Cuba el habeas corpus est implcito en el precepto que estable-
ce que "nadie puede ser detenido sino en los casos, en la forma y con
las garantas que prescriben las leyes" (a. 57).
114 Esta es la opinin de Silva, Jos Alonso da, op. cit., nota 84, p. 278.
206 HUMBERTO QUIROGA "AVI
En Chile "todo individuo que se hallare arrestado, detenido o preso

con infraccin de lo dispuesto en la Constitucin o en las leyes, podr
ocurrir por s, o por cualquiera a su nombre a la magistratura que se-
ale la ley, a fin de que sta ordene se guarden las formalidades lega-
les y adopte de inmediato las providencias que juzgue necesarias para
restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida proteccin del
afectado. El magistrado podr ordenar que el individuo sea trado a su
presencia y su decreto ser precisamente obedecido por todos los en-
cargados de las crceles ... Instruidos de los antecedentes decretar
su inmediata libertad o para que se reparen los defectos legales o para
poner al individuo a disposicin del juez competente, procediendo en
todo sumariamente ... (a. 21); con lo cual se establece en forma expl-
cita la accin de habeas corpus. Dicha accin es extensiva a cualquier
otra amenaza a la libertad personal y seguridad individual (a. 21).
En Repblica Dominicana toda persona que tenga bajo su guarda a
un detenido estar obligada a presentarlo tan pronto como se lo requie-
ra la autoridad competente. La ley de habeas corpus determinar el
procedimiento sumario para: evitar los apremios corporales por deudas
no penales; ser privado de la libertad sin orden de funcionario judicial
competente, o sin causa o sin las formalidades legales; que no se some-
ta a los detenidos a la autoridad judicial dentro de las 48 horas de la
detencin; que el detenido no sea dejado en libertad despus de las 48
horas de estar sometido a la autoridad judicial, si no es elevado a-pri-
sin; ser trasladado de establecimiento carcelario sin orden de auto-
ridad judicial competente (a. 8.2.g).
En Ecuador "toda persona que asegure estar ilegalmente privada de
su libertad puede acogerse al habeas corpus. Este derecho lo ejercer
por s o por interpuesta persona ... ante el alcalde o presidente del
Consejo de su jurisdiccin o ante quien haga sus veces. La autoridad
municipal ordenar inmediatamente que el recurrente sea conducido a
su presencia y se exhiba la orden de privacin de libertad. Su mandato
ser obedecido sin observacin ... Instruido de los antecedentes el al-
calde o presidente del Consejo dispondr la inmediata libertad del
reclamante, si el detenido no fuere presentado o si no se exhibiere la
orden, o si sta tuviere vicios.., o si se hubiere justificado el funda-
mento del recurso (a. 19.17.1 Resulta muy curioso el potestamiento a la
autoridad municipal de carcter eminentemente poltico de la com-
petencia para conocer en los habeas corpus: no se encuentra asegurada,
de esa forma, la objetividad y juridicidad del procedimiento. Tambin
sorprende que la autoridad municipal pueda destituir al empleado re-
ticente en cumplir sus rdenes, otorgndole una superintendencia
prescindiendo de que al destituido no se le asegure la defensa sobre

funcionarios ajenos a su jurisdiccin.
En El Salvador se establece escuetamente que "toda persona tiene
derecho al habeas corpus cuando cualquier autoridad o individuo res-
trinja ilegalmente su libertad" (a. 11). Esta accin puede pedirse ante
la Sala Constitucional de la Corte Suprema o ante las Cmaras de
Segunda Instancia que no residan en la capital; la resolucin de las C-
maras es revisable ante la Sala Constitucional (a. 247). Aqu se ha op-
tado por dejar librada a la ley la regulacin del procedimiento de esta
accin.
En Guatemala quien se encuentre ilegalmente preso, detenido o co-
hibido de cualquier otro modo del goce de su libertad individual, ame-
nazado de la prdida de ella o sufriere vejaciones, aun cuando su
detencin fuere fundada en ley, tiene derecho a pedir su inmediata
exhibicin, ante los tribunales de justicia, con el fin de que se le res-
tituya o garantice su libertad, se hagan cesar las vejaciones o termine
la coaccin a que estuviere sujeto... ; si se decretare la libertad ello
ocurrir en el mismo acto o lugar ... la exhibicin reclamada ser prac-
ticada en el mismo lugar que se encuentre el detenido, sin previo aviso
o notificacin... ; si como resultado de las diligencias practicadas no
se localiza a la persona a cuyo favor se interpuso la exhibicin, el tri-
bunal, de oficio, ordenar, inmediatamente, la pesquisa del caso, hasta
su total esclarecimiento (aa. 263 y 264).
En Hait, en caso de delito o de crimen, el prevenido puede, sin
permiso previo y por una simple memoria, pedir que se le lleve ante
un Tribunal de Primera Instancia que, a partir de las conclusiones del
Ministerio Pblico, resuelva de inmediato, audiencia mediante, sobre
las cuestiones planteadas acerca de la legalidad del arresto o detencin
(a. 26.1). Si el arresto es juzgado ilegal, el juez ordenar la liberacin
inmediata del detenido y esta decisin deber ser ejecutada de inme-
diato, no obstante apelacin... (a. 26.2).
En Honduras toda persona o cualquiera en su nombre, puede inter-
poner habeas corpus cuando se encuentre ilegalmente presa, detenida
o cohibida de cualquier modo su libertad individual; tambin cuando
se aplicare al detenido torturas..., coacciones o molestias innecesarias
para su seguridad individual o para el orden de la prisin. No se pre-
cisar para ello formalidad alguna, y proceder en horas hbiles e in-
hbiles y libres de costas (a. 182). Se agrega que los magistrados inter-
vinientes no podrn desechar la accin, lo cual no debe ser entendido
de otro modo que como la obligacin de su sustanciacin, aunque
del resultado no debe decretarse la libertad, pues ello sera inicuo

cuando la detencin fuere ilegal.
En Mxico el habeas corpus se encuentra incluido dentro del juicio
de amparo:115
En Nicaragua la exhibicin personal est reconocida como proceden-
te en la Constitucin, pero sometida al procedimiento que fije la ley
(a. 45), a favor de todos aquellos cuya libertad, integridad fsica y
seguridad, sean violados o estn en peligro de serlo (a. 189).
En Panam todo individuo detenido fuera de los casos que prescri-
ben la Constitucin o la ley, ser puesto en libertad a peticin suya o
de otra persona, mediante recurso de habeas corpus, que podr ser
interpuesto inmediatamente despus de la detencin y sin considera-
cin de la pena aplicable. El recurso se tramitar con prelacin a otros
casos pendientes, mediante procedimiento sumarsimo, sin que el tr-
mite pueda ser suspendido por razn de horas o das inhbiles (a. 23).
En Paraguay toda persona ilegalmente detenida o coartada de cual-
quier modo en el ejercicio de su libertad individual, o un tercero en
su nombre, sin necesidad de poder, tiene derecho a pedir ante juez
competente, en forma verbal, por escrito o por telegrama colacionado,
que se le haga comparecer para restituirle su libertad ... ; el juez podr
practicar las comprobaciones del caso en el lugar en que se hallare el
detenido. El procedimiento ser breve, sumario y gratuito ... (a. 78).
Segn la apreciacin de justo J. Prieto, esta norma establece tanto el
habeas corpus reparador, como el preventivo, porque cubre no slo la
detencin de personas, sino la posibilidad de que quede coartada, de
cualquier modo, la libertad.115
En Per la accin u omisin por parte de cualquier autoridad, fun-
cionario o persona que vulnera o amenaza la libertad individual, da
lugar a la accin de habeas corpus (a. 295). Recuerda Domingo Garca
Belande que antes de la sancin de la nueva Constitucin peruana
de 1978, el habeas corpus como nica garanta constitucional reco-
nocida fue utilizada para proteger no slo la libertad personal, sino
los dems derechos, y no slo contra actos arbitrarios sino contra nor-
mas inconstitucionales. Sostiene el distinguido jurista peruano que "el
Per se incorpor al numeroso elenco de pases latinoamericanos que
al ampliar el instituto lo han desnaturalizado, llegando a la conclusin
de que el habeas corpus no ha funcionado en el Per, pues su vigencia
115 Vase, al respecto, Fix-Zamudio, Wctor, "La influencia angloamericana en

la proteccin de los derechos humanos", Homenaje a Karl Loewenstein, Tubinga,
1971 y de l mismo, op. cit., nota 43, p. 60.
116 Op. cit., nota 9.
ha estado afectada por una sociedad insuficientemente desarrollada que

hace muy difcil su utilizacin; sostiene, tambin, que una jurispruden-
cia vacilante ha desestimado, en los ltimos cuarenta arios (escribe en
1979) cerca del 80% de recursos. Se ha tratado afirma Garca Belan-
de ms de un mito de la doctrina que de una autntica realidad. Tam-
bin seala que el instituto slo cabe utilizarlo contra todo acto judicial
en la medida que el juez haya emanado orden de detencin y hayan pa-
sado 24 horas sin que se hubiera iniciado la declaracin instructiva.117
En Uruguay, en caso de prisin indebida, el interesado o cualquier
persona podr interponer ante juez competente el recurso de habeas
corpus a fin de que la autoridad aprehensora explique y justifique de
inmediato el motivo legal de la aprehensin, estndose a lo que decida
el juez indicado (a. 17).
En Venezuela el habeas corpus debe considerarse comprendido en
el genrico reconocimiento de la accin de amparo.
D. El juicio o accin de amparo
El amparo, como accin jurisdiccional dirigida a proteger la gene-

ralidad de los derechos individuales, no est previsto en todos los tex-
tos constitucionales de Latinoamrica. En Argentina el silencio, en tal
sentido, de su Constitucin histrica, no ha impedido su reconocimien-
to como garanta implcita por parte de la Corte Suprema de Justicia
(fallos 239: 459, en el caso Sin); en este pas el amparo no est ins-
taurado como en Mxico como va para el control de la constitucio-
nalidad de la legislacin (lo prohbe, en forma expresa, la ley 16986
y lo ha ratificado la Corte en el caso Aserradero Clipper, fallos 249:
221); aunque hay fallos de la Corte en sentido contrario (fallos 267:
215, caso Duton, y 269: 393, caso Mate Larangeira), pronuncindose
a favor del amparo como va de control de constitucionalidad.118
Advertimos que en Colombia, Repblica Dominicana y Uruguay, los
textos constitucionales han omitido toda referencia normativa a esta
garanta, situacin que tambin se presenta en Cuba y en Hait. Sin
embargo, en Uruguay, aun a falta de ley expresa que introduzca la ins-
117 Garca Belande, Domingo, El habeas corpus en el Per, Lima, Universidad

Nacional de San Marcos, 1979, pp. 76, 80 y 115.
118 En la doctrina argentina se pronuncian a favor de la declaracin de incons-
titucionalidad en el trmite del amparo: Bidart Campos, Germn, Rgimen legal y
jurisprudencia' del amparo, 1969; Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Ubertone, Pedro
Fermn, op. cit., nota 109, pp. 190 y 191; Quiroga Lavi, Humberto, op. cit., nota 2,
p. 526.
CAPTULO TRES
CONSTITUCIONAL EN LATINOAM RICA
D. El juicio o accin de amparo . 209

E. El juicio poltico .. .. 216
F. Los rganos de control 224
G. El Ministerio Pblico . . . . . ... 230
ciudadanos 232
I. Los tribunales u rganos de control electorales . 234
5. El principio de estabilidad . . 236
A. La reforma de la Constitucin . 236

B. La proteccin institucional frente a las situaciones de emer-
gencia: el Estado de sitio y otros remedios de naturaleza
equivalente 244
ha estado afectada por una sociedad insuficientemente desarrollada que

hace muy difcil su utilizacin; sostiene, tambin, que una jurispruden-
cia vacilante ha desestimado, en los ltimos cuarenta arios (escribe en
1979) cerca del 80% de recursos. Se ha tratado afirma Garca Belan-
de ms de un mito de la doctrina que de una autntica realidad. Tam-
bin seala que el instituto slo cabe utilizarlo contra todo acto judicial
en la medida que el juez haya emanado orden de detencin y hayan pa-
sado 24 horas sin que se hubiera iniciado la declaracin instructiva.117
En Uruguay, en caso de prisin indebida, el interesado o cualquier
persona podr interponer ante juez competente el recurso de habeas
corpus a fin de que la autoridad aprehensora explique y justifique de
inmediato el motivo legal de la aprehensin, estndose a lo que decida
el juez indicado (a. 17).
En Venezuela el habeas corpus debe considerarse comprendido en
el genrico reconocimiento de la accin de amparo.
D. El juicio o accin de amparo
El amparo, como accin jurisdiccional dirigida a proteger la gene-

ralidad de los derechos individuales, no est previsto en todos los tex-
tos constitucionales de Latinoamrica. En Argentina el silencio, en tal
sentido, de su Constitucin histrica, no ha impedido su reconocimien-
to como garanta implcita por parte de la Corte Suprema de Justicia
(fallos 239: 459, en el caso Sin); en este pas el amparo no est ins-
taurado como en Mxico como va para el control de la constitucio-
nalidad de la legislacin (lo prohbe, en forma expresa, la ley 16986
y lo ha ratificado la Corte en el caso Aserradero Clipper, fallos 249:
221); aunque hay fallos de la Corte en sentido contrario (fallos 267:
215, caso Duton, y 269: 393, caso Mate Larangeira), pronuncindose
a favor del amparo como va de control de constitucionalidad.118
Advertimos que en Colombia, Repblica Dominicana y Uruguay, los
textos constitucionales han omitido toda referencia normativa a esta
garanta, situacin que tambin se presenta en Cuba y en Hait. Sin
embargo, en Uruguay, aun a falta de ley expresa que introduzca la ins-
117 Garca Belande, Domingo, El habeas corpus en el Per, Lima, Universidad

Nacional de San Marcos, 1979, pp. 76, 80 y 115.
118 En la doctrina argentina se pronuncian a favor de la declaracin de incons-
titucionalidad en el trmite del amparo: Bidart Campos, Germn, Rgimen legal y
jurisprudencia' del amparo, 1969; Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Ubertone, Pedro
Fermn, op. cit., nota 109, pp. 190 y 191; Quiroga Lavi, Humberto, op. cit., nota 2,
p. 526.
titucin, el Tribunal Contencioso Administrativo ha admitido la accin

de amparo, en casos excepcionales, y ante la inexistencia de otra va
ap'ra para obtener reparacin.119
En cambio, en Colombia, pas donde el control de constitucionalidad
tiene amplio desarrollo a travs de un sistema que resulta tanto difuso
como concentrado, el proceso de amparo no ha sido instaurado aunque
existan diversas propuestas que aconsejan su implantacin.12
Como bien seala Jorge Carpizo "el amparo es una institucin de n-
dole procesal cuya finalidad estriba en hacer presente la idea de demo-
cracia, en hacer realidad los viejos y siempre nuevos conceptos de li-
bertad, dignidad y justicia". 121 Bajo este exordio desarrollaremos un
cuadro comparativo de la institucin:
En Bolivia el recurso de amparo "se establece contra los actos ile-
gales o las omisiones indebidas de los funcionarios o particulares que
restrinjan, supriman o amenacen restringir los derechos y garantas de
la persona, reconocidos en la Constitucin y las leyes" (a. 19). Se podra
sostener que esta redaccin autoriza como implcita a la injuction; sin
embargo, la omisin a la cual el texto se refiere es la de los rganos
de aplicacin y no la de los poderes de gobierno. Tambin se establece
que el amparo se interpondr por la persona agraviada, o por otra a
su nombre.., o por el Ministerio Pblico de oficio, y se tramitar en
forma sumarsima; siguiendo el trmite del habeas corpus la autoridad
citada prestar informacin de lo actuado en el plazo de 48 horas. La
resolucin final en el amparo se pronunciar en audiencia pblica,
inmediatamente de recibida la informacin denunciada, y a falta de
ella, lo har sobre la base de la prueba que ofrezca el recurrente ... ;
el amparo proceder si no hubiere otro medio o recurso legal para la
proteccin inmediata de los derechos... elevando el juez de oficio su
resolucin ante la Corte Suprema, para su revisin, en el plazo de 24
horas.
En Brasil se concede el "mandamiento de seguridad" (mandamiento
de seguranga) para proteger los derechos efectivos y ciertos (vale decir
no los que son expectativa), no amparados por el habeas corpus o el
habeas data, cuando el responsable por la ilegalidad o abuso del poder
fuera autoridad pblica o representante de persona jurdica en ejerci-
cio de atribuciones del poder pblico (a. 5.LXIX). Como podemos apre-
ciar el amparo en Brasil no cubre las violaciones a los derechos pro-
Vescovi, Enrique, op. cit., nota 91, p. 475.

' 9
120 Quiroga Cubillos, Hctor E., op. cit., nota 92.
121 Op. cit., nota 54, p. 272.
ducidas por particulares. Segn Afonso da Silva, no es admisible el

mandato de segurana contra actos meramente normativos.122
En Chile el amparo o "recurso de proteccin" (a. 20) est dispuesto
frente a "actos u omisiones arbitrarios o ilegales" que produzcan la
privacin, perturbacin o amenaza en la legitimidad de los siguientes
derechos: a la vida, a la integridad fsica y psquica, a la igualdad ante
la ley, a no ser juzgado por comisiones especiales, al respeto y protec-
cin de la vida privada y pblica, a la honra personal y de la familia,
a la inviolabilidad del domicilio y de toda forma de comunicacin
privada, a la libertad de conciencia, de manifestacin y culto, a la elec-
cin del sistema de salud que desee, a la libertad de enseanza, a la
libertad de emitir opinin y de informar sin censura previa, a reunirse
pacficamente, a asociarse a trabajar (elegir trabajo y contratar libre-
mente), a la no afiliacin obligatoria, a sindicarse, a desarrollar activi-
dad econmica, al trato no discriminatorio, al derecho de propiedad y
al de autor sobre las creaciones intelectuales y artsticas. En todos estos
casos el afectado podr ocurrir por s o por otro a su nombre, a la Corte
de Apelaciones respectiva, que adoptar de inmediato las providencias
que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho ... Tam-
bin procede el amparo para proteger el derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminacin ... Como podemos apreciar, el am-
paro chileno no es integral; no cubre a las garantas procesales a favor
de la libertad y seguridad individual (aunque debemos inferir que res-
pecto a ellas procede el habeas corpus), el derecho a la educacin, el de-
recho a peticionar a las autoridades, la admisin a los empleos pblicos,
el derecho a la seguridad social, al derecho a tributos proporcionados
y justos, la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes
(restriccin sta que resulta inadmisible), el derecho a no ser discrimi-
nado en el trabajo; dichas restricciones afectan derechos cvicos (el de
peticionar) o a prestaciones del Estado, de forma tal que en Chile no ser
factible la pretensin de operatividad de las normas que las contienen.
Segn opinin de Jorge Varela, el recurso de proteccin que estamos
considerando tiene aspectos importantes: no protege a los derechos so-
ciales en general, tampoco a quienes hubieren incurrido en violacin
del a. 8 (actos dirigidos a propagar doctrinas totalitarias) y est restrin-
gida la jurisdiccin interviniente a la Corte de Apelaciones.123 En un
sentido equivalente, es decir, que la Constitucin chilena no cubre a los
derechos sociales, se manifiesta Mara Pa Silva.'" Finalmente, debemos
122 Op. Cit., nota 84, p. 279.
123 Cfr. su trabajo en Constitucin 80 ..., cit., nota 15, p. 16.
124 Op. cit., nota 72, p. 122.
212 HUMBERTO QUIROCA LA \ Tk
destacar que el amparo en Chile (en el mismo sentido el habeas corpus)

no procede durante los estados de excepcin: no pueden los jueces, ade-
ms, calificar los fundamentos de hecho de la medida (a. 41.3). Segn
opinin de Ramrez Arrayas,125 esta limitacin no puede impedir el con-
trol de razonabilidad de lo actuado por el Ejecutivo, porque no cabe
confundir la discrecionalidad de lo que se disponga durante la emer-
gencia, con la arbitrariedad de las medidas: las restricciones a los dere-
chos durante las emergencias slo son posibles en el marco de la fina-
lidad que llev a establecer la emergencia.
En Ecuador el amparo slo puede inferirse del potestamiento al Tri-
bunal de Garantas Constitucionales para "conocer de las quejas que
formule cualquier persona natural o jurdica por quebrantamiento de la
Constitucin que atente contra los derechos y libertades garantizados
por ella y, de encontrarlas fundadas, observar a la autoridad y organismo
respectivo", para excitaras a velar por su cumplimiento (a. 141.1 y 3).
En El Salvador "toda persona puede pedir amparo ante la Sala Cons-
titucional de la Corte Suprema, por violacin de los derechos que otorga
la presente Constitucin" (a. 247).
En Nicaragua las personas cuyos derechos constitucionales hayan sido
violados o estn en peligro de serlo, pueden interponer el recurso de
amparo (a. 45).
En Guatemala el amparo est institucionalizado con el fin de proteger
a las personas contra amenazas de violaciones a sus derechos o para
restaurar el imperio de los mismos cuando la violacin hubiere ocurrido.
No hay mbito que no sea susceptible de amparo, y proceder siempre
que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven im-
plcitos una amenaza, restriccin o violacin a los derechos que la Cons-
titucin y las leyes garantizan (a. 265). En este sistema el amparo pro-
cede tambin contra las leyes violatorias de los derechos constitucionales
y slo contra actos de autoridad.
En Honduras procede el amparo a favor de toda persona agraviada
(o cualquiera a su nombre) para que se la mantenga o restituya en el
goce de los derechos o garantas constitucionales y para que se declare,
en casos concretos, que una ley o acto de autoridad no obliga al recu-
rrente o es inaplicable por contravenir cualesquiera de los derechos
reconocidos por la Constitucin (a. 183); como podemos apreciar, el
amparo es una de las vas para obtener la declaracin de inconstitu-
cionalidad.
125 Vase su trabajo en Constitucin 80 ..., cit., nota 15, pp. 152 y ss.
En Mxico, pas que se precia de ser el padre del juicio de amparo

(fue introducido en la Constitucin yucateca de 1841), donde dicha ins-
titucin ha adquirido un gran desenvolvimiento y tiene en la Constitu-
cin precisa regulacin, la accin est sometida a las siguientes bases
(a. 107):
1) Se seguir siempre a instancia de parte agraviada (no de oficio);
sin embargo, en el punto 10 se indican los casos en los cuales la Corte
pueden intervenir de oficio.
2) La sentencia slo se ocupa de individuos particulares (no procede
el amparo colectivo), amparndolos en el caso especial sobre el que
versa la queja, sin declaracin general sobre la ley o acto que la motiv.
3) Los jueces podrn suplir la deficiencia de la queja (de este modo
se compensa el privatismo del punto 1).
4) Los ejidos o ncleos de poblacin que de hecho o derecho guar-
den el estado comunal tienen derecho al amparo (modalidad, por ende,
de amparo colectivo): en estos casos procede de oficio la sustanciacin de
pruebas; tampoco proceder el sometimiento por inactividad procesal
ni la caducidad de la instancia, salvo que fueran en su beneficio; cuan-
do se reclamen actos que afecten los derechos colectivos del ncleo tam-
poco procedern el desistimiento ni el consentimiento expreso de los
propios actos, salvo que fueran acordados por la Asamblea General (del
ejido o comunidad).
5) Procede contra sentencias definitivas que pongan fin al juicio, sin
que proceda contra ellas recurso ordinario... (esto significa que en M-
xico el amparo procede contra decisiones judiciales, al contrario de lo
que ocurre en la Argentina), pero siempre que la violacin hubiera sido
impugnada en materia civil, es decir, que esta exigencia no quepa en
la materia penal en el curso del procedimiento e invocada (manteni-
da) como agravio en la segunda instancia..., estos requisitos no son exi-
gibles en los juicios sobre estado civil o que afecten al orden o estabili-
dad de la familia.
6) Procede contra actos en juicio (sentencias u otras resoluciones ju-
diciales) cuya ejecucin sea de imposible reparacin, fuera de juicio o
despus de concluido.., agotados los recursos que en su caso procedan;
o contra actos (judiciales) que afecten a personas extraas al juicio.
7) Procede contra resoluciones administrativas, que causen agravio
no reparable mediante algn recurso, juicio o medio de defensa legal; no
ser necesario agotar estos recursos cuando la ley que los establezca exija
mayores requisitos, para suspender el acto reclamado, que los que exige
la ley sobre amparo.
8) Procede contra leyes (en esto tambin se marca una diferencia con
otros sistemas, como el argentino, por ejemplo, que prohbe la declara-
cin de inconstitucionalidad de una ley en el trmite del amparo: hay
jurisprudencia de la Corte contra esta prohibicin) o contra actos de
autoridad administrativa.
9) Se interpone ante el juez de Distrito de la jurisdiccin del lugar
en que el acto reclamado se ejecute y su tramitacin se limitar al in-
forme de la autoridad, que se sustanciar en audiencia donde se reci-
birn las pruebas ofrecidas por las partes y donde se oirn los alegatos,
pronuncindose en la misma audiencia la sentencia.
10) Contra las sentencias de los jueces procede revisin ante la Su-
prema Corte de Justicia:
a) Cuando se han impugnado por inconstitucionales, en la demanda
de amparo, leyes federales o locales, tratados o reglamentos federales
o locales, debiendo subsistir en el recurso el problema de inconstitu-
cionalidad.
b) Cuando se trate de leyes o actos federales que restrinjan la so-
berana de los estados; o de leyes o actos estaduales que invadan la au-
toridad federal.
En ambos casos la Suprema Corte podr intervenir de oficio, o a pe-
dido del tribunal colegiado de circuito o del procurador general de la
Repblica, cuando las caractersticas del caso lo ameriten.
En los casos no contemplados conocern en revisin los tribunales
colegiados de circuito. Si estos tribunales intervienen en forma directa,
ante sus decisiones slo procede recurso ante la Suprema Corte por in-
constitucionalidad de una ley o por interpretacin de la Constitucin.
11) Los actos reclamados en el amparo podrn ser objeto de suspen-
sin... segn lo determine la ley, tomndose en cuenta la naturaleza
de la violacin y la dificultad de reparacin de los daos. En materia
civil la suspensin exige fianza por parte del quejoso. La suspensin
quedar sin efecto si la otra parte de contrafianza asegura la repo-
sicin de las cosas al estado que guardaban si se concede el amparo, y
a pagar los daos y perjuicios consiguientes.
12) En todo caso la demanda de amparo se presentar ante la auto-
ridad responsable (lo cual significa la necesidad de agotar la va admi-
nistrativa o reparatoria previa).
13) En casos de tesis contradictorias de los tribunales colegiados de
circuito o de las salas de la Suprema Corte, se podr denunciar la con-
tradiccin para que resuelvan las salas de la Corte o el Pleno, en su caso.
14) Si concedido el amparo la autoridad responsable insistiere en el

acto reclamado o tratare de eludir la sentencia, ella ser inmediatamen-
te separada de su cargo y consignada ante el juez que corresponda.
Si bien es cierto que en Mxico es a travs de la accin de amparo
como se hace efectivo el control de constitucionalidad, como seala Emi-
lio Rabasa, dicha funcin jurisdiccional no es excluyente de una simple
funcin recursiva dirigida a corregir la aplicacin inexacta de la ley, en
el supuesto del a. 14 de la Constitucin.126 En un sentido equivalente,
para Ignacio Burgoa quien considera que el amparo no es nicamente
un recurso constitucional, sino, adems, un recurso extraordinario de
legalidad el principio de legalidad ha sido elevado, por los aa. 107, 14
y 16 a la categora de garanta constitucional; en un sentido contra-
127
rio, inclinados a defender el carcter dominante del amparo como ga-

ranta constitucional dirigida a proteger los derechos humanos bsicos,
se pronuncian Azuela, Tena Ramrez, Reyes, Carrillo Flores y Gonzlez
Coso.128
En Panam toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por
cualquier servidor pblico (vale decir que la accin no est prevista
contra actos de particulares), una orden de hacer o de no hacer, que
viole los derechos y garantas que la Constitucin consagra, tendr de-
recho a que la orden sea revocada a peticin suya o de cualquier per-
sona...; el recurso se tramitar mediante procedimiento sumario, en la
competencia de los tribunales judiciales (a. 50).
En Paraguay toda persona que por un acto u omisin ilegtimo, de au-
toridad o de particular, se crea lesionada o en peligro inminente de
serlo, de modo grave, en un derecho o garanta que consagre la Cons-
titucin o la ley, y que por la urgencia del caso no pudiera remediarse
por la va ordinaria, podr recurrir ante cualquier juez de primera ins-
tancia a reclamar amparo. El procedimiento ser breve, sumario, gra-
tuito, de accin pblica, y el juez tendr facultad para salvaguardar el
derecho o garanta, o para restablecer inmediatamente la situacin ju-
rdica infringida (a. 77).
En Per la accin de amparo cautela los dems derechos reconocidos
por la Constitucin que sean vulnerables o amenazados por cualquier
autoridad, funcionario o persona...; ella tiene el mismo trmite que el
habeas corpus (a. 295). Seala Alberto Borea que este texto se mani-
fiesta a pesar de ser escueto, sobre tres de las cinco cuestiones en que
126 Cfr. la obra de Rabasa, El artculo 14 y el juicio constitucional, 1978, p. 97.

127 Cfr. Burgoa, Ignacio, Las garantas individuales, pp. 145-178.
128 Citados todos ellos por este ltimo en op. cit., nota 86, p. 56,
habra polmica en el Per antes de la sancin constitucional del am-

paro: ahora est claro nos dice que el amparo procede frente a actos
de particulares, frente a las amenazas de violacin a los derechos cons-
titucionales y por omisiones de actos debidos que sean producidos, tam-
bin, por dicha violacin. Lo que no ha resuelto la Constitucin pero
s la Ley de Habeas Corpus y Amparo de 1982 es si el amparo procede
por caso de violaciones a los derechos producidas por una ley incons-
titucional y las originadas por resoluciones judiciales. Tambin seala
Borea que los derechos sociales que irrogan nuevos gastos no tienen
proteccin por el amparo, a tenor de la Ley de 1982 y por el carcter
programtico que ellas poseen.
Otra cuestin relevante considerada por Borea es la hiptesis de pro-
cedencia del amparo por omisin reglamentaria de una norma constitu-
cional (no el caso de una omisin de un deber por parte de la autori-
dad, caso previsto), tema tradicionalmente desechado por considerar que
se trata de cuestiones polticas. Borea se inclina por la posicin de Bi-
dart Campos, que juzga procedente el amparo en tales, particularmente
cuando la omisin fuere de una regulacin particular o individual (no
de una regulacin general) indispensable para el goce del respectivo
derecho. De hecho la pretensin encontrara lmite en la necesidad de
mayores costos para el Estado. Nosotros, aun en dicho caso, considera-
mos procedente la accin al margen del sistema peruano y como apre-
ciacin general mediando el reconocimiento de una situacin de ne-
cesidad para el titular del derecho.129
Finalmente, en Venezuela los tribunales ampararn a todo habitante
en el goce y ejercicio de los derechos y garantas que la Constitucin
establece...; el procedimiento ser breve y sumario, y el juez compe-
tente tendr potestad para restablecer inmediatamente la situacin ju-
rdica infringida (a. 49).
E. El juicio poltico
Si no estuviera previsto un sistema de juicio poltico contra los gober-

nantes, su responsabilidad por los excesos que ellos cometieran no ten-
dra control, y el despotismo quedara fcilmente instaurado en el sis-
tema institucional. El juicio poltico no es un juicio de responsabilidad
civil ni penal: por eso es que no estn sometidos a la exigencia de tipi-
129 Cfr. Borea, Alberto, op. cit., nota 81, pp. 18 y 189, y Bidart Campos, Germn,
"La justicia constitucional y la inconstitucionalidad por omisin", Anuario Juridico,
VI, Mxico, 1979, p. 13.
cidad penal las conductas que lo determinan, ni al incumplimiento de

ningn convenio. Se trata de un "juicio poltico", donde se controla el
desempeo de orientacin por parte del representante, quedando a dis-
crecin del tribunal que interviene determinar cundo hubo o no el mal
desempeo. Esto determina la no justiciabilidad por los tribunales de
justicia de los criterios polticos que determinan la remocin; sin em-
bargo, ello no obsta para exigir que se cumpla debidamente con el pro-
cedimiento sealado para efectuar la remocin de los enjuiciados; tam-
poco puede privrseles de su derecho a la defensa en juicio.
En tales casos, por vicios de procedimiento o por grave afectacin del
debido proceso, un tribunal de justicia debe intervenir para asegurar
la supremaca del orden constitucional: no para sustituir al criterio po-
ltico del rgano que produce la remocin. Estas consideraciones son
vlidas tambin frente a una declaracin tan terminante como la que
hace la Constitucin de Mxico: "lo que resuelvan ambas Cmaras del
Congreso es inatacable" (a. 110).
Analizaremos en detalle el procedimiento del juicio poltico:
1) Quines estn sometidos a juicio poltico?
a) El presidente y el vicepresidente de la Repblica (Argentina, a.
45; Bolivia, a. 68.12: de acuerdo con la Ley de Responsabilidades; Brasil,
a. 85; Colombia, a. 102.4; Costa Rica, a. 121.9; Chile, a. 48.2.a; Ecuador,
a. 59.f; Repblica Dominicana, a. 67.1; El Salvador, a 236: se incluye a
los presidentes designados no asumidos; Guatemala, a. 165.h; Hait, a.
I86.a; Honduras, a. 205.15: tambin se incluye a los designados; Mxico,
a. 110; Panam, a. 154.1; Per, a. 183; Uruguay, a. 93; Venezuela, aa.
150.8 y 215.1).
b) Los ministros secretarios y/o el primer ministro (Argentina, a. 45;
Bolivia, a. 107: en este pas sern juzgados de acuerdo con la Ley de
Responsabilidades; Brasil, a. 51.1; Colombia, a. 102.4; Chile, a. 48.2.b;
Ecuador, a. 59.f; Repblica Dominicana, a. 67.1; El Salvador, a. 236;
Guatemala, a. 165.h; Hait, a. 186.b; Honduras, a. 205.15; Mxico, a. 110:
incluye a los secretarios de despacho; Per, a. 183; Uruguay, a. 93; Ve-
nezuela, a. 215.2).
c) Los jueces de la nacin (Argentina, a. 45; El Salvador, a. 236: los
jueces de Cmara; Mxico, a. 110).
d) Los integrantes de los tribunales superiores de justicia (Cortes Su-
premas, Tribunales Superiores): Argentina, a. 45; Bolivia, a. 62.4; Brasil,
a. 52.11; Colombia, a. 102.4; Chile, a. 48.2.c; Ecuador, a. 59.f; Repblica
Dominicana, a. 67.1; El Salvador, a. 236; Guatemala, a. 165.h; Hait, a.
184.1; Honduras, a. 205.15; Mxico, a. 110; Nicaragua, a. 138.10; Pana-
m, a. 154.10; Paraguay, aa. 151.3 y 153.4; Per, a. 183; Uruguay, a. 93

y Venezuela, a. 215.2.
e) Los miembros de los tribunales de garantas constitucionales o del
tribunal supremo electoral o del tribunal contencioso administrativo
(Ecuador, a. 59.f; El Salvador, a. 236; Guatemala, a. 165.h; Hait, a.
186.c; Honduras, a. 205.15; Nicaragua, a. 138.10; Per, a. 183; Uruguay,
a. 93).
f) El fiscal general de la Repblica o los miembros del Tribunal Fis-
cal (Bolivia, a. 66.1; Chile, a. 48.2.c; Ecuador, a. 59.f; El Salvador, a.
236; Honduras, a. 205.15; Mxico, a. 110; Nicaragua, a. 138.10; Uruguay,
a. 93; Venezuela, a. 215.2).
g) El procurador general de la Repblica (Mxico, a. 110; Brasil, a.
52.11; Repblica Dominicana, a. 67.1; Honduras, a. 205.15).
h) Los jefes de misiones diplomticas (Bolivia, a. 68.12; Costa Rica,
a. 121.9; Repblica Dominicana, a. 67.1; El Salvador, a. 236; Honduras,
a. 205.15).
i) Los jefes departamentales administrativos (Mxico, a. 108: tambin
los jefes de entes descentralizados, pero no los empleados del Poder ju-
dicial y del Congreso). As lo pone de manifiesto Ren Gonzlez de la
Vega.13
j) Los Consejeros de Estado (Colombia, a. 102.4).
Los superintendentes de bancos y compaas (Ecuador, a. 59.f).
El director y subdirector de probidad administrativa (Honduras,
a. 205.15).
Los miembros de los supremos poderes (Costa Rica, a. 121.9: debe
entenderse por tales a los ministros, miembros de la Corte Suprema de
Justicia y dems altos funcionarios del Estado y tambin los legisladores;
Per, a. 183: en este pas, los altos funcionarios de la Repblica que
fije la ley).
Los generales o almirantes de las Fuerzas de Defensa (Chile, a.
48.2.d; Honduras, a. 205.15).
Los intendentes o gobernadores (Chile, a. 48.2; Mxico, a. 110: slo
respecto de los gobernadores y con carcter declarativo).
Los miembros de los tribunales superiores de los estados federados
(Mxico, a. 110: tan slo con efecto declarativo).
Todo aquel funcionario pblico elegido por un periodo determina-
do (Repblica Dominicana, a. 23.5).
El secretario general de la presidencia (Guatemala, a. 165.h).
130 "Rgimen constitucional de responsabilidad de los servidores pblicos", Nue-

vo derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, p. 391.
Los fiscales del Ministerio Pblico ante la Corte de Casacin (Hai-

t, a. 186.d).
El protector del ciudadano (Hait, a. 186.e).
Los legisladores (Costa Rica, a. 121.9; Repblica Dominicana, a.
67.1; El Salvador, a. 236; Honduras, a. 205; Mxico, a. 110; Panam,
a. 154.2; Per, a. 183; Uruguay, a. 93; Venezuela, a. 215.2). En los
dems pases los legisladores estn sometidos a la remocin de sus res-
pectivas cmaras, como se ver oportunamente.
Todo funcionario que goce de inmunidad (Nicaragua, a. 138.24:
presidente y vicepresidente, ministros y viceministros, directores de en-
tes autnomos: a. 151).
2) Cules son las causales para que proceda el juicio poltico?
a) Mal desempeo (Argentina, a 45; Colombia, a. 97.2: por indig-
nidad o por mala conducta; Costa Rica, a. 149: cuando comprometan
cualquier forma de libertad, independencia poltica o integridad terri-
torial del pas, cuando impidan las elecciones populares o la alterna-
tividad presidencial o las funciones de la Asamblea Legislativa o del
Poder Judicial, cuando se nieguen a publicar las leyes, cuando por ac-
cin u omisin se viole una ley expresa; Chile, a. 48: en caso de actos
que hayan comprometido gravemente el honor o seguridad de la nacin
o infringido la Constitucin o las leyes, o por notable abandono de
sus deberes; Repblica Dominicana, a. 23.5: en caso de mala conducta
por faltas graves; Ecuador, a. 59.f: por infracciones en el ejercicio de
su cargo; Hait, a. 186: por exceso de poder o por faltas graves en el
ejercicio de sus funciones; Mxico, a. 109.1: por actos u omisiones que
perjudiquen el inters pblico; Panam, a. 154.1: por actos ejecutados
en el ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento
del poder pblico o violacin de la Constitucin y las leyes; Per, a.
183: por infraccin a la Constitucin; Uruguay, a. 93: por violacin
a la Constitucin).
Como podemos ver, en esta enumeracin se mezclan casos de frmu-
las absolutamente genricas, como el "mal desempeo", la "indignidad"
o el "perjuicio del inters pblico", con otras que implican la exigen-
cia de una violacin normativa o el exceso del poder. De todos modos
estas causales abren una jurisdiccin eminentemente poltica donde
resulta muy claro que la revisin de lo que se resuelva no podr ha-
cerse en una instancia superior. Aun en el caso de la previsin de una
violacin normativa, ella es una invocacin muy genrica difcilmente
de ser controlada en cuanto a su razonabilidad.
220 HUMBERTO QU1ROCA LAVII
Segn Silva Bascun, en el caso chileno el presidente no alcanza la

inmunidad para los delitos comunes ni para la responsabilidad civil."'
Por su parte, Csar Quintero critica a la Constitucin de su pas (Pa-
nam) por no haber hecho extensivo el juicio poltico a todo tipo
de delito comn.132
b) Delitos en el ejercicio de sus funciones (Argentina, a 45; Bolivia,
aa. 62.4 y 68.12; Colombia, a. 97.2; Chile, a. 48.2.e: en el caso de los
intendentes y gobernadores las causales son traicin, sedicin, malver-
sacin de fondos pblicos y concusin; Ecuador, a. 59.f: se incluye a
la traicin, cohecho o cualquier otra infraccin que afecte el honor
nacional, en el caso del juicio al presidente; El Salvador, a. 236; Hait,
a. 186: por delito de alta traicin o malversacin; Mxico, a. 108: por
traicin a la patria o por manejo indebido de fondos; Per, a. 183).
En Mxico seala Carpizo que la frmula "por traicin a la patria y
delitos graves de orden comn" no se puede interpretar restrictivamen-
te: en el supuesto de que el presidente aboliera el sistema republicano
y decidiera reelegirse, o que suprimiere los otros poderes, el sistema
federal o las garantas constitucionales, vale decir: en casos de graves
incumplimientos de la Constitucin y agrega Carpizo que hayan
causado conmocin nacional, con seguridad ser procedente la remo-
cin presidencial por juicio poltico.'" Esta interpretacin puede ha-
cerse extensiva a todos aquellos pases donde los supuestos de respon-
sabilidad son muy estrictos y no se contienen en la amplia frmula
argentina del "mal desempeo"; lo contrario implicara que la propia
Constitucin habra colocado un cuello de botella insalvable en el sis-
tema constitucional.
En Colombia, el juicio poltico puede realizarse aun cuando el acu-
sado hubiere cesado en el desempeo de su cargo (a. 102.4).134
c) Delitos comunes (Argentina, a. 45; Colombia, a. 97.2; El Salvador,
a. 236; Mxico, a. 108; Uruguay, a. 93: en caso de delitos graves; Ve-
nezuela, a. 215.2; Costa Rica, implcito en el a. 151).
d) Delitos polticos (Venezuela, a. 215.2).
e) Por crmenes de responsabilidad por actos que atenten contra la
existencia de la Unin, el libre ejercicio de los poderes constitucionales,
el ejercicio de los derechos, la seguridad interna del pas, la prioridad
131 Cfr. su trabajo en Constitucin SO ..., cit., nota 15, p. 15.

132 Cfr. su trabajo, cit., nota 14, p. 112.
133 Op. cit., nota 13, p. 209.
134 Vase, al respecto, Vidal Perdomo, Jaime, Historia de la reforma constitucio-
nal de 1968 y sus alcances jurdicos, Universidad Externado de Colombia, 1970,
p. 191.
de la administracin, la ley de presupuesto, el cumplimiento de las le-

yes o de las decisiones judiciales; en la medida que esos crmenes estn
definidos en la ley (Brasil, a. 85).
Advertimos que en Guatemala y en Honduras no estn preceptua-
das en la Constitucin las causales que determinan el juicio poltico
(lo mismo en Paraguay y en Nicaragua, en relacin al enjuiciamiento
de magistrados), lo cual puede ser entendido como una habilitacin ab-
soluta para la destitucin.
3) Quin determina el mrito para la procedencia del juicio pol-
tico y con qu procedimiento?
a) La Cmara de Diputados con mayora de dos tercios del cuerpo
(Argentina, a. 45: esa Cmara hace de fiscal ante el Senado; dem en
Bolivia, a. 62.4: slo para enjuiciar a los magistrados de la Corte Su-
prema y sin exigir mayora especial; Brasil, a. 86; Colombia, a. 102:
no se exige los dos tercios; Chile, a. 48: por mayora absoluta y a ini-
ciativa de al menos diez diputados; Repblica Dominicana, a. 26: -por las
3/4 partes del total de sus miembros; Hait, a. 93; Mxico, a. 110: por
mayora absoluta y en juicio pblico; Paraguay, a. 152; Per, a. 184: no
se exige mayora especial; Uruguay, a. 93: no se exige dicha mayora).
b) La Cmara de Senadores, en el enjuiciamiento del presidente, pre-
via declaratoria de la Corte Suprema (Venezuela, a. 150.8).
c) El Congreso en pleno o la Asamblea Legislativa (Bolivia, a. 68.12;
Costa Rica, a. 121.9: por los dos tercios de sus miembros; Ecuador,
a. 59.f; El Salvador, a. 236: oyendo a un fiscal de su seno; Guatemala,
a. 105: por el voto de los dos tercios de sus miembros; Honduras, a.
205.15; Panam, a. 154.1).
d) El Tribunal Constitucional (Chile, a. 82.8: pero en el caso que
el presidente haya infringido el a. 8, se debe siempre requerir el acuer-
do del Senado).
4) Qu rgano hace de tribunal para resolver en el juicio poltico y
con qu procedimiento?
a) El Senado de la nacin (Argentina, a. 51: en juicio pblico; la
declaracin de remocin precisa los dos tercios de los presentes; Boli-
via, a. 66.1; Brasil, aa. 86 y 52: para los crmenes de responsabilidad;
Colombia, a. 97: en juicio pblico y por dos tercios de los presentes;
Chile, a. 49.1; Repblica Dominicana, a. 23.5; Mxico, a. 110: por los
dos tercios de los presentes y con audiencia del acusado; Paraguay, a.
151; Per, a. 184: no exige mayora especial ni que sea en juicio pbli-
co; Uruguay, a. 102).
b) La Asamblea Legislativa (Costa Rica, a. 121.9: dicho rgano de-
termina, en un mismo acto, el mrito del juicio y la remocin del en-
juiciado; idem en Ecuador, a. 591; Guatemala, a. 165.h: en este pas

es nico tribunal interviniente, antes de pasar las actuaciones a la jus-
ticia; Panam, a. 154).
c) La Alta Corte de Justicia, quien puede elegir, entre sus miem-
bros, una Comisin encargada de la instruccin (Hait, a. 188: por de-
cisin de los dos tercios de sus miembros; Venezuela, a. 215.1: cuando
se trata del enjuiciamiento del presidente de la Repblica; adems de
la deposicin, la Corte lo juzga en la causa penal correspondiente; lo
mismo ocurre con los otros enjuiciados cuando mediare delito poltico,
a. 215.2).
d) El Supremo Tribunal Federal o Corte Suprema de Justicia (Bra-
sil, a. 86: para los delitos comunes; Honduras, a. 205.15).
e) La Cmara de Segunda Instancia que corresponda (El Salvador,
a. 236: con apelacin ante la Corte Suprema).
5) Qu efectos produce el juicio poltico?
a) La destitucin del acusado y la inhabilitacin para ocupar cualquier
empleo pblico, quedando el condenado sujeto a juicio ante los tribu-
nales ordinarios (Argentina, a. 52; Brasil, a. 52, pargrafo nico: la
inhabilitacin es por ocho arios; Colombia, a. 97.2; Costa Rica, aa. 121.9
y 151: los enjuiciados pasarn a disposicin de la Corte Suprema; Chile,
a. 49.1: la inhabilitacin alcanza al trmino de cinco aos; los dos ter-
cios se exigen slo para el caso de remocin del presidente; Repblica
Dominicana, a. 23.5: no est contemplada la inhabilitacin; Ecuador, a.
591; El Salvador, a. 237; Hait, a. 189.1: la inhabilitacin ser entre cinco
y quince aos; Mxico, a. 111; Per, implcito en el a. 184; Uruguay, aa.
102 y 103; Venezuela, a. 215.2; en Panam la destitucin est implcita
en el a. 154).
b) Privacin temporal o absoluta de los derechos polticos (Colom-
bia, a. 97.2: entendernos que ello opera como sancin alternativa o con-
junta).
c) Decomiso y privacin de la propiedad de bienes mal habidos (M-
xico, a. 109).
d) Sancin econmica graduada de acuerdo con el lucro obtenido,
pero que no podr exceder las tres veces de los beneficios percibidos
(Mxico, a. 111).
e) Aplicarles la sancin correspondiente, operando como tribunal de
justicia (Bolivia, a. 66.1; El Salvador, a. 237: habida cuenta que es la
Corte Suprema o la Cmara de Justicia quien sustancia el juicio; Pa-
nam, a. 154.1).
f) Suspenderlos en el ejercicio de sus funciones, en el caso de que se
hubiere instaurado el proceso (Brasil, a. 86.1; Colombia, a. 97.1; Costa
Rica, a. 121.10: en el caso de enjuiciarlos por delitos comunes; Chile,

a. 48; El Salvador, a. 237; Per, a. 184; Venezuela, a. 150.8: cuando se
tratare del presidente de la Repblica).
6) A modo de conclusin:
Los enjuiciados pueden ser juzgados aun despus de haber cesado los,
funcionarios en el ejercicio de sus funciones: a) dentro del ario de haber
cesado (Costa Rica, a. 150; Ecuador, a. 59.f; Mxico, a. 114), por hechos
que no impliquen delitos (Costa Rica, a. 150); b) dentro de los seis me-
ses subsiguientes a la expiracin en el cargo, en el caso del presidente,
y tres meses en los restantes (Chile, a. 48.2.a y e); sin lmite en el tiem-
po (Colombia, a. 102.4; Per, a. 183).
Si transcurre un determinado plazo de tiempo y el juicio poltico no
estuviera cumplido, cesar la suspensin del presidente, sin perjuicio
de la continuidad del proceso (Brasil, a. 86.2: estn previstos 180 das;
Chile, a. 48: en este pas la suspensin cesa, en todos los casos, si a
los treinta das el Senado no produce pronunciamiento).
No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas (Mxico,
a. 108). Los condenados por delitos que den lugar a juicio poltico no
pueden ser indultados (Argentina, a 86.6; Mxico, a. 111).
En Cuba no est establecido el juicio poltico, trmite que supone
una sustanciacin pblica con audiencia del enjuiciado. Slo se prev
la revocatoria de las designaciones de los altos funcionarios sin juicio
alguno por parte de los rganos con facultad para hacer la designa-
cin. En Nicaragua el juicio poltico no est contemplado en forma
explcita: se infiere de la habilitacin general a la Asamblea Legisla-
tiva de "conocer y resolver las quejas presentadas contra los funciona-
rios que gozan de inmunidad"; pero no estn regulados ni las causales,
el procedimiento o sus efectos. Tambin es escueto el tratamiento de la
institucin en Panam, donde no estn, tampoco, especificados el proce-
dimiento ni los efectos del juicio.
Pero los casos ms graves, como ejemplos de un sistema que instau-
ra el poder absoluto por insuficiencia de control, lo establecen Para-
guay y Nicaragua, pases donde el juicio poltico slo est estipulado
para los miembros de la Corte Suprema u otros tribunales superiores;
en el caso de Nicaragua, el presidente y los ministros no estn some-
tidos al control poltico de los representantes del pueblo.
Salvo Hait y Venezuela, los restantes pases han consagrado el jui-
cio poltico de destitucin de los gobernantes a las cmaras o asam-
bleas legislativas; no se les ha querido dar jurisdiccin poltica a las
cortes de justicia; el resultado ha sido una magra utilizacin de este
sistema de control en los pases latinoamericanos. El otorgamiento de
224 HUMBERTO QUIROGA. LAVI
la potestad de destitucin a la Corte de Justicia implica el otro ries-

go: la politizacin de dicho tribunal; tan es as, que en Venezuela se ha
tenido que incluir a los delitos politicos entre las causales. Es por ello
que, aun dentro del marco del presidencialismo, la inclusin de la cen-
sura parlamentaria a la gestin de los ministros, como mtodo informal
y expeditivo de control poltico, genera una mayor expectativa de uti-
lizacin expeditiva cuando las circunstancias lo aconsejen.
Debemos tener en cuenta que el no funcionamiento del juicio pol-
tico en pocas de vaco de poder y en tiempo de crisis, fue uno de
los factores propiciatorios de la expansin de la prctica del golpe
de Estado: el juicio poltico prctico de la realidad latinoamericana.
En la Argentina la doctrina ha abierto una polmica sobre si es fac-
tible llevar adelante el juicio poltico con posterioridad a la renuncia
del funcionario sujeto de la responsabilidad. Se han pronunciado a fa-
vor de dicha hiptesis Jorge R. Vanossi y Mercado Luna, fundamen-
tando su postura en la necesidad de que los funcionarios puedan ser
objeto de una inhabilitacin futura en caso de ser encontrados respon-
sables; adems, tampoco puede dejarse en mano del propio sujeto del
control institucional, parte directamente interesada en la cuestin, la
posibilidad de evitar dicha sancin manejando a su discrecin el aban-
dono del cargo. Nos parece ms que razonable esta postura que implica
un acrecentamiento del postulado de control dentro del funcionamien-
to institucional del Estado. En un sentido contrario se manifiesta Bidart
Campos, por entender que la inhabilitacin es slo un accesorio even-
tual de la remocin, que no puede disponerse si no ha mediado una
destitucin previa.135
F. Los rganos de control
El sistema de control del ejercicio del poder se integra con un conjun-

to de rganos que, segn como estuvieren ubicados en relacin con la
estructura del Estado, pueden operar con mayor eficacia en la obten-
cin de sus objetivos. En tal sentido se pueden distinguir rganos in-
ternos a la estructura del Estado, que cumplen diversas funciones de
contralor, dentro y fuera del Poder Ejecutivo, y rganos externos a di-
cha estructura, que operan o debieran operar desde la misma sociedad
o en atencin de sus intereses. En tal sentido podemos distinguir los
siguientes tipos de rganos de control en Amrica Latina:
135 Cfr. el trabajo de Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Mercado Luna, Ricardo, en

Tratado elemental de derecho constitucional argentino, t. II, p. 190.
a. rganos autnomos sin dependencia del Poder Ejecutivo, creados

por el Legislativo para controlarlo, en su gestin econmica y finan-
ciera, particularmente en la aplicacin del presupuesto nacional.
1) Denominacin: Contralora General de la Repblica en: Panam,
a. 275; Chile, a. 87; Ecuador, a. 113; Nicaragua, a. 154; Venezuela, a.
234; Honduras, a. 222; Colombia, a. 59 y Costa Rica, a. 183. Contralo-
ra General en Guatemala, a. 233 y Per, a. 146. Tribunal de Cuentas
en Brasil, a. 71; Paraguay, a. 203; Uruguay, a. 208. Tribunal Fiscal en
Ecuador, a. 99. Corte de Cuentas en El Salvador, a. 195. Corte Superior
de Cuentas en Repblica Dominicana, a. 78.c y Hait, a. 200. Conse-
jo de Estado en Colombia, a. 136.
2) Quin designa o remueve a sus miembros?
a) El Congreso o Asamblea Legislativa en: Venezuela, a. 238; Uru-
guay, a. 208; Panam, a. 155.5; Nicaragua, a. 138.8 y 10; Honduras, aa.
223 y 224; Guatemala, a. 233: con cuatro arios de duracin; El Salva-
dor, aa. 131.19 y 196; Ecuador, aa. 59, y 113; Costa Rica, aa. 121.12
y 183.
b) El Senado en: Per, a. 146: a propuesta del presidente; Hait, a.
200: duran en su cargo diez arios y son inamovibles; Repblica Domi-
nicana, aa. 78 y 23.5: en este pas la remocin la efecta el Congreso.
c) La Cmara de Representantes: Colombia, a. 59: duran cuatro arios
en sus funciones.
d) El presidente de la Repblica con acuerdo del Senado en: Chile,
a. 87: en este pas la remocin se efecta por juicio poltico (a. 48.2.a);
Paraguay, implcito en a. 180.8: pero la remocin es por juicio poltico.
e) Removidos por la Corte Suprema en: Panam, a. 275; Colombia,
a. 151.2.
f) Sus miembros son elegidos en forma mixta: dos tercios por el Con-
greso y uno por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado (Brasil, a. 73).
Estos tribunales o cortes de cuentas actan corno rganos autnomos
que asisten a las Asambleas Legislativas en la potestad de contralor que
se reservan en definitiva. Dicha asistencia se traduce en informes peri-
dicos que deben elevar al Legislativo (Brasil, a. 71.XI.4; Nicaragua, a.
156; Panam, a. 275; Venezuela, a. 236; Honduras, a. 222; Costa Rica,
a. 183; Per, a. 146; Uruguay, a. 210; El Salvador, a. 195; Hait, a. 200. En
la Repblica Dominicana se le asigna a dicho rgano un carcter exclu-
sivamente tcnico (a. 78).
3) Son atribuciones de estos cuerpos:
a) Apreciar o llevar las cuentas rendidas anualmente por el presi-
dente de la Repblica o por la administracin del Estado (Brasil, a.
71.1; Panam, a. 276; Honduras, a. 222; Costa Rica, a. 184; Paraguay,

a. 203; Chile, a. 87: no se dar curso a los gastos que excedan los l-
mites constitucionales: a. 88; Uruguay, a. 211: en forma preventiva).
b) Ejercern el control de legalidad de los actos administrativos (Chi-
le, a. 87).
e) Evaluar o fiscalizar las cuentas rendidas por la administracin de
bienes o valores pblicos ... (Brasil, a. 71.11; Panam, a. 276; Nicara-
gua, a. 155; Venezuela, a. 234; Honduras, a. 222: est previsto el control
a posteriori; Colombia, a. 60; Costa Rica, a. 184; Per, a. 146; Uruguay,
a. 211; El Salvador, a. 195; Repblica Dominicana, a. 79; Chile, a. 87).
d) Apreciar la legalidad de las designaciones de personal (Brasil, a.
71.111).
e) Realizar auditoras o investigaciones en las unidades administra-
tivas de los tres poderes ... (Brasil, a. 71.1V; Panam, a. 276; Hait, a.
200.4).
f) Fiscalizar las cuentas nacionales de empresas supranacionales (Bra-
sil, a. 71.V).
g) Aplicar penalidades sealadas en la ley en caso de irregularida-
des (Brasil, a. 71.VIII).
h) Las decisiones del Tribunal, de las cuales resulten imputaciones
de deudas o multas, tendrn eficacia de ttulo ejecutivo (Brasil, a. 71.
XI.3).
i) Recabar o prestar informaciones sobre la gestin fiscal de las de-
pendencias pblicas (Panam, a. 276; Brasil, a. 71.V11; Colombia, a. 60;
Uruguay, a. 211; Ecuador, a. 108; El Salvador, aa. 195 y 199; Hait, a.
204; Repblica Dominicana, a. 79).
i) Establecer y promover las medidas necesarias para que se hagan
efectivos los crditos a favor de las entidades pblicas (Panam, a. 276;
El Salvador, a. 195).
k) Representar los decretos con fuerza de ley que excedan la Cons-
titucin o la ley delegatoria (Chile, a. 88): segn la doctrina, esto im-
plica la potestad de declarar la inconstitucionalidad de dichos de-
cretos.i.
1) Demandar la declaratoria de inconstitucionalidad de la legislacin
(Panam, a. 276).
m) Fiscalizar al banco central y dems bancos en los trminos de la
ley (Honduras, aa. 224 y 225).
1" Vase Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., nota 43, p. 30 y Silva Cimma, Enrique,
"La Contralora General de la Repblica chilena", Revue de Droit Public et de la
Science Politique en France et a l'trangere, Pars, 1961, p. 286.
n) Llevar el libro de la deuda pblica del Estado (Colombia, a. 60;

El Salvador, a. 195).
Prescribir los mtodos de contabilidad de la administracin na-
cional (Colombia, a. 60; Uruguay, a. 211).
o) Aprobar los presupuestos municipales o de las entidades autno-
mas y fiscalizar su gestin (Costa Rica, a. 184; El Salvador, a. 195;
Chile, a. 87).
p) Ejercer superintendencia sobre los controles contables de las en-
tidades autnomas (Uruguay, a. 211).
q) Vigilar la recaudacin, custodia y erogacin de los fondos pbli-
cos (El Salvador, a. 195); llevar la contabilidad general de la nacin
(Chile, a. 87; Ecuador, a. 113; a travs de la Contralora General).
r) Vigilar la liquidacin de impuestos (El Salvador, a. 195).
s) Conocer de los juicios a que den lugar las cuentas pblicas (El
Salvador, a. 195).
t) Ejercer la jurisdiccin financiera y administrativa a la cual es lle-
vado el Estado (Hait, a. 200).
u) Ser consultado en la elaboracin del presupuesto y sobre toda
otra cuestin relativa a la legislacin financiera (Hait, a. 200.4).
La verdadera trascendencia de estos organismos de control se mani-
fiesta en la efectiva posibilidad de que ellos impidan, con un carcter
preventivo, si fuera posible, la malversacin de los caudales pblicos y
la violacin de la ley. Es por ello que no resulta conveniente una limi-
tacin a los efectos de dicho control, tal como lo establece El Salvador
cuando hace prevalecer la posicin de la Corte de Cuentas cuando la
trasgresin de la administracin consista en disponer gastos no exis-
tiendo fondos presupuestarios suficientes, y no frente a toda violacin
de la ley, permitindose que el Ejecutivo ratifique dicha ilegalidad (El
Salvador, a. 197). En el mismo vicio cae Chile (a. 88) cuando el gobier-
no en acuerdo pleno pueda llevar adelante los actos objetados por
la Contralora, salvo que fueran inconstitucionales o se tratare de de-
cretos con fuerza de ley (en dicho caso dirime la cuestin el Tribunal
Constitucional); esto significa que la ilegalidad no inconstitucional que-
da a discrecin del gobierno chileno, con afectacin de la supremaca
que debe tener la ley sobre los actos de aqul.
Adems, en Chile la ley puede establecer cules decretos y resolucio-
nes pueden ser materia de control y cules no (a. 88), con lo cual, en
este ltimo caso, se le puede estar otorgando al Ejecutivo un poder
omnmodo y altamente peligroso.137 Tambin se ha criticado que a tra-
137 Cumplido, Francisco, op. cit., nota 18, p. 9.

vs de este expediente la ley pueda dejar sin control de la Contralora

a las entidades autnomas.138
En Argentina y en Mxico el control de la cuenta de inversin del
presupuesto, la revisin de la cuenta pblica y la vigilancia del desem-
peo de la Contadura Mayor se encuentra a cargo del Congreso (Ar-
gentina, a. 67.7; dem en Mxico, a. 74), no estando dispuestos en sus
Constituciones la organizacin y funcionamiento de un Tribunal de
Cuentas o de una Contralora General, como rgano autnomo al servi-
cio de la potestad de contralor del Congreso. En la Argentina la apro-
bacin de la cuenta de inversin del presupuesto se viene realizando
con notable atraso en arios por parte del Congreso (en ello ha influido
la larga presencia de los gobiernos de facto) con lo cual su funcin
como controlador de la gestin econmica del Estado ha quedado re-
lativizada.
En Honduras existe la Direccin de Probidad Administrativa como
asistente del Legislativo, encargada de determinar el enriquecimiento
ilcito de los funcionarios pblicos (aa. 232 y 233).
b. rganos dependientes del Poder Ejecutivo o de los otros poderes
del Estado, que funcionan como un contralor interno en la gestin con-
table financiera de la administracin.
En tal situacin se encuentra la Contralora General de la Repblica
en Bolivia (a. 154), que est bajo dependencia directa del presidente
de la Repblica: el contralor es nombrado por aqul de una terna pro-
puesta por el Senado y el cuerpo controla a las entidades autnomas
(a. 155).
En Colombia acta el Consejo de Estado (a. 136), cuyos miembros
son designados por cooptacin del propio cuerpo (la Constitucin no
precisa quin los designa por primera vez, de forma que ser el presi-
dente, a tenor del a. 120.4) y duran mientras mantengan buena con-
ducta. Se trata de un cuerpo de carcter. consultivo adems prepara
proyectos de cdigos y legislacin, cuya intervencin es necesaria du-
rante el Estado de sitio y dems emergencias constitucionales, as como
durante el receso de las Cmaras respecto de los gastos imprescindi-
bles, por lo cual resulta obligatorio su dictamen slo en este ltimo
caso (a. 14). El Consejo cumple tambin la funcin de tribunal supremo
en lo contencioso administrativo (a. 141.3): en este caso sus resolucio-
nes tienen carcter vinculante en relacin con la administracin p-
blica.
138 Cfr. el trabajo de Aylwin Azocar, Arturo, en Constitucin SO , cit., nota

15, pp. 27 y 28.
En Brasil est prescrita la instalacin de rganos de control internos

en los tres poderes del Estado, con el objeto de vigilar el cumplimiento
de los planes de gobierno, comprobar la legalidad de su aplicacin, as
como la eficacia de la gestin pblica, y controlar las operaciones de
crdito y patrimoniales del Estado; esos rganos deben colaborar con
los rganos de control externo y dar cuenta de las irregularidades del
Tribunal de Cuentas (a. 74).
En Cuba la Fiscala General de la Repblica ejerce el control econ-
mico-financiero del Estado, pero bajo la estricta subordinacin del Con-
sejo de Estado y de la Asamblea Nacional del Poder Popular (a. 131).
La Tesorera Nacional en Costa Rica, que autoriza todos los pagos
a nombre del Estado (a. 185) y las Superintendencias de Bancos y de
Compaas, en el Ecuador (aa. 114 y 115), si bien estn calificadas
como entes autnomos o independientes, son nombrados y removidos
por el gobierno en el caso de Costa Rica o de acuerdo con el pro-
cedimiento que fije la ley (en el caso de Ecuador), circunstancias, am-
bas, que le otorgan a dichos cuerpos una tonalidad que permite cali-
ficarlos como entes de control interno.
En Mxico la Contadura Mayor de Hacienda del Estado no est
determinada como rgano de contralora autnomo y externo respecto
de la administracin, por lo que est a cargo de la ley la tarea de or-
ganizarla (a. 74).
c. rganos de control autnomos encargados de supervisar la lega-
lidad de la gestin administrativa, operando, en definitiva, como tribu-
nal en lo contencioso administrativo.
1) Es el caso de la Sala en lo Contencioso Administrativo del Con-
sejo de Estado de Colombia, (a. 137).
2) En Hait la Corte Superior de Cuentas lo es, adems, en lo con-
tencioso administrativo (a. 200), y en Chile, la Contralora General ejer-
ce el control de legalidad de los actos de la administracin (a. 87); lo
mismo ocurre en Paraguay (a. 203).
3) En Uruguay el Tribunal Contencioso Administrativo es un rgano
creado e integrado por la Asamblea General (a. 85.2 y 18), de natura-
leza autnoma respecto de los otros poderes del Estado; que est ha-
bilitado para solicitar la declaracin de inconstitucionalidad (a. 258) y
para declarar nulos los actos administrativos, tambin por vicios de
inconstitucionalidad.139
139 Cfr. Vescovi, Enrique, op. cit. cuaderno 6, p. 425; Cros Espiell, Hc-
tor, "La Constitucin y su defensa en Uruguay", La Constitucin y su defensa, cit.,

nota 43, p. 630.
G. El Ministerio Pblico
El Ministerio Pblico como rgano de control representativo de la

sociedad y ajeno al aparato del Estado, no tiene una regulacin uni-
forme en las Constituciones del continente. Las nicas constituciones
que le asignan claramente al Ministerio Pblico la representacin de la
sociedad son las de Brasil (a. 127) y Per (a. 250). En este ltimo pas
dicho Ministerio acta como "defensor del pueblo" ante la administra-
cin (a. 250.4), pero, no obstante que se afirma su independencia, la
Constitucin no fija un procedimiento de eleccin y remocin de sus
integrantes que impida el control del Ejecutivo sobre dichas determi-
naciones.
Brasil le otorga al Ministerio Pblico la defensa del ordenamiento
jurdico, del rgimen democrtico y de los intereses sociales e individua-
les indisponibles, encomendndole, adems de la promocin de la ac-
cin pblica penal, la civil, para la proteccin del patrimonio pblico
y social, del medio ambiente y de otros intereses difusos y colectivos, la
promocin de la accin de inconstitucionalidad, la defensa judicial de
los indgenas, la promocin de investigaciones policiales y el ejercicio
de un control externo sobre la actividad de la polica. En Brasil la in-
tervencin del Ministerio Pblico no excluye la accin pblica de ter-
ceros habilitada por la Constitucin y la ley (a. 129.IX.1); en un sentido
equivalente Paraguay (a. 215) y Venezuela (a. 220).
En cambio, en el resto de los pases la idea predominante es hacer
operativo al Ministerio Pblico como defensor de los intereses del Es-
tado (en algunos casos en forma conjunta con los intereses de la socie-
dad), a partir de velar por el cumplimiento de la ley, particularmente
instando la accin penal. Le asignan al Ministerio Pblico la doble re-
presentacin del Estado y de la sociedad: Bolivia, a. 129 y El Salvador,
a. 193. Le reconoce la defensa de los intereses de la nacin: Colom-
bia, a. 143. Le otorgan la representacin judicial del Estado: Ecuador, a.
110; Guatemala, a. 251; Honduras, a. 228; Panam, a. 217 y Paraguay,
a. 214.
En Venezuela se encuentran bien diferenciados el Ministerio Pbli-
co a cuyo frente se encuentra el fiscal general de la Repblica de
la Procuradura General, a cargo del procurador general (a. 200). El
primero, al tener como obligacin principal velar por el respeto de los
derechos y garantas constitucionales, viene a ser al decir de La Ro-
che un representante de la conducta pblica y de la sociedad, en
tanto que el segundo representa patrimonialmente al Estado.14
I" Vase La Roche, Humberto, op. cit., nota 90, pp. 221 y ss.
Los miembros del Ministerio Pblico son designados:

a) Por el presidente de la Repblica o del gobierno, a propuesta en
terna del Senado (Bolivia, a. 129; Colombia, a. 144: en el caso de los
fiscales superiores, de una lista presentada por el procurador).
b) Por el presidente con acuerdo del Senado (Paraguay, a. 211; Uru-
guay, a. 168.13); dentro de los integrantes de la carrera especial, en el
caso del procurador general, y sin acuerdo en los restantes casos (Bra-
sil, aa. 128.1 y 3).
c) Por el presidente con acuerdo de la Legislatura (Panam, a. 216:
en el caso del procurador).
d) Por el presidente sin acuerdo del Senado (Guatemala, a. 252: en
el caso del Procurador; idem en Mxico, a. 80.11; en Paraguay, a. 211).
e) Por el Congreso (Colombia, a. 144: en el caso del procurador, me-
diando terna del presidente; idem en El Salvador, a. 131.19; Venezuela,
a. 219: en sesin conjunta).
f) Por el procurador (Colombia, a. 144: en el caso de los fiscales in-
feriores, de listas presentadas por los fiscales superiores; idem en Pa-
nam, a. 221).
En general las atribuciones reconocidas al Ministerio Pblico son:
1) Promover la ejecucin de las leyes, sentencias y disposiciones ad-
ministrativas (Colombia, a. 143; Guatemala, a. 251; Panam, a. 217; Ve-
nezuela, a. 220.4).
2) Vigilar la conducta de los empleados pblicos (Colombia, a. 143;
El Salvador, a. 193.4; Panam, a. 217; Venezuela, a. 220.5).
3) Hacer efectiva la responsabilidad de dichos funcionarios (Para-
guay, a. 214; Venezuela, a. 220.5); eso implica, en Paraguay, la nica
posibilidad de hacer efectiva esa responsabilidad declarada en el a. 41,
toda vez que en ese pas no est instituido el juicio politico.141
4) Ejercer la accin penal (Colombia, a. 143; El Salvador, a. 193.3;
Honduras, a. 230; Mxico, a. 21; Panam, a. 217; Paraguay, a. 214; Per,
a. 250.5; Venezuela, a. 220.3).
5) Promciver acciones de la defensa de la legalidad y de los derechos
humanos (El Salvador, a. 193.2); Per, a. 250.1; velar por el respeto de
los derechos y garantas constitucionales (Paraguay, a. 214; Venezuela,
a. 220.1).
6) Velar por la independencia de los jueces y la recta administra-
cin de justicia (Per, a. 250.2; Venezuela, a. 220.2).
7) Defender los intereses fiscales y representar al Estado (El Salva-
dor, a. 193.5; Paraguay, a. 214).
141 Prieto, Justo J., op. cit., nota 9.

8) Salvaguardar los derechos electorales de los ciudadanos, en el caso

del fiscal electoral de Panam (a. 138.1: en este caso es nombrado por
el Ejecutivo con aprobacin del Legislativo, y dura diez arios -en sus
funciones).
9) Velar por la defensa de la familia y de los menores y de personas
de escasos recursos (El Salvador, a. 194).
10) Promover acciones civiles (Honduras, a. 230).
11) Tener a su cargo la polica judicial (Mxico, a. 21).
12) Servir de consejeros jurdicos a los funcionarios administrativos
(Panam, a. 217).
13) Ejercer ante la justicia acciones en defensa de los intereses p-
blicos (Per, a. 250.1).
Los miembros del Ministerio Pblico son removidos:
Por juicio penal ante la Corte Suprema (Bolivia, aa. 127.7 y 130;
Paraguay, a. 212).
Por juicio poltico promovido por el presidente ante el Senado
Federal (Brasil, a. 128.2: en el caso del procurador general).
Por juicio poltico ante el Poder Legislativo (Brasil, a. 128.4: en
el caso de los miembros inferiores; Honduras, a. 205.15: respecto del
procurador).
Por el presidente de la Repblica (Guatemala, a. 252: en el caso
del procurador; idem en Mxico, a. 89.11).

ciudadanos
Con la burocratizacin de la funcin del Ministerio Pblico, que lo

alej de su papel natural de defensor y promotor de la defensa de los
intereses sociales y de los derechos de los habitantes, ha comenzado
a perfilarse en Amrica Latina la institucin del "defensor del pueblo"
o algunas de sus variables.
En rigor, este nuevo rgano de control, de origen nrdico-europeo
donde se le conoce con el nombre de ombudsman, cumple la misin
de atender los intereses de cada uno de los ciudadanos (no sus dere-
chos, en tanto ellos hayan sido concretamente desconocidos: tarea sta
ms especfica del Ministerio Pblico), sino que la administracin p-
blica preste los servicios a su cargo sin preferencias, respetando la ley,
con eficiencia. Este trascendente papel de movilizador social de la
justicia, del reparto servicial, es cumplido por "el defensor", como un
verdadero operador de la informacin pblica: no tanto en el mbito
jurisdiccional, sino en el seno de la propia administracin y como inter-

mediario del Congreso o Asamblea Legislativa con el pueblo.
Si al Ministerio Pblico le cabe, o le debiera corresponder, en su me-
jor perfil, a la manera de la moderna Constitucin del Brasil o de la
del Per, el papel de defensor de los derechos de la sociedad ante los
rganos jurisdiccionales, al "defensor del pueblo" le corresponde la ple-
na vigencia de la satisfaccin de los intereses pblicos, en cabeza de
cada ciudadano.
Ambos, Ministerio Pblico y defensor del pueblo, deben equilibrar
la concentracin del poder en las estructuras organizacionales pblicas,
generando ms poder a favor de la sociedad, en forma directa, y sin
mediacin de representantes. La divisin de los poderes pblicos est
muy lejos de ser tripartita: ella es multipartita. A los poderes clsica-
mente instalados en la estructura del Estado debe agregarse el poder
social, a partir, precisamente, de los medios de prensa, de las asociacio-
nes representativas de intereses sectoriales, del Ministerio Pblico, de
los defensores del pueblo.
En las Constituciones latinoamericanas slo se habla de "defensor del
pueblo", como en la de Per, a. 250.4; otras le otorgan dicha tarea al
Ministerio Pblico. De acuerdo con el texto de su Constitucin, di-
cho Ministerio cumple las funciones del "defensor" en la del Brasil, en
razn de la amplia proteccin que all se le dispensa a los intereses
sociales e indisponibles (a. 127) y a la tutela jurisdiccional, en general,
de los intereses difusos o colectivos (a. 129.111).
En Hait est creada la Oficina de Proteccin del Ciudadano, con el
objeto de proteger a todos los individuos contra toda forma de abuso
de la administracin pblica. A su titular lo designan, por concurso, los
presidentes de la Repblica, del Senado y de diputados. Dura siete
arios en sus funciones y no es reelegible (a. 207).
En Guatemala el Congreso designa dos controladores:
a) La Comisin de Derechos Humanos, formada por un diputado
por cada partido poltico, cuyas funciones se las da la ley, pero que, de
todos modos, le cabe proponerle al Congreso la designacin de:
b) El procurador de los derechos humanos, que tendr por misin
supervisar a la administracin, para evitar comportamientos lesivos de
los intereses y derechos de las personas. Le cabe, tambin, sugerir la
modificacin de comportamientos administrativos y censurar pblica-
mente la violacin de los derechos constitucionales, pudiendo promo-
ver las acciones judiciales administrativas que correspondieran (Guate-
mala, aa. 273, 274 y 275).
I. Los tribunales u rganos de control electorales
El control del desempeo electoral de la ciudadana le ha sido con-

fiado, en los pases del continente, a los siguientes tipos de rganos:
a. Tribunales electorales de carcter judicial (Bolivia, a. 225: se tra-
ta de juzgados electorales; Brasil, a. 118: se trata del Tribunal Superior
Electoral e inferiores; Costa Rica, a. 99: se trata del Tribunal Supe-
rior de Elecciones; Chile, a. 84: el Tribunal Calificador de Elecciones;
Ecuador, a. 109: se trata del Tribunal Supremo Electoral; Honduras,
a. 51: se trdata del Tribunal Nacional de Elecciones; Panam, a. 136: se
trata del Tribunal Electoral; Per, a. 286: se trata del Jurado Nacional
de Elecciones; Nicaragua, a. 170 y Uruguay, a. 324).
Estos tribunales (incluidos los no judiciales) son designados por va-
riados procedimientos:
1) Por el Poder Legislativo: en El Salvador, a. 208: a propuesta de
los partidos; en Ecuador, a. 109: a propuesta del Ejecutivo y de la Corte
de Justicia, pero a tres de dichos miembros los designa el presidente en
forma directa; en Nicaragua, a. 170: a propuesta del presidente de la
Repblica; en Uruguay, a. 324: donde se debe, en el caso de cuatro de
los miembros, tomar en cuenta la representacin por lemas de los par-
tidos politicos.
2) Por los tribunales de justicia: en Costa Rica (a. 99).
3) En forma conjunta: con intervencin de cada partido poltico y
de la Corte de Justicia (Honduras, a. 52); con intervencin de los tres
poderes (Hait, a. 192); con intervencin de la Corte de Justicia y por
sorteo entre los miembros de las Cmaras legislativas (Chile, a. 84); uti-
lizando la eleccin secreta, hacindose la eleccin entre los miembros
de la Corte de Justicia y del Poder Ejecutivo (Brasil, a. 119); con inje-
rencia de los tres poderes (Panam, a. 136); con participacin de la
Corte de Justicia, de los colegios de abogados, de las facultades de de-
recho y por sorteo entre ciudadanos propuestos por los jurados regio-
nales (Per, a. 287).
En el caso de Panam observa Csar Quintero que, en virtud de que
tanto el Legislativo como la Corte Suprema harn lo que diga el Eje-
cutivo, dichos Tribunales estn politizados y han dado mal resultado.112
b. rganos administrativos: en Bolivia la Corte Nacional Electoral y
Departamental, los notarios electorales (a. 225); en Honduras, el Regis-
tro Nacional de las Personas, encargado del censo electoral (a. 53).
142 Op. cit., nota 14, p. 106.

c. rganos consultivos elegidos por el Legislativo: Consejo Central

de Elecciones (El Salvador, a. 208: encargado de la fiscalizacin de las
elecciones); elegido por los tres poderes: Consejo Electoral Permanen-
te (Hait, a. 191: con equivalentes funciones de fiscalizacin).
En Paraguay no est definida la naturaleza de los organismos electo-
rales, aunque la Constitucin les reconoce a sus miembros inmunidades
e incompatibilidades para asegurarles total independencia e imparciali-
dad: adems su integracin debe hacerse sobre la base de la represen-
tacin proporcional, quedando a cargo de la ley establecer cul ser la
autoridad competente para recurrir de sus resoluciones (a. 115).
En Brasil los jueces electorales duran dos arios en sus funciones, pero
nunca ms de dos bienios (a. 121.2). En Costa Rica permanecen en l
seis aos (a. 101). En Chile el periodo es de cuatro arios (a. 84). En
Ecuador el lapso es de dos arios (a. 109). En Hait estn en el cargo
nueve arios no renovables (a. 194). En Nicaragua la etapa es de seis
arios (a. 172).
Fuera de sus funciones jurisdiccionales a estos Tribunales les cabe:
a) Convocar a elecciones populares (Costa Rica, a. 102).
b) Nombrar miembros de juntas electorales (Costa Rica, a. 102).
c) Interpretar las normas que le corresponde aplicar (Costa Rica, a.
102; Nicaragua, a. 173.4; Panam, a. 136).
d) Investigar denuncias sobre parcialidades polticas de los servido-
res del Estado (Costa Rica, a. 102; Nicaragua, a. 173.7).
e) Garantizar la regularidad del acto eleccionario (Costa Rica, a. 102;
Ecuador, a. 109; Nicaragua, a. 173.6; Per, aa. 286 y 287; Panam,
a. 136).
f) Efectuar los escrutinios (Costa Rica, a. 102; Nicaragua, a. 173.8;
Per, a. 286).
g) Calificar las elecciones de carcter gremial o de los grupos inter-
medios (Chile, a. 85).
h) Reglamentar la ley electoral (Panam, a. 137.3).
i) Ejercer funciones de registro electoral (Panam, a. 137.1 y 6).
t) Declarar la nulidad de las elecciones (Per, aa. 290 y 292; Uruguay,
a. 327).
k) Ejercer la superintendencia de los rganos electorales (Uruguay,
a. 322).
Comentando el funcionamiento del Tribunal Superior de Elecciones
de Costa Rica, Ortiz y Ortiz sostiene que la Constitucin lo ha erigido
como un verdadero poder del Estado, en razn de que en l se concen-
tran todas las potestades conducentes a la direccin y administracin
del proceso electoral, y que en l est definido como un poder indepen-
diente de los restantes poderes (a. 9). De este modo, el distinguido ju-
rista centroamericano viene a postular una interpretacin cuatripartita
de la organizacin del poder estatal; esta apreciacin la corrobora por
haber sido suprimido dentro de las facultades de la oficina de Presu-
puesto la de rechazar las partidas que proponga el Tribunal (a. 177).1"
5. El principio de estabilidad
Sin equilibrio dinmico dentro de los lmites del sistema poltico, pro-
vedos por el programa constitucional, ste pierde su fiel y el sistema se
desestabiliza. Es por ello que todas las Constituciones establecen meca-
nismos que regulan e impiden la crisis, a favor de asegurar el manteni-
miento del equilibrio del sistema y de su transformacin de acuerdo con
reglas. El principio de estabilidad constitucional se ve asegurado: si el
mecanismo de reforma de la Constitucin es lo suficientemente rgido
para evitar su mutacin permanente, pero no tanto que facilite su ani-
quilamiento, a favor del nominalismo constitucional; si las emergencias
polticas y econmicas encuentran solucin con la instauracin de reg-
menes transitorios y no permanentes; si son sometidas a control y no se
facilita la instauracin del despotismo; si se establecen frente a episo-
dios reales y no ficticios; si se respeta efectivamente el orden de las
competencias del Estado; es decir, que tampoco en tal caso las inter-
venciones federales o en las autonomas municipales o regionales, deben
exceder las puntuales previsiones de las Constituciones para situaciones
de desgobierno.
Analizaremos las variables que aseguran el mantenimiento de la esta-
bilidad constitucional en el sistema institucional latinoamericano.
A. La reforma de la Constitucin
Es un lugar comn en la doctrina sociopoltica latinoamericana que

sus Constituciones no han reflejado la realidad de cada uno de los pa-
ses, sino que han preferido adoptar modelos ajenos a sus necesidades
y/o posibilidades. El ecuatoriano Camilo Mena sostiene que la "causa
fundamental para la inestabilidad politica del Ecuador (17 Constitucio-
nes desde 1830) obedece a que sus textos, copiados del exterior, no res-
pondieron a la realidad socioeconmica del pas".144 Nosotros pensamos
Op. cit., nota 23, p. 269.

143
144Cfr. "Evolucin de la organizacin poltico-constitucional en Amrica Latina
(1950-1975); situacin del Ecuador", Evolucin de la organizacin , ct., noti-
23, vol. II, p. 223.
que dichas apreciaciones son verdaderas slo a medias: Mxico, con ms

de doscientas reformas constitucionales registradas en su historia pol-
tica, ha mostrado un pragmatismo "realista" que le ha permitido conso-
lidar su sistema institucional, a costa de un verdadero pluralismo pol-
tico; en este caso el realismo tampoco ha sido el factor suficiente para
la correccin de los desequilibrios; no podernos abandonar la idea de
que es a partir de modelos equilibradores como se podr revertir dicho
estado de cosas: dichos modelos debern ser propios pero alimentados
con las mejores propuestas y por las experiencias de otros mundos. Los
sistemas polticos institucionales, si se cierran, tambin construyen el
camino para su muerte.
En todos los pases el sistema de reforma es rgido no se reforma la
ley fundamental con el mismo procedimiento que las leyes ordinarias,
sino de una forma ms agravada, varan, solamente, las modalidades
e intensidad de dicha rigidez. El estudio comparativo nos indica lo
siguiente:
a. La iniciativa o poder preconstituyente lo ejerce:
1) El Congreso o Asamblea Legislativa (Argentina, a. 30; Bolivia, a.
230; Costa Rica, a. 196: para la reforma total; El Salvador, a. 248; Re-
pblica Dominicana, a. 118; Hait, a. 282.1; Honduras a. 373; Nicaragua,
a. 191: para la reforma total; Panam, a. 308; Paraguay, a. 220; Uru-
guay, a. 331; Venezuela, aa. 245 y 246: se requiere una cuarta parte de
los miembros de cada Cmara si la reforma es parcial y una tercera si
es total).
a) Se dispone a tal efecto la necesidad de la reforma: vale decir in-
dicndose qu puntos o materias corresponde que sean reformados
(Argentina, a. 30; Bolivia, a. 230; Repblica Dominicana, a. 117; Gua-
temala, a. 277; Honduras, a. 373; Nicaragua, a. 192; Paraguay, a. 220).
b) A cuyo efecto se precisa el voto de una mayora calificada del Con-
greso o Asamblea (exigen dos tercios: Argentina, a. 30; Bolivia, a. 230;
Costa Rica, a. 196; Guatemala, a. 278; Hait, a. 282.1; Honduras, a. 373;
Paraguay, a. 220; Nicaragua, a. 194; Venezuela, a. 246; exigen dos quin-
tos: Uruguay, a. 331; exigen tres quintos: Chile, a. 116: salvo que la
reforma recaiga sobre los cap. I, III, VII, X, XI o XIV, en cuyo caso
bastan los dos tercios, a. 116.2).
c) Se utiliza el procedimiento legislativo ordinario (Argentina, segn
la prctica constituyente; Bolivia, a. 230; Costa Rica, a. 196; Chile, a.
116: por el trmite de urgencia; Repblica Dominicana, a. 117; Nicara-
gua, a. 192: pero la iniciativa deber ser aprobada en dos legislaturas).
d) La declaracin de la necesidad de la reforma la llevar a cabo la
reunin de ambas Cmaras y el Consejo de Estado (Paraguay, a. 220).
238 HUMBERTO QULROCA LAVIE
2) La iniciativa la puede ejercer cualquiera de las Cmaras (Bolivia,

a. 230; Brasil, a. 60.1: se exige al menos un tercio de los miembros;
Repblica Dominicana, a. 116: tambin se exige un tercio; Paraguay,
a. 221; Venezuela, a. 245: se exige una cuarta parte de los miembros).
3) La iniciativa tambin la ejerce el presidente de la Repblica (Bra-
sil, a. 60.11; Chile, a. 116: salvo los tributos; Repblica Dominicana, a.
116; Ecuador, a. 143; Guatemala, a. 277: reunido en Consejo de Minis-
tros; Nicaragua, a. 191: en caso de reforma parcial; Paraguay, a. 221;
Per, a. 306: con aprobacin del Consejo de Ministros; Uruguay, a. 331).
4) Idem las Asambleas Legislativas de los estados de la Federacin
(Brasil, a. 60.111: ms de la mitad de ellos por la mayora relativa de sus
miembros; Venezuela, a. 245: una cuarta parte de ellas, en el caso de
las reformas parciales, o la mayora absoluta si se tratare de la reforma
total).
5) Idem el gabinete (Panam, a. 308).
6) Idem por un nmero de diputados (Costa Rica, a. 195: en las re-
formas parciales se precisa al menos diez miembros y tres lecturas; El
Salvador, a. 248: se requiere un nmero no menor de diez diputados;
Guatemala, a. 277: se requiere, al menos, diez diputados).
7) 'dem por cualquier legislador (Chile, a. 116: salvo el caso de los
tributos; Ecuador, a. 143; Per, a. 306; Uruguay, a. 331).
8) Idem por la Corte Suprema (Ecuador, a. 143; Guatemala, a. 277;
Panam, a. 308; Per, a. 306: pero slo en materia judicial).
9) Idem por iniciativa popular (Ecuador, a. 143; Guatemala, a. 277:
al menos por 5,000 ciudadanos; Per, a. 306: al menos por 50,000 ciu-
dadanos; Uruguay, a. 331: al menos el 10% del padrn).
La iniciativa no puede ser vetada por el Ejecutivo (Bolivia, a. 230;
Costa Rica, a. 196; Repblica Dominicana, a. 117; Nicaragua, a. 194;
Paraguay, a. 220; Per, a. 306).
Chile prev en forma expresa el veto del presidente a la iniciativa de
reforma, pero el Congreso puede insistir con dos terceras partes de los
votos de cada Cmara, si las observaciones son totales, con mayora de
tres quintas o dos terceras partes de los miembros de cada Cmara si
se hicieren observaciones parciales (a. 117). Ecuador prescribe dictamen
total o parcialmente desfavorable del presidente, lo cual equivale a un
veto (a. 143).
b. Lleva a cabo la reforma:
1) Una convencin o asamblea constituyente especialmente elegida al
efecto (Argentina, a. 30; Costa Rica, a. 196: para el caso de reforma
total; Guatemala, a. 277: para reformar el procedimiento o los derechos
humanos; Nicaragua, a. 193: para la reforma total; Uruguay, a. 331: por
proyectos presentados por un legislador o el presidente y aprobados

por la Asamblea General). La convencin se debe reunir dentro del ao
de promulgada la iniciativa (Uruguay, a. 331).
a) Ella se elije a travs del sistema electoral utilizado para elegir a
los diputados o representantes (Argentina, a. 30; Guatemala, a. 279; Ni-
caragua, a. 193; Uruguay, a. 331).
b) Es necesario que voten la reforma el 70% de los representantes
(Nicaragua, a. 194).
c) Sin poder apartarse de los puntos indicados para la reforma (Ar-
gentina, por prctica constituyente, sin que el sistema difuso de control
de constitucionalidad permita garantizar dicho postulado).
2) El rgano legislativo ordinario (Bolivia, a. 231; Brasil, a. 60; Co-
lombia, a. 218; Costa Rica, a. 195: para las reformas parciales; Cuba, a.
141; Chile, a. 117: reunido el Congreso en pleno; Repblica Dominica-
na, a. 118; Ecuador, a. 143; El Salvador, a. 248; Guatemala, a. 280: para
las reformas que no hace la Convencin; Hait, a. 283.1; Honduras, a.
373; Mxico, a. 135; Nicaragua, aa. 192 y 194: para las reformas parcia-
les; Panam, a. 308; Per, a. 306; Uruguay, a. 331; Venezuela, aa, 245
y 246).
a) Se requiere para ello los dos tercios de votos de cada Cmara (Bo-
livia, a. 231; Costa Rica, a. 195: tanto para la aprobacin del dictamen
sobre la conveniencia, como para la votacin definitiva; Cuba, a. 141;
Repblica Dominicana, a. 118; Ecuador, a. 143; El Salvador, a. 248;
Guatemala, a. 280; Hait, a. 284.1; Honduras, a. 373; Mxico, a. 135;
Uruguay, a. 331).
b) Se exige los tres quintos de votos de cada Cmara (Brasil, a. 60).
c) Se exige el 60% de los representantes (Nicaragua a. 194).
d) Se exige que la votacin se haga en doble turno (Brasil, a. 60.2;
Colombia, a. 218: la segunda votacin debe hacerse en la siguiente le-
gislatura). Sobre las modalidades y conveniencia de la segunda votacin
para reformar la Constitucin, puede verse un profundo estudio efec-
tuado por Luis Carlos Schica,145 en el que se seala que no pudindose
introducir en la segunda votacin, modificacin alguna al texto aprobado
en la primera, "se le resta utilidad a la segunda vuelta, haciendo rgido
el sistema".
e) Tambin exigen doble votacin: Panam, a. 308: con el agregado
de que en cada turno debe haber tres debates, no pudiendo en el segun-
do introducirse modificaciones; y Per, donde la segunda votacin se
hace en la siguiente Legislatura (a. 306).
145 Reforma constitucional y constituyente, 1982.

f) Se exigen tres debates en Costa Rica (a. 195); Eduardo Ortiz y Ortiz
observa que en Costa Rica es ms fcil hacer una reforma total de la
Constitucin que una parcial, habida cuenta de que las tres lecturas y
debates que se exigen, adems de los dos tercios requeridos para su
aprobacin, hacen mucho ms difcil reformar un artculo del texto que
su totalidad.' 46
3) El Ejecutivo promulga pero no puede observar la reforma (Bolivia,
a. 232; Uruguay, a. 331; Venezuela, a. 248).
a) La reforma es promulgada por el Congreso (Brasil, a. 60).
b) Se requiere que las reformas sean aprobadas por la mayora de las
Legislaturas de los estados (Mxico, a. 135).
c) Se requiere la ratificacin de las reformas por los dos tercios de las
Asambleas Legislativas estaduales aprobadas en dos votaciones, cuando
la reforma es parcial (Venezuela, a. 245).
4) Se establece un referndum ratificatorio de la reforma efectuada
por el rgano habilitado: en Cuba, a. 141: slo en el caso que se refor-
me la integracin y facultades de la Asamblea Nacional, de su Consejo
de Estado o de los derechos y deberes constitucionales; en Chile el pre-
sidente puede lograr el plebiscito de fa insistencia del proyecto vetado
en su totalidad (a. 117); en Ecuador se establece el plebiscito del pro-
yecto de reforma iniciado por el presidente si l hubiera sido rechazado
total o parcialmente por el Congreso, o cuando el aprobado por el Con-
greso tuviere dictamen desfavorable del presidente (a. 143); en Guate-
mala se efecta plebiscito de la reforma efectuada por el Congreso
(a. 280); en Panam se llevan a referndum las reformas aprobadas en
dos tratamientos legislativos de tres debates cada uno (a. 308); en Uru-
guay se dispone la consulta popular sobre la iniciativa de reforma pre-
sentada por el 10% de los ciudadanos, o por la Asamblea General (a.
331), en ese pas tambin el electorado deber ratificar las reformas
efectuadas por una Convencin Constituyente o a travs del procedi-
miento de leyes constitucionales; en Venezuela se dispone el refern-
dum popular sobre las reformas totales de la Constitucin (a. 246).
En Hait est expresamente prohibida la consulta popular dirigida a
modificar la Constitucin (a. 284.3).
Ha resultado notable en algunos casos que la complejidad del proce-
dimiento previsto para introducir reformas a la Constitucin ha hecho
inviable su aplicacin, frente a la urgencia de realizar determinadas
reformas. Eso fue lo ocurrido en Panam en 1983, oportunidad en que
se dej de lado el procedimiento constitucional, que exige dos trata-
146 Op. cit., nota 23, p. 266.

mientos parlamentarios con tres debates cada uno y luego referndum,

apelndose a la formacin de una Comisin Especial formada Por ex-
pertos y polticos, cuyo proyecto fue reformado. Lo curioso es que, como
seala Csar Quintero al comentar el episodio, la Comisin se excedi
en sus cometidos y en vez de introducir reformas parciales en temas
especialmente preceptuados, elabor una nueva Constitucin, la cual
fue sometida a referndum para evitar dilaciones.141
c. El alcance de la reforma puede ser:
1) Total o parcial (Argentina, a. 30; Costa Rica, aa. 195 y 196: se
habla de reforma general; Cuba, a. 141; Nicaragua, a. 191; Paraguay,
a. 219: en este pas la reforma total no puede ser hecha hasta despus
de diez arios de su promulgacin; Venezuela, aa. 245 y 246). En Costa
Rica, Jorge E. Romero afirma que por "reforma general" no debe en-
tenderse una reforma total del sistema (una revolucin dentro de la ley),
sino, como su nombre lo indica, un cambio "general", que respete las
estructuras bsicas de aqu1.148
2) Slo parcial (Bolivia, a. 230).
Las dems Constituciones no hacen referencia al carcter total o par-
cial de las reformas, lo cual autoriza a interpretar que su alcance puede
ser amplio o parcial.
3) La reforma del periodo presidencial slo puede ser efectuada en el
periodo legislativo siguiente (Bolivia, a. 233).
d. Oportunidad de la reforma:
1) Ella no puede ser efectuada:
a) Durante la intervencin federal (Brasil, a. 60.1).
b) Durante el Estado de sitio o de defensa (Brasil, a. 60.1)
2) Una reforma rechazada no puede ser insistida durante la misma
sesin legislativa (Brasil, a. 60.5).
3) Una reforma no puede entrar en vigencia hasta la instalacin del
prximo presidente electo (Hait, a. 284.2).
e. Clusulas ptreas (o irreformables).
Muchos textos han optado por incluir este tipo de previsiones, cuyo
efecto negativo consiste en limitar la potestad del poder constituyente
del presente, estableciendo un perpetua tutela por parte del poder cons-
tituyente histrico; ello implica, como lo hemos sealado en otro estu-
dio, una incitacin a la rebelin frente a la imposibilidad de reforma.'48
147Op. cit., nota 14, pp. 116 y 117.

148 Cfr. su trabajo Notas sobre el problema de la Constitucin poltica, San Jos,
Costa Rica, 1977, pp. 206 y 207.
349 Vase nuestro trabajo, cit., nota 2, p. 52.
La defensa doctrinaria de las clusulas ptreas ha sido hecha en la Ar-

gentina por Germn Bidart Campos y en Costa Rica por Eduardo Ortiz
y Ortiz.15
A nuestro juicio el poder constituyente no admite tutelas: si la nece-
sidad de reforma es real, dicho impedimento se deja, de hecho, de lado,
con lo cual el dao es mayor porque se obliga al incumplimiento de la
Constitucin, y con ello se genera el descrdito en el rol ordenador de
la ley fundamental. Por otra parte, si se hace cumplir a rajatabla una
clusula ptrea que ya no sea funcional al sistema, se produce el tras-
lado del poder constituyente a los rganos de control, cuerpos stos de
pocos miembros que pueden operar al servicio de intereses minoritarios.
Anotamos las siguientes clusulas ptreas en Latinoamrica:
1) La forma federativa del Estado (Brasil, a. 60.4).
2) El voto secreto, directo, universal o peridico (Brasil, a. 60.4).
3) La separacin de poderes (Brasil, a. 60.4).
4) Los derechos individuales o garantas (Brasil, a. 60.4).
5) La forma de gobierno (Repblica Dominicana, a. 119; El Salva-
dor, a. 248; Guatemala, a. 281; Hait, a. 284; Honduras, a. 374).
6) La modificacin del territorio de la Repblica (El Salvador, a. 248;
Honduras, a. 374).
7) La alternatividad en el ejercicio de la presidencia (El Salvador, a.
248; Guatemala, a. 281).
8) La no extensin del mandato presidencial (Guatemala, a. 281; Hon-
duras, a. 374).
9) Las incompatibilidades para ser presidente (Guatemala, a. 281;
Honduras, a. 374).
10) El procedimiento para la reforma de la Constitucin (Honduras,
a. 374).
f. Entrada en vigor de las reformas:
Las reformas introducidas no pueden entrar en vigor sino despus de
la instalacin del prximo presidente electo. El presidente bajo cuyo
gobierno se realiza la reforma no puede beneficiarse con ella (Hait, a.
284.2).
Si se vota simultneamente una reforma al sistema electoral y a la
integracin de los respectivos cargos, stos debern ser cubiertos por
el sistema vigente y no por el nuevo propuesto (Uruguay, a. 331).
1" Vase del primero, Derecho constitucional, Ediar, 1968, t. 1, pp. 171 y ss.
y de Ortiz y Ortiz, Eduardo, De las reformas constitucionales e inconstitucionales.
Reforma general de la Constitucin. Revolucin y golpe de Estado, San Jos, Costa
Rica, 1977, p. 76.
Las reformas rechazadas no podrn ser nuevamente sentadas en el

mismo periodo constitucional (Venezuela, a. 247).
g. Suspensin o anulacin de la reforma:
En la Repblica Dominicana est dispuesto que ninguna autoridad
podr jams suspender ni anular una reforma de la Constitucin (a.
120); de este modo, se presenta el dilema de qu hacer si la Asamblea
Legislativa se excede de los puntos o se reforma una clusula ptrea;
frente a una norma de ese carcter ningn rgano se encuentra habi-
litado para remediar el exceso.
h. Interpretacin de la Constitucin:
En muchos textos constitucionales se ha introducido la clusula que
habilita al Poder Legislativo a interpretar la Constitucin (Bolivia, a.
234: se exige mayora especial de dos tercios; Ecuador, aa. 59.c y 139).
Este tipo de habilitaciones no puede considerarse como una competen-
cia nueva o especial a favor del Legislador, dado que ella no difiere, en
absoluto, de la funcin implantadora que l debe cumplir, y no podr
ser entendida como excluido del control de constitucionalidad al que se
ven sometidas todas las leyes.
i. Consulta popular o referndum ratificatorio de la reforma: ello est
previsto:
1) En caso de reforma total a la integracin y atribuciones de la
Asamblea, o del Consejo de Estado, o de los derechos y deberes (Cuba,
a. 141).
2) En caso de una iniciativa popular previa (Uruguay, a. 331): se lle-
van a plebiscito el proyecto popular y los que hubiere presentado la
Asamblea General; o en caso de una iniciativa de los dos quintos de
los miembros de la Asamblea General. Para tenerlo por aprobado debe
votar por el s la mayora absoluta de los sufragantes y el 35% de los
inscritos (Uruguay, a. 331).
3) En caso de un proyecto aprobada por la Convencin Constitu-
yente o por una ley constitucional; en tal caso se precisa la mayora de
los votos de los sufragantes y el 35% de los inscritos (Uruguay, a. 331).
4) En caso de las reformas que requieran trmite agravado, a opcin
del presidente, cuando el Congreso hubiere insistido luego de un veto
presidencial (Chile, a. 118; Ecuador, a. 143).
5) En caso de reformas efectuadas por el Congreso (Ecuador, a. 143;
Panam, a. 308: en este caso cuando la Asamblea Legislativa, en el se-
gundo turno, hubiera introducido reformas a la primera sancin).
6) En caso de reformas iniciadas por un tercio de los miembros del
Congreso o de la mayora de las Legislaturas de los estados, exigindose
el voto de la mayora de los sufragantes (Venezuela, a. 246).
Un curioso precepto contiene la Constitucin de Hait: prohbe toda

consulta popular para introducir reformas en su texto (a. 284.3).
j. Ratificacin federativa: En Mxico las enmiendas a la Constitucin
introducidas por el Congreso slo entran en vigor si son ratificadas por
la mayora de las Legislaturas de los estados, segn cmputo que efec-
ta el Congreso federal (a. 135); el mismo procedimiento se utiliza en
Venezuela, slo que all se exige la ratificacin de las dos terceras par-
tes de dichas Legislaturas (a. 245).
En cuanto al procedimiento de la reforma constitucional en Costa
Rica, Ortiz y Ortiz comenta que las normas que regulan dicho procedi-
miento no son reformables a travs de una reforma parcial (slo a tra-
vs de una reforma total ello es posible), porque, sostiene, la tesis con-
traria podr hacer que una simple ley ordinaria pueda modificar la
Constitucin, lo cual no pudo estar en el pensamiento del constituyente.
De este modo, Ortiz y Ortiz plantea una semipetreidad implcita en la
Constitucin de su pas, aunque ello podra quedar desvirtuado si
como l mismo observa es ms fcil en Costa Rica reformar total-
mente la Constitucin que hacerlo en forma parcia1.151
k. Conclusin. Nos parece que como conclusin importante del anli-
sis comparativo que estamos haciendo, podemos apreciar que la regla en
Latinoamrica es la "rigidez" en materia de reforma de la Constitucin.
Esa apreciacin es vlida aun para el caso de Per y Panam, pases
donde menor es la complicacin procedimental en relacin con el tr-
mite ordinario para hacer las leyes; all slo se exige doble votacin por
parte del Legislador, siendo el resto el mismo trmite especificado para
las leyes. Por otra parte, el peculiar caso de Mxico nos muestra que si
bien el trmite de reforma constitucional es en las formas muy com-
plejo, debido a que se exige la ratificacin de la mayora de los estados
de la Federacin a las reformas sancionadas por los dos tercios de -cada
Cmara del Congreso, ello no ha sido impedimento para que en seten-
ta aos se hayan llevado a cabo ms de cien reformas, pero esto debe
computarse al sistema de partidos que impera en dicho pas: frrea-
mente estructurado por la dominancia del PRI, circunstancia que ha
permitido superar la complejidad del trmite reformador.
B. La proteccin institucional frente a las situaciones de emergencia:

el Estado de sitio y otros remedios de naturaleza equivalente
Que el sistema poltico debe protegerse de conmociones, insurreccio-

nes o levantamientos contra la autoridad, ataques provenientes del exte-
151 Op. cit., nota anterior, p. 206.
DERECHO CONSITTUCIONAL LATINOAMERICANO 245
rior y otra variada gama de hiptesis desestabilizantes, es algo evidente

y que tiene antigua tradicin en la historia constitucional universal. Di-
chas medidas, tanto preventivas del golpe de Estado, como curativas
de las secuelas del sndrome generado por los gobiernos de facto, han
tenido amplia recepcin en Latinoamrica; lo grave es que, por encima
de la necesidad de evitar la quiebra del orden institucional y asegurar
la continuidad del sistema democrtico, los remedios aplicables a las
emergencias han generado una endemia muchas veces ms grave que
la enfermedad: la dictadura fundamentada en la propia Constitucin.152
Muchas veces el exceso en la utilizacin de los remedios provienen
de su propia insuficiencia: una habilitacin excesiva por parte de la
Constitucin o, sin los lmites adecuados, es una invitacin permanente
a su utilizacin desmedida y a la instauracin del despotismo. Iremos
marcando dichas carencias a lo largo de nuestro anlisis comparativo.
a. El Estado de sitio
Frente a las situaciones de grave conmocin interna que ponen en

peligro la continuidad del sistema, desde antiguo ha sido la declaracin
del Estado de sitio el modus vivendi utilizado para proteger institu-
cionalmente a los gobiernos. Mario de la Cueva en Mxico apunta que
esta institucin form parte de los derechos del hombre, para hacer
frente a la emergencia.153
Este punto de partida en el anlisis valorizara la institucin, si no
fuera que, en los hechos, la utilizacin prctica del Estado de sitio ha
sido determinada por motivaciones eminentemente polticas, ms que
por su encuadramiento en conceptos jurdicos o institucionales. La va-
guedad conceptual de los textos constitucionales implica una invitacin
al exceso: en definitiva una insinuacin al ejercicio de la voluntad del
gobernante, forma concreta de imponer la razn de Estado. Como bien
seala Diego Valads, "no hay un solo pas de este continente donde el
exceso o desvo de poder no haya sido, alguna vez, fundado en la am-
bigedad de las normas que prevn los Estados de excepcin": causa
152 Acerca del Estado de sitio como dictadura constitucional con referencia
concreta a Amrica Latina, vase el libro de Valacls, Diego, La dictadura cons-

titucional en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 1974.
153 Cfr. Cueva, Mario de la, "La suspensin de garantas y la vuelta a la nor-
malidad", Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, Mxico, 1945.

determinante del fenmeno que l califica como "dictadura constitu-

cional".154
Desde otra perspectiva resulta cierto que el Estado de sitio se ha con-
vertido en un mecanismo preventivo de la subversin, desvirtuando su
carcter como rgimen restaurador de la normalidad.155 En Brasil el
Estado de sitio y, an ms, la legalidad extraordinaria dictada sin nece-
sidad, han sido, segn palabras de Afonso da Silva, el instrumento ms
arbitrario y dictatorial que ha conocido el pas, bajo el imperio del acto
institucional nmero 5 de 1968, emanado del gobierno militar.156
Desde un punto de vista eminentemente terico, el jurista argentino
Vanossi seala que es una regla insalvable en todo Estado de derecho
que "a todo acrecentamiento del poder debe corresponder un acrecen-
tamiento de los mecanismos de control como algo necesario para que la
limitacin del poder sea efectiva". El abandono de esta regla significara
nos dice Vanossi, irremediablemente, el entronizamiento de la dicta-
dura. Esta cuestin la llama Vanosssi "la cuadratura del crculo consti-
tucional", que debe ser resuelta por un nuevo punto de equilibrio entre
la necesidad de asegurar la permanencia del Estado (esto justifica el
Estado de sitio) y, al mismo tiempo, asegurar la permanencia de las
libertades. La solucin para Vanossi es, sin eliminar la necesidad de
mayores poderes para el gobierno a partir del Estado de sitio, lograr
"acrecentar la esfera de las facultades regladas, limitando en lo posible
los poderes discrecionales" a ser ejercidos por el gobierno durante la
emergencia: se debe ampliar el poder de revisin de los jueces sobre
todos los actos del gobierno que puedan, durante la emergencia, afectar
derechos subjetivos .157
En un comentario sobre la aplicacin del Estado de sitio en Colom-
bia, Carlos Restrepo Piedrahita sostiene "que es una de las deficiencias
ms sensibles de la ciencia jusconstitucionalista colombiana que no se
haya investigado a fondo este trascendental tema. Entiende que en el
a. 121 del texto que impone el Estado de sitio en ese pas, hay un foco
de "necrosis constitucional": la legislacin ejecutiva del Estado de sitio
fue un recurso de utilizacin cotidiana que hizo innecesario utilizar el
rgano Legislativo"? 5
154 Cfr. Valads, Diego, op. cit., nota 152, pp. 46 y 156.
155 Cfr. Galln Giraldo, Gustavo, Quince aos de Estado de sitio en Colombia,
1958-1978, Bogot, Ed. Amrica Latina, 1979, pp. 12 y 21.
1.16 Cfr. Silva, Afonso da, La Constitucin y su reforma, Mxico, UNAM, 1984,
p. 304.
157 Vase Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Ubertone, Pedro Fermn, op. cit., nota
109, pp. 46 y ss.
158 Op. cit., nota 32, p. 72.
1) De las causales del Estado de sitio:

Para casos de conmocin interior o ataque exterior, que pongan en
peligro el ejercicio de la Constitucin y de las autoridades (Argentina,
a. 23).
Por conmocin interna o guerra internacional (Bolivia, a. 111).
En casos de grave conmocin nacional o de ineficacia del estado
de defensa o de guerra internacional (Brasil, a. 137).
En caso de evidente necesidad pblica (Costa Rica, a. 121.7).
En caso de guerra exterior o conmocin interior (Colombia, a. 121).
En caso de guerra interna o conmocin interior (Chile, a. 40).
En caso de alteracin de la paz o calamidad pblica (Repblica
Dominicana, a. 37.7).
En caso de grave agresin externa o conmocin interna: como Es-
tado de emergencia (Ecuador, a. 78.n).
En caso de guerra, invasin del territorio, rebelin, sedicin, cats-
trofe, calamidad general, o graves perturbaciones al orden pblico, como
suspensin de las garantas individuales (El Salvador, a. 29).
En casos de invasin del territorio, perturbacin grave de la paz,
actividades contra la seguridad del Estado, o calamidad pblica, para
el Estado de sitio, de alarma, de calamidad, de prevencin o de guerra,
a tenor de lo que disponga una ley de orden pblico (Guatemala, aa.
138 y 139).
En caso de guerra civil o invasin extranjera (Hait, a. 278).
En caso de invasin territorial, perturbacin grave de la paz, o
calamidad general (Honduras, a. 187).
En casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o grave
peligro o conflicto de la sociedad (Mxico, a. 29).
En caso de guerra o cuando lo demande la seguridad de la nacin,
la economa o en situacin de catstrofe (Nicaragua, a. 185).
En caso de guerra exterior o perturbacin externa que amenace la
paz o el orden pblico, para el Estado de emergencia (Panam, a. 51).
En caso de guerra internacional, invasin exterior o conmocin in-
terior o amenaza de ellos (Paraguay, a. 79).
En caso de invasin, guerra exterior o civil o peligro de que se pro-
duzcan (Per, a. 231.b).
En caso de traicin o conspiracin contra la patria, ataque exterior
o conmocin interior, para la suspensin de la seguridad individual o
las medidas prontas de seguridad (Uruguay, aa. 31 y 168.17).
En casos de conmocin que perturbe la paz o de graves circuns-
tancias que afecten la vida econmica o social (Venezuela, a. 240).
Observa Hctor Cros Espiell que en el caso uruguayo la suspensin de

la seguridad individual ha sido una medida de aplicacin indita en su
pas, con anterioridad a 1967; a partir de all ha sido utilizada en la
lucha antisubversiva contra los "tupamaros", para la cual tambin se uti-
liz la "declaracin del Estado de guerra interno".159
2) Qu rgano es competente para declarar el Estado de sitio:
a) Establecen la competencia del Poder Legislativo: Argentina, a.
67.26: para el caso de conmocin interior; Brasil, a. 137, pargrafo ni-
co; Costa Rica, a. 121.7; Chile, a. 40.2: se utiliza el sistema de aproba-
cin fieta si el Congreso no se pronuncia en diez das; Repblica Domi-
nicana, a. 37.7; El Salvador, a. 130.27: se exige los dos tercios de votos
de los diputados electos; Hait, a. 278.1: para pronunciarse sobre la
oportunidad de la medida; Per, a. 231: slo para el caso de prrroga;
Uruguay, a. 31.
b) Se prev la posibilidad de que lo establezca por decreto el Ejecu-
tivo en caso de receso del Legislativo, pero sujeta la medida a la apro-
bacin o suspensin de sus efectos por parte del Legislativo (Argentina
aa. 67.26 y 86.19: slo para el caso de conmocin interior; Brasil, aa. 137
y 138: en este caso la autorizacin del Congreso es siempre previa;
Costa Rica, a. 140.4: se requieren los dos tercios de votos para confir-
mar la medida; con cualquier qurum en segunda reunin; El Salvador,
a. 167.6: dando cuenta de inmediato al Legislativo).
La intervencin del Legislativo es una garanta para evitar la tenta-
cin hacia la dictadura; si el Ejecutivo no remite la medida a la consi-
deracin de dicho poder debe entenderse habilitado el Poder Judicial
para declarar la inconstitucionalidad de la declaracin; si lo remite y
el Legislativo no se pronuncia debe considerarse que est convalidando
la medida, ello siempre que en el texto constitucional no hubiere una
previsin sobre aprobacin o rechazo ficto de la medida. Debe enten-
derse que, salvo el caso apuntado del Brasil, los efectos de la declara-
cin son inmediatos, por lo que el levantamiento dispuesto por el Legis-
lativo no tiene efectos retroactivos (en el derecho pblico, a diferencia
del privado, la condicin resolutoria opera slo para el futuro).
e) El Ejecutivo lo puede declarar por s solo, sin necesidad de inter-
vencin ulterior del Legislativo:
En Chile, en caso de perturbacin de la paz interior, mientras dure
el gobierno militar, sin que sean susceptibles de recurso alguno las me-
didas adoptadas (Chile, clusula transitoria 24); teniendo en cuenta la
159 Cros Espiell, Hctor, "Evolucin de la organizacin poltico-constitucional

en Amrica Latina, 1950-1975: Uruguay", Evolucin de la organizacin . . . , cit.,
nota 23, vol. II, p. 315.
amplitud de las atribuciones que se le conceden al presidente deten-

cin, expulsin del pas, afectacin del derecho de reunin y de infor-
macin esta habilitacin implica la instauracin de una virtual dicta-
dura constitucional.1"
En Brasil, en el supuesto de la declaracin del Estado de defensa,
para preservar en lugares determinados la paz social o el orden pblico
amenazados... (a. 136).
En Panam slo para el caso de que la emergencia no se prolongue
ms de diez das (a. 51).
d) La declaracin del Ejecutivo debe ser puesta en conocimiento del
Legislativo para que ste lo ratifique o levante:
En caso de ataque exterior (Argentina, a. 86.19: se exige acuerdo
del Senado, a falta del cual la intervencin judicial debe considerarse
habilitada).
En caso de guerra exterior o conmocin interior (Colombia, a. 121;
Bolivia, a. 111: se debe convocar a sesiones extraordinarias para la in-
tervencin del Legislativo; Chile, a. 40.2: previo acuerdo del Consejo
de Seguridad Nacional; Repblica Dominicana, a: 55.7; Ecuador, a. 78.n:
con notificacin alternativa al Tribunal de Garantas; Guatemala, a. 138;
Hait, a. 278.1: en este caso sin el pronunciamiento legislativo la medida
ejecutiva no puede ser aplicada antes que la Asamblea intervenga para
establecer qu garantas pueden quedar suspendidas a. 278.2; Hondu-
ras, a. 187: la medida se toma en acuerdo de ministros; Mxico, a. 29:
por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se con-
traiga a determinado individuo; Nicaragua, a. 185; Panam, a. 51: en
este caso el Legislativo interviene si la emergencia se prolonga ms de
diez das; Paraguay, aa. 79 y 181; Per, a. 231.b; Uruguay, a. 168.17: en
caso de las medidas prontas de seguridad, dando cuenta a la Asamblea
General en el plazo de 24 horas; Venezuela, aa. 240, 242 y 243: se debe
poner en conocimiento del Congreso la medida dentro de los diez das
siguientes a su publicacin; se puede suspender slo la libertad perso-
nal si no hubiera mrito para decretar el Estado de emergencia a. 242).
En todos estos casos el levantamiento de la medida por el Legis-
lativo no produce efectos retroactivos. Adems debe entenderse que los
efectos de la medida dispuesta por el Ejecutivo son inmediatos, pudien-
do el Legislativo, solamente, dejar sin efecto aqulla sin efectos re-
troactivos, como qued dicho, dado el carcter de la condicin resolu-
toria en el derecho pblico. De este modo, cuando el potestarniento es
muy amplio caso de Nicaragua, el peligro de la instauracin de la
180 el trabajo de Ramrez A., Jos, en Constitucin 80..., cit., nota 15, pp.
149 y 150.
dictadura constitucional se facilita. En Chile, si el Congreso no se pro-

nuncia dentro de los diez das de consultado se entiende que aprueba
la declaracin del Estado de sitio (a. 40.2). En el caso paraguayo, Justo
J. Prieto observa que este facultamiento al Ejecutivo pretende evitar el
control de su ejercicio por el Legislativol
Cuando se encuentre perturbado, en forma grave o inminente, el
orden econmico o social (Colombia, a. 122: en este caso se declara
el Estado de emergencia).
3) Los efectos del Estado de sitio son:
a) Quedan suspendidas las garantas constitucionales (Argentina, a.
23; Costa Rica, a. 121.7: slo los derechos a transitar, de reunin, de
opinin, de pensamiento y a la informacin, la inviolabilidad de domi-
nio y de correspondencia y la libertad personal; Chile, a. 41.2: se res-
tringen y suspenden los derechos de reunin, locomocin, informacin
y opinin; Repblica Dominicana, a. 37.7: nicamente se suspenden las
garantas de la libertad individual, la inviolabilidad del domicilio y de
la correspondencia, de trnsito, de expresin y de asociacin; Ecuador,
a. 78.n.6: sin afectar el derecho a la vida y a la integridad personal;
tampoco se puede disponer la expatriacin o el confinamiento fuera de
las capitales o del lugar de su domicilio).12
Tambin se dispone la suspensin de las garantas constitucionales
en: El Salvador, a. 29: se suspende la libertad de entrar y salir del pas,
de expresin, de asociarse polticamente y de inviolabilidad de la corres-
pondencia; Guatemala, a. 138: se suspende la proteccin de la libertad
de expresin y el derecho de huelga de los trabajadores del Estado,
la libertad personal, el derecho de reunin y a portar armas; Honduras,
a. 187: se suspende la libertad personal, la de expresin, de reunin y
asociacin, de circulacin, el derecho de otorgar caucin, la inviolabili-
dad de domicilio y el derecho de propiedad; Mxico, a. 29: todas aque-
llas libertades que fueran un obstculo para hacer frente a la situacin;
el Congreso debe conceder las autorizaciones necesarias para que el
Ejecutivo haga frente a la situacin; Nicaragua, a. 185: se suspenden
las garantas de la libertad y seguridad, a la privacidad, a la proteccin
diplomtica, a la libertad de expresin, a la circulacin, a la garanta
de la ley previa, a la accin de habeas corpus, a sindicarse, a peticio-
161 Qp cit., nota 9.
162 En opinin de Hernn Salgado Pesantes esta nmina de derechos intangibles
para el presidente durante la emergencia, debera ser ampliada; en general, dicho
autor considera adecuado el rgimen de emergencia ecuatoriano y no est de acuer-
do con incorporar la emergencia econmica a la manera del a. 122 colombiano.
Cfr. su trabajo "Reformas constitucionales y convivir democrtico", Revista de la
Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, nm. 44, 1986, p. 286.
nar, de reunin, de asociacin poltica, a la informacin y el derecho

de huelga; Panam, a. 51: se suspende la libertad personal, las garantas
procesales y el habeas corpus, la inviolabilidad del domicilio y de la
correspondencia, la libertad de trnsito, la de expresin; Per, a. 231:
en la declaratoria del Estado de sitio dbese especificar qu garantas
quedan suspendidas; Venezuela, a. 241: se suspenden todas las garan-
tas salvo el derecho a la vida, a la prohibicin de incomunicacin o de
torturar y a no ser condenado a pena perpetua o infamante.
La doctrina y la jurisprudencia argentinas han coincidido luego de
un amplio debate en el pas que slo se suspenden aquellas garantas
o derechos cuyo ejercicio puede considerarse vinculado con las causales
de la declaracin de la emergencia: los derechos que no se encuentran
en esa situacin mantienen su vigencia.
b) Los tribunales no podrn calificar los fundamentos ni los hechos
invocados para adoptar las medidas durante la excepcin; la tramitacin
del amparo y del recurso de proteccin no suspenden los efectos de las
medidas decretadas, sin perjuicio de lo que resuelvan los jueces en di-
chos recursos (Chile, a. 41.3). Se debe destacar el alto contenido equ-
voco de esta norma que, por un lado, no suspende ni el habeas corpus
ni el amparo durante el Estado de sitio, pero por otro, mantiene el efec-
to de todas las medidas dispuestas por el Ejecutivo con motivo de la
emergencia.
c) Se puede disponer la obligacin de permanencia en localidad de-
terminada, la detencin en lugares especiales, la suspensin de la liber-
tad de reunin, la intervencin de las empresas de servicios pblicos, la
requisicin de bienes (Brasil, a. 139).
d) Se suspenden tan slo aquellas garantas establecidas por la Asam-
blea y el gobierno en la declaracin del Estado de sitio (Hait, a. 278.2;
Per, a. 231).
e) Las garantas y derechos no quedan suspendidos por el Estado de
sitio... (Bolivia, a. 112.3: salvo la libertad personal de quienes estn
asociados para atentar contra el orden pblico, virtual suspensin del
habeas corpus a la manera de los Estados Unidos).
f) Son potestades del presidente de la Repblica durante el Estado
de sitio:
Se limitar, respecto a las personas, a arrestarlas o trasladarlas a
un punto u otro del pas, si ellas no prefirieran salir fuera del territorio
(Argentina, a. 23: como vemos, la limitacin es respecto de "las perso-
nas", lo cual implica que respecto de los dems derechos el lmite lo tija
no la Constitucin, sino el principio de razonabilidad; Bolivia, a. 112:
pero los afectados debern ser puestos a disposicin de juez competente
en 48 horas; Brasil, a. 136: las puede arrestar no ms de diez das, de-

bindolas poner a disposicin del juez competente, y quedando prohi-
bida su incomunicacin; Costa Rica, a. 121.7: la detencin debe ser
hecha en establecimientos especiales, pero no se prev la opcin para
salir del pas; El Salvador, a. 29: se las puede detener por quince das
slo si est habilitado por las tres cuartas partes de los diputados electos;
Paraguay, a. 78: no tienen los detenidos derecho de opcin para salir
del pas, ellos no deben ser ubicados en prisiones para reos comunes;
Uruguay, a. 168.17: la detencin por el presidente es el nico efecto de
las medidas prontas de seguridad, el arresto no puede efectuarse en
locales destinados a delincuentes; Chile, a. 41.2: trasladar o arrestar a
las personas en lugares distintos a los destinados a reos comunes).
Slo podr restringir los derechos de reunin, el secreto de la co-
rrespondencia y de las comunicaciones telegrficas o telefnicas; tam-
bin podr disponer la ocupacin temporaria de bienes y servicios p-
blicos (Brasil, a. 136: para el caso del Estado de defensa).
Dispondr de las facultades legales del tiempo de guerra (propias
del derecho de gentes en el caso de guerra internacional): podr sus-
pender, pero no derogar leyes (durante el Estado de sitio) y dictar de-
cretos con fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis (durante el Estado)
de emergencia (Colombia, aa. 121 y 122).
Puede prohibir a determinadas personas la entrada v salida del
pas, mientras no se levante el Estado de sitio (Chile, a. 40.2 y 7; Para-
guay, a. 81: adems quedan restringidos el derecho de reunin y mani-
festacin).
Puede aumentar las fuerzas de seguridad (Bolivia, a. 111).
Puede anticipar las contribuciones indispensables, pero no disponer
de ellas (Bolivia, a. 112; Ecuador, a. 78.n.1); utilizar fondos destinados
a otros objetos, salvo los de sanidad y asistencia (Ecuador, a. 78.n.2);
establecer impuestos extraordinarios en caso de guerra (Colombia, a.
43); ocupar inmuebles en tiempo de guerra (Colombia, a. 33); negociar
y exigir emprstitos: en este caso s hay potestad dispositiva (Bolivia,
a. 112).
Restringir el derecho de huelga y prohibirlo en los servicios pbli-
cos (Colombia, a. 118).
Restringir reuniones pblicas (Colombia, a. 46).
Restringir la libertad del culto religioso (Colombia, a. 53).
Trasladar la sede del gobierno (Ecuador, a. 78.n.3).
Habilitar o cerrar puertos (Ecuador, a. 78.n.4).
Establecer censura previa a los medios de comunicacin (Ecuador,
a. 78.n.5): como el Estado de emergencia lo declara por s solo el presi-
dente, esta potestad puede generar un verdadero Estado de despotismo.

Dicha censura tambin es factible de ser ejercida en Colombia, con
apoyo en el a. 42.163 La censura puede extenderse a la correspondencia,
aunque limitada al caso de guerra internacional (Bolivia, a. 112). Se esta-
blece el control de la circulacin de impresos (Colombia, a. 38).
Habilitar los tribunales militares para el conocimiento de los delitos
contra el Estado y la paz pblica, salvo excepcin legal, sin efecto re-
troactivo (El Salvador, a. 29); virtual extensin de los efectos de la ley
marcial a la suspensin de las garantas.
Aprobar el presupuesto general, debindolo remitir a la Asamblea
para su reconocimiento (Nicaragua, a. 185): pero, mientras dicho reco-
nocimiento no se produzca todo lo actuado por el titular del Ejecutivo
ser vlido, lo cual implica una virtual suma del poder econmico.
El Estado de sitio no afecta las inmunidades de los representantes
nacionales (Bolivia, a. 115; Chile, a. 41.7; Paraguay, a. 79; Venezuela,
a. 241). En Argentina la Corte ha sostenido que dicho remedio no sus-
pende el funcionamiento de los poderes del Estado: l se declara para
mantenerlos (caso Alem, fallos 54:432); en el mismo sentido Guatemala,
a. 139; Honduras, a. 187; Paraguay, a. 79; Venezuela, a. 241.
De este anlisis detallado de efectos del Estado de sitio surge que el
rgimen ms benigno es el del Uruguay, dado que slo se suspenden
en dicho pas la libertad personal por disposicin del Legislativo y en
caso alguno por parte del presidente. Cuba, en cambio, es el nico pas
donde no hay previsin alguna sobre Estados de emergencia, quizs
porque siendo tan magro el estado de libertades quede muy poco por
ser suspendido.
4) La duracin del Estado de sitio:
a) Disponen que sea por tiempo determinado, con clusula de cadu-
cidad a su trmino: Bolivia, a. 111, por noventa das; Brasil. aa. 36 y
37: por treinta das y no puede ser prorrogado por ms de ese tiempo;
Colombia, a. 122: no ms de 90 das al ao; Chile, a. 40.2: durante no-
venta das, pudindose prorrogar; Costa Rica, a. 121.7: por treinta das;
El Salvador, a. 29: por treinta das, prorrogables; Guatemala, a. 138: por
treinta das, prorrogables; Hait, a. 278.3: quince das, prorrogables;
Honduras, a. 187: cuarenta y cinco das, prorrogables; Mxico, a. 29: se
fija el trmino en la declaracin; Panam, a. 51: se fija el trmino en la
declaracin; Paraguay, a. 79: en el mismo sentido que Panam; Per,
a. 231: cuarenta y cinco das, pero la prrroga precisa aprobacin del
Congreso; Venezuela, a. 244: noventa das, pero slo en el caso de la
163 Cfr. Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 44, p. 365.
254 HUMBERTO QTJIROCA LAVI
suspensin de la libertad personal; Argentina, a. 86.19: nicamente en

el caso de ataque exterior.
b) Mientras dura la emergencia (Chile, a. 41.7; Repblica Dominica-
na, a. 37.7).
5) mbito de aplicacin del Estado de sitio o dems emergencias:
a) Alcance a uno o varios puntos del pas (Argentina, a. 23; Chile, a.
40.2; Costa Rica, a. 121.7; Colombia, a. 121; Mxico, a. 29; Panam,
a. 51).
b) En la extensin del territorio que fuera necesaria (Bolivia, a. 111;
Repblica Dominicana, a. 37.7).
c) En los locales o reas determinadas (Brasil, a. 136: para el caso
del Estado de defensa).
6) Responsabilidad del gobierno por lo actuado durante el Estado de
sitio o dems emergencias:
a) El gobierno debe rendir cuenta al prximo Congreso de los moti-
vos y uso que hizo durante la emergencia (Bolivia, a. 113).
b) El gobierno debe poner en conocimiento de la Corte Suprema los
decretos por los cuales ejerce sus facultades durante el Estado de sitio
o de emergencia, para que el Tribunal decida sobre su constitucionali-
dad; si no lo hace, la Corte debe proceder de oficio a su conocimiento
(Colombia, aa. 121 y 122). El Tribunal de Garantas Constitucionales
puede revocar la declaratoria (Ecuador, a. 78.n.7).
b. La retencin de personas
La retencin de personas, aun en tiempo de paz, que puede disponer

el presidente de la Repblica en Colombia, por el lapso de diez das
vencidos los cuales los detenidos deben ser puestos a disposicin de
juez competente en casos de graves motivos para temer perturbacin
del orden pblico (a. 28), previa consulta al Consejo de Estado (a. 141),
es una institucin que con razn Luis Carlos Schica ha definido como
un potestamiento al Ejecutivo, producto de una concepcin autoritaria
y en extremo peligrosa para la libertad persona1.14
Respecto a estas normas, Luis Carlos Schica manifiesta que "resulta
difcil determinar qu es lo emergente y qu es lo extraordinario, en
pases imposibilitados de obtener un desarrollo no independiente"; ello
puede dar lugar a excesos en su aplicacin, a veces no remediados por
la intervencin prevista de la Corte para controlar la constitucionalidad
'64 Idern, p. 362.

de las medidas que fueron declaradas; obviamente que, en este caso, se

le est otorgando al Alto Tribunal un poder de control poltico de in-
discutible importancia.165
En Venezuela una institucin equivalente est prevista en el a. 244:
el presidente en acuerdo de ministros puede detener o confinar indivi-
duos si existieren fundados indicios para temer inminentes trastornos
del orden pblico que no justificare la suspensin de las garantas cons-
titucionales, debiendo las medidas ser puestas a consideracin del Con-
greso dentro de los diez das de su adopcin; si el Congreso guarda
silencio, las medidas pueden extenderse hasta por noventa das.
En la Argentina existi una institucin equivalente a la retencin de
personas en el texto originario de la Constitucin de 1853 (suprimido en
1860); luego, la reforma de 1949 introdujo, bajo la denominacin del
"estado de prevencin y alarma", una previsin semejante, dejada sin
efecto cuando se restableci la vigencia de la Constitucin de 1853-
1860.16e
c. El Estado de asamblea
Esta emergencia consiste en el potestamiento al gobierno para movi-

lizar, militar y cvicamente, a la poblacin, segn se ha entendido tra-
dicionalmente a la institucin. Ella ha sido prevista en Chile durante
la situacin de guerra externa para ser declarada por el presidente
de la Repblica con acuerdo del Consejo de Seguridad, con los siguien-
tes efectos:
a) La suspensin de la libertad personal, de reunin, de informacin,
de opinin y de trabajo (a. 41.1).
b) La restriccin a los derechos de asociacin y sindicacin, as como
del derecho de propiedad (a. 41.1).
c) La imposicin de censura a la correspondencia y a las comunica-
ciones (a. 41.2).
d) La requisicin de bienes (a. 41.1).
e) No proceder durante esta emergencia el habeas corpus, sin posi-
bilidad de contralor judicial (a. 41.3).
16.5 p. 365, y de l, op. cit., nota 1, p. 126; tambin puede consultarse

Vidal Perdomo, Jaime, op. cit., nota 134, pp. 261 y SS.
Sobre la inconveniencia de ambas experiencias puede verse el estudio de
Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Ubertone, Pedro Fermn, op. cit., nota 109, p. 167.
d. El Estado de emergencia
Con esta denominacin est contemplada en Chile una "emergencia"

para casos de grave alteracin del orden pblico, dao o peligro para
la seguridad nacional, a ser declarada por el presidente, por noventa
das renovables (aa. 40.3 y 41.4). En Chile no proceder el amparo res-
pecto de los actos de autoridad dispuestos con sujecin a la Constitu-
cin y a la ley (a. 40.3).
En Colombia este "estado" funciona para atender las emergencias eco-
nmicas y es declarado por el presidente con acuerdo de ministros, por
tiempo determinado no mayor de noventa das al ario, pudindose dejar
de lado o sin efecto por el Congreso en cualquier momento. Durante la
emergencia se pueden dictar decretos con fuerza de ley, destinados ex-
clusivamente a conjurar la crisis, pero no podr desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores consagrados en las leyes (a. 122). Se pre-
gunta con toda lucidez Schica: se puede hablar con propiedad de
emergencia econmica en pases subdesarrollados donde sta es crni-
ca? Nos parece que la idea de emergencia implica excepcionalidad y
no situacin rutinaria y repetida; en tales casos la Constitucin formal
del Estado hace posible institucionalizar el aspecto enfermo de la Cons-
titucin material.
En la Repblica Dominicana, cuando la soberana nacional se en-
cuentre en peligro grave, se puede declarar el Estado de emergencia,
por parte del Congreso, suspendindose todos los derechos individuales,
salvo el de la vida; en receso del Congreso tiene esta atribucin elpre-
sidente (a. 37.8): caso muy claro de una habilitacin irrestricta que
puede conducir a la dictadura constitucional. En Ecuador la declara-
cin de la emergencia equivale al Estado de sitio (a. 78.n); lo mismo
ocurre en Nicaragua (a. 185). En Venezuela acontece algo equivalente
(a. 240).
En Brasil el Estado de emergencia se denomina "Estado de defensa"
y puede ser declarado por el presidente de la Repblica odo el Consejo
de la Defensa Nacional, con el objeto de preservar o prontamente- resta-
blecer, en lugares fijos y por tiempo determinado, el orden pblico o la
paz social amenazados por grave e inminente inestabilidad institucional,
o por calamidades de grandes proporciones en la naturaleza (a. 136). Las
medidas que pueden adoptarse, en los trminos de la ley, slo pueden
estar vinculadas a la restriccin de los derechos de reunin (tambin
las realizadas en el seno de las asociaciones), al secreto de la corres-
pondencia y de las comunicaciones telegrficas o telefnicas, a la ocu-
pacin temporaria de bienes y de servicios pblicos, a la detencin por
no ms de diez das, salvo autorizacin judicial, no pudindose incomu-

nicar al preso. El "Estado de defensa" no puede extenderse ms all de
treinta das, que pueden prolongarse por otros treinta das ms. La
emergencia decretada por el Ejecutivo debe ser puesta a consideracin
del Congreso dentro de las 24 horas (sirviendo ello de convocatoria si
estuviera en receso), debindose expedir dentro del plazo de diez das:
rechazado que fuera el decreto respectivo, cesa de inmediato la medida
(ello significa que el no rechazo por el Congreso autoriza la continuidad
de la emergencia, pero el Congreso debe permanecer reunido, en tal
caso).
Volviendo al caso colombiano, podemos sealar que es tan amplio el
concepto de "emergencia econmica" contenido en el a. 122 de ese pas,
que la Corte Suprema pudo, frente a legislacin tributaria equivalente
dictada por dos presidentes que lo invocaron, declarar, en 1974, la exe-
quibilidad de las medidas dispuestas por Alfredo Lpez Michelsen, en
tanto que en 1983, encontr exequibles la reforma tributaria de Belisa-
rio Betancourt, que no difera, por su contenido, a lo actuado nueve
arios antes por Lpez Michelsen.167
e. El estado de catstrofe
Esta emergencia se encuentra dispuesta en Chile, como facultad del

presidente, como consecuencia de una calamidad producida en una de-
terminada zona mientras dura la emergencia, con el efecto de poder
restringir la circulacin de las personas y bienes y las libertades de tra-
bajo, informacin, opinin, reunin, as como la requisicin de bienes
con derecho de indemnizacin. No proceder la accin de amparo res-
pecto de los actos de autoridad dispuestos con sujecin a la Constitu-
cin y a la ley (aa. 40.4 y 41.5).
En la Repblica Dominicana tiene esta atribucin el presidente de la
Repblica, sin especificarse sus efectos (a. 55.7).
f. La suma del poder pblico
As como el Estado de sitio es una previsin constitucional para evitar

ataques a las instituciones o autoridades que, generalmente, provienen
de fuera del sistema, la absoluta prohibicin de la suma del poder p-
blico tiene por objeto evitar la concentracin del poder y del despotismo
167 Cfr. Cepeda Espinosa, Manuel Jos, Derecho, poltica y control constitucio-
nal, Bogot, 1986.
provenientes de maniobras producidas por el propio funcionamiento

desmedido de los poderes pblicos, al quedar quebrado el principio de
funcionalidad (de la divisin de los poderes).
Para evitar dicho defecto es que se ha dispuesto que "el Congreso no
puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las legislaturas provinciales a
los gobernadores, facultades extraordinarias, ni la suma del poder p-
blico, ni otorgarles sumisiones o supremacas por las que la vida, el
honor o las fortunas queden a merced de gobiernos o persona alguna;
actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable... (Argen-
tina, a. 29; Bolivia, a. 115: sin prever el efecto de la nulidad; en el mis-
mo sentido Paraguay, a. 40; Colombia, a. 61).
En Mxico no pueden reunirse dos o ms poderes del Estado en una
sola persona o corporacin, salvo el caso del otorgamiento de atribucio-
nes extraordinarias durante el Estado de sitio o las econmico-financie-
ras previstas en el a. 131 (a. 49).
g. La suspensin de los derechos sindicales
Esta medida est prevista en Repblica Dominicana a favor del pre-

sidente, con la obligacin de informar al Congreso, cuando su ejercicio
perturbe el orden pblico o la seguridad del Estado (a. 55.8); de este
modo, el presidente puede suspender el derecho de huelga y el fun-
cionamiento sindical invocando, discrecionalmente, razones de orden
pblico.
h. Ejercicio de poderes extraordinarios
Los textos constitucionales han previsto el facultamiento de los Po-

deres Ejecutivos para dictar medidas extraordinarias en materia econ-
mico-financiera, de acuerdo con las siguientes modalidades:
a) Cuando lo requiriera el inters nacional, con cargo de dar cuenta
al Congreso (Per, a. 211.20; Venezuela, a. 190.8: en este caso siempre
que haya sido autorizado por ley especial). Segn La Roche, en el caso
venezolano, estas medidas slo se pueden adoptar en el marco del Es-
tado de emergencia.18
b) El Ejecutivo puede dictar decretos con fuerza de ley para plani-
ficar la economa, luego de que el Congreso hubiera agotado los plazos
constitucionales sin hacerlo once meses en total (Colombia, a. 80).169
168 Op cit., nota 90, p. 613.

169 Sobre la conveniencia de esta atribucin excepcional en un Estado que re-
quiere eficiencia sin desmedro de la democracia, vase Vidal Perdomo, Jaime, op.
cit., nota 134, pp. 251 y 252.
c) Si existen graves motivos para temer la perturbacin del orden p-

blico, puede el Ejecutivo aprehender o retener a las personas (previo
dictamen de los ministros), cuando contra ellas hubiera indicios de que
atentan contra la paz pblica (Colombia, a. 28). Segn Schica esta dis-
posicin resulta inadecuada para afrontar la alteracin del orden pblico
y solucionar, por medios de simple represin, la descomposicin social
que fomenta la nueva violencia y al no estar adecuado a los conflictos
de nuestro tiempo ha sido empleada abusivamente.170
d) En Mxico las potestades extraordinarias a favor del presidente
nicamente estn previstas por delegacin del Congreso para aumen-
tar, disminuir o suprimir las tarifas de exportacin e importacin o para
restringir o prohibir las importaciones o el trnsito de productos (a.
131.2), o en el caso de haberse, previamente, suspendido las garantas
individuales; 171 por su parte, el a. 49 prohibe en forma expresa, fuera
de dichos casos, el otorgamiento de las facultades extraordinarias para
legislar.
i. La proteccin al orden constitucional
El Estado de emergencia mximo es el golpe de Estado, generador

del rgimen militar de facto latinoamericano, de tan triste historia en
el continente. A tenor de esa historia es que han proliferado en las Cons-
tituciones clusulas destinadas a proteger al sistema democrtico e ins-
titucional.
Se establece que la Constitucin no perder su vigencia si dejan de
observarse por acto de fuerza o fuere derogada por medio distinto al
por ella previsto. Todo ciudadano, con o sin autoridad, tiene el deber
de colaborar en el restablecimiento de su vigencia (Venezuela, . 250;
Per, a. 307; Mxico, a. 136; Honduras, a. 375).
Tambin se reconoce al pueblo el derecho de resistencia a la opresin,
para el slo objeto de restablecer el orden constitucional alterado...; el
ejercicio de este derecho no podr producir la abrogacin de la Cons-
titucin y se limitar a separar, en cuanto sea necesario a los transgre-
sores, reemplazndolos hasta ser sustituidos en la forma establecida (El
Salvador, a. 87). El reconocimiento del derecho a la insurreccin tam-
bin est dispuesto en Honduras (a. 3), Per (a. 82) y Guatemala (a. 45).
Ya hicimos consideraciones sobre el anacronismo de este derecho
desde el punto de vista jurdico y lo contradictorio que significa
170 Op cit., nota 1, p. 142,

Carpizo, Jorge, op. cit., nota 54, pp. 101 y 108.
negarle al mismo tiempo al pueblo su potestad deliberativa. En todo

caso la subversin triunfante podr invocar estas clusulas para propi-
ciar la amnista del delito de sedicin que se hubiere cometido, legiti-
mando, en muchos casos, una usurpacin del poder en contra del sis-
tema democrtico: quid de remedios que no pueden ser aplicados con
objetividad. Extrapolando el sentido ideolgico de lo que estamos sos-
teniendo, pero con el sentido de evitar la violencia en el ejercicio de la
accin poltica, en Chile se califica al terrorismo como contrario a los
derechos humanos, se inhabilita a quienes lo hubieren cometido para
ocupar cargos pblicos o los cargos de rector o director de estableci-
mientos de educacin, para desempearse en funciones relacionadas con
la difusin de informaciones, ni ser dirigentes de organizaciones polticas
o relacionadas con la educacin o de carcter vecinal, profesional, em-
presarial, sindical, estudiantil o gremial; tambin se declara improce-
dente durante dicha emergencia la aplicacin de la amnista, el indul-
to y la institucin de la libertad provisional respecto de los delitos que
como consecuencia de dicho comportamiento se cometan (a. 9). 'Esta
disposicin, que fue reformada en julio de 1989, ha agravado an ms
la situacin de las inhabilidades previstas en el anterior texto, ampliando
sustancialmente los supuestos, aunque se suprime la delegacin a la ley,
dispuesta antes, para ampliar las mismas.
Un modo inverso de implantar la defensa de la Constitucin es prohi-
bir que se asuma la representacin del pueblo, arrogndose sus derechos
o haciendo peticiones a su nombre; el infractor a esta norma comete
delito de sedicin (Costa Rica, a. 4; Honduras, a. 2; Guatemala, a. 152;
Per, a. 82; Argentina, a. 22).
Un captulo aparte constituye la normativa que dispone la nulifica-
cin de los actos provenientes de la usurpacin del poder. "Toda auto-
ridad usurpada es ineficaz y sus efectos nulos" (Venezuela, a. 119);
"nadie debe obediencia a un poder usurpador... ; son nulos los actos
de toda autoridad usurpada" (Per, aa. 81 y 82; Honduras, a. 3). Son
nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, as
como los actos de los que ejerzan jurisdiccin o potestad que no emane
de la ley (Chile, a. 7).
Las consideraciones sobre las nulidades previstas como efecto dispues-
to para las violaciones o demasas constitucionales han sido efectuadas
cuando estudiamos los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad.
De todas maneras podemos indicar aqu que la nulidad de lo actuado
durante los gobiernos de facto genera, ciertamente, un verdadero pro-
blema para la estabilidad de las relaciones sociales; sin dicha estabilidad
la convivencia se dificulta y se generan nuevos conflictos y divisiones
en el seno de la sociedad. Todo aquel que actu de buena fe no puede
ser sorprendido, a posteriori, por nulidades a cuyas causas es ajeno. Por
ello es que la nulidad de lo actuado durante los gobiernos de facto slo
cabe para los actos pblicos, realizados en el mbito de la gestin de
gobierno y no para todo aquello que se encuentra incluido en las rela-
ciones privadas y la gestin administrativa del Estado.
Finalmente, tambin hay previsiones de responsabilidad especial para
los usurpadores o para los funcionarios cmplices en: Venezuela, a. 250;
Uruguay, a. 330; Per, a. 307; Mxico, a. 136; Honduras, a. 375.

CAPTULO CUATRO
1. El presidencialismo en Latinoamrica 263
A. Desenvolvimiento institucional 263

B. Alcance de los poderes del presidente en Amrica Latina 272
C. La institucin ministerial en el presidencialismo latinoame-
ricano 283
D. Alternativas parlamentarias dentro del presidencialismo lati-
noamericano 286
E. Evaluacin de las modalidades parlamentarias en el presi-
dencialismo latinoamericano 295
F. El caso del sistema parlamentario en Hait 297
G. El sistema democrtico popular cubano 298
CAPTULO CUATRO
1. El presdencialismo en Latinoamrica
A. Desenvolvimiento institucional
Bajo la influencia indiscutible del modelo estadounidense, Latinoam-

rica adopt el cuo gubernamental presidencialista, aunque no siguiendo
la orientacin congresional que caracteriza a la democracia del Norte.
Tanto en la letra de sus Constituciones, como en la prctica, el caudi-
llismo y la falta de espritu asociativo y democrtico que caracteriza al
subdesarrollo cvico y econmico de esta parte del continente, han de-
terminado una presencia hegemnica del poder presidencial y un papel
sealadamente debilitado para las asambleas legislativas y congresos.
De todos modos, las variables o modalidades de corte parlamentario
no escasean en nuestros pases, aunque los efectos niveladores del ejer-
cicio del poder, que dichas inclusiones debieran haber producido, no
se han hecho efectivas en la medida de las expectativas de esas in-
clusiones.
El presidencialismo latinoamericano est influido por el modelo boli-
variano, "cargado de competencias propias y con medios de influjo y
presin sobre los dems organismos del Estado"; estamos siguiendo en
esto el pensamiento de Luis Carlos Schica, quien agrega que el "apogeo
del Ejecutivo se explica por antecedentes histricos", provenientes de
los regmenes precolombino y colonial, de "motivaciones sicolgicas, de-
rivadas de la prestancia carismtica de conquistadores y caudillos",
de una "estructura social donde se advierte inexistencia de pluralidad de
poderes distintos y opuestos". Schica remata este pensamiento obser-
vando que "en el estadio del subdesarrollo, el poder no se ha institu-
cionalizado..., todava es poder subjetivo, autoridad encarnada... ; ello
determina la necesidad funcional, frente a la complejidad del Estado
moderno, de instaurar 'giles rganos unipersonales', que desfavorecen
a las vocingleras asambleas deliberantes". Sntesis exacta de las razones
que han determinado el fenmeno concentracionista del poder en nues-
263
tros pases: en un marco universal equivalente, aunque con equilibrios

ms ajustados y sin el sndrome corporativo que luce Latinoamrica"
A partir de un anlisis sociopoltico, Marcos Kaplan considera que la
multiplicacin de funciones y de poderes en el Estado latinoamericano
provoca el refuerzo del presidencialismo, afectando decisivamente el
papel y alcance de los partidos polticos, de los grupos intermedios, de
los sistemas electorales, de la participacin poltica y, tambin, del Par-
lamento (la poca trascendencia del debate parlamentario), y del Poder
Judicial. Observa Kaplan que se advierte la importancia y el peso en el
Estado del Ejecutivo, de los administradores, del establishment policiaco
militar, de la tecnoburocracia, de polticos y managers pblicos (corrom-
pidos y corruptores) en colusin con grupos y constelaciones de intere-
ses privados: ... sus polticas oscilan entre un sesgo nacional populis-
ta estatizante y otro elitista-privado-neocolonialista, o su combinacin
en proporciones variables.1"
Desde una perspectiva ahora institucional, Allan R. Brewer-Caras
afirma que la separacin de poderes en Amrica Latina ha originado
el inmovilismo del Estado y le ha impedido cumplir sus cometidos; ello
apoyado, adems, por la ausencia de representatividad de las asambleas
legislativas. Por ello sostiene que el presidencialismo con sujecin par-
lamentaria, tal como existe en Venezuela, debe ser modificado, forta-
leciendo el Poder Ejecutivo.1"
En contra de la parlamentarizacin del sistema de gobierno argenti-
no frente a una hiptesis de reforma constitucional se ha pronun-
ciado Jorge R. Vanossi, inclinndose, ms bien, a favor de una raciona-
lizacin en el desempeo del Ejecutivo y de la modernizacin en el
funcionamiento del Congreso.
La alta temperatura polmica que provoca la puja parlamentarismo-
presidencialismo en nuestro continente, se pone de manifiesto cuando
se cotejan algunas opiniones extremas, como la de Pinto Ferreira, quien
sostiene enfticamente que "el modelo del gobierno presidencial se re-
vela bien inferior, en su forma y en su esencia, en relacin al sistema
parlamentario, pues provoca una separacin ms profunda entre el elec-
torado, el Parlamento y el gobierno, causa generadora de graves con-
flictos constitucionales, inexistentes en el equilibrio poltico articulado
172 Op. Cit., nota 1, p. 128; vase, tambin, Fix-Zamudio, Hctor, "El sistema
presidencial y la divisin de poderes", Libro de homenaje a Manuel Garca Pela-

yo, Caracas, Universidad Central, p. 311.
173 Cfr. Kaplan, Marcos, "El presidencialismo latinoamericano", separata de Con-
tribuciones, publicacin trimestral de la Konrad Adenauer, abril de 1985.
174 Cfr. la obra de este autor, citada en la nota 37, p. 173.
por el parlamentarismo". Agrega Ferreira que el presidencialismo, ade-

ms, no facilita que los mejores hombres de cada pas sean llevados
a la primera magistratura en Amrica Latina: seala el caso de Rui
Barbosa, en su patria uno de los ms eminentes brasileos, candidatos
varias veces a presidente, y siempre vencido por la camarilla conjugada
de las fuerzas polticas?"
Destacamos que la presencia del presidente en el ejercicio del poder
es manifiesta dentro de la estructura del Estado: slo los factores reales
le ponen coto a esa realidad y, en algunos casos, la prohibicin de la
reeleccin y el control jurisdiccional de su desempeo. Los ministros
no controlan en la prctica la gestin presidencial, porque ellos pueden
ser elegidos y destinados libremente: "sus lazos personales y polticos
con el presidente los hace asesores subalternos". En ese orden de ideas
agrega Schica que "el rgimen pseudopresidencial latinoamericano ha
devenido casi un sistema de colaboracin de poderes, con igual origen
e intereses, dirigido por el Ejecutivo, con un control formal de legalidad
que ejercen los jueces".
El esquema clasificado del presidencialismo latinoamericano realiza-
do por Karl Lowenstein, que distingue presidencialismo puro, atenuado
(por la participacin ministerial) y neopresidencialismo (por la incorpo-
racin de variables parlamentarias), no resulta til, de cara a la reali-
dad, para entender a nuestro presidencialismo. Lo real es que los minis-
tros estn previstos en todos los pases, e intervienen en estado de
sumisin al presidente, sin controlarlo efectivamente; y las variables
parlamentarias, si bien han ido creciendo en los textos constitucionales
son, tambin, propuestas que han quedado ms en la letra que en el
rol efectivo de la desconcentracin del poder que suponen.
Ms bien estamos de acuerdo con Jorge Carpizo cuando sencilla-
mente define al presidencialismo latinoamericano como aquel carac-
terizado por un estricto predominio del presidente, y un papel impor-
tante asumido por el ejrcito.176 Nosotros podemos agregar que no slo
el ejrcito determina el poder del presidente en Amrica Latina, en
general son las corporaciones econmicas (nacionales y transnaciona-
les), gremiales y religiosas, las que impiden la realizacin del modelo.
Analizaremos las diversas variables funcionales del presidencialismo:
175 Cfr. Pinto Ferreira, Principios gerais do direito constitucional moderno, So

Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1971, vol. I, p. 308.
17'6 En un sentido concordante Biscaretti di Ruffia; cfr. Carpizo, Jorge, El pre-
sidencialismo mexicano, Mxico, Siglo XXI Editores, 1978, p. 17 y Biscaretti di
Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado, Mxico, FCE,
1975, p. 103.
a. Cmo se elije al presidente y al vicepresidente de la Repblica

en el caso de existir este ltimo?
1) Por el procedimiento de eleccin directa: Bolivia, a. 86: siempre
que obtuviera mayora absoluta; Colombia, a. 114; Repblica Domini-
cana, a. 49; Ecuador, a. 74; Honduras, a. 236: en este caso por mayo-
ra simple; Mxico, a. 81: segn lo fije la ley, que no requiere mayora
absoluta; Nicaragua, a. 146: por mayora simple; Panam, a. 172: en
este pas por mayora de votos; Paraguay, a. 173; Uruguay, a. 151: aqu
por mayora simple de votos, sin que se pueda acumular los sublemas;
Venezuela, a. 183: aqu por mayora relativa de votos.
2) Por doble vuelta, si no se obtiene mayora absoluta en la primera,
entre los dos ms votados (Brasil, a. 77.3: a los veinte das de la pri-
mera votacin; Costa Rica, a. 138: si ningn candidato obtiene el 40%
de los sufragios, en caso de empate se elige al de mayor edad; Chile,
a. 27: a los cuarenta das de la primera votacin; Guatemala, a. 184:
en un lapso no mayor de sesenta das ni menor de cuarenta y cinco das;
Per, a. 203: dentro de los treinta das siguientes).
3) Por eleccin indirecta, a cargo de un colegio electoral elegido
como los diputados, siempre que se obtenga la mayora absoluta de los
sufragios, y, en su defecto por el Congreso, precisando en primera vo-
tacin mayora absoluta, con resolucin del presidente del Senado, en
caso de empate (Argentina, aa. 81-84).
Por eleccin indirecta del Congreso, si no resulta la eleccin direc-
ta, primero entre los tres ms votados y si no resulta mayora absoluta,
entre los dos ms votados (Bolivia, a. 90).
En El Salvador la Constitucin guarda silencio sobre el procedimien-
to electoral de presidente y de vicepresidente de la Repblica.
b. En qu pases est prevista la figura del vicepresidente y qu
funciones tiene, adems de la sustitucin del presidente?
1) Est previsto en: Argentina: es el presidente del Senado, a. 75;
idem en Bolivia, a. 94; Brasil, a. 79: para auxiliar al presidente; Costa
Rica, a. 131: se eligen dos vicepresidentes, slo para sustituir al presi-
dente; Repblica Dominicana, a. 51: slo para sustitucin del presiden-
te; Ecuador, aa. 80 y 82: es el presidente nato del Consejo Nacional de
Desarrollo; El Salvador, a. 150: slo para sustituir al presidente; Gua-
temala, aa. 190 y 191: coadyuva con el presidente en la fijacin de la
poltica de Estado, interviene en las deliberaciones del Consejo de Mi-
nistros y coordina la labor ministerial; Nicaragua, a. 145: para cumplir
las funciones que le delegue el presidente; Panam, aa. 172 y 180: se
eligen dos vicepresidentes, que asisten sin voto al Consejo del Gabinete
y asesoran al presidente; Per, a. 203: se eligen dos vicepresidentes que
slo sustituyen al presidente; Uruguay, a. 150: es el presidente de la

Asamblea General y del Senado.
2) En Honduras no hay vicepresidente, pero estn contemplados tres
designados por el pueblo, en la misma eleccin del presidente, a los
efectos de sustituirlo ( a. 236); idem en Colombia, pero aqu el Con-
greso elige un designado cada dos arios ( a. 124).
c. Qu requisitos se deben cumplir para ser elegido presidente o vice-
presidente?
1) Ser nativos (Argentina, a. 76; Bolivia, aa. 61 y 88; Brasil, a. 12.3;
Colombia, aa. 94 y 115; Costa Rica, a. 131; Chile, a. 25; Repblica
Dominicana, a. 50; Ecuador, a. 74; El Salvador, a. 151; Guatemala, a.
185; Honduras, a. 238; Mxico, a. 82; Nicaragua, a. 147; Panam, a. 174;
Paraguay, a. 172; Per, a. 202; Uruguay, a. 151; Venezuela, a. 182).
2) Ser nativos por opcin (Argentina, a. 76).
3) Ser hijo de padre o madre nativa (El Salvador, a. 151; Mxico,
a. 82).
4) La edad mnima requerida es:
a) Veinticinco arios: Nicaragua, a. 147.
b) Treinta arios: Argentina, a. 76; Colombia, aa. 94 y 115; Costa Rica,
a. 131; Repblica Dominicana, a. 50; El Salvador, a. 151; Honduras,
a. 238.
c) Treinta y cinco arios: Bolivia, aa. 64 y 88; Ecuador, a. 74; Mxi-
co, a. 82; Panam, a. 174; Per, a. 202; Uruguay, a. 151; Venezuela,
a. 182.
d) Cuarenta arios: Chile, a. 25; Paraguay, a. 172.
5) Tener ciudadana en ejercicio: Argentina, a. 76: se exigen seis
aos; Colombia, aa. 94 y 115; Costa Rica, a. 131; Chile, a. 25; Repblica
Dominicana, a. 50; Ecuador, a. 74; El Salvador, a. 151: se exigen seis
arios antes de la eleccin; Honduras, a. 238; Mxico, a. 82; Nicaragua,
a. 147; Per, a. 202; Uruguay, a. 151.
6) Tener residencia en el distrito electoral al cual pertenece (Argen-
tina, a. 75: se exigen dos arios; Mxico, a. 82: un ao en el pas).
7) Pertenecer a la comunin catlica (Argentina, a. 76; Paraguay,
a. 172).
8) Renunciar seis meses antes al cargo de ministro o de presidente
de entidad econmica en la cual intervenga el Estado (Bolivia, a. 89).
9) No ser parientes consanguneos o afines en segundo grado del
presidente o vicepresidente en ejercicio (Bolivia, a. 89; Brasil, a. 14.7;
El Salvador, a. 152.2: para el 49 grado de consanguineidad o segundo
de afinidad; en este ltimo sentido: Guatemala, a. 186.c; Honduras, a.
240.6: incluye a los parientes del designado en el mismo sentido; Per,

a. 204).
10) No ser miembros de las Fuerzas Armadas (Bolivia, a. 89; Rep-
blica Dominicana, a. 50: al menos durante el ario anterior a la eleccin;
El Salvador, a. 152: tres arios antes del comicio; Guatemala, a. 186.e: cin-
co arios antes; Honduras, a. 239; Mxico, a. 82: seis meses antes de la
eleccin; en este ltimo sentido: Per, a. 204.4).
11) No ser miembro del clero de ninguna religin (Bolivia, a. 89; Costa
Rica, a. 131; El Salvador, a. 151; Guatemala, a. 1861; Honduras, a. 238;
Mxico, a. 82; Venezuela, a. 182).
12) No estar condenado a pena corporal, salvo rehabilitacin del Se-
nado (Bolivia, aa. 61 y 88; Colombia, a. 94: salvo por delitos polticos;
Panam, a. 174: por delitos contra la administracin; Venezuela, en-
mienda de 1973: por delitos cometidos en el ejercicio de la funcin
pblica).
13) Haber desempeado un alto cargo en la jerarqua del Estado o
haber ejercido, al menos durante cinco arios, una profesin universitaria
(Colombia, a. 94).
14) No haberse desempeado en un alto cargo del Estado segn la
nmina del a. 108 durante el periodo anterior a la eleccin (Colombia,
a. 129); idem, segn la nmina del a. 152, durante el lapso de seis meses
(El Salvador, a. 152.1); no haber sido ministro durante los ltimos seis
meses previos a las elecciones, ni ser miembro del Tribunal Electoral
(Guatemala, a. 186.d y g); no haber desempeado un alto cargo del
Estado, incluido el de designado (Honduras, a. 240.1); idem en Mxico,
segn la nmina del a. 82.VI, salvo renuncia con anterioridad de seis me-
ses a la eleccin; los ministros, si no han renunciado los ltimos seis
meses (Per, a. 204.3); los ministros, gobernadores o secretarios de la
Presidencia, al momento de la postulacin y hasta la eleccin (Venezue-
la, a. 184).
15) Estar afiliado a un partido poltico (Ecuador, a. 74; El Salva-
dor, a. 15). De hecho, en el presidencialismo latinoamericano el presiden-
te ejerce la jefatura del partido gobernante, lo cual es un factor directo de
concentracin de poder en el sistema, con tendencia al autoritarismo.177
16) Poseer moralidad e instruccin notoria (El Salvador, a. 151): esta
exigencia implica una gran potestad de veto a favor del rgano que
no est precisado en la Constitucin encargado de aplicar esta norma;
en sus manos estar abrir o cerrar las puertas a quienes aspiran a la
1" Vase Carpizo, Jorge, op. cit., nota anterior, p. 25.

presidencia, por motivos altamente subjetivos y haciendo peligrar la ob-

jetividad del trmite electoral; en el mismo sentido Paraguay, a. 172.
17) No ser vicepresidente o designado a quien se hubiere encargado
el ejercicio del cargo de presidente en caso de falta de ste (El Salva-
dor, a. 152.6; Guatemala, a. 187).
18) No tener deudas pendientes con el Estado (El Salvador, a. 127:
segn las especificaciones de esta disposicin; Honduras, a. 240.7: in-
cluyendo a los concesionarios del Estado).
19) No haber sido jefes de movimientos revolucionarios que hayan
alterado el orden constitucional, ni ocupado, como consecuencia de ello,
el gobierno (Guatemala, a. 186.a).
En Mxico la doctrina ha discutido si estos requisitos en el caso de
ese pas deben ser extensivos a los designados por el Congreso como
interinos. Carpizo y Tena Ramrez as lo han entendido con argumen-
tos convincentes.'"
d. Cunto dura el presidente en su cargo?
1) Cuatro arios: Bolivia, a. 87; Colombia, a. 114; Costa Rica, a. 134;
Repblica Dominicana, a. 49; Ecuador, a. 73; Honduras, a. 237.
2) Cinco aos: Brasil, a. 82; El Salvador, a. 154; Guatemala, a. 784;
Panam, a. 172; Paraguay, a. 174; Per, a. 205; Uruguay, a. 152; Vene-
zuela, a. 135: slo un periodo constitucional.
3) Seis arios: Argentina, a. 177; Mxico, a. 83; Nicaragua, a. 148.
4) Ocho aos: Chile, a. 25.
e. Cmo se resuelve la acefala presidencial?
1) Ocupa el cargo el vicepresidente (Argentina, a. 75; Bolivia, a. 93;
Brasil, a. 79; Costa Rica, a. 135; Repblica Dominicana, aa. 58 y 59;
Ecuador, a. 76; El Salvador, a. 150; Guatemala, a. 189; Nicaragua, a.
149; Panam, aa. 182 y 184; Per, a. 208; Uruguay, a. 150).
2) Cuando no puede serlo el vicepresidente o por no estar prevista
la vicepresidencia:
a) Elige un nuevo presidente el Congreso (Argentina, a. 75: hasta que
cese la causa de la inhabilidad o se elija un nuevo presidente).
b) Ocupan el cargo los presidente del Senado, de Diputados, de la
Corte Suprema de Justicia, en ese orden (Bolivia, a. 93; Brasil, a. 80:
primero el presidente de Diputados; Costa Rica, a. 135: el presidente
de la Asamblea; Repblica Dominicana, aa. 58 y 59: el presidente de
la Corte de Justicia; Ecuador, a. 76: el presidente del Congreso y de la
Corle; Nicaragua, a. 149: el presidente de la Asamblea Nacional; Per,
a. 208: el presidente del Senado, quien llama de inmediato a elecciones;
1" Idem, p. 53'.

Uruguay, a. 153: el senador que ocupa el primer lugar de la lista ms

votada del lema ms votado; Venezuela, a. 187: el presidente o el vice-
presidente del Congreso, o el presidente de la Corte, en ese orden, si no
puede asumir el electo, o el ministro que elija el presidente, si la vacan-
te fuere temporaria.
e) Ocupa el cargo un sustituto designado previamente por el Congre-
so, cosa que debe hacerse cada dos aos; a falta de designado lo ocupan
los ministros o los gobernadores, segn el orden legal o de probabili-
dad, en el caso de los segundos (Colombia, a. 124; El Salvador, a. 131.17:
sin el requisito de los dos arios; a falta de designado se designa otro; en
este ltimo sentido: Guatemala, a. 189: para ser designado se pre-
cisan los dos tercios de los votos de los miembros del Congreso); en
Honduras ocupa el cargo el designado de turno y a falta de todos ellos
lo ocupa el presidente del Congreso o de la Corte, en ese orden, y si
est pendiente la eleccin del presidente y de los designados, lo ocupa
el del Consejo de Ministros (a. 242).
d) Ocupa el cargo, si la acefala es temporal, el ministro de acuerdo
con su precedencia legal o, en su defecto, el presidente del Senado, de
la Corte o de Diputados; idem si es definitiva hasta el llamado a elec-
ciones (Chile, a. 29); en Panam ocupa el cargo el ministro elegido por
sus colegas (aa. 82 y 184).
e) Ocupa el cargo quien designe el Congreso por los dos tercios de
votos producida la acefala temporal o absoluta, y estando en receso
aquel quien designe la Comisin Permanente hasta que se produzca aque-
lla eleccin (Mxico, a. 84); el Congreso designar un ministro (Pa-
raguay, a. 179); idem en Venezuela, en caso de acefalia absoluta, dentro
de los treinta das siguientes (Venezuela, a. 187).
f. Hasta cuando ocupa el cargo el sustituto?
1) Hasta la finalizacin del periodo (Bolivia, a. 93: pero si falta el vice-
presidente y no han pasado tres arios del periodo se convoca a eleccio-
nes; Colombia, a. 127: salvo que no sea el designado quien asume, sino
un ministro o un gobernador, en cuyo caso hay que llamar a elecciones;
Costa Rica, a. 135; implcito en Repblica Dominicana, a. 59: pero
si es por falta de vicepresidente, corresponden nuevas elecciones; Ecua-
dor, por inferencia del silencio normativo, pero si falta el vicepresiden-
te, el Congreso elige uno nuevo; El Salvador, a. 155; Guatemala, a. 189;
Honduras, a. 242; Mxico, a. 85: siempre que la vacante se produjere
dentro de los ltimos cuatro aos del mandato; Nicaragua, a. 149: de-
bindose nombrar nuevo vicepresidente; Panam, a. 184; Paraguay, a.
179: siempre que faltare menos de dos aos para concluir el periodo;
Uruguay, a. 155: por interpretacin frente al silencio de la norma; Ve-

nezuela, a. 187: en caso de vacante absoluta del presidente en ejercicio).
2) Hasta que cese el impedimento o un nuevo presidente sea elegido
(Argentina, a. 75; Chile, a. 29: si es temporal; idem en El Salvador, a.
155; Uruguay, a. 177: cuando el sustituto lo fuera en forma temporaria).
3) Se proceder a una nueva eleccin a los noventa das de dada la
vacante (Brasil, a. 79: para completar periodo); o despus de la eleccin
general del Parlamento, si faltan menos de dos arios para finalizar el
periodo, o dentro de los diez das si faltaren ms de dos arios (Chile,
a. 29; Mxico, a. 84: dentro de los cien das de elegido el interino, para
completar mandato; Panam, a. 184: siempre que le tocare ocupar el
cargo a un ministro y la vacante se produjere despus de dos arios de
iniciado el periodo); si faltare ms de dos arios para concluir el periodo
y la acefala fuera absoluta (Paraguay, a. 179); se debe llamar de in-
mediato a elecciones: Per, a. 208; el llamado se har slo cuando la
acefala se produjere antes de asumir el presidente electo, y ser con-
vocada por el Congreso (Venezuela, a. 187).
g. Puede ser reelegido el presidente?
La respuesta a esta transcendente cuestin ha sido dismil:
1) Hay pases que nicamente admiten la reeleccin despus de un
periodo: Argentina, a. 77; Bolivia, a. 87; Brasil, a. 82; Colombia, a. 129;
Chile, a. 25; Per, a. 205. En Chile no se admite la reeleccin de quien
cubre la acefala presidencial (a. 29).
2) Otros disponen que la reeleccin tan slo es posible de un periodo
y medio: El Salvador, por inferencia del a. 152.1.
3) En tanto que hay los que establecen que ello es posible slo des-
pus de dos periodos: Panam, a. 173; nicamente despus de cinco
aos de su cese: Uruguay, a. 152: incluso los sustitutos; solamente si
han pasado ms de cien das de ejercer la presidencia durante el perio-
do anterior o ms de diez aos, si el anterior presidente ocup ms de
la mitad de un periodo: Venezuela, a. 185.
4) Puede ser reelegido sin restriccin de ninguna naturaleza: Repbli-
ca Dominicana y Nicaragua, por silencio normativo; dem en Paraguay,
con apoyo en el a. 173. En este ltimo pas la reeleccin indefinida fue
dispuesta en la reforma de 1977 con miras a perpetuar el ejercicio pre-
sidencial del dictador Stroesner.179
5) En ningn caso est admitida la reeleccin en: Costa Rica, aa. 132
y 134; Ecuador, a. 73; Guatemala, a. 187: ni siquiera el sustituto; Hon-
1" Prieto, Justo J., op. cit., nota 9.

272 HUMBERTO OUIROGA LAVI
duras, a. 239; Mxico, a. 83: inclusive los interinos, provisionales o sus-

titutos.
Carlos Restrepo Piedrahita considera que la reeleccin presidencial,
aun despus de un periodo intermedio, no es una buena institucin po-
ltica, porque auspicia la consolidacin de liderazgos ex presidenciales
(las jefaturas naturales), con afectacin en el desenvolvimiento partida-
rio.18 Nosotros creemos que la ley no debe compulsar la voluntad po-
pular: el pragmatismo de los Estados Unidos ha optado por la solucin
intermedia de permitir una sola reeleccin, prohibiendo las posteriores.
En Mxico no es pacfica la posicin de la doctrina sobre si resulta
conveniente o no mantener la prohibicin absoluta de la reeleccin pre-
sidencial. Emilio Rabasa ha sostenido que la prohibicin no slo es intil
sino atentatoria; Felipe Tena Ramrez la ha calificado de antidemocr-
tica, en forma correspondiente con el pensamiento de Daniel Moreno;
por su parte, Jorge Carpizo sostiene que el principio de no reeleccin
es una de las principales reglas del juego del sistema, si ella se alterara
se modificara el equilibrio sobre el cual se sustentan las bases consti-
tucionales del sistema politico mexicano."'
B. Alcance de los poderes del presidente en Amrica Latina
No cabe duda que no obstante que en varias de las Constituciones

latinoamericanas se sostiene, en forma enftica, que el Poder Ejecutivo
lo ejercen el presidente de la Repblica y los ministros de Estado (Pa-
nam, a. 170), el presidente y el vicepresidente, los ministros, vicemi-
nistros y funcionarios dependientes (Guatemala, a. 182 y El Salvador, a.
150), el presidente y los ministros (Costa Rica, a. 130 y Bolivia, a. 85) o
que en Uruguay se establezca, asimismo, que el presidente ejerce dicho
Poder "actuando con los ministros o con el Consejo de Ministros" (a.
149) y que en Venezuela dicho ejercicio le es asignado al presidente
y dems funcionarios que fije la Constitucin y las leyes (a. 181), a pesar
de tales precisiones normativas, ellas no dejan de ser una simple ex-
presin de deseos: la concentracin de poder a favor del presidente lo
convierte, efectivamente, en el titular del gran "poder del Estado" que
l encarna. No hay poder compartido sino, en todo caso, el control mi-
nisterial del ejercicio unipersonal del poder.
180 Op cit., nota 32, p. 112.

181 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 176, p. 59; Rabasa, Emilio, La Constitucin y
la dictadura, Mxico, Porra, 1956, p. 135; Tena Ramrez, Felipe, op. cit., nota
87, p. 444; Moreno, Daniel, Derecho constitucional, Mxico, Ed. Pax, 1972, p. 391.
Un criterio diferente al sostenido por nosotros lo sustenta Csar Quin-

tero, al menos respecto de Panam, pas donde segn el jurista citado,
el Ejecutivo es colegiado, porque est integrado por el presidente "y"
los ministros. Por su lado, Humberto La Roche interpreta que los de-
ms funcionarios a los cuales se refiere el a. 181 de la Constitucin de
Venezuela, son los ministros, los comisionados del presidente y los jefes
de las oficinas centrales de la presidencia y el gobernador del Distrito
Federa1.182
Importa, por consiguiente, determinar cmo se conforma el campo de
potestades del presidente de la Repblica en Latinoamrica, y en qu
medida su gran vastedad ha podido ser morgerada por la inclusin
de variables parlamentarias, robusteciendo el papel del primer ministro
como ocurre en Per o del Consejo de Ministros como ocurre en
Uruguay. Tambin deberemos analizar el potencialismo de las asam-
bleas legislativas en el control de las decisiones polticas, a partir de
Ja introduccin de la investidura ministerial o de la censura a esos fun-
cionarios.
Es determinante precisar qu tipo de "jefaturas" ejercen los presiden-
tes en Latinoamrica. Si ellos se reservan la decisin final de la jefa-
tura poltica en el gobierno y no la ceden a ningn rgano, por ms
que se unjan primeros ministros o consejos ministeriales, la figura pre-
sidencial es el eje de todo el sistema de gobierno. Las otras jefaturas
se agregan a aqullas y consolidan el cuadro de concentracin de po-
der. Veamos cmo se configuran las referidas jefaturas.
a. El presidente es el /efe del Estado y, en consecuencia de ello:
1) Es el jefe supremo de la nacin (argentina, a. 86.1; Paraguay, a.
180.1); de tal forma que l representa al Estado hacia afuera, en sus
relaciones internacionales, y tambin hacia adentro, ejerciendo la con-
duccin poltica; con tal carcter defiende la seguridad exterior de la
Repblica (Bolivia, a. 96.18; Colombia, a. 120.9; Chile, a. 24; Nicaragua,
a. 150.2; Uruguay, a. 168.1).
2) Dirige las relaciones internacionales de la Repblica (Costa Rica,
a. 140.12; Chile, a. 32.17; El Salvador, a. 168.5; Guatemala, 183.o; Hon-
duras, a. 245.12; Per, a. 211.14; Nicaragua, a. 150.8; Panam, a. 179.9;
Paraguay, a. 180.6; Colombia, a. 120.9 y 20; Venezuela, a. 190.5).
3) Le corresponde al gobierno la administracin de la Repblica ...
(Chile, a. 24).
4) Mantiene ilesa la soberana de la Repblica y la integridad del
territorio (El Salvador, a. 168.2; Guatemala, a. 183.n; Honduras, a. 245.3).
182 Quintero, Csar, op. cit., nota 14, p. 111; La Roche, Humberto, op. cit.,
nota 90, pp. 124 y 125.

5) Provee a la defensa y seguridad de la nacin ... (Guatemala, a.

1831; Per, a. 211.4).
6) Representa al Estado (Honduras, a. 245.2; Per, a. 211.2 y 14;
Venezuela, a. 190.5).
7) Determina la poltica exterior y asume la direccin poltica de la
guerra (Ecuador, a. 78.f y 11).
8) Finalmente, en el ejercicio de la jefatura del Estado, el presiden-
te maneja las relaciones internacionales, concluye y firma tratados,
nombra y recibe embajadores, declara la guerra, aunque lo haga con la
intervencin del Congreso (Argentina, a. 87.1, 10, 14 y 18; Bolivia, a.
96.2 y 3; Brasil, a. 84.VII, VIII y XIX; Colombia, a. 120.9, 10, 17 y 21;
Repblica Dominicana, a. 55.4, 5 y 6; Ecuador, a. 78.f; El Salvador, a.
168.4, 5 y 13; Guatemala, a. 183.k, o y p; Honduras, a. 245.13, 14, 15
y 17; Mxico, a. 89.111, VIII y X; Paraguay, a. 180.6; Per, a. 211.14,
15, 16 y 19; Uruguay, a. 168.15, 16 y 20; Venezuela, a. 90.5).
9) Tambin dirige la poltica de integracin econmica y social en
el mbito internacional y en el nacional (Honduras, a. 245.34).
b. El presidente es el jefe poltico, en su carcter de jefe supremo
de la nacin (Argentina, a. 86.1; Paraguay, a. 180.1). Ello est explcito
en Honduras cuando se le asigna la direccin de la poltica general del
Estado (a. 245.2) y en Nicaragua cuando se le otorga la direccin del go-
bierno, (a. 150.12); idem en Per, a. 211.3. Esta atribucin se encuentra
especificada del siguiente modo:
1) En los mensajes de apertura de las sesiones legislativas el presi-
dente establece las pautas y directivas de la poltica nacional, respon-
sabilizndose por su conduccin (Argentina, a. 86.11; Bolivia, a. 96.10;
Brasil, a. 84.XI; Colombia, a. 118.4; Costa Rica, a. 139.4; Repblica
Dominicana, a. 55.22; Ecuador, a. 78.o; El Salvador, a. 168.6; Guatema-
la, a. 183.i; Honduras, a. 245.8; Nicaragua, a. 150.15; Panam, a. 178.5;
Paraguay, a. 180.10; Per, a. 211.7; Uruguay, a. 168.5).
2) Nombra y remueve discrecionalmente a los ministros, sin interven-
cin del Congreso (Argentina, a..86.5; Bolivia, a. 99; Brasil, a. 84.1; Co-
lombia, a. 120.1; Costa Rica, a. 139.1; Chile, a. 32.8; Repblica Domi-
nicana, a. 55.1; Ecuador, a. 78.e; El Salvador, a. 162; Honduras, a. 245.5;
Nicaragua, a. 150.6; Panam, a. 178.1; Paraguay, a. 180.7; 'Per, a. 216:
tambin nombra al presidente del Consejo de Ministros; Venezuela,
a. 190.2).
Destacamos que en Mxico se requiere aprobacin del Senado (a. 89.
III) y en Per del presidente del Consejo de Ministros (a. 216).
3) Tiene la iniciativa legislativa (Argentina, a. 68; Brasil, a. 84.111;
Colombia, a. 118.7; Costa Rica, a. 140.5; Guatemala, a. 183.g; Honduras.
a. 245.9; Nicaragua, a. 150.3; Uruguay, a. 168.7: inclusive presentar

proyectos de urgente tratamiento).
Esta potestad que en los papeles puede parecer ingenua o inocua,
pues tambin es compartida por cada legislador, en los hechos es muy
importante, dado que la influencia de la disciplina partidaria, hace que,
generalmente, los proyectos que tienen va libre en el Legislativo, sean
los iniciados por el Ejecutivo.
4) Dicta reglamentos autnomos en todas aquellas materias ajenas
a la competencia de la ley (Chile, a. 32.7); sta es, prcticamente una
atribucin legislativa remanente a favor del presidente, de carcter or-
dinario y no provisorio.
5) Dicta medidas provisorias con fuerza de ley (Colombia, a. 118.8:
previa intervencin del Congreso; dem en Chile, a. 32.3: previa dele-
gacin del Congreso; Nicaragua, a. 150.4 y 138.16: durante el receso de
la Asamblea; Paraguay, a. 183: en caso del receso del Congreso, de-
bindolos poner en conocimiento de las Cmaras dentro de los sesenta
das del prximo periodo; Per, a. 211.10: previa delegacin del Con-
greso). Esta potestad implica un verdadero poder legislativo a favor del
presidente que, si es ejercido sin control, significa una virtual suma del
poder pblico. A partir del ejercicio restringido o excesivo de este po-
der, podemos dimensionar adecuadamente el alcance del presidencia-
lismo latinoamericano.
Recordamos que en Mxico el Ejecutivo tiene atribuciones legislativas
a travs del Consejo de Salubridad General, sobre materias de su com-
petencia.183
Claro que todos estos casos no son equivalentes, porque mientras en
Colombia y Chile se exige previa intervencin o delegacin del Con-
greso, en Paraguay y Nicaragua no existe dicha condicin; la nica
exigencia es que el Legislativo est en receso. El potestamiento en M-
xico es regular, pero tan slo en las materias indicadas.
Quizs el facultamiento ms peligroso sea aquel que es ejercido en
situaciones extraordinarias o de urgencia, debido a que no resultar di-
fcil invocar dicha circunstancia, mxime si ello no est sujeto a Control
de razonabilidad.
6) Dicta medidas extraordinarias, previa autorizacin del Congreso
o con cargo de darle cuenta (Per, a. 211.20; Venezuela, a. 190.8; Co-
lombia, a. 80; Mxico, a. 131.2; Panam, a. 153.16). Nos remitimos a las
especificaciones que ya efectuamos sobre el tema al tratar 'las "atribu-
ciones extraordinarias" durante las emergencias.
183 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 176, p. 104.

7) Asume las facultades legislativas que le delegue la Asamblea Ge-

neral durante el receso (Nicaragua, a. 150.7; Panam, a. 153.16).
8) Veta total o parcialmente las leyes (Argentina, a. 72; Bolivia, a.
76; Brasil, a. 84.V; Colombia, a. 118.7; Costa Rica, a. 140.5; Chile, a. 70;
Repblica Dominicana, a. 41; Ecuador, a. 78.b; El Salvador, a. 137;
Guatemala, a. 183.b; Honduras, a. 245.33; Mxico, a. 72.c; Nicaragua,
a. 150.3; Panam, a. 178.6; Paraguay, aa. 157 y 158; Per, a. 211.8; Uru-
guay, a. 168.6; Venezuela, a. 173); poder de bloqueo relativo, de indis-
cutible importancia poltica. En Argentina si el veto es parcial lo no
vetado no puede ser promulgado, para no afectar la unidad del pro-
yecto; en Mxico no son susceptibles de veto presidencial las reformas
constitucionales. 184 [Completar el estudio del veto en el punto referido
a la formacin de las leyes.]
9) Es el presidente del Consejo de Ministros (Uruguay, a. 161; Vene-
zuela, a. 193; Costa Rica, a. 147; Guatemala, a. 195; Honduras, a. 252;
Panam, a. 196; Per, a. 215: slo cuando lo convoca o cuando asiste
a sus reuniones).
10) Invalida las rdenes que dieran los ministros, a partir de sus ins-
trucciones (Colombia, a. 135), pero slo cuando ellas fueran inconstitu-
cionales (Panam, aa. 178.7 y 181).
11) Crea y suprime servidos pblicos (Colombia, a. 120.21: crea car-
gos pblicos; Honduras, a. 245.35; Uruguay, a. 168.22: respecto de ban-
cos; Venezuela, a. 190.11: en caso de urgencia).
12) Nombra y remueve a los gobernadores de los estados y los rene
en Convencin con el objeto de coordinarlos (Venezuela, aa. 22 y 168.
19); la potestad de designacin slo subsistir hasta en tanto se dicte
la ley que fije el procedimiento de designacin democrtica.
13) Vela por la armona entre el capital y el trabajo, pudiendo revi-
sar y fijar el salario mnimo (Honduras, a. 245.41 y 42); esta es otra
atribucin del presidente que le otorga un poder poltico exclusivo de
enorme importancia.
14) Concede privilegios por tiempo determinado a los inventores de
algn ramo industrial (Mxico, a. 89.XV; Uruguay, a. 168.21).
15) Regula las tarifas arancelarias de conformidad con la ley (Co-
lombia, a. 120.22: en materia aduanera, Honduras, a. 245.23; Per, a.
221.22); aun en el caso de que la ley fije topes mximos y mnimos tari-
farios, este potestamiento implica un gran poder poltico a favor del
presidente.
184 Idem, p. 87.

16) Organiza el crdito pblico y regula el cambio internacional y el

comercio exterior (Colombia, a. 120.22).
17) Dirige la poltica econmica y financiera del Estado (Honduras,
a. 245.30; Nicaragua, a. 150.13).
18) Determina la poltica de seguridad nacional (Ecuador, a. 78.d).
19) Dirige y orienta la educacin pblica (a. 245.28).
20) Elabora el presupuesto (Bolivia, a. 96.7; Brasil, a. 84.XXIII; Costa
Rica, a. 140.15; Colombia, a. 118.4; Repblica Dominicana, a. 55.23;
Guatemala, a. 183.j; Nicaragua, a. 150.5; Panam, a. 179.7; Paraguay,
a. 180.4; Uruaguay, a. 168.19); iniciativa sta que debe ser considerada
como de carcter preminente en la conduccin poltica del Estado.
21) Decreta crditos adicionales al presupuesto (Venezuela, a. 190.14);
esta atribucin, sin control por parte del Congreso, da pie a un manejo
discrecional de las fianzas pblicas por parte del presidente.
22) Procura la armona social y conserva la paz y tranquilidad inte-
riores y la seguridad de la persona humana (El Salvador, a. 168.3); po-
testamiento que otorga una indiscutible preeminencia poltica. En un
sentido equivalente, al potestar al presidente para la conservacin del
orden pblico (Guatemala, a. 183.b; Ecuador, a. 78.d; Costa Rica, a.
140.6; Colombia, a. 120.7; Bolivia, a. 96.18; Honduras, a. 245.4; Panam,
a. 178.3; Per, a. 211.4; Uruguay, a. 168.1).
23) Dicta o presenta planes de desarrollo (Bolivia, a. 96.8; Colombia,
a. 118.3; Guatemala, a. 183.m; Honduras, a. 245.22; Nicaragua, a. 150.13;
Per, a. 211.21). Luis Carlos Schica destaca que al asumir la iniciativa
de la planeacin econmica, el presidente intensific su poder poltico
sobre las decisiones de mayor y ms largo alcance.185
24) Convoca a elecciones generales (Per, a. 211.5).
25) Decreta por s solo el Estado de sitio (u otras emergencias); cuan-
do no interviene el Congreso el poder poltico del Ejecutivo es de enor-
me magnitud. Dichas hiptesis fueron comparadas al estudiar el tema.
Pero podemos destacar que en Honduras puede el presidente dictar
medidas extraordinarias en materia econmica y financiera, cuando lo
requiera el inters nacional, exigindosele tan slo dar cuenta al Con-
greso (a. 245.20).
26) Decreta amnistas por delitos polticos (Bolivia, a. 96.13); atribu-
cin sta de neto corte poltico, tradicionalmente reservada al legis-
lativo.
27) Otorga indultos (Chile, a. 32.16; Repblica Dominicana, a. 55.27;
El Salvador, a. 168.10; Guatemala, a. 183.r: respeto de las multas por
185 Op. cit., nota 1, p. 101.

278 HUMBERTO QUI:BOGA LAVIE
impuestos; Honduras, a. 245.24; Mxico, a. 89.XIV; Panam, a. 179.12;

Paraguay, a. 180.9; Per, a. 211.23; Venezuela, a. 190.21).
28) Interviene en el banco de emisin y en el resto del sistema ban-
cario privado (Colombia, a. 120.14); atribucin que le confiere un gran
poder poltico al presidente y que muchos especialistas han propuesto
que sea suprimida."6
29) Convoca a plebiscito o consulta popular (Chile, a. 32.4); potes-
tad de indiscutible importancia politica.
30) Convoca al Congreso o a la Asamblea Legislativa a sesiones ex-
traordinarias (Argentina, a. 55; Bolivia, a. 96.5; Colombia, a. 118.2; Costa
Rica, a. 140.14; Chile, a. 32.2; Guatemala, a. 183.1; Honduras, a. 245.6;
Mxico, a. 89.XI; Panam, a. 178.4; Per, a. 211.6; Uruguay, a. 168.8;
Venezuela, a. 190.9); es una tradicin parlamentaria negarle a dichos
cuerpos legislativos la potestad de autoconvocatoria de las sesiones ex-
traordinarias.
31) Disuelve el Congreso (Paraguay, a. 182: debe convocar a nuevas
elecciones para completar mandato, salvo que faltare menos de un ario
para ello) o la Cmara de Diputados, una sola vez durante el periodo
presidencial (Chile, a. 32.5); lo cual indica, tambin, la alta dosis de
poder poltico que concentra el presidente. Esta potestad tambin est
reconocida en Per, luego de tres censuras al Consejo de Ministros
(aa. 277 a 230).
32) Designa como senadores a un ex rector y a un ex ministro (Chile,
a. 32.6).
33) Hace expulsar extranjeros cuyas actividades fueran perjudiciales
al orden pblico (Repblica Dominicana, a. 55.16); norma que, sin el
respeto al debido proceso legal, puede generar graves violaciones a la
libertad individual y afectar la integracin latinoamericana.
34) Adopta medidas de salubridad a travs del Consejo de Salubridad
y de la Secretara de Estado respectiva (Mxico, a. 73.XVI).
En Mxico, adems de los poderes explcitos con implicaciones polti-
cas, el presidente ejerce, de hecho, una trascendente potestad no escri-
ta: ser el gran elector de su sucesor, para muchos una de las notas ms
sobresalientes del sistema institucional de ese pas, que ha permitido
conservar al PRI como protagonista excluyente de la poltica nacional.187
c. El presidente es el jefe de la administracin general del pas, y en
tal carcter:
186 Vase Restrepo Piedrahita, Carlos, op. cit., nota 32, p. 93.
187 Vase Carpizo, Jorge, "Mxico, Pekler Ejecutivo. 1950-1975", Evolucin de
la organizacin . , cit., nota 23, p. 85.
1) Expide instrucciones y reglamentos para poder ejecutar las leyes
de la nacin (Argentina, a. 86.2; Bolivia, a. 96.1; Brasil, a. 84.1V; Co-
lombia, a. 120.3; Costa Rica, a. 140.3; Chile, a. 32.8; Repblica Domi-
nicana, a. 55.2; Ecuador, a. 78.c: en el plazo de noventa das prorroga-
bles; El Salvador, a. 168.14; Guatemala, a. 183.e; Honduras, a. 245.11;
Nicaragua, a. 150.10; Panam, a. 179.14; Paraguay; a. 180.1; Per, a.
211.8 y 11; Uruguay, a. 168.4; Venezuela, a. 90.10).
En Cuba es atribucin del jefe del gobierno firmar decretos-leyes
(a. 91.h), siendo el Consejo de Ministros el encargado de reglamentar
las leyes (a. 97), atribucin sta mucho ms amplia que la de dictar
reglamentos. Salvado el caso del rgimen parlamentario de Hait don-
de el poder reglamentario lo ejerce el primer ministro, Mxico es el
nico pas latinoamericano que no le otorga (en forma explcita) la po-
testad reglamentaria al presidente. La Constitucin slo dice que l
deber proveer "en la esfera administrativa a la exacta observancia" (de
las leyes), texto que le ha permitido a la jurisprudencia y a la doctrina
sostener que all se encuentra implcita dicha potestad.128
No podemos olvidar que el modelo de los Estados Unidos tampoco
le asigna la potestad reglamentaria al presidente (las leyes se otorgan
cuando lo juzguen necesario), sino que lo obliga a "velar por su_ fiel
cumplimiento" (el de las leyes). De esta forma, en dicho pas no se le
facilita al presidente la posibilidad de desnaturalizar de hecho a las
leyes o a no cumplirlas cuando el manejo poltico del presidente lo
juzgue conveniente, como ha acontecido en Latinoamrica.
En Mxico se discute si el presidente puede dejar de aplicar una ley
por inconstitucional, a partir de la circunstancia de que siendo ministro
de gobierno Gabino Fraga, ste se pronunci afirmativamente. En sen-
tido contrario, a partir de que el presidente tuvo oportunidad de pro-
nunciarse a travs del veto."9
2) Coordina la administracin pblica (Panam, a. 178.2).
3) Vigila el buen funcionamiento de los servicios y dependencias ad-
ministrativas (Costa Rica, a. 140.8).
4) Vela por la eficaz gestin de los negocios pblicos (El Salvador,
a. 168.15).
5) Hace designaciones de jueces, embajadores y funcionarios de la
administracin, en su caso con acuerdo del Senado, y los remueve, sal-
vo que gozaren de estabilidad o de un procedimiento de remocin
especial (Argentina, a. 86.5 y 10; Bolivia, a. 96.14, 15 y 16; Brasil, a.
88 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 176, p. 105.

158 'dem, p. 97, y Carrillo Flores, Antonio, "El Ejecutivo y las leyes inconstitu-
cionales", Revista de la Escuela Nacional de Juristas, Mxico, 1942, p. 258.
84.XIV, XV y XVI; Colombia, aa. 119.1 y 120.1, 4 y 5; Costa Rica, a.

140.1 y 2; Chile, a. 32.11, 12 y 14; Repblica Dominicana, a. 55.9 y
11; Panam, a. 179.3, 6 y 11; Paraguay, a. 180.7 y 8; Uruguay, a. 168.9,
12 y 13: incluye el poder de destitucin con acuerdo del Senado; pero
si dicho cuerpo no se pronuncia en noventa das, la decisin presiden-
cial vale por s sola; Venezuela, a. 190.16, 17 y 18). Segn Carpizo, el
presidente slo puede remover a los trabajadores que gocen de su con-
fianza, con apoyo en el a. 123 constitucional.19
6) Concede jubilaciones, pensiones y montepos (Argentina, a. 86.7;
Guatemala, a. 183.t; Honduras, a. 245.39; Uruguay, a. 168.3).
7) Ejerce vigilancia y control de las instituciones bancarias (Colom-
bia, a. 120.14 y 15; Honduras, a. 245.1).
8) Negocia emprstitos nacionales (Venezuela, a. 190.13).
9) Concede personera jurdica a asociaciones (Honduras, a. 245.40).
10) Celebra contratos de inters nacional (Colombia, a. 120.13; Vene-
zuela, a. 168.15).
11) Recauda las rentas y decreta su inversin, de acuerdo con el pre-
supuesto (Argentina, a. 86.13; Bolivia, a. 96.6; Colombia, a. 120.11; Costa
Rica, a. 140.7; Chile, a. 32.22 hasta el 2% del presupuesto para pagos
impostergables sin autorizacin del Congreso; Repblica Dominicana,
a. 55.3; Guatemala, a. 183.9; Honduras, a. 245.19 y 26; Panam, a. 179.5;
Paraguay, a. 180.5; Per, a. 211.20; Uruguay, a. 168.18; Venezuela, a.
190.12).
12) Distribuye las competencia entre los ministros (Colombia, a. 132:
potestad administrativa pero de inocultable alcance poltico que confir-
ma al presidente como jefe del gobierno).
13) Delega potestades (administrativas) a los gobernadores (Colom-
bia, a. 135).
14) Hace cumplir las resoluciones judiciales (Bolivia, a. 96.12; Colom-
bia, a. 119.2; Costa Rica, a. 140.9; Chile, a. 32.15; El Salvador, a. 168.9;
Honduras, a. 245.10; Mxico, a. 89.XII; Per, a. 211.12 y 13; Uruguay,
a. 168.23).
15) Concede patentes de privilegio temporal a inventores (Colombia,
a. 120.18).
16) Crea y habilita puertos (Bolivia, a. 96.22 se refiere a los puer-
tos menores; Repblica Dominicana, a. 55.19; Mxico, a. 89.XIII).
17) Concede y cancela cartas de naturalizacin (Colombia, a. 120.17;
Honduras, a. 245.38).
190 Op. cit., nota 187, p. 87.

18) Celebra contratos administrativos (Panam, a. 179.8) y negocia

emprstitos (Per, a. 211.20).
d. El presidente es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas como
ya qued sealado al estudiar este tema y en tal carcter:
1) Provee empleos militares y dispone de dichas Fuerzas (Argentina,
a. 86.16 y 17; Bolivia, a. 96.19; Brasil, a. 84.XII; Colombia, a. 120.6;
Chile, a. 32.18 y 19; Repblica Dominicana, a. 55.14; Ecuador, a. 78.i
y 1; El Salvador, a. 168.12; Honduras, a. 245.36; Mxico, a. 89.IV, V,
VI y VII; Panam, a. 179.2 y 13; Paraguay, a. 180.11; Uruguay, a. 168.
11 y 14: tambin los remueve).
2) Dispone movilizaciones y requisiciones de Fuerzas (Ecuador, a.
78.j; Brasil, a. 84.XIX).
3) Fija el contingente de las mismas (Venezuela, a. 190.4) y dispone
de ellas y de la Guardia Nacional para la defensa exterior y la segu-
ridad interior (Mxico, aa. 76.IV y 89.VI).
4) Repele todo ataque o agresin exterior (Repblica Dominicana, a.
55.15; Colombia, a. 120.g; Honduras, a. 245.4; Per, a. 211.18).
5) Permite el trnsito de fuerzas extranjeras por el territorio nacional
(Brasil, a. 84.XXII; Honduras, a. 245.43).
6) Preside el sistema de defensa nacional (Per, a. 211.7).
Luis Carlos Schica sostiene que en Colombia la jefatura de las Fuer-
zas Armadas por parte del presidente es simblica, porque, en la prc-
tica, se ha instaurado la tradicin de que el ministro de Defensa sea
el jefe de ms alta graduacin de las Fuerzas, y no que libremente
decida el presidente.191 Aun siendo as, lo cierto es que el presidente
mantiene su potestad de destituir a un ministro que no compatibiliza
con su poltica y, al intervenir en la designacin de los mandos, conser-
va las potestades bsicas que le asigna la Constitucin, aun frente a
una prctica mutacionista generadora de tensiones posibles. De todos
modos no puede negarse que la tendencia penetrativa de las Fuerzas
Armadas en el poder poltico, tan acentuada en la historia de los pa-
ses latinoamericanos, abre una permanente hiptesis de desconfianza o
escepticismo sobre la efectiva prevalecencia del poder civil sobre el
militar en nuestro continente.
e. Funciones jurisdiccionales del Ejecutivo:
Es una sola regla de oro de la forma republicana de gobierno la di-
visin entre los poderes que lo integran; ello hace que la independen-
cia del Poder Judicial sea un postulado intocable del sistema. En la
Constitucin argentina se establece que el presidente de la Repblica
191 Op. cit., nota 1, p. 102.

en ningn caso puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conoci-

miento de causas pendientes o restablecer las fenecidas (a. 95).
En Mxico, en cambio, ello se encuentra ms relativizado, en la me-
dida que el presidente se encuentra habilitado por la Constitucin para
resolver controversias por lmites de terrenos comunales si las partes
estuvieren conformes, la decisin ser irrevocable; caso contrario, po-
drn reclamar ante la Corte de Justicia; para resolver las solicitudes de
restituciones o dotacin de tierras o aguas (a. 27: sin proceder respecto
de ello la accin de amparo). Carpizo afirma que tiene el presidente
esta atribucin en materia agraria, de acuerdo con el a. 27.192
Como bien podemos observar, esta enunciacin de atribuciones indi-
ca, en el presidencialismo latinoamericano, una concentracin de poder
poltico indiscutible, que se encuentra plasmada en las cuatro jefaturas
y en las potestades jurisdiccionales, cuyas atribuciones han sido especi-
ficadas, pero particularmente en el ejercicio de la direccin o conduc-
cin poltica del Estado. Ello se aprecia ntidamente a partir del poder
presidencial de disponer de los cargos ministeriales; del ejercicio de las
potestades legislativas extraordinarias o por delegacin; del estableci-
miento por s solo de los estados de emergencia y de la intervencin
efectiva en la fijacin de la politica general del pas y en su ejecucin
en los variados campos que hemos detallado.
Dicho fenmeno se hace an ms patente en Panam, donde el presi-
dente no expide refrendo ministerial para nombrar a los ministros, ni
para vetar las leyes, ni para velar por la conservacin del orden pblico
(a. 178): aunque ello se encuentre morigerado por la necesidad de con-
tar con el acuerdo del Gabinete para otras importantes decisiones de
gobierno (a. 195). Tampoco en Costa Rica se necesita refrendo para la
designacin de ministros y para ejercer el mando supremo. En tanto
que en Honduras la enumeracin de potestades presidenciales es vasta
y exhaustiva, incluso en terrenos donde la intervencin de la ley se con-
vierte en insoslayable dentro del rgimen republicano, caso de la fija-
cin de los salarios mnimos, la creacin de privilegios industriales, la
regulacin de las tarifas arancelarias.
Son tambin destacables los poderes que se dan en Paraguay y en
Chile, al otorgarle al presidente el poder de disolucin del Congreso o
de la Cmara de Diputados, con el atenuante en Chile de que tan slo
puede ejercerlo una vez en cada periodo (en Paraguay no existe tal res-
triccin), sin que se exija que para ello deba mediar voto de censura
192 En sentido ratificatorio de estos conceptos puede consultarse Carpizo, Jorge,

op. cit., nota 176, p. 176.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
al gobierno, ni ninguna otra condicin; o el poder de designar senado-

res, en dicho pas, o el de conceder amnistas (facultad tpicamnte le-
gislativa) en Bolivia; o el de intervenir en el sistema bancario en Co-
lombia; o el de expulsar extranjeros en la Repblica Dominicana.
C. La institucin ministerial en el presidencialismo latinoamericano
Segn sea la funcin de los ministros, quin los designa o remueve,

si ellos tienen o no autonoma en la gestin poltica del Estado, puede
o no afirmarse que el sistema presidencial se encuentra ms o menos
atenuado o convertido hacia alguna variable parlamentaria. Analizare-
mos las diversas cuestiones que presenta la institucin ministerial.
1) Quin designa a los ministros del Poder Ejecutivo?
Vimos ya en qu pases ello es atribucin exclusiva del presidente:
all no puede dudarse que el rol poltico prevaleciente del presiden-
te no se encuentra afectado.
2) Cul es el carcter de las atribuciones ministeriales?
No obstante que los ministros tienen a su cargo el despacho de los
negocios de la nacin (Argentina, a. 87; Costa Rica, a. 141; Repblica
Dominicana, a. 61; Ecuador, a. 85; El Salvador, a. 159; Guatemala, a.
193; Mxico, a. 90; Paraguay, a. 184), su autonoma de decisin se en-
cuentra limitada, porque no pueden por s solos, en ningn caso, tomar
resoluciones, salvo lo concerniente al rgimen interno de su respectivo
departamento (Argentina, a. 8).
Son los negocios de la administracin pblica los que ellos despachan
(no los polticos)... (Bolivia, a. 99). Ejercen la orientacin, coordinacin
y supervisin de los rganos administrativos (Brasil, a. 87.1). Son rga-
nos de comunicacin del gobierno con el Congreso... ; son los jefes supe-
riores de la administracin... (Colombia, aa. 134 y 135). Son colaborado-
res directos del presidente en el gobierno y administracin del Estado
(Chile, a. 33); son colaboradores del presidente en la orientacin, coor-
dinacin, direccin y supervisin de la administracin (Honduras, a. 247),
y ejercen la direccin y gestin de los servicios pblicos (Per, a. 212);
son rganos directos del presidente (Venezuela, a. 193).
En Brasil se potesta a los ministros a otorgar instrucciones para eje-
cutar la legislacin (a. 87.11), lo cual debe ser entendido dentro del
marco de los reglamentos dictados por el Ejecutivo y en el mbito de
su respectivo ministerio.
Pero, en la generalidad de las Constituciones no se les asigna a los
ministros la potestad de dictar resoluciones internas (como en el caso de
Argentina o Brasil), aunque ello puede ser considerado implcitamente.
Dicha restriccin potestativa marca el estricto sentido de la gestin mi-

nisterial: asesorar al presidente, implantar la gestin administrativa de
su ramo y controlar, a travs del refrendo, los actos del presidente. La
potestad de refrendo est consignada en casi todas las Constituciones.
Como bien se ve, no hay autonoma poltica en la gestin ministerial;
no se trata del ministerio parlamentario, sino de la Secretara de Estado
coadyuvante a la gestin del Ejecutivo en el presidencialismo.
Hemos destacado que la atribucin del refrendo ministerial de los
actos del presidente est sealada en casi todas las Constituciones (Ar-
gentina, a. 87; Bolivia, a. 102; Brasil, a. 87.1; Costa Rica, a. 146; Chile,
a. 35; El Salvador, a. 163; Guatemala, a. 194; Honduras, a. 248; Mxi-
co, a. 92; Panam, a. 181; Paraguay, a. 184; Per, a. 213; Uruguay, aa.
181.7 y 168.25).
La falta de refrendo provoca la nulidad del acto o su falta de validez
(Bolivia, a. 102; Costa Rica, a. 146; El Salvador, aa. 163 y 164; Hondu-
ras, a. 248; Panam, a. 181; Per, a. 213); o la falta de eficacia del
mismo (Argentina, a. 87); forma impropia de disponer la nulidad. En
Chile (a. 35) y en Mxico (a. 92) se dice que la falta de refrendo hace
que el decreto no sea obedecido: un efecto directo de su falta de va-
lidez.
El refrendo necesario para la validez de los actos presidenciales no
convierte a los ministros en copartcipes del ejercicio del poder, sino en
meros convalidatarios jurdicos de las decisiones del titular. La premi-
nencia politica la tiene siempre el presidente, porque l los remueve a
discrecin: ellos responden a directivas del presidente y no a la poltica
del Congreso. La idea de Matienzo citado por Juan V. Sola de que
los ministros deben readquirir una posicin relevante en el modelo pre-
sidencial, es una expresin de deseos de lege ferenda, sujeta a la modi-
ficacin del sistema, pero no realizada por la mera aplicacin de la
normativa vigente.193 En sentido coincidente con la opinin que expre-
samos en el texto, se manifiesta Jorge Carpizo, al analizar el presiden-
cialismo mexicano.194
3) El presidente de la Repblica puede delegarles a los ministros de-
terminadas funciones (Brasil, a. 87.IV; Colombia, a. 135 en el marco
de la ley; Chile, a. 35: se les otorga autorizacin para firmar decretos).
Esta delegacin es revocable y reformable (Colombia, a. 135).
4) Los ministros son responsables de los actos que legalizan (Argen-
tina, a. 88; Bolivia, a. 101; Chile, a. 36; Ecuador, a. 85; Guatemala, a.
193 Vase Sola, Juan V., Las dos caras del Estado, Ed. Planeta, pp. 33 y SS.
194 Vase el libro de ese autor, cit., nota 176, p. 35; Burgas, Ignacio, Derecho
constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1973, p. 868.
195; Honduras, a. 248; Nicaragua, a. 153; Panam, a. 181; Paraguay,

a. 186; Per, a. 221; Uruguay, a. 175; Venezuela, a. 196: la responsabi-
lidad no desaparece por haberle el Congreso aprobado la cuenta de
inversin a un ministro: a. 198).
Dicha responsabilidad es solidaria respecto de los actos que acuerda
con sus colegas (Argentina, a. 88; Bolivia, a. 101; Chile, a. 36; Guate-
mala, a. 195; Honduras, a. 248; Paraguay, a. 186; Per, a. 221: aunque
salven su voto, salvo renuncia inmediata; Venezuela, a. 196: salvo cuan-
do ellos salvaren su voto).
Las rdenes presidenciales no eximen de responsabilidad a los minis-
tros (Bolivia, a. 106; Uruguay, a. 179: siempre que la responsabilidad
fuera por delito).
Los ministros gozan de la inmunidad de los legisladores (Uruguay,
a. 178).
5) Qu requisitos se necesitan para ser ministro?
a) Ser nacional, mayor de veintin arios y en ejercicio de los derechos
polticos (Brasil, a. 87; Chile, a. 34; Repblica Dominicana, a. 61: se
exige veinticinco aos; Ecuador, a. 87: se exige treinta arios, al igual
que en Guatemala, a. 196 y Mxico, a. 91; Nicaragua, a. 152: se requiere
veinticinco aos; Panam, a. 191: tambin veinticinco arios y no ser con-
denado por delitos contra el Estado; Paraguay, a. 185: se exige treinta
aos y notoria reputacin y versacin; Per, a. 217: se exige veinticin-
co aos; Venezuela, a. 195: se requiere treinta aos y ser seglar).
b) Los mismos requisitos que para ser diputados (Bolivia, a. 100; Co-
lombia, a. 133; Costa Rica, aa. 142 y 108: y cuatro aos ms de edad y
ser seglar).
e) Los mismos requisitos que para ser senador (Uruguay, a. 176).
d) Los mismos requisitos que para ser presidente de la Repblica
(Honduras, a. 249).
6) Qu inhabilidades estn preceptuadas para ser ministro?
a) No ser legisladores sin hacer dimisin de sus empleos de ministros
(Argentina, a. 91; Costa Rica, a. 143: no ejercer otro cargo pblico;
Chile, a. 54: pero la renuncia debe ser efectuada un ao antes de la
eleccin; Ecuador, a. 62: ni otro cargo pblico; idem en Honduras, a.
253; Paraguay, a. 144; Uruguay, a. 122: tampoco pueden ejercer otro
cargo pblico vinculado a empresas proveedoras del Estado, estando
prevista la suspensin del legislador mientras ejerza el cargo de minis-
tro; la incompatibilidad alcanza hasta el ao posterior a la terminacin
de sus funciones; Venezuela, a. 140.1: si son designados los ministros,
los legisladores mantienen su investidura, volviendo al cargo al finalizar
su designacin).
Esta inhabilidad marca claramente la diferencia del presidencialismo

con el sistema parlamentario clsico, donde los ministros, por el contra-
rio, son miembros del Parlamento sin perder su condicin de tales. Per
admite dicha compatibilidad en forma expresa (a. 219) y en los pases
donde nada se establece debe estarse por una interpretacin positiva a
favor del ejercicio de ambos cargos.
b) No ser parientes del presidente o de otro ministro, dentro del cuar-
to grado de consanguineidad o del segundo de afinidad (Guatemala, a.
197; Honduras, a. 250: ni de los designados; Panam, a. 192; ni parientes
de otros ministros).
c) No ser acreedores del Estado (Guatemala, a. 197).
d) No ser deudores del Estado (Honduras, a. 250).
e) No ser ministro de un culto (Guatemala, a. 197).
f) No ser condenado por juicios de cuentas no saldadas (Guatemala,
a. 197; Honduras, a. 250).
g) No ser representantes de quienes exploten servicios pblicos (Gua-
temala, a. 197).
7) Presencia de los ministros en las Cmaras Legislativas:
La presencia de los ministros en las Cmaras es una funcin tpica
del presidencialismo, que cumple el objeto de que el Poder Ejecutivo
se relacione fluidamente con el otro poder poltico dentro del Estado.
Ellos concurren como los titulares de los distintos departamentos admi-
nistrativos, no slo a or las deliberaciones de los parlamentarios, sino,
adems, con derecho a ser odos, pero no se les reconoce el derecho al
voto (Argentina, a. 92; Bolivia, a. 103; Colombia, a. 134; Costa Rica, a.
145; Chile, a. 37; Guatemala, aa. 193 y 168; Per, a. 222; Uruguay,
D. Alternativas parlamentarias dentro del presidencialismo

latinoamericano
Desde los orgenes del presidencialismo latinoamericano se le han in-

troducido a l notas de neto curio parlamentario a dicho modelo, pero,
salvo el caso de Hait, donde funciona un sistema parlamentario con
todas las de la ley, en el resto de los pases salvado el caso de Cuba
las variables parlamentarias que hemos sealado no alcanzan para mo-
dificar el corte presidencial que caracteriza a todos sus gobiernos.
Vemos cul es el alcance de las referidas notas parlamentarias inser-
tadas en el modelo del presidencialismo fuerte latinoamericano:
1) La interpelacin parlamentaria seguida de voto de censura:

a) Sea dicha medida de carcter individual a un ministro o colectiva
al Consejo de Ministros, la misma debe ser presentada al menos por el
15% de los diputados y resuelta por no menos del tercio de los represen-
tantes hbiles (Per, aa. 225 y 226). El voto de censura peruano no obli-
ga a la renuncia del ministro o del Consejo de Ministros censurados, y
se debe presentar por no menos del 25% de los diputados, as como de-
cidir por la mitad ms uno del cuerpo (a. 226): salvo durante el Estado
de sitio, oportunidad en que se necesitan los dos tercios de votos.
b) La censura prevista en Ecuador es la resolucin del juicio poltico
y no el resultado de una interpelacin parlamentaria (a. 59.f). En cam-
bio, en Panam s est contemplada una censura a los ministros, adop-
tada por los dos tercios de la asamblea, cuyo efecto, no obstante no estar
especificado en el texto, no puede ser otro que la renuncia del ministro
(a. 155.7).
c) En Uruguay tambin se establece el voto de censura, que puede
ser dispuesto por la Asamblea General, por la mayora absoluta de los
miembros del cuerpo, en sesin especial y pblica, salvo especficas cir-
cunstancias que la hagan secreta. La censura podr ser individual o co-
lectiva y determina la renuncia del censurado; pero de todos modos
quedan suspendidos si la censura cont con los dos tercios de votos (aa.
147 y 148). Si el voto no se pronuncia por los dos tercios de los miem-
bros de la Asamblea, el presidente de la Repblica lo puede observar,
debiendo la Asamblea insistir por un nmero mayor a tres quintos, lo
cual, si no se obtiene, permite al presidente que insista en su observa-
cin, tras lo cual puede disolver las Cmaras. La disolucin no se puede
disponer durante los ltimos doce meses del mandato presidencial: en
ese lapso la censura requiere los dos tercios de votos de la Asamblea.
La disolucin de dicho cuerpo nicamente puede ser efectuada una vez
durante el periodo de mando, cuando la censura fue individual (ello
implica que en caso de censura colectiva la disolucin puede efectuarse
cuantas veces fuera). Slo si la nueva Asamblea mantiene el voto de
desaprobacin cae el Consejo de Ministros (hay una laguna normativa
respecto a la situacin de los ministros censurados individualmente): aa.
147 y 148 de la Constitucin uruguaya.
En opinin de Alberto Ramn Real estas notas hacen del sistema uru-
guayo un neoparlamentarismo alejado del modelo angloamericano que
no dispone la censura ministeria1.195
1:95 Cfr. Homenaje a Sayagues Laso, pp. 181-206.

288 HUMBERTO QUIROGA LAvr
d) En Venezuela tambin est sealada la censura de los ministros

por la Cmara de Diputados, para lo cual se necesitan los dos tercios
de votos a los efectos de su remocin (a. 153.2); ello ha significado que
en los antecedentes que se han producido luego de los votos de censura
no se produjeron remociones ministeriales por no haberse logrado los
dos tercios de los votos. Humberto La Roche destaca que la existencia
de un Gabinete de Ministros en Venezuela con atribuciones especficas,
as como la potestad de los ministros de iniciar proyectos de ley, son
variables propias de un sistema parlamentario que hace de dicho pas
un modelo mixto.196
e) En Bolivia la censura ministerial se puede disponer por la mayora
absoluta de cada Cmara, sea en forma individual o colectiva, pero en
este ltimo caso con el objeto de modificar el procedimiento poltico
impugnado (a. 70).
f) En El Salvador la previsin de la interpelacin a los ministros por
parte de la Asamblea Legislativa (a. 131.34) y la posibilidad de recomen-
dar a la presidencia su destitucin, se encuentra normada (a. 134.37),
aunque se advierte que dicha medida no tiene carcter vinculante; sin
embargo, bien puede entenderse que la misma implica una virtual cen-
sura deslegitimante de la funcin ministerial.
g) En Costa Rica la Asamblea Legislativa puede interpelar a los mi-
nistros por los dos tercios de votos y censurarlos por actos inconsti-
tucionales o ilegales o errores graves, que puedan causar perjuicios a
los intereses pblicos: salvo en los asuntos diplomticos o referidos
a acciones militares pendientes (a. 121.24).
Ji) En Guatemala las interpelaciones a los ministros, adems de im-
pedir que ellos se ausenten del pas, puede desembocar en un voto de
falta de confianza por parte del Congreso lo cual equivale al voto
de censura, que obliga al afectado a presentar su dimisin, quedndole
la alternativa de recurrir de aquella medida al Congreso (este cuerpo
slo puede ratificar su primera decisin por los dos tercios de votos: a.
167). La interpelacin puede ser efectuada por uno o ms diputados
(a. 166), pero Garca Laguardia seala que la prctica ha sido interpre-
tar que la mayora del cuerpo, a partir de una decisin de la Junta
Directiva en tal sentido, debe intervenir autorizando la interpelacin,
con lo cual se relativiza la eficacia y frecuencia de este medio de
control.'
i) Debemos destacar que en Colombia le est prohibido al Congreso,
as como a sus Cmaras, dar votos de censura o de aplauso, respecto de
198 cit., nota 106, p. 305.
1" Op. cit., nota 21, p. 18.
actos oficiales (a. 78.3), prohibicin sta que fue morigerada en la refor-
ma de 1979 (luego dejada sin efecto), en tanto atribua al Congreso el
poder de control poltico sobre los actos del gobierno y de la adminis-
tracin.., y como consecuencia de ello la potestad de formular obser-
vaciones mediante proposiciones aprobadas por las dos terceras partes
de los asistentes (aa. 76 y 103.4, de la reforma de 1979, que no rige).
Segn Schica esta reforma pudo cobrar el sentido de una censura, pues
aunque no tuviera el efecto de un voto de desconfianza, la alta votacin
exigida tendra, a no dudarlo, un efecto poltico graye.1.98
2) El pedido de confianza:
Cuando dicho pedido es solicitado por un ministro, si es rechazado,
tambin obliga al respectivo ministro a renunciar; pero no cuando se
trata de simples presentaciones de iniciativas ministeriales (Per, a. 226).
En Guatemala opera como pedido de confianza el derecho que tiene el
ministro que ha sido objeto de un voto de falta de confianza por parte
del Congreso, de reunir nuevamente a ese cuerpo; si no se produce dicho
recurso, el ministro queda separado de su cargo (a. 167); debe interpre-
tar que el Congreso, de frente al recurso interpuesto, puede o ratificar
su falta de confianza u otogarla al recurrente, con lo cual queda confir-
mado en su cargo.
3) La disolucin de la Cmara de Diputados:
Medida sta que puede ser dispuesta por parte del presidente, luego
de tres censuras al Consejo de Ministros, debindose convocar a elec-
ciones en treinta das, segn lo prev la Constitucin del Per. La falta
de convocatoria restablece el funcionamiento de la Cmara y hace ca-
ducar al Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pueda
ser designado nuevamente durante el periodo presidencial.
Tambin refirindonos al Per, no se puede disolver la Cmara du-
rante el Estado de sitio ni de emergencia, ni el ltimo ario del mandato
presidencial. La disolucin tan slo puede llevarse a cabo una vez du-
rante el respectivo mandato (Per, aa. 227 a 229). Esta atribucin tam-
bin estaba reconocida en Chile, pero solamente una vez durante el
perodo constitucional, en el texto originario de la Constitucin de 1980;
sin embargo, la reforma de 1989 suprimi esta atribucin.
En Paraguay tambin est reglada la disolucin del Congreso (a. 182)
por parte del presidente, pero a diferencia del caso peruano, donde la
disolucin est condicionada por tres censuras al Consejo de Ministros,
en dicho pas se trata de una atribucin incondicionada (discrecional)
98 Op. cit., nota 1, p. 139.

del presidente, circunstancia que favorece la instauracin de la suma del

poder pblico en manos presidenciales.
En Uruguay la disolucin de la Asamblea General est prevista en los
trminos que hemos analizado cuando consideramos la potestad de cen-
sura a los ministros que tiene dicho cuerpo (aa. 147 y 148).
4) La interpelacin a los ministros:
Esta medida procede cuando los ministros son llamados por las Asam-
bleas Legislativas o por las Cmaras, para recibir las explicaciones o
informes que estimen convenientes (Argentina, a. 62; Bolivia, a. 96.11;
Brasil, a. 58.111: ellos pueden ser citados por las Comisiones internas de
las Cmaras; Costa Rica, a. 145; Repblica Dominicana, a. 37.22: la ci-
tacin procede por los dos tercios de votos de los presentes; El Salvador,
a. 165: si los ministros no concurren sin justa causa quedan depuestos
del cargo, esto significa una cesanta automtica que no necesita voto de
censura).
La interpelacin tambin est sealada en: Guatemala, a. 199: salvo
por asuntos diplomticos o militares; Honduras, a. 251; Mxico, a. 93;
Nicaragua, a. 138.4; Panam, a. 155.9; Paraguay, a. 143; Uruguay, a.
119; Venezuela, a. 199. En cuanto al sistema mexicano, Jorge Carpizo
niega que esta interpelacin implique parlamentarizar el presidencialis-
mo de su pas, dado que, A su juicio, los ministros no responden polti-
camente ante el Congreso, sino ante el presidente, no obstante el juicio
poltico al cual pueden encontrarse sometidos: a. 110.1" Sin embargo,
Diego Valads destaca que despus de 1970 se ha incrementado nota-
blemente la comparecencia de altos funcionarios del gobierno citados
por las Cmaras en Mxico, lo cual de hecho ha fortalecido el papel del
Congreso como rgano de control, aunque los efectos de dicha compa-
recencia no impliquen censura.21)
Respecto al sistema venezolano, Humberto La Roche opina que la
interpelacin a los ministros, como control poltico, ha resultado ino-
perante.201
Estas convocatorias, si bien no revisten el carcter de las interpela-
ciones en el sistema parlamentario, dado que ellas estn previstas como
la condicin previa para un eventual voto de censura que hara caer al
ministro o al Gabinete, le otorgan al presidencialismo un sesgo mixto,
de forma tal que las Cmaras pueden controlar al Ejecutivo, a travs de
los interrogatorios que se formulen en dichas audiencias, con el corres-
199 Op. cit., nota 176, p. 38.

200
Valads, Diego, "El Poder Legislativo en Mxico (1950-1975)", Evolu-
cin de la organizacin ... , cit., nota 23, p. 63.
201 Op cit., nota 90, p. 66.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 29/
pondiente efecto poltico positivo o negativo que toda absolucin de

posiciones irroga. En este punto, el sistema latinoamericano se apart
del modelo de los Estados Unidos, donde no se encuentra establecido
que los ministros sean refrendatarios del presidente, ni objeto de inter-
pelacin alguna.
5) La compatibilidad, aunque no la necesidad, del ejercicio para los
ministros, de funciones legislativas, est prevista, en forma expresa, slo
en el Per (a. 219): esto implica que el ministro-legislador ejerce simul-
tneamente ambas funciones.
En cambio, en los pases donde se permite que los legisladores sean
designados ministros, ello es en el entendimiento de que el legislador
deja su cargo transitoriamente, con retencin del mismo, hasta que cesa
en sus funciones ministeriales (as debemos interpretar la autorizacin
sealada en el a. 64 de la Constitucin argentina).
6) La previa consulta, por parte del presidente, para lograr apoyo
parlamentario, a los efectos de designar a los ministros se encuentra pre-
ceptuada en Uruguay (a. 174); esto implica una virtual investidura par-
lamentaria.
7) La obligacin de los ministros de presentar una memoria detallada
del estado de los negocios relativos a sus respectivos departamentos (Ar-
gentina, a. 90; Bolivia, a. 104; Colombia, a. 134; Costa Rica, a. 144;
Ecuador, a. 88; Guatemala, a. 198; Honduras, a. 254; Mxico, a. 93; Pa-
nam, a. 193; Paraguay, a. 186; Uruguay, a. 177; Venezuela, a. 197).
8) El acuerdo del Senado:
Recaudo este previsto para nombrar a los ministros (Mxico, a. 76.11)
o para destituir empleados o funcionarios del Estado o embajadores
(Uruguay, a. 168.10), resulta, en el caso de los ministros, una variante
parlamentaria, que, como hemos adelantado, tan slo est contemplada
en Mxico, pas que sigue, en este punto, la tradicin de los Estados
Unidos.
9) La obligacin de los ministros de contestar los pedidos de informes
que les haga la Cmara de Diputados, sin comprometer su responsabi-
lidad poltica, cumpliendo con el hecho de entregar la respuesta, es una
medida prevista en: Bolivia, a. 70; Chile, a. 48.1; Nicaragua, a. 137.4;
Panam, a. 155.9; Per, a. 222; Uruguay, a. 118: en este pas puede ser
formulado el pedido por parte de cualquier legislador, a travs de la
Presidencia de la Cmara.
Los pedidos de informes estn regulados, tradicionalmente, como atri-
buciones de las Cmaras, en los reglamentos internos de dichos cuerpos.
10) Fiscalizar los actos de la funcin ejecutiva o de otros rganos del
poder pblico, es una previsin dispuesta en Ecuador (a. 59.e); frmula
imprecisa de establecer una modalidad de control parlamentario, que

puede valer tanto para un simple pedido de informes, como para una
interpelacin ministerial (sin censura).
11) rganos cuasiparlamentarios de apoyo a la gestin presidencial.
En varios pases se han constituido rganos de apoyo a la gestin pre-
sidencial, de neto carcter consultivo, en unos casos, o con el objeto de
coordinar la gestin ministerial para evitar la ruptura o incomunicacin
de los diversos sectores del gobierno. De tal forma nos encontramos con:
a) La figura de un ministro coordinador en Chile, que cumple fun-
ciones de integracin interna entre todos los ministros y facilita la co-
municacin con el Ejecutivo o con el Congreso; sin significar, con @lo,
la hiptesis de un primer ministro, al modo parlamentario (a. 33).
b) La figura del presidente del Consejo de Ministros en Per, que
siendo designado por el presidente de la Repblica sin investidura par-
lamentaria, y removido discrecionalmente por l, no ejerce la conduc-
cin de. la poltica del gobierno, como veremos ms adelante, razn por
la cual no puede ser considerado como un equivalente a un primer
ministro.
Podemos decir que la misma apreciacin vale respecto de todos los
presidentes de los Consejos de Ministros, en los pases donde existe
dicho cuerpo, aun en el supuesto de que no lo presida el presidente de
la Repblica: la circunstancia de que dichos Consejos no ejerzan la con-
duccin poltica del Estado y la falta de la investidura parlamentaria,
avala nuestra apreciacin.
e) Cuerpos de carcter consultivo, sin que sus dictmenes sean en
principio vinculantes para el gobierno, aunque, en muchos casos, su
intervencin resulta necesaria como condicin de validez de determina-
dos actos de gobierno; en tal situacin se encuentran:
En Brasil el Consejo de la Repblica, integrado por el vicepresi-
dente y los presidentes de ambas Cmaras, por los lderes parlamenta-
rios, por el ministro de Justicia y por seis ciudadanos de ms de treinta
y cinco aos elegidos por el presidente de la Repblica y por los presi-
dentes de ambas Cmaras (dos cada uno). El rgano tiene injerencia
en casos de intervencin federal, Estado de sitio o de defensa y otras
cuestiones relevantes para la estabilidad democrtica (aa. 89 y 90). Tam-
bin en ese pas el Consejo de Defensa Nacional interviene en asuntos
relacionados con la soberana y est integrado por el vicepresidente y
los presidentes de ambas Cmaras y los ministros vinculados al tema
(a. 91).
En Colombia el Consejo de Estado est integrado por miembros
designados por cooptacin del propio cuerpo. Se trata de un cuerpo de
carcter consultivo; su intervencin es necesaria durante el Estado

de sitio y otras emergencias, as corno durante el receso de las Cmaras
respecto de gastos imprescindibles. El Consejo es tambin el tribunal
supremo en lo contencioso (a. 141).
En Costa Rica el Consejo de Gobierno integrado por el presidente
y los ministros interviene en la declaracin del Estado de "defensa", en
el reclutamiento de tropas, la negociacin de la paz, el otorgamiento
del derecho de gracia, el nombramiento de diplomticos y de directo-
res de entidades autnomas, y cuando lo consulte el presidente (a. 147).
En Ecuador el Consejo Nacional de Desarrollo fija las polticas
econmicas y sociales del Estado y elabora los planes de desarrollo y
poblacionales. Est integrado por el vicepresidente, cuatro ministros de-
signados por el presidente, un delegado del Congreso y un representan-
te de los alcaldes, de los trabajadores organizados, de las cmaras de la
produccin y de las universidades. Luego de ser aprobadas por el pre-
sidente, las polticas del Consejo son obligatorias para los ministros
(aa. 89 a 91).
En El Salvador el Consejo de Ministros est integrado por el pre-
sidente y vicepresidente de la Repblica y por los ministros. Sus funcio-
nes son: elaborar el plan de gobierno y el proyecto de presupuesto,
autorizar gastos no incluidos en este ltimo, proponer a la Asamblea la
suspensin de las garantas constitucionales y suspenderlas o restable-
cerlas en receso de aqulla, convocar a extraordinarias a la Legislatura
(aa. 166 y 167).
En Guatemala el Consejo de Ministros se compone tambin por
todos los ministros y por el presidente y el vicepresidente; interviene
en los asuntos que le someta el presidente y el vicepresidente (a. 195).
La misma operatoria est prevista en Honduras para su Consejo de Mi-
nistros, aunque all no se indica quines lo integran (a. 252).
En Mxico el "acuerdo de los ministros" est contemplado slo
como exigencia constitucional para que el presidente pueda solicitar al
Congreso la suspensin de las garantas o facultades extraordinarias (a.
29), sin que ello pueda, de manera alguna, introducir una variable par-
lamentaria en el sistema.202
En Nicaragua se menciona la existencia de un gabinete sin que se
establezcan sus atribuciones ni cmo se organiza (a. 150.12).
En Panam el Consejo de Gabinete es la reunin del presidente o
del encargado de la presidencia, con los vicepresidentes y los ministros.
1.9 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 176, p. 38.

Dicho cuerpo acuerda con el presidente la designacin de magistrados,

la celebracin de contratos, emprstitos y enajenaciones de bienes, el
sometimiento del Estado al arbitraje; decreta el Estado de emergencia
y requiere informes a los empleados pblicos (aa. 194 y 195). En este
pas existe, adems, el Consejo de Gabinete ampliado con los directores
de los entes autnomos, el comandante de la Guardia, el contralor y los
procuradores generales, el presidente de la Asamblea Legislativa y
los de los consejos provinciales. Este rgano se pronuncia ante consul-
tas de ambos poderes del Estado (aa. 196 y 197).
En Paraguay el Consejo de Estado se instituye para dictaminar
sobre asuntos que le someta el Poder Ejecutivo y est integrado por los
ministros, el arzobispo de Asuncin, el rector de la Universidad Nacio-
nal de Asuncin, el presidente del Banco Central, tres miembros de las
Fuerzas Armadas, los representantes de las actividades agropecuarias,
uno de la industria, uno del comercio y uno de los trabajadores. El cuer-
po dictamina necesariamente sobre los decretos con fuerza de ley, sobre
asuntos de poltica internacional y econmica y sobre los mritos del
candidato a fiscal general. Los miembros tienen las inmunidades de los
legisladores (aa. 188-192).
En Per el Consejo de Ministros est formado por todos los minis-
tros del Poder Ejecutivo y tiene por atribucin aprobar los proyectos
de ley y los decretos legislativos que firma el presidente, y deliberar
sobre todo asunto de inters pblico ( aa. 215, 216 y 218).
En Uruguay el Consejo de Ministros est integrado por todos los
ministros y tiene competencia en todos los actos de gobierno y admi-
nistracin que planee el presidente; es su deber intervenir necesaria-
mente en la declaratoria de urgencia de los proyectos de ley, en la rup-
tura de relaciones y en la declaracin de guerra, en la preparacin del
presupuesto, en la delegacin de funciones que haga el presidente (aa.
160 y 161).
En Venezuela el Consejo de Ministros est compuesto por todos los
ministros, pero sus atribuciones no estn especificadas en la Constitu-
cin, salvo que debe intervenir en el nombramiento y remocin de los
ministros y en el ejercicio de la jefatura de las Fuerzas Armadas por
parte del presidente, as como en la declaracin del Estado de emer-
gencia (aa. 190, 193 y 243). Humberto La Boche seala que el Conse-
jo de Ministros en Venezuela decide por mayora de votos y que aunque
el presidente de la Repblica no estuviere de acuerdo con la mayora,
debe someterse a ella: no ocurri lo mismo .en Estados ,Unidos durante
la presidencia de Lincoln, quien estando en contra de todos sus minis-

tros (7 a 1) en una votacin del gabinete, hizo prevalecer su posicin."
E. Evaluacin de las modalidades parlamentarias en el

presidencialismo latinoamericano
La evaluacin que podemos hacer sobre si la introduccin de estas

variables parlamentarias en el sistema presidencial han logrado su ob-
jetivo de moderar la concentracin de poder en el presidente, tiene
como respuesta una conclusin negativa. En Per, que es donde ms se
ha avanzado en aquel sentido, la interpelacin y la censura a los mi-
nistros o a su Consejo, as como el no otorgamiento de confianza a ellos,
no puede compensar el tremendo poder de gobierno que le est reco-
nocido al presidente: l dirige la poltica general del gobierno ( es por
esto que el presidente del Consejo de Ministros no es el jefe del gobier-
no y pasa desapercibido), dicta medidas legislativas y reglamenta las
leyes y hasta adopta medidas extraordinarias en materia econmica y
financiera, con la sola carga de dar cuenta al Congreso.
Continuando el anlisis, en Uruguay el ejercicio de la presidencia del
Consejo de Ministros por el presidente de la Repblica, la potestad de
tornar medidas prontas de seguridad, el derecho de veto legislativo, y
de dictar reglamentos, as como el de disponer el urgente tratamien-
to de las leyes y la destitucin de los empleados del Estado, confirma
la apreciacin de que la jefatura politica la ejerce efectivamente el pre-
sidente y no el Consejo de Ministros. Las mismas consideraciones valen
para Venezuela.
Una evaluacin equivalente debe hacerse a la luz de la funcin que
tienen los Consejos de Ministros o Consejos de Estado, segn hemos ido
analizando. Dichos cuerpos no hacen otra cosa que establecer el orden
funcional del gabinete ministerial a los efectos de poder concretar la
responsabilidad solidaria dispuesta en la mayora de las Constituciones.
Fuera de ese refrendo colectivo que se sustancia en el debate en con-
junto entre todos los ministros, su labor tiene un neto corte de rgano
asesor, ya que no se dispone en ningn caso que las resoluciones de
dichos cuerpos se imponen por s solas, frente a la voluntad del presi-
dente: su intervencin es condicin sine qua non para que determina-
dos actos trascendentales del presidente tengan validez, pero no cons-
tituyen actos de gobierno por s solos.
21a3 Op cit., nota 90, p. 161.

Una excepcin a lo que estamos diciendo la establecera, en relacin

con la revocacin de sus propias decisiones, la Constitucin del Uru-
guay ( a. 164), que prev dicha medida por mayora absoluta del Con-
sejo respecto de una decisin anterior; en este caso s hay un acto de
autoridad del cuerpo, que podra contrariar la voluntad presidencial,
pero tan slo logra impedir (una suerte de veto), pero no establecer,
una nueva medida.
La apreciacin general sigue siendo vlida: los Consejos de Ministros
no restringen la conduccin poltica del presidente; operan nicamente
como cuerpos asesores y de contralor interno dentro del gobierno (en
forma impidiente, sobre todo), ms que como rgano dirimente de las
situaciones de conflicto.
En el caso de los votos de censura incluidos en varias Constituciones
latinoamericanas, ellos establecen una instancia dinamizadora del con-
trol del gobierno, en tanto no requieren para su formulacin el engorro
procedimental que llevan implicados los juicios polticos. Dinamizacin
del trmite: s, porque la mera decisin poltica convergente en la ma-
yora de votos requerida, basta para que, sin mayores recaudos del de-
bido proceso, quede deslegitimada la gestin ministerial y a la puerta
de la cesanta. Pero ello no disminuye por s solo el poder del presi-
dente, que hemos visto es el centro principal que lo atesora en nuestros
pases; el problema sigue siendo el mismo: hay ms control o, al menos,
mejor planteado en trminos de eficiencia, pero l no recae sobre el
ncleo de quien tiene el poder, sino sobre un ejecutor importante, como
son los ministros (incluso, el primer ministro), pero no sobre quien lo
posee. No hay censura al presidente de la Repblica en el presidencia-
lismo.
El distinguido iusfilsofo brasileo Miguel Reale ha considerado, co-
mentando la flamante Constitucin del Brasil, aprobada en 1988, que
sta ha fortalecido al Congreso ms de lo necesario, subordinando al
presidente a deliberaciones precarias de un Legislativo apoyado en
clientelas personalistas y no en partidos distintos en materia progra-
mtica.2" No podemos coincidir con una apreciacin tan severa del
profesor Reale, pues no se encuentra fundamentada en ninguna consi-
deracin concreta relativa a poderes excesivos a favor del Congreso,
que pudieran desequilibrar el funcionamiento entre los poderes del Es-
tado. En todo caso, coincidimos ms con el pensamiento del profesor
Bolvar Lamouniere, quien destaca que el sistema impuesto ha estado
204 Cfr. la nota de Reale aparecida en O Estado de Sao Paulo, cit., nota 35.
dirigido a ablandar el carcter semidictatorial y la inclinacin visceral-

mente populista del presidencialismo brasileo.205
F. El caso del sistema parlamentario en Hait
En este pas caribeo s, bajo la inocultable influencia del neopresi-

dencialismo francs, nacido de la crisis que gener el parlamentarismo
inestable de la IV Repblica, se ha instaurado un sistema parlamenta-
rio, donde, si bien la figura del presidente concentra importantes po-
deres, hace recaer el gobierno en manos del primer ministro.
En Hait el presidente ejerce la jefatura del Estado, pero no in jefa-
tura del gobierno, y por ende la conduccin administrativa, a cargo
ambas de un primer ministro (a. 133).
El presidente es elegido directamente, a doble vuelta (a la manera del
ballotage francs), dura cinco arios y no puede ser reelegido sino despus
de un periodo. En caso alguno est permitida la tercera reeleccin (a.
134.3). Para ello se necesita ser nativo de origen, con treinta y cinco
aos de edad y cinco de residencia en el pas, estar en el goce de sus
derechos civiles y polticos y no haber sido condenado por delito co-
mn, y ser propietario, al menos, de un inmueble (a. 135). Una vez ele-
gido, el ministro no puede retener la banca (a. 164).
El presidente vela por el respeto y ejecucin de la Constitucin y por
la estabilidad de las instituciones: es el garante de la independencia
nacional y de la integridad del territorio (aa. 136 y 138). Es el jefe de
las Fuerzas Armadas y tiene las siguientes atribuciones:
1) Elegir al primer ministro entre los miembros del partido que ten-
gan mayora en el Parlamento. Si no hay tal mayora, debe consultar
con los presidentes de ambas Cmaras. En ambos casos la eleccin debe
ser ratificada por el Parlamento (a. 137). El origen del primer ministro
y la investidura cualifica las notas parlamentarias del gobierno.
2) Preside al Consejo de Ministros (a. 154).
3) Acepta la renuncia del primer ministro (a. 137.1).
4) Abre las sesiones de la Asamblea y emite un mensaje sobre la si-
tuacin del gobierno (a. 151).
5) Firma tratados, acredita embajadores y declara la guerra, con in-
tervencin de la Asamblea Nacional (aa. 139 y 140).
6) Designa a los comandantes de las Fuerzas Armadas, con acuerdo
del Senado y a los directores generales de la administracin (aa. 141
y 142).
Z05 Ibidein.
7) Promulga y veta las leyes, y vela su ejecucin por los jueces (aa.
144 y 145).
8) Acuerda amnistas en materia poltica y otorga indultos (aa. 146
y 147).
En caso de vacante temporaria de la presidencia ocupa el cargo el
Consejo de Ministros. Si la vacante es definitiva lo ocupa el presidente
o el vicepresidente de la Corte de Casacin o alguno de sus miembros,
por orden de edad. Entre cuarenta y cinco y cincuenta das de produ-
cida la vacante, se debe convocar a elecciones por un nuevo periodo
(aa. 148 y 149).
El gobierno lo ejerce el primer ministro y el Consejo de Ministros:
ambos conducen la poltica de la nacin (aa. 155 y 156) y son respon-
sables ante el Parlamento.
Para ser primer ministro se requieren las mismas condiciones que
para ser presidente, salvo la de tener treinta aos (a. 157).
Son atribuciones del gobierno:
a) Elegir a los ministros conjuntamente con el presidente y pedir un
voto de confianza al Parlamento para investirlos. Dicho voto lo deben
dar las dos Cmaras, por mayora absoluta (a. 158).
b) Hace ejecutar las leyes y las reglamenta (a. 159); pero en ningn
caso puede suspenderlas.
c) Es responsable, junto con el presidente, de la defensa nacional (a.
159).
d) Nombra y remueve a los funcionarios pblicos (a. 160).
e) Los ministros refrendan los actos del primer ministro y ste los del
presidente (aa. 162 y 163).
Los ministros y el gobierno todo son responsables solidariamente por
los actos que cumplen; dicha responsabilidad se lleva a cabo a travs
de la interpelacin presentada por lo menos por cinco miembros de
cada una de las Cmaras y decidida por la mayora del cuerpo. La cen-
sura planteada por una cuestin programtica o de poltica general, si
procede, determina la dimisin del gobierno. Este tipo de censura es
individual a un acto ministerial, ello produce la destitucin del minis-
tro (aa. 129.1 a 6, 169 y 172).
Como podemos notar, no se le ha reconocido al presidente de la Re-
pblica la potestad de disolver las Cmaras.
G. El sistema democrtico popular cubano
La revolucin marxista-leninista cubana impulsada por el firme lide-

razgo de Fidel Castro, ha consolidado en la isla centroamericana un
sistema de gobierno basado en la revolucin proletaria y en el partido

nico. La Constitucin proclama que Cuba es un Estado socialista de
obreros y campesinos y dems trabajadores manuales e intelectuales
(a. 1). En Cuba todo el poder pertenece al pueblo trabajador, que lo
ejerce por medio de la Asamblea del Poder Popular y dems rganos
del Estado que de ella se derivan (a. 4), de modo tal que el sistema
se ejerce a travs de un gobierno de Asamblea, donde el Partido Comu-
nista es la fuerza dirigente superior de la sociedad y del Estado ...
(a. 5).
En Cuba existe reconocimiento constitucional de agrupaciones inter-
medias, tales como la Unin de Jvenes comunistas, organizacin de la
juventud avanzada, bajo la direccin del Partido, as como la Central
de Trabajadores de Cuba, los Comits de Defensa de la Revolucin, la
Federacin de Mujeres Cubanas, la Asociacin Nacional de Agricul-
tores Pequeos, la Federacin Estudiantil Universitaria, de la Ensean-
za Media, la Unin de Pioneros de Cuba y otras, todas ellas incorpora-
das a la tarea de la edificacin, consolidacin y defensa de la sociedad
socialista (aa. 6 y 7). Como bien puede advertirse, estas agrupaciones
son intermedias slo en las formas, porque su vinculacin ntima con
el Estado a travs del Partido Comunista, les quita el efectivo carcter
que tienen dichas asociaciones en el Estado liberal, donde ellas operan
como efectivos ncleos de control al poder pblico estatal.
Tambin est relativizado en Cuba el "Estado de derecho" porque
debiendo "todos los rganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y
empleados, observar estrictamente la legalidad socialista y velar por
el respeto a la misma en toda la vida de la sociedad" (a. 9); resulta claro
que la ley en Cuba no es la ley del Estado sino la que fija el Partido
nico gobernante.
A partir del frreo papel de control poltico que opera el Partido en
el sistema comunista cubano, puede comprenderse en profundidad el
sentido de la consagracin de la democracia en dicho pas, porque sobre
la base de la proclamacin de la democracia socialista, la unidad de
poder y el centralismo democrtico (a. 66) y a partir de la funcin que
le ha sido asignado al Partido puede entenderse cmo queda relativi-
zada la proclamacin constitucional de que "las masas populares con-
trolan la actividad de los rganos estatales" (a. 66.a) y pie los electos
tienen el deber de rendir cuenta de su actuacin ante sus electores y
stos tienen el derecho de revocarlos cuando no justifican la confianza
puesta eh ellos (a. 66.b); ello si ro permite la conduccin del Partido.
La contradiccin queda patente en la misma norma que estamos
glsando, porque a rengln seguido se, proclama, como hemos visto;
la democracia de base: se sostiene que "las disposiciones de los rganos

estatales superiores son obligatorias para los inferiores, debindole stos
rendirles (a aqullos) cuenta de su gestin" (a. 66.d y e). Luego se sos-
tiene que en la actividad de los rganos ejecutivos y administrativos
locales rige un sistema de doble subordinacin: al rgano del poder
popular correspondiente a su instancia y a la instancia superior (a. 66.f);
lo real es que el control que opera efectivamente es el segundo, en
funcin del papel del Partido en el sistema.
Tambin se destaca que la libertad de discusin, el ejercicio de la
crtica y autocrtica y la subordinacin de la minora a la mayora, ri-
gen en todos los organismos estatales colegiados (a. 66.g). Norma que
tambin establece una contradiccin, porque la proclamacin del dere-
cho de crtica queda relativizado por la subordinacin dispuesta de la
minora a la mayora.
En las formas el sistema cubano es un sistema parlamentario con go-
bierno unicfalo, porque la presidencia del Consejo de Estado y del
Consejo de Ministros, luego de la reforma de 1976, se ha concentrado
en una misma persona. La primera Constitucin comunista de 1959
haba establecido el parlamentarismo bicfalo, donde el jefe del Esta-
do era el presidente de la Repblica y el jefe del gobierno el presidente
del Consejo de Ministros. El sistema que rige actualmente ha venido
a concentrar el poder en una sola persona, esto es, en Fidel Castro,
llevando a la letra de la ley lo que ya ocurra en los hechos, por virtud
de que la jefatura del Partido se encontraba y se encuentra en ma-
nos del referido lder poltico.
Decimos que se trata en las formas de un sistema parlamentario por-
que la Asamblea Nacional del Poder Popular es el rgano legislativo
supremo (el Parlamento) que representa y expresa la voluntad soberana
de todo el pueblo trabajador (a. 67). Dicho cuerpo ejerce con exclusi-
vidad el Poder Constituyente y Legislativo de la Repblica (a. 68), pero,
adems, l es el potestado para elegir al jefe del Estado y del gobierno
mediante la propuesta que haga a los dems ministros que integran
el Consejo de Ministros (a. 73.1 y 11), con lo cual la referida Asamblea
cumple la funcin clsica de los Parlamentos cuando eligen o forman
al Departamento Ejecutivo del Estado. Tambin le corresponde a la
Asamblea la potestad de revocar la designacin de las personas electas
por ella (a. 73.o), lo cual implica una virtual revocatoria o voto de cen-
sura parlamentaria.
En el mismo orden de ideas tambin le corresponde a la Asamblea
ejercer la ms alta fiscalizacin sobre los rganos del Estado y del go-
bierno y revocar los decretos-leyes del Consejo de Estado y los que dic-
tare el Consejo de Ministros que contradigan a la Constitucin y a las

leyes (a. '73.p y r). Dicha potestad de control se ampla a niveles incon-
venientes propios de la suma del Poder Legislativo y del Judicial en
tanto se le concede la potestad general de declaracin de inconstitu-
cionalidad de las leyes (a. 73.c).
Por supuesto que las potestades legislativas y de definicin de la po-
ltica interior y exterior del pas, tambin le corresponde a la Asam-
blea, as como la planificacin y la direccin de la economa nacional
(a. 73.f y h); salvo en relacin con los decretos-leyes que se dicten du-
rante el receso del cuerpo por parte del Consejo de Estado (a. 88.c).
Este conjunto de potestades del "parlamento cubano" queda relati-
vizado en tanto al Consejo de Ministros se le otorga al menos en el
papel la potestad de organizar y dirigir la ejecucin de las actividades
polticas y proponer los proyectos de planes generales de desarrollo
econmico-social del Estado (a. 96.a y b). Ello implica que dicho Con-
sejo detenta el gobierno cubano, dentro de un mbito competencial que
se enriquece con el ejercicio de potestades internacionales exclusivas y la
direccin de la administracin del Estado (a. 96.ch, d, i). En el mis-
mo orden de ideas, se advierte que el Consejo de Ministros puede
"dictar decretos y disposiciones sobre la base y en cumplimiento de las
leyes vigentes", lo cual implica la potestad reglamentaria del Estado,
tradicionalmente otorgada al Departamento Ejecutivo del Estado (a.
96.k).
El Consejo de Estado, a su turno, tiene una serie de competencias de
carcter ms legislativo que el Consejo de Ministros. Por un lado, la
diferencia entre ambos cuerpos se concentra en su integracin, porque
el primero slo puede estar formado por miembros de la Asamblea Na-
cional (a. 72), en tanto que el Consejo de Ministros se forma con miem-
bros extraparlamentarios (a. 94). Decamos que las atribuciones de este
Consejo son de carcter ms legislativo, porque dicta decretos-leyes en
receso de la Asamblea Nacional y est facultado para darle a las leyes
vigentes, en caso necesario, una interpretacin general y obligatoria
(a. 88.c y ch); tambin autoriza referendos, decreta la movilizacin
general del pas en caso de guerra, en caso de receso de la Asamblea,
imparte instrucciones de carcter general a los Tribunales (otra funcin
legislativa que menoscaba la independencia del Poder Judicial) y tiene
poderes internacionales, en tanto ratifica y denuncia tratados, y designa
embajadores (a. 88 en diversos incisos). Este Consejo de Estado sera
un Poder Legislativo en subsidio de la Asamblea, sobre todo durante
su receso.
Finalmente, se puede colegir que el verdadero control del gobierno

se encuentra en manos del jefe de Estado y del gobierno, magistratura
que se encuentra en manos del presidente del Consejo de Estado y del
Consejo de Ministros, concentrados desde 1976 en una misma persona
(Fidel Castro). Dicha jefatura representa al Estado y al gobierno y
dirige su funcin poltica general, preside ambos Consejos, atiende el
desenvolvimiento administrativo del Estado y controla su desenvolvi-
miento, es el jefe de las Fuerzas Armadas y firma los decretos-leyes y
otros acuerdos del Consejo de Estado (a. 91). En sntesis, de ese modo
queda expresado cmo en dicha jefatura est concentrada la conduccin
poltica de Cuba, circunstancia que se ratifica si se tiene en cuenta que
dicho funcionario es el jefe o secretario general del Partido Comunista
cubano: corporacin bsica donde reside el poder en dicho pas.
H. El derecho parlamentario en Latinoamrica
a. La organizacin y atribuciones de las asambleas legislativas
Despus de haber esbozado las caractersticas principales del .presi-

dencialismo en Latinoamrica, de donde resulta que el equilibrio de
poderes logrado en el modelo de los Estados Unidos se ha ido rom-
piendo a favor de la concentracin de potestades del presidente; des-
pus de dichos anlisis, la lgica y negativa consecuencia para la suerte
de los "Parlamentos" en nuestro continente, es advertir una marcada
atrofia en su funcionamiento, a partir de una realidad difcil de modi-
ficar.
Por un lado, nos encontramos con que por la complejidad del Estado
y de la sociedad moderna slo pueden ser medianamente controlados
por una tecnoburocracia que se desarrolla en el mbito de la adminis-
tracin pblica. Ello produce la impotencia de las Asambleas Legisla-
tivas para compelir con solvencia en la tarea primordial que ellas se
han reservado histricamente: hacer las leyes. Por otro lado, la tcnica
de organizacin de nuestros parlamentos no se ha modernizado a la
altura de las necesidades de los tiempos, sobre todo en relacin con
la fundamental funcin de control que aqullos deben cumplir.
b. La asamblea o el Congreso, como mbito para el debate de las

ideas polticas
En estos cuerpos deliberativos se expresa el pluralismo poltico de

nuestros pueblos salvo el caso de Cuba, donde impera el criterio
CAPTULO CUATRO
H. El derecho parlamentario en Latinoamrica 302

I. El funcionamiento de las Asambleas Legislativas . . 326
J. De los ttulos, inmunidades y prerrogativas de los legisla-
dores y de su responsabilidad frente a las Cmaras . . 343
Finalmente, se puede colegir que el verdadero control del gobierno

se encuentra en manos del jefe de Estado y del gobierno, magistratura
que se encuentra en manos del presidente del Consejo de Estado y del
Consejo de Ministros, concentrados desde 1976 en una misma persona
(Fidel Castro). Dicha jefatura representa al Estado y al gobierno y
dirige su funcin poltica general, preside ambos Consejos, atiende el
desenvolvimiento administrativo del Estado y controla su desenvolvi-
miento, es el jefe de las Fuerzas Armadas y firma los decretos-leyes y
otros acuerdos del Consejo de Estado (a. 91). En sntesis, de ese modo
queda expresado cmo en dicha jefatura est concentrada la conduccin
poltica de Cuba, circunstancia que se ratifica si se tiene en cuenta que
dicho funcionario es el jefe o secretario general del Partido Comunista
cubano: corporacin bsica donde reside el poder en dicho pas.
H. El derecho parlamentario en Latinoamrica
a. La organizacin y atribuciones de las asambleas legislativas
Despus de haber esbozado las caractersticas principales del .presi-

dencialismo en Latinoamrica, de donde resulta que el equilibrio de
poderes logrado en el modelo de los Estados Unidos se ha ido rom-
piendo a favor de la concentracin de potestades del presidente; des-
pus de dichos anlisis, la lgica y negativa consecuencia para la suerte
de los "Parlamentos" en nuestro continente, es advertir una marcada
atrofia en su funcionamiento, a partir de una realidad difcil de modi-
ficar.
Por un lado, nos encontramos con que por la complejidad del Estado
y de la sociedad moderna slo pueden ser medianamente controlados
por una tecnoburocracia que se desarrolla en el mbito de la adminis-
tracin pblica. Ello produce la impotencia de las Asambleas Legisla-
tivas para compelir con solvencia en la tarea primordial que ellas se
han reservado histricamente: hacer las leyes. Por otro lado, la tcnica
de organizacin de nuestros parlamentos no se ha modernizado a la
altura de las necesidades de los tiempos, sobre todo en relacin con
la fundamental funcin de control que aqullos deben cumplir.
b. La asamblea o el Congreso, como mbito para el debate de las

ideas polticas
En estos cuerpos deliberativos se expresa el pluralismo poltico de

nuestros pueblos salvo el caso de Cuba, donde impera el criterio
del partido nico y se agregan valores y articulan intereses a la altu-

ra de las necesidades de cada poca. Sin embargo, el rezago a que se
han visto sometidas estas asambleas, por las razones apuntadas ms
arriba, no han hecho sino colocarlas como convidadas de piedra en re-
lacin con la conduccin poltica del Estado funcin cumplida preva-
lecientemente por los gobiernos encarnados en el departamento ejecu-
tivo de la mano del imperante sistema de partidos que ha logrado
establecer el reinado de la conduccin partidaria en el desempeo del
comportamiento poltico.
De todos modos la funcin legitimadora de las decisiones adoptadas
por el gobierno, es un papel insoslayable de las asambleas legislativas,
y por ms que el mandato imperativo haya renacido en la prctica
poltica, en razn de la disciplina que gobierna la vida partidaria, ello
no desmerece la funcin convalidadora y sustanciadora de consenso
cumplida en la casa donde se sancionan las leyes.
Estas asambleas se denominan: Congreso en Argentina (a. 36), Boli-
via (a. 46), Brasil (a. 44), Colombia (aa. 56 y 92), Chile (a. 42), Repbli-
ca Dominicana (a. 16). Ecuador (a. 56), Guatemala (a. 157), Honduras
(a. 189), Mxico (a. 50), Paraguay (a. 133), Per ( a. 164), Venezuela ( a.
138); Asamblea Legislativa en Costa Rica (a. 105), El Salvador (a. 121),
Panam (a. 140); Asamblea Nacional en Nicaragua (a. 132), Cuba (a.
67); Asamblea General en Uruguay (a. 83), y Cuerpo Legislativo o Par-
lamento en Hait (a. 88).
Ellas estn organizadas bicameralmente, a partir de una Cmara de
Diputados o de representantes del pueblo y de una Cmara de Sena-
dores que representa a las unidades territoriales en que se divide el
Estado en: Argentina (a. 36), Bolivia (a. 46), Brasil (a. 44), Colombia
(a. 93) aqu el criterio de representacin es el mismo para ambas C-
maras: es mixto, por unidad territorial y poblacin, Chile (a. 42),
Repblica Dominicana (a. 16), Hait (a. 88), Mxico (a. 50), Paraguay
(a. 133), Uruguay (a. 84), Venezuela (a. 138) y Per ( a. 164). Con motivo
de la nueva Constitucin que dict Per en 1978 se dio un profundo
debate sobre si establecer el unicameralismo tsis ardientemente sos-
tenida por Luis Alberto Snchez en la constituyente o mantener por
razones histricas, temperamento que prevaleci, el bicameralismo. En la
doctrina peruana, Domingo Garca Belande se ha pronunciado a favor
del unicameralismo, por razones fundamentalmente funcionales.206
Por lo general, la Cmara de Diputados representa al pueblo de la
nacin, en tanto que el Senado representa a las unidades territoriales
?O6 cit., nota 8, pp. 137 y SS.

304 HUMBERTO QUMOGA LAVM
o estados; salvo el caso de pases donde este ltimo tambin represen-

ta al pueblo: Colombia (a. 93), Paraguay (a. 150), Hait (a. 94), Per
(a. 176), Uruguay (a. 94). 0 donde estn organizadas unicameralmente:
Costa Rica (a. 105) (un cuerpo de 57 diputados fijos que representan
a las provincias), Ecuador (a, 56), un cuerpo de doce diputados por vo-
luntad nacional, dos por cada. provincia (las que tienen menos de cien
mil habitantes eligen uno) y por cada trescientos mil habitantes o frac-
cin de doscientos mil; El Salvador (a. 121), Guatemala (a. 157), Hon-
duras (a. 189), Nicaragua (a. 132) un cuerpo de noventa representan-
tes, Panam (a. 140). Seala Julio Csar Trujillo Vzquez que en
Ecuador ningn estadista ha sido unicameralista y cita a Bolvar, Garca
Moreno, Eloy Alfaro, Velazco Ibarra, Rocafuerte, Urbina y Ponce En-
rquez.207
El bicameralismo, donde la Cmara de Diputados o la Cmara de Re-
presentantes hace de foro de transformacin y la del Senado de mbito
de reflexin o control, le coloca cierto ripio o complejidad al trmite
legislativo, circunstancia que ha coadyuvado al desgaste, ante la opi-
nin pblica, de la funcin parlamentaria. Veamos cmo se encuentran
organizadas ambas Cmaras en los pases donde estn establecidas.
1) La Cmara de Diputados (Argentina, a. 37; Bolivia, a. 60; Brasil,
a. 45: cada Estado no podr elegir menos de ocho ni ms de setenta
diputados; Chile, a. 43: un cuerpo de 120 miembros; Repblica Domi-
nicana, a. 24; Hait, a. 89; Mxico, a. 51; Paraguay, a. 152; Per, a. 167;
Venezuela, a. 131: al menos dos diputados por estado y por territorio),
la de Representantes (Colombia a. 99; Uruguay, a. 88), o las asambleas
unicamerales, en su caso, todos estos cuerpos estn integrados por re-
presentantes electos directamente por el pueblo, segn el sistema elec-
toral de cada pas, y en proporcin a la poblacin, tema analizado ms
arriba. La simple pluralidad de sufragios est preceptuada en Argentina,
a. 36 y Bolivia, a. 60. En Hait se exige la mayora absoluta para im-
poner un diputado en cada circunscripcin (a. 90.1).
a) Debemos destacar que en Colombia hay dos representantes por
cada departamento y uno por cada cien mil habitantes o fraccin (a. 99).
En Mxico hay trescientos diputados por circunscripciones uninomina-
les y doscientos por representacin proporcional, de acuerdo con listas
propuestas por los partidos: de los diputados de partido (aa. 52 y 54).
En tanto que en Nicaragua integran la Asamblea Nacional los candi-
datos a presidente y vicepresidente de la Repblica que no hubieren
27 Vase Actualidad o crisis del constitucionalismo social en Ecuador, Quito,

Universidad Catlica, 1977, p. 13.
sido elegidos, siempre que obtenga el cociente electoral legal (a. 133).
En Per hay 180 diputados (a. 167) y en Uruguay hay 99 representantes
(salvo modificacin legal), dos por cada departamento, al menos; de este
modo, el Uruguay es el nico pas donde el criterio territorial para
asignar "representantes" no est referido al Senado.
b) Los diputados o representantes duran:
Seis arios en: Nicaragua, a. 136.
Cinco aos en: Panam, a. 142; Guatemala, a. 162; Paraguay, a.
136; Per, a. 167; Uruguay, a. 89 y Venezuela, implcito en el a. 135.
Cuatro arios en: Argentina, a. 42; Bolivia, a. 60; Brasil, a. 44; Co-
lombia, a. 101; Costa Rica, a. 107; Chile, a. 43; Repblica Dominicana,
a. 24; Ecuador, a. 57: dos arios los que representan a las provincias;
Hait, a. 92; Honduras, a. 196.
Tres arios en El Salvador, a. 124 y Mxico, a. 51..
Csar Quintero critica la larga duracin de los diputados panameos
y que ellos sean elegidos simultneamente con el presidente, porque
tal situacin entorpece la votacin, complica los escrutinios, favorece los
fraudes y demora las proclamaciones.08
c) Los diputados o representantes son reelegibles en Argentina, a. 42;
Colombia, a. 101; Chile, a. 47; Ecuador, a. 57; El Salvador, a. 124; Gua-
temala, a. 162; Hait, a. 92; Paraguay, a. 136. La reeleccin est implcita
en el silencio de la ley en: Bolivia, Brasil, Repblica Dominicana, Hon-
duras, Nicaragua, Panam, Per, Uruguay y Venezuela.
En tanto que no son reelegibles en forma sucesiva en: Costa Rica, a.
107 y Mxico, a. 59.
d) Estas Cmaras se renuevan completamente al trmino del manda-
to en: Bolivia, a. 60; Chile, a. 43; El Salvador, a. 124; Hait, a. 92; M-
xico, a. 51; Per, a. 167. Dicha renovacin se produce por silencio
normativo en: Brasil, Colombia, Costa Rica: en el caso de la Asamblea,
Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Pa-
nam, Paraguay, Uruguay y Venezuela. La renovacin es por mitades
cada dos arios en Argentina (a. 42).
e) Son requisitos para ser diputados o representantes:
Tener veinticinco arios (Argentina, a. 40; Bolivia, a..61; Colombia,
a. 100; Repblica Dominicana, a. 22; Ecuador, a. 57: slo los que re-
presentan a las provincias; El Salvador, a. 126; Hait, a. 91; Paraguay,
a. 152; Per, a. 171; Uruguay, a. 90). Tener veintin arios (Brasil, a. 14;
Costa Rica, a. 108; Chile, a. 44; Honduras, a. 198; Mxico, a. 55; Nica-
ragua, a. 134; Panam, a. 147 y Venezuela, a. 152). Tener treinta arios
(Ecuador, a. 57).
2" Op. cit., nota 14, p. 107.
Ser ciudadano en ejercicio (Argentina, a. 40: se exigen cuatro arios;

Brasil, a. 14; Colombia, a. 100; Costa Rica, a. 108; Chile, a. 44; Rep-
blica Dominicana, a. 22; Ecuador, a. 57; El Salvador, a. 126: se exige
que sean los cinco arios anteriores a la eleccin; Guatemala, a. 162;
Hait, a. 91; Honduras, a. 198; Mxico, a. 55; Nicaragua, a. 134; Panam,
a. 147; Per, a. 171; Uruguay, a. 90).
Ser natural de la provincia que lo elija (Argentina, a. 40: o- con
dos aos de residencia inmediata en ella).
Ser nativo (Bolivia, a. 61; Brasil, a. 14; Ecuador, a. 57; El Salva-
dor, a. 126; Guatemala, a. 162; Hait, a. 91: y no haber renunciado a la
nacionalidad; Honduras. a. 198; Mxico, a. 55; Nicaragua, a. 134; Para-
guay, a. 152; Per, a. 171 y Venezuela, a. 152).
Haber cumplido con los deberes militares (Bolivia, a. 61).
Tener residencia en el Distrito que lo elige (Brasil, a. 14; Chile,
a. 44: se exigen dos arios; Repblica Dominicana, a. 25: cinco arios en
el caso de los naturalizados; Ecuador, a. 57: se exigen tres arios para
representar a las provincias; Hait, a. 91: dos aos; Honduras, a. 198:
cinco aos; Mxico, a. 55: seis meses; Panam, a. 147: un ao).
Estar inscrito en el Registro Cvico (Bolivia, a. 61; Brasil, a. 14).
Ser postulado por un partido poltico (Bolivia, a. 61: o por agru-
paciones reconocidas; Brasil, a. 14: slo ser afiliado; Ecuador, aa. 37 y
56: se exige para la postulacin como para la afiliacin partidaria).
Comentando la exigencia ecuatoriana, Hernn Salgado Pesantes se
pronuncia contra de la afiliacin obligatoria para ser candidato, criterio
al cual nos adherimos, porque de lo contrario se le imprime un carc-
ter corporativo y cerrado al quehacer poltico, impidiendo la postulacin
de candidatos extrapartidarios."9
Ser propietario de un bien en el Distrito que lo elige, y ejercer
una profesin o industria (Hait, a. 91).
Haber cursado la enseanza media (Chile, a. 44; El Salvador, a.
126: se exige adems ser de notoria honradez e instruccin).
Ser hijo de padre o madre nativos (El Salvador, a. 126).
Ser de estado seglar (Honduras, a. 198).
Los mismos requisitos que para ser elegido senador (Repblica
Dominicana, a. 25).
f) Los naturalizados pueden ser diputados en: Argentina, a. 40; Co-
lombia, implcito en el a. 100; Costa Rica, a. 108: con diez arios de
residencia; Chile, implcito en el a. 44; Repblica Dominicana, a. 25;
209 Op cit., nota 162, p. 281.

Panam, a. 147: siempre que tengan quince aos de residencia en el

pas; Uruguay, a. 90: con cinco arios de ejercicio.
g) Son atribuciones exclusivas de la Cmara de Diputados:
Fiscalizar los actos del gobierno (Chile, a. 48.1: la modalidad fis-
calizadora opera nicamente a travs de observaciones a ser trasmitidas
por escrito, con obligacin de respuesta en treinta das). Alejandro Silva
Bascun destaca en esto una restriccin al poder de control legislativo,
porque, salvo que la ndole de la respuesta determinare el juicio pol-
tico, dichas observaciones resultarn irrelevantes. Tambin se destaca
como una grave limitacin a dicho poder la posibilidad de que los
legisladores sean separados de su cargo por el Tribunal Constitucional
(integrado por dos militares) cuando l considere, sin posibilidad de re-
visin alguna, que aqullos han violado la Constitucin o alterado el
orden pblico (a. 57.5 y 6). Podemos tambin destacar que al Senado
le est expresamente prohibida la potestad de controlar al gobierno (a.
49: segn el texto originario de 1980 tampoco poda emitir opinin
sobre los actos del gobierno, restriccin suprimida en 1989).210
Hacer efectiva la responsabilidad poltica del Consejo de Ministros
o de los ministros (Per, a. 226 y Venezuela, a. 153).
Ejercer el derecho de acusar a los sometidos a juicio poltico (Ar-
gentina, a. 45; Bolivia, a. 62.4; Brasil, a. 51.1; Colombia, a. 102; Chile,
a. 48.2; Repblica Dominicana, a. 26; Hait, a. 93; Mxico, a. 74.V:
incluye la potestad para autorizar el enjuiciamiento penal de dichos
funcionarios; Paraguay, a. 153.4; Per, a. 183; Uruguay, a. 93).
Tener iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de
tropas (Argentina, a. 44; Bolivia, a. 59.3 y 14: slo sobre la ley de pre-
supuesto; Chile, a. 62: incluye tambin el presupuesto; Mxico, a. 72.h;
Paraguay, a. 153: incluye adems, las leyes sobre monedas, bancos y
emprstitos, pero no sobre reclutamiento de tropas; Venezuela, a. 153:
sobre presupuesto, pero no incluye la ley sobre reclutamiento).
Elegir a los magistrados de la Corte Suprema entre la terna pro-
puesta por el Senado: Bolivia, a. 62.1; Brasil, a. 51.V: slo a los miem-
bros de la Repblica y sin terna; Colombia, a. 102: nicamente al pro-
curador y al contralor general, al primero en terna que le presenta el
presidente.
Tener iniciativa en los planes de desarrollo del gobierno (Bolivia,
a. 59.4).
21 La opinin de Alejandro Silva Bascuiln puede consultarse en el trabajo que

de l apareci en Constitucin SO , cit., nota 15, p. 3.
308 HUMBERTO QUIROGA LAVL
Aprobar emprstitos o contratos relativos a la explotacin de rique-

zas nacionales (Bolivia, a. 59.5).
Considerar la rendicin de cuentas del Ejecutivo acerca de lo
cumplido durante el Estado de sitio (Bolivia, a. 62.3).
Proponer ternas para la designacin de presidentes de entidades
econmicas y sociales del Estado (Bolivia, a. 62.5).
Recibir la rendicin de cuentas del presidente cuando ste no lo
hiciere al Congreso dentro de los sesenta das de la apertura de sesio-
nes (Brasil, a. 51.11).
Aprobar el presupuesto de egresos (Mxico, a. 74.1V).
Aprobar la cuenta de inversin del presupuesto (Colombia, a. 102;
Mxico, a. 74.IV; Paraguay, a. 153: no tanto como facultad de aproba-
cin sino para tomar medidas en el caso de que surjan malos manejos
de la rendicin).
Erigirse en Colegio Electoral para intervenir en la eleccin de pre-
sidente de la Repblica (Mxico, a. 74.1).
Vigilar a la Contadura Mayor y nombrar sus empleados (a. 74.11
y III).
2) La Cmara de Senadores (Argentina, a. 46; Bolivia, a. 63; Brasil,
a. 46; Colombia, a. 53; Chile, a. 45; Repblica Dominicana, a. 21; Hai-
t, a. 94; Mxico, a. 56; Paraguay, a. 150; Per, a. 165; Uruguay,
a. 94 y Venezuela, a. 148).
a) Se encuentra integrada por representantes de cada provincia o
unidad territorial (Argentina, a. 46: y dos por la capital federal; Bolivia,
a. 63: tres, dos por la mayora y uno por la minora; Brasil, a. 46: tres
senadores por cada estado y por el Distrito Federal; Colombia, a. 93:
dos por cada departamento y uno por cada doscientos mil habitantes
o fraccin; Chile, a. 45: dos por cada regin electoral; Repblica Do-
minicana, a. 21: uno por cada provincia y por el Distrito Federal; Hait,
a. 94.1: tres por departamento; Mxico, a. 56: dos por cada estado y
por el Distrito Federal; Paraguay, a. 150; Per, a. 166: sesenta senado-
res, ms los ex presidentes que no forman qurum; Uruguay, a. 94: trein-
ta senadores; Venezuela, a. 148: dos por cada estado y por el Distrito
Federal, ms los senadores por la minora que fije la ley y los ex presi-
dentes de la Repblica, siempre que hubieren cumplido la mitad del
periodo, salvo que hubieren sido condenados por delitos en el desem-
peo de sus funciones).
En Chile el Senado est compuesto, adems de los electos por el pue-
blo, por senadores que representan a diversos sectores (ex ministros, ex
DERECHO CONSTITUCIONAL LAIINOAMERIC.ANO 309
comandantes y ex magistrados), otorgndole un carcter netamente cor-

porativo al cuerpo (a. 45). Se advierte, adems, que los senadores de
origen corporativo ms los que elige el presidente son mayora en rela-
cin con los electos por el pueblo.
b) Los senadores son elegidos:
Por las legislaturas de cada provincia o distrito (Argentina, a. 46),
por las regiones (Per, a. 166).
Directamente por el pueblo (Bolivia, a. 63; Brasil, a. 46: por el
principio mayoritario; Colombia, a. 171; Chile, a. 45; Repblica Domi-
nicana, a. 17; Hait, a. 94; Mxico, a. 56; Paraguay, a. 150; Uruguay,
a. 94 y Venezuela, a. 148).
Por la Corte Suprema (Chile, a. 45: tres entre sus ex integrantes y
un ex contralor).
Por el Consejo de Seguridad (Chile, a. 45: tres, entre los ex co-
mandantes de las Fuerzas Armadas).
Por el presidente de la Repblica (Chile, a. 45: dos, uno entre los
ex ministros y otro entre los ex rectores).
c) Los senadores duran en sus funciones:
Cuatro arios: Bolivia, a. 65; Colombia, a. 95; Repblica Dominica-
na, a. 21.
Cinco arios: Paraguay, a. 136; Per, a. 166; Uruguay, a. 97; Vene-
zuela, implcito en el a. 135.
Seis arios: Hait, a. 95; Mxico, a. 56: implcito en ese texto.
Ocho arios: Brasil, a. 46; Chile, a. 45.
Nueve aos: Argentina, a. 48.
d) Son requisitos para ser senador:
Ser nativo: Brasil, a. 14; Colombia, a. 94; Hait, a. 96; Mxico, a.
58; Paraguay, a. 150; Per, a. 171; Uruguay, a. 98; Venezuela, a. 149.
Tener la edad de: veinticinco arios: Repblica Dominicana, a. 22;
treinta arios: Argentina, a 47; Colombia, a. 94; Hait, a. 96; Mxico, a.
58; Uruguay, a. 98; Venezuela, a. 149; treinta y cinco aos: Bolivia,
a. 64; Brasil, a. 14; Per, a. 171; cuarenta arios: Chile, a. 46; Para-
guay, a. 150.
Ser ciudadano en ejercicio: Argentina, a. 47: durante seis aos;
Colombia, a. 94; Chile, a. 46; Repblica Dominicana, a. 22.
Haber ocupado un alto cargo pblico o, al menos, haber ejercido
durante cinco aos una profesin con ttulo universitario: Colombia, a.
54: modo concreto de regular la idoneidad.
No estar condenado judicialmente, salvo por delitos polticos: Co-
lombia, a. 54.
Tener dos aos de residencia en la regin: Chile, a. 46; Repblica

Dominicana, a. 22: cinco aos; Hait, a. 96: cuatro aos.
Y, adems, los mismos requisitos que para ser diputado: Argenti-
na, a. 47; Bolivia, a. 64; Brasil, a. 14; Chile, a. 46; Hait, a. 96; Mxico,
a. 58; Per, a. 171; Uruguay, a. 98.
e) El Senado tiene las siguientes atribuciones exclusivas:
Sustancia el juicio poltico (Argentina, a. 51; Bolivia, a. 66.1; Bra-
sil, a. 52.1 y 11; Colombia, aa. 96 y 97; Chile, a. 49.1 y 8; Repblica
Dominicana, a. 23.5; Hait, a. 97; Mxico, a. 76.VII; Paraguay, a. 151;
Per, a. 184; Uruguay, a. 102; Venezuela, a. 150).
Rehabilita a quienes hubieran perdido la ciudadana (Bolivia. a.
66.2; Chile, a. 49.4).
Autorizar a los nacionales a ejercer empleos o recibir honores del
extranjero (Bolivia, a. 66.3).
Decreta honores pblicos (Bolivia, a. 66.5).
Aprueba las patentes o impuestos municipales (Bolivia, a. 66.4).
Propone ternas para la designacin de jueces de la Corte y otros
altos funcionarios (Bolivia, aa. 66 y 67; Hait, a. 97).
Ratifica el nombramiento de los ministros (Mxico, a. 76.11: acuer-
do ministerial que equivale a una investidura).
Presta acuerdos para la designacin de magistrados, embajadores
y oficiales de las Fuerzas Armadas (Argentina, a. 86.5, 10 y 16; Bolivia,
a. 66.10: slo a embajadores; Brasil, a. 52.111 y IV: no a los oficiales;
Chile, a. 49.5: para el contralor general; Repblica Dominicana, a. 23:
slo para los diplomticos; Mxico, a. 76.11 y VIII: incluye nicamente
a los miembros de la Corte y a los empleados superiores de Hacienda,
pues el a. 79 le otorga los otros acuerdos a la Comisin Permanente;
Paraguay, a. 151: en el caso de los jueces tan slo respecto de los miem-
bros de la Corte; Venezuela, a. 150: entre los magistrados slo al pro-
curador general).
Elegir magistrados entre ternas presentadas por la Corte (Bolivia,
a. 66.11; Repblica Dominicana, a. 23).
Autoriza la declaracin del estado en caso de ataque exterior (Ar-
gentina, a. 86.19).
Autoriza operaciones externas de naturaleza financiera: federales,
estaduales o municipales (Brasil, a. 52.V).
Fija el lmite de la deuda consolidada y de las operaciones de cr-
dito interno y externo de la Unin, estadual o municipal, as como el
de la deuda mobiliaria de los estados y municipal (Brasil, a. 52.V1, VII,
VIII y IX).
Exonera al procurador general de la Repblica (Brasil, a. 52.Xl).
Elige dos integrantes del Consejo de la Repblica (Brasil, a. 52.

XIV).
Admite o no las renuncias del presidente o del vicepresidente de la
Repblica (Colombia, a. 98.1; Chile, a. 49.7).
Concede licencia al presidente de la Repblica (Colombia, a. 98.3).
Autoriza a declarar la guerra (Colombia, a. 98.6).
Autoriza nuevas demarcaciones territoriales (Colombia, a. 98.5).
Autoriza que los ministros sean juzgados cuando hubieren sido de-
mandados por particulares damnificados por aqullos en el ejercicio
de sus funciones (Chile, a. 49.2).
Conoce de las contiendas de competencias entre las autoridades
polticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia (Chile,
a. 49.3); a solicitud de los propios poderes en conflicto o cuando se
haya interrumpido el orden constitucional por las armas (Mxico, a.
76.VI: intento mexicano de evitar los golpes de Estado abriendo una
instancia jurisdiccional frente a los sucesos).
Presta acuerdo para que el presidente se ausente del pas (Chile,
a. 49.6).
Declara la inhabilidad del presidente de la Repblica o del electo
(Chile, a. 49.7).
Llena la vacancia del cargo del presidente de la Repblica (Chile,
a. 49.9).
Asesora con dictmenes al presidente de la Repblica (Chile, a.
49.10).
Autoriza al presidente de la Repblica a movilizar fuera de los es-
tados federados a la Guardia Nacional y a fijar las Fuerzas (Mxico,
a. 76.IV) y a salir fuera del territorio de la Repblica (Venezuela, a. 150).
Declara la necesidad de nombrar un gobernador provincial en los
estados y lo designa a propuesta en terna por el presidente (Mxico, a.
76.V); esto equivale a la intervencin federal.
Tiene la iniciativa legislativa exclusiva en materia de defensa na-
cional, aprobacin de tratados internacionales, expropiaciones y limi-
tacin a la propiedad inmobiliaria (Chile, a. 62: tan slo en materia de
amnista e indultos; Paraguay, a. 151; Venezuela, a. 150: slo relativa
a tratados).
Autoriza la entrada y salida de fuerzas militares extranjeras y na-
cionales del pas (Colombia, a. 98; Mxico, a. 76.111; Paraguay, a. 151;
Venezuela, a. 150).
Autoriza la enajenacin de bienes inmuebles del dominio privada
de la nacin (Venezuela, a. 150).
312 HUMBERTO QU1ROGA LAV1A
Autoriza a los funcionarios pblicos a aceptar honores o recom-

pensas de gobiernos extranjeros (Venezuela, a. 150).
Acuerda a los nacionales ilustres los honores del Panten Nacional.
3) Quines estn inhabilitados para ser diputados o senadores?
a) El presidente de la Repblica, ministros y altos magistrados judi-
ciales (Argentina, a. 91: referido a los ministros; Brasil, a. 14; salvo los
magistrados; Colombia, a. 108; Costa Rica, a. 109; Chile, a. 54: no hace
referencia al presidente; Ecuador, a. 58; El Salvador, a. 127; Guate-
mala, a. 164; Honduras, a. 199; Mxico, a. 55: no se menciona al presi-
dente; Per, a. 172: tampoco se menciona al presidente; Uruguay, a. 91:
pero un senador puede ser convocado a la presidencia, en forma tran-
sitoria; Venezuela, a. 140).
b) Los gobernadores de provincia o de los estados (Argentina, a. 65;
Brasil, a. 14; Colombia, a. 108; Chile, a. 54; Mxico, a. 55: aunque re-
nunciare a su cargo; Per, a. 172; Venezuela, a. 140: incluye a los gober-
nadores territoriales y a los secretarios de la gobernacin).
c) Los gerentes de instituciones autnomas (Costa Rica, a. 109; Per,
d) Los magistrados en general (Colombia, a. 108: salvo los de fuera
de la jurisdiccin; Costa Rica, a. 109; Chile, a. 54: los jueces de letras
y los integrantes del Ministerio Pblico; El Salvador, a. 127; Guate-
mala, a. 164; Honduras, a. 199: segn lo fije la ley; Mxico, a. 55: res-
pecto de los diputados de su distrito; Per, a. 172: y los integrantes del
Ministerio Pblico y el contralor general; Uruguay, a. 91).
e) Los militares en servicio (Costa Rica, a. 109; Guatemala, a. 164;
Bolivia, a. 50; Ecuador, a. 58; Honduras, a. 198; Mxico, a. 55.1V; Per,
a. 172).
f) Los parientes del presidente hasta el segundo grado (Costa Rica,
a. 109; El Salvador, a. 127: incluye hasta el cuarto grado de consangui-
neidad y segundo de afinidad; idem en Guatemala, a. 164; idem en Hon-
duras, a. 199: extensivo a los parientes de todos los inhabilitados; Brasil,
a. 14: idem en el territorio de jurisdiccin del titular).
g) Los inalistables (como electores) y los analfabetos (Brasil, a. 14).
h) Las autoridades bancarias (Ecuador, a. 58; Chile, a. 54: referidos
al banco central).
i) Los contratistas del Estado (Ecuador, a. 58; El Salvador, a. 127;
Guatemala, a. 164; Bolivia, a. 50; Colombia, a. 111: o quienes hagan
negocios con el Estado; Chile, a. 54; Hait, a. 131: o sus representantes;
Honduras, a. 199).
j) Los ministros del culto (Ecuador, -a. 58; Argentina, a. 65; Bolivia,
a. 50; Mxico, a. 55).
k) Los apoderados de compaas extranjeras (Ecuador, a. 58).

1) Los administradores de fondos pblicos mientras tuvieran pendien-
tes cuentas (El Salvador, a. 127; Bolivia, a. 50).
m) Los deudores de la Hacienda Pblica (El Salvador, a. 127; Bolivia,
a. 50; Hait, a. 91; Honduras, a. 199).
n) Los condenados judicialmente (Bolivia, a. 61: salvo rehabilitacin
por el Senado; Colombia, aa. 94 y 100: salvo los delitos polticos; Gua-
temala, a. 164: en juicio de cuentas no saldadas; Hait, a. 91; Panam,
a. 147: por delitos contra la administracin pblica o contra la libertad
del sufragio).
) Los alcaldes (Colombia, a. 108; Chile, a. 54: y los consejales; Per,
a. 172: los prefectos y subprefectos; Uruguay, a. 91: intendentes y
miembros de juntas locales y departamentales; Brasil, a. 14: los pre-
fectos).
o) En general, todos los empleados pblicos (Bolivia, a. 50; Colom-
bia, a. 108: salvo los de fuera de la circunscripcin electoral; Chile, a.
55: incluyendo a los de los entes descentralizados; Ecuador, a. 58; Hait,
a. 132; Honduras, a. 159: segn lo fije la ley; Uruguay, a. 91; Venezue-
la, a. 140).
p) Los directores gremiales o vecinales (Chile, a. 54).
q) Los directores o administradores de empresas descentralizadas
(Honduras, a. 199; Venezuela, a. 140: o de empresas donde el Estado ten-
ga participacin decisiva, salvo cargos accidentales, electorales, asisten-
ciales o docentes).
En Colombia las inhabilidades duran hasta un ario despus de haber
cesado las mismas (aa. 108 y 111); en Costa Rica hasta los seis meses (a.
109); en Chile, a. 54: desde dos arios antes de la eleccin, no pudiendo
volver al cargo hasta dos arios despus, si no fueron electos; en Hait,
seis meses, a. 132; en Per, seis meses, a. 172; en Venezuela, tres meses,
a. 140; en Brasil, a. 14, seis meses.
4) Qu incompatibilidades tienen los legisladores desde que asumen
su cargo?
a) No pueden recibir empleos de escala (del escalafn) del Ejecutivo
(Argentina, a. 64: los restantes, que estn fuera del escalafn, los pueden
recibir con autorizacin de la respectiva Cmara; Bolivia, a. 54: en ge-
neral ningn tipo de empleo, incluso de entes descentralizados; Brasil,
a. 54: tambin establece una prohibicin amplia; Colombia, a. 109: idem,
prohibicin amplia; Colombia, a. 109: idem, prohibicin amplia; Costa
Rica, a. 111: salvo para cargos en delegaciones internacionales; Chile,
a. 56: hasta seis meses despus de haber cesado, pero pueden ser desig-
nados presidente, ministros y diplomticos con retencin del cargo, aun-
que no ejercerlo; Repblica Dominicana, a. 18; Ecuador, a. 62: salvo la

docencia universitaria; El Salvador, a. 127; Hait, a. 129: en general nin-
gn cargo del Estado; idem en Honduras, a. 203. Establecen tambin
una prohibicin amplia: Mxico, a. 62: salvo para las funciones transi-
torias; Panam, a. 150; Per, a. 173; Uruguay, a. 122: salvo consenti-
miento de las Cmaras; la incompatibilidad dura hasta un ario de ter-
minadas sus funciones (a. 125).
b) No pueden adquirir, arrendar bienes pblicos ni contratar con el
Estado (Bolivia, a. 54; Brasil, a. 54: la prohibicin incluye a los direc-
tores o asesores de las empresas que contratan; Colombia, a. 109; Costa
Rica, a. 112; Chile, a. 57: incluye a quienes litigaren contra el Estado;
El Salvador, a. 128; Honduras, a. 204; Nicaragua, a. 135; Panam, a. 152:
se exceptan los contratos de uso personal, cuando se hicieren por lici-
tacin o cuando se hicieren en el ejercicio de la profesin de abogado;
Per, a. 173; Uruguay, a. 124).
c) No pueden ser titulares de ms de un cargo electivo (Brasil, a. 54;
Colombia, a. 108; Costa Rica, a. 112; Uruguay, a. 123).
d) No pueden ser ministros (Argentina, a. 91: salvo en forma tempo-
raria, por interpretacin del a. 64; Brasil, a. 56; Colombia, a. 109; El
Salvador, a. 129; Honduras, a. 203; Panam, a. 150; Costa Rica, a. 111;
Per, a. 173: con autorizacin de la Cmara respectiva; Uruguay, a. 122;
Venezuela, a. 141: con expresa indicacin de que no se autoriza el ejer-
cicio simultneo de los cargos).
e) No pueden ser gobernadores (Argentina, a. 65 y Venezuela, a. 141);
salvo en forma temporaria (Brasil, a. 56; Colombia, a. 109; Uruguay,
a. 122).
f) No pueden ser embajadores o diplomticos, salvo en forma transi-
toria en: Brasil, a. 56; Colombia, a. 109; El Salvador, a. 129; Honduras,
a. 203; Panam, a. 150; Per, a. 173; Venezuela, a. 141: sin ejercicio tem-
porario de los cargos.
g) No pueden ser directores de bancos o de sociedades annimas
(Chile, a. 57; Per, a. 174: se incluye a las empresas pblicas o de eco-
noma mixta).
h) No pueden ser gerentes de entes descentralizados (Honduras, a.
203; Panam, a. 150: salvo que lo fuera por tiempo determinado).
i) No pueden realizar actividades estudiantiles con el objeto de aten-
tar contra su normal funcionamiento (Chile, a. 57).
j) No pueden ejercer su profesin durante su mandato (Ecuador, a.
62; Per, a. 174: siempre que lo hagan ante los rganos del Ejecutivo;
idem, en este ltimo sentido, en Uruguay, a. 124).
c. Cmo quedan unificadas competencialmente las dos Cmaras

legislativas en el bicameralismo?
Ello ocurre a partir de la unificacin en un solo cuerpo de los dipu-

tados o representantes con los senadores, de modo tal que se forme una
suerte de asamblea legislativa conjunta, a la cual se le asignan determi-
nadas atribuciones, por lo general de carcter excepcional y de alta
trascendencia pblica. De ese modo, el bicameralismo se convierte en
unicameralismo, aunque no sea la forma regular de la actuacin parla-
mentaria.
Las competencias que le han sido asignadas a estas "asambleas" con-
juntas son las siguientes:
1) Inaugurar y clausurar las sesiones del Congreso (Bolivia, a. 68.1;
Brasil, a. 57.3.1; Hait, a. 98.1).
2) Recibir el informe sobre el estado de la nacin y el programa fu-
turo de gobierno por parte del presidente de la Repblica (Argentina,
a. 86.11; Repblica Dominicana, a. 29; Hait, a. 98.3; Paraguay, a. 180.10;
Per, a. 211.7; Venezuela, a. 191: el mismo informe lo recibe de los mi-
nistros: a. 197).
3) Dispone la censura de la gestin de los ministros (Uruguay, a. 147).
4) Hace el escrutinio de la eleccin de presidente y vicepresidente
de la Repblica y, en segundo turno, la eleccin de los mismos (Argen-
tina, aa. 83 y 84: esto ltimo en el caso de que el colegio electoral en-
cargado de esa tarea no lograra la mayora absoluta de votos en pri-
mera votacin; Bolivia, a. 68.2; Repblica Dominicana, a. 36: slo el
escrutinio de la eleccin).
5) Elige a los designados para reemplazar al presidente (Colombia,
a. 74).
6) Influye diplomticamente en los compromisos internacionales del
Poder Ejecutivo (Bolivia, a. 68.5).
7) Designa a los integrantes de la Corte Suprema (Honduras, a. 303;
Uruguay, a. 236; Venezuela. a. 214).
8) Considera las leyes vetadas por el Ejecutivo (Bolivia, a. 68.6; Bra-
sil, aa. 57.3.IV y 66.4; Colombia, a. 88; Venezuela, a. 173).
9) Resuelve sobre la declaracin de guerra (Bolivia, a. 68.11; Hait,
a. 98.3).
10) Fija los efectivos de las Fuerzas Armadas (Bolivia, a. 68.8).
11) Considera los proyectos de ley que, estando aprobados por la C-
mara de origen, no lo fueren en la revisora (Bolivia, a. 68.9; Uruguay,
a. 135; Venezuela, a. 167); y considera los proyectos de urgente trata-
miento (Uruguay, a. 168.7).
:316 HUMBERTO QUIROGA LAVI1
12) Aprueba el Plan de Desarrollo Econmico y Social (Venezuela,

enmienda 2).
13) Interviene con motivo de la declaracin y aplicacin o manteni-
miento del Estado de sitio (Bolivia, a. 68.11; Uruguay, a. 168.17; Hait,
a. 98.3).
14) Conoce sumariamente de los delitos cometidos en el ejercicio de
sus funciones por el presidente y vicepresidente de la Repblica, minis-
tros, diplomticos y contralor general (Bolivia, a. 68.12): en este caso
ya no se trata del juicio de remocin a dichos funcionarios, sino del jui-
cio penal, ante lo cual funciona como un tribunal de justicia, luego de
la remocin.
15) Aprueba o rechaza los tratados internacionales (Hait, a. 98.3).
16) Reforma la Constitucin (Hait, a. 98.3).
17) Cambia la capital del Estado o el asiento del gobierno (Hait,
a. 98.3).
18) Concurre a la formacin del Consejo Electoral Permanente (Hait,
a. 98.3).
19) Transfiere competencias a entes internacionales de carcter regio-
nal (Costa Rica, a. 121.4).
20) Toma conocimiento de la proclamacin del presidente electo por
el Tribunal Calificador (Chile, a. 27).
21) Toma juramento al presidente y al vicepresidente de la Repbli-
ca (Argentina, a. 80; Bolivia, a. 68.3; Brasil, a. 57.3.111; Colombia, a. 74;
Repblica Dominicana, a. 36; Mxico, a. 87; Paraguay, a. 176.b; Uru-
guay, a. 158; Venezuela, a. 186).
22) Admite o rechaza la renuncia del presidente y del vicepresidente
de la Repblica (Bolivia, a. 68.4; Repblica Dominicana, aa. 36 y 57).
23) Dicta el reglamento comn para ambas Cmaras (Brasil, a. 57.3.11;
Venezuela, a. 138).
24) Realiza actos conmemorativos (Repblica Dominicana, a. 29).
25) Fija las remuneraciones de los legisladores (Uruguay, a. 117), del
presidente y del vicepresidente de la Repblica y de los intendentes
(Uruguay, a. transitorio D).
26) Dispone la prrroga de las sesiones ordinarias (Venezuela, a. 154).
27) Autoriza gastos no previstos en el presupuesto nacional (Vene-
zuela, aa. 227 y 190.14).
d. Quin preside la Asamblea legislativa?
El presidente del Senado en: Argentina, a. 80; Brasil, a. 57: en
forma implcita; Repblica Dominicana, a. 35; Hait, a. 99.5; Paraguay,
a. 139; Uruguay, a. 104; Venezuela, a. 138.
e. Cules son las atribuciones del Congreso o de las Asambleas

legislativas?
Haremos una clasificacin comparativa de las atribuciones de estos

cuerpos, de acuerdo con las materias principales que definen su conte-
nido. Anotamos que en el caso de Hait las atribuciones de su Asamblea
Nacional han sido ya reseadas al considerar a dicho cuerpo como c-
mara nica dentro del sistema bicameral.
1) Atribuciones polticas o de gobierno:
a) Controlar al Poder Ejecutivo cuando l se exorbite en sus atribu-
ciones con motivo de la delegacin legislativa (Brasil, a. 49.5: o en ge-
neral la actuacin del Ejecutivo: a. 49.10; Ecuador, a. 59.C: tambin en
forma general; Paraguay, a. 149.18: se incluye la aprobacin, modifica-
cin o derogacin de los decretos-leyes; Cuba, a. 73.ch: se incluye la
revocacin de los decretos-leyes del Consejo de Estado).
b) Formular interpelaciones y censuras a los miembros, ministros o
secretarios de Estado (Costa Rica, a. 121.24; Repblica Dominicana, a.
37.22: slo la interpelacin; El Salvador, a. 131.34 y 37; Guatemala, aa.
166 y 167; Panam, a. 155.7 y 9; Uruguay, a. 85.19: la Asamblea Gene-
ral nicamente censura, las Cmaras pueden interpelar).
c) Aprueba o desaprueba los informes de labores del Ejecutivo (El
Salvador, a. 131.18: y de otros altos funcionarios del Estado: a. 131.36;
Honduras, a. 205.20: su conducta administrativa; Nicaragua, a. 138.15;
Cuba, a. 73.g).
d) Elegir y revocar a las altas autoridades del Estado: jefe de Esta-
do y del gobierno, autoridades de la Asamblea y del Consejo de Estado
(Cuba, a. 73.k, 1, 11 y o).
e) Fiscalizar a todos los rganos del Estado y del gobierno (Cuba, a.
'73.p; incluidos los Tribunales, la Fiscala General y las Asambleas Pro-
vinciales: a. 73.g).
f) Solicitar informes a los ministros y dems funcionarios del Estado
(Nicaragua, a. 138.4).
g) Elegir el lugar donde deban residir las primeras autoridades de la
nacin (Uruguay, a. 85.16); esta clusula indica que la capital en el Uru-
guay no se puede cambiar sino por reforma de la Constitucin; el Con-
greso slo puede hacerlo en la primera oportunidad.
h) Conferir poderes extraordinarios y temporarios al presidente de
la Repblica (Colombia, a. 76.12; Panam, a. 153.16: en receso de la
Asamblea).
i) Otorgar poderes especiales a las Asambleas Departamentales (Co-

lombia, a. 76.7).
j) Delegar facultades legislativas al presidente, durante su receso (Ni-
caragua, a. 138.16).
k) Interpretar la Constitucin (Ecuador, a. 59.c; Per, a. 186.1: se
trata de una potestad que, si no es cumplida con motivo de un caso ju-
dicial, ella ser ejercida en oportunidad de la sancin legislativa).
1) Conceder permisos al presidente y al vicepresidente de la Rep-
blica (Ecuador, a. 59.i).
m) Expedir y organizar la emisin del Pacto Social (Panam, a.
153.13).
n) Admitir o desechar los motivos de dimisin del presidente o del
vicepresidente de la Repblica (Argentina, a. 67.18: y declarar el caso
de realizar una nueva eleccin; Costa Rica, a. 121.8; Ecuador, a. 59.g:
y de otros altos funcionarios; El Salvador, a. 131.15; Guatemala, a. 165.e;
Mxico, a. 73.XXVII).
) Conceder amnistas (Argentina, a. 67.17; Bolivia, a. 59.19: tambin
indultos; Brasil, a. 48.8: no son susceptibles de gracia o amnista
los delitos de terrorismo, de aplicacin de torturas, el trfico de estu-
pefacientes y los crmenes infamantes hediondos--; a. 5.XLIII; Colom-
bia, a. 76.19: tambin indultos, en ambos casos por delitos polticos;
idem en Costa Rica, a. 121.21: salvo los delitos electorales; Chile, a.
60.16; Repblica Dominicana, a. 37.2: por delitos polticos; Ecuador, a.
59.k: e indultos por delitos comunes y las amnistas por delitos polticos;
El Salvador, a. 131.26: e indultos por delitos polticos o comunes; Guate-
mala, a. 171.g: por delitos polticos y comunes conexos; idem en Hon-
duras, a. 205.16; Mxico, a. 73.XXII; Nicaragua, a. 138: amnistas e in-
dultos; Panam, a. 153.6: por delitos politicos; Paraguay, a. 149.12; Per,
a. 186.6; Uruguay, a. 85.14: e indultos; Cuba, a. 73.t. Nosotros considera-
mos a la amnista como un acto de alto contenido poltico, pero con
funcin jurisdiccional; en cambio, lo ms selecto de la doctrina no le
reconoce este ltimo carcter.211
o) Decretar honores (Argentina, a. 67.17; Colombia, a. 76.17; Costa
Rica, a. 121.16; Chile, a. 60.5; El Salvador, a. 131.22: y autoriza a reci-
birlos, a. 131.23; Guatemala, a. 171.e; Honduras, a. 205.17 y 31: y auto-
riza a recibirlos; Nicaragua, a. 138.13 y 19; Uruguay, a. 85.13).
p) Apreciar las concesiones de emisoras (Brasil, a. 49.12).
q) Autorizar el refrendo o el plebiscito (Brasil, a. 49.15; Cuba, a.
73.b y u).
211 Vase el trabajo de Prez Guilhou, en Constitucin SO. . , cit., nota 15,
p. 313.
r) Fijar la poltica internacional (Cuba, a. 73.b).

s) Promover el progreso de las ciencias y de las artes (Costa Rica, a.
121.18; Mxico, a. 73.XXIV).
t) Nombrar comisiones de investigacin (Costa Rica, a. 121.23; El Sal-
vador, a. 131.32; Guatemala, a. 71.m; Honduras, a. 205.21; Nicaragua,
a. 138.18; Panam, a. 155.6).
u) Designar un presidente provisional en caso de acefala temporal
(El Salvador, a 131.26 y 17: y desconoce a quien se ha excedido en sus
funciones; Guatemala, a. 165.g: slo est previsto dicho desconocimien-
to; Mxico, a. 73.XXVI; Nicaragua, a. 138.22).
y) Decretar o modificar los smbolos patrios (Chile, a. 60.6; El Salva-
dor, a. 131.33; Honduras, a. 205.44; Mxico, a. 73.XXIX; Nicaragua, a.
138.12; Venezuela, a. 136.3).
w) Convocar a elecciones generales (Guatemala, a 169).
x) Fijar las directivas y bases de la educacin nacional (Venezuela,
a. 136.16).
y) Velar por su competencia normativa frente a la de los otros pode-
res (Brasil, a. 49.11).
2) Atribuciones de organizacin:
a) Fijar las competencias no establecidas en la Constitucin (El Sal-
vador, a. 131.21).
b) Crear o suprimir empleos (Argentina, a. 67.17; Bolivia, a. 59.17;
Brasil, a. 48.10 y 11; Colombia, a. 76.9; El Salvador, a. 131.9: y fijar sus
sueldos; Mxico, a. 73.XI; Panam, a. 153.12 y 2: y fijar sus sueldos;
Uruguay, a. 85.13).
c) Reformar la Constitucin o declarar la necesidad de su reforma
(Argentina, a. 30; Bolivia, a. 230; Brasil, a. 60; Colombia, a. 218; Costa
Rica, a. 195; Cuba, a. 141; Chile, aa. 116 y 117; Repblica Dominicana,
a. 37.16; El Salvador, a. 248; Ecuador, a. 143; Guatemala, a. 278; Hai-
t, a. 282; Honduras, a. 373; Mxico, a. 135; Nicaragua, a. 191; Panam, a.
308; Paraguay, a. 220).
d) Establecer tribunales de justicia (Argentina, a. 67.17; Brasil, a.
48.9: y crear cargos del Ministerio Pblico; Costa Rica, a. 121.20; Rep-
blica Dominicana, a. 37.10 y 11; El Salvador, a. 131; Mxico, a. 73.XXIX:
en lo contencioso administrativo; Paraguay, a. 149.13; Uruguay, a. 85.2;
Venezuela, a. 136.23).
e) Establecer correos (Argentina, a. 13; Mxico, a. 73.XVII: y ofici-
nas sobre vas de comunicacin; idem en Venezuela, a. 136.2).
f) Crear y suprimir aduanas (Argentina, a. 67.9; Honduras, a. 205.42).
g) Crear nuevas provincias u otras divisiones territoriales (Argentina,
a. 67.14: y fijar sus lmites; Bolivia, a. 59.18; Brasil, a. 48.6; Colombia,
a. 76.5; Chile, a. 60.11: modificar la divisin politica y administrativa

del pas; Repblica Dominicana, a. 36.6; Mxico, a. 73.1, II y IV: o ad-
mitir nuevos estados ya existentes y arreglar sus lmites; Nicaragua, a.
138.20; Panam, a. 153.7; Paraguay, a. 149.3; Per, a. 186.7; Uruguay,
a. 85.9: y fijar sus lmites; Cuba, a. 73).
h) Organizar el Distrito Federal y los territorios nacionales (Argenti-
na, a. 67.14; Mxico, a. 73.VI; Venezuela, a. 136.6).
ti) Organizar las milicias que se convoquen en las provincias y que
estuvieren al servicio de la nacin (Argentina, a. 67; Uruguay, a. 85.15).
j) Reglamentar el gobierno de las Fuerzas Armadas (Argentina, a.
67.23; Mxico, a. 73.XV; Paraguay, a. 149.14; Venezuela, a. 136.11).
k) Dictar los cdigos de fondo (Argentina, a. 67.11: si bien esta atri-
bucin no se refiere a la organizacin del Estado, si lo hace respecto
de las relaciones civiles de los ciudadanos; Colombia, a. 76.2; Chile, a.
60.3 y 4; Mxico, a. 73.XXI: definir los delitos; Panam, a. 153.1; Para-
guay, a. 149.1; Uruguay, a. 85.1; Venezuela, a. 136.24).
1) Dictar la legislacin electoral (Paraguay, a. 149.7; Venezuela, a.
136.24).
m) Legislar en los establecimientos de utilidad nacional que posee la
nacin en las provincias (Argentina, a 67.27).
n) Dictar leyes orgnicas sobre ciudadana y nacionalidad (Argenti-
na, a. 67.11; Mxico, a. 73.XVI); telecomunicaciones y radiodifusin
(Brasil, a. 48.12; Mxico, a. 73.X; Venezuela, a. 136.4: y sobre expul-
sin y extradicin de extranjeros).
ti) Cambiar la sede del gobierno (Argentina, a. 3; Brasil, a. 48.7: y su
propia sede, a. 49.6; Colombia, a. 76.8; Repblica Dominicana, a. 37.20:
el traslado de su sede; Honduras, a. 205.14; Mxico, a. 73.V; Paraguay,
a. 149.19).
o) Dictar los estatutos orgnicos de los entes autnomos (Colombia,
a. 76.10; Panam, a. 153.11).
p) Organizar los servicios pblicos (Panam, a. 153.13; Venezuela, a.
136.5: en particular los servicios de identificacin y de polica nacional).
q) Aprobar los planes de desarrollo que eleve el Poder Ejecutivo (Bo-
livia, a. 59.4; Brasil, a. 48.2 y 4; Colombia, a. 76.4; Mxico, a. 73.XXIX;
Nicaragua, a. 138.21; Cuba, a. 73.d y f: dirigir la economa nacional).
r) Regular la responsabilidad de los funcionarios pblicos (Colombia,
a. 76.10).
s) Asegurar la propiedad intelectual (Costa Rica, a. 121.18; Venezue-
la, a. 136.24).
t) Regular la migracin (Argentina, a. 67.16; Repblica Dominicana, a.

37.9; Mxico, a. 73.XVI y XXIX: y la poltica demogrfica; Venezuela,
a. 136.24: y sobre colonizacin).
u) Regular sobre salubridad general (Mxico, a. 73.XVI; Venezuela,
a. 136.17).
y) Organizar el cuerpo diplomtico (Mxico, a. 73.XX).
w) Regular el urbanismo (Venezuela, a. 136.14).
3) Atribuciones de poltica econmica:
a) Fijar el presupuesto de gastos del Estado (Argentina, a 67.7: anual-
mente; Bolivia, a. 59.3; Brasil, a. 48.2; Colombia, a. 76.3 y 13; Costa
Rica, a. 121.11; Cuba, a. 73.e; Repblica Dominicana, a. 37.12; El Sal-
vador, a. 131.8 y 10; Guatemala, a. 171.b; Honduras, a. 205.32 y 33;
Nicaragua, a. 138.6; Panam, a. 153.4; Paraguay, a. 149.6; Per, a. 186.4).
b) Aprobar o desechar la cuenta de inversin del presupuesto (Ar-
gentina, a. 67.7; Bolivia, a. 59.11; Brasil, a. 49.9; Repblica Domini-
cana, a. 37.2; Guatemala, a. 171.d; Honduras, a. 205.38 y 40; Panam,
a. 135.8; Uruguay, a. 85.5).
c) Arreglar el pago de la deuda exterior e interior de la nacin (Ar-
gentina, a. 67.6; Brasil, a. 48.2 y 14; Colombia, a. 76.22; Repblica Do-
minicana, a. 37.15; Guatemala, a. 171.1; Honduras, a. 205.39; Mxico,
a. 73.VIII; Uruguay, a. 85.6; Venezuela, a. 136.24).
d) Regular el sistema monetario: emitir billetes y fijar el valor de las
monedas (Argentina, a. 67.5; Bolivia, a. 59.10; Brasil, a. 48.13; Colombia,
a. 15; Costa Rica, a. 121.17; Cuba, a. 73.g; Chile, a. 60.12; El Salvador, a.
131.13; Guatemala, a. 171.h; Honduras, a. 205.34; Mxico, a. 73.XVIII:
establecer casas de moneda; Panam, a. 153.8; Paraguay, a. 149.5; Uru-
guay, a. 85.10; Venezuela, a. 136.7).
e) Establecer un banco central o nacional (Argentina, a. 67.5; Mxico,
a. 73.X).
f) Dictar el rgimen sobre pesas y medidas (Argentina, a. 67.10; Bo-
livia, a. 59.10; Colombia, a. 78.15; Costa Rica, a. 121.17; Chile, a. 60.12;
Honduras, a. 205.34; Mxico, a. 73.XVIII; Paraguay, a. 149.5; Uruguay,
a. 85.10; Venezuela, a. 136.12).
g) Disponer el uso y enajenacin de las tierras pblicas (Argentina,
a. 67.4; Bolivia, a. 59.7 y 8; Brasil, a. 49.17; Colombia, a. 76.11 y 21;
Costa Rica, a. 121.14: en general de los bienes propios de la nacin;
idem en Chile, a. 60.10; Repblica Dominicana, a. 36.4: sobre los bie-
nes privados del Estado y, adems, su conservacin y fructificacin;
tambin en Dominicana, a. 37.19; Honduras, a. 205.41; Mxico, a.
73.XIX; Panam, a. 153.9; Paraguay, a. 149.17; Venezuela, a. 136.10:
incluye minas e hidrocarburos, salinas, ostrales y dems riquezas na-

turales).
h) Reglar el comercio y la navegacin (Argentina, a. 67.12; Hon-
duras, a. 205.43; Mxico, a. 73.IX y X; Paraguay, a. 149.9: referido a la
navegacin; Venezuela, a. 136.20).
i) Proveer lo conducente a la prosperidad del pas (Argentina, a.
67.16: esta clusula habilita la intervencin del Estado en el desarrollo
econmico; Colombia, a. 76.20; Mxico, a. 73.X; Uruguay, a. 85.3: dictar
leyes para el fomento de la ilustracin, agricultura, industria, comercio;
iclem en Venezuela, a. 136.18; incluyendo la produccin pesquera y
forestal).
j) Disponer emisiones de curso forzoso (Brasil, a. 48.2).
k) Promover las inversiones extranjeras y la transferencia de la tec-
nologa (Mxico, a. 73.XXIX).
1) Regular la proteccin del ambiente (Mxico, a. 73.XXIX).
m) Conceder monopolios, tanto a favor del Estado o de los particu-
lares (Uruguay, a. 85.17).
n) Otorgar subsidios (Argentina, a. 67.8: a las provincias; Bolivia, a.
59: para la realizacin de obras pblicas; Honduras, a. 205.37).
11) Fiscalizar los entes autrquicos (Bolivia, a. 59.22).
4) Atribuciones financieras:
a) Establecer derechos de importacin (Argentina, a. 67.1; Colombia,
a. 76.22; Uruguay, a. 85.9).
b) Establecer derechos de exportacin (Argentina, a. 67.1; Colombia,
a. 76.22; Uruguay, a. 85.9).
c) Establecer impuestos y contribuciones (Argentina, aa. 4 y 67.2: di-
rectos e indirectos, los primeros por tiempo determinado y en situacio-
nes de excepcin; Bolivia, a. 59.2: de cualquier clase; Brasil, a. 48.1;
Colombia, a. 76.13 y 14: los extraordinarios; Costa Rica, a. 121.13; Re-
pblica Dominicana, a. 37.1; El Salvador, a. 131.6; Guatemala, a. 171.c;
Honduras, a. 205.35; Mxico, a. 73.VII y XXIX; Panam, a. 153.10; Pa-
raguay, a. 149.4; Uruguay, a. 85.4; Venezuela, a. 136.8).
d) Contraer emprstitos (Argentina, a. 67.4; Bolivia, a. 59.5; Colom-
bia, a. 76.11; Costa Rica, a. 121.15: mediante dos tercios de votos de la
Asamblea Legislativa; Chile, a. 60.7 y 8; Repblica Dominicana, a. 37.13;
El Salvador, a. 131.6; Guatemala, a. 171; Honduras, a. 205.36; Mxico,
a. 73.VIII; Paraguay, a. 149.5; Per, a. 186.5).
e) Aprobar contratos de explotacin de las riquezas nacionales (Bo-
livia, a. 59.5; Colombia, a. 76.11 y 16; Repblica Dominicana, a. 37.19:
todos aquellos donde queden afectadas las rentas nacionales; Honduras,
a. 205.19: aquellos contratos que deban cumplirse al siguiente periodo
de gobierno; Panam, a. 153.14 y 15).
f) Decretar beneficios u otorgar incentivos fiscales (El Salvador, a.
131.11; Argentina, a. 67.16: por concesiones temporales de privilegios
y recompensas de estmulo; El Salvador, a. 131.24; Honduras, a. 205.18).
5) Atribuciones para la defensa y seguridad:
a) Autorizar al Ejecutivo a declarar la guerra o hacer la paz (Argen-
tina, a. 67.21; Brasil, a. 49.2; Costa Rica, a. 121.6; Cuba, a. 73.i; Chile,
a. 60.15; El Salvador, a. 131.25; Guatemala, a. 171.f; Honduras, a. 205.28;
Mxico, a. 73.XII; Panam, a. 153.5; Uruguay, a. 85.7).
b) Fijar las Fuerzas Armadas (Argentina, a. 67.23: las fuerzas de L-
nea; Bolivia, a. 59.14; Brasil, a. 48.3; Chile, a. 60.13; Honduras, a. 205.25;
Mxico, a. 73.X111; Uruguay, a. 85.8).
c) Autorizar la reunin de las milicias provinciales (Argentina, a.
67.24; Paraguay, a. 149.15: a los ciudadanos de la reserva).
d) Permitir la introduccin de tropas extranjeras (Argentina, a. 67.25;
Bolivia, a. 59.15: y la salida de las nacionales, a. 59.16; Brasil, a. 49.2;
Costa Rica, a. 121.5; Chile, a. 60.13; El Salvador, a. 131.29; Honduras,
a. 205.26: y la salida de las nacionales: a. 205.27; Paraguay, a. 149.16;
Uruguay, a. 85.11: y la salida de las nacionales, a. 85.12).
e) Declarar el Estado de sitio o de otras emergencias; nos remitimos
al anlisis comparativo efectuado al considerar anteriormente el tema.
f) Proveer a la seguridad de las fronteras (Argentina, a. 67.15).
6) Atribuciones administrativas:
a) Disponer expropiaciones (Argentina, a. 17; Venezuela, a. 136.24).
19) Fijar los procedimientos para la administracin pblica (Chile, a.
60.18).
c) Dar pensiones (Argentina, a. 67.17; Nicaragua, a. 138.19; Uruguay,
a. 85.13).
d) Autorizar rdenes religiosas (Argentina, a 67.20).
e) Habilitar puertos (Argentina, a. 67.9; Bolivia, a. 59.18; Honduras,
a. 205.42; Uruguay, a. 85.9; Venezuela, a. 136.20).
f) Establecer aduanas (Argentina, a. 67.9; Bolivia, a. 59.18; Uruguay,
a. 85.9; Venezuela, a. 136.9).
g) Nombrar a los ministros de la Corte Suprema (Bolivia, a. 59.20: y
a los jueces ante las Cortes Electorales: a. 59.21; Costa Rica, a. 121.3;
Cuba, a. 73.m; El Salvador, a. 131.19: y miembros del Consejo Central
de Elecciones; Guatemala, a. 215; Honduras, a. 205.9; Nicaragua, a.
138.7; Panam, a. 155: y al procurador general y al magistrado del Tri-
bunal Electoral; Uruguay, a. 85.18).
h) Autorizar al presidente de la Repblica a salir fuera del pas (Bra-

sil, a. 49.3; Argentina, a. 86.21; Repblica Dominicana, a. 37.17; Guate-
mala, a. 165.c: y le otorga licencia; Honduras, a. 205.13; Mxico, a.
73.XXV; Nicaragua, a. 138.23).
i) Fijar las retribuciones del presidente, ministros y las propias (Bra-
sil, a. 49.7 y 8; Colombia, a. 76.9: en general de todos los empleos).
j) Nombrar los dos tercios de los miembros del Tribunal de Cuentas
(Brasil, a. 49.13; Costa Rica, a. 121.12: a los contralores generales; Cuba,
a. 73.n: al fiscal general y a los vicefiscales; Ecuador, a. 59.j: al con-
tralor y al procurador general, al ministro fiscal y a los superintenden-
tes; dem en El Salvador, a. 131.1; Honduras, a. 205.11: al contralor y
subcontralor, al procurador y subprocurador, al director de probidad
administrativa; Nicaragua, a. 138: al contralor general; Panam, a. 155.5:
contralor general; Uruguay, a. 85.18).
k) Dictar reglamentos del Congreso (Colombia, a. 76.6: y el de las
Cmaras; Costa Rica, a. 121.22; El Salvador, a. 131.1; Honduras, a.
205.3; Nicaragua, a. 138.25; Panam, a. 153.17; Paraguay, a. 149.20;
Cuba, a. 73.v).
1) Abrir y cerrar sus sesiones (Costa Rica, a. 121.2; Guatemala, a.
165.a; Honduras, a. 205.2); o suspenderlas (Costa Rica, a. 121); o prorro-
garlas (Costa Rica, a. 121.2; Argentina, a. 55).
m) Recibir el juramento de los supremos poderes (Costa Rica, a.
121.8: menos a los ministros; Ecuador, a. 59.b; El Salvador, a. 131.14:
del presidente y del vicepresidente de la Repblica; Guatemala, a. 165.b;
Honduras, a. 205.12).
n) Crear y sostener establecimientos de enseanza y cientficos (Costa
Rica, a. 121.15; Mxico, a. 73.XXIV).
fi) Declarar la incapacidad fsica o mental del presidente y del vice-
presidente de la Repblica y dems designados por la Asamblea (El
Salvador, a. 131.20; Guatemala, a. 165.i).
o) Aprobar concesiones para la realizacin de obras pblicas (El Sal-
vador, a. 131.30).
p) Calificar las credenciales de sus miembros (Guatemala, a. 170.a;
Honduras, a. 205.5 y 6; Panam, a. 153.1).
q) Aprobar el pago de los crditos contra el Estado (Guatemala, a.
17.j).
r) Conferir los grados de las Fuerzas Armadas (Honduras, a. 205.24).
s) Rehabilitar a quienes hubieren perdido su ciudadana (Panam, a.
155.10).
t) Autorizar el establecimiento de nuevas industrias y de servicios p-
blicos (Paraguay, a. 149.10).
7) Atribuciones internacionales:
a) Aprobar o desechar los tratados con las dems naciones (Argenti-
na, a. 67.19; Bolivia, a. 59.12; Brasil, a. 49.1; Colombia, a. 76.18; Costa
Rica, a. 121.4; Repblica Dominicana, a. 14; Ecuador, a. 59.h; El Sal-
vador, a. 131.7; Guatemala, a. 171.1; Honduras, a. 205.30; Nicaragua,
a. 138.11; Panam, a. 153; Paraguay, a. 149.8; Per, a. 186.3).
b) Ejercer influencia diplomtica sobre los actos no consumados por
el Ejecutivo (Bolivia, a. 59.13).
c) Fijar los lmites de la nacin (Brasil, a. 48.5; Argentina, a. 67.14).
d) Decretar reparaciones en caso de reclamacin internacional (Gua-
temala, a. 171.k).
e) Autorizar la recepcin de misiones militares extranjeras (Honduras,
a. 205.26).
8) Atribuciones jurisdiccionales:
a) Sustanciar el juicio poltico (Costa Rica, a. 121.9 y 10; Ecuador,
a. 59.f; Guatemala, a. 165.h; Honduras, a. 205.15; Nicaragua, a. 138.10
y 24; Panam, a. 154).
b) Examinar anualmente todos los actos del Poder Ejecutivo y apro-
barlos, si estn ajustados a la Constitucin y a las leyes (Cuba, a. 73.r
y s; Repblica Dominicana, a. 137.18). Se trata de un control de legali-
dad a cargo del Congreso que difcilmente puede ser ejercido en forma
exhaustiva, por lo cual debe considerrsele como potestativo, salvo que
por ley se establezca, en forma concreta, cules actos deben pasar, bajo
condicin resolutoria, por este control dispuesto en la Constitucin. En
este caso si quedaran afectados derechos adquiridos, ellos debern tener
una suficiente reparacin.
c) Remover a sus miembros (El Salvador, a. 131.2 y 3); aprobar sus
ttulos y aceptarles la renuncia (Nicaragua, a. 138.9).
d) Hacer efectiva la responsabilidad de todos aquellos que violen la
Constitucin (Per, a. 149.2). Si esta norma no se interpreta como una
modalidad de ejercicio del juicio poltico o de la censura ministerial,
coloca al Congreso en la instancia de un tribunal de justicia para saldar
la responsabilidad de todos los infractores a la Constitucin, lo cual
resultara algo equivalente a la declaracin de inconstitucionalidad: algo
impropio como funcin del Congreso.
e) Decidir sobre la constitucionalidad de la legislacin (Cuba, a. 73.c);
valen las consideraciones del punto anterior.
I. El funcionamiento de las Asambleas Legislativas
Para poder constituirse y desempear sus funciones propias, las Asam-

bleas Legislativas (o las Cmaras que la integran) estn sometidas a las
siguientes reglas:
a. Funcionamiento de las Cmaras
Las Asambleas Legislativas o las Cmaras que las conforman tienen

autonoma funcional y no dependen de la voluntad poltica del Eje-
cutivo para poder constituirse: ellas se encuentran convocadas por im-
perio de la propia Constitucin o se autoconvocan. Ello puede verifi-
carse de acuerdo con el siguiente detalle:
1) Ambas Cmaras se renen en sesiones ordinarias: del lo. de mayo
al 30 de septiembre en Argentina, a. 55; el 6 de agosto en Bolivia, a.
46; del 15 de febrero al 30 de junio y del lo. de agosto al 15 de diciem-
bre en Brasil, a. 57; el 20 de julio en Colombia, a. 68; del lo. de mayo
al 31 de julio, y del lo. de septiembre al 30 de noviembre en Costa Rica,
a. 116; del 21 de mayo al 18 de septiembre en Chile, a. 51; el 27 de fe-
brero y el 16 de agosto por noventa das en Repblica Dominicana, a.
33; el 10 de agosto por sesenta das en Ecuador, a. 59; el lo. de mayo,
para iniciar su periodo, que no est especificado, en El Salvador, a. 122;
el 15 de enero durante todo el tiempo que precise, en Guatemala, a. 158;
del 25 de enero al 31 de octubre en Honduras, a. 189; del lo. de noviem-
bre al 31 de diciembre, y del 15 de abril al 15 de julio en Mxico, aa. 65
y 66; desde el lo. de septiembre al 31 de diciembre y desde el lo. de
mayo al 30 de junio en Panam, a. 143; del lo. de abril al 20 de diciem-
bre en Paraguay, a. 138; del 27 de julio al 15 de diciembre y del lo. de
abril al 31 de mayo en Per, a. 168; desde el 15 de marzo al 15 de di-
ciembre en Uruguay, a. 104; del 2 de marzo al 6 de julio y desde el
lo. de octubre al 30 de noviembre en Venezuela, a. 154: pero en el pri-
mer ario de cada periodo constitucional las sesiones comenzarn el 23
de enero, enmienda 2.
En Mxico, el presidente tiene la potestad de adelantar la clausura
del periodo ordinario de sesiones (a. 66).
2) Se renen por derecho propio (Cuba, a. 71 en dos periodos anua-
les: a. 76).
De tal modo, el lapso de duracin de las sesiones ordinarias es:
dos meses en Ecuador, tres meses en Bolivia, cuatro meses en Chile,
cinco meses en Argentina, Colombia y Mxico, seis meses en Costa Rica,
Repblica Dominicana, Panam y Venezuela, siete meses en Per, nueve
meses en Brasil, Paraguay y Uruguay, diez meses en Honduras, y todo

el tiempo que sea necesario en Guatemala y Hait (por interpretacin
del a. 98.1); en las Constituciones de El Salvador, Nicaragua y Cuba no
se encuentra especificado el nmero de reuniones.
3) Adems, pueden reunirse en sesiones extraordinarias:
a) Por autoconvocatoria (Bolivia, a. 47; Brasil, a. 57.6: en casos de
urgencia; Cuba, a. 76: a solicitud de un tercio de sus miembros; Chile,
a. 52: slo durante el receso; Ecuador, a. 64; Guatemala, a. 158; Hon-
duras, a. 190; Mxico, a. 67: por decisin de la Comisin Permanente,
puede ser convocada una sola Cmara en asuntos de su competencia;
Per, a. 168: no pueden exceder de quince das; Uruguay, a. 104: se
puede convocar una sola Cmara).
b) Convocadas por el Ejecutivo (Argentina, a. 55; Bolivia, a. 47; Bra-
sil, a. 57: en casos de urgencia; Colombia, a. 68; Costa Rica, a. 118;
Cuba, a. 76; Chile, a. 52: diez das antes de finalizar las ordinarias o
durante el receso; Repblica Dominicana, a. 33; Ecuador, a. 64; Gua-
temala, a. 158; Hait, a. 105: el jefe del Ejecutivo rinde cuenta de la
medida en un mensaje; Honduras, a. 190; Panam, a. 143; Paraguay, a.
138; Per, a. 168: no pueden exceder de quince das; Uruguay, a. 104:
se puede convocar una sola Cmara).
Observa Carlos Restrepo Piedrahita que a falta de la autoconvocatoria
del Congreso colombiano, la circunstancia de que la Comisin Perma-
nente pueda sesionar por iniciativa propia, atena el dficit del sistema,
porque slo es autnomo un sistema legislativo si l puede reunirse por
propia determinacin.212
c) Convocadas por los presidentes de las Cmaras (Brasil, a. 57.6:
para decretar el Estado de sitio, de defensa o para tomar el juramento
al presidente; Ecuador, a. 64; Honduras, a. 190).
d) En sesiones de prrroga dispuestas indistintamente por cualquiera
de los dos poderes (Argentina, a. 55; Bolivia, a. 46: por 120 das; Hon-
duras, a. 189; Venezuela, a. 154: slo por las Cmaras en sesin con-
junta).
e) En las extraordinarias slo pueden tratarse los asuntos incluidos
en la convocatoria (Brasil, a. 57.7; Colombia, a. 68; Chile, a. 52; Ecua-
dor, a. 64; Guatemala, a. 158; Hait, a. 107; Honduras, a. 190; Mxico,
a. 67; Panam, a. 143; Paraguay, a. 138; Per, a. 168; Uruguay, a. 104;
Venezuela, a. 155); adems, para nombrar funcionarios o por asuntos
indispensables (Costa Rica, a. 118); para tratar el presupuesto o ejercer
sus atribuciones exclusivas (Chile a. 52); para conocer los temas que in-
212 Op. cit., nota 32, p. 102.

dignen el 25% de los diputados (Guatemala, a. 158); o para cuestiones

conexas a las declaradas de urgencia por cualquiera de las Cmaras (Ve-
nezuela, a. 155).
En Venezuela, al no estar indicado quin convoca a extraordinarias,
debe interpretarse que ello le corresponde a ambos poderes.213
En Nicaragua no existe ninguna previsin sobre oportunidad de reu-
nin, duracin y clases de sesiones de la Asamblea Legislativa.
b. Qurum para sesionar
Las Asambleas necesitan qurum para poder sesionar y/o votar,

que es:
La mayora absoluta de sus miembros (Argentina, a. 56, Bolivia, a.
48; Brasil, a. 47; Colombia, a. 82: pero basta un tercio para sesionar,
aa. 70 y 82; Cuba, a. 77; Chile, a. 117: slo la reforma constitucional;
Repblica Dominicana, a. 27; El Salvador, a. 123; Hait, a. 102; Hondu-
ras, a. 192; Mxico, a. 63: en la Cmara de Diputados; Nicaragua, a.
141; Paraguay, a. 147; Per, a. 169).
Dos tercios de sus miembros (Costa Rica, a. 117; Hait, a. 284: slo
para la reforma de la Constitucin; Mxico, a. 63: en el Senado).
La tercera parte de sus miembros (Chile, a. 53; Venezuela, enmien-
(la 2: o el qurum que fije el reglamento).
Pero una minora puede compeler a los ausentes a que concurran a
las sesiones (Argentina, a. 56: bajo las penas que cada Cmara estable-
cer; Colombia, a. 71; Costa Rica, a. 117; Mxico, a. 63: si ellos no con-
curren en treinta das se entender que no aceptan el cargo, incorpo-
rndose los suplentes; Paraguay, a. 140; Per, a. 170: es el presidente
de la Cmara respectiva quien conmina por tres veces, durante quince
das, a los inasistentes, tras lo cual se incorpora a los suplentes, aqullos
quedan inhabilitados por diez aos a ocupar una funcin pblica; Uru-
guay, a. 109).
Requieren una mayora para decidir vlidamente que es la mayora
ms uno de los electos: Argentina, a. 71: en primera revisin; Boli-
via, a. 74; Colombia, a. 83; Costa Rica, a. 119; Repblica Dominicana,
a. 27; El Salvador, a. 123; Guatemala, a. 159; Hait, a. 117; Panam, a.
159: para las leyes orgnicas; Venezuela, enmienda 2.
Establecen slo la mayora (relativa) para decidir vlidamente: Bra-
sil, a. 47; Cuba, a. 74; Chile, aa. 67 y 68; Honduras, a. 214: slo para
impulsar el trmite de urgencia, guardando silencio en cuanto al resto;
213 La Roche, Humberto, op. cit., nota 90, p. 23.
Mxico: implcito en aa. 72.d y e, 110 y 111; Nicaragua, a. 141; Panam,

a. 159: para las leyes ordinarias; Paraguay, a. 163: implcito en los aa.
160 y 161; Per: implcito en los aa. 193, 194 y 226; Uruguay: implcito
en varios textos.
Basta un tercio de votos de los miembros de cada Cmara para inter-
pelar a los ministros: Uruguay, a. 119.
Este qurum es el requerido en la generalidad de los casos, pero en
diversas circunstancias, que las Constituciones consideran trascendentes,
se exige un qurum agravado, por ejemplo:
1) Mayora absoluta: en Brasil, para la insistencia por las Cmaras
frente al veto del Ejecutivo, para insistir, durante el mismo periodo le-
gislativo, con un proyecto rechazado, para aprobar leyes complementa-
rias y para decidir sobre el Estado de sitio o de defensa (aa. 53.7, 66.4,
67, 69, 136.V.4 y 137, prrafo nico); en Chile, para las leyes de qu-
rum calificado (a. 63); en Mxico, para la insistencia de la Cmara de
origen frente a las modificaciones de la revisora, o de la revisora frente
a dicha insistencia (a. 72.d y e) y para la acusacin de diputados en el
juicio poltico (aa. 110 y 111); en Nicaragua, para insistir sobre el veto
del Ejecutivo (a. 143); en Paraguay, para insistir las Cmaras sobre el
veto del Ejecutivo (aa. 157 y 158) y para la insistencia de la Cmara
de origen sobre las modificaciones de la revisora (aa. 160 y 161); en Per,
para insistir las Cmaras en su proyecto frente al veto del Ejecuti-
vo, para el voto de las leyes orgnicas, para emitir un voto de censura
contra un ministro y para la reforma de la Constitucin (aa. 193, 194, 226
y 306); en Uruguay, para autorizar la deuda pblica nacional, decretar
la guerra y aprobar los tratados internacionales, para otorgar amnistas,
para conceder monopolios a favor del Estado, para admitir las renuncias
de sus miembros (mayora relativa), para resolver, ambas Cmaras, en
los vetos parciales del Ejecutivo, para aprobar en primer intento una
mocin de censura contra un ministro (aunque en este caso bastara la
mayora relativa) y para resolver sobre ello en definitiva, para mantener,
una nueva legislatura, el voto de censura dispuesto por la anterior (aa.
85.6, 7 y 17; 115, 139, 147, 148); en Venezuela, para allanar las inmuni-
dades de los legisladores, para que el Senado autorice al enjuiciamiento
poltico del presidente, para la prrroga de sus sesiones, para resolver
la divergencia sobre el lugar y oportunidad de sus sesiones, para resol-
ver (por mayora relativa) en sesin conjunta de las dos Cmaras las
divergencias sobre un proyecto, para considerar nuevamente durante el
ao un proyecto rechazado, para insistir, por segunda vez, sobre un pro-
yecto vetado, que haya sido insistido por mayora absoluta la primera
vez, para reformar la Constitucin (aa. 145, 154, 157, 167, 169, 245.1).
2) Dos tercios: en Argentina, para la insistencia legislativa por parte

del Congreso tras el veto del Ejecutivo o de las Cmaras en segundo
trmite de revisin del juicio poltico y para declarar la necesidad de la
reforma de la Constitucin (aa. 71, 72, 45, 51 y 30); en Bolivia, para
convertir en secreta una sesin, en el trmite del juicio poltico, para di-
rimir cuestiones de competencia, para insistir sobre el veto del Eje-
cutivo, para reformar la Constitucin (aa. 58, 68.10, 77, 230 y 231); en
Brasil, en el trmite del juicio poltico, para suspender las inmunidades
legislativas durante el Estado de sitio (aa. 51 y 52, prrafo nico); en
Colombia, para modificar el rgimen de las elecciones, para rechazar
las observaciones del Ejecutivo (veto) respecto de los cdigos, el presu-
puesto, la planificacin econmica y la divisin territorial, en el juicio
poltico dentro del trmite del Senado (aa. 83, 88 y 97.4); en Costa Rica,
para trasladar el asunto de la legislatura y para suspender sus sesio-
nes, para aprobar tratados internacionales, para suspender las garantas
individuales, para el trmite del juicio poltico, para contratar emprs-
titos con el exterior, para otorgar amnista o indulto, para modificar su
Reglamento, para interpelar a los ministros, para insistir sobre el veto
del Ejecutivo, para reformar la Constitucin (aa. 114, 121.4, 7, 9, 15, 21,
22, 24; 127, 195.4 y 196); en Cuba, para la reforma de la Constitucin
(a. 141); en Chile, para el trmite del juicio poltico en el Senado, para
poder rechazar la Cmara revisora un proyecto insistido por el Ejecu-
tivo, para la insistencia de las Cmaras en los proyectos que no cuentan
con la aprobacin de la Comisin Mixta o de la Cmara de origen, para
rechazar las modificaciones de la revisora, para insistir las Cmaras so-
bre el veto del Ejecutivo, para la reforma de la Constitucin en caso de
insistencia de las Cmaras frente a las observaciones del Ejecutivo y
para la procedencia del plebiscito (aa. 49.1, 65, 67, 68, 70, 117 y 118);
en Repblica Dominicana, para el trmite de urgencia de las leyes, para
interpelar a los ministros, para la reforma de la Constitucin (aa. 30,
37.22 y 118); en Ecuador, para introducir en segundo debate, modifica-
ciones al proyecto original, para convocar a sesiones extraordinarias,
para insistir al Congreso sobre las observaciones del Ejecutivo a un pro-
yecto, para la reforma de la Constitucin (aa. 64, 67, 69 y 143); en El
Salvador, para declarar la incapacidad fsica o mental del presidente
de la Repblica u otros funcionarios electos por la Asamblea, para sus-
pender las garantas eonstitucionales, para ratificar un proyecto vetado
por el Ejecutivo, para contraer emprstitos en el extranjero, para la re-
forma de la Constitucin (aa. 131.20 y 27; 137, 148 y 248); en Guate-
mala, para el trmite del juicio poltico, para declarar la incapacidad
fsica o mental del presidente de la Repblica, para ratificar la confianza
a un ministro, en segunda instancia, para aprobar un tratado interna-

cional, para declarar el trmite de urgencia en el procedimiento legis-
lativo, para insistir sobre el veto del Ejecutivo, para reformar la Cons-
titucin (aa. 165.h, i; 167, 172, 176, 179, 278 y 280); en Hait, para el
trmite del juicio poltico, para aplicar sanciones a los legisladores, para
la reforma de la Constitucin (aa. 93, 112.1, 282.1 y 284.1); en Hondu-
ras, para insistir en un proyecto vetado por el Ejecutivo, para la reforma
de la Constitucin (aa. 216 y 373); en Mxico, para la insistencia de las
Cmaras en un proyecto vetado por el Ejecutivo, para que el Senado
nombre un gobernador sustituto, para que dicho cuerpo aplique sancio-
nes en el juicio poltico, para la reforma de la Constitucin (aa. 72.c,
76.v, 110 y 135); en Nicaragua, para la reforma total de la Constitucin
(a. 194 el 60% de los votos de los representantes, si la reforma es par-
cial); en Panam, para emitir un voto de censura contra un ministro,
para insistir sobre el veto del Ejecutivo (aa. 155, 164 y 165); en Para-
guay, para sancionar a los legisladores o para privarlos de sus fueros,
para el trmite del juicio poltico, para la insistencia de la Cmara
revisora sobre la decisin de la de origen y para la reforma de la Cons-
titucin (aa. 141, 142, 151.3, 153.4, 160, 163 y 220); en Per, para la
insistencia de las Cmaras de origen y revisoras en sus proyectos, frente
a la otra (a. 192); en Uruguay, para crear nuevos departamentos, para
conceder indultos, para conceder monopolios a favor de particulares,
para que el Senado pronuncie sentencia en el juicio poltico, para san-
cionar a sus miembros y para fijar sus retribuciones, para resolver ambas
Cmaras sobre los proyectos observados en la Cmara revisora, para
disponer una censura ministerial susceptible de ser vetada por el Ejecu-
tivo y para disponer una reforma de la Constitucin (aa. 85.9 y 17, 102,
115, 117, 135, 148 y 331.D); en Venezuela, para votar una mocin de
censura contra un ministro, para la separacin de un legislador, para
declarar el trmite de urgencia de una ley, para insistir sobre un pro-
yecto vetado por el Ejecutivo, para que la Asamblea General autorice
a la Comisin Legislativa a aprobar proyectos de ley (aa. 153.2, 158.1,
168 y 173, enmienda 2).
3) Tres cuartos: en El Salvador, para ratificar un tratado internacional
que someta a arbitraje una cuestin de lmites (a. 147).
4) Tres quintos: en Brasil, para reformar la Constitucin (a. 60.111.2);
en Chile, para las leyes orgnicas y las que interpretan la Constitucin
y para aprobar un proyecto de reforma (aa. 63 y 116); en Uruguay, para
que cada Cmara sancione sus presupuestos (a. 108), para resolver en
los proyectos vetados totalmente por el Ejecutivo (a. 138), para insistir
sobre el veto del Ejecutivo en una censura ministerial (a. 148).
332 HUMBERTO QUEROGA LAVI
5) En aquellos pases, como Ecuador, donde no est sealado ni el

qurum para sesionar ni la mayora necesaria para decidir (salvo los
casos de mayora especiales), la cuestin queda a criterio de las regla-
mentaciones o de las prcticas parlamentarias.
c. Procedimiento de formacin y sancin de las leyes
Se pueden advertir las siguientes modalidades en el trmite legislativo:

1) Tienen iniciativa legislativa:
a) El presidente de la Repblica (Argentina, a. 68; Bolivia, a. 7: tam-
bin el vicepresidente y el proyecto debe ser sostenido en los debates
por el ministro respectivo; Brasil, a. 61: en forma exclusiva sobre fijacin
de efectivos de Fuerzas Armadas y organizacin administrativa; Colom-
bia, a. 79: slo para iniciar leyes que decreten inversiones, creen servi-
cios, establezcan impuestos, sobre presupuestos y sobre planificacin, de
organizacin administrativa, crdito pblico y comercio exterior, mate-
rias todas stas sobre las que tiene iniciativa exclusiva el presidente; Cos-
ta Rica, a. 123; Chile, a. 62: iniciativa exclusiva en materia de finanzas
pblicas, organizacin y divisin administrativa del Estado, presu-
puestaria, sueldos, negociacin colectiva y seguridad social; Repblica
Dominicana, a. 38; Ecuador, a. 65; El Salvador, a. 133: por medio de
sus ministros; Guatemala, a. 174; Hait, a. 111: al Poder Ejecutivo le
corresponde exclusivamente lo relativo al presupuesto, impuestos y au-
torizaciones de gastos; Honduras, a. 213; Mxico, a. 71.1; Nicaragua, a.
140; Paraguay, a. 154: tan slo cuando l tiene iniciativa exclusiva; Per,
a. 190; Uruguay, a. 133: las leyes que crean empleos o jubilaciones, fijen
salarios o determinen exoneraciones tributarias son exclusivas del Ejecu-
tivo; Venezuela, a. 165).
b) Cada uno de los legisladores (Argentina, a. 68; Bolivia, a. 71; Bra-
sil, a. 61; Colombia, a. 79: salvo las iniciativas reservadas al presidente,
dentro de las cuales no estn incluidas la legislacin de fomento; Costa
Rica, a. 123; Cuba, a. 86: y las comisiones legislativas; Chile, a. 62; Rep-
blica Dominicana, a. 38; Ecuador, a. 65; El Salvador, a. 133; Guatemala,
a. 174; Hait, a. 111; Honduras, a. 213; Mxico, a. 71.11; Nicaragua, a.
140; Panam, a. 159: las leyes orgnicas, las comisiones legislativas;
Paraguay, a. 154; Per, a. 190; Uruguay, a. 133; Venezuela, a. 165: en
nmero no menos de tres legisladores y tambin las comisiones legis-
lativas).2"
2 1.4 Sobre el debate y la interpretacin abierta acerca del alcance de la iniciativa

legislativa en Colombia, vase Vidal Peddomo, Jaime, op. cit., nota 134, p. 222.
c) Los ministros (Colombia, a. 79; Costa Rica, a. 123; Cuba, a. 86.6:

al Consejo de Ministros; Panam, a. 159: con autorizacin del Gabinete).
d) La Corte Suprema (Bolivia, a. 71: slo en materia judicial; Brasil,
a. 61: tambin los tribunales superiores y el procurador general; Cuba, a.
86.e y la Fiscala General; Repblica Dominicana, a. 38: nicamente
en temas judiciales y, adems, la Junta Electoral, en asuntos propios;
Ecuador, a. 65: los tribunales Fiscal y Contencioso; El Salvador, a. 133:
slo en temas judiciales; Guatemala, a. 174: y el Tribunal Supremo
Electoral; idem en Honduras, a. 213: sobre temas propios, la Corte
tendr intervencin necesaria en la reforma de los cdigos, a. 219;
Nicaragua, a. 140: y el Consejo Supremo Electoral, en materias de su
competencia; Panam, a. 159: y los procuradores generales de la admi-
nistracin, respecto de las reformas de los cdigos; Per, a. 190: en las
materias propias; idern en Venezuela, a. 165).
e) El Consejo de Estado (Cuba, a. 86.b).
f) Por iniciativa popular (Brasil, a. 61: 1% del electorado; Cuba, a.
86.g: diez mil ciudadanos; Ecuador, a. 65; Venezuela, a. 165: veinte mil
ciudadanos).
g) El Comit Central de Trabajadores y de otras organizaciones so-
ciales (Cuba, a. 86.d).
Los consejos municipales (El Salvador, a. 133: en proyectos sobre
impuestos locales).
i) La Universidad de San Carlos (Guatemala, a. 174).
j) Las legislaturas de los estados (Mxico, a. 71.111); una modalidad
federativa importante que otorga ms protagonismo a los estados.
k) El presidente de los Consejos Provinciales (Panam, a. 159: con
autorizacin del Consejo; Per, a. 190: el rgano de gobierno local, en
las materias propias).
En la Repblica Dominicana quienes tienen iniciativa legislativa pue-
den sostener sus proyectos en las Cmaras: los legisladores en la otra
a la cual no pertenecen (a. 38). Idem en Panam (a. 159) y en Venezuela
los ministros y un representante de la Corte (a. 170).
2) En los pases bicamerales, si las Cmaras revisoras aprueban los
proyectos que fueron sancionados por la de origen, ellos pasan al Poder
Ejecutivo para su promulgacin (Argentina, a. 69; Bolivia, a. 72; Brasil,
a. 65: Colombia, a. 85: se requiere aprobacin del proyecto, en primer
debate, por la Comisin Permanente de cada Cmara y luego del pleno,
a. 81; se observa que en Colombia no se pueden hacer modificaciones
de proyectos en la Cmara revisora; tambin se observa que no se pue-
den introducir modificaciones en el Congreso respecto de los proyectos
que son de iniciativa exclusiva del presidente, si dichas modificaciones
no se refieren a las materias especficas del proyecto; 215 Mxico, a. 72.a;

Paraguay, a. 155; Uruguay, a. 136; Venezuela, a. 167: son necesarias dos
discusiones en cada Cmara, salvo el trmite de urgencia).
3) Si la Cmara revisora o la nica, en los pases unicamerales
rechaza totalmente el proyecto, ste no puede tratarse ms en las sesio-
nes del ao (Argentina, a. 71; Bolivia, a. 73; Brasil, aa. 65 y 67: salvo
insistencia por mayora especial; Chile, a. 67: en tal caso el proyecto
pasa a una comisin mixta, volviendo luego a las Cmaras, aun en caso
de rechazo el presidente puede insistir; Repblica Dominicana, a. 43; El
Salvador, a. 143: en los prximos seis meses; Guatemala, a. 176; Hait,
a. 124; Honduras, a. 220; Mxico, a. 72.d: en este pas dicho efecto slo
se produce despus de un retorno del proyecto desechado totalmente
a la Cmara revisora y si sta insiste en su rechazo total; Uruguay, a.
142).
En Mxico el efecto bloqueante del rechazo total nicamente est
preceptuado cuando ello ha sido dispuesto en la Cmara de origen (a.
72.g). Idem en Paraguay (a. 159) y en Per (a. 191). En Venezuela el
efecto est contemplado para el rechazo de ambas Cmaras (a. 169);
aunque ello se encuentra relativizado porque una mayora especial pue-
de decidir la insistencia.
4) Si la Cmara revisora rechaza totalmente el proyecto, ste vuelve
a la de origen para su nueva consideracin, debiendo retornar a la re-
visora, la cual slo puede rechazarlo por mayora especial; si no la obtie-
ne, el proyecto pasa al Ejecutivo para su promulgacin (Paraguay, a.
160 y Per, a. 192).
5) Si es la Cmara de origen la que rechaza en general un proyecto,
el presidente puede solicitar que, en los proyectos de su iniciativa, el
proyecto pase a la otra Cmara para que sta se pronuncie; la Cmara
de origen, en tal caso, tan slo puede insistir en su rechazo con mayora
especial (Chile, a. 65).
6) La aprobacin de leyes en comisiones permanentes de las Cmaras
est reglada nicamente en Brasil, sin necesidad de pasar por el ple-
nario, salvo que el 10% de los miembros de la respectiva Cmara lo
solicitare. Esta potestad que produce un aceleramiento notable en el
trmite legislativo, est sujeta a la reglamentacin de cada Cmara (a.
58.2.1).
Tambin en Brasil est normada la posibilidad que las comisiones
permanentes realicen "audiencias pblicas" con entidades de la sociedad
civil, dentro del mbito de su competencia (a. 58.2.11).
215 'dem, p. 232.

7) Si kas adiciones o correcciones a los proyectos fueren parciales y

la Cmara de origen no las acepta, se presentan las siguientes variables:
a) El proyecto vuelve hasta dos veces a la Cmara de origen, quien
prevalece sobre la revisora (Argentina, a. 71; Brasil, a. 65: se indica un
solo retorno; Repblica Dominicana, a. 40: se establece un solo retomo a
la de origen con nueva revisin; Mxico, a. 72.e: se indica un retorno
con vuelta a la revisora, en tal caso, si no hay coincidencia entre las
Cmaras, el proyecto no se trata en las sesiones del ario, salvo que am-
bas Cmaras decidan sancionar los artculos aprobados; Paraguay, a.
161: con una sola vuelta y retorno a la Cmara revisora, que decide en
definitiva; Per, a. 192: tambin con una sola vuelta y retorno a la re-
visora, en la cual se necesita mayora especial para prevalecer).
La Cmara de origen no puede considerar sino las modificaciones in-
troducidas en la revisora (Argentina, a. 71); las modificaciones slo pue-
den referirse a la idea fundamental del proyecto: en ambas Cmaras
(Chile, a. 66); la nueva discusin slo versa sobre lo desechado a las
modificaciones, sin poder alterarse los artculos aprobados (Mxico, a.
72.e); el proyecto vuelve una sola vez a la Cmara de origen y retorna
a la revisora, quien necesita mayora especial para rechazarlo; si no lo
logra aqul pasa al Ejecutivo para su promulgacin (Per, a. 192).
De acuerdo con este procedimiento, en cuanto exista coincidencia
entre las Cmaras (sin necesidad de un nuevo reenvo) el proyecto san-
cionado pasa al Ejecutivo para su promulgacin.
b) Las dos Cmaras se renen en pleno, en un plazo de veinte das,
para tratar el proyecto (Bolivia, a. 74: si se rechaza, no puede ser tra-
tado ese ario, si se aprueba pasa al Ejecutivo; Uruguay, a. 135: sin indi-
cacin de plazo; idem en Venezuela, enmienda 2: pero en este pas el
pleno puede efectuar una redaccin diferente).
8) Si la Cmara revisora no aprueba el proyecto (sea que lo rechace
totalmente o le introduzca modificaciones), ste pasa a una Comisin
Parlamentaria Bicameral para ser compatibilizado (si el proyecto no
fuere de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, debe haber, previamente,
otro tratamiento en la Cmara Revisora): sus conclusiones vuelven a las
respectivas Cmaras y si stas no las aprueban, el proyecto se retira
(Hait, aa. 111.3 y 4: lo aprobado en una Cmara no puede ser materia
de un proyecto autnomo en la otra: a. 120). En Chile el procedimiento
es equivalente, interviniendo una Comisin Mixta: aqu si la Cmara
de origen rechazare las modificaciones por dos tercios no habr ley,
pero si el rechazo fuere por menos de dos tercios, el proyecto pasar
a la revisora y se entender aprobado por el voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes (a. 68).
336 HUMBERTO QUIRO(A LAVIE
9) Si la Cmara revisora no despachare el proyecto aprobado por la

de origen en tres meses, el proyecto pasa al Ejecutivo para su promul-
gacin (Paraguay, a. 162).
10) Si no hubiere despacho de Comisin en la Cmara de origen,
luego de transcurrido un mes, el proyecto puede tratarse en la otra C-
mara (Mxico, a. 72.i).
11) Se requiere ms de un debate en cada Cmara (Repblica Domi-
nicana, a. 39 dos debates; Venezuela, a. 166: dos debates).
12) En los pases unicamerales la aprobacin de los proyectos requie-
re, antes de pasar al Ejecutivo para su promulgacin:
Tres debates (Costa Rica, a. 124; Honduras, a. 214; Panam, a. 160:
el primero en Comisin, la Asamblea puede ir a segundo debate luego
del rechazo del proyecto por la Comisin).
Dos debates (Ecuador, a. 67: pero en el segundo no se podrn
introducir modificaciones al proyecto).
13) La promulgacin (y publicacin) de las leyes est a cargo del
Poder Ejecutivo, y ella se reputa realizada si el proyecto sancionado
por el Legislativo no es devuelto en el trmino de diez das hbiles
(Argentina, a. 71; Bolivia, a. 78; Brasil, a. 66.3: en quince das; Colom-
bia, a. 86: seis das y hasta veinte das, segn la extensin del proyecto;
Costa Rica, a. 126; Chile, a. 72: treinta das; Repblica Dominicana, a.
41: ocho das para promulgar, quince para publicar; Ecuador, a. 68; El
Salvador, a. 137: ocho das; Guatemala, a. 178: quince das; Hait, a.
122: ocho das; Honduras, a. 216; Mxico, a. 72.b; Nicaragua, a. 142:
quince das; Panam, a. 163: treinta das; Paraguay, a. 155; Per, a.
193: quince das; Uruguay, aa. 137 y 144; Venezuela, a. 173).
A falta de promulgacin del Ejecutivo, lo hace el presidente del
Legislativo (Brasil, a. 66.7: el presidente del Senado; Colombia, a. 89;
El Salvador, a. 139; Panam, a. 166; Per, a. 193: o, a su falta, el presi-
dente de la Comisin Permanente; Venezuela, a. 175).
Si el Legislativo entra en receso durante dicho trmino, tratar las
observaciones durante el prximo periodo de sesiones (Bolivia, a. 76;
Chile, a. 72: el presidente puede devolver el proyecto dentro de los
diez das del nuevo periodo; Guatemala, a. 178: se corre el trmino para
las observaciones al prximo periodo legislativo: en el mismo sentido,
Hait, a. 123).
Si ello ocurre (el receso del Legislativo) el Ejecutivo debe publi-
car (promulgar) el proyecto (Colombia, a. 86; en tal caso seguir abierta
la Legislatura hasta el vencimiento de los respectivos trminos (Rep-
blica Dominicana, a. 42); en este ltimo sentido Honduras (a. 217): pero
slo en el caso de que la Legislatura no hubiere prorrogado sus sesiones
ordinarias; en ese caso la devolucin con observaciones debe hacerse el

primer da hbil del nuevo periodo (Mxico, a. 72.b).
14) No necesitan promulgacin por parte del Ejecutivo:
La ley que suspende las garantas constitucionales (Costa Rica, a.
124; Brasil, a. 49.IV: incluyendo los Estados de emergencia y la inter-
vencin federal).
Las interpelaciones y el voto de censura a los ministros (Costa Rica,
a. 124; El Salvador, a. 131.34 y 37; Guatemala, a. 181).
La aprobacin de contratos u otros actos administrativos (Costa
Rica, a. 124; Honduras, a. 218.7; Brasil, a. 49.XVII: la venta o concesin
de tierra pblica superior a mil quinientas hectreas).
La declaracin de la incapacidad fsica o mental del presidente (El
Salvador, a. 131.20; Guatemala, a. 181: en general, lo que se resuelva
en el juicio poltico; idem en Honduras, a. 218.2).
Las leyes relativas al rgimen interior del Poder Legislativo (Gua-
temala, a. 181; Honduras, a. 218.4; Mxico, a. 70; Brasil, a. 49.V1, VII
y XI).
La Ley de Presupuesto (Honduras, a. 218.6).
Toda aquella materia legislativa que se refiera al Ejecutivo (Hon-
duras, a. 218.3; Brasil, a. 49.111, V, VIII, IX y X).
La reforma de la Constitucin (Honduras, a. 218.8).
La resolucin sobre tratados internacionales que acarreen compro-
misos gravosos al patrimonio nacional (Brasil, a. 49.1).
La autorizacin al presidente a declarar la guerra o hacer la paz y
permitir el trnsito de fuerzas extranjeras (Brasil, a. 49.11).
Las aprobaciones de las concesiones o renovaciones de concesin
de radio y televisin y las iniciativas del Ejecutivo sobre actividades
nucleares (Brasil, a. 49.X11 y XIV).
La autorizacin, en tierras indgenas, de la exploracin y aprove-
chamiento de los recursos hdricos y la investigacin y explotacin mi-
nera (Brasil, a. 49.XV1).
El ejercicio de las atribuciones exclusivas de ambas Cmaras del
Congreso.
En todos estos casos es lgico que no se requiera la promulgacin del
Ejecutivo porque se trata de actos propios del Congreso, los cuales,
junto a muchos otros, o estn directamente vinculados con el rea de
inters del Ejecutivo (salvo el caso de la suspensin de garantas en
Costa Rica, que nos parece impropia), o son actos de gobierno interno
del Legislativo. La resistencia a promulgar operara como forma de veto
implcito que, si bien puede ser salvada por el propio Congreso, intro-
duce una exigencia innecesaria. En Guatemala este es el sentido del
juego de los aa. 181 y 165, y en Honduras se extiende a todos los casos
de prohibicin de promulgacin, la del veto.
15) El proyecto puede ser observado (vetado) total o parcialmente
por el Ejecutivo, en cuyo caso es devuelto al Legislativo para un nuevo
tratamiento, que se inicia en la Cmara de origen (Argentina, a. 72;
Bolivia, a. 77: no prev el veto parcial; Brasil, a. 66: se lo devuelve
siempre al Senado; Colombia, a. 87: el veto total es tratado directamente
en el pleno de la Cmara, el parcial, primero en Comisin; Costa Rica,
a. 126: no contempla el veto parcial; Ecuador, a. 69: en caso de veto
total, las Cmaras slo pueden volver a tratar el proyecto despus de
un ario; en tal caso el Congreso puede pedir una consulta popular; El
Salvador, a. 137; Guatemala, a. 178: est prohibido el veto parcial; Hait,
a. 121; Honduras, a. 216: no se asienta el veto parcial; Mxico, a. 72.c;
Nicaragua, a. 142; Panam, a. 164: si el veto es total se requiere tercer
debate, si es parcial slo dos; Paraguay, aa. 157 y 158; Per, a. 193;
Uruguay, aa. 137 y 139; Venezuela, a. 173: en Consejo de Ministros).
En caso de veto las Cmaras tan slo pueden insistir en su primera
sancin (o confirmarla) con una mayora especial (Argentina, a. 72: en
este caso por votacin nominal; Bolivia, a. 77; Brasil, a. 66.4: en sesin
conjunta y secreta del Congreso, en un plazo de treinta das; Colombia,
a. 88: se exige mayora especial de dos tercios slo para los proyectos
referidos a los Cdigos, presupuesto, planificacin econmica-social y
divisin territorial; Costa Rica, a. 127; Chile, a. 70; Repblica Domini-
cana, a. 41; Ecuador, a. 69; El Salvador, a. 137; Guatemala, a. 179; Hait,
a. 121.1 a 6: si las Cmaras no logran la mayora absoluta para rechazar
las observaciones, stas deben ser aceptadas; Honduras, a. 216; Mxico,
a. 72.c: con votacin nominal; Nicaragua, a. 143; Panam, a. 164; Para-
guay, a. 157; Per, a. 193; Uruguay, a. 137: la insistencia la debe tratar
la Asamblea General; en el caso del veto parcial si la Asamblea no se
pronuncia en sesenta das, las observaciones deben ser aprobadas, a. 138;
en todos los casos las votaciones sern nominales, a. 141; Venezuela, a.
173: la insistencia tambin la resuelve el pleno, pudindosele dar una
nueva redaccin).
En el caso uruguayo, a criterio de Alberto Ramn Real, la aprobacin
ficta establecida implica un fortalecimiento de las atribuciones del Poder
Ejecutivo.216 En el caso venezolano est regulado un doble veto, cuando
la insistencia del pleno se hubiere tomado por simple mayora, pero, en
este caso, vuelto al Congreso el proyecto, la simple mayora basta para
hacer prevalecer la posicin legislativa (a. 173).
216 019 Cit., nota 195, pp. 181-206.

Podemos advertir que Brasil, Hait, Nicaragua, Paraguay y Per, es-

tablecen la necesidad de una mayora absoluta para que el Legislativo
pueda insistir frente a las observaciones del Ejecutivo (claro que en
todos estos pases la mayora exigida para sancionar las leyes, en primer
trmite, es la simple); Uruguay marca una exigencia excepcional de tres
quintas partes de los votos, y los dems pases se adhieren al requisito
de los dos tercios.
Para coincidir con el Ejecutivo por parte del Legislativo, en caso
de veto basta con la mayora ordinaria (Argentina y Brasil, implcito;
Bolivia, a. 77; Costa Rica, a. 127; Chile, a. 70; Repblica Dominicana,
implcito; Ecuador, a. 69: aun en este caso se requiere la mayora espe-
cial; El Salvador, implcito; Hait, a. 121.1 y 2: se habla de cambiar el
proyecto, pero debe entenderse que ello ser en el sentido de las ob-
servaciones del Ejecutivo).
Si las Cmaras difieren con las observaciones del Ejecutivo, el pro-
yecto no puede repetirse en las sesiones de ese ao (Argentina, a. 72;
Costa Rica, a. 127; Hait, a. 121.6: si no se consigue la mayora especial
para rechazar las observaciones, stas se consideran aprobadas; Panam,
a. 164: sin prohibicin de repeticin durante el ao; Paraguay, a. 157:
pero si el veto es total, el proyecto puede ser insistido durante el mismo
ao si lo decide una mayora especial de ambas Cmaras, a. 158; Uru-
guay, a. 140).
Si las razones del veto son su inconstitucionalidad, el proyecto debe
pasar a la Corte Suprema; si sta vota negativamente, aqul se debe pro-
mulgar (Colombia, a. 90; Costa Rica, a. 128; El Salvador, a. 138: previa
ratificacin de la Legislatura; Honduras, a. 216: sin indicar los efectos
de la vista a la Corte; Panam, a. 165; Venezuela, a. 173).
Los efectos del veto parcial slo alcanzan a la parte vetada (Brasil,
a. 66.2).
No procede el veto respecto de las siguientes leyes: del presupuesto
(Costa Rica, a. 125); de las que regulan el funcionamiento interno del
Congreso (Mxico, a. 70), cuando las Cmaras ejerzan funciones electo-
rales o jurisdiccionales (Mxico, a. 72); de los actos de los cuerpos le-
gislativos (las Cmaras) en ejercicio de sus atribuciones privativas (Ve-
nezuela, a. 159).
Entendemos que, ms all del silencio que en esta materia pueda
observarse en los textos constitucionales, no es propio ni corresponde
que el Ejecutivo haga observaciones o vete aquellas leyes o actos del
Legislativo que tienen por objeto principal disponer un control de aquel
Poder del Estado, o que lo pueda afectar de algn modo en su desem-
peo poltico. Los resultados de investigaciones parlamentarias, las apro-
340 HUMBERTO QUIROGA LAVIt
baciones de las rendiciones de cuentas de la ejecucin del presupuesto

y ste mismo (como lo dispone con buen criterio, Costa Rica) y, por
supuesto, los votos de censura y las interpelaciones, no pueden ser ma-
teria del veto presidencial. As se lo ha entendido en Honduras, donde
las prohibiciones de promulgacin se extienden a la potestad del veto
(a. 218).
16) E/ trmite de urgencia en la formacin de las leyes est previsto
con las siguientes modalidades:
a) En Brasil, el presidente puede solicitar el trmite urgente en los
proyectos donde l tiene iniciativa, en cuyo caso ellos sern colocados
(de oficio) en el orden del da, cuando ambas Cmaras no los trataran
dentro de los 45 das (a. 64.1 y 2). La revisin del Senado del proyecto
aprobado por la Cmara de Diputados (estos proyectos slo se inician
en esta Cmara) se debe hacer en diez das (a. 64.3).
b) En Colombia el presidente, al solicitar la urgencia, logra que cada
Cmara se pronuncie en treinta das y esos proyectos deben tener pre-
lacin sobre cualquier otro; tambin se debern formar Comisiones
bicamerales para acelerar el trmite (a. 91). Segn Carlos Restrepo Pie-
drahita, en el caso de que el Congreso no le diere prioridad a un pro-
yecto impulsado por el Ejecutivo y por el trmite de urgencia, cabe la
inconstitucionalidad de lo actuado por el Congreso.217
c) En la Repblica Dominicana el trmite urgente hace que el trata-
miento en las Cmaras sea sucesivo, y no con un intervalo de tiempo
entre una y otra discusin (a. 39); a su vez, las observaciones del Eje-
cutivo deben ser hechas dentro de los tres das (a. 41).
d) En Guatemala el procedimiento de urgencia, declarado por mayo-
ra especial del Congreso, hace obviar las tres votaciones exigidas ordi-
nariamente para aprobar una ley (a. 176).
e) En Chile, por indicacin del presidente, en cuyo caso las Cmaras
deben pronunciarse en treinta das (a. 71), pero en caso de que el pe-
dido de urgencia fuera dirigido al Senado respecto al consentimiento
que este cuerpo le debe al presidente, si aqul no contesta en dicho
plazo, se tiene por otorgado el asentimiento (a. 49.5).
f) En Ecuador la declaracin de urgencia en el trmite de una ley en
materia econmica (estn excluidas las otras materias) implica que el
Congreso debe tratarlo en el lapso de quince das: si no lo hace, el pre-
sidente puede promulgarlo como decreto-ley (a. 65). Esto significa la
inclusin de la aprobacin ficta en la tramitacin legislativa.
217 Op. cit., nota 32, p. 91.

g) En Paraguay el nico trmite urgente contemplado se aplica al

trmite de la ley de presupuesto, en cuyo caso las Cmaras deben pro-
nunciarse en el trmino de treinta das respecto del proyecto del Ejecu-
tivo; en caso de no producirse despacho en ese lapso, se considera apro-
bado dicho proyecto (a. 163).
h) En Per los proyectos enviados por el Ejecutivo con trmite ur-
gente tienen preferencia del Congreso (a. 189).
i) En Uruguay el trmite de urgente. es objeto de un tratamiento
complejo; tienen intervencin ambas Cmaras y la Asamblea General,
durante un trmino que, sumado, se extiende a 85 das. Cada Cmara
puede dejar sin efecto la declaracin de urgencia si logra una mayora
especial. Vencidos los trminos sealados, el proyecto remitido por el
Ejecutivo ser ley. No podrn estar sujetos a este trmite: el presupues-
to y aquellos proyectos que requieren para su aprobacin una mayora
especial de tres quintos o de dos tercios de votos de cada Cmara (a.
168.7). Hctor Gros Espiell sostiene que este instituto de las leyes de
urgencia en el Uruguay est vinculado con el objetivo que tuvieron los
constituyentes en 1966 de fortalecer y aumentar la competencia del Eje-
cutivo, a efecto de hacer una poltica ms dinmica y eficaz, para dar
impulso a una gestin econmica y social desarrollista.218
d. Conclusiones sobre el procedimiento legislativo
La evaluacin que podemos hacer de la descripcin que acabamos

de hacer sobre el procedimiento legislativo latinoamericano es que, sobre
todo en los pases que adoptan el sistema bicameral, hay tres modalida-
des que se destacan como alternativas en el estudio comparativo, a la
hora de resolver el problema de cmo compatibilizar las diferencias po-
sicionales entre ambas Cmaras (tanto entre s, como frente al veto del
Ejecutivo). Por un lado, est la clsica circulacin de los proyectos (una
o dos veces) entre las Cmaras, haciendo prevalecer a la de origen; Ar-
gentina es el nico pas que establece dos reenvos, con prevalecencia
de la Cmara de origen; en Repblica Dominicana, Mxico, Paraguay
y Per, hay un retorno con vuelta a la revisora, que prevalece; en Brasil
hay un solo retorno, sin vuelta a la revisora, prevaleciendo la de origen.
El segundo procedimiento es no admitir modificaciones al proyecto
original: tenindolo por aprobado nicamente si hay coincidencia con
l (caso de Colombia). La tercera variante es la remisin a la Asamblea
General para que ella resuelva las diferencias. En tanto que la cuarta
218 OP. Cit., nota 159, p. 308.

y ltima variante es la de remitir las diferencias que plantee la C-

mara revisora a una Comisin Mixta y someter lo que ella resuelva a la
aprobacin o rechazo de las Cmaras (caso de Chile y Hait). Nos pa-
rece que entre estas alternativas, lo ms dinmico y equilibrado sera
sintetizar a las dos ltimas propuestas, de forma tal que, interviniendo
la Comisin Mixta (al estilo parlamentario o chileno), no fuera necesa-
rio que su resolucin volviera a las Cmaras, como ocurre en Bolivia,
Uruguay y Venezuela (salvo el caso de rechazo total en la revisora);
para salvar diferencias entre las Cmaras basta lo que decida dicha
Comisin.
Destacamos tambin que slo Uruguay tiene incluido en su trmite
legislativo ordinario a la aprobacin ficta por el paso del tiempo (ello
ocurre cuando la Asamblea General no se pronunciare dentro de los
ochenta y cinco das en el trmite de urgente tratamiento y dentro de
los sesenta das de haberse producido un veto parcial). Obviamente que
la utilizacin de este procedimiento agiliza notablemente el trmite le-
gislativo. En Colombia, si vencen los plazos previstos (cinco meses para
la Comisin Permanente y tres para cada Cmara), sin que estos cuer-
pos se manifiesten, ellos pierden la competencia para aprobar los planes
de desarrollo econmico-social; a partir de all los podr elaborar el
Ejecutivo sin control parlamentario (a. 80): una forma concreta de es-
timular la responsabilidad de las Asambleas Legislativas.
En la Argentina la Constitucin no dispone en forma expresa el pro-
cedimiento abreviado o de aprobacin ficta en la formacin de las leyes.
Sin embargo, hay doctrina en el sentido de que no sera violatorio de
la Constitucin una delegacin de ese carcter por parte del pleno
de las Cmaras a sus comisiones internas.219 Coincidimos con esta posi-
cin a partir del argumento indiscutible de que si el Congreso puede
delegar, como lo hace en mltiples circunstancias, funciones legislativas
a favor del Ejecutivo, cmo vamos a impugnar de inconstitucionalidad
una modalidad de delegacin a favor de un cuerpo interno de dicho
Poder, sobre todo si le queda reservada la posibilidad al pleno de ejer-
cer un control de la actividad delegada, en el supuesto de que uno de
los legisladores o de los bloques partidarios solicitaran la intervencin
de la respectiva Cmara para debatir el tema. En cambio, no nos parece
factible que una ley del Congreso disponga el procedimiento ficto de
aprobacin de las leyes, porque all no se trata de una delegacin sujeta
a control, sino de una forma de sancin al margen del procedimiento
219 tal sentido se pronuncia Miguel A. Elanekdjian en su trabajo "Las comi-
siones parlamentarias pueden legislar sin necesidad de reformar la Constitucin",

La Ley, 6 de noviembre de 1985.
constitucional. Germn Bidart Campos opina en contra de la posibilidad

de ambas modificaciones al procedimiento legislativo sin mediar una
reforma de la Constitucin:2z
J. De los ttulos, inmunidades y prerrogativas de los legisladores y de

su responsabilidad frente a las Cmaras
El siguiente es un detalle comparativo relativo a las materias seala-
das en el acpite, en el sistema constitucional latinoamericano:
1) Cada Cmara es juez de las elecciones, derechos y ttulos de sus
miembros en cuanto a su validez (Argentina, a. 56; Bolivia, a. 67.1: pero
quien decide en definitiva es la Corte Nacional Electoral; Guatemala,
a. 170; Hait, a. 108; Mxico, a. 60: el Colegio Electoral se integrar
con los presuntos legisladores electos y en el caso de los senadores, ade-
ms, con los que continan en funciones; Paraguay, a. 140).
2) Cada Cmara puede, por una mayora especial, corregir a cual-
quiera de sus miembros, por desorden de conducta en sus funciones
(Argentina, a. 58; Bolivia, a. 67.4: suspenderlo temporalmente; Guate-
mala, a. 161.b; Hait, a. 112.1; Mxico, a. 63; Paraguay, a. 141; Per,
a. 178: los legisladores no pueden ser suspendidos ms de 120 das por
Legislatura; Uruguay, a. 115; Venezuela, a. 147: establece slo la sus-
pensin de los legisladores por violar las incompatibilidades); o puede
removerlo de su seno (Argentina, a. 58: por inhabilidad fsica o moral
sobreviniente, o excluirlo en otros supuestos; Bolivia, a. 67.4; Brasil, a.
55.2 y 3; en caso de no concurrencia a la tercera parte de las sesiones
anuales, por prdida de los derechos polticos o por resolverlo el Tribu-
nal Electoral: la remocin la decreta la mesa de cada Cmara); siempre
se debe asegurar el derecho de defensa (Hait, a. 113: los legisladores
que han sido condenados por un tribunal de derechos comn; Honduras,
a. 197: sern expulsados quienes inasisten injustificadamente a sus fun-
ciones y quedarn inhabilitados por diez arios para optar a cargos p-
blicos; Paraguay, a. 141; Uruguay, a. 115: por inhabilidad fsica o moral
sobreviniente o por actos de indignidad).
3) Cada Cmara puede aceptar sus renuncias, sin mayora especial
(Argentina, a 58; Mxico, a. 63: se presume que han renunciado si fal-
tan diez das consecutivos sin causa justificada; Paraguay, a. 141; Uru-
guay, a. 115).
4) Ningn legislador puede ser acusado, interrogado judicialmente,
ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeando sus
funciones (Argentina, a. 60; Bolivia, a. 51; Brasil, a. 53; Colombia, a.
2" Cfr. su trabajo en Tratado elemental..., cit., nota 135, t. II, p. 87.
106; Costa Rica, a. 110: salvo que el legislador lo consienta; Chile,

a. 58; Repblica Dominicana, a. 31; El Salvador, a. 125; Guatemala, a.
161.b: la inmunidad se extiende a la manera de tratar los negocios p-
blicos; Hait, a. 114.1 y 2; Honduras, a. 200: adems no pueden ser
sometidos a registro personal ni obligados a prestar el servicio militar;
Mxico, a. 61; Nicaragua, a. 139; Panam, a. 148; Paraguay, a. 142; Per,
El alcance de esta inmunidad es discutida por la doctrina. En Vene-
zuela, La Boche sostiene que los legisladores, gracias a esta inmunidad,
pueden cometer cualquier tipo de delito en el uso de la palabra (injurias
o calumnias, hacer apologa del crimen, causar agravios a las institucio-
nes).221 En Brasil, Jos A. da Silva distingue la inviolabilidad (que opera
como eximente absoluta de responsabilidad) de la inmunidad (que exime
de proceso judicial al legislador antes del desafuero): dicha distincin
se apoya en el texto de la Constitucin vigente hasta 1988; pero, frente
al texto que se sancion ese ario, que ha suprimido la excepcin de los
delitos contra el honor, se hace difcil mantener dicha distincin, a pesar
de que la Constitucin siga hablando de "inviolabilidad".222
Nosotros no creemos que sea as: la Constitucin no puede habilitar
al delito a quienes tienen ms responsabilidades ante la comunidad en
su carcter de representantes del pueblo. La inmunidad tan slo esta-
blece la necesidad del desafuero, como ante juicio que debe producir
cada Cmara, si se encuentra que el legislador ha delinquido. Vencido
el mandato, la jurisprudencia en la Argentina ha mantenido la inmuni-
dad, hacindola perpetua. Nosotros no coincidimos con esta interpreta-
cin, pues ello implicara una suerte de amnista implcita y automtica
dispuesta por la Constitucin, lo cual no encuentra justificacin. 223 Bi-
dart Campos coincide con nuestra apreciacin, pero slo de lege feren-
da, esto es, en caso de reformar la Constitucin.224
5) Ningn legislador, desde el da de su eleccin hasta su cese, puede
ser arrestado, excepto si fuere encontrado in fraganti delito, de lo que
se dar cuenta a la Cmara respectiva (Argentina, a. 61; Bolivia, a. 52:
no contempla la detencin in fraganti; tampoco puede ser llevado ante
la justicia civil, desde sesenta das antes de la reunin del Congreso;
Brasil, a. 53.1 y 2: desde la expedicin de su diploma; Colombia, a. 107:
cuarenta das antes y veinte das despus de las sesiones vale decir
2-21 Op. cit., nota 90, p. 40.

222 Vase Silva, Jose Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, Sao
Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1984, p. 93.
Vase Quiroga Lavi, Humberto, op. cit., nota 2, p. 768.
224 Vase El derecho constitucional del poder, Buenos Aires, 1967, t. I, p. 278.
que la inmunidad no cubre todo el periodo; Cuba, a. 81; Costa Rica,

a. 110; Chile, a. 58; Repblica Dominicana, a. 32: en caso de detencin
por in fraganti las Cmaras pueden ordenar la libertad; Ecuador, a. 62;
El Salvador, a. 125: slo dice que los legisladores son inviolables; Gua-
temala, a. 161.a; Hait, a. 115; Honduras, a. 200: no pueden ser deman-
dados civilmente desde quince das antes y quince das despus de las
sesiones (no del periodo), y la inmunidad se extiende a los candidatos;
Panam, a. 149: la inmunidad se extiende a cinco das antes del periodo
legislativo y a cinco das despus, y desde el comienzo del ejercicio no
podrn sufrir secuestros a medidas cautelares sobre su patrimonio; Pa-
raguay, a. 142: el legislador detenido deber ser puesto en custodia en
su residencia; Per, a. 176: hasta treinta das despus de finalizadas sus
funciones; Uruguay, a. 113; Venezuela, a. 143: ni sometidos a registro
personal domiciliario ni ser coartados en el ejercicio de sus funciones,
hasta veinte das de vencido su mandato; los detenidos in fraganti sern
llevados en custodia a sus domicilios, pero recobrarn su libertad si en
96 horas las Cmaras no autorizaran que continen en ese estado.
Csar Quintero critica, en el caso de Panam, la limitacin de esta
responsabilidad, a rengln seguido de reconocer la Constitucin que ellos
son responsables civilmente.225
6) Las Cmaras pueden suspender en sus funciones a sus miembros
y ponerlos a disposicin del juez competente, cuando ellos fueren que-
rellados ante la justicia ordinaria (Argentina, a. 62; Bolivia, a. 52: en vez
de suspensin se dispone la licencia del legislador; idem en Brasil, a.
58.1: los juzga el Supremo Tribunal Federal; Costa Rica, a. 110; Chile,
a. 58; Guatemala, a. 161.a; Paraguay, a. 142; Uruguay, a. 114; Venezue-
la, a. 144: conocer en la causa judicial la Corte Suprema).
7) Las inmunidades cesan en caso de licencia mayor de veinte das
(Venezuela, a. 147).
8) Los legisladores no estn obligados a testimoniar sobre informacio-
nes recibidas durante el ejercicio de su mandato ni sobre las personas
que han facilitado la informacin (Brasil, a. 58.5).
9) Durante el Estado de sitio slo pueden ser suspendidas las inmu-
nidades de los legisladores por mayora especial y por actos realizados
fuera del recinto, vinculados con la adopcin de la medida (Brasil, a.
58.7).
Z2 5 Op. cit., nota 14, p. 107.

CAPTULO CUATRO
K. De las otras atribuciones de las Cmaras legislativas . . 346

L. El papel de las Comisiones Permanentes en el funciona-
miento de las Asambleas Legislativas 346
M. Las clases de leyes contempladas en el derecho constitu-
cional latinoamericano 348
2. La organizacin y funcionamiento del Poder judicial en Am-

rica Latina 359
A. Consideraciones generales 359

B. Cmo est organizado el Poder Judicial? 363
C. La organizacin de los tribunales inferiores 369
D. La jurisdiccin constitucional 376
E. Algunas conclusiones 382
K. De las otras atribuciones de las Cmaras Legislativas
1) Aplicar sanciones a quienes cometan faltas contra ellas, asegurando

el derecho de defensa (Bolivia, a. 67.7; Honduras, a. 201); se trata de un
tpico caso de cuestin de privilegio colectivo de las Cmaras, donde se
les otorga atribuciones jurisdiccionales de carcter disciplinario o con-
travencional.
2) El presidente de la Repblica est obligado a poner a disposicin
del Congreso las Fuerzas Pblicas necesarias que se les soliciten (Per,
a. 182: pero esas Fuerzas no pueden ingresar al recinto del Congreso sin
autorizacin; Honduras, a. 201).
3) Crear comisiones de investigacin (Bolivia, a. 67.6: aqu se faculta
realizar investigaciones a la Comisin Permanente; Costa Rica, a. 121.23;
El Salvador, a. 131.32: todos los funcionarios pblicos estn obligados
a colaborar con las Comisiones de investigacin, sus conclusiones no son
vinculantes, pero deben ser puestas en conocimiento de la Fiscala Ge-
neral; Ecuador, a. 59.e: a partir de la potestad de fiscalizar a la funcin
Ejecutiva; Guatemala, a. 171.m; Honduras, a. 205.21; Per, a. 180: es
obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones; Uruguay,
a. 120; Venezuela, a. 160: los poderes pblicos y los particulares estn
obligados a prestar el apoyo y las informaciones requeridas; esta fun-
cin de investigacin no afecta las atribuciones del Poder Judicial:
a. 161).
Dichas comisiones tienen atribuciones propias del Poder Judicial,
siempre que cuenten con el voto de un tercio de sus miembros; sus con-
clusiones pueden ser dirigidas al Ministerio Pblico, para promover la
responsabilidad correspondiente (Brasil, a. 58.3).
4) Habilitar a los legisladores en forma individual a pedir informes
a los departamentos de gobierno (Chile, a. 48.1: exclusivamente a favor
de los diputados, con prohibicin expresa para el Senado: a. 49, in fine;
Cuba, a. 84; Per, a. 179; Uruguay, a. 118: no se podrn pedir informes
relativos a la competencia del Poder Judicial).
L. El papel de las Comisiones Permanentes en el funcionamiento de

las Asambleas Legislativas
El ms reciente derecho parlamentario introduce la figura de las Co-

misiones Permanentes en el desempeo del Poder Legislativo, con el
objeto, fundamentalmente, de cubrir los largos recesos a que se encuen-
tran sometidos los rganos que ejercen dicho poder, y asegurar, de tal
modo, la trascendente funcin de control que a l le compete.
Esta Comisin est formada por el doble de diputados en relacin

con los senadores en Bolivia (a. 82), Paraguay (a. 168) y Per (a. 185);
ella debe ser representativa de los diversos sectores polticos (Brasil, a.
58.VI.4), y est formada por un legislador de cada Cmara por rea
territorial (Colombia, a. 80); el Plenario de las Comisiones Legislativas
es la modalidad ecuatoriana de formar este tipo de Comisiones (a. 66)
y el Reglamento fijar la integracin de la Comisin Permanente (Gua-
temala, a. 163); est formada en forma igualitaria: 19 diputados y 18
senadores (Mxico, a. 78); est formada por cuatro senadores y siete
diputados (Uruguay, a. 127); la Comisin Delegada del Congreso est
formada por 23 miembros que reflejan la composicin del cuerpo (Ve-
nezuela, enmienda 2).
En Panam estn previstas las Comisiones Permanentes de las Asam-
bleas Legislativas, pero no se establece su integracin (a. 159).
Sus atribuciones son:
1) Hacer cumplir la Constitucin y las leyes (Bolivia, a. 82; Paraguay,
a. 169.1; Uruguay, a. 129; Venezuela, a. 180.1).
2) Ejercer funciones de investigacin y control (Bolivia, a. 82; Uru-
guay, a. 132); pedidos de informes (Venezuela, a. 179.2 y 3).
3) Convocar a la Asamblea General o al Congreso (Uruguay, a. 130;
Paraguay, a. 169.3); a las Cmaras del Congreso (Paraguay, a. 169.4 y
5) o a sesiones preparatorias (a. 169.6).
4) Pedir al Ejecutivo la convocatoria a extraordinarias (Bolivia, a. 82;
Mxico, a. 78.4; Paraguay, a. 169.7) y preparatorias (Venezuela, a. 180.4).
5) Ratificar las designaciones efectuadas por el presidente para nom-
brar ministros, embajadores, agentes consulares, agentes superiores de
Hacienda, jefes superiores de las Fuerzas Armadas, ministros de la Corte
Suprema (Mxico, a. 79.V y VII); esta norma entra en colisin con el
a. 89.111, en tanto dispone la aprobacin del Senado para las designacio-
nes de ministros, embajadores, agentes consulares, jefes de las Fuerzas
Armadas; segn Valads, prevalece el a. 79 (quizs porque es posterior
al a. 89), de forma tal que el Senado ha visto reducidas sus potestades
institucionales en manos de esta Comisin Permanente.226
6) Conceder licencia al presidente y legisladores (Mxico, a. 78.VI y
VIII).
7) Elaborar proyectos o dictmenes (Bolivia, a. 82; Mxico, a. 78.111;
Ecuador, a. 66; Panam, a. 159).
8) Sus atribuciones las fijar el Reglamento (Brasil, a. 58.VI.4; Gua-
temala, a. 163; Per, a. 185).
226 Op. cit., nota 200, p. 62.

9) Intervienen en los debates (en el primer debate) y en la vigilancia

de la ejecucin de los proyectos y/o leyes sobre planes y programas de
desarrollo econmico y social; ella pierde su competencia si no se expide
en cinco meses (Colombia, a. 80). Jaime Vidal Perdomo destaca que
esta potestad le confiere en Colombia, a la Comisin Permanente, el ca-
rcter de un verdadero fiscal de la administracin pblica.227
10) Presentar proyectos y aprobarlos, slo durante el receso (Ecuador,
a. 66); esta atribucin es la mxima que se le reconoce a una Comisin
Permanente, que en tal caso, viene a ubicarse en el lugar del propio Par-
lamento. En Venezuela la Comisin Legislativa puede ser autorizada a
compatibilizar los proyectos por la Asamblea General, pero el proyecto
debe volver al pleno para su aprobacin (enmienda 2).
11) Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional
(Mxico, a. 79.1).
12) Recibirle el juramento al presidente y a los magistrados federales
(Mxico, a. 79.11).
13) Resolver cuestiones de competencia (Mxico, a. 79.111).
14) Autorizar la creacin o supresin de servicios pblicos (Venezue-
la, a. 180.5).
15) Autorizar crditos adicionales al presupuesto (Venezuela, a. 180.6).
16) Autorizar al presidente a salir del pas (Venezuela, a. 180.7).
17) Computar los votos de las legislaturas, aprobando o rechazando
las reformas constitucionales que se efecten, y declarar que han sido
efectuadas las adiciones (Mxico, a. 135).
En Hait no est preceptuada la existencia de una Comisin Perma-
nente, sino la posibilidad de designar una Comisin Parlamentaria en-
cargada de resolver las diferencias entre las Cmaras del Parlamento,
que se presentan en el trmite legislativo (a. 111.4).
M. Las clases de leyes contempladas en el derecho constitucional

latinoamericano
El procedimiento legislativo clsico nicamente atin a figurar y con-

ceptuar un solo tipo de "ley", como instrumento operativo del quehacer
parlamentario. Este unicato simplificador no puede hacerse cargo de la
variedad de necesidades funcionales que en forma creciente deban ser
atendidas por las Asambleas Legislativas. Que un cdigo no es lo mismo
que otorgar una pensin; que un acto dispositivo patrimonial no es lo
mismo que un acto de control; que fijar posicin poltica no es lo mismo
227 Op cit., nota 134, p. 178.

que dictar un reglamento; o que hacer un plan no es lo mismo que dic-

tar una ley orgnica; todas ellas son cuestiones difcilmente discutibles
a esta altura de los tiempos. Sin embargo, nuestras Constituciones lati-
noamericanas, muy clsicas en su concepcin sobre cmo abordar cues-
tiones de tecnologa legislativa, an se encuentran muy rezagadas res-
pecto del movimiento diferenciado que, en tal sentido, se advierte en
Europa.228
Refirindose al caso colombiano, Luis Carlos Schica seala que
el cambio de la tcnica legislativa ha contribuido a disminuir su ejercicio

constante y directo por el Congreso, puesto que las leyes normativas y or-
gnicas que complementan la Constitucin son de suyo muy estables; las
leyes programas dan pautas al Ejecutivo, para muy largo tiempo, sin nece-
sidad de ajustes frecuentes, y las leyes cuadro de vigencia duradera, ya
que aportan un marco flexible, y de contenido variable.., con esto la legis-
lacin directa es escasa: el Congreso ha dejado de ser el legislador nato;
pas a serlo ocasionalmente.229
De todos modos, el tiempo no ha pasado en vano ya que, no obstante

su rezago, visualizado a nivel continental, se puede advertir una tenden-
cia modernizadora en tal sentido, que ha adquirido caracteres ms nti-
dos en la reciente Constitucin del Brasil, pero que ya haba comenzado
a manifestarse en las Constituciones latinoamericanas.
Podemos detallar el siguiente cuadro clasificatorio de las leyes o tenor
de los textos constitucionales que estamos estudiando.
a. Decisiones polticas
Adoptadas utilizando el procedimiento ordinario de hacer las leyes

(porque en tal sentido no se han introducido variables tiles) tienen el
carcter de definir posiciones en situaciones particularmente importan-
tes para la conduccin del Estado; en ellas no se advierte el estableci-
miento de un contenido prescriptivo (mucho menos reglamentario), sino
la instancia inicial o final de una situacin que, encontrndose indefi-
nida, urga de solucin. La importancia de estas decisiones determina la
conveniencia de que sean adoptadas por la Asamblea General Legisla-
tiva. La adopcin de decisiones polticas se lleva a cabo, entre otros
modos de darse, a travs de la fijacin de directrices o direcciones de
gobierno.
228 Al respecto puede verse nuestro estudio publicado en La Ley del 10 de agos-
to de 1989.
2.2 9 Op. cit., nota 1, p. 138.
350 HUMBERTO QU1ROGA LAVI
En esa situacin se encuentran: los votos de censura a los ministros

(Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panam, Per, Ecuador, Venezue-
la, Chile y Uruguay), aunque debe advertirse que en Uruguay la me-
dida est dispuesta por la Asamblea General; la eleccin del presidente
de la Repblica, sustitutos o designados (Argentina, Bolivia, Colom-
bia, Repblica Dominicana, Mxico, Paraguay, Venezuela), en todos los
casos por la Asamblea General; declarar la guerra o acordar la paz, al
igual que el Estado de sitio u otras situaciones de emergencia (en todos
los pases), aunque en Bolivia y en Hait, ello lo dispone dicha Asam-
blea; la fijacin de directrices con el objeto de fijar metas y prioridades
en la Administracin, a efectos de elaborar el Presupuesto (Brasil, a.
165.111.2); tambin tiene ese carcter la "influencia diplomtica de la
Asamblea General boliviana, en los compromisos internacionales del
Ejecutivo (Bolivia, a. 68.5).
Las decisiones polticas de especial trascendencia tienen previsin
constitucional en Guatemala, donde ellas pueden ser sometidas a con-
sulta popular por el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del pre-
sidente de la Repblica o del Congreso, debindose precisar las pregun-
tas que se sometern a los ciudadanos (a. 173). En Mxico la potestad
del Senado de analizar la poltica exterior del gobierno (a. 76.1), im-
plica la posibilidad de que dicho cuerpo adopt decisiones polticas en
tal sentido, ratificando o variando las directivas que se hubieran adop-
tado en consecuencia. En Nicaragua la potestad de la Asamblea Na-
cional de conocer las "politicas" sobre desarrollo econmico y social
del pas, le otorga tambin entidad a dicho instrumento (a. 138.21).
b. Leyes orgnicas
Son aquellas que regulan el funcionamiento de los rganos del Es-
tado o de las instituciones bsicas establecidas en la Constitucin. Ellas
suelen requerir, como recaudo de mayor exigencia, una mayora espe-
cial para ser aprobadas, lo cual le otorga el carcter de semirigidez. En
la reciente Constitucin chilena de 1980 ellas estn sealadas como "le-
yes orgnicas constitucionales (a. 63), se requiere una mayora especial
agravada y estn indicados los casos concretos a los cuales corresponde
(por ejemplo: la de la organizacin de los tribunales, a. 74; la del Tri-
bunal Calificador de Elecciones, a. 84, entre muchos casos). En Panam
son leyes orgnicas aquellas que se refieren a determinados numerales
(a. 153) que otorgan las potestades de la Asamblea Legislativa, pero
entre ellas se encuentran materias muy diversas: dictar los Cdigos,
aprobar tratados, disponer sobre el uso de bienes pblicos, aprobar con-
tratos (a. 158.1); vale decir que se incluyen actos normativos generales
y actos administrativos, sin fundamento suficiente para calificar esta

categora de leyes, sobre todo cuando las "ordinarias" quedan reducidas
a la ley de presupuesto y a las amnistas. En Per las leyes orgnicas
que no estn definidas ni caracterizadas en el texto requieren de una
mayora especial para su aprobacin (a. 194). En Venezuela las leyes
orgnicas son las as designadas en la Constitucin o por la ley que lo
disponga por mayora especial (a. 163). En Ecuador existe una somera
y puntual referencia a ley orgnica de la funcin legislativa (a. 61), sin
establecerse procedimiento especial para su aprobacin; sin embargo, la
doctrina se ha hecho cargo de su existencia, reconocindole a las leyes
Orgnicas una jerarqua superior a las leyes ordinarias, aunque no res-
pondan a la Constitucin vigente.230
c. Leyes de planificacin
Sabido es que un "plan" o el planteamiento no es un instrumento

equivalente a la "ley", en tanto sta pueda definir por su carcter pres-
criptivo, mxime si se tiene en cuenta la cualidad preferentemente
"indicativa" que ha tenido la moderna planificacin dentro del Estado.
Contemplan el plan como variable legislativa: Argentina, muy fugaz-
mente, al hablar de "planes de instruccin general y universitaria (a.
67.16); Bolivia, en tanto el Congreso "considera" planes de desarrollo
(a. 59.4); Brasil, en tanto que le corresponde a la ley planificar la acti-
vidad econmica (a. 174) y al plan nacional de educacin (a. 214); Co-
lombia, a travs de planes de desarrollo econmico y social, elaborados
por el Congreso por un procedimiento especial (aa. 76.4 y SO); Cuba,
en un sentido equivalente (a. 73.d); Honduras, al aprobar el Congreso el
Plan Nacional de Desarrollo (a. 245.22); Mxico, al tener el Congreso
la potestad de dictar leyes sobre planeacin nacional del desarrollo
econmico y social (a. 73.XXIX.D); Nicaragua tambin tiene previsto
que el Legislativo dicte el Plan de Desarrollo Econmico y Social del
pas (a. 138.21); Venezuela establece que las Cmaras aprueben, el pri-
mer ario del periodo constitucional, el Plan de Desarrollo Econmico y
Social (enmienda 2).
A partir del anlisis de la planeacin constitucional en Colombia,
Jaime Vida! Perdomo destaca que ella ser imperativa, indicativa o con-
certada, segn lo sean las leyes que la establezcan, quedando a criterio
de sus realizadores apuntar el carcter de las sanciones o estmulos, en
230 Cfr. Salgado Pesantes, Hernn, op. cit., nota 162, p. 279.
352 HUMBERTO QUIROGA LAVIE.
su respectivo caso, para lograr efectividad en el cumplimiento del

plan.231
Una variante de la ley-plan son las leyes de presupuesto, previstas en
todas las Constituciones, sea como planes anuales o plurianuales de ob-
tencin de recursos y ordenamiento de gastos.
d. Las leyes de bases o marco
De reciente desarrollo en el constitucionalismo europeo Alemania,

Francia, Espaa, las utilizan en su despliegue institucional, tienen por
objeto establecer los lmites, positivos o negativos, del ejercicio de la
discrecionalidad poltica, estableciendo el "marco" para el desenvolvi-
miento y control de la delegacin legislativa. Latinoamrica donde s ha
proliferado la delegacin legislativa, no ha sabido entrar en esta varian-
te tcnica, salvados casos aislados, tales como los de Brasil, que prev
el establecimiento de bases para el planteamiento del desenvolvimiento
nacional equilibrado (a. 174.1): en este pas el concepto de bases vincu-
lado a la delegacin legislativa, se encuentra implcito en la regla que
dispone que aquella deber "especificar su contenido y los trminos de
su ejercicio" (a. 68.111); Cuba, donde la Asamblea Nacional aprueba los
"principios" del sistema de planificacin (a. 73.f); Chile, a partir de otor-
garle carcter legislativo a las "materias bsicas" referidas a lo laboral,
sindical, previsional y de seguridad social (a. 60.4) y en tanto prev el
dictado de bases generales para la administracin del Estado (a. 38);
Mxico tiene previsto que el Congreso de "bases" sobre las cuales el
Ejecutivo pueda celebrar emprstitos y para pagar la deuda externa ( a.
73.VIII); Venezuela, bajo la denominacin de "lneas generales del Plan
Econmico, tambin incorpora el concepto de "bases" legislativa ( en-
mienda 2).
En Colombia este tipo de leyes se denominan "cuadro", segn la ter-
minologa con la que las identifica la doctrina; 232 resulta de aplicacin
para la determinacin de la estructura de la administracin pblica por
parte del Congreso (a. 76.9); el gobierno puede, en ese marco, crear,
suprimir y fusionar empleos, as como fijar emolumentos (a. 120.21).
Tambin son utilizadas este tipo de leyes para organizar el crdito p-
blico, reconocer la deuda nacional, regular el cambio y el comercio
internacional, modificar los aranceles aduaneros (a. 76.22), as como
adoptar las medidas de ejecucin que demanden las necesidades p-
blicas.
231 Op. cit., nota 134, pp. 192 y SS.

232 Cfr., en tal sentido, Restrepo Piedrahita, Carlos, op. cit., nota 32, p. 90.
e. Leyes complementarias
Esta modalidad legislativa ha sido acuada por la reciente reforma

constitucional del Brasil y, segn la propia definicin de su texto, ellas
"disponen reglas sobre la elaboracin, redaccin, alteracin y consoli-
dacin de las leyes" (a. 59, prrafo nico). De este modo, las leyes com-
plementarias vienen a ubicarse a mitad de camino entre las leyes org-
nicas y las que en Espaa se llaman "de refundicin" (en tanto estas
ltimas logran la "consolidacin" de una legislacin dispersa, confusa y
redundante). En Brasil, una aplicacin concreta de este tipo de leyes
est dispuesta en relacin con el ejercicio financiero y con la organiza-
cin presupuestal (a. 165.9.1 y II), de modo tal que, en este ltimo sen-
tido, ellas operan a la manera de las leyes orgnicas.
f. Leyes ordinarias
Estas leyes son las consideradas por la unanimidad de las Constitu-

ciones como el gnero legislativo y a ellas se les aplica las reglas "or-
dinarias" (y no las especiales), para su formacin y sancin. A falta de
un procedimiento especial corresponde utilizar el estipulado como "or-
dinario" para dicha formacin. En Brasil esta clase de leyes ha sido
individualizada en la taxonoma incluida en su Constitucin (a. 59.111).
En Panam slo son ordinarias las materias que versan sobre declara-
cin de guerra, de amnistas por delitos polticos, dictan el reglamento
orgnico de la Asamblea Legislativa (a. 158): como bien seala Quinte-
ro esta ltima es una tpica ley "orgnica" y est definida, errneamen-
te, en la Constitucin como ley ordinaria.233
g. Las leyes delegadas
Plantean una serie de problemas vinculados a lo propio que la dele-

gacin del poder implica (el peligro de la suma del poder pblico), a
los resguardos que hay que tomar para evitar dicho peligro y, por lti-
mo, al necesario deslinde que hay que hacer entre ellas y los decretos
leyes dictadas por cuenta exclusiva del Ejecutivo. Aclarado el primer
punto en el sentido que delegacin legislativa no puede significar suma
del poder pblico, a partir de la intervencin necesaria del legislativo
en el control del ejercicio de dicha delegacin a cuyo efecto las leyes
de bases cumplen un papel fundamental y de su correspondiente re-
233 Op. cit., nota 14, p. 110.

vocacin (con lo cual est tambin aclarado el segundo punto), queda

por especificar lo concerniente a los decretos-leyes ejecutivos, los que
slo pueden ser admisibles en situaciones de necesidad y urgencia (nun-
ca como expediente legislativo de rutina). Veamos cmo han sido re-
guladas las leyes delegadas en nuestras Constituciones.
1) En Brasil ellas son una clase especfica de leyes (a. 59.1V) que pue-
den ser elaboradas por el presidente de la Repblica, previa solicitud
en tal sentido al Congreso; est prohibida la delegacin de la compe-
tencia exclusiva de ese poder, as como de la que corresponde, en forma
privativa a ambas Cmaras, de las leyes complementarias y sobre orga-
nizacin del Poder Judicial, del Ministerio Pblico, sobre nacionalidad
y ciudadana, derechos individuales, polticos y electorales y sobre pla-
nificacin y directrices presupuestarias y presupuesto (a. 68). La dele-
gacin debe especificar el contenido y los trminos de su ejercicio y
puede (o no) requerir que dicho ejercicio sea slo "proyectivo" some-
tindolo a la apreciacin del Congreso, quien resolver en tal caso, en
votacin nica (una forma concreta de agilizar el trmite legislativo);
queda vedada cualquier enmienda a lo proyectado: se aprueba o se re-
chaza (a. 68.111.3).
De esta forma, en Brasil hay dos modalidades posibles de delegacin:
de plenos efectos, que no quedan sometidas a ratificacin del Congre-
so, sin que ello signifique que este ltimo no pueda derogar lo actuado
o revocar la delegacin, debido a que est sancionado el control por el
Congreso sobre las extralimitaciones del Ejecutivo (a. 45.V) y condicio-
nada a la ratificacin del Congreso, modalidad esta ltima que se com-
patibiliza con nuestra propuesta de delegacin a travs de bases que
pauten los reglamentos legislativos.234
2) En Colombia la delegacin est regulada en forma temporaria
para que el presidente ejerza facultades extraordinarias en caso de ne-
cesidad, pero el facultamiento es previo; tambin cabe para la celebra-
cin de contratos, emprstitos y enajenacin de bienes (en enumeracin
que no es taxativa), y para la planificacin econmica y social (a. 118.8).
- 3) En Chile el presidente puede solicitar autorizacin para dictar dis-
posiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un ao, en
materias que le corresponden al dominio de la ley. (a. 61). Estn exclui-
das las leyes orgnicas constitucionales, las de qurum calificado, las
que regulan las garantas constitucionales, la nacionalidad y la ciuda-
dana, las electorales, y las que disponen plebiscitos (a. 61). La dele-
gacin debe ser precisa y puede estar sometida a limitaciones; de -ella
234 Vanse obras citadas.

debe tomar intervencin la Contralora General, rgano que puede re-

chazar los decretos-leyes dictados en exceso de la autorizacin (a. 61).
4) En Nicaragua la Constitucin norma el dictado de un Decreto-Ley
Anual Delegatorio "de las funciones legislativas" (no se precisa quin
dicte dicho instrumento, pero si es decreto lo debe dictar el Ejecutivo,
fijando las materias que le debe delegar la Asamblea Nacional), a par-
tir del cual procede una delegacin de facultades legislativas a favor del
presidente, durante el periodo del receso de la Asamblea (a. 138.16).
5) En Panam el presidente puede recibir por delegacin la atribu-
cin de facultades extraordinarias precisas, durante el receso de la
Asamblea Legislativa, en casos de necesidad, para ser ejercidas a tra-
vs de decretos-leyes (a. 153.16). Pero esas medidas no podrn alcanzar
a los tratados internacionales, al presupuesto, a los impuestos, ni a las
garantas fundamentales, el sufragio, el rgimen de los partidos y la ti-
pificacin de delitos (a. 153.16). Las medidas adoptadas estarn some-
tidas a revisin del Legislativo. Como se puede apreciar, en Panam la
Constitucin ha tomado debido recaudo para impedir los excesos que
pueda producir el ejercicio de las atribuciones extraordinarias. Csar
Quintero, autor del clsico libro en la literatura latinoamericana Los
decretos con valor de /ey,235 sostiene que es impropio considerar a esta
facultad como "extraordinaria" porque se trata de una potestad legisla-
tiva delegada; afirma que, a tenor de la Constitucin vigente, su utili-
zacin es improbable porque el receso del Legislativo en Panam es
slo de dos meses.2-36
6) En Per el Congreso puede delegar en el Ejecutivo la facultad de
legislar, mediante decretos legislativos, sobre las materias y por el tr-
mino que especifique la ley autoritativa (a. 188).
7) En Venezuela el Congreso puede autorizar al presidente de la Re-
pblica a dictar medidas extraordinarias en materia econmica y finan-
ciera, cuando lo requiera el inters pblico (a. 190.8).
h. Decretos leyes elecutivos
Son dictados por el presidente de la Repblica sin necesidad de una

delegacin legislativa, por imperio de una competencia que en tal sen-
tido le reconoce la propia Constitucin, con valor de ley propia (sin
sujecin a una ratificacin legislativa) y al margen de situaciones de
urgencia (de forma tal que quedan diferenciados de los sectores de ne-
226 Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958.

236 Op cit., nota 14, p. 108.
356 HumsEwro QUIROGA LAVIA
cesidad y de urgencia). Esto implica una virtual suma del poder

pblico aunque lo sea en materias especficas y por lo tanto parcial
capaz de generar un ejercicio autoritario del gobierno. Veamos en qu
pases se produce esta hiptesis.
1) En Chile, a partir de que el presidente se encuentra facultado
para dictar "reglamentos autnomos", en todas aquellas materias ajenas
a la competencia de la ley (a. 32.8), con lo cual se le est asignando
una atribucin legislativa remanente, de carcter ordinario y no provi-
sorio (muy del tipo de la reserva legislativa reglamentaria dispuesta a
favor del presidente en el artculo 37 de la Constitucin francesa).
2) En Colombia, en el caso de las leyes de planes econmicos socia-
les, si bien el Congreso no se pronuncia sobre los proyectos que le con-
cierne en el lapso de once meses, el Poder Ejecutivo se encuentra habi-
litado para legislar en dicha materia a travs de decretos leyes (a. 80).
3) En Nicaragua, donde el presidente est facultado para dictar de-
cretos ejecutivos con fuerza de ley (a. 150.4), pero slo en materia fiscal
y administrativa.
4) En Cuba, a partir de que el Consejo de Estado (rgano ejecutivo
colegiado) con la firma de su presidente (jefe del gobierno) dicta de-
cretos-leyes en receso de la Asamblea Nacional (aa. 88.c y 91.h).
5) En Brasil la Constitucin de 1988 suprimi el rgimen vigente que
hasta entonces le otorgaba al presidente el poder de dictar decretos-
leyes, que entraban inmediatamente en vigor y, si no eran rechazados
dentro de los sesenta das por el Congreso, quedaban firmes, sin que su
rechazo anulara los efectos cumplidos. Con la derogacin apuntada, la
Constitucin del Brasil avanza notablemente en la restriccin de los
plenos poderes que, prcticamente, se le haban conferido al Ejecutivo.
i. Leyes de necesidad y urgencia
Cuando el Legislativo no pudiere (por su receso o por otras razones)

atender debidamente a una situacin de verdadera necesidad determi-
nante de urgencia, con intervencin ulterior del Congreso para que ra-
tifique o deje sin efecto lo resuelto por el Departamento Ejecutivo.
Veamos los casos.
1) En Brasil, dichas leyes estn asentadas bajo la denominacin de
"medidas provisorias" (a. 59.V), para casos de relevancia y urgencia,
adoptadas por el presidente con fuerza de ley, debindolas poner de in-
mediato a consideracin del Congreso (si est en receso se convoca en
cinco das). Estas medidas pierden eficacia (validez) desde su nacimien-
to si no han sido convertidas en ley en treinta das; pero el Congreso
debe regular las relaciones jurdicas por ellas producidas (a. 62). De este
modo est claro que el efecto retroactivo de la invalidacin no es ab-
soluto, pues se debern respetar los derechos adquiridos.
2) En Colombia estas leyes estn consideradas slo para ser dictadas
durante la declaracin del Estado de sitio o de emergencia y requieren
la firma de todos los ministros (aa. 121 y 122). Tambin tiene este tr-
mite la declaracin de las emergencias en: Costa Rica (a. 140.4: slo
en receso del Legislativo); Chile (a. 40); Repblica Dominicana (a. 37.8);
Ecuador (a. 78.n); El Salvador (a. 167.6); Guatemala (a. 138); Honduras
(a. 187); Mxico (a. 29); Nicaragua (a. 150.9); Panam (a. 51); Para-
guay (a. 79); Per (a. 231.b); Uruguay (a. 168.17); Venezuela (aa. 240,
242 y 243).
3) En Honduras el presidente puede dictar medidas extraordinarias
en materia econmica y financiera, cuando as lo requiera el inters na-
cional, debiendo dar cuenta de ello al Congreso (a. 245.20).
4) En Paraguay, durante el receso del Congreso o encontrndose ste
desintegrado no olvidar que el presidente puede disolver dicho cuer-
po (a. 182), este ltimo puede dictar decretos con fuerza de ley, con
dictamen del Consejo de Estado, con la obligacin de someterlos a con-
sideracin de las Cmaras dentro de los sesenta das del siguiente pe-
riodo de sesiones (a. 183). Si bien no est indicada la condicin de ur-
gencia, ella est implcita en esta autorizacin: la obligacin de dar
cuenta al Congreso impide calificar a sta atribuciones en forma equi-
valente a la de dictar decretos-leyes ejecutivos.
5) En Per el presidente puede expedir medidas extraordinarias en
materia econmica y financiera por razones de inters nacional (no
se tiene en cuenta la urgencia, pero ella est implcita), con cargo de
dar cuenta al Congreso (a. 211.20); esto ltimo es lo que impide cali-
ficar esta atribucin como equivalente a la de dictar decretos-leyes
ejecutivos.
A la hora de realizar una evaluacin de las atribuciones legislativas
extraordinarias del presidente, debemos distinguirlas, antes que nada,
de las que ejerce a travs de decretos-leyes, porque stos son dictados
no como atribuciones de excepcin sino como potestadas propias o reser-
vadas del Ejecutivo, ajenas al mbito competencial del Legislativo. El
mayor poder, en tal caso, lo tiene el Ejecutivo chileno, el cual puede
llegar a convertirse en legislador ordinario si cuenta con un Tribunal
Constitucional complaciente que no atine a limitar las pretensiones le-
gisferantes del presidente. Cuba tambin marca un caso de poder irres-
tricto a favor del Ejecutivo, pero con el lmite que puede resultar
relativo en los hechos de que los decretos-leyes slo pueden dictarse
en receso de la Asamblea Nacional. Nicaragua establece un poder le-

gislativo ordinario a favor del presidente, pero slo en materia fiscal
(lo cual puede resultar desbordante) y administrativa. El caso colom-
biano es mucho ms razonable porque habilita al presidente luego de
la inercia del Congreso y sobre materias precisas: la planificacin.
Puestos a analizar los poderes legislativos extraordinarios, stos en-
cuentran un lmite preciso y suficientemente regulado en Brasil, porque,
a falta de ratificacin por el Congreso, lo actuado por el presidente
queda derogado. En Per, Venezuela, Nicaragua, Honduras y Paraguay,
est exigido que la legislacin de excepcin dictada por el Ejecutivo
sea puesta en conocimiento del Poder Legislativo, pero no se dispone
ningn mecanismo de aprobacin o de rechazo ficto, que atene el po-
der del presidente. En todo caso, se advierte que en Honduras, Vene-
zuela y Per, dichas potestades nicamente pueden ser ejercidas en
materias econmicas y financieras, acotamiento que otorga la seguridad
de que no podrn ser utilizadas por razones puramente polticas. En
Venezuela, Panam, Chile y Mxico dichos poderes exigen delegacin
expresa del Legislativo, circunstancia que restringe mucho ms su ejer-
cicio en el caso de Mxico, pues cabe en materia tarifaria o de comer-
cio. Finalmente, en Nicaragua y en Paraguay la restriccin viene de
que los poderes extraordinarios slo pueden ser ejercidos en receso
del Legislativo, circunstancia que resulta un eufemismo en Paraguay,
toda vez que el presidente puede disolver, a su antojo, al Congreso.
El caso de Colombia es peculiar, porque los poderes legislativos que
le otorga al presidente la Constitucin, slo pueden ser ejercidos a par-
tir de la declaracin del Estado de sitio o de emergencia econmica,
con la limitacin de que no podr derogar leyes, sino slo suspender
las que sean incompatibles con la emergencia; aunque s tiene las po-
testades legales que no interfieran la legislacin vigente y las que la
Constitucin autoriza en tiempo de guerra.
Las potestades extraordinarias que los sistemas constitucionales reco-
nocen para ser ejercidos durante el Estado de sitio, suponen la decla-
racin previa de la emergencia, a partir de procedimientos que implican
la intervencin legislativa; aunque s es cierto que las Constituciones
reconocen la atribucin ejecutiva para dicha declaracin en ciertos pa-
sos sin necesaria intervencin ratificadora (vase lo que llevamos dicho
al estudiar el Estado de sitio); en todo caso, se trata de medidas y no
leyes, lo cual tambin ocurre en el potestamiento colombiano a favor
del presidente para retener personas sin que exista Estado de sitio.
j. Leyes medidas
Son aquellos actos de carcter esencialmente administrativo y no re-

currentes, dentro de los cuales tambin pueden incluirse los actos de
control, que estn asignados a los cuerpos Legislativos. Los ejemplos
son numerosos pero pocos los pases en los cuales las Constituciones han
tomado conciencia diferenciadora en este sentido. Una excepcin es
Costa Rica, cuyo a. 124 establece que no tendrn carcter de leyes aun-
que se hagan a travs del trmite ordinario (le falt a la Constitucin
especificar un trmite diferenciado), la aprobacin legislativa de contra-
tos y otros actos de naturaleza administrativa. En la doctrina latino-
americana, Humberto La Roche, de Venezuela, introduce el concepto
de legislacin contingente, manera de denominar, a nuestro juicio, a las
leyes-medida delegadas a favor del Ejecutivo.237
k. Leyes de enmienda constitucional
El estudio de estas leyes lo hemos efectuado cuando consideramos

lo referente a la reforma constitucional.
2. La organizacin y funcionamiento del Poder Judicial en

Amrica Latina
A. Consideraciones generales
El Poder Judicial latinoamericano, en el marco del sistema presiden-

cialista que lo gobierna, y aun dentro de la alternativa parlamentaria
que ofrece la Repblica de Hait, constituye el poder de contralor por
excelencia de los poderes de gobierno. La inamovilidad de sus miem-
bros sustento de su independencia, constituye uno de los pilares
funcionales que asegura su autonoma decisional.
En Argentina los jueces conservan sus empleos mientras dure su bue-
na conducta (a. 96), estndole prohibido al presidente de la nacin
ejercer funciones judiciales: arrogarse el conocimiento de causas pen-
dientes o restablecer las fenecidas (a. 95). En Bolivia la justicia es gra-
tuita, independiente y los tribunales gozan de autonoma econmica. La
justicia es pblica y se suprime el carcter secreto de la prueba en los
sumarios criminales (aa. 116 y 120). En Brasil la justicia tiene asegurada
su 'autonoma administrativa y financiera, los jueces son inamovibles y
2" Op. cit., nota 90, p. 113.

360 HUMBERTO QUIROGA LAVLI
vitalicios hasta los setenta arios y luego de dos arios en el ejercicio

de sus cargos (aa. 95 y 99). En Colombia se salvaguarda la inamovili-
dad de los jueces y la necesidad de la motivacin de las sentencias ju-
diciales (aa. 160 y 163).
En Costa Rica se asegura la independencia del Poder Judicial slo
est sometido a la Constitucin y a la ley contando para sus funciones
con la ayuda de la fuerza pblica (aa. 153 y 154); ningn tribunal puede
avocarse al conocimiento de causas pendientes (a. 155). En Chile ni el
presidente ni el Congreso pueden ejercer funciones judiciales, ellos no
pueden excusarse de ejercer su autoridad aun a falta de ley, y la fuerza
pblica les debe prestar su apoyo, sin posibilidad de calificar el fun-
damento de la medida ni su oportunidad (a. 73).
En Ecuador el sistema procesal es un medio para la realizacin de
la justicia y l no se sacrifica por la sola omisin de formalidades. Las
leyes procesales procurarn la simplificacin, uniformidad y eficacia de
los trmites y se adoptar, en lo posible, la oralidad; el retardo injus-
tificado de justicia es reprimido por la ley y en caso de reincidencia
constituye motivo para la destitucin del magistrado. La administracin
de justicia es gratuita y pblica. En ningn juicio habr ms de tres
instancias. La funcin jurisdiccional es independiente (aa. 92-96).
En El Salvador los magistrados son independientes y estn sometidos
exclusivamente a la Constitucin y a las leyes (a. 172). La administra-
cin de justicia ser gratuita (a. 181). En Guatemala, a quienes atenta-
ren contra la independencia del organismo Judicial, se les inhabilitar
para ejercer cualquier cargo pblico. Los otros organismos del Estado
deben prestar a los tribunales su auxilio, para el cumplimiento de sus
funciones. Ninguna otra autoridad podr intervenir en la administracin
de justicia (aa. 203 y 204). En ningn juicio habr ms de dos instan-
cias. El presupuesto judicial estar formado por no menos del 2% del
presupuesto general (aa. 211 y 213).
En Hait los jueces no pueden ser afectados a nuevo destino ni pro-
mover sin su consentimiento; ellos son inamovibles (a. 177).
En Honduras la potestad de emitir justicia emana del pueblo y se
administra gratuitamente por magistrados independientes. El Poder Ju-
dicial tendr una asignacin anual no menor del 3% del presupuesto. En
ningn juicio habr ms de dos instancias y los tribunales de justicia
podrn requerir el auxilio de la fuerza pblica para el cumplimiento de
los ciudadanos, pero, si les fuera negado lo requerirn de los ciudada-
nos (aa. 303, 306 y 310); esto ltimo plantea una forma inslita de
descentralizacin del ejercicio de la fuerza, impropio del modo natural
de organizarse el Estado, y propiciadora de enfrentamientos sociales.
Adems, el Congreso puede aprobar o desaprobar la conducta adminis-

trativa del Poder Judicial (a. 205.20); lo cual marca una injerencia inde-
bida de un poder poltico sobre aquel.
En Mxico se consagra la inamovilidad de los integrantes del Poder
Judicial (a. 97).
En Nicaragua la justicia emana del pueblo y ser impartida en su
nombre y delegacin por el Poder Judicial. Los magistrados son inde-
pendientes y tan slo deben obediencia a la Constitucin y a la ley;
ellos se regirn por los principios de igualdad, publicidad y derecho a
la defensa. La justicia en Nicaragua es gratuita; la administracin de
justicia se organizar con participacin popular ... ; los fallos y resolu-
ciones judiciales son de ineludible cumplimiento para las autoridades
del Estado, para las organizaciones y para las personas naturales y ju-
rdicas afectadas. La administracin de justicia garantiza el principio
de legalidad, protege y tutela los derechos humanos mediante la aplica-
cin de la ley en los asuntos de su competencia (aa. 158, 160, 165, 166
y 167).
En Panam la administracin de justicia es gratuita, expedita e inin-
terrumpida; los magistrados son independientes en el ejercicio de sus
funciones y no estn sometidos ms que a la Constitucin y a la ley
pero los inferiores estn obligados a acatar y cumplir las decisiones
de los superiores al revocar las resoluciones proferidas por aqullos;
las leyes procesales se inspiran en el principio de simplicidad de los
trmites, en la economa procesal y en la ausencia de formalismos. La
ley arbitrar los medios para prestar asesoramiento y defensa jurdica
a quienes por su situacin econmica no puedan procurrselos por s
mismos (aa. 198, 207 y 212).
En Paraguay la independencia del Poder Judicial queda garantizada.
En ningn caso los otros poderes pueden arrogarse funciones judicia-
les...;; actos de esta naturaleza llevan una nulidad insalvable. Los que
atentaren contra la independencia del Poder Judicial ... quedarn in-
habilitados para ejercer funcin pblica por cinco arios. La ley prover
lo necesario para la defensa de los derechos e intereses de los incapaces,
de los ausentes y de los que no tuvieren medios econmicos suficientes
(aa. 195, 202 y 205).
En Per la potestad de administrar justicia emana del pueblo. Son
garantas de la administracin de justicia: la unidad y exclusividad de
la funcin jurisdiccional (no hay justicia independiente, salvo la arbitral
y militar); la independencia en su ejercicio; ninguna autoridad puede
avocarse a causas pendientes; la publicidad en los juicios penales (se
puede deliberar en reserva pero las votaciones son pblicas: los juicios
por responsabilidad de los funcionarios, los delitos de prensa y los que

se reiteran a los derechos fundamentales, siempre son pblicos); la mo-
tivacin escrita de las resoluciones; no dejar de administrar justicia
por defecto o deficiencia de la ley; el derecho de toda persona de hacer
uso de su propio idioma, as como el de formular anlisis y crticas a las
sentencias judiciales y el derecho a la instancia plural (a. 233).
En Uruguay la justicia ser gratuita para los declarados pobres con
arreglo a la ley: sean demandantes o demandados. No se podr iniciar
ningn juicio en materia civil sin intentar la conciliacin ante la justicia
de paz (aa. 254 y 255). En Venezuela los jueces son autnomos e inde-
pendientes de los dems poderes pblicos; la ley establecer la carrera
judicial, para asegurar la idoneidad, estabilidad e independencia de
los jueces (aa. 205 y 207); las dems autoridades de la Repblica pres-
tarn a los jueces la colaboracin que stos requieran para el mejor
cumplimiento de sus funciones (a. 209). La ley determinar lo relativo
a la inspeccin del funcionamiento de los tribunales.., sin menoscabo
de su autonoma (a. 210).
Queremos cerrar este resumen dogmtico normativo con la enuncia-
cin drstica de la valoracin que le merece el desenvolvimiento de la
justicia a un jurista venezolano, cuyas conclusiones pueden hacerse ex-
tensivas, seguramente, al resto de Amrica Latina (al menos lo son para
la Argentina). Nos dice Allan R. Brewer-Caras al respecto:
la administracin de justicia en Venezuela est caracterizada por el signo

de la lentitud, producto de una organizacin tribunalicia anticuada y de
un procedimiento judicial realmente arcaico, lo cual si produce consecuen-
cias desastrosas en el procedimiento civil y comercial, en el penal son de-
nigrantes y atentatorias contra la seguridad y libertad personales. La admi-
nistracin de la justicia se encuentra reservada a quienes pueden esperar
aos.., por lo tanto a quienes pueden afrontar los costos derivados de la
lentitud de los procesos.
En Cuba no se encuentra garantizada la independencia del Poder

Judicial; por el contrario, los tribunales reciben instrucciones del Con-
sejo de Gobierno, encontrndose subordinados jerrquicamente a la
Asamblea Nacional y a dicho Consejo (a. 122). Los tribunales son siem-
pre colegiados y deben velar por "mantener y reforzar la legalidad so-
cialista", as como "elevar la conciencia social del pueblo en tal sentido"
(aa. 123 y 127). En dicho sistema se advierte una trastocacin en la
asignacin de poderes: mientras, por un lado, se le otorga la funcin
judicial de declarar la inconstitucionalidad de las leyes a la Asamblea
Nacional, por el otro, se le da poderes de gobierno al Tribunal Supre-
mo, al encomendarle la salvaguarda del rgimen econmico, social y

poltico de la Constitucin (aa. 73.c y 123.b).
B. Cmo est organizado el Poder Judicial?
Los tribunales de justicia operan bajo el principio de su autonoma

decisional, pero sus resoluciones se encuentran sujetas al control o re-
visin de los rganos jurisdiccionales con competencia superior o de
alzada. El encadenamiento de estos tribunales inferiores, con competen-
cia en razn de divisin territorial o de materia, remata en un "tribunal
supremo o corte suprema" de justicia cuyas notas de organizacin son
las siguientes:
a. Se denomina Corte Suprema de Justicia en: Argentina, a. 94; Boli-
via, a. 116; Colombia, a. 147; Costa Rica, a. 152; Chile, a. 75; Ecuador,
a. 98; El Salvador, a. 172; Guatemala, a. 214; Honduras, a. 303; Ni-
caragua, a. 159; Panam, a. 199; Paraguay, a. 193; Per, a. 237.1, y
Venezuela, a. 204.
Suprema Corte de Justicia se llama en: Repblica Dominicana, a. 63;
Mxico, a. 94; Uruguay, a. 233.
Supremo Tribunal en: Brasil, a. 92.
Tribunal Supremo Popular en: Cuba, a. 124.
Corte de Casacin en: Hait, a. 173.
b. Dicho tribunal se integra por el nmero .de miembros que fije la
ley: Argentina, implcito; Colombia, a. 147: se divide en Salas; Costa
Rica, a. 157; Panam, a. 200: dividido en salas, y cada miembro tiene
un suplente; Paraguay, a. 193: pero no pueden ser menos de cinco los
miembros; El Salvador, a. 173: dividido en salas; Venezuela, a. 212: se
divide en tres salas de al menos cinco magistrados cada una (en lo
poltico, administrativo, penal, civil, mercantil, del trabajo y de trn-
sito).
Est formado por once ministros y presidente, y est dividido en sa-
las (Bolivia, a. 123); once ministros (Brasil, a. 101).
Formado por nueve miembros (Repblica Dominicana, a. 64; Guate-
mala, a. 214; Honduras, a. 303).
Compuesto por veintin miembros (Mxico, a. 94: dividido en salas).
Por siete miembros como mnimo (Nicaragua, a. 163).
Por cinco miembros (Uruguay, a. 234).
c. Sus miembros son designados por un procedimiento poltico:
1) Por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado (Argentina, a. 86.5;
Brasil, a. 101; Colombia, a. 149: slo a los interinos- y sin acuerdo;
Chile, a. 75: entre una propuesta de cinco nombres que le haga la Cor-
te; Hait, a. 175: de una terna proveda por el Senado; Mxico, a. 96:
nicamente a los ministros de la Corte, en el improrrogable trmino de
diez das: si la Cmara guarda silencio se reputa concedido el acuerdo;
Panam, a. 200: por acuerdo de Gabinete con aprobacin del Legisla-
tivo; Paraguay, a. 195; Per, a. 245: previa propuesta del Consejo de la
Magistratura.
2) Por la Cmara de Diputados entre una terna propuesta por el Se-
nado (Bolivia, a. 125).
3) Por la Asamblea Legislativa: en Costa Rica, a. 157: tambin se
designan de ese modo los suplentes; Cuba, a. 73.m; Ecuador, a. 101: por
el Congreso; El Salvador, a. 173; Guatemala, a. 215: cuatro miembros
por el Congreso libremente y cinco a propuesta de la Comisin de De-
canos de Derecho, de la Asamblea del Colegio de Abogados y del
organismo Judicial; Honduras, a. 303: por el Congreso y est dividida
en salas; Uruguay, a. 236: por la Asamblea General por dos tercios de
votos, si no se produce la designacin en noventa das, queda designado
automticamente el juez de apelaciones ms antiguo; Venezuela, a.
214: por las Cmaras en sesin conjunta, y renovables por terceras par-
tes cada tres aos; Nicaragua, a. 163: por la Asamblea Nacional entre
una terna presentada por el Ejecutivo.
4) El Senado: en Repblica Dominicana, a. 23.1.
5) Por la propia Corte: en Colombia, a. 148: la ley reglamenta la ca-
rrera judicial; Chile, a. 75: los ministros suplentes; Mxico, a. 97: los
magistrados de circuito y de distrito.
d. Se requieren las siguientes condiciones para la designacin de sus
miembros:
1) Ser abogado de la nacin, con ocho aos de ejercicio (Argentina,
a. 97: y las cualidades para ser senador; Bolivia, a. 124; Chile, a. 74: tan
slo abogado; Mxico, a. 95: y cinco arios de ejercicio; Nicaragua, a.
161: no se requiere antigedad en la profesin; Panam, a. 201: diez
arios en la profesin, magistratura o docencia; Paraguay, a. 194: sin exi-
gencia de antigedad; Colombia, a. 155: ser abogado titulado y haberse
desempeado como magistrado, fiscal o procurador general, profesio-
nalmente, o en la ctedra durante cuatro, tres o diez arios respectiva-
mente; Repblica Dominicana, a. 65: doce arios en sus funciones; Ecua-
dor, a. 100: quince aos de ejercicio profesional o carrera judicial
cumplida; El Salvador, a. 176: seis aos de ejercicio en la magistratura
de segunda instancia, nueve en la de primera o diez en la profesin;
Honduras, a. 307: cinco aos de magistrado o diez arios como abogado;
Per, a. 244: haber desempeado la magistratura durante diez arios, o
la abogaca o la ctedra universitaria durante veinte aos; Uruguay,
a. 235: con ocho arios de ejercicio de la magistratura o diez de la pro-

fesin; Venezuela, a. 213: la ley puede fijar un tiempo de ejercicio de
la profesin, de la magistratura o de la docencia; Guatemala, a. 216:
haberse desempeado un periodo completo como magistrado de apela-
ciones).
2) Notable saber jurdico (Brasil, a. 101; Repblica Dominicana, a.
65; Mxico, a. 95; Paraguay, a. 194: y reputacin de honorabilidad).
3) Treinta y cinco arios de edad y menos de 65 arios (Brasil, a. 101;
Repblica Dominicana, a. 65; Mxico, a. 95; Paraguay, a. 194); slo el
requisito de los 35 arios en: Colombia, a. 155; Repblica Dominicana,
a. 65; Honduras, a. 307; Panam, a. 201; exigen cuarenta arios de edad:
Ecuador, a. 100; El Salvador, a. 176; Uruguay, a. 235; treinta arios exige
Venezuela, a. 213; 25 arios Nicaragua, a. 161 y cincuenta arios en Per,
a. 244.
4) Ser nativo y estar en ejercicio de la ciudadana (Colombia, a. 155;
Repblica Dominicana, a. 65; Ecuador, a. 100; El Salvador, a. 176; Hon-
duras, a. 307; Per, a. 244; Uruguay, a. 235: con diez arios de ejercicio
de la ciudadana y residencia en el pas; Venezuela, a. 213; Mxico, a.
95: con cinco aos de residencia inmediata anterior).
5) Gozar de buena salud y no haber sido condenado (Mxico, a. 95;
Venezuela, enmienda 1 de 1973).
6) Las mismas condiciones que para ser juez (Costa Rica, a. 159; Gua-
temala, a. 216).
e. La competencia de la Corte Suprema o del Tribunal Superior es
Ea siguiente:
1) Conoce en forma originaria y exclusiva en todas las causas en que
una provincia o estado fuere parte (Argentina, a. 101; Mxico, a. 105;
Brasil, a. 102); tambin por esa va conocen:
a) De los asuntos concernientes a embajadores y cnsules extranjeros
(Argentina, a. 101; Brasil, a. 102: y cuando un Estado extranjero es
parte, excluidos los asuntos de embajadores y cnsules; Colombia, a.
151.3: slo en las causas de agentes diplomticos).
b) Contra las resoluciones del Legislativo que afecten derechos (Bo-
livia, a. 127.10).
e) En las acciones directas de inconstitucionalidad (Brasil, a. 102;
Honduras, a. 319.12: en los casos que fije la ley; El Salvador, a. 174;
Uruguay, aa. 239.1 y 257; Venezuela, a. 215.3, 4 y 6: con potestad de
nulificar la legislacin estatal, nacional y municipal y dems actos eje-
cutivos, y resolver las colisiones entre normas: a. 215.5).
d) Para juzgar a todos los infractores de la Constitucin (implcita-

mente por delitos), por delitos contra el derecho de gentes y causas de
almirantazgo (Uruguay, aa. 239.1 y 257).
e) De las causas que indique la ley (Per, a. 240).
2) Conoce por apelacin (sea ordinaria o extraordinaria por inconsti-
tucionalidad) segn las reglas que establezca el Congreso (Argentina,
a. 101; Bolivia, a. 127.4 y 5: en los recursos de nulidad e inconstitucio-
nalidad; Brasil, a. 102: en los habeas corpus, mandamientos de seguridad
y habeas data, resueltos por tribunales inferiores; Chile, a. 80; Repbli-
ca Dominicana, a. 67.3; El Salvador, a. 174: por intermedio de la Sala
Constitucional declara inconstitucionales las leyes; Hait, a. 183; Hon-
duras, a. 319.3; Mxico, a. 105: en las causas en que el Estado federal
sea parte y en los juicios de amparo por apelacin en caso de inconsti-
tucionalidad: a. 107.VIII.a; Nicaragua, a. 164.2; Panam, a 203.1; Para-
guay, a. 200; Per, a. 240; Venezuela, a. 206: en las causas contenciosas
administrativas).
En Chile la ley ha implantado los recursos de queja, de casacin y
de inaplicabilidad de ley; en tal sentido, la doctrina considera que en
la prctica la Corte ha dejado ser un tribunal de casacin y que se
interponen pocos recursos de inaplicabilidad, entre otras cosas por la
absoluta preferencia por interponer recursos de queja; esto asegura ra-
pidez en la decisin, pero debilita el fundamento de lo resuelto.238
3) Conoce de oficio en los juicios de amparo (Mxico, a. 107.V) y en
las declaraciones de inconstitucionalidad (Chile, a. 80; Ecuador, a. 138;
Panam, a. 203.1; Uruguay, a. 258.2).
4) Conoce en causas contenciosas contra el Estado (Bolivia, a. 127.8;
El Salvador, a. 184: por apelacin ante la Sala Contenciosa de la Corte;
Panam, a. 203.2: con la potestad de anular lo actuado, interpretar pre-
judicialmente los actos administrativos, restablecer el derecho violado y
establecer nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas esta
ltima atribucin coloca a la Corte en posicin legislativa, instaurando
un verdadero gobierno de los jueces; Venezuela, a. 215.6 y 7: el efecto
es la nulidad de los actos del Ejecutivo por inconstitucionalidad o cuan-
do la accin fuere procedente).
5) Conoce en los habeas corpus, mandamientos de seguridad, habeas
data contra los altos funcionarios del Estado, cuya responsabilidad penal
l juzga (Brasil, a. 102.d; El Salvador, a. 174: en los amparos y habeas
corpus; Honduras, a. 319.8: en los amparos; Mxico, a. 107.V: en los
238 Opinin de Gastn Gmez Bernales, en Constitucin 80... , cit., nata 15,
pp. 57 y 58.
juicios de amparo por apelacin de los Tribunales de Circuito o del

procurador general, en los casos que las circunstancias lo ameriten; Ni-
caragua, a. 164.3: en los juicios de amparo).
6) Decide en el juicio poltico respecto del presidente y vicepresidente
de la Repblica y de sus ministros (Bolivia, a. 127.6; Honduras, a.
319.5: respecto de los funcionarios que la ley determine; Venezuela,
a 215.17: respecto del presidente, de los miembros del Congreso y de
la propia Corte, de los ministros, del fiscal de Estado, del procurador
y del contralor general).
7) Falla en nica instancia en los juicios de responsabilidad de altos
funcionarios (Bolivia, a. 127.7; Brasil, a. 102: al presidente y vicepresi-
dente de la Repblica, legisladores, ministros, procurador general, ma-
gistrados superiores y diplomticos; Colombia, a. 151.1: a los altos fun-
cionarios removidos por juicio poltico; Repblica Dominicana, a. 67.1:
en las causas penales del presidente y del vicepresidente de la Rep-
blica, legisladores, ministros, magistrados y diplomticos; El Salvador,
a. 182.6; Honduras, a. 319.2; Venezuela, a. 215.2: respecto del presidente
de la Repblica, en todo tipo de delitos, y los restantes funcionarios
sometidos a juicio poltico, slo en caso de delitos polticos).
8) Dirime cuestiones de competencia (Bolivia, a. 127.9 y 11: entre
municipalidades y departamentos; Brasil, a. 102: entre los tribunales ju-
diciales; Chile, a. 79: entre las autoridades administrativas y polticas
y los tribunales, cuando no le correspondan al Senado; El Salvador, a.
174: las controversias entre el Legislativo y el Ejecutivo por cuestiones
de inconstitucionalidad y las que se planteen entre los tribunales judi-
ciales; Hait, a. 182: en general sobre todos los conflictos de competen-
cias que se produzcan; Paraguay, a. 198: en general; Venezuela, a. 215.8
y 9: entre el estado federal y los estados federados, entre estos entre
s y entre los municipios de diversos estados, y entre los tribunales de jus-
ticia cuando no le estuviera asignado a otro cuerpo esta competencia).
9) Nombra a los jueces ordinarios (Bolivia, a. 127.2: y propone ternas
al Senado para designar vocales de tribunales especiales; Colombia, a.
152: los integrantes de las Cortes Superiores de Distrito; El Salvador,
a. 182.9; Guatemala, a. 209; Honduras, a. 319; Mxico, a. 97; Nicara-
gua, a. 164.5; Uruguay, a. 239.4: con aprobacin del Senado, inclusive
a los defensores de oficio y jueces de paz).
10) Elige a tres integrantes del Tribunal Constitucional y a tres miem-
bros del Tribunal Calificador de Elecciones (Chile, aa. 81 y 84).
11) Elabora su propio presupuesto (Bolivia, a. 127.3; Honduras, a.
319.3; Panam, a. 212: su presupuesto no ser inferido al 2% del presu-
368 HUMBERTO Qui:ROCA LAVI
puesto nacional; idem en Per, a. 238; Paraguay, a. 206; Uruguay, a.

239.3).
12) Defiende ante el Congreso los proyectos que presente (Per, a.
239; Uruguay, a. 240).
13) Investiga la conducta de los jueces a travs de uno de sus miem-
bros o de un juez de distrito cuando hubieren violado una garanta
o un voto pblico o cometido un delito (Mxico, a. 97). Fix-Zamudio le
otorga a esta potestad carcter instructorio, pero no jurisdiccional; en
el mismo sentido se pronuncia Carpizo.239
14) Conoce de causas de extradicin (Brasil, a. 102; El Salvador, a.
182.3; Honduras, a. 319.6).
15) Dispone la homologacin de sentencias extranjeras (Brasil, a. 102;
El Salvador, a. 182.3: y derogatorias para ser ejecutadas fuera del pas).
16) Conoce la injuetion cuando la reglamentacin omitida provenga
del presidente y del vicepresidente de la Repblica, del Congreso, y de
los Tribunales Superiores de Justicia (Brasil, a. 102).
17) Juzga sobre la responsabilidad de los funcionarios pblicos por
violacin de la Constitucin y las leyes (Colombia, a. 151.2).
18) Conoce de los recursos de casacin conforme a la ley (Repblica
Dominicana, a. 67.2; Ecuador, a. 102; Honduras, a. 319.7; Mxico, a.
107.XII: en los juicios de amparo para uniformar su propia jurispruden-
cia o la de los Tribunales de Circuito; Per, a. 241; Venezuela, a. 215.10).
Fix-Zamudio sostiene en relacin con Mxico que la competencia de
la Suprema Corte en materia de casacin ha sido un factor determinante
para que dicho Tribunal no pueda cumplir el papel de intrprete mxi-
mo de la Constituci6n.24
19) Ejerce la jurisdiccin disciplinaria sobre los jueces (Repblica
Dominicana, a. 67.4; Paraguay, a. 198; Uruguay, a. 239.2).
20) Dicta su reglamento interior y econmico (Argentina, a. 99).
21) Organiza y dirige la administracin de justicia (Nicaragua, a.
164.1); investiga en forma permanente y obligatoria la conducta funcio-
nal de los jueces y les aplica sanciones, garantizndoles el derecho de
defensa (Per, a. 248).
22) Traslada de una jurisdiccin a otra a los jueces (Repblica Domi-
nicana, a. 67.5).
23) Decide las cuestiones de suspensin o prdida de la ciudadana
(El Salvador, a. 174).
239 Op. cit., nota 13, p. 199.

"o Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Mxico: el organismo Judicial (1950-1975)",
Evolucin de la organizacin . . . , cit., nota 23, vol. I, p. 46.
24) Autoriza el ejercicio de la profesin de abogado (El Salvador, a.

183.12; Honduras, a. 319.4).
25) Conoce de las causas que no estuvieren reservadas a otra autori-
dad (El Salvador, a. 181.3).
C. La organizacin de los tribunales inferiores
a. Los tribunales inferiores son creados de acuerdo con los siguientes

procedimientos:
1) Por la propia Constitucin (Bolivia, a. 116: Cortes Supremas de
Distrito; Brasil, aa. 92, 105 al 125: Tribunal Superior de Justicia, Tribu-
nales Regionales y jueces federales, idem del Trabajo, Electorales, Mi-
litares y de los estados o del Distrito Federal y territorios; en este pas
se regula pormenorizadamente la competencia de esos tribunales: los re-
cursos extraordinarios que no dirimen cuestiones de constitucionalidad
son resueltos por el Tribunal Superior de Justicia, en ltima instancia;
Colombia, a. 154: en cada departamento habr un tribunal administra-
tivo; Repblica Dominicana, aa. 68, 72, 73 y 76: Cortes de Apelacin,
Tribunales de Tierras, jueces de primera instancia y jueces de paz;
Ecuador, a. 101: Tribunal Fiscal y Contencioso Administrativo; Guate-
mala, aa. 219, 220 y 221: Tribunales Militares de Cuentas y en lo Con-
tencioso Administrativo; Hait, a. 173: Corte de Apelaciones, Tribunales
de Primera Instancia, Tribunales de Paz y Especiales; Honduras, a. 318:
Tribunales Contencioso Administrativos; Nicaragua, a. 159: la jurisdic-
cin militar; Mxico, aa. 104 y 123.A.XX: Tribunales Administrativos y
las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, para resolver conflictos entre ca-
pital y trabajo; Panam, aa. 59 y 73: la justicia de los menores y del
trabajo).
2) Por ley del Congreso (Argentina, a 94; Bolivia, a. 116; Colombia,
a. 152: pero no se podrn formar categoras entre los tribunales, a. 153;
Costa Rica, a. 152: slo se pueden suprimir tribunales guardando los
recaudos para la reforma de la Constitucin, a. 157; Chile, a. 73; Ecua-
dor, a. 103; Panam, a. 199; Paraguay, a. 193; Per, a. 237; Uruguay, aa.
241, 243 y 248; Venezuela, a. 204). Los tribunales as creados lo son:
a) Para conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre
puntos regidos por la Constitucin y por las leyes nacionales (Argentina,
a. 100).
b) Para conocer en todos los litigios entre particulares y entre stos
y el Estado, y para resolver los recursos de nulidad por usurpacin de
funciones (Bolivia, a. 122).
370 HUMBERTO QUIROGA
3) Por la Suprema Corte de Justicia (Mxico, a. 94: estos tribunales

conocen de la aplicacin de las leyes federales y tratados internaciona-
les, de los recursos contencioso administrativos y de las controversias de
derecho martimo, de los juicios en los que la nacin sea parte, de los
que se susciten entre dos o ms estados, o un estado y la Federacin, o
entre un estado y vecinos de otros estados, y en casos concernientes al
cuerpo diplomtico o consular, a. 104. Tambin conocen de las cuestio-
nes de competencia entre los Tribunales de la Federacin, o de sta con
tribunales de los estados o de los Tribunales de los estados entre s,
a. 106).
4) Por las Constituciones o las leyes provinciales (en los Estados fe-
derales) para aplicar el derecho nacional o local, segn sus respectivas
jurisdicciones (Argentina, a. 67.11; Brasil, a. 125: observando los princi-
pios establecidos en la Constitucin Federal).
b. Quines designan a los jueces de los tribunales inferiores?
1) El Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado (Argentina, a. 86.5;
Chile, a. 73: de ternas propuestas por la Corte Suprema o de Apelacio-
nes, segn sean 'jueces de Corte o de primera instancia; Hait, a. 175: de
una terna del Senado, los jueces de la Corte de Apelaciones y de una
terna de las Asambleas Departamentales los jueces de primera instancia;
Paraguay, a. 195; Per, a. 245: a propuesta del Consejo de la Magis-
tratura).
2) Por concurso de antecedentes y pruebas (Brasil, a. 93: con parti-
cipacin de la orden de abogados, ingresando a tal efecto a la carrera
judicial; un quinto de las vacantes sern ocupadas por integrantes del
Ministerio Pblico y por abogados de notorio saber, con diez aos de
actividad, nominados por el Poder Ejecutivo: a. 94).
3) El Senado (Repblica Dominicana, a. 23.1).
4) La Corte Suprema de Justicia (Colombia, a. 152: los magistrados
de los tribunales superiores de distrito; El Salvador, a. 182.9; Guate-
mala, a. 209: a partir de la carrera judicial; Honduras, a. 319: en el
marco de la carrera judicial; Mxico, a. 97; Nicaragua, a. 164.5; Panam,
a. 206: los tribunales de apelacin).
5) Los tribunales superiores de distrito (Colombia, a. 157: los jueces
inferiores, tomndose en cuenta los antecedentes de la carrera judicial,
a. 162; Panam, a. 206: los jueces inferiores).
6) Por eleccin popular de jueces de paz (Brasil, a. 98.11).
7) Por las Asambleas Legislativas locales (Cuba, a. 128; Guatemala,
a. 217: los magistrados de las cortes de apelaciones a propuesta de la
Corte Suprema).
Omite la Constitucin disponer quin designa a los jueces inferiores:

en Costa Rica, Bolivia, Uruguay salvo el caso de los miembros del
Tribunal Contencioso Administrativo, a quienes los nombra la Asamblea
Legislativa, Ecuador y Venezuela. En este ltimo pas designa a los
jueces inferiores el Colegio de la Magistratura, segn lo establece la Ley
Orgnica del Poder Judicia1.241
c. Cules son los requisitos para la designacin de los jueces?
1) Tener la antigedad, antecedentes e idoneidad suficientes, acredi-
tados en la carrera judicial (Brasil, a. 93; El Salvador, a. 186: con inter-
vencin del Congreso de la Magistratura).
2) Equivalentes requisitos que para ser juez de la Corte, y treinta
aos los miembros de los Tribunales Superiores de Distrito (Colombia,
a. 157).
3) Ser nativos (Costa Rica, a. 159; Repblica Dominicana, a. 69; Gua-
temala, a. 207) o naturalizados (Costa Rica, a. 159: con diez aos de
domicilio).
4) Ser ciudadano en ejercicio (Costa Rica, a. 159; Repblica Domini-
cana, a. 69; El Salvador, a. 177; Guatemala, a. 207; Uruguay, aa. 242 y
245: con siete, cuatro o dos arios de ejercicio, segn fueren jueces de
apelaciones, de primera instancia o de paz).
5) Pertenecer al estado seglar (Costa Rica, a. 159; El Salvador, a. 177).
6) Tener ms de treinta y cinco aos (Costa Rica, a. 159; El Salvador,
a. 177; Guatemala, a. 217: para los magistrados de apelaciones; Uru-
guay, a. 242: los jueces de los Tribunales de Apelaciones); veintiocho
arios (Uruguay, aa. 245 y 247) y veinticinco los jueces de paz (Uruguay,
idem).
7) Tener ttulo de abogado y diez aos de ejercicio de la profesin
o cnco como funcionario con prctica judicial (Costa Rica, a. 159; Re-
pblica Domnicana, a. 69: durante cuatro arios para juez de la Corte
de Apelaciones y dos para juez de primera instancia; El Salvador, a.
177: seis arios como magistrado de primera instancia y ocho como abo-
gado para ocupar cargos en segunda instancia, y uno y dos arios, res-
pectivamente, para cargos de primera instancia; Guatemala, a. 207: sin
exigencia de antigedad en el ejercicio, salvo para los magistrados de
apelaciones, que requieren cinco arios de ejercicio de abogado o haber
sido juez de primera instancia; Uruguay, aa. 242 y 245: con ocho o
cuatro aos de ejercicio, segn fueren ellos jueces de apelaciones o de
primera instancia, o magistrados por seis aos o dos, en las mismas cir-
cunstancias).
241 La Roche, Humberto, op. cit., nota 90, p. 191.

8) No ser pariente en tercer grado de consanguineidad o afinidad de

un miembro de la Corte (Costa Rica, a. 150; El Salvador, a. 178: en el
cuarto grado; Honduras, a. 308: dentro del cuarto grado, para los que
pertenecen a una misma Corte).
9) No ser condenados por delitos dolosos (Panam, a. 202).
10) Los concesionarios del Estado (Honduras, a. 308: para magistra-
dos de la Corte de Apelaciones).
11) Los deudores morosos del Estado (Honduras, a. 308: para los ma-
gistrados de la Corte de Apelaciones).
No se establecen requisitos especiales, dejando dicha determinacin
a criterio de la ley en: Argentina, Chile, Mxico, Paraguay (a. 194) y
Per (a. 244).
d. Cunto duran en sus funciones los jueces?
1) Son inamovibles en: Argentina, a. 96; Brasil, a. 95.11; Colombia,
aa. 148 y 160; Chile, a 77; El Salvador, a. 186; Guatemala, a. 208; Hait,
a. 177; Mxico, a. 97; Panam, a. 208: implcito respecto de los jueces
inferiores; Per, a. 242.2; Uruguay, a. 246: son trasladables por la Su-
prema Corte.
El jurista panameo Csar Quintero sostiene que siempre la inamo-
vilidad de los jueces es el principal factor para lograr la independencia
judicial y una buena administracin de justicia; ello depender ms de
una seria carrera judicial para la designacin de los magistrados inferio-
res y de la cooptacin para designar los miembros de la Corte Suprema.242
2) Diez arios (Bolivia, a. 126: los integrantes de la Corte Suprema;
Hait, a. 174: los jueces de la Corte de Casacin y Apelaciones; Panam,
a. 200; Uruguay, a. 237: los miembros de la Suprema Corte, ellos slo
pueden ser reelectos despus que medien cinco arios entre el cese y la
nueva eleccin).
3) Nueve arios (Venezuela, a. 214: los jueces de la Corte Suprema).
4) Ocho arios (Costa Rica, a. 158: los integrantes de la Corte, y son
reelegibles).
5) Siete arios (Hait, a. 174: los jueces de primera instancia).
6) Seis aos (Bolivia, a. 126: los integrantes de las Cortes de Distrito;
Guatemala, a. 215: los integrantes de la Corte; Mxico, a. 97: son reele-
gibles y luego inamovibles; Nicaragua, a. 162).
7) Cinco arios (El Salvador, a. 186: los jueces de la Corte, y sern pro-
rrogables por igual trmino; idem en Guatemala, a. 208; en Paraguay,
a. 196: para todos los jueces y son reelegibles).
242 Cfr. Quintero, Csar, "Evolucin de la organizacin poltico-constitucional de

Ja judicatura panamea entre 1950 y 1975", Evolucin de la organizacin . , cit.,
nota 23, p. 285.
8) Cuatro aos (Bolivia, a. 126: los jueces de partido e instruccin).

9) Se prev el retiro obligatorio (Brasil, a. 93.VI: a los setenta aos
de edad; Chile, a. 77: a los setenta y cinco aos, salvo el presidente de
la Corte, que puede completar periodo; Per, a. 242.2: a los setenta
aos; idem en Uruguay, a. 250).
10) La ley puede fijar un tiempo de duracin para sus funciones
(Chile, a. 77).
e. Cul es el procedimiento para remover a los jueces?
1) El juicio poltico (Argentina, a. 45: a todos los jueces; Bolivia, a.
62.4: slo a los integrantes de la Corte Suprema; idem en Brasil,
a. 52.11; idem en Costa Rica, aa. 121.9 y 165: se omite reglar lo propio
a los jueces inferiores; Cuba, a. 128: por las Asambleas que los eligie-
ron; Chile, a. 48.c: a los Tribunales Superiores; Ecuador, a. 99; El Sal-
vador, a. 236: respecto de los ministros de la Corte y jueces de Cmara;
Guatemala, a. 206: respecto de los miembros de la Corte; Hait, a. 184.1: a
los jueces de la Corte de Casacin; Honduras, a. 205.15: para los
miembros de la Corte; Mxico, a. 110: a todos los jueces federales; Pa-
nam, a. 154.1: slo respecto de los miembros de la Corte; Paraguay,
aa. 150 y 153: nicamente a los miembros de la Corte y por delitos o
mal desempeo; Per, a. 183: tan slo a los miembros de la Corte Su-
prema; Uruguay, a. 93: solamente a los integrantes de la Corte Suprema,
a los del Tribunal Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas
y de la Corte Electoral).
2) Por sentencia judicial (Bolivia, aa. 126 y 127.12: a los jueces infe-
riores por decisin de la Corte Suprema; Brasil, a. 93: incluso a los
miembros del Supremo Tribunal, por el propio cuerpo, con respecto
del derecho de defensa; Colombia, a. 160; Chile, a. 77: a los jueces in-
feriores, por decisin de la Corte Suprema, en caso de mal comporta-
miento; El Salvador, a. 182.9: a los jueces de primera y segunda instan-
cias; Guatemala, a. 206: la Corte sustancia la remocin de los jueces
inferiores; Hait, a. 184.1: a los jueces inferiores por decisin de los
Tribunales de Apelacin; Paraguay, a. 196: a los jueces inferiores, por
delitos y mal desempeo; Per, a. 248: a los jueces inferiores, por pro-
ceso administrativo ante la Corte).
3) Se delega a la Asamblea Nacional la determinacin de las causales
y el procedimiento para remover a los jueces (Nicaragua, a. 162; Pana-
m, a. 208: respecto de los jueces inferiores; Venezuela, a. 208).
En Uruguay no se regula la remocin de los jueces inferiores: es in-
suficiente la previsin de que los jueces de paz puedan ser removidos
en cualquier tiempo si as conviene a los fines del mejor servicio pbli-
co, sin establecer ni rgano ni procedimiento de remocin (a. 219). Tam-
poco en la Repblica Dominicana pero, en este caso, respecto de todos

los magistrados porque ellos, al no designarse por tiempo determinado,
no pueden estar incluidos dentro de las previsiones del juicio poltico
(a. 23.5).
f. De qu prerrogativas gozan los jueces?
1) Gozan del derecho de antejuicio (Guatemala, a. 206); esta prerro-
gativa est implcita en el juicio poltico previsto para su remocin en
los restantes pases. En Panam se establece que no pueden ser deteni-
dos sin orden escrita de autoridad competente, lo cual es redundante,
dado que esta garanta es para todos los ciudadanos por virtud del
habeas corpus (a. 213); en el mismo sentido en Paraguay (a. 201).
2) No pueden ser obligados a prestar el servicio militar ni a concurrir
a prcticas militares (Honduras, a. 312).
3) En Nicaragua se establece, sin especificacin, que los jueces gozan
de inmunidad (a. 162).
g. Qu rgimen tienen las remuneraciones de los jueces?
1) No pueden ser disminuidas de manera alguna (Argentina, a. 96;
Brasil, a. 95.111; Colombia, a. 160; Mxico, a. 94).
2) Pueden ser gravadas con impuestos (Brasil, a. 95.111).
3) Deben asegurar un nivel de vida digno de su misin y jerarqua
(Per, a. 242.3).
h. Qu incompatibilidades tienen los magistrados judiciales? Les es
incompatible:
1) Ejercer todo otro cargo o funcin, salvo el magisterio (Brasil, a. 95,
pargrafo nico; Colombia, a. 160; Ecuador, a. 104; Guatemala, a. 207:
no pueden ocupar cargos en sindicatos ni ser ministros de un culto;
Mxico, a. 101; Panam, a. 209: y, adems, ejercer el comercio; Para-
guay, a. 207; Per, a. 243).
2) No pueden ejercer la abogaca (Brasil, a. 95: pargrafo nico; Co-
lombia, a. 160; El Salvador, a. 188; Honduras, a. 311; Panam, a. 209;
Uruguay, a. 252).
3) Les est vedada la actividad politica (Brasil, a. 95, pargrafo nico;
Guatemala, a. 207; Honduras, a. 311: no podrn sindicarse ni hacer la
huelga; en el mismo sentido en Per, a. 243; Panam, a. 209).
4) Ser funcionario de los otros Supremos Poderes (Costa Rica, a. 161;
Repblica Dominicana, a. 63: ningn otro empleo pblico; idem en El
Salvador, a. 188, salvo la docencia; Hait, a. 179; Honduras, a. 311; Pa-
nam, a. 205: ningn otro empleo pblico, salvo la docencia; Uruguay,
a. 251: ninguna otra funcin pblica, salvo la docencia, previa autoriza-
cin de la Suprema Corte).
5) Los designados a la presidencia (Honduras, a. 308: para los ma-

gistrados de la Corte de Apelaciones).
rganos de apoyo al desempeo del Poder Judicial
Los Consejos de la Magistratura experiencia europea utilizada en

varios pases del viejo continente (en Francia e Italia se denominan
Consejo Superior de la Magistratura), son cuerpos con representativi-
dad intersectorial que cumplen la funcin de compatibilizar los tres
problemas bsicos que presenta el desempeo del Poder Judicial: la
politizacin, la corporatizacin y la burocratizacin de ese poder. Dichos
rganos, que incluyen representantes tanto del sector poltico (legisla-
dores o representantes del Ejecutivo), magistrados (elegidos por sus
pares) y abogados (elegidos por los colegios profesionales), intervienen
en la designacin y remocin de los jueces y colaboran en la fijacin de
la poltica judicial.
En Per el Consejo Nacional de la Magistratura se conforma por:
el fiscal nacional, que lo preside, dos representantes de la Corte Supre-
ma, un representante de la Federacin Nacional de Colegios de Aboga-
dos y no del Colegio de Abogados de Lima, y dos representantes de las
facultades de derecho. Ellos duran tres aos y no estn sujetos a man-
dato imperativo. Son atribuciones del Consejo proponer la designacin
de magistrados de la Corte Suprema y de los Tribunales Superiores,
actuando para las propuestas de los magistrados inferiores un consejo
distrital en cada sede de la Corte; dichas propuestas se hacen previo
concurso de mritos (evaluacin personal). Tambin califica las denun-
cias que se efecten contra los miembros de la Corte Suprema, las cur-
sa al fiscal de la nacin si hay presuncin de delito, y a la propia Corte
para la aplicacin de medidas de carcter disciplinario (aa. 246, 247
y 249).
En Venezuela la ley organizar un Consejo de la Judicatura, deter-
minando sus atribuciones, con el objeto de asegurar la independencia,
eficacia, disciplina y decoro de los tribunales y de garantizar a los jue-
ces los beneficios de la carrera judicial (a. 217).
En Colombia se ha constituido un Tribunal Disciplinario, integrado
por cuatro miembros elegidos por el Congreso (de acuerdo con su Ley
Orgnica), al cual le corresponde conocer de las faltas disciplinarias
que cometan los integrantes de la Corte Suprema y del Consejo de Es-.
tado y dirimir la competencia entre la jurisdiccin comn y la admi-
nistrativa (a. 217). La Ley Orgnica ha ampliado la competencia de este
Tribunal a las faltas disciplinarias que cometan los abogados.
D. La jurisdiccin constitucional
Como bien seala el ilustrado jurista mexicano Hctor Fix-Zamudio,

abanderado en Latinoamrica por la consolidacin de la justicia cons-
titucional en nuestro continente, "el control de la constitucionalidad de
los actos de autoridad ha atenido (en dichos pases) un desarrollo que
podemos calificar de sorprendente"?
La sorpresa se hace patente a partir de la cada vez ms creciente y
compleja gama de variantes de control de constitucionalidad que se
ha ido introduciendo en los textos constitucionales (y en las leyes org-
nicas que los han completado), hasta hacer de ellos un sistema de
control completo (aunque la eficacia depende de las circunstancias po-
lticas de cada pas y de la cultura de cada pueblo).
En Amrica Latina existen los tres sistemas de control que nos mar-
ca Fix-Zamudio en su obra clsica: el control difuso (a la manera anglo-
americana); el control concentrado (a la manera europea) y el control
legislativo (a la manera colectivista: Cuba, en nuestro caso). Pero tam-
bin podemos sealar que hay una gran tendencia por incrementar el
carcter mixto de los sistemas de control (coexistencia del sistema difuso
y del concentrado), lo cual no hace otra cosa que ratificar la comple-
jidad del sistema.
Veamos qu nos dice el cuadro comparativo de las diferentes alter-
nativas de control que se han utilizado, para luego sacar algunas con-
clusiones. En Latinoamrica se han adoptado dos vas jurisdiccionales
concentradas para salvaguardar la supremaca de la Constitucin (al-
gunos pases tambin aceptan el sistema difuso), a saber:
a. Creando Tribunales Constitucionales como rganos especialmente
afectados a dicha funcin, de los cuales tenemos los siguientes casos:
1) El Tribunal Constitucional de Chile (aa. 81 y 83 formado por
siete miembros (tres ministros de la Corte y cuatro abogados: dos ele-
gidos por el Consejo de Seguridad, uno por el presidente de la Repbli-
ca y uno por el Senado), que duran ocho arios en sus funciones (re-
novables cada cuatro), y que son inamovibles.
Es muy criticable que un rgano de carcter castrense, como el Con-
sejo de Seguridad, intervenga en la integracin del Tribunal Consti-
tucional: ello demuestra la intencin del actual gobierno de facto de
continuar influyendo en la vida institucional, aun despus del retorno
de la democracia en Chile.244
243 Cfr. Veinticinco aos de evolucin de la justicia constitucional, 1940-1965,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1968, pp. 149 y ss.

244 Cfr. el trabajo de Snchez Edwards, Mario, en Constitucin SO , cit.,
nota 15, p. 81.
Los antecedentes chilenos indican que en la reforma de 1970 que in-

trodujo un Tribunal Constitucional en ese pas, es donde se mezclaron
los modelos franceses y austriacos, mezcla que fue receptada por el texto
vigente.245
El Tribunal conoce:
a) Del control preventivo de constitucionalidad de las leyes orgni-
cas y de aquellas que interpretan un precepto constitucional, as como
en general todo proyecto de ley o de la reforma constitucional.
b) Sobre la inconstitucionalidad de un decreto con fuerza de ley, so-
bre la convocatoria a un plebiscito, sobre un decreto considera como
inconstitucional el control (a pedido del presidente), sobre organizacio-
nes o partidos polticos que propaguen doctrinas que atenten contra la
familia o propaguen la violencia a un sistema totalitario (as como de-
cidir sobre la responsabilidad en que incurran esos actos y sobre la
de los decretos supremos de carcter reglamentarios, dictados por el
presidente).
c) A pedido del Senado, sobre la inhabilidad del presidente de la
Repblica, sobre las que le corresponden a un aspirante a ministro,
sobre los que tienen los parlamentarios y sobre el cese en sus car-
gos. Es altamente inconveniente que un rgano tan influido por el poder
corporativo, como lo es este Tribunal, tenga a su cargo la remocin de
los representantes del pueblo.
d) Sobre el control de la constitucionalidad de las leyes que inter-
pretan la Constitucin.
La Ley Orgnica del Tribunal, en su a. 102, le asigna la obligacin
al presidente del Tribunal de hacer un informe anual sobre el trabajo
efectuado durante ese periodo. Segn lo entiende Gastn Gmez B.,
dicho informe no slo tiene un carcter meramente declarativo sino que
configura una funcin poltica para la presidencia: indicativa de posi-
bles orientaciones o indicaciones sobre el desenvolvimiento judicia1.246
Si el Tribunal Constitucional resuelve que un precepto legal es cons-
titucional, la Corte Suprema no podr declararlo inaplicable por el
mismo vicio (a. 83). Esto implica que, estando habilitados ambos tribu-
nales para ejercer el control de constitucionalidad, prevalece el Tribu-
nal Constitucional.
2) El Tribunal de Garantas Constitucionales de Ecuador (aa. 140 y
141) formado por once miembros electos por el Congreso (tres de fuera
de su seno y los restantes por ternas: dos de presidente, dos electos
245 Vase Fix Zamudio, Hctor, Los tribunales constitucionales y los derechos
-
humanos, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1980.

'215 Op. cit., nota 238, p. 45.
378 HUMBERTO QUIROGA LAVEE
por la ciudadana a travs de colegios electorales, uno por los alcaldes

cantonales, y otro por los prefectos provinciales, uno por las centrales
de trabajadores y uno por las cmaras de la produccin) que duran
dos arios en sus funciones. Los ministros, el contralor general y los di-
rectores de los partidos polticos participan de SUS sesiones, pero sin
voto.
Le compete a este Tribunal:
a) Velar por el cumplimiento de la Constitucin, para lo cual podr
excitar a las autoridades.
b) Emitir opinin sobre la constitucionalidad de la legislacin, luego
de or a la autoridad que la hubiera emitido.
c) Conocer de las quejas de particulares por quebrantamiento de la
Constitucin y observar a la autoridad que produjo la violacin.
Las autoridades que desacatan las observaciones del Tribunal come-
ten desacato y pueden ser removidas.
d )Declarar la inconstitucionalidad de la legislacin y suspender sus
efectos; de esta resolucin tornar conocimiento el Congreso para deci-
dir sobre ella. Lo resuelto por el Tribunal y/o el Congreso no tendr
efectos retroactivos.
e) Concede licencia al presidente de la Repblica en receso del Con-
greso.
Segn opinin de Hctor Fix-Zamudio el Tribunal de Garantas ecua-
toriano tiene el carcter de un mero auxiliar del rgano Legislativo, dado
que las suspensiones de la legislacin inconstitucional que disponga,
quedan sometidas a lo que resuelva el Congreso nacional.247 Nosotros
creemos que la suspensin dispuesta por el Tribunal, tiene efectos in-
mediatos, aunque sujetos a lo que resuelva el Congreso; de todos modos,
es verdad que, en general, las decisiones del Tribunal no parece que
puedan imponerse sobre la voluntad del legislador, con lo cual su fun-
cin se encuentra desnaturalizada.
3) La Corte Constitucional de Guatemala (aa. 268-272) est com-
puesta por cinco miembros titulares y dos alternos (que intervienen
cuando la Corte debe manifestarse acerca de cuestiones de inconstitu-
cionalidad en contra de los poderes del Estado) que duran cinco arios
en sus funciones y son designados: uno por la Corte, uno por el Con-
greso, uno por el presidente de la Repblica, uno por la universidad
y uno por el Colegio de Abogados. Se requiere para ser designado,
adems de las condiciones para ser juez, tener quince arios de ejercicio
profesional. Sus atribuciones son:
247 Op cit., nota 245, p. 154.

a) Conocer en nica instancia en cuestiones de constitucionalidad y

en grado de apelacin, por las mismas cuestiones. Se establece, por lo
tanto, un proceso constitucional autnomo cuando media una accin
directa de inconstitucionalidad, o de un recurso, si procede por apela-
cin de una decisin judicial inferior (la Constitucin lo autoriza en el
a. 266):248
b) Conocer preventivamente en las cuestiones de constitucionalidad
que se les formulen a los proyectos de ley o tratados y a los vetados
por el Ejecutivo.
c) Conocer en los conflictos de jurisdiccin en materia de constitu-
cionalidad.
d) Conocer directamente en los amparos contra los poderes del Esta-
do, y por apelacin en aquellos resueltos en los tribunales inferiores.
4) El Tribunal de Garantas Constitucionales del Per (aa. 296, 297
y 298) est compuesto por nueve miembros (tres designados por el
Congreso, tres por el Ejecutivo y tres por la Corte Suprema), que tienen
que cumplir con los mismos requisitos que para ser miembros de la
Corte; ellos duran seis arios en sus funciones, son reelegibles, y el Tri-
bunal se renueva por tercios cada dos arios. El Tribunal tiene juris-
diccin para:
a) Declarar, a peticin de partes, la inconstitucionalidad parcial o to-
tal de la legislacin.
b) Conocer en casacin las resoluciones denegatorias del amparo y
del habeas corpus, agotada la va judicial.
Como bien observa Hctor Fix-Zamudio, este Tribunal de Garantas,
a diferencia del ecuatoriano, se inserta en el modelo austriaco de corte
constitucional, prevaleciendo con su imperium sobre los actos de gobier-
no que resulten inconstitucionales.249
5) En Colombia, en oportunidad de la reforma constitucional de
1968, el senador Carlos Restrepo Piedrahita propuso la creacin de una
Corte Constitucional en dicho pas, con el objeto de convertir en con-
centrado el control de constitucionalidad y de lograr, a travs de plazos
cortos y precisos, una proteccin integral de la supremaca constitucio-
nal, que se hiciere cargo tanto de las objeciones presidenciales de los
decretos extraordinarios y de emergencia y de la inconstitucionalidad
de los tratados, como, en general, de las dems acciones pblicas de
inexequibilidad. El proyecto, que fue aprobado en primera vuelta por
48 la discusin planteada al respecto en Guatemala, antes de la Constitu-
cin vigente, a partir de 1985, puede verse la obra de Hctor Fix-Zamudio, citada
en la nota 245.
Idem, p. 155.
el Senado y la Cmara de Representantes, no obtuvo aprobacin en la

segunda vuelta.250
6) Recientemente se ha introducido una Sala Constitucional dentro
de la organizacin de la Corte Suprema de Costa Rica (por reforma
constitucional de 1990), camino que va llevando en forma paulatina al
ideal como proclama Fix-Zamudio del Tribunal Constitucional en el
continente.
b. Habilitando la jurisdiccin constitucional de la Corte Suprema del
Estado de acuerdo con las siguientes modalidades:
1) Por accin directa de inconstitucionalidad (Brasil, a. 102.I.a; Co-
lombia, a. 214: por accin popular de inexequibilidad, en reunin plena,
previa intervencin de la sala constitucional, con intervencin necesaria
del procurador general; Chile, a. 80: en las materias propias; El Salva-
dor, a. 183: por peticin de cualquier ciudadano, ante la sala consti-
tucional; Honduras, a. 319.12: se trata de una habilitacin imprecisa
que hace presumir esta jurisdiccin; Panam, a. 203.1: por impugnacin
de cualquier persona; Paraguay, a. 200; Uruguay, a. 258.1: ante la Su-
prema Corte de Justicia).
2) Por apelacin extraordinaria (Argentina, a. 101 y ley 48; Bolivia,
a. 127.5: y en las cuestiones de puro derecho; Brasil, a. 102.III.a; Colom-
bia, aa. 214 y 216: por apelacin de las decisiones contencioso adminis-
trativas que resuelvan el caso constitucional; Chile, a. 80; Paraguay,
a. 200: el incidente no suspende el juicio; Uruguay, a. 258.2: por va de
excepcin planteada ante cualquier juez).
3) En forma preventiva respecto de los proyectos de ley objetados
por el gobierno como inconstitucionales (Colombia, a. 214.1: sea por
vicios formales o materiales; Chile, a. 82.1 y 2: pero el recurso no sus-
pende el trmite del proyecto, aunque no se podr sancionar la parte
impugnada antes del plazo que tiene el Tribunal Constitucional para
pronunciarse, luego s, si no ha sido declarado inconstitucional; Guate-
mala, a. 272.e y h: cuando emite opinin sobre la constitucionalidad
de tratados leyes y vetos del Ejecutivo).
En Colombia, la Corte Suprema tambin controla todos los decretos
legislativos dictados durante el Estado de sitio y el Estado de emer-
gencia econmica: si el Ejecutivo no los remite, la Corte se avocar de
oficio (aa. 121 y 122).
En Chile el trmite suspensivo parcial de un proyecto de ley con
la consiguiente obligacin de sancionar lo no vetado ha merecido la
crtica de Marcos Snchez Edwards, porque de este modo el congreso
250 Historia de la reforma constitucional, p. 164, cit. por Vidal Perdomo, Jaime,
op. cit., nota 134, p. 293.
se encontrara en la necesidad de sancionar un texto deformado, a tenor

del propsito original, o de la voluntad de un rgano no representativo.
Lo lgico sera suspender tambin la sancin de la parte no objetada
del proyecto.
4) De oficio (Chile, a. 80; Ecuador, a. 138: por avocacin puede pro-
nunciarse la Corte, con efecto slo en la causa; Panam, a. 203.1; Uru-
guay, a. 258: en tal caso se suspenden los procedimientos; Colombia,
aa. 121 y 122: respecto de los decretos legislativos dictados durante el
Estado de sitio y la emergencia econmica).
Recuerda Vanossi que en la Argentina la Corte ha sostenido la pro-
cedencia de la inconstitucionalidad de oficio respecto de normas que
afectan a las funciones del Poder Judicia1.253
En la doctrina latinoamericana se pronuncian a favor de la declara-
cin de inconstitucionalidad de oficio, con apoyo en el principio jura
novit curia.252
5) Con el efecto de producir la nulidad total o parcial de la legisla-
cin (Venezuela, a. 215.3 y 4).
6) Queda a resolucin de la ley el carcter del recurso de inconsti-
tucionalidad ante la Corte (Argentina, aa. 100 y 101; Bolivia, a. 127.5;
Nicaragua, a. 164.4).
7) Se controla tambin el vicio formal en la elaboracin de las leyes:
toda reunin del Congreso, que con la mira de cumplir funciones pro-
pias, se cumpliere fuera de las condiciones constitucionales, carecer
de validez (Colombia, a. 75); esto implica, a nuestro juicio, la plena
justiciabilidad del trmite legislativo (en un sentido restrictivo a la apli-
cacin de la norma, no hacindola extensiva a la falta de qurum, por
ejemplo, sino a la falta de las condiciones orgnicas que hacen la uni-
dad del Congreso).253
c. Habilitando la jurisdiccin constitucional de la Asamblea Legisla-
tiva: es el caso de Cuba, en la medida que le otorga a la Asamblea
Nacional la potestad de decidir sobre la constitucionalidad de la legis-
lacin (a. 73.c).
'2 cit., nota 109, p. 109.
252 Alsina, Hugo, Tratado de derecho procesal, Buenos Aires, 1957, t. II; Bidart
Campos, Germn, "La declaracin de inconstitucionalidad sin peticin 1de parte",
Revista Iberoamericana de Derecho Procesal, nm. 2, 1966 y su trabajo cit. en la
nota 224, t. II, cap. XXIX; Haro, Ricardo, "El control de oficio de inconstitucio-
nalidad", El derecho, t. 64; Vanossi, Jorge Reinaldo A., Teora constitucional,
Buenos Aires, t. II, p. 318; Vanossi, Jorge Reinaldo A. y Ubertone, Pedro Fermn,
op. c., nota 109, p. 108; Garca Laguardia, Jorge Mario, "La defensa de la Cons-
titucin", Revista de la Universidad de San Carlos, 1957 y de l mismo, op. cit.,
nota 21, p. 56.
253 A favor de ello se manifiesta Luis Carlos Schica, op. cit., nota 1, p. 99.
382 HUMBERTO QUI:ROCA LAV
d. El Consejo de Estado en Colombia ejerce el control de consti-

tucionalidad sobre los decretos y actuaciones administrativas; destaca
S chica que esta jurisdiccin es abierta y se ensancha da con da en
perjuicio de la Corte Suprema.2-54
En Chile, la Contralora General ejerce el mismo control en relacin
con los decretos-leyes del Ejecutivo; pero decide en ltima instancia el
Tribunal Constitucional.255
e. La jurisdiccin difusa de control de la supremaca de la Constitu-
cin, es decir, que dicha declaracin puede ser efectuada por cualquier
juez, lo cual se encuentra dispuesto en: Argentina, a. 100; Brasil, a. 97;
Bolivia, a. 122.2; Colombia, a. 216; Guatemala, a. 272.d; Ecuador, a.
138; Honduras, a. 315; Mxico, a. 103; Nicaragua, a. 165; Paraguay,
a. 200; Per, a. 236. Dicha atribucin ha sido conferida con las moda-
lidades que hemos considerado ya, cuando estudiamos el principio de
control.
E. Algunas conclusiones
Podemos sealar, por fortuna, que la prdica iniciada por Fix-Zamu-

dio,256 desde comienzos de la dcada de los arios sesenta, siguiendo el
pensamiento del maestro italiano Mauro Cappelletti, no ha cado en saco
roto, pues los sistemas de control de constitucionalidad que se han es-
tablecido, no obstante su variedad, no se han politizado; por el contra-
rio, han mantenido y acrecentado la virtud institucional de que dicho
control sea cumplido por un Poder Judicial independiente.
Se ha entendido, como lo destaca Fix-Zamudio, que "la fuerza del
cuerpo judicial como rgano supremo de justicia constitucional no des-
cansa, como es ostensible, en medios de carcter material, de los cuales
carece, sino en su prestigio moral y en su estricta imparcialidad ...".
Salvo el caso cubano, no se ha intentado el control poltico de la cons-
titucionalidad de las leyes: los tribunales constitucionales o de garan-
tas establecidos en Guatemala, Chile y Ecuador, tienen un neto corte
judicial (salvada la circunstancia de la intervencin militar a travs
del Consejo de Seguridad en el Tribunal chileno). Esta prdica tam-
264 iden71, p. 136, y de l, op. cit., nota 44, p. 355.

266 Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., nota 43, p. 47.
266 Vase Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., nota 243, p. 153; asimismo, op. cit.,
nota 43; tambin de l, "Introducin al estudio de la defensa de la Constitucin",
Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao I, nm. 1, enero-abril de
1968; y de l mismo, la abra citada en la nota 245.
bin ha sido sostenida en Argentina por German ilidart Campos y por

Jorge R. Vanossi.257
Tambin podemos apreciar que el carcter cada vez ms complejo
del sistema de control de constitucionalidad, lo ha hecho menos rgido,
habida cuenta de que al sistema difuso se puede llegar tanto por accin
directa (por excepcin de inconstitucionalidad), sea a pedido de parte,
o, incluso, por accin popular; habindose llegado, tambin, al recono-
cimiento de la accin de inconstitucionalidad por omisin legislativa:
caso de la injuction en Brasil.
De todos modos, el alcance de la intervencin de las supremas cortes
de justicia no ha tenido la misma trascendencia en todos los pa-
ses. Como ejemplos extremos podemos destacar el caso argentino,
pas donde su Corte Suprema ha jugado, incluso frente a los avatares
de los gobiernos de facto, la funcin de un verdadero rgano de con-
trol de los poderes de gobierno, integrados, asimismo, a travs de su
jurisprudencia, de la Constitucin material de ese pas: un papel equi-
valente al que ha jugado la Corte Suprema de los Estados Unidos.
El caso mexicano, en cambio, parece ubicarse en posicin opuesta a
esta valoracin. Hctor Fix-Zamudio ha sealado, en ese sentido, que
la Suprema Corte de Mxic no ha tenido una trascendencia similar a la
que ha tenido en los Estados Unidos, por dos razones fundamentales:
una, el agobio de tareas producido por la dedicacin absorbente que
le demanda la casacin y dos, porque la gran cantidad de reformas al
texto histrico de 1917 (ms de 200 desde esa fecha) ha determinado
que en Mxico se haya preferido esa va que la de la interpretacin
jurisprudencial para adaptar la Constitucin a las cambiantes y din-
micas condiciones sociales, polticas y econmicas 258
Tampoco en El Salvador la funcin de la Corte Suprema ha merecido
un juicio de encomio. Luis Domnguez Parada sostiene que la tutela de
la Sala de Amparo del Alto Tribunal en su pas, en relacin con las
garantas individuales, ha sido ilusoria y la violacin constante, espe-
cialmente en materia de garantas sociales: los embates que ha sufrido
el derecho de asociacin profesional ha limitado la formacin de sin-
dicatos. Salvo contados casos dice Domnguez Parada el recurso de
inconstitucionalidad ha sido utilizado por la Corte para confirmar en
ltima instancia las actuaciones viciadas e ilegales de los poderes de go-
bierno.255
257 Del primero vase op. cit., nota 224, t. II; y del segundo, Aspectos del re-
curso extraordinario de inconstitucionalidad, Buenos Aires, 1966.
258 Op. cit., nota 240, p. 47.
259 Cfr, Domnguez Parada, Luis, "Notas sobre el rgimen constitucional salva-
doreo", Evolucin de la organizacin..., cit., nota 23, vol. I, p. 252.
Advertimos, en cambio, una apreciacin ms optimista en el juicio

valorativo que expresa Humberto Ricord en relacin con el sistema
panameo de defensa jurisdiccional de la supremaca constitucional;
l considera que dicho sistema puede ser apreciado como perfecto en
sus directivas esenciales, a tenor de la amplitud de cobertura que com-
prende.26
Cfr. Ricord, Humberto, "Rasgos de la evolucin constitucional panamea de

1950 a 1975", Evolucin de la ofganizacin , cit., nota 23, p. 315.
CAPTULO CINCO

TERRITORIAL
1. Introduccin general al tema . . . ... . 385

2. El Estado federal en el continente . . . .. . 386
3. La distribucin territorial del poder y de la administracin en
los Estados unitarios 410
4. El rgimen municipal en Latinoamrica 416
A. Caracterizacin 416
B. Las bases de la organizacin del rgimen municipal 418
C. Los cuerpos de gobierno municipales 423
CAPTULO CINCO

TERRITORIAL
1. Introduccin general al tema
En Latinoamrica la relacin centralizacin-descentralizacin del po-

der, que se desarrolla en el mbito territorial, muestra una tendencia
inequvoca a la concentracin, forma concreta de reforzar el monopo-
lio del poder poltico plasmado en la forma presidencialista de gobierno
que la caracteriza.
Slo cuatro pases se han definido por la forma federativa (Argenti-
na, Brasil, Mxico y Venezuela), sin que debamos olvidar el frustrado
intento de consolidar una confederacin de Estados en Centroamrica.
El resto de los pases se han orientado hacia la forma unitaria de
organizacin del Estado, a partir de diversas modalidades de descen-
tralizacin en la gestin administrativa, que sern consideradas ms
adelante.
El municipio latinoamericano cierra el cuadro institucional en el rea
territorial: se trata de la experiencia ms acotada en el esfuerzo por im-
pulsar la autonoma comunitaria.
La sealada tendencia hacia el centralismo unitario, sin embargo, pue-
de quedar sometida a una lectura o interpretacin positiva, en trmi-
nos de valoracin de resultados; ello siempre que se considere impres-
cindible para hacer posible una descentralizacin autonomizante del
poder territorial, que previamente se haya consolidado el Estado a par-
tir de una eficaz y estructurada organizacin centralizada. Ello parece
ser lo que ha ocurrido en el viejo continente europeo, donde despus
del firme cumplimiento del modelo provedo por la administracin na-
polenica, no slo en Francia, sino en el resto del continente, se ha ido
pasando a una descentralizacin de carcter regional o departamental,
de gran trascendencia a la hora de evaluar el proceso de modernizacin
del Estado.
385
386 HUMBERTO QUIROGA LAVII1
2. El Estado federal en el continente
a. Con la adopcin nominativa del modelo federal seguido por los

Estados Unidos, pases como Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela son
los nicos exponentes de esta modalidad poltica, cuya caracterstica
bsica consiste en reconocer la autonoma y la autocef ala poltica a las
unidades territoriales histricamente consolidadas en cada uno de di-
chos pases.
1) En la Argentina la definicin institucional del federalismo indica
que "las provincias se dan sus propias instituciones locales dictan sus
Constituciones bajo el sistema representativo y republicano, de acuerdo
con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin nacio-
nal, eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios,
sin intervencin del gobierno federal" (aa. 5, 105 y 106). De esta forma
est reconocida la autonoma y la autocef ala provincial en la Argenti-
na, en el marco de la supremaca federal consistente en que la legis-
lacin local no debe contrariar a la Constitucin nacional, a las leyes
nacionales y a los tratados internacionales (a. 31).
2) En Mxico la Federacin se compone de estados libres y sobera-
nos en todo lo concerniente a su rgimen interior, en los trminos res-
pectivamente establecidos por la Constitucin federal y por los particu-
lares de los estados, los que en ningn caso podrn contravenir las
estipulaciones del pacto federal ( aa. 40 y 41). Jorge Carpizo sostiene
que estas disposiciones establecen la "coincidencia e igualdad" en el
sistema federal mexicano, respecto de las decisiones jurdico-polticas
fundamentales; agrega el maestro mexicano que, en general, las entida-
des federativas de su pas no han sido muy fuertes.'
Podemos destacar que el uso de la expresin :`soberana" en la Cons-
titucin de Mxico, es impropio, debindolo entender en trminos de
"autonoma", tanto por la lgica de la propia Constitucin (la "sobera-
na" se ejerce limitadamente en el marco de la Constitucin federal),
como por el sentido que la doctrina ha acordado para estas expresio-
nes.262 Por otra parte, la autocefala en la Constitucin Mexicana resulta
implcita en la autonoma general consagrada, y en la omisin de reglas
estipulativas de los procedimientos de eleccin de los gobernadores.
3) En Brasil los estados se organizan y rigen por las Constituciones
que ellos adoptaren, observando los principios de esta Constitucin
261 Cfr. Carpizo, Jorge,

Federalismo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, Insti-
tuto de Investigaciones Jurdicas, 1973, p. 58.
252 Vase, al respecto, la obra nuestra citada en la nota 2.
(a. 25); de este modo escueto, pero suficientemente significativo, se

define la autonoma de los estados en el sistema federal brasileo. En
la interpretacin de Jorge Carpizo, esta norma (se trata de la reitera-
cin del a. 13 de la Constitucin brasilea de 1967) consagra la auto-
noma igualitaria entre la Federacin y los estados en el Brasi1.263 La
eleccin de los gobernadores no est regulada en cuanto a su procedi-
miento (slo se regula el periodo del mandato y la oportunidad de la
eleccin y se fijan incompatibilidades), lo cual implica la potestad de
ejercer, por parte de los estados, la atribucin de autocefala (nombrar
a los gobernadores y fijar su procedimiento).
4) En Venezuela se establece que los estados son autnomos e igua-
les como entidades polticas (a. 16). Sin embargo, el federalismo vene-
zolano se ha demostrado tradicionalmente como muy relativo y dbil
tanto a partir de que la designacin y remocin de los gobernadores
(mientras no se dicte una ley que establezca el sistema de eleccin de-
mocrtica, ser efectuada por el presidente de la Repblica), como por
la posibilidad de que la ley nacional regula las designaciones de los
funcionarios locales y que el Ejecutivo nacional le imparta rdenes a
los gobernadores (esto ltimo es una norma de tpico cuo de un Esta-
do unitario).
Debemos recordar que la Constitucin ha establecido un procedi-
miento agravado para aprobar la ley que democratice la eleccin de los
gobernadores: debe ser sancionada por ambas Cmaras en sesin con-
junta, y obtener el voto de las dos terceras partes de sus miembros (a.
22). Recientemente se ha iniciado una firme corriente de opinin diri-
gida a que se sancione dicha eleccin popular de los gobernadores
estaduales, habiendo encontrado el tratamiento legislativo de la cuestin
grandes resistencias de orden poltico.
En cambio, no podemos considerar como un menoscabo a la autono-
ma estatal, la circunstancia de estar prevista la atribucin a favor del
presidente de la Repblica de reunir en convencin a los gobernadores,
para la mejor coordinacin de su gestin pblica ( a. 190.19), debido a
que ello debe resultar funcional, al ejercicio armnico del poder en
todo el pas.
b. El alcance de la autonoma estadual se enmarca, en los cuatro pa-
ses, en el modelo de "federalismo residual o remanente" a favor de los
estados (y no taxativo como se da en Canad), de forma tal que "las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin
al gobierno federal" (Argentina, a. 104); que "las facultades que no
263 Op. cit., nota 261, p. 56.

388 HUMBERTO QUIROCA. LAVII
estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios

federales, se entienden reservadas a los estados" (Mxico, a. 124); que
es competencia de cada estado todo lo que no corresponda, de con-
formidad con esta Constitucin o la competencia nacional o municipal
(Venezuela, a. 17.7); y que estn reservadas a los estados las compe-
tencias que no les sean vedadas por esta Constitucin (Brasil, a. 25.1).
Definido este criterio de distribucin de competencias, no parece l-
gico que las Constituciones pasen a enumerar potestades concretas a
favor de los estados, dado que aquello que ya se encuentra en el "saco"
de los poderes no delegados, resulta impropio que sea especificado ca-
susticamente, ya que ello hace dudar sobre si el marco no enumerado
les corresponde o no a los gobiernos locales. Brasil incurre en dicho
vicio al establecerse que "cabe" a los estados explorar directamente o
mediante concesin estatal, con exclusividad de distribucin, los servi-
cios locales de gas canalizado (a. 25.2); tambin Mxico incurre en dicha
actitud al sealarse que las Constituciones y leyes locales podrn ins-
tituir Tribunales en lo contencioso administrativo dotados de plena auto-
noma (a. 116.IV) y al disponer que los estados estn facultados para
celebrar convenios con sus municipios, a los efectos de que stos asu-
man la prestacin de los servicios pblicos (a. 116.VI).
No es ese el caso de Venezuela, porque si bien su a. 17 hace algo
equivalente cuando define el alcance de la autonoma local (organiza-
cin de los poderes pblicos, de los municipios y dems entidades te-
rritoriales, administracin de sus bienes y potestamiento para el ejercicio
del poder de polica urbano y rural), en lo dems establece una norma
vacua, cual es aquella que dispone que los estados pueden usar el
crdito pblico (nacional), con las limitaciones que establezca la ley
(pues ello es obvio), y la previsin de que la Federacin le delegue
atribuciones nacionales a los estados.
Tampoco incurre en tautologa normativa la Constitucin argentina
en su a. 107, en tanto dispone qu potestades pueden ejercer las pro-
vincias, dado que lo que se est haciendo en esa norma es regular atri-
buciones concurrentes entre el Estado federal y aqullas, materia que
mereciera una consideracin por separado en este estudio.
De este modo, al menos por la letra de las Constituciones, las pro-
vincias o estados locales tienen ms poderes que el propio Estado fede-
ral, debido a que este ltimo slo tiene competencia para desenvolverse
dentro del marco estricto de las atribuciones que cada Constitucin le
otorga a cada uno de los poderes del Estado. Los poderes del Estado
federal son taxativos, los de los estados miembros son los restantes o
no enumerados. Sin embargo, este fortalecimiento de las autonomas lo-
cales no pasa de ser una expresin ms de carcter nominal del federalis-

mo latinoamericano, toda vez que el avance del Estado central ha sido
creciente, de la mano de la gran concentracin del poder real en torno
del aparato que sostiene al gobierno central: factores de la gran con-
centracin demogrfica y econmica alrededor de los distritos federales
(Buenos Aires y Mxico son los casos ms notables; Caracas no desmien-
te el fenmeno y Ro de Janeiro slo modific la tendencia a partir del
crecimiento industrial paulista y de la instalacin del nuevo Distrito
Federal en Brasilia).
c. Las condiciones exigidas para que el gobierno federal garantice la
autonoma de los estados locales (la garanta federal) estn estipuladas
en los textos constitucionales a partir de la exigencia de una serie de
cargas o prestaciones institucionales, las cuales en caso de no ser cum-
plidas, pueden llegar a determinar la intervencin federal en los go-
biernos locales. Dichas condiciones son:
1) Que las Constituciones provinciales respeten el sistema represen-
tativo republicano (Argentina, aa. 5 y 6).
2) Que dichas Constituciones estn de acuerdo con los principios, de-
claraciones y garantas de la Constitucin nacional (Argentina, a. 5).
3) Que las provincias aseguren su administracin de justicia (se entien-
de con ello la independencia de ese poder), su rgimen municipal (debe
interpretarse que se hace referencia a la autonoma municipal) y l edu-
cacin primaria (ello hace referencia a la obligacin del Estado de garan-
tizar la prestacin gratuita de dicha educacin) (Argentina, a. 5)..
4) Que los estados eviten la desaparicin de todos los poderes cons-
titucionales (Mxico, a. 76.V). La doctrina mexicana considera que ello
implica que los estados estn obligados a no romper con el ordenamien-
to jurdico y a garantizar la forma republicana de gobierno en el orden
interno estata1.2{"
Por otra parte, el a. 116 dispone que el poder pblico de los estados
se dividir para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y- no
podrn reunirse dos o m.s poderes en una sola persona o corporacin,
ni depositarse el Legislativo en una sola persona ( esta disposicin es
equivalente a la prohibicin del otorgamiento de la suma del poder p-
blico o los poderes Ejecutivo nacional y provincial por los legislativos
que se establecen en la Argentina: a. 29).
5) Los estados deben garantizar la observancia de la forma republi-
cana del sistema representativo y del rgimen democrtico (Brasil, a.
34.VII).
"4 Idem, p. 75 y grficos anexos.

6) Los estados deben garantizar la observancia de los derechos de la

persona humana (Brasil, a. 34.VII).
7) Los estados deben garantizar la autonoma municipal (Brasil, a.
34.VII).
8) Los estados deben garantizar la prestacin de cuentas de la admi-
nistracin pblica, directa e indirecta (Brasil, a. 34.V11).
9) Los estados deben asegurar en su orden interno los principios
democrticos, representativos, de responsabilidad y de alternatividad
(Venezuela, por interpretacin de los aa. 3 y 22); adems, ellos estn
obligados a mantener la independencia e integridad de la nacin y a
cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Repblica
(a. 16).
d. La intervencin federal proceder, por disposicin del gobierno
central, cuando, adems de haberse producido las condiciones previstas
para dejar de prestar la garanta federal, se hubieren cumplido o pre-
sentado los siguientes recaudos o circunstancias:
1) Si se encontrare subvertida la forma republicana de gobierno (Ar-
gentina, a. 6); para garantizar el libre ejercicio de cualquiera de los
poderes en las unidades de la Federacin (Brasil, a. 34.IV); en este caso
slo a requerimiento de los poderes Legislativos o Ejecutivos locales o
del Supremo Tribunal Federal, si fuera el Poder Judicial el que se en-
contrare afectado (Brasil, a. 36.1).
2) Si fuere necesario repeler invasiones exteriores (Argentina, a. 6);
proteger a los estados contra toda invasin o violencia exterior (Mxico,
a. 122); o repeler invasin extranjera (Brasil, a. 34.11).
3) Si fuere necesario mantener la integridad nacional (Brasil, a. 34.1).
4) Para sostener o restablecer las autoridades provinciales constitui-
das, si hubieren sido dispuestas por la sedicin o por invasin de otra
provincia, en todos estos casos a requisicin de dichas autoridades (Ar-
gentina, a. 6); en caso de sublevacin o trastorno interior, siempre que
el gobierno federal fuera excitado por la Legislatura del estado o por su
Ejecutivo, si aquella no estuviese reunida (Mxico, a. 122) para repeler
la invasin de una unidad de la Federacin en otra (Brasil, a. 34.11);
en este caso sin necesidad de requerimiento del gobierno local.
5) Por encontrarse gravemente comprometido el orden pblico (Bra-
sil, a. 34.111).
6) Para reorganizar las finanzas de los estados locales, cuando stos
suspendieran el pago de su deuda por ms de dos aos consecutivos
(salvo motivos de fuerza mayor), o cuando dejaren de entregar a los
municipios los aportes fiscales fijados en la Constitucin (Brasil, a. 34.V).
7) Para disponer la ejecucin de una ley federal, orden o decisin

judicial (Brasil, a. 34.VI): previo dictamen del Congreso Nacional o de
la Asamblea Legislativa local, pudindose limitar la intervencin a sus-
pender la ejecucin del acto impugnado, si dicha medida bastara para
el restablecimiento de la normalidad (Brasil, a. 36.IV.3). Esta ltima
modalidad tambin se aplica a la intervencin federal sealada para
los casos en que los estados no cumplieren con las condiciones de la ga-
ranta federal (Brasil, aa. 34.V11 y 36.IV.3). Cuando la intervencin
proceda en caso de desobediencia a una orden judicial, ser necesaria
la requisicin del Supremo Tribunal Federal, del Superior Tribunal de
Justicia o del Tribunal Superior Electoral (Brasil, a. 36.11).
La intervencin federal tiene que ser dispuesta por el Congreso Na-
cional (Argentina, a. 6: el "gobierno federal", dice esta norma, expresin
que ha sido interpretada con el sentido del Congreso por la Corte Su-
prema; no obstante, los antecedentes marcan la desvirtuacin de esta
regla, por cuanto en Argentina ha sido el Ejecutivo quien con mayor fre-
cuencia ha establecido estas intervenciones). Jorge I. Garca 265 recuerda
que hasta 1962 se han producido en la Argentina 220 intervenciones fe-
derales, de las cuales ms de 150 han sido ordenadas por el Ejecutivo.
En Brasil, la intervencin puede ser dispuesta por decreto del Ejecuti-
vo, con especificacin de plazo y condiciones de ejecucin, pero dicha
decisin deber ser sometida a la apreciacin del Congreso o de la
Asamblea Legislativa del Estado, en un plazo de veinticuatro horas
(Brasil, a. 36.1V.1); en caso de encontrarse en receso dichos cuerpos, se
les deber convocar a sesiones extraordinarias, en el trmino de veinti-
cuatro horas (Brasil, a. 36.1V.2). En Mxico es el Senado quien tiene la
facultad exclusiva de "declarar cuando hayan desaparecido todos los
poderes constitucionales de un estado", designando, en tal caso, un go-
bernador provisional (interventor); ste deber convocar a elecciones
conforme a las leyes del estado intervenido (Mxico, a. 76.V); Jorge
Carpizo recuerda que en Mxico, como en la Argentina y el Brasil, las
intervenciones federales han respondido a fines polticos, ms que a ra-
zones institucionales.2"
En Venezuela, como la autocefala de los estados federados an se
encuentra pendiente de implantacin legislativa, es el presidente el que
elige y remueve discrecionalmente a los gobernadores hasta en tanto se
establezca por ley el sistema autnomo respectivo (a. 22). Esta situa-
265 Garca, Jorge I., "El federalismo argentino", Lecturas Jurdicas, Chihuahua,
Mxico, nm. 20, 1964.
26'6 Cfr. Carpizo, Jorge, "Sistema federal mexicano", Los sistemas federales del
continente americano, Mxico, UNAM, FCE, 1972.
cin, largamente transitoria, que afecta sensiblemente al federalismo

venezolano, hace que la intervencin federal haya quedado como hip-
tesis futura en el desenvolvimiento institucional venezolano.
En Brasil, cesados los motivos de la intervencin federal, las autori-
dades separadas de sus cargos volvern a ocuparlos, salvo impedimento
legal (Brasil, a. 36.IV.4); esto implica que en este pas la intervencin
tiene la funcin de medida transitoria o revocable, posible de ser san-
cionada en la medida que las circunstancias lo hicieren posible.
e. La autonoma de los estados locales encuentra diversas limitaciones
en los cuatro pases latinoamericanos que estamos estudiando, las cuales
se deben sumar en todos los casos a las condiciones establecidas
para que les sea asegurada la garanta federal:
1) En Argentina las limitaciones consisten en una serie de prohibi-
ciones a su capacidad de autogobierno; las provincias no pueden: cele-
brar tratados parciales (interprovinciales o exteriores que no afecten al
Estado federal), de carcter poltico; expedir leyes sobre comercio o na-
vegacin interior o exterior; establecer bancos con facultad de emitir
billetes, sin autorizacin del Congreso; establecer aduanas provinciales;
acuar monedas; dictar los cdigos de derecho comn, despus que el
Congreso los haya dictado; expedir leyes sobre ciudadana y naturaliza-
cin; armar buques de guerra; levantar ejrcitos, salvo caso de invasin
exterior o de peligro; nombrar o recibir agentes extranjeros; admitir r-
denes religiosas (a. 108). En materia de tratados parciales no se puede
modificar la organizacin poltica de las provincias, tanto si el acuerdo
fue con otra provincia o con un ente internacional; si el tratado es co-
mercial, y no afecta a los intereses nacionales, es plenamente vlido
(pero deber tomar conocimiento el Congreso a. 107 e intervenir /as
autoridades federales del ramo que participen en el comercio exterior).
2) En Brasil la Constitucin federal establece el nmero de diputados
que deben tener las Asambleas Legislativas: el triple de la representa-
cin de cada estado en la Cmara de Diputados, no pudiendo ser menor
a 36 (a. 27); el mandato de dichos diputados ser de cuatro arios, con
aplicacin a ellos de la Constitucin federal sobre sistema electoral, pre-
rrogativas, remuneraciones, prdida de mandato, licencias, impedimen-
tos, incorporacin a las Fuerzas Armadas (a. 27.1); tambin establece
que la ley local dispondr sobre la iniciativa popular y que el gober-
nador y el vicegobernador durarn cuatro arios, perdiendo su cargo si
asumiera otro en la administracin pblica directa o indirecta (a. 28,
prrafo nico).
De igual forma est limitada la autonoma estadual en tanto se fijara
requisitos para la organizacin de los tribunales judiciales locales: que
dichas leyes tengan su iniciativa en los tribunales de justicia; se proh-

be la atribucin de legitimacin para interponer acciones locales de in-
constitucionalidad, ante un nico rgano; se regulan las instancias de
la justicia militar estadual que se creare, siempre que los efectivos mi-
litares fueren superiores a 20,000 integrantes; se limita la competencia
de los tribunales militares para los delitos militares definidos en la ley,
se prev la creacin de la justicia agraria; se dispone que siempre que
fuere necesario para la eficiente prestacin de justicia, el juez se har
presente en el lugar del litigio (aa. 125 y 126).
Entre otras limitaciones a la autonoma estadual en el Brasil pueden
indicarse: la obligacin de que el 25% de lo recaudado por sus impues-
tos est afectado a la manutencin y desenvolvimiento de la enseanza
(a. 212); y que los estados debern dispensar a las pequeas empresas
de un tratamiento jurdico diferenciado, para incentivarlas en su desen-
volvimiento (a. 179). Estas limitaciones son explcitas. Hay otras impl-
citas en su articulado, tal el caso del Poder Ejecutivo unicameral, segn
se desprende de la normativa contenida en los aa. 27 y 28 de la Consti-
tucin: hablan de un gobernador y de una Asamblea Legislativa.267
3) En Mxico las limitaciones a la autonoma estadual pasan por: la
determinacin detallada de cmo debe ser la organizacin municipal
(que ser analizada ms abajo); los gobernadores de los estados no
podrn durar ms de seis aos, su eleccin deber ser directa y no po-
drn ser reelectos: slo pueden ser electos los mexicanos de nacimiento o
con residencia efectiva de cinco arios inmediatamente anterior al da de
la eleccin (a. 116.1); el nmero de representantes en las legislaturas
de los estados ser proporcional al nmero de habitantes de cada uno,
pero no podr ser menor de siete diputados en los estados cuya pobla-
cin no llegue a 400,000 habitantes, de nueve cuando no se llegue a
800,000 y de once cuando la poblacin exceda este nmero: los dipu-
tados no podrn ser reelectos; se introducir el sistema de diputados de
minora (a. 116.11); los jueces locales debern reunir los requisitos exi-
gidos para ser juez de la Corte Federal, ellos debern ser elegidos por
el Tribunal Superior de Justicia de cada estado, preferentemente entre
aquellos que hayan prestado servicios con eficiencia y probidad en la
administracin de justicia: los jueces pueden ser reelectos (a. 116.111).
Estas seran las limitaciones positivas indicadas para los estados en la
Constitucin mexicana.
267 cfr. la interpretacin del texto equivalente de la Constitucin anterior (a. 13)
de Silva, Jos Afonso da, op. cit., nota 222.
Tambin hay en Mxico limitaciones negativas que se traducen en

prohibiciones. En ese sentido, los estados no pueden: celebrar alianzas,
tratados o coaliciones con otro estado o con potencias extranjeras (en
este punto se marca una diferencia explcita con la Constitucin argen-
tina, que permite la celebracin de tratados parciales con conocimiento
del Congreso); acuar moneda, estampillas y papel sellado; gravar el
trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir o gra-
var la entrada o salida de mercaderas en su territorio; gravar la circu-
lacin y el consumo de efectos nacionales o extranjeros; disponer im-
puestos que importen diferencias de impuestos o requisitos por razones
de la procedencia de las mercaderas; contraer emprstitos u obligaciones
con el extranjero, y cuando fueren emprstitos internos ellos deben estar
destinados a inversiones pblicas productivas (a. 117.1 a VIII).
Una modalidad especial de prohibicin es aquella donde la restriccin
queda levantada si media consentimiento del Congreso nacional. Ello
est contemplado en Mxico: para establecer los derechos de tonelaje
o de puertos; para imponer contribuciones o derechos sobre importacio-
nes o exportaciones; tener en ningn tiempo tropa permanente ni buques
de guerra y hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera, salvo
caso de invasin o de peligro inminente, en cuya situacin se deber dar
cuenta inmediata al presidente de la Repblica (a. 118.1, II y III). En
Argentina estas prohibiciones susceptibles de ser levantadas por el con-
sentimiento del Congreso, slo estn sealadas para el caso de la emisin
de billetes, en tanto que para celebrar tratados parciales se utiliza el
hbrido concepto de poner en conocimiento de lo acordado al Congreso,
haciendo jugar a dicho poder federal el papel de un convidado de pie-
dra en la cuestin.
4) En Venezuela el Poder Legislativo se ejerce en cada estado por una
Asamblea Legislativa, cuyos miembros deben reunir las mismas condi-
ciones que para ser diputado nacional y ser elegidos por voto directo
con representacin proporcional; dichas Asambleas son competentes para
controlar a la administracin pblica local; los legisladores locales goza-
rn de inmunidades, regidas por la Constitucin federal. Son atribuciones
de las Asambleas Legislativas: legislar sobre las secretaras de la com-
petencia estatal (norma de neto carcter tautolgico); aprobar o desa-
probar la gestin del gobernador; sancionar el presupuesto del estado:
que no podr exceder de la estimacin de ingresos del respectivo pe-
riodo (aa. 19 y 20). Para ser gobernador se requiere ser nativo, mayor
de treinta aos y de estado seglar (a. 21). Son atribuciones y deberes del
gobernador: cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes (pos-
tulado de supremaca constitucional, que no puede ser considerado res-
trictivo de la autonoma estatal); ejeoutar y hacer ejecutar las rdenes

del Poder Ejecutivo nacional (analizaremos ms adelante esta norma);
nombrar y remover los funcionarios de su dependencia, sin perjuicio de
lo que dispongan las leyes sobre carrera administrativa (si se interpreta
que a las leyes que hace referencia esta norma son nacionales, ello resul-
ta lgico porque de lo contrario la referencia ser obvia; esta limitacin
importa una gran restriccin a la autonoma estadual); presentar a la
Asamblea Legislativa un informe de su administracin; presentar el pro-
yecto de la ley de presupuesto (a. 23.1 a 4). La desaprobacin de la ges-
tin del gobernador acarrear su inmediata destitucin, acordada por el
voto de los dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa
(a. 24).
En cuanto a las prohibiciones dispuestas, los estados no podrn: crear
aduanas ni impuestos de importacin, de exportacin o de trnsito sobre
extranjeros o nacionales, o sobre las dems materias rentsticas de la
competencia nacional o municipal; gravar bienes de consumo antes de
que entren en su territorio; prohibir el consumo de bienes producidos
fuera de su territorio, crear impuestos sobre el ganado limpio o sus sub-
productos (a. 18.1 a 4).
f. Las potestades concurrentes entre la Federacin y los estados lo-
cales, se ejercen de forma tal que una nmina de materias puede ser
regulada por parte de ambas jurisdicciones en el mbito de sus respec-
tivas competencias. Este es el sano criterio que hubiera debido prevale-
cer a la hora del ejercicio de estas atribuciones concurrentes; por ejem-
plo, en el caso del poder de polica, en las materias federales lo ejerce
el poder central, en las locales el estadual. Ello hubiera implicado un
ejercicio simultneo de dicha potestad. Sin embargo, el criterio genera-
lizado ha sido considerar que, toda vez que una potestad concurrente
es ejercida por el gobierno federal quedan desplazadas las potestades
locales correspondientes, los estados slo pueden regular dichas materias
en ausencia de legislacin nacional.
El efecto prctico de entender las atribuciones concurrentes de las
provincias como supletorias y no como simultneas, ha sido la unidad
del sistema, y el ejercicio de una verdadera intervencin federal en di-
versos mbitos competenciales locales. Al menos esto es lo que ha ocu-
rrido en la Argentina.
Carpizo seala que la Constitucin mexicana es de competencia rgi-
da, puesto que no ha admitido la existencia de facultades concurren-
tes.268 La observacin es exacta; sin embargo, en dicha Constitucin hay
268 Op cit., nota 261, p. 36.

dos propuestas de ejercicio de atribuciones en forma cooperativa, que se

insertan en una variable de federalismo que ser analizada ms adelan-
te: el federalismo de cooperacin mejora notablemente el modelo es-
trecho y bloqueante brindado por el clsico esquema de las potestades
concurrentes. Jorge Carpizo y Jorge Madrazo hacen la siguiente divisin
de competencias en el sistema mexicano: facultades explcitas, segn
sean atribuidas o prohibidas a la Federacin o a los estados; facultades
implcitas, que han tenido poco desarrollo; facultades concurrentes (y
no concurrentes) a ser realizadas tanto por la Federacin y los estados,
pero sin superponerse; y facultades coexistentes (para nosotros coopera-
tivas), que son aquellas que una parte de la facultad la ejerce la Fede-
racin y la otra los estados.269
En cambio, en la Argentina se encuentran enunciadas las potestades
concurrentes, no en forma explcita sino por la necesaria inferencia de
que los aa. 67.16 y 107 le otorgan, respectivamente, al gobierno federal
y a las provincias, un campo competencial equivalente: promover su
industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales na-
vegables, la colonizacin de tierras de propiedad provincial, la intrduc-
cin y establecimiento de nuevas industrias, la importancia de capitales
extranjeros y la explotacin de sus ros.
Tambin en Brasil estn preceptuadas las atribuciones concurrentes
pero, en este caso, enunciadas en forma explcita. Sin embargo, el siste-
ma brasileo marca definiciones importantes: en primer lugar la legis-
lacin federal concurrente ser solamente para establecer normas gene-
rales, que podrn ser Complementadas por la legislacin de los estados
(en este punto se advierte que la Constitucin ha pensado a la legisla-
cin cbncurrente como si fuera de carcter cooperativo, confundiendo
ambos trminos); al no existir ley federal general, los estados ejercern
su potestad legislativa plena, para atender a las peculiaridades de cada
materia; las leyeS federales generales prevalecen sobre las estaduales
particulares, en tanto estas las contradigan (a. 24.1 a 4). Las materias
sobre las cuales puede dictarse legislacin concurrente son: derecho tri-
butario, financiero, penitenciario, econmico y urbanstico; presupuesto;
juntas comerciales; costas en juicios; produccin y consumo; floresta;
caza, pesca; fauna; conservacin de la naturaleza, proteccin del medio
ambiente; proteccin del patrimonio histrico y artstico; responsabili-
dad por dao al medio ambiente, al consumidor y al patrimonio cultu-
ral; educacin, cultura, enseanza, deporte; enjuiciamiento de pequeas
causas; procedimientos judiciales; seguridad social; proteccin y defensa
289 De ambos autores, Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1981, p. 34.

de la salud; asistencia jurdica y defensora pblica; proteccin a mi-

nusvlidos; a la infancia y a la juventud; organizacin de las policas
civiles (a. 24.1 a XVI).
En Venezuela no estn regulados en forma explcita poderes concu-
rrentes, aunque la doctrina sostiene que ellos se encuentran implcitos
en el texto constitucional en materia de educacin, obras pblicas, sa-
nidad y asistencia social, agricultura y ganadera.2"
g. El federalismo cooperativo marca una avanzada de ndole tcnica
en lo organizado, consistente en distribuir las potestades no en funcin
de reas temticas, sino del mbito de realizacin de las medidas de
gobierno (concertacin, planificacin, decisin, implantacin, ejecucin
y control). Los ejemplos ms notables en esta materia se pueden obser-
var en el federalismo alemn occidental y en la Constitucin espaola
de 1978. En Latinoamrica la avanzada orgnica en el tema la ha efec-
tuado Brasil, en su nueva Constitucin de 1988, advirtindose, sin em-
bargo, algunos avances en Mxico, y ms tenuemente en Venezuela.
Brasil estipula que son de competencia comn del Estado federal, de
los estados, del Distrito Federal y de los municipios, una serie de ma-
terias, las cuales estarn sujetas a un rgimen de cooperacin entre
dichas jurisdicciones, segn los criterios que marque la ley, teniendo a
la vista el equilibrio del desenvolvimiento y del bienestar nacional (a. 23,
pargrafo nico). Las materias que estn sometidas a ese rgimen son
las referentes a: la guarda de la Constitucin, de las leyes, de las insti-
tuciones democrticas y del patrimonio pblico; al cuidado de la salud
y la asistencia pblica; la proteccin de los bienes de valor histrico o
cultural; el mejoramiento del acervo a la cultura, a la educacin y a la
ciencia; la proteccin del medio ambiente, la floresta, la fauna y la flora;
el fomento de la produccin agropecuaria y la organizacin del abaste-
cimiento alimentario; el combate de la pobreza y el marginamiento; la
fiscalizacin de la concesin de derechos de exploracin de recursos h-
dricos y minerales; la implantacin de una prctica de educacin para
la seguridad del trnsito (Brasil, a. 23.1 a XII).
En Mxico est contemplado que las relaciones de trabajo entre los
Estados y sus trabajadores se regirn por las bases establecidas en el
artculo 123 constitucional, por las leyes federales y por las leyes esta-
duales (a. 116.V), y que la Federacin con los Estados podrn convenir
la ejecucin, por parte de estos ltimos, de obras y de servicios pblicos,
cuando el desarrollo econmico y social lo haga necesario (a. 116.VI).
Para nosotros estas normas implican un virtual federalismo cooperativo
27'9 La Roche, Humberto, op. cit., nota 90, pp. 368 y SS.
que, en el caso de Mxico, ha resultado ser pionero en nuestro conti-

nente y merecedor de seguimiento y ampliacin, en el propio pas y en
los restantes federalismos.
En Venezuela el avance fue mucho ms incipiente: est reglamentado
que "El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros
de cada Cmara, podr atribuir a los Estados o a los Municipios, deter-
minadas materias de competencia nacional, a fin de promover la descen-
tralizacin administrativa" (a. 137); se trata de una alternativa de coope-
racin federativa por delegacin del Congreso, pautado por el objetivo
descentralizador sealado.
h. La ejecucin federal por parte de las provincias es tambin una
alternativa de cooperacin en el federalismo, claro que en este caso de
un cuo ms tradicional. La antigua Constitucin argentina seala que
"los gobernadores de provincia son los agentes naturales del gobierno
federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la nacin (a.
110). Como se advierte, la cooperacin no est dispuesta en el nivel nor-
mativo, sino en el cumplimiento de normas que han sido creadas por
entero por el gobierno central. Si bien hemos defendido la tesis de que
los gobernadores de provincia estn habilitados en la Argentina para
reglamentar las leyes federales que ellos tienen que cumplir (en virtud,
precisamente, del citado a. 110), nuestra posicin no encuentra adhesio-
nes en la prctica institucional de nuestro pas.271
En Brasil la vigente Constitucin de 1988 ha suprimido la previsin
del texto de 1967, segn el cual la Unin, los estados y los municipios
podan celebrar convenios para la ejecucin de sus leyes (a. 13.3). Ello
resulta lgico si tenemos en cuenta que la nueva Constitucin al incor-
porar el rgimen de atribuciones concurrentes en cooperacin hace in-
necesaria la previsin de convenios ejecutivos, dado que las nuevas
reglas los implican.
En Mxico "los gobernadores de los estados estn obligados a publi-
car y hacer cumplir las leyes federales" (a. 120), norma que contiene la
misma inspiracin que el a. 110 de la Constitucin argentina. Lo mismo
ocurre en Venezuela, donde "es deber de los gobernadores cumplir y
hacer cumplir la Constitucin y las leyes, ejecutar y hacer ejecutar las
rdenes y resoluciones que reciba del Ejecutivo nacional" (a. 23.1); ade-
ms, los gobernadores son los agentes del Ejecutivo nacional de sus
respectivas circunscripciones.
i. El sistema tributario federal resulta fundamental para lograr un
equilibrio adecuado en los recursos patrimoniales y presupuestarios de
271 Vase nuestro Derecho constitucional, cit., nota 2, p. 744.

ambos niveles estaduales. Podemos hacer el siguiente cuadro compara-
tivo de atribuciones fiscales en el federalismo latinoamericano.
1) Les corresponde a los Estados federales los siguientes impuestos:
a) Los externos o los aduaneros, es decir, los de importacin y expor-
tacin: en Argentina estn prohibidas las aduanas interiores (aa. 4 y
9) y es libre de derechos la circulacin de productos (aa. 10 y 11); en
Brasil, adems, no se puede gravar el trfico de personas o bienes por
tributos interestaduales (a. 150.V); en Mxico, el precepto relativo es el
a. 73.XXIX; en Venezuela (a. 136.8) se hace mencin slo de los impues-
tos a la importacin, pero en el a. 18 se establece que a los estados les
est prohibido crear aduanas, ni impuestos de importacin y exporta-
cin, ni los de trnsito.
b) Los internos, de acuerdo con el siguiente criterio:
Las dems contribuciones que se establezcan proporcionalmente a
la poblacin (Argentina, a. 4): la interpretacin generalizada es que se
refiere a los impuestos indirectos, los que si bien son concurrentes, de
hecho son percibidos en forma exclusiva por la nacin, en razn de que
la legislacin nacional que los impone desplaza la potestad provincial
para evitar la doble imposicin; imponer las contribuciones necesarias
a cubrir el presupuesto (Mxico, a. 73.V11).
Los impuestos a la renta o provechos de cualquier naturaleza (Bra-
sil, a. 153.111) y Venezuela (a. 136.8).
Los impuestos sobre productos industrializados (Brasil, a. 153.IV).
Los impuestos sobre operaciones de crdito, cambio y seguro o
sobre los ttulos mobiliarios (Brasil, a. 153.V); sobre sociedades de cr-
dito de seguros (Mxico, a. 73.XXX).
Los impuestos sobre la propiedad territorial rural (Brasil, a. 153.V1);
sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales (Mxi-
co, a. XXIX).
Los impuestos sobre las grandes fortunas (Brasil, a. 153.VII).
Los impuestos sobre servicios pblicos concesionados o explotados
directamente por la Federacin (Mxico, a. 73.XXIX).
Los impuestos especiales sobre energa elctrica, tabacos, gasolina,
fsforos, productos de fermentacin, explotacin forestal y cerveza (M-
xico, a. 73.XXIX); sobre alcoholes, licores, cigarrillos, fsforos y salinas
(Venezuela, a. 136.8).
Los impuestos al capital y a las sucesiones o donaciones (Venezue-
la, a. 136.8).
Los impuestos extraordinarios en caso de guerra externa o de ser
inminente ella (Brasil, a. 154.11), o de emergencias extraordinarias, cau-
400 HUMBERTO OUIROGA LAVI
sales de calamidad pblica o de emprendimientos urgentes o de rele-

vante inters nacional (Brasil, a. 148.1).
Los impuestos no previstos en la enumeracin constitucional (clu-
sula residual) siempre que no sean acumulativos a otros (para evitar la
doble imposicin), y que no sean generados sobre bases discriminadas
por la Constitucin (Brasil, a. 154.1).
2) Le corresponde a los estados locales:
a) Las contribuciones directas (Argentina: por inferencia del a. 67.2,
salvo que el Congreso las impusiere por tiempo determinado, por razo-
nes de defensa, seguridad y bien general; en este pas la excepcin se
ha constituido una regla porque los impuestos a las rentas y a las ga-
nancias los percibe el Estado federal, a partir de sucesivas prrrogas
que desnaturalizan el presupuesto constitucional); gravar las rentas que
no fueren de competencia nacional o municipal (Venezuela, a contrario
sensu del a. 7.18.1).
b) Los impuestos sobre trasmisiones causa monis y sobre donaciones
(Brasil, a. 155.I.a).
c) Los impuestos sobre operaciones relativas a la circulacin de mer-
caderas o sobre prestaciones del servicio de transporte interestadual o
intermunicipal y de comunicacin, aunque las operaciones se iniciaren
en el exterior (Brasil, a. 155.1.b); como podemos advertir, en Brasil estn
admitidas las aduanas interiores, que alcanzan aun a los productos im-
portados; gravar el consumo de bienes despus que entren en circula-
cin en el territorio estatal (Venezuela, a contrario sensu del a. 18.2,
pero dicho gravamen no puede ser diferenciado en relacin con los gra-
vmenes de los bienes producidos segn las condiciones establecidas en
el a. 18.3). La transferencia del impuesto a la circulacin de mercaderas
(I.C.M.) del Estado federal a los estados locales, ha significado en Bra-
sil una modificacin importante de la Constitucin de 1988 a favor de
los estados para lograr el incremento de sus recursos fiscales.
d) Los impuestos sobre vehculos automotores (Brasil, a. 155.I.c).
e) Impuesto adicional de hasta el 5% al impuesto a la renta de carc-
ter federal (Brasil, a. 155.11).
f) Las dems contribuciones no concedidas al Estado federal por la
Constitucin, por inferencia de la clusula residual a favor de los esta-
dos (Mxico, a. 124); sin embargo, la doctrina y jurisprudencia mexicana
marcan que en caso de potestades impositivas concurrentes entre la Fe-
deracin y los estados, la potestad de aqulla desplaza a la de estos l-
timos; lo cierto es que la proporcin impositiva que le ha tocado a los
estados ha resultado tradicionalmente magra.272 En Venezuela tambin

se considera en manos de los estados todas las potestades impositivas
remanentes o posedas por el Estado federa1.273
j. Subsidios y criterios de reparto de lo recaudado por la nacin a
los estados. La insuficiencia de los recursos propios estatales ha hecho
necesario que el Estado federal concurra a socorrer a los estados, sea
con subsidios puntuales para efectos determinados, sea fijando un rgi-
men de redistribucin federal entre aqullos de lo recaudado por la
nacin.
En Argentina est contemplado que el Congreso puede otorgar sub-
sidios a las provincias, cuando sus rentas no alcancen a cubrir sus gastos
ordinarios (a. 67.8). Por otra parte, el denominado rgimen de coparti-
cipacin federal impositivo establece que el Estado federal debe distri-
buir entre las provincias el 65% del total de los recursos impositivos que
hubiere recaudado, distribucin que se hace de acuerdo con tres crite-
rios, de acuerdo con la brecha de desarrollo en que se encuentra la pro-
vincia receptora (en relacin con la provincia modelo que es Buenos
Aires y en proporcin con su poblacin).
En Brasil el Estado federal distribuir el 47% de la renta producida
por la recaudacin de los impuestos a la renta y a las ganancias de
cualquier naturaleza y sobre los productos industrializados de la siguien-
te forma: el 21.05% es destinado al Fondo en Participacin para los Es-
tados y el D. F., el 22.05% para el Fondo de Participacin Municipal y
el 3% para programar el financiamiento de sectores productivos regio-
nales. Tambin est especificado que el 10% de la recaudacin del im-
puesto sobre los productos industrializados, se distribuir entre los es-
tados y el D. F. proporcionalmente de sus respectivas exportaciones, con
la limitacin de que ningn Estado puede distribuirse ms del 20% de
dicho monto, dividindose el excedente entre los participantes de acuer-
do con el misma criterio de reparto (a. 159).
En Mxico las entidades federativas participarn en el rendimiento
de las contribuciones especiales, en la proporcin que la ley federal de-
termine (a. 73.XXIX); pero la Constitucin no establece un criterio
fijo para realizar dicho reparto.
En Venezuela la ley establecer un sistema de asignaciones econ-
micas especiales en beneficio de los estados en cuyo territorio se en-
cuentren las minas u otros bienes fijados en la Constitucin, as como
212 Carpizo seala que en 1965 ello no ha excedido el 8.9% del total recaudado
en todo el pas, Cfr. op. cit., nota 261, p. 51.
273 Cfr. La Roche, Humberto, "El federalismo en Venezuela", Los sistenum fe-
derales..., cit., nota 266.
en beneficio de otros estados; dichas asignaciones se distribuirn el

30% por partes iguales y el 70% en proporcin a la poblacin de cada
estado. La partida anual a distribuir no ser menor del 15% del total de
ingresos ordinarios estimados en el presupuesto (a. 229). Dicho monto
a distribuirse en Venezuela con el nombre de "situado", y su inversin
podr ser coordinada con los planes administrativos del Poder Ejecu-
tivo nacional; el situado se reajustar proporcionalmente en caso de
disminucin de los ingresos (a. 229).
k. El dominio territorial de las entidades federativas.
1) En la Argentina no est reconocido, en forma expresa, el dominio
territorial de las provincias, aunque existe una tendencia favorable a
considerar que dicho ttulo se encuentra comprendido a su favor en las
atribuciones no delegadas por aqullas al gobierno federal. En la re-
forma constitucional de 1949 dejada de lado en 1957 se revirti esa
idea disponindose a favor de la nacin la propiedad imprescriptible
de las fuentes naturales de energa (salvo las vegetales), con participa-
cin provincial en su producto (a. 40).
En la Constitucin argentina vigente la nica disposicin referente
al dominio est puesta a favor del Estado federal, en cuanto dispone
que el Congreso ejerce una legislacin exclusiva sobre los lugares ad-
quiridos por compra o cesin, en cualquiera de las provincias para es-
tablecimientos de utilidad nacional (a. 67.27). Esta norma le ha permi-
tido a la nacin ir desposeyendo a las provincias de su rea de dominio
(diversas fuentes de energa), con el agravante que lo ha hecho sin
contar con el consentimiento de ellas, produciendo una verdadera con-
fiscacin de carcter federativo.
En cambio, s est previsto en el texto argentino que el desmembra-
miento territorial a los efectos de la formacin de nuevas provincias
o para establecer la capital federal requiere el consentimiento de las
respectivas legislaturas, disponiendo a tal fin la intervencin necesaria
del Congreso (aa. 3 y 13).
Los limites de las provincias los establece el Congreso (a. 67.14), pero
los litigios entre aqullas por causa de lmites los dirime la Corte Su-
prema (a. 109).
2) En Mxico la proteccin del dominio de los estados federados con-
siste en exigir el consentimiento de sus respectivas Legislaturas para el
caso de que el Estado federal quisiera adquirir inmuebles destinados
al uso pblico que se encontraren en territorios de aqullos (a. 132); se
advierte una diferencia sustancial con el texto argentino que no exige,
en forma expresa, dicho consentimiento, aunque s se hable de "compra
o cesin" (forma implcita de requerirlo). Pero la falta de consentimiento
estadual no implica que el Estado federal no pueda dictar legislacin
exclusiva regulando el aprovechamiento de recursos naturales (hidro-
carburos o minera), porque ello est previsto como atribucin del Con-
greso (a. 73.X).
Para formar nuevos estados dentro de los lmites de los existentes se
requiere que stos sean odos previamente y que luego ratifiquen dicha
creacin la mayora de las legislaturas de los estados de todos y no
slo de los afectados, debiendo prestar su consentimiento necesario
a la Legislatura del estado de cuyo territorio se trate; bien es cierto
que la falta de este ltimo requisito se supera si se obtiene la ratifica-
cin favorable de los dos tercios de todas las Legislaturas estaduales
(a. 73.111).
Los estados pueden arreglar entre s, por convenios, sus respectivos
lmites, pero no se elevarn a efecto dichos arreglos sin la aprobacin
del Congreso (a. 46).
3) En Brasil se reconoce dentro del dominio territorial de los estados
los siguientes bienes: las aguas superficiales o subterrneas, las afluen-
tes, emergentes y depositadas, sin que se perjudiquen las utilizadas por
las obras pblicas del Estado federal; las islas ocenicas y costeras, que
estuvieren en su dominio, las islas fluviales y lacustres no pertenecien-
tes a la nacin, y las tierras "devolutas" no pertenecientes a la Unin
(a. 26). Se podrn formar nuevos estados o incorporarse, subdividirse
o desmembrarse para anexarse a otros, mediante aprobacin del pueblo
a travs de plebiscito o por ley del Congreso (a. 18.3); pero para la incor-
poracin, subdivisin o desmembramiento de reas territoriales estatales
debern ser odas las respectivas Asambleas Legislativas (a. 48.VI).
4) En Venezuela los estados podrn fusionarse, modificar sus limites
y ceder su territorio mediante convenios aprobados por sus Asambleas
Legislativas y ratificados por el Senado. El mismo procedimiento cabe
respecto de las modificaciones de limites que se efecten entre el Dis-
trito Federal, los territorios federales y los estados (a. 10).
1. El rgimen institucional del Distrito Federal. En Argentina la ca-
pital federal es el lugar de residencia de las autoridades que ejercen el
gobierno federal, la que se declarara por ley del Congreso, previa cesin
hecha por una o ms Legislaturas provinciales del territorio que haya de
federalizarse (a. 3); Buenos Aires es la capital federal por ley 1029
de 1880. El Congreso ejerce una legislacin exclusiva sobre el territo-
rio de la capital (ya que la ley orgnica de la municipalidad de la capital
dicta que delegue facultades de carcter municipal a dicho organismo);
el presidente de la Repblica es el jefe inmediato y local de la capital

(a. 86.3). La capital est representada por dos senadores.
En Brasil el Distrito Federal se rige por una ley orgnica dictada en
dos turnos por los dos tercios de la Cmara Legislativa (a. 32); en su
rea est prohibida la divisin en municipios. El Distrito Federal est
representado por tres senadores (a. 46). Brasilia es el Distrito Federal
(por imperio de la ley) y su gobernador es electo directamente por el
pueblo mediante el sistema de doble vuelta (a. 32.2). De esta forma,
el Distrito Federal brasileo adquiere por la Constitucin de 1988 una
autonoma poltica que no tena cuarenta aos antes, pues ahora l
ejerce el poder constituyente de carcter secundario a la hora de dictar
la referida ley orgnica (virtualmente la Constitucin del Distrito Fede-
ral), y poner rganos de gobierno propios como son su Cmara Le-
gislativa, con competencia equivalente a la de las Legislaturas y de
los municipios (a. 32.1) que se encuentra organizada del mismo modo
que las Asambleas Legislativas locales, y un gobernador y un vicegober-
nador del Distrito (a. 32.2 y 3).
En Mxico el Congreso federal legisla sobre el Distrito Federal (que
es Mxico, Distrito Federal) y su gobierno est a cargo del presidente
de la Repblica, quien lo ejerce a travs del rgano que determina la
ley respectiva (a. 73.VI.1). La ley orgnica del Distrito Federal esta-
blecer los medios para la descentralizacin de la administracin p-
blica con la finalidad de propiciar el desarrollo econmico, social y
cultural de la entidad (a. 73.VI.2). El Distrito Federal elige dos sena-
dores, por eleccin directa para integrar la Cmara de Senadores (a. 56).
Existe una Asamblea de Representantes del Distrito Federal integra-
da por cuarenta miembros elegidos por el sistema de distritos uninomi-
nales y veintisis por el de representacin proporcional, que deben
reunir los mismos requisitos exigidos para los diputados nacionales; las
atribuciones de esta Asamblea son de polica y buen gobierno en el
marco de las leyes federales, as como asesorar al presidente de la Re-
pblica en lo concerniente al presupuesto del Distrito e informar a la
Cmara de Diputados del Congreso de la nacin sobre la ejecucin de
dicho presupuesto; tambin ejerce la iniciativa legislativa y el poder
de peticin ante las autoridades federales, la iniciativa de consulta po-
pular, aprobar designaciones de jueces distritales y ejercer control sobre
el desarrollo de servicios y la ejecucin de obras cumplidas en el Dis-
trito (a. 73.VI.31.A a I). Como podemos observar, en Mxico al igual
que en la Argentina, y a diferencia del Brasil, no se goza de autonoma
constituyente de segundo nivel, siendo potestad del Congreso lo relativo
a su organizacin. Lo que s podemos averiguar es que se mantiene en
Mxico la supresin en el Distrito Federal de una administracin mu-
nicipal aut6noma.274
En Venezuela la capital de la Repblica es la ciudad de Caracas, que
sirve de asiento permanente de los rganos supremos del poder nacio-
nal, aunque se admite su ejercicio transitorio en otros lugares de la
Repblica. Es el Congreso (al igual que en Mxico y en Argentina)
quien regula, por leyes orgnicas, la organizacin de la capital, dejando
a salvo la autonoma municipal del rea metropolitana de Caracas (aa.
11, 12 y 136.6). El presidente nombra y remueve al gobernador del
Distrito Federal; tambin elige dos senadores (a. 148).
m. Quin dicta el derecho comn y quin el derecho federal? En la
Argentina es el Congreso el potestado para dictar los cdigos Civil, de
Comercio, Penal, de Minora y del Trabajo y de la Seguridad Social (a.
67.11); las provincias no pueden hacerlo despus que ellos hubieren sido
sancionados (a. 108); ello implica que en ausencia de Cdigo nacional
o de regulacin dentro del Cdigo sobre una determinada materia, las
provincias mantienen su competencia. Los cdigos de procedimientos
son locales a tenor de la respectiva jurisdiccin (a. 67.11).
En Mxico, en principio, son los estados los que tienen la potestad
de dictar los Cdigos de fondo, no por una habilitacin expresa de la
Constitucin, sino porque no han delegado en la Constitucin dicha
atribucin a la Federacin, ni les est prohibido hacerlo. Sin embargo,
hay excepciones a dicha regla, pues el Congreso est habilitado para
legislar sobre comercio y acerca del derecho martimo de paz y. de
guerra, lo que le ha permitido al Congreso mexicano dictar el Cdigo
mercantil (a. 73.X y XIII); para legislar sobre delitos y faltas de ndole
federal (no los restantes delitos) (a. 73.XXI); para legislar sobre minera
e hidrocarburos (a. 73.X); y para dictar la legislacin del trabajo (a.
73.X). Como potestad no delegada, los cdigos de procedimiento tam-
bin son de competencia estadual.
En Brasil, es competencia privativa de la unin legislar sobre dere-
cho civil, comercial, penal, procesal, electoral, agrario, martimo, aero-
nutico, espacial y del trabajo (a. 22.1); el carcter exclusivo de esta
competencia implica que ni aun en ausencia de normas federales pue-
den los estados suplir dicha omisin con legislacin local. Sin embargo,
es de competencia concurrente entre la Federacin y los estados legis-
lar en materia procesal (a. 24.XI).
214 Sobre los antecedentes de este tema, vase Carpizo, Jorge, op. cit., nota 261,
P. 66.
En Venezuela tambin hay una orientacin unitaria en materia de

derecho comn y procesal, toda vez que es atribucin del Congreso dic-
tar la legislacin civil, mercantil, penal, penitenciaria y de procedi-
mientos, asimismo en materia de trabajo, previsin y seguridad social
(a. 136.24), quedndole solamente a los estados la posibilidad que el
Congreso le delegue determinadas materias de dicha competencia
(a. 137).
n. La participacin de los estados en la formacin de /a voluntad federal.
En los cuatro pases federales que estamos estudiando la participa-
cin estadual en la formacin de la voluntad federal se traduce en la
integracin de la Cmara de Senadores en el Congreso, como cuerpo
de reflexin o para la funcin de atemperar el impulso renovador que
suele animar a la denominada Cmara Baja (Diputados). Salvo Brasil,
donde cada estado elige tres senadores, en los otros tres pases la re-
presentacin es de dos senadores por distrito (en los cuatro pases, como
vimos, el Distrito Federal est representado en el Senado); sin embar-
go, en Venezuela est regulada una representacin senatorial por la
minora en cada estado, segn el sistema que establezca la ley. A su
turno, salvo Argentina, donde la eleccin de los senadores es indirecta,
a cargo de las Legislaturas provinciales, en los otros pases la eleccin
es directa, por el sistema mayoritario (Brasil y Mxico).
o. La organizacin del Poder Judicial en los estados federados. En la
Argentina es requisito establecido en la Constitucin nacional que
las provincias aseguren su administracin de justicia (a. 5), lo que impli-
ca la exigencia de sus respectivas Constituciones orgnicas de un Poder
Judicial local independiente.
En Brasil la Constitucin federal le otorga a los estados la potestad
de organizar su propia justicia, la que deber estar definida en la Cons-
titucin de cada estado, sobre la base de una ley orgnica de iniciativa
del Tribunal de justicia local (a. 125.1). Se potesta a los estados para
establecer la declaracin de inconstitucionalidad en relacin con la
Constitucin estadual, con la limitacin de no poder otorgar la legiti-
macin procesal a un solo rgano (a. 125.2). Est normada la creacin
de la justicia militar estadual, as como la justicia agraria para dirimir
conflictos sobre los fundos (aa. 125.3 y 4, y 126).
En Mxico el Poder Judicial de los estados se ejercer por los tribu-
nales que establezcan las Constituciones locales; la independencia de
los jueces que lo integran deber estar garantizada en el derecho local,
debiendo reunir los requisitos exigidos para ser integrantes de la Corte
Suprema; ellos sern designados por el Supremo Tribunal de Justicia
' de cada estado, preferentemente entre quienes hayan prestado servicios

con eficiencia y probidad en la administracin de justicia (a. 116.111); se
podrn crear tribunales de lo contencioso administrativo (a. 116.1V).
En Venezuela no est consagrada ni la autonoma ni la existencia
de un Poder Judicial estadual; ello est confirmado por Brewer-Caras,
quien afirma que "a pesar de la Constitucin del Estado venezolano
como una Federacin, el ejercicio de la administracin de justicia est
reservado al poder naciona1".275 Esta circunstancia, ms el hecho que a
los gobernadores los elige el presidente de la Repblica, hace que el
caso venezolano se constituya en un ejemplo menos tpico del federalis-
mo entre los que lucen en Latinoamrica.
p. La validez de la fe pblica en el federalismo. En Argentina "los
actos pblicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de
entera fe en las dems, y el Congreso puede, por leyes generales, deter-
minar cul ser la forma probatoria de estos actos y los efectos legales
que producirn" (a. 7).
En Brasil le est vedado a la nacin, a los estados, al Distrito Fede-
ral y a los municipios impugnar (recursar) la fe de los documentos p-
blicos (a. 19.11); esta norma implica el reconocimiento de la validez
de los actos pblicos en todo el territorio del pas cualquiera sea el lu-
gar donde se hubieren realizado.
En Mxico, en cada estado de la Federacin se dar entera fe y cr-
dito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos
los otros. El Congreso de la nacin, por medio de leyes generales pres-
cribir la manera de probar dichos actos y el efecto de ellos, sujetn-
dose a las bases siguientes: las leyes de un estado slo tendrn efecto
en su propio territorio; los bienes se regirn por el lugar de su ubica-
cin; las sentencias judiciales de un estado sobre derechos reales de
bienes ubicados en otro estado, slo tendrn fuerza ejecutoria en ste,
cuando as lo dispongan sus propias leyes; y las sentencias sobre dere-
chos personales slo sern ejecutadas en otro estado, cuando la persona
condenada se hallare sometida a esa jurisdiccin (a. 121.1, II y III).
Tambin tiene validez en los otros estados los actos del Estado Civil
y los ttulos profesionales ajustados o expedidos de acuerdo con las
leyes de otro estado (a. 121.IV y V).
En Venezuela los estados darn fe a los actos pblicos emanados de
las autoridades nacionales, de los otros estados y de los municipios, y
harn que se ejecuten (a. 16).
275 Op. cit., nota 37, p. 547.

q. La regionalizacin como instancia superadora y de modernizacin -

dentro del modelo federal. Una tendencia muy de nuestro tiempo, di-
rigida a superar el estrecho marco jurisdiccional determinado por las
divisiones territoriales histricas (estados, provincias o municipios), ha
llevado a reconocer la posibilidad institucional de crear "regiones metro-
politanas, aglomeraciones urbanas y microrregiones, constituidas por
agrupamientos municipales limtrofes, con el objeto de integrar la orga-
nizacin, planeamiento y ejecucin de funciones pblicas de inters
comn" (Brasil, a. 25.3). Adems de esta hiptesis, en el Brasil est pre-
vista la posibilidad de que la unin disponga por ley las condiciones
para integrar regiones, pertenecientes a un mismo complejo geoecon-
mico y social, dirigidas a reducir las desigualdades regionales (a. 43.1),
a partir de los siguientes incentivos: igualdad de tarifas, fletes, seguros
y otros costos; financiamiento de actividades prioritarias, exenciones
tributarias federales, prioridad para el aprovechamiento hdrico a favor
de regiones sujetas a secas peridicas (a. 43.2).
Sin embargo, esta nueva tendencia no fue la originaria posicin adop-
tada por las Constituciones histricas de Argentina y Mxico; en la
primera porque su a. 108 prohbe a las provincias celebrar entre s tra-
tados parciales de carcter poltico, con el inequvoco objeto de evitar
que ellas modifiquen el organigrama de la distribucin territorial del
poder en el Estado; en Mxico, en forma ms radical an, porque su
a. 117 les prohbe a los estados celebrar entre s todo tipo de alianza,
tratado o coalicin. Si bien en esos pases exigen la decisin de regio-
nalizar determinadas reas del desarrollo nacional, ello slo podr ser
realizado por actos institucionales del poder central.
En Venezuela el silencio de la Constitucin sobre una habilitacin de
esta naturaleza autoriza a interpretar que tambin le est negada a los
estados esa posibilidad.
r. Los territorios federales como remanentes de las entidades federativas.
En tres de los cuatro pases federales del continente, existen superfi-
cies territoriales no sujetas a la autonoma federativa (a un lado tambin
los Distritos Federales), las cuales estn sometidas a la organizacin que
sobre ellas disponga el Congreso nacional (Argentina, a. 07.27; Brasil,
a. 33; Venezuela, aa. 12 y 137.6). En Mxico todos los histricos terri-
torios federales se han convertido en estados.
En Brasil los territorios con ms de cien mil habitantes tendrn un
gobernador, designado por el Senado federal, y una Cmara territorial
con competencia deliberativa; tambin tendrn rganos judiciales y
miembros del Ministerio Pblico (a. 33.3). Adems, cada territorio ele-
gir cuatro diputados al Congreso federal (a. 45.2).
En Venezuela la ley podr establecer un rgimen jurdico especial
para aquellos territorios que, por libre determinacin de sus habitantes
y con la aceptacin del Congreso, se incorporen a la Repblica (a. 15).
El presidente de la Repblica nombra y remueve a los gobernadores
de los territorios (a. 190.17).
s. La intervencin de las entidades federativas en la reforma consti-
tucional. Salvo en la Argentina, los otros tres federalismos latinoameri-
canos incluyen en el proceso constituyente a las entidades federativas.
En Brasil dicha participacin est contemplada al reconocrsele a las
Asambleas Legislativas de los estados el derecho de proponer enmiendas
a la Constitucin siempre que las propongan ms de la mitad de dichos
cuerpos (a. 60.111). En Mxico, en cambio, la intervencin de los esta-
dos no es para la iniciativa, sino para aprobar las reformas introducidas
por el Congreso de la nacin, a cuyo efecto se necesita el voto favorable
de la mayora de las Legislaturas locales (a. 135). Por ltimo, en Vene-
zuela la intervencin es doble porque, por un lado, una cuarta parte
de las Asambleas Legislativas estaduales tienen la iniciativa para hacei
propuesta de enmiendas, en tanto que luego, aprobada por el Congre-
so, la enmienda debe ser ratificada, para entrar en vigor, por las dos
terceras partes de dichas Asambleas; dicho procedimiento est regulado
para las enmiendas parciales, en tanto que para la reforma general de
la Constitucin la intervencin estadual slo est sealada para la ini-
ciativa en caso de que sea incrementada, pues se requiere el voto de la
mayora absoluta de las Asambleas (aa. 245.1 y 5, y 246.1).
t. Conclusin. El federalismo latinoamericano muestra un proceso ine-
quvoco de "desfederalizacin". Como bien lo ha sealado Pedro J. Fras
en la Argentina, dicho proceso es una consecuencia directa del incre-
mento del predominio de los Ejecutivos centrales en los pases del rea,
confirmando la tesis escptica expuesta por Emile Giraud en 1938, de
que pudiera funcionar correctamente el federalismo en nuestro Conti-
nente.
Como destaca Fras, "el Poder Ejecutivo crece a partir de toda interre-
lacin que pueda preverse o reglarse, porque se convierte en adminis-
tracin, y la administracin es rea ejecutiva". A su vez, la dependencia
de los estados particulares crece, en relacin con el gobierno central,
en un rea cada vez ms amplia de supuestos.2T1 Si este fenmeno no
276 Introduccin al derecho pblico provincial, p. 62.

se revierte, a partir del establecimiento de la organizacin adecuada

que haga posible un sistema federativo cooperativo, dirigido a equili-
brar el conjunto de las energas recursivas, a favor de la totalidad del
sistema y, tambin, del crecimiento autosostenido de cada una de las
partes, el federalismo no ser la propuesta vlida que nuestros pases
necesitan, sino una manifestacin ms del nominalismo que caracteri-
za a la regin.
3. La distribucin territorial del poder y de la administracin en los

Estados unitarios
Est regulada del siguiente modo:

a. En Bolivia el territorio de la Repblica se divide polticamente en
departamentos, provincias, secciones y cantones. El gobierno departa-
mental estar a cargo de prefectos, que representan al Poder Ejecutivo
y tienen bajo su dependencia a subprefectos en las provincias y a co-
rregidores en los cantones (aa. 108 y 109).
b. En Colombia son entidades territoriales de la Repblica los de-
partamentos, las intendencias, las comisaras, los municipios. Los nuevos
departamentos pueden formarse a solicitud de las tres cuartas de los
consejos de la comarca que ha de formar el nuevo departamento, siem-
pre que ste tenga al menos 15,000 habitantes y 50 millones de renta
anual y que intervenga a tal fin, con dictamen favorable, el gobierno
nacional y el Consejo de Estado (a. 5.1 a 5). La ley proveer a la orga-
nizacin de estas unidades territoriales (a. 6). En cada departamento
habr un gobierno que ser al mismo tiempo agente del gobierno y jefe
de la administracin seccional (a. 181). Los bienes y rentas de las enti-
dades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas
garantas que las propiedades de los particulares (a. 183). En cada de-
partamento habr una asamblea departamental de eleccin popular for-
mada por diputados, y un gobernador nombrado y separado libremen-
te por el presidente de la Repblica (aa. 185, 187 y 120.4).
c. En Cuba el territorio nacional, para los fines polticos administra-
tivos, se divide en provincias y municipios, aunque la ley puede esta-
blecer otras divisiones (a. 100). Las asambleas de delegados del poder
popular son los rganos superiores locales (provinciales) de poder del
Estado; ellas se apoyan en la iniciativa y amplia participacin de la
poblacin y actan en estrecha coordinacin con las organizaciones so-
ciales y de masas (aa. 101 y 103). El Comit Ejecutivo Provincial es
elegido por dichas asambleas, que determinan, a su vez, la organiza-
cin, funcionamiento y tareas de las direcciones administrativas por ra-
mas de actividades econmicas y sociales (a. 105.ch y e). Las sesiones

de dichas asambleas se celebran ante el pueblo, salvo en casos referidos
a secretos de Estado o al decoro de las formas (a. 107). Hay adems co-
misiones permanente de trabajo, organizadas por ramas de la produccin
y de los servicios o por esferas de actividades, que auxilian a las asam-
bleas y a sus comits ejecutivos en sus respectivas actividades y en el
control administrativo y de las empresas locales (a. 110). El mandato
de los electores populares es revocable por sus electores (a. 112).
d. En Chile el gobierno y administracin interior del Estado se di-
vide en regiones, stas en provincias, las que a su vez se dividen en
comunas (a. 99). Cada regin ser gobernada por un intendente que
ser de exclusiva confianza del presidente de la Repblica y de acuer-
do con sus rdenes e instrucciones, porque es su agente natural e inme-
diato en el territorio de su jurisdiccin (a. 100). En cada regin habr
un concejo regional de desarrollo presidido por el intendente e integrado
por los gobernadores de las provincias respectivas, por un representante
de las Fuerzas Armadas y por representantes del sector privado, que
sern mayora en dicho Concejo (a. 101). El gobierno y administracin
de cada provincia estar a cargo de un gobernador de exclusiva con-
fianza del presidente de la Repblica y subordinado al intendente res-
pectivo (a. 105).
e. En la Repblica Dominicana habr en cada provincia un goberna-
dor civil, designado por el Poder Ejecutivo. La ley determinar el n-
mero, nombre y lmites de las provincias, as como su organizacin y
rgimen (aa. 5, 86 y 87).
f. En Ecuador para el gobierno seccional se establecen provincias,
cantones y parroquias. La ley determinar los requisitos para tener di-
chas calidades. En las provincias la funcin ejecutiva la ejerce un gober-
nador, en los cantones un jefe poltico y en las parroquias un teniente
poltico. Estas autoridades son dependientes de la funcin Ejecutiva
nacional (a. 119). Pero en cada provincia hay un poder autnomo cons-
tituido por un concejo provincial elegido por votacin popular; un
prefecto provincial, tambin elegido por el pueblo, es la autoridad eje-
cutiva, que preside el concejo, ambos cuerpos propondran el progreso
de las provincias y su vinculacin con los organismos centrales (a. 120).
Los concejos provinciales gozan de autonoma funcional econmica y
administrativa (a. 122).
g. En El Salvador, para la administracin poltica, se divide el terri-
torio de la Repblica en departamentos, cuyo nmero y lmites son
fijados por la ley. En cada departamento habr un gobernador y un
suplente nombrado por el rgano Ejecutivo, cuyas atribuciones son de-

terminadas por la ley (a. 200).
h. En Guatemala el territorio de la Repblica se divide para su ad-
ministracin en departamentos, y stos en municipios; la administracin
ser descentralizada y se formarn regiones de desarrollo entre varios
departamentos; las modificaciones a las regiones que establezca el Con-
greso no afectarn la autonoma municipal (a. 224). Las regiones que
se conformen de acuerdo con la ley, contarn con un concejo regional
de desarrollo urbano y rural, presidido por un representante del presi-
dente de la Repblica e integrado por los gobernadores de los depar-
tamentos que forman la regin, por representantes de los municipios,
y de las entidades pblicas y privadas que la ley establezca (a. 226). El
gobierno de los departamentos est a cargo de un gobernador nombra-
do por el presidente de la Repblica. En cada departamento habr un
concejo departamental, presidido por el gobierno, e integrado por los
alcaldes de todos los municipios y representantes de los sectores pblico
y privado con el fin de promover su desarrollo (aa. 227 y 228).
i. En Hait el territorio de la Repblica se divide y subdivide en de-
partamentos, en arrondissements, comunas, cuarteles y secciones comu-
nales, que estarn determinados en su organizacin por la ley (aa. 9
y 9.1). La seccin comunal es la ms pequea entidad territorial admi-
nistrativa de la Repblica que es administrada por un concejo de tres
miembros elegidos por sufragio universal; el concejo de administracin
de la seccin comunal es asistido por una asamblea (aa. 62, 63 y 63.1).
El Departamento es la ms grande divisin territorial que agrupa a los
arrondissements municipales; l constituye una persona moral y aut-
noma. Cada departamento es administrado por un concejo de tres miem-
bros elegidos por la asamblea departamental, cuerpo ste formado por
un representante de cada asamblea municipal; tienen acceso a sus deli-
beraciones los diputados y senadores departamentales; un representan-
te de cada asociacin profesional o sindical; el delegado departamental
y los directores del servicio pblico del departamento (aa. 76 a 80). Un
concejo interdepartamental, elegido cada miembro por las asambleas de-
partamentales, asiste al Ejecutivo nacional, y estudia con ste la plani-
ficacin y los proyectos de descentralizacin y desenvolvimiento del
pas. El concejo interdepartamental tambin asiste al Concejo de Mi-
nistros (aa. 87, 87.1, 87.2 y 87.3).
j. En Honduras el territorio nacional se dividir en departamentos
cuya creacin y lmites sern decretados por el Congreso nacional; los
departamentos se dividirn en municipios (a. 294).
k. En Nicaragua el territorio nacional se dividir para su administra-

cin en regiones, departamentos y municipios; la ley determinar la
extensin, nmero, organizacin, estructura y funcionamiento de los mis-
mos (a. 175).
/. En Panam el territorio del Estado se divide polticamente en pro-
vincias, stas en distritos, los que, a su vez, se dividen en corregimien-
tos; la ley podr crear otras divisiones polticas (a. 5). En cada provin-
cia habr un gobernador de libre nombramiento y remocin por el
Poder Ejecutivo: aqul ser el representante de ste en su circunscrip-
cin (cada gobernador tendr un suplente designado del mismo modo);
la ley determinar las funciones y deberes del gobernador (a. 249). Las
provincias tendrn el nmero de distritos que la ley disponga (a. 250).
En cada provincia funcionar un concejo provincial integrado por todos
los representantes de los corregimientos y otros representantes que, sin
voto, determine la ley (a. 251).
Cada corregimiento eligir un representante y su suplente por vota-
cin popular directa: durante cinco aos y pueden ser reelectos (a. 222).
En cada corregimiento habr una junta comunal para promover el desa-
rrollo de la comunidad, que estar integrada por el representante del
corregimiento -L-que la presidir y por cinco ciudadanos elegidos en
la forma que fije la ley (aa. 247 y 248).
m. En Paraguay, para la estructuracin poltica y administrativa de
la Repblica, el territorio se divide en departamentos: la ley establece-
r las autoridades delegadas del Ejecutivo nacional para el gobierno
departamental, sus funciones y atribuciones; tambin establecer la for-
ma de realizar la descentralizacin judicial y administrativa (a. 14).
n. En Per el gobierno local se ejerce a travs de las municipalidades
(que pueden ser provinciales y distritales) y de las regiones; stas se
constituyen sobre la base de reas contiguas integradas histrica, eco-
nmica, administrativa y culturalmente, pues conforman unidades geo-
econmicas (aa. 252 y 259); el plan de regionalizacin est orientado
a la descentralizacin. Los rganos de gobierno regional son la asam-
blea regional, el concejo regional, y la presidencia del concejo. La
asamblea est formada por personas electas por voto directo, por los al-
caldes provinciales de la regin, y por delegados de las actividades eco-
nmicas, sociales y culturales; pero los directamente elegidos no pueden
superar el 40% (a. 264). Las normas aprobadas por la asamblea regional
se elevan al Ejecutivo para su promulgacin y pueden ser vetadas por
dicho Poder (a. 267). Las regiones tienen autonoma econmica y ad-
ministrativa, disponen de los recursos propios indicados en la Constitu-
cin: bienes, rentas, recursos transferidos, impuestos cedidos, emprsti-
tos, redistribucin de rentas nacionales y fondo de compensacin regional

(aa. 121, 261, 262 y 263).
o. En Uruguay el gobierno y administracin de los departamentos,
con excepcin de los servicios de seguridad pblica, sern ejercidos por
una junta departamental y por un intendente municipal. Las juntas
departamentales se componen de treinta y un miembros, que duran
cinco arios en sus funciones (est sealado que existan tres suplentes);
ellos son elegidos directamente por el pueblo, por el sistema de ley de
lemas, asegurando al partido que elige al intendente la mayora de los
cargos de la junta (los restantes cargos se redistribuyen por el sistema
proporcional: aa. 262 a 272). En toda poblacin fuera de la planta ur-
bana de la capital del departamento, podr haber juntas locales, de cin-
co miembros, distribuidos en la misma proporcin poltica que las juntas
departamentales (a. 287). Como en Uruguay el gobierno departamental
es simbitico con el municipal, nos remitimos al estudio de este ltimo
para hacer all un anlisis ms detallado.
Son atribuciones de los cuerpos deliberativos de las unidades terri-
toriales (en Colombia la asamblea departamental; en Cuba las asambleas
provisionales y municipales del poder popular; en Chile y Guatemala
el concejo regional; en Panam el concejo provincial; en Per la asam-
blea regional; en Ecuador el Concejo provincial; en Hait la Asamblea,
y en Uruguay la Junta Departamental):
1) Reglamentar la prestacin de los servicios a su cargo (Colombia,
a. 187.1).
2) Ejercer la funcin legislativa que le delegue el gobierno nacional
(Per, a. 265.3; Uruguay, 173.1).
3) Programar y fomentar el desarrollo departamental (Colombia, a.
187.2 y 3; Chile, a. 102; Panam, a. 252.3 y 6; Per, a. 265.6).
4) Crear y suprimir municipios (Colombia, a. 187.4; Uruguay, a. 273.9).
5) Organizar la estructura departamental (Colombia, a. 187.5 y 8) y
crear establecimientos pblicos en el marco de la ley (Colombia, a.
187.6; Cuba, a. 105.e y f).
6) Expedir anualmente su presupuesto (Colombia, a. 187.7; Per, a.
265; Uruguay, a. 273.6).
7) Ejercer atribuciones de polica local (Colombia, a. 187.9).
8) Autorizar al gobernador a celebrar contratos (Colombia, a. 187.10).
9) Cumplir y hacer cumplir la legislacin emanada de los rganos
del Estado (Cuba, a. 105.a).
10) Revocar, suspender o modificar las disposiciones inconstituciona-
les emanadas de los rganos inferiores, o cuando afecten los intereses
generales del pas o de otras comunidades (Cuba, a. 105.c: potestad

jurisdiccional, sta, impropia de un rgano legislativo).
11) Elegir y revocar a jueces (Cuba, a. 105.h).
12) Controlar al comit o departamento ejecutivo (Cuba, a. 109.i;
Panam, a. 252.4; Uruguay, a. 273.4: a travs del Tribunal de Cuentas).
13) Proteger los derechos del ciudadano y de la legalidad socialista
(Cuba, a. 105.D.
14) Hacer efectiva la participacin de la comunidad en el progreso
econmico-social de la regin (Chile, a. 102).
15) Actuar como rgano de consulta del gobernador de la provincia
(Panam, a. 252.1).
16) Recomendar los cambios convenientes en las divisiones polticas
de la provincia (Panam, a. 252.5).
17) Elegir al concejo regional y a su presidente (Per, a. 265).
18) Crear impuestos (Uruguay, a. 273.3).
Son atribuciones de los rganos ejecutivos territoriales o departamen-
tales (en Bolivia, los prefectos; en Colombia, El Salvador, Repblica
Dominicana, Ecuador, Guatemala y Panam, los gobernadores; en Cuba,
los comits ejecutivos; en Hait, el concejo departamental; en Chile, el
intendente; en Per, el presidente del concejo regional):
a) Cumplir y hacer cumplir la legislacin que concierne al departa-
mento (Colombia, a. 194.1; Cuba, a. 116.b; Per, a. 268.5).
b) Ejecutar el presupuesto regional (Per, a. 268.2).
c) Dirigir la administracin departamental (Colombia, a. 194.2; Cuba,
a. 116.f, g y h; Hait, a. 83: administra los recursos financieros y rinde
cuenta a la asamblea departamental; Per, a. 268.3 y 4).
d) Ejercer la iniciativa legislativa en el mbito departamental (Co-
lombia, a. 194.3); y proceder a su promulgacin (Colombia, a. 194.7).
e) Reglamentar las normas de la asamblea regional (Per, a. 268.6).
f) Revocar por motivos de inconstitucionalidad los actos de los alcal-
des y revisar los de los concejos municipales, ponindolo en conocimien-
to del tribunal competente (Colombia, a. 194.8); la primera de estas
atribuciones implica el ejercicio de una potestad judicial a favor de un
departamento ejecutivo (algo poco apropiado en el concepto republi-
cano) y un cercenamiento a la autonoma municipal; en el mismo sen-
tido en Cuba tienen esta facultad los comits ejecutivos respecto de
actos de rganos de jerarqua inferior (a. 116.c y ch).
g) Formular la poltica de desarrollo de la regin (Chile, a. 100).
h) Fiscalizar los servicios pblicos (Chile, a. 100).
4. El rgimen municipal en Latinoamrica
A. Caracterizacin
El gobierno de la ciudad o de los mbitos territoriales delimitados,

con el objeto de la prestacin de servicios comunitarios que permitan
robustecer la integracin urbana y su correspondiente hbitat (con pres-
cindencia de que los municipios estn organizados en el marco de un
ejido urbano o de un partido o divisin territorial ms amplio), ha ido
encontrando en los textos constitucionales latinoamericanos, un reco-
nocimiento cada vez ms creciente, a partir de la toma de conciencia
de que la definicin institucional del gobierno de la unidad cvica me-
nor (que es el municipio), reviste una trascendencia equivalente a lo
relativo a la organizacin general del Estado. No hay organizacin del
todo sin organizacin de las partes que lo integran y viceversa.
A partir de estos conceptos introductores, podemos observar que en
Amrica Latina el tratamiento constitucional del municipio ha mereci-
do las siguientes orientaciones:
1) Meramente referencial, sin previsin en cuanto a la organizacin
y sin determinacin concreta sobre su posible autonoma. Tal es el
caso de Argentina, donde slo se predica el rgimen municipal como
condicin o exigencia para que las provincias encuentren garantizada
su autonoma institucional (a. 5). Esta magra referencia ha permitido
que la autonoma municipal no haya sido exigida como condicin ne-
cesaria para cumplir debidamente la referida clusula constitucional:
basta que exista algn tipo de rgimen municipal, ya que la Corte
Suprema ha sostenido, desde antao, "que las municipalidades no son
entidades polticas autnomas, ni la base del sistema de gobierno re-
presentativo y republicano federal" (F. 194.111).277 Sin embargo, nuevos
vientos se perciben en la doctrina de dicha Corte, puesto que reciente-
mente sostuvo en el caso de la municipalidad de Rosario, que el r-
gimen municipal de la Constitucin implica autonoma.
Lo cierto es que el explayamiento institucional del municipio argen-
tino se ha cumplido con el derecho pblico interno, a travs de su re-
gulacin bsica en las Constituciones provinciales, donde, generalmente,
est predicada su autonoma.
2) Reconocimiento de la autonoma municipal, con establecimiento
de bases para su organizacin en: Brasil, aa. 18 y 29 a 31: se debe te-
277 Citado por Gordillo, Agustn, Derecho municipal iberoamericano, Madrikl,

A.I.E.A.L., 1985.
ner en cuenta que la ley orgnica es dictada por la propia cmara mu-
nicipal, sin intervencin federal ni estadual; Guatemala, a. 253: del
texto constitucional no surge limitacin a la propuesta de autonoma;
Per, a. 252: la competencia municipal est establecida en la Consti-
tucin y aunque est previsto que la ley puede establecer otros campos
eompeticionales (a. 254.9), no se puede restringir la competencia fijada
en la ley suprema.
3) Reconocimiento formal de la autonoma municipal, restringida lue-
go a bases de diversos mecanismos de intervencin: Bolivia (aa. 200
a 206): en este pas la ley orgnica municipal dictada por el Congreso
restringe la proclama de autonoma; Costa Rica, a. 170: pero los acuer-
dos municipales estn sujetos a veto y los actos de disposicin a auto-
rizacin legislativa, aa. 173 y 174; Repblica Dominicana, a. 83: no
obstante que se les reconoce independencia, la ley fija sus atribuciones
(a. 84); Ecuador, a. 122: la autonoma que reconoce la Constitucin est
relativizada, pues la ley puede imponerle deberes y regulaciones al
desenvolvimiento municipal; El Salvador, a. 203: la autonoma recono-
cida lo es en el marco de un cdigo municipal y de la obligacin de
los municipios a colaborar con otras instituciones pblicas; Hait, a. 66:
la autonoma se encuentra limitada en la medida que un concejo tc-
nico formado por la administracin central asiste el desempeo de cada
concejo municipal (a. 71); Honduras, a. 298: la independencia municipal
se ejerce en el marco de la ley que la organiza y de los programas de
desarrollo nacional (aa. 296 y 299); Mxico, a. 115: el municipio es
libre pero est sometido a las prescripciones de las leyes estaduales
y de la Ley Federal de Desarrollo Urbano; el Ejecutivo federal y los go-
bernadores tienen el mando de la fuerza pblica municipal; Nicaragua,
a. 177: los municipios gozan de autonoma sin detrimento de las facul-
tades del gobierno central; Panam, a. 299: la autonoma municipal
est limitada porque sus autoridades tienen el deber de hacer cumplir
no slo toda la legislacin del Estado sino tambin los decretos y rde-
nes del Ejecutivo (a. 231); Paraguay, a. 17: la autonoma municipal es
nominal, no slo porque la ley define sus modalidades en lo poltico,
en lo jurdico, en lo econmico y en lo administrativo, sino porque los
municipios pueden ser intervenidos por el Ejecutivo (a. 23); Venezuela,
aa. 25 y 29: si bien la autonoma municipal comprende la eleccin de
sus autoridades, la libre gestin interna y la creacin, recaudacin e
inversin de impuestos, ella est limitada en el marco de la doble le-
gislacin federal y estadual (a. 26), sobre todo si se tiene en cuenta que
la ley les puede imponer un mnimo obligatorio de servicios (a. 30); sin
embargo, el hecho de que no se puedan impugnar los actos municipa-
les sino ante los jueces (a. 29), robustece el perfil autonmico de estos
entes pblicos.
4) Regulacin constitucional de las bases de la organizacin munici-
pal, sin reconocimiento de su autonoma: Colombia, a. 182: los depar-
tamentos ejercern sobre los municipios tutela administrativa; Chile,
aa. 107 a 111: adems de faltarles autonoma, los municipios chilenos
estn organizados corporativamente y sus cuerpos de gobierno son ele-
gidos por voto popular.
5) Confusin entre la distribucin territorial del poder y la asigna-
cin de funciones municipales: caso de Cuba (a. 105), donde las asam-
bleas provinciales y municipales del poder popular tienen funciones
equivalentes, no obstante que funcionen como cuerpos separados (estos
cuerpos se encuentran sometidos a la vinculacin jerrquica propia del
centralismo democrtico urbano). Tambin en el Uruguay existe una
notable superposicin entre el gobierno departamental y el municipal;
prueba de ello es que los departamentos unidades territoriales dentro
del sistema unitario uruguayo estn gobernados por juntas departa-
mentales y por intendentes (aa. 262 y ss.). En Uruguay la autonoma mu-
nicipal es relativa pues se sujeta a lo que disponga la ley orgnica de los
gobiernos departamentales (por inferencia del a. 273.11); adems, la
Cmara de Representantes puede revisar el ejercicio de las atribuciones
impositivas ejercido por las juntas departamentales por apelacin del
Poder Ejecutivo (a. 300), lo que implica, tambin, una hiptesis de res-
triccin de dicha autonoma.
B. Las bases de la organizacin del rgimen municipal
Segn se seala en las Constituciones del continente, son las siguientes:

En Bolivia, a partir de la autonoma del gobierno comunal, se esta-
blece que habr concejos municipales y alcaldes en los departamentos
y juntas municipales en las provincias, en las secciones y en los puertos.
Los miembros de dichos concejos y juntas sern electivos, segn el sis-
tema de lista incompleta, y durarn dos aos; los alcaldes sern elegidos
por dichos cuerpos (a. 200). Los concejos municipales departamentales
ejercen control sobre los provinciales; lo mismo ocurre con los respecti-
vos alcaldes (a. 202).
Mediante ley se dictaminar la jurisdiccin territorial municipal (a.
203), con lo cual est contemplada una importante restriccin a la pro-
clamada autonoma municipal.
En Brasil la creacin, incorporacin, funcin o desmembramiento de
municipios deber preservar la continuidad y unidad histrico-cultural
del ambiente urbano; ello se debe hacer por ley estadual, previa con-
sulta a las poblaciones interesadas (a. 18.3); los municipios se rigen por
leyes orgnicas aprobadas por las Cmaras municipales, en tanto respe-
ten la Constitucin federal y estadual; los prefectos, viceprefectos y
vereadores (integrantes de dichas Cmaras) sern electos por voto direc-
to y simultneo en todo el pas; habr un nmero de vereadores pro-
porcional a la poblacin de cada municipio; los vereadores son inviola-
bles por sus opiniones en el ejercicio de su mandato: ellos tendrn las
mismas incompatibilidades que los legisladores federales; los prefectos
sern enjuiciados ante los tribunales de justicia; previsin de iniciativa
municipal para la legislacin municipal (a. 29). La fiscalizacin del mu-
nicipio ser realizada por el Poder Legislativo municipal, mediante con-
trol externo y por los sistemas de control interno por parte del Ejecutivo
municipal, en los trminos de la ley (a. 31).
En Colombia, qued dicho, los municipios carecen de autonoma, pues
estn sujetos a la tutela departamental (a. 182); en cada distrito Munici-
pal habr un concejo municipal (de no menos de seis, ni ms de veinte
miembros, de acuerdo con la poblacin respectiva). Los concejos podrn
crear juntas administradoras locales para sectores territoriales, con dele-
gacin de funciones (a. 196). La ley puede establecer diversas catego-
ras de municipios, organizar a varios de ellos para atender las necesi-
dades de las reas metropolitanas: los respectivos concejos municipales
debern ser odos previamente. Las asambleas departamentales pueden
disponer la asociacin obligatoria de los municipios (a. 198). En todo
municipio habr un alcalde como agente del gobernador, que ser jefe
de la administracin municipal.
En Costa Rica el gobierno municipal est formado por un cuerpo de-
liberante integrado por regiones municipales de eleccin popular y de
un funcionario ejecutivo designado por la ley, que se denomina regidor
municipal. Cada distrito estar representado ante la municipalidad por
un sndico propietario (aa. 169 a 172), modalidad sta que certifica, tam-
bin, lo relativo de la autonoma municipal. Si las municipalidades no
revocan o reforman que han sido vetados por el gobierno central, deci-
dir en definitiva el Poder Judicial (a. 173).
En Cuba las asambleas municipales del poder popular son elegidas
y revocadas en su poder por voto del pueblo, encontrndose confundi-
das, simultneamente, las asambleas provinciales (aa. 102, 105, 111 y
112). Ellas eligen un comit ejecutivo que, a su vez, elige un presidente
(aa. 114 y 115).
En Chile la administracin local de cada comuna reside en una mu-
nicipalidad, constituida por un alcalde y por un concejo comunal; ellas
son corporaciones de derecho pblico, con personera jurdica y patri-

monio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comu-
nidad local. Una ley orgnica determinar sus atribuciones. El alcalde
es designado por el concejo regional de desarrollo respectivo, a propues-
ta en terna del concejo comunal, pudiendo los intendentes vetar dicha
terna: el presidente de la Repblica designa los alcaldes de los munici-
pios que la ley disponga. Est preceptuada la descentralizacin munici-
pal por parte de los alcaldes. Los concejos de desarrollo comunal, que
preside el alcalde, estn formados por representantes de las organizacio-
nes comunitarias, con excepcin de los sindicatos y de la administracin
pblica. La ley determinar las materias en las cuales la consulta a
dichos concejos, por parte del alcalde, es obligatoria (aa. 107 y 110).
En la Repblica Dominicana los municipios estn a cargo de ayunta-
mientos, cuyos regidores son elegidos cada cuatro arios, por voto popu-
lar, y su nmero es proporcional a la poblacin, sin que en ningn caso
puedan ser menos de cinco. Los extranjeros pueden desempearse en
dichos cargos en las condiciones que fije la ley. Tambin se eligen por
voto popular sndicos municipales, cada cuatro aos, en proporcin a la
poblacin (aa. 82 a 85).
En Ecuador cada cantn constituye un municipio, cuyo gobierno en-
contramos a cargo del concejo municipal, y cuyos miembros son elegidos
por votacin popular, directa y secreta; en los concejos de las capitales
de provincia y los dems que establezca la ley habr un alcalde electo,
quien preside el consejo, con slo voto dirimente (a. 121). Los munici-
pios pueden asociarse para alcanzar objetivos comunes. Las autoridades
municipales duran cuatro arios (aa. 123 y 124).
En El Salvador los municipios estarn regidos por concejos formados
por un alcalde, un sndico y dos o ms regidores, cuyo nmero ser pro-
porcional a la poblacin, que duran tres arios en sus funciones y pueden
ser reelegidos (a. 202). Los fondos municipales no podrn centralizarse
en el fondo general del Estado, ni emplearse sino en servicios para pro-
vecho de los municipios. Las municipalidades pueden asociarse o con-
certar entre ellas convenios cooperativos de inters comn. Para garanti-
zar el desarrollo y la autonoma econmica y social de los municipios, se
crear un fondo especial. Los concejos municipales rendirn cuentas
ante la Corte de Cuentas de la Repblica (a. 207).
En Guatemala el gobierno municipal ser ejercido por una corpora-
cin integrada por el alcalde, sndicos y concejales, todos elegidos por
voto popular y directo, en la forma y por el periodo que determine la
ley (a. 254). La ley clasificar las municipalidades en categoras, aten-
diendo a la realidad demogrfica, a la capacidad econmica, a su impor-
tancia poltica o al desarrollo cultural del municipio. El presupuesto

general del Estado distribuir el 8% entre las municipalidades del pas
a travs del Concejo de Desarrollo Urbano y Rural, con el objeto de que
sea utilizado en obras de infraestructura y servicios pblicos que no
puedan ser financiados por los municipios (aa. 256 y 257). Para la eje-
cucin de sus ordenanzas las municipalidades pueden crear su juzgado
de asuntos municipales y su cuerpo de polica.
En Hait existen secciones comunales y comunas. Las primeras son
los ms pequeos entes territoriales de la Repblica, que son adminis-
trados por un concejo de tres miembros electos por sufragio universal,
por cuatro arios y reelegibles; dichos concejos estn asistidos por una
asamblea de la seccin comunal (aa. 62 y 63). Las comunas son admi-
nistradas por concejos municipales de tres miembros electos por sufra-
gio universal; sus miembros duran cuatro arios y son reelegibles. A cada
concejo municipal lo asiste un concejo tcnico formado por la adminis-
tracin central. Los arrondisements son agrupamientos de varias comu-
nas municipales que forman una divisin administrativa diferente (aa.
66 a 75).
En Honduras la ley establecer la organizacin y funcionamiento de
las municipalidades y los requisitos para ser funcionario municipal (a.
296). El desarrollo econmico-social de los municipios debe formar parte
de los programas de desarrollo nacional: todo municipio tendr tierras
ejidales suficientes que le aseguren su existencia y normal desarrollo
(aa. 299 y 300).
En Mxico cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de
eleccin popular directa, sin ninguna autoridad intermedia entre l y el
gobierno del estado. Los presidentes municipales, regidores y sndicos
no electos directamente, no podrn ser reelegidos. Las legislaturas locales
pueden suspender ayuntamientos, declararlos desaparecidos o revocar
el mandato de sus miembros. Los municipios tienen formalidad jurdica
y manejan un patrimonio conforme a la ley. Las leyes de los estados
introducirn la representacin proporcional en la eleccin de los ayun-
tamientos (a. 115.1 a VIII).
En Nicaragua el municipio es la unidad-base de la divisin poltica
administradora del pas. La ley determinar su nmero y extensin; el
gobierno y la administracin de los municipios corresponde a las auto-
ridades municipales, y a los gobiernos municipales los elige el pueblo,
mediante sufragio universal, directo, libre y secreto. Las autoridades
municipales duran tres aos (aa. 176, 177 y 178).
En Panam la organizacin municipal ser democrtica y responder
al carcter esencialmente administrativo del gobierno local. Ningn ser-
vidor pblico municipal podr ser suspendido ni destituido por las auto-
ridades administrativas nacionales. En cada distrito habr un concejo
municipal integrado por los representantes de todos los corregimientos
elegidos dentro del distrito: no puede haber menos de cinco integrantes
en cada concejo; este cuerpo designar un presidente y un vicepresi-
dente de su seno. La ley puede establecer el sistema de sndicos espe-
cializados para prestar los servicios que aqulla establezca. Los munici-
pios de una provincia pueden unificar su rgimen, creando al efecto un
concejo intermunicipal (aa. 230 a 235). Los alcaldes y dos suplentes sern
elegidos por voto popular por el periodo de cinco aos, pero la ley pue-
de determinar que los designe el rgano Ejecutivo. En cada municipio
habr un tesorero que es elegido por el concejo, aunque la ley puede
disponer una auditora designada por la Contralora General de la Re-
pblica (aa. 238 y 239).
En Paraguay la ley podr establecer diferentes regmenes para la or-
ganizacin, gobierno y administracin de los municipios, atendiendo a
las condiciones de poblacin, desarrollo econmico, situacin geogrfica
y otros factores determinantes de su desenvolvimiento. Los municipios
de un mismo departamento podrn asociarse para determinados fines;
podrn formar mancomunidades interdepartamentales con igual objeto,
cuando medien intereses concordantes entre municipios de ms de un
departamento (aa. 19, 21 y 22). La autonoma de los municipios com-
prende la eleccin de sus autoridades, la libre gestin de las materias
de su competencia, la disposicin de sus bienes e ingresos, la responsa-
bilidad del gobierno y los recursos contra sus resoluciones (a. 17).
En Per las municipalidades son los rganos del gobierno local. La
administracin municipal se ejerce por los concejos municipales provin-
ciales, distritales y los que establezca la ley. Los alcaldes y regidores de
los concejos municipales son elegidos, en sufragio directo, por los veci-
nos de la respectiva jurisdiccin. El concejo municipal consta del nme-
ro de regidores que seale la ley, de acuerdo con la poblacin; es pre-
sidido por el alcalde. Las minoras se encuentran representadas cuando
los regidores son cinco o ms (aa. 252 y 253). Las municipalidades pro-
mueven, apoyan y reglamentan la participacin de los mismos en el de-
sarrollo comunal.
En Uruguay el gobierno y administracin de los departamentos (con
excepcin de los servicios de seguridad), sern ejercidos por una junta
departamental de tres miembros cada una y un intendente municipal,
elegidos directamente por el pueblo, por el sistema de lemas, que dura-
rn cinco aos, pudiendo los intendentes ser reelegidos por una sola
vez (se eligen tres suplentes por cada miembro de junta y cuatro por in-.
tendente). Pero la ley puede modificar el nmero de los miembros de las

juntas departamentales (aa. 267 a 271). La junta departamental ejerce
las funciones legislativas y de control en el gobierno departamental (a.
273). Los cargos de los miembros de las juntas departamentales sern ho-
norarios, y ellos y los intendentes estn sometidos a juicio poltico ante el
Senado por acusacin de criterio de votos de la junta: el Senado dispone
la remocin por los dos tercios de votos (aa. 295 y 296). Los decretos del
gobierno municipal que fueren contrarios a la Constitucin y a las leyes,
no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal Administrativo,
sern apelables ante la Cmara de Representantes, por un tercio de la
junta o por mil ciudadanos; en este ltimo caso la apelacin no tiene
efecto suspensivo si lo decretado aumenta las rentas departamentales;
el silencio de la Cmara despus de sesenta das de pospuesta la apela-
cin, implica el rechazo de la misma (a. 303).
En Venezuela los municipios constituyen la unidad poltica primaria
y autnoma dentro de la organizacin nacional. Ellos son personas ju-
rdicas y se rigen por las leyes orgnicas federales y las que de confor-
midad con aqullas dictan los estados. La ley podr establecer diversos
regmenes para la organizacin municipal, pero en todo caso ella ser
democrtica y responder a la naturaleza propia del gobierno local. Los
municipios podrn ser agrupados por distritos o por mancomunidades
para determinados fines de su competencia. Les est vedado a los mu-
nicipios: crear aduanas; gravar bienes de consumo antes que entren a
su territorio; el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni
gravarlos en forma diferente a los producidos en l; crear impuestos
sobre el ganado en pie y en los productos de la agricultura y la cra y
pesquera de animales comestibles con otros impuestos que no sean los
ordinarios (aa. 25 al 34). Los actos de los municipios no podrn ser im-
pugnados sino ante los rganos jurisdiccionales (a. 29, in fine).
C. Los cuerpos de gobierno municipales

1) Los cuerpos deliberativos municipales (concejos municipales en Bo-
livia, Per, Panam, Colombia, El Salvador, Guatemala y Costa Rica;
cmaras municipales en Brasil; ayuntamientos en Mxico y Repblica
Dominicana, y juntas departamentales en Uruguay) tienen las siguientes
atribuciones:
a) Dictar ordenanzas para el buen servicio de las poblaciones (Boli-
via, a. 201.1; Brasil, a. 30.1: con potestad de legislacin; Colombia, a.
197.1 y 2; El Salvador, a. 204.5; Guatemala, a. 253; Mxico, a. 115.11;
Per, a. 254; Uruguay, a. 273.1).
b) Aprobar el presupuesto municipal (Bolivia, a. 201.2; Colombia, a.

197.5; Costa Rica, a. 175; con aprobacin de la Contralora General; El
Salvador, a. 204.2; Per, a. 254.2; Uruguay, a. 273.2 y 6; Repblica Do-
minicana, a. 85).
c) Establecer impuestos (Bolivia, a. 201.4: previa aprobacin del Se-
nado; Brasil, aa. 30.11 y 156: a las tierras, a la trasmisin entre vivos, a
los combustibles, a los servicios de cualquier naturaleza, salvo a la circu-
lacin de mercaderas; Repblica Dominicana, a. 85: siempre que no
coliguen con los impuestos nacionales; El Salvador, a. 204.1; Guatemala,
a. 253.b; Panam, aa. 242 y 243; Per, a. 254.4; Uruguay, a. 273.3; Vene-
zuela, a. 29.3).
d) Realizar designaciones (Bolivia, a. 202.5: slo proponerlas; Colom-
bia, a. 197.6; El Salvador, a. 204.4; Guatemala, a. 253.a; Uruguay, a.
273.7).
e) Conocer por apelacin de las resoluciones de los alcaldes (Bolivia,
a. 202.6).
f) Complementar la legislacin federal y estadual que le concierna
(Brasil, a. 30.11: importante atribucin de carcter cooperativo; Mxico,
a. 115.11 y V: en general y particularmente en relacin con los planes
de desarrollo urbano).
g) Crear, organizar y suprimir distritos (Brasil, a. 30.IV y VIII: y dis-
poner el ordenamiento territorial; Uruguay, a. 273.9: nuevas juntas
locales).
h) Promover la proteccin del patrimonio histrico cultural local (Bra-
sil, a. 30.IX).
i) Disponer la organizacin interna municipal (Colombia, a. 197.3;
Guatemala, a. 253.c: el ordenamiento territorial; Per, a. 254.1).
j) Crear sociedades de economa mixta y otras empresas (Colombia,
a. 197.4; Panam, a. 244).
k) Autorizar contratos (Colombia, a. 197.7; Panam, a. 246: contratar
emprstitos; Per, a. 254.7; Uruguay, a. 273.8: otorgar concesiones para
servicios pblicos).
1) Dictar planes de desarrollo local (El Salvador, a. 206; Per, a.
254.8).
m) Destituir a los miembros de las juntas locales (Uruguay, a. 273.5).
n) Hacer uso del crdito pblico (Venezuela, a. 33).
2) Los rganos ejecutivos municipales (alcaldes en Bolivia, Guatema-
la y Per; prefectos en Brasil; presidentes municipales en Mxico; presi-
dente del concejo en Panam; intendente en Uruguay) tienen las si-
guientes atribuciones:
a) El ejercicio de la polica en diversas materias (Bolivia, a. 205: abas-

tecimiento, salubridad, urbanismo, cultura, moral pblica, asistencia so-
cial; Brasil, a. 30: servicios pblicos de inters local, educacin y salud;
Guatemala, a. 253.c: atender los servicios pblicos; Mxico, a. 115.111:
atender los servicios pblicos de agua y alcantarillado, alumbrado, lim-
pieza, mercados, panteones, rastro, calles y seguridad; Paraguay, a. 18:
ejercer competencia en materia de urbanismo, abasto, educacin y cul-
tura, asistencia sanitaria y social, montepo, trnsito, turismo, inspeccin
y polica municipal; Per, a. 254.6: dispuesto en forma general, y en
particular en zonificacin y urbanismo, educacin, cultura, recreacin y
deportes, turismo y conservacin histrica y arqueolgica, cementerios
a. 255; Uruguay, a. 275.9: velar por la salud pblica y la instruccin
en sus diversos niveles; Venezuela, a. 30: en materia de urbanismo, abas-
to, circulacin, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares
de crdito y turismo).
b) Recaudar e invertir las rentas municipales (Bolivia, a. 205.8; Hait,
a. 73; Mxico, a. 115.1V y V; Panam, a. 240.2; Per, a. 254.3).
e) Negociar emprstitos (Bolivia, a. 205,g).
d) Nombrar y remover a los corregidores y dems funcionarios mu-
nicipales (Panam, a. 240.3); designar a los miembros de las juntas lo-
cales y dems funcionarios (Uruguay, a. 275.5 y 8).
e) Designar los bienes sujetos de expropiacin, con anuencia de la
junta departamental (Uruguay, a. 275.7).
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Edicin al cuidado de Ral MknquEz RomEno

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Impreso y hecho en Mxico

Los prembulos en las Constituciones latinoamericanas 9

LOS PRESUPUESTOS BSICOS PARA LA ORGANIZACIN

1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la

A. Constituciones que omiten toda referencia a la democracia

5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoameri-

6. La Iglesia catlica y los dems cultos oficiales y sus relaciones

9. La formacin del derecho internacional en Latinoamrica: la

LA CONSAGRACIN DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

1. El Estado social en Latinoamrica como un orden econmico

A. La proteccin de la salud . 105

G. La proteccin de las comunidades indgenas . 123

3. El Estado social en Latinoamrica como un sistema de parti-

1. El principio de limitacin .. .. 155

A. La declaracin de inconstitucionalidad 187

5. El principio de estabilidad 236

A. La reforma de la Constitucin 236

LA FORMA DE GOBIERNO EN LATINOAMRICA

1. El presidencialismo en Latinoamrica .. .. 263

A. Desenvolvimiento institucional 263

2. La organizacin y funcionamiento del Poder Judicial en Am-

A. Consideraciones generales 359

LA DESCENTRALIZACIN DEL PODER EN EL MBITO

3. La distribucin territorial del poder y de la administracin en

1. Obras generales 427

2. Obras generales por pases 429

3. Bibliografa temtica 454

A. Derecho procesal constitucional 454

U. Reforma agraria 523

LOS PREMBULOS EN LAS CONSTITUCIONES

La doctrina constitucional ha venido discutiendo sobre el valor jurdico

2. Invoca la representacin de los corregimientos de la Repblica

Eliminar toda discriminacin entre la poblacin (Hait; Per: exen-

4. Declaran a la familia como clula bsica de la sociedad y raz de

a Dios; adems, en 1966 el Concordato firmado por el gobierno con la

LOS PRESUPUESTOS BSICOS PARA LA ORGANIZACIN

1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la

A. Constituciones que omiten toda referencia a la democracia

LOS PRESUPUESTOS BSICAS PARA LA ORGANIZACIN

1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la

Casi sin excepcin, y a pesar de la diversidad de frmulas como ella

* En lo sucesivo la palabra artculo aparecer abreviada simplemente como a.;

sivamente en la nacin..." es la frmula utilizada por: Colombia (a. 2),1

1 Sostiene Schica que si la Constitucin de Colombia hablara de "soberana

2. El carcter nominal o semntico de los Constituciones

De acuerdo con la recordada clasificacin de Loewenstein tenemos que

ca, los que presentan los casos paradigmticos de Constitucin semntica

2 La diferenciacin entre Constituciones normativas, nominales y semnticas, ha

cabe duda, un nivel de pluralismo poltico y de participacionismo civil,

3. La forma republicana representativa de gobierno como modalidad

La unanimidad de las Constituciones latinoamericanas consagra a la

" En el libro colectivo La teora poltica y la transicin democrtica, Jos Nun

tinente), as como con la responsabilidad de los funcionarios pblicos

4 Constantineau, Albert, Tratado de la doctrina de facto, Buenos Aires, Depalma,

nien:e que ese texto se constituya en modelo a ser imitado en nuestro

5 En Colombia, la no inclusin del derecho de resistencia a la opresin en el

texto de la Constitucin, ha tenido el sentido de no justificar el apasionamiento de

Estatuyen tambin la responsabilidad y la alternancia de los funcio-

tacin u omisin en el ejercicio de sus funciones, por parte de los