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Cieza - El Servicio Civil Peruano PDF
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ANTECEDENTES,MARCONORMATIVOACTUALY
DESAFOSPARALAREFORMA
GerenciadePolticasdeGestindeRecursosHumanos
SERVIR
Diciembre2011
INDICE
INTRODUCCIN................................................................................................................5
1. ELSERVICIOCIVILENELPER............................................................................7
1.1 LasReformasdelServicioCivilenelPer........................................................11
1.1.1 Primerciclodereformas:cierredelacarreraadministrativa,expansinde
nuevasmodalidadesdecontratacinynuevasformasdeingresosenla
administracinpblica..............................................................................12
1.1.2 Segundociclodereformas:ModernizacindelEstado............................16
1.1.3 Tercerciclodereformas:Institucionalidadpblica..................................18
1.1.4 Cuartociclodereformas:ReformadelServicioCivilCreacindela
AutoridadNacionaldeServicioCivil.........................................................24
1.2 LosActoresInvolucradosenelServicioCivilPeruano.....................................29
1.2.1 ActoresdelSistemadeGestindeRecursosHumanos............................29
1.2.2 Otrosactoresinvolucrados.......................................................................31
2. LOSREGMENESLABORALESYLASCARRERASESPECIALESENELPER.........35
2.1 LacarreraadministrativaenelPer................................................................35
2.1.1 Organizacindelacarrera........................................................................36
2.1.2 Grupodedirectivos/funcionarios...........................................................38
2.1.3 Losprocesosdegestinderecursoshumanos.........................................40
2.2 ElRgimenLaboralPrivado..............................................................................62
2.2.1 Organizacindelrgimenprivado............................................................62
2.2.2 Losprocesosenelrgimenprivado..........................................................63
2.3 ElRgimenEspecialdeContratacinAdministrativadeServicios..................69
2.3.1 Organizacindelrgimenadministrativodeservicios.............................69
2.3.2 Procesosenelrgimendelcontratoadministrativodeservicios............71
2.4 LasCarrerasEspeciales.....................................................................................76
2.4.1 Lacarreradelosprofesionalesdelasalud...............................................76
2.4.2 Lacarreradelostcnicosyauxiliaresasistencialesdelasalud...............80
2.4.3 Lacarrerapblicadelprofesoradoylacarrerapblicamagisterial.........81
2.4.4 Lacarreradelosdocentesuniversitarios.................................................90
3. AUTORIDADNACIONALDELSERVICIOCIVILSERVIR......................................94
1
3.1 Elpuntodepartida:ausenciadeunapolticadegestinderecursoshumanos
94
3.2 CreacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivil........................................99
a. Capacitacin............................................................................................101
b. Rendimiento............................................................................................102
c. Profesionalizacindelcuerpodirectivo..................................................103
d. Resolucindecontroversias...................................................................103
3.3 AccionesdesarrolladasporSERVIR................................................................105
4. LOSDESAFOSPARALAREFORMADELSERVICIOCIVIL.................................109
Bibliografa....................................................................................................................116
Consultoras..................................................................................................................118
MarcoLegal..................................................................................................................119
Anexos..........................................................................................................................123
2
ABREVIATURAS
BCR BancoCentraldeReserva(institucin)
BID BancoInteramericanodeDesarrollo(institucin)
BNP BibliotecaNacionaldelPer(institucin)
CAFAE Comit de Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo (concepto
remunerativo)
CAP CuadrodeAsignacindePersonal(instrumentoadministrativo)
CAS ContratoAdministrativodeServicios(modalidadcontractual)
CITE ConfederacinIntersectorialdeTrabajadoresEstatales(institucin)
CGR ContraloraGeneraldelaRepblica(institucin)
CGTP ConfederacinGeneraldeTrabajadoresdelPer(institucin)
CONASEV ComisinNacionalSupervisoradeEmpresasyValores(institucin)
COSEP ConsejoSuperiordelEmpleoPblico(institucin)
CTE ConfederacinNacionaldeTrabajadoresEstatales(institucin)
CTS CompensacinporTiempodeServicio(beneficioremunerativo)
DGSC DireccinGeneraldelServicioCivil(institucin)
DL DecretoLey(normajurdica)
DLeg DecretoLegislativo(normajurdica)
DS DecretoSupremo(normajurdica)
ESAP EscuelaSuperiordeAdministracinPblica(institucin)
ESSALUD SeguroSocialdeSalud(institucin)
FAG FondodeApoyoGerencial(modalidadcontractual)
FMI FondoMonetarioInternacional(institucin)
GG GobiernoGeneral(niveldegobierno)
INAP InstitutoNacionaldeAdministracinPblica(institucin)
INDECOPI InstitutoNacionaldeDefensadelaCompetenciaydelaProteccindela
PropiedadIntelectual(institucin)
INPE InstitutoNacionalPenitenciario(institucin)
IPAP InstitutoPeruanodeAdministracinPblica(institucin)
IPSS InstitutoPeruanodeSeguridadSocial(institucin,ahoraESSALUD)
LOPE LeyOrgnicadelPoderEjecutivo(normajurdica)
LMEP LeyMarcodelEmpleoPblico(normajurdica)
MEF MinisteriodeEconomayFinanzas(institucin)
MIMDES MinisteriodelaMujeryDesarrolloSocial(institucin)
MINAM MinisteriodelAmbiente(institucin)
MINEDU MinisteriodeEducacin(institucin)
MININTER MinisteriodelInterior(institucin)
MINSA MinisteriodeSalud(institucin)
MOF ManualdeOrganizacinyFunciones(instrumentoadministrativo)
MTPE MinisteriodeTrabajoyPromocindelEmpleo(institucin)
OIOE OficinadeOrganismoseInstitucionesdelEstado(institucin)
OCA OrganismoConstitucionalmenteAutnomos(institucin)
ONP OficinadeNormalizacinPrevisional(institucin)
OSCE OrganismoSupervisordelasContratacionesdelEstado(institucin)
OSINERGMIN OrganismoSupervisordelaInversinenEnergayMinera(institucin)
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
3
(institucin)
OSITRAN OrganismoSupervisordelaInversinenInfraestructuradeTransportede
UsoPblico(institucin)
PAP PresupuestoAnalticodePersonal(instrumentoadministrativo)
PBI ProductoBrutoInterno(indicador)
PCM PresidenciadelConsejodeMinistros(institucin)
PIA PresupuestoInstitucionaldeApertura(instrumentoadministrativo)
PIM PresupuestoInstitucionalModificado(instrumentoadministrativo)
PNUD ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(institucin)
PROMPERU Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo
(institucin)
RIN ReservasInternacionalesNetas(indicador)
RM ResolucinMinisterial(normajurdica)
ROF ReglamentodeOrganizacinyFunciones(instrumentoadministrativo)
ROSSP RegistrodeOrganizacionesSindicalesdeServidoresPblicos(institucin)
SAPFP Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(institucin,ahorapartedelaSBS)
SBS SuperintendenciadeBanca,SegurosyAFP(institucin)
SENAMHI ServicioNacionaldeMeteorologaeHidrologadelPer(institucin)
SENASA ServicioNacionaldeSanidadAgraria(institucin)
SERVIR AutoridadNacionaldelServicioCivil(institucin)
SNP ServiciosNoPersonales(modalidadcontractual)
SUNARP SuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPblicos(institucin)
SUNASS SuperintendenciaNacionaldeServiciosySaneamiento(institucin)
SUNAT SuperintendenciaNacionaldeAdministracinTributaria(institucin)
SUTEP SindicatonicodeTrabajadoresdelaEducacindePer(institucin)
TLC TratadodeLibreComercio(acuerdocomercial)
4
INTRODUCCIN
Enelcasoperuano,lagestindelosrecursoshumanossehacaracterizadoporlafalta
de una planificacin y direccin coherente que permita contar con un servicio civil
eficaz y orientado hacia el ciudadano. La complejidad de la gestin de los recursos
humanos en el sector pblico, producto de la coexistencia de distintos regmenes
laboralescondiferentesreglasdejuego,ladistorsindelsistemaderemuneraciones,
el abuso de contrataciones temporales, la alta dispersin legislativa existente, la
ausenciadeunenterectorpor16aosylaausenciadeunapolticadeEstadoenesta
materia,hageneradolanecesidaddeunanuevareformaintegraldelserviciocivilque
permitamejorarlaadministracindelosrecursoshumanosenelEstado.
1
En Junio de 2008, mediante Decreto Legislativo N 1023, se crea la Autoridad Nacional del Servicio
Civil,comoentidadrectoradelsistemaadministrativodegestinderecursoshumanos.
2
Seestableceunadistanciarespectodeltrminoempleopblico,utilizadoanteriormenteparadesignar
al sistema de gestin de personas que trabajan en el Estado, donde predominaba un nfasis en los
derechos de los trabajadores y se otorgaba poca relevancia a los deberes de quienes trabajan en el
Estadohacialasociedad.
3
ApartirdelapromulgacindelDecretoLegislativoN1023.
4
Echebarra,K.(2004).
5
Los intentos de reforma del servicio civil peruano han tenido ciertos logros, pero el
balancegeneralnohasidopositivo.Alafechanosehalogradoconsolidarunareforma
estructuraldelserviciocivil.Losprimerosintentosdereformaainiciosdelosnoventa
han apuntado a reducir el tamao del Estado y redefinir su papel. Posteriormente,
hubo intentos de hacer eficiente la gestin de las polticas de administracin de los
recursos humanos, pero fracasaron debido principalmente a los costos polticos y
econmicos.5 La inexistencia de un rgano rector que permita dar coherencia y
sostenibilidadalaspolticasdegestinderecursoshumanosdiolugaraunsistemaen
el que confluyen diferentes regmenes laborales y contractuales de los servidores
pblicos (rgimen laboral pblico, rgimen laboral privado, rgimen especial CAS,
regmenes especiales), con distintas reglas de juego, crecimiento inercial del nmero
deservidorespblicosyunsistemadecompensacionesinequitativoanivelinternoy
externo(alinteriordeunamismaentidadpblicayentreentidadespblicasyniveles
degobierno).6
Enel2008secrealaAutoridadNacionaldelServicioCivilSERVIR7comoorganismo
tcnico especializado y rector del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos
Humanos del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar la poltica del
Estado respecto del Servicio Civil en materia de organizacin del trabajo y su
distribucin,gestindelempleo,rendimientoyevaluacin,compensacin,desarrollo
y capacitacin, entre otros. Una de sus funciones centrales est relacionada con la
elaboracin de propuestas normativas del Sistema, incluyendo la propuesta de un
modelodeServicioCivilparalareforma.
ParaeldesarrollodelaspolticasdelEstadorespectodelServicioCivilseestablecetres
grandes fases: 1) compilacin y ordenamiento de normas sobre el Servicio Civil y
conceptos remunerativos transversales a la administracin pblica, as como la
elaboracin del proyecto de decreto supremo con el Texto nico Ordenado de las
normas relacionadas al Servicio Civil; 2) investigacin y anlisis de la realidad actual
del Servicio Civil peruano y de los diferentes modelos a nivel internacional para
sustentarlaspropuestasaplicablesalcontextoperuano,y3)desarrollodelModelode
Servicio Civil para el Per, adoptando una estrategia de diferenciacin segn las
necesidadesdelosdiferentesgruposocupacionales.
Este documento forma parte de los productos previstos en la segunda fase del
desarrollodelaspolticasdeEstadorespectodelServicioCivilyapuntaaestablecerel
punto de partida en el conocimiento sobre el desarrollo y situacin en que se
encuentraelServicioCivilperuano.Eldocumentosedivideencuatrograndespartes:
(i)primerosepresentanlasprincipalesreformasporlasquehatransitadoelServicio
5
Ugarte,M.(2011)
6
SERVIR(2011)
7
A fines del 2007, se otorgal Poder Ejecutivo la facultad de legislar para aprovechar los efectos del
TratadodeLibreComercioconlosEstadosUnidos,afindeimpulsarmedidasparalamodernizacindel
Estadoylamejoradelacompetitividaddelsectorpblico.Enestecontexto,seexpidieron99decretos
legislativos,crendose,atravsdelDecretoLegislativoN1023,laAutoridadNacionaldeServicioCivil.
6
CivilenelPer,desdelosaosnoventahastalacreacindelaAutoridadNacionalde
ServicioCivil;(ii)segundosedescribenlosdiferentesregmeneslaboralesvigentesen
la administracin pblica; (iii) tercero se describen las acciones que ha venido
desarrollandoSERVIRdurantelosltimostresaos;y,cuartosepresentanalgunosde
losdesafoscentralesparalareformaactualdelServicioCivil.
1. ELSERVICIOCIVILENELPER
Desde1937,enelPerexistenentidadesencargadasanivelcentraldelagestinde
los recursos humanos del sector pblico y delmarco legal relativo a esta gestin. En
eseaosecrealaIntendenciaGeneraldeHaciendaadscritaalMinisteriodeHacienda,
encargada del manejo de la administracin pblica y de la creacin del Sistema de
Escalafn y Pensiones. Posteriormente, la Intendencia General de Hacienda fue
denominadaDireccinGeneraldelServicioCivilyPensionesytraspasadaalMinisterio
deJusticiayCulto(hoyendaMinisteriodeJusticia).
En 1950, la Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil y su reglamento8 definen y
norman por primera vez y de manera integral la carrera administrativa en el Per.
Estasnormasregularonlosdeberesyderechosdelosempleadospblicos,elingreso
de personal bajo la modalidad de concurso a travs de un examen oral y escrito, el
escalafn,laclasificacindelpersonalentresgrupos(oficiales,auxiliaresyayudantes),
ylacategorizacindelostrabajadorespblicossegnsutipoderelacincontractual
(empleadosdecarrera,acontrata,adscritosydeservicio).Estasnormasnoincluyeron
aspectosrelacionadosaremuneracioneseincentivos.
Adicionalmente,seleconfierealaDireccinGeneraldelServicioCivilyPensiones,la
rectora del servicio civil y la responsabilidad de velar por el cumplimiento de los
aspectos relacionados con los derechos y obligaciones de los empleados pblicos y
pensionistas, as como de resolver en primera instancia los conflictos. Asimismo, se
cre el Consejo Nacional del Servicio Civil,9 cuyas atribuciones fueron velar por el
estricto cumplimiento de la normatividad, proponer al Poder Ejecutivo las
modificaciones pertinentes, atender reclamos de los servidores y resolver las
resolucionesdisciplinarias.
7
el Instituto Nacional de Administracin Pblica INAP, nueva entidad rectora de la
administracin pblica,10 cuya misin era administrar los sistemas de personal,
racionalizacin, capacitacin y abastecimiento. En 1989, se adscribi el INAP,11 como
rganoautnomo,alaPresidenciadelaRepblica,yseleotorgasujefelacategora
deMinistroconderechoavozenlassesionesdelConsejodeMinistros.SibienelINAP
dictunaseriededisposicionesrelacionadasalagestindelpersonaldelEstadoyala
gestin institucional,12 los asuntos remunerativos del personal del Estado seguan
siendodefinidosporelMinisteriodeEconomayFinanzas.
En materia remunerativa, entre los aos 1969 y 1973, se busc establecer criterios
tcnicosuniformesparafijarlasremuneracionesentodoelsectorpblico,dadoque
hasta esa fecha cada sector tena su propia regulacin sobre la materia, generando
desigualdad.13Posteriormente,enelao1978,secomplementaronestasmedidascon
la aprobacin del Rgimen de Remuneraciones a todos los trabajadores de la
Administracin Pblica,14 el cual define remuneracin como la compensacin
econmicaqueseotorgaporlaprestacindeserviciosenlaAdministracinPblica.
Asimismo, establece los componentes de la remuneracin (ver Cuadro 1) y una
estructura remunerativa dividida en 8 grados, cada uno de los cuales divididos, a su
vez,en5subgrados(verGrfico1).
Cuadro1
ComponentesdelaRemuneracinenelSectorPblicosegn
DecretoLey22404
Componentesdela
Conceptos
Remuneracin
RemuneracinBsica Compensacinprincipalynivelremunerativo
fundamental
Remuneracincomplementaria Bonificaciones:personal,familiar,por
deltrabajador promocin,porretardoenelascensoy
transitoriapensionable
Remuneracincomplementaria Porresponsabilidaddirectiva,portrabajo
delcargo altamenteespecializado,porasesora,por
estrategiadedesarrolloregional
RemuneracinEspecial CTS,porenseanza,porhorasextraordinarias,
porservicioexteriordelaRepblica,por
10
CreadamedianteDecretoLeyN20316.
11
MedianteDecretoLegislativo560.
12
El INAP dict disposiciones relacionadas al Manual de Clasificacin de Cargos del Sector Pblico,
disposiciones sobre asistencia, ingreso, desplazamiento, capacitacin, rgimen disciplinario y normas
sobreelReglamentodeOrganizacinyFunciones,ManualdeOrganizacindeFuncionesyPresupuesto
AnalticodePersonal.
13
DireccinGeneraldeGestindelDesarrollodeRecursosHumanosdelMINSA,2009,p.34
14
Decreto Ley N 22404 que establece el rgimen de remuneraciones a todos los trabajadores de la
AdministracinPblica.
8
Componentesdela
Conceptos
Remuneracin
condicionesdetrabajo,porfuncincontralora,
porriesgodevida,gratificaciones,directorio,
propinayreenganche
Remuneracindelempleado
Parapersonalcontratadooeventual
eventual
Fuente:DL22404
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Grfico1
EstructuradelaremuneracinenelsectorpblicosegnelDLN22404
Subgrado5
Subgrado4
Subgrado3 Grado8
Subgrado2
Subgrado1
.
.
.
Subgrado5
Subgrado4
Subgrado3 Grado1
Subgrado2
Subgrado1
Fuente:DL22404
Elaboracin:GPGRHSERVIR
15
ParamayordetalleverlosArtculos58y59delaConstitucinPolticadelPerde1979.
16
VerArtculo39delaConstitucinPolticadelPerde1993.
17
ComisinMultisectorial,2001,p.17
9
Conelfindemejorarlaeficienciadelaadministracinpblica,en1984sedictalaLey
de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Pblico,18 la cual
recogelaesenciadelaLeydelEstatutoyEscalafndelServicioCivilysureglamento.19
El Reglamento de la Carrera Administrativa aprobado por el DS 00590PCM,20
establecelassiguientesdisposiciones:
Lacarreraadministrativaseestructuraporgruposocupacionalesyniveles:
- Cuatro grupos ocupacionales (profesionales, tcnicos y auxiliares), sin
consideraralosfuncionariosdirectivoscomopartedelacarrera
- Catorcenivelesremunerativos
Mayoresrequisitosparaingresaralaadministracinpblica,comoporejemplode
estudiosprimariosaeducacinsecundariacompleta;
El principio de mrito para el ingreso a la carrera y, en consecuencia, la
obligatoriedaddeconcursospblicos;
Tiempomnimodeservicios(antigedad)comorequisitoparaelascenso;
Lacapacitacincomorequisitoparaelascenso.
Hasta los aos noventa la Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil21 y su
reglamento22 y la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del
Sector Pblico23 fueron los principales intentos de ordenamiento del servicio civil
peruano;sinembargo,durantelosprximosaoselPerexperimentarunaseriede
cambios, que tendrn como consecuencia el fracaso de este primer intento de
organizaradecuadamenteelserviciocivil.
Cuadro2
ComponentesdelaRemuneracinenelSectorPblicosegnDecretoLegislativo276
Componentesdela Conceptos
18
DecretoLegislativoN276aprobadoel24demarzode1984.NosederogelDecretoLeyN11377
debidoaquefuetomadocomobase.
19
DecretoLeyN11377ysureglamentoD.SN522promulgadosen1950.
20
La implementacin del Reglamento Inicial del Decreto Legislativo N 276 aprobado mediante el DS
01885PCMfuenula.
21
DL11377.
22
DS522.
23
DLeg.276.
10
remuneracin
Haberbsico Deacuerdoalcargoodeacuerdoacadanivelde
carrera.
Bonificaciones Personal,familiaryladiferencial.
Beneficios Asignacinporcumplir25y30aosdeservicios,
aguinaldos(porfiestaspatriasynavidad)yCTS
Fuente:DecretoLegislativo276
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Grfico2
EstructuradelaRemuneracinenelSectorPblicosegnelDLeg276
Fuente:DecretoLegislativo276
Elaboracin:GPGRHSERVIR
1.1 LasReformasdelServicioCivilenelPer
Esta seccin explica los cuatro ciclos de reforma del servicio civil peruano, desde los
aos noventa hasta la actualidad. El primer ciclo explica el cierre de la carrera
administrativa y laexpansin de nuevas modalidades de contratacin;el segundo,la
modernizacin del Estado y la propuesta de una nueva carrera administrativa; el
tercero,lainstitucionalidadpblicaylasnormassobreticaeintegridadpblica;yel
cuarto ciclo explica la reforma del Estado y la creacin de la Autoridad Nacional del
ServicioCivil.
11
1.1.1 Primer ciclo de reformas: cierre de la carrera administrativa, expansin de
nuevas modalidades de contratacin y nuevas formas de ingresos en la
administracinpblica.
Ainiciosdelosnoventa,lacrisiseconmicadelpasyelsobredimensionamientodel
Estado hicieron necesario redefinir el rol del Estado, implementndose un Plan de
EstabilizacinMacroeconmicabasadoenlasmedidaspromovidasporelConsensode
Washington.24 Entre las principales acciones del Plan de Estabilizacin
Macroeconmicaseencontraban,enmateriaeconmica,laliberalizacineconmicay
lasprivatizacionesy,enmateriadeempleo,laflexibilizacindelmercadolaboral.Esta
ltimamedidatrajocomoconsecuenciacambiossignificativosenlalegislacinlaboral
atravsdelaaprobacindelaLeydeFomentodelEmpleoysuReglamento,25elcual
tuvocomoobjetivoflexibilizarelmarcolegalrgidoquecaracterizabaanuestropasen
materiadetrabajoypropiciarunalegislacinflexiblequepermitieraunmayoracceso
altrabajo.
ComopartedelaredefinicindelroldelEstado,en1993fueaprobadalaConstitucin
Polticavigente,lacualtieneunaorientacinafavordellibremercado,peromantiene
uncaptuloespecialmentededicadoalafuncinpblicabajolospreceptoscontenidos
en la Constitucin de 1979. Particularmente, la Constitucin de 1993, cambi
totalmente el panorama de la legislacin laboral, al establecer en su artculo 27, en
materia de estabilidad laboral, lo siguiente: La Ley otorga al trabajador adecuada
proteccincontraeldespidoarbitrario.
a) Reduccindepersonal
Productodelacrisiseconmica,lacajafiscalnopodaseguirafrontandoelcosto
de la planilla pblica que haba crecido dramticamente de 614,837 a 736,000
empleados pblicos entre 1985 y 1990,27 lo que se calific como
24
LaLeyN25187,promulgadael17dejuniode1991,delegfacultadesalPoderEjecutivoparaque
adecue,modifiqueosustituya,segnseaelcaso,lasnormasqueregulanlaorganizacinyfuncionesdel
PoderEjecutivo.
25
Decreto Legislativo N 728 promulgado en 1991 y su Reglamento D.S N 00196TR aprobado en
1996.
26
Ugarte,M.(2011)
27
Hammergen,2002,p.15
12
sobredimensionamiento del Estado, el cual era caracterizado como burocrtico,
pobreeineficaz.28
Comoconsecuencia,en1992,sedispusolaprogramacinsemestralobligatoriade
evaluaciones de los servidores pblicos29 con el objetivo de declarar como
excedente a quienes no calificaran sobre los niveles mnimos. El personal
excedente sera despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la
renuncia voluntaria. No obstante, los criterios de evaluacin fueron poco claros,
dejandounampliorangodediscrecionalidadalevaluador,dandolugarasaceses
masivos.
Debido a la estabilidad laboral de los servidores pblicos, no era fcil reducir la
planilla de manera rpida. En este contexto, se decidi aplicar un programa de
compraderenunciasmedianteelcuallosempleadosrenunciabanvoluntariamente
a cambio de una compensacin extraordinaria. Ese mecanismo si bien fue
concebido como un sistema de incentivos para la renuncia voluntaria, en la
prctica fue utilizado para efectuar ceses colectivos compulsorios del personal
excedenteenlaadministracinpblica.Soloentrelosaos1990y1993elnmero
de servidores pblicos se redujo en un 14 por ciento.30 Adicionalmente, se
implementaronmedidasrelacionadasacesescolectivos.31
b) Cierredelingresoalacarreraadministrativa
Desde la Ley de Presupuesto de 1992,32 todas las leyes de presupuesto han
consideradonormasdeausteridadorientadasamantenerbajocontrolelgastode
personal.Estasnormasincluyenlassiguientesprohibiciones:33
Efectuarnombramientosyreasignacionesdepersonal,
Celebrarnuevoscontratosdepersonalbajocualquierformaomodalidad,
Crear,modificarorecategorizarplazas,
Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horas
extraordinarias,
Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones, bonificaciones,
pensionesyadelantosporcompensacindetiempodeservicios(CTS),
Acordar reajustes de beneficios sociales, mejoras de condiciones de trabajo u
otrosbeneficioscualesquieraquefuerasumodalidadyperiodicidad,y
Realizar incrementos de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos,
refrigeriosymovilidadenlosgobiernoslocalessujetosaingresospropios.
c) Coexistenciadelrgimenlaboralprivado
28
Cortzar,2002,p.7
29
DecretoLey26093promulgadoen1992.
30
Prada,p8.
31
DecretoSupremo00491PCMyR.J.09491INAP.
32
Ley25388.
33
Snchez,2003,p.40
13
Con el objetivo de atraer personal calificado a determinadas entidades pblicas
consideradasclavesdebidoaquesusfuncionesestabanvinculadasallogrodelos
objetivos del programa econmico, y contar con una gestin de los recursos
humanos ms flexible y eficiente, se permiti el uso del rgimen laboral de la
actividadprivada34enelsectorpblico.35
Estasinstitucionespblicas,denominadasislasdeeficiencia,36conformadaspor
tcnicos de alto nivel, gozaron de mecanismos especiales para contratar nuevo
personal y ofrecer remuneraciones por encima del margen de las restricciones
presupuestarias aplicables a toda la administracin pblica,37 generndose tantas
escalasremunerativascomoentidadesbajoelrgimenlaboralprivadoexistan.
d) Loscontratosporserviciosnopersonales(SNP)
Para satisfacer las necesidades de contratacin de personal al interior de las
entidades pblicas, en un contexto de prohibicin de incorporar personal
permanente en ellas, las entidades que no adoptaron el rgimen laboral privado
recurrieron a otra modalidad de contratacin llamada Servicios No Personales
(SNP). El rgimen laboral privado y contratos por SNP se sujetan a principios,
criteriosynormasdisimilesentres.Mientrasque,elprimeroestreguladoporel
derecho laboral Decreto Legislativo 728, los SNP no corresponden a ninguna
regulacinespecfica.38
LosSNPsoncontratosdenaturalezacivil,bajoelamparodelCdigoCivilylaLey
deContratacionesdelEstado,portanto,constituanunarelacincivilautnomay
no reciban ningn beneficio propio de una relacin laboral (ni social ni
pensionario). El uso de esta modalidad de contratacin de personal en el Estado
comenza proliferardesdelos90s,llegando enelao2004arepresentarel10
porciento(61miltrabajadores)deltotaldeservidorespblicosactivos.39
ElpagodehonorariosatrabajadoresbajolamodalidaddeSNPeraparticularmente
desordenado, incluso ms que en las entidades regidas por el rgimen laboral
privado,puesaltratarsedeunarelacinnolaboral,noexistalaobligacindelas
34
DecretoLegislativo728.
35
CortazrJ.C.(2002)
36
Ugarte(2000)definealasislasdeeficienciacomo:Noeranotracosaqueoficinasnoorgnicasenlos
ministerios, las cuales se financiaban con recursos de cooperacin o eran creadas con un rgimen
laboralprivadoybajounrgimenespecialdegestin(diferentesreglasdepresupuestoyadquisiciones,
principalmente)(p401).
37
Un ejemplo de ello es la SUNAT, que gracias al DLeg 673 de 1991 migr hacia el rgimen privado.
Posteriormente se incorporaron al rgimen laboral privado la SBS, SAPFP, IPSS, SUNASS, SUNARP,
OSIPTEL,CONSEV,ONP,INDECOPI,laComisinNacionaldeZonasFrancas,Industriales,Tursticasyde
TratamientoEspecial,lasEmpresaspertenecientesalosGobiernosRegionalesyLocales,elPROMPERU,
CGRyAduanas(ComisinMultisectorial,2001).
38
USAID,2005,p.18
39
CensodeEmpleadosPblicos,realizadoporelMEFenFebrero2005,citadoenlaExposicinMotivos
y Anlisis Costo Beneficio del Proyecto de Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico
(2004).
14
entidades pblicas de contar con escalas de pago para los SNP. Por ello, la
retribucin mensual era establecida de forma particular en el contrato de cada
persona.
e) LoscontratosPNUDyFAG
Paralelamente al rgimen laboral privado y a los contratos por servicios no
personales,seutilizaronotrasmodalidadesdecontratacinefectuadasatravsde
Organismos Internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo(PNUD)ydelFondodeApoyoGerencial(FAG).
EnelcasodelPNUD,loscontratossonutilizadosparafinanciargastodepersonal
queprestenserviciosprofesionalesenelEstado,principalmentedefuncionariosde
altonivel.Elpagodeplanillasesadministradodirectamenteporcadaentidadyen
consecuenciacoexistentantasformasdepagocomoentidadesexisten.40ElFAG41
se diferenci del resto en que no estuvo dirigido a dotar de personal a las
entidadespblicas,sinoafinanciargastosdepersonalquepresteserviciostcnicos
y profesionales, bsicamente de la plana directiva. El sistema de planillas es
administradoporelMEF,sinqueexistanrequisitosmnimosparaelpersonalFAG.
Estas modalidades generan mayor desorden y heterogeneidad de pagos de
remuneracionesenlaAdministracinPblica.
f) CAFAEcomoconceptonoremunerativoparalacarreraadministrativa
Como consecuencia de la prohibicin de mejoras remunerativas, se aprobaron
diversosconceptosnoremunerativos(bonificacionesybeneficiosespeciales)enlas
distintasentidades,comomecanismoalternoquepermitieraunincrementodelos
ingresos de los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico. Esto produjo el
incrementodelasremuneracionesenformadiferenciada.
ElFondodeAsistenciayEstmulo(CAFAE)42secrecomounsistemadeapoyoa
lostrabajadores,cuyosfondosestnconstituidosporlosdescuentosporconceptos
detardanzaseinasistenciaalcentrolaboral,yporlosmontospresupuestalesque
cada entidad asignaba anualmente. Los conceptos iniciales de esta bonificacin
estaban relacionados con la recreacin, los premios honorficos, la asistencia
familiar, inversiones colectivas para beneficios de los trabajadores y las becas de
perfeccionamientoycapacitacin.Laadministracindeestefondoestabaacargo
de un Comit conformado por lo menos por un representante de la mxima
autoridaddelaentidad,elJefedelaOficinadePersonalyunrepresentantedelos
trabajadores.
40
ExposicinMotivosyAnlisisCostoBeneficiodelProyectodeLeydelSistemadeRemuneracionesdel
EmpleoPblico(2004).
41
Creadoen1992porelDL25650.
42
CreadoporelDS522ysureglamentoDL11377.ReguladodeformaespecficaporelDS00675PM
INAP.
15
Sin embargo, en 1992, como consecuencia del dficit fiscal en nuestro pas y la
prohibicindelasleyesdepresupuestopblicodeincrementosremunerativos,se
autoriz a las entidades del Estado bajo el rgimen laboral pblico a utilizar el
CAFAE como instrumento para estimular la permanencia voluntaria de los
trabajadores.43 As,el CAFAE se emple como un mecanismo complementario de
pagodeconceptosdiversos,comoporejemploincentivos,estmulosybonos,que
tienen la finalidad de elevar las remuneraciones de los servidores pblicos
administrativossujetosalDecretoLegislativo276,44perosinafectarlaplanilladel
Estadoylaconsecuentemultiplicacindeloscostoslaborales.45Enestecontexto,
el MEF se convirti en la fuente principal de su financiamiento mediante
transferenciaspresupuestalesacadaentidadpblica.
Los pagos que se efectan por CAFAE no se realizan de manera homognea. En
algunas entidades la diferencia de la planilla de pago con respecto a esta
modalidad de pago vara entre las proporciones de 1 a 10 y de 1 a 3, existiendo
inclusivealgunasentidadesquenotienenestebeneficio.46Asimismo,seregistran
diferencias significativas entre los CAFAE que reciben las distintas entidades
pblicas, debido principalmente a las mayores o menores posibilidades de
negociacindelosdirectivosdecadasectorconelMEF.Porotrolado,en1994se
establecequelospagosporCAFAEquerecibenlostrabajadoresseanexonerados
dedescuentosporlosconceptosdeaportealsegurosocial(hoyendaESSALUD)y
alsistemadepensiones.Deestamanera,elmecanismodelCAFAEsehaconvertido
enunafuentedeinformalidadycaosremunerativoenlaAdministracinPblica.
1.1.2 Segundociclodereformas:ModernizacindelEstado
PesealfracasodelareorganizacinintegraldelEstadoimpulsadaporelINAPylaPCM
yaladesarticulacindelprimero,47cuyasfuncionesfuerondescentralizadasencada
entidad,lapreocupacinporresolverlosproblemasqueafectabanalaadministracin
pblicacontinuaban,inicindoseunperiodoorientadoaladesregulacindelEstado.
En1995,undiagnsticodelasituacindelasentidadesdelPoderEjecutivo48muestra
que la PCM fue interesndose crecientemente en los problemas relacionados a la
gestinpblica.Esemismoao,lasupervisindelsistemaadministrativodegestinde
recursos humanos y la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP49 fueron
transferidasalaPCM.Enelprimercaso,elliderazgodelsistemaderecursoshumanos
43
ParamayordetalleverelArtculo2delDS13594EF.
44
ExposicinMotivosyAnlisisCostoBeneficiodelProyectodeLeydelSistemadeRemuneracionesdel
EmpleoPblico(2004).
45
MEF,2011,p.43.
46
Ibid
47
MediantelaLey26507.
48
EldocumentoDiagnsticonormativoinstitucionaldelPoderEjecutivofueelaboradoporLeonieRoca,
PierinaPollarolayRosaMaraPalacios,2002.
49
MediantelaLey26507fuetransferidaalaPCM.
16
fueasignadoaunainstanciasupraministerialconelobjetivodequeseaadministrada
conindependenciadelossectores(ComisinMultisectorial,2001).50Enelcasodela
ESAP, adscrito a la PCM, dej de ejercer funciones paulatinamente hasta que
finalmente desapareci en el ao 2008, cuando se aprueban las normas para la
capacitacinylaevaluacindelpersonalalserviciodelEstado,comopartedelSistema
AdministrativodeGestindeRecursosHumanos.51
En1996,seinicielprocesodemodernizacindelaadministracinpblica,elcualse
realizaramedianteladelegacindefacultadesalPoderEjecutivoparalegislarsobrela
materiaparallevaracabounprocesodemodernizacinintegralenlaorganizacinde
las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de funciones y en los
sistemasadministrativos,conelfindemejorarlagestinpblica. 52 Deestamanera,
el programa de modernizacin pretendi reducir y hacer ms eficiente el aparato
estatal, principalmenterespecto a la utilizacin de los recursos pblicos para prestar
losserviciosbsicosquelosciudadanosrequieren.53
EsteprocesodemodernizacindelEstadofuelideradoporlaPCM,quienelaborun
conjuntodeprincipiosyobjetivosresumidosenlaLeyMarcodeModernizacin.54Esta
leyMarco55establecelosiguiente:
ReorganizarelEstadoycrearentidadesconunrgimenespecial,ascomoeliminar
variosorganismosautnomos,
MejorarlossistemasadministrativosdelEstadoycrearnuevosentesrectores,
ReorganizarlacarrerapblicamedianteelsinceramientodeloscontratosSNPyla
implementacindeunanuevaLeydeCarreraPblica
MejorarlacoberturadeserviciospblicosmedianteunaLeydeDescentralizacin.
50
Nofuehastael2008conlacreacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivilSERVIRmedianteel
DLeg 1023, que el liderazgo de la supervisin del sistema administrativo de recursos humanos del
Estadofueotorgadonuevamenteaunainstitucinconautonomatcnicayadministrativa.
51
MedianteDLeg1025aprobadoel11dejuniode2008.
52
Ley26553,LeydePresupuestodelSectorPblicoparaelao1996,OctavaDisposicinTransitoria.
53
Ugarte,2000,p.422
54
DLeg834.
55
Reemplazadaenel2002porlaLeyMarcodelaGestindelaModernizacin(Ley27658).
56
DS05996PCM.
57
DS04097RE.
58
Ley26771.
17
fundamental expresada en ellos consista en flexibilizar y simplificar los sistemas
administrativosmedianteunaimportantedesregulacin.59
1.1.3 Tercerciclodereformas:Institucionalidadpblica
A inicios del ao 2000, se evidenciaba una profunda desconfianza por parte de los
ciudadanos ante el desprestigio de la administracin pblica como prestadora de
servicios y los altos niveles de corrupcin, debido a la falta de mecanismos de
transparenciaycontroldelagestin.Porello,fuenecesarialacreacindeespaciosde
concertacin de polticas pblicas que permitan superar la desconfianza de la
ciudadana en sus instituciones y hacer ms eficiente el aparato estatal. En este
contexto,enel2002,seiniciunnuevoprocesodemodernizacinydescentralizacin
del Estado con los siguientes objetivos: (i) reconciliacin entre los ciudadanos y las
instituciones pblicas y la democracia; (ii) otorgamiento de servicios eficaces y de
calidad; (iii) utilizacin de los escasos recursos de manera eficiente y transparente,
rindiendo cuentas de manera peridica; (iv) mejoramiento de los espacios de
participacinciudadana;y,(v)implementacindemecanismosdetransparenciadela
gestin pblica. Para tal fin, se adoptaron una serie de reformas normativas que se
detallanacontinuacin(VerCuadro3).
Cuadro3
ReformasparaelprocesodemodernizacinydescentralizacindelEstado
Reformanormativa Descripcin
AcuerdoNacional Documentoquecontena29polticasnacionalesen
(22dejuliodel2002) temas vinculados a la democracia y el Estado de
derecho,equidad,justiciasocialycompetitividaddel
pas.
LeyMarcode DeclaraalEstadoenprocesodemodernizacincon
Modernizacindela lafinalidaddemejorarlagestinpblicayconstruir
GestindelEstado unEstadodemocrticoydescentralizadoalservicio
(Ley27658promulgadaen delciudadano.
enero2002)
LeydeBasesdela Regula la estructura y organizacin del Estado en
Descentralizacin forma democrtica, descentralizada y
(Ley27783promulgadaen desconcertada, correspondiente al Gobierno
abrildel2002) Nacional,GobiernosRegionalesyGobiernosLocales.
Asimismo, define las normas que regulan la
descentralizacin administrativa, econmica,
productiva,financiera,tributariayfiscal.
LeyOrgnicadeGobiernos Establece y norma la estructura, organizacin,
Regionales competencias y funciones de los gobiernos
59
ProgramadeModernizacindelaAdministracinPblica,1996,p.67citadoporCortzar,2002,p.39.
18
Reformanormativa Descripcin
(Ley27867promulgadaen regionales. Define la organizacin democrtica,
noviembredel2002) descentralizada y desconcentrada del Gobierno
Regional conforme a la Constitucin y a la Ley de
BasesdelaDescentralizacin.
LeyMarcodelEmpleo Determina los principios que rigen el empleo
Pblico pblico, los deberes y derechos generales de los
(Ley28175promulgadaen servidores, su clasificacin, acceso, gestin del
febrerodel2004) empleo, rgimen disciplinario, y ente rector del
empleopblicoqueseradespusmodificado.
ModificacindelCaptulo Reinstala la necesidad de descentralizacin y la
dedescentralizacindela inclusin de gobiernos regionales en las polticas
ConstitucinPolticade pblicas.
1993
(TtuloIIIao2005)
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Lareformadelserviciocivileraconsideradafundamentalparaelxitodelprocesode
modernizacinydescentralizacindelEstado,portalmotivo,enfebrerode2001,se
conform una Comisin Multisectorial encargada de elaborar un informe sobre la
situacin del personal de la administracin pblica central.60 En su informe final, la
Comisinrecomienda,entreotrascosas:61
IncorporacindelpersonalSNPaunnuevorgimenespecialqueotorguedeforma
restringidaciertosbeneficioslaborables,comovacaciones,segurosocialyrgimen
pensionario,
Establecimientodeunrgimenespecialparaprofesionalesyservidoresdemando
medio, con reglas que aseguren sus posiciones sin perder la meritocracia como
principiorector,
Diseodeunrgimenmsflexible,similaralrgimenprivado,paraelpersonalen
losnivelesmsaltosybajos.
Asimismo,laComisinMultisectorialelaborlassiguientesnormas:
60
ComisincreadamedianteDS0042001TReintegradaporrepresentantesdelaPCM,MTPEyMEF.
61
EnUSAID,2005,p.1819;yenComisinMultisectorial,2001,p.7073
62
AprobadaporLey27588del22denoviembrede2001.
63
AprobadaporLey28024del12dejuliode2003.
64
AprobadaporLey27815del12deagostode2002.
19
LaLeysobreProhibicioneseIncompatibilidadesdeFuncionariosyServidoresPblicos
obliga a los funcionarios y servidores pblicos a guardar secreto y/o reserva en los
temas que la ley mande y en lo que la ley no sea explcita, pero cuyo uso de
informacin pueda ser usado en beneficio personal. Adicionalmente, seala que los
funcionarios y servidores pblicos quedan impedidos de aceptar representaciones
remuneradas respecto de las empresas comprendidas en el mbito de su funcin,
formar parte del directorio de una empresa privada y otras medidas que limiten su
imparcialidad.
LassancionesalosservidorespblicosestncontempladasenelCdigodeticadela
FuncinPblicaylaCarreraAdministrativa.65Mientrasque,laprimeraesdealcance
transversalatodoslos servidorespblicos,independientementedelrgimenjurdico
que tenga la entidad y del rgimen laboral o de contratacin al que est sujeto el
servidorpblico,66lasegundasonsancionesyprocedimientosdeaplicacinexclusivaa
losservidoresdelrgimenlaboralpblico.
ElCdigodeticadelaFuncinPblicaestableceunconjuntodeprincipios,deberesy
prohibiciones67que,desertransgredidos,sonsujetodesancin.
65
Losservidorescivilespuedentenerresponsabilidadcivilopenal.Nosehandesarrolladoesoscasos
porquesuprocesoyresolucinestnacargodelPoderJudicial.
66
Artculo4delaLey27815.
67
ParamayordetallevereldocumentoResumendePrincipios,DeberesyProhibicionesdelCdigode
ticaparalaFuncinPblicapublicadoenlapginawebdeSERVIR.
20
Grfico3
Principios,DeberesyProhibicionesdelCdigodeticadelaFuncinPblica
LostiposdesancionescontempladosenelCdigodeticadelaFuncinPblicasonen
total seis (ver Grfico 4) cuya aplicacin depende de: (i) perjuicio ocasionado a los
servidores o a la administracin pblica, (ii) afectacin a los procedimientos, (iii)
naturalezadelasfuncionesdesempeadas,(iv)cargo,(v)jerarquadelinfractor,y(vi)
reincidencia.68Lasmultassedeterminanenfuncinalagravedaddelainfraccinyen
base a una proporcin de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT), llegando en algunos
casosarepresentarhasta12UIT.
68
Artculo10delDS0332005PCM.ReglamentodelCdigodeticadelaFuncinPblica.
21
Grfico4
ClasificacindelassancionesenelCdigodeticadelaFuncinPblica
o Amonestacin
Infracciones
o Suspensin
leves o Multa
o Resolucincontractual
Infracciones o Destitucin odespido
graves o Multa
Fuente:CdigodeticadelaFuncinPblica
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR
Normatransversalalempleopblico:LeyMarcodelEmpleoPblico
Enelao2003,elBancoInteramericanodeDesarrolloBIDpublicelrankingsobrela
calidad del servicio civil en Amrica Latina, ubicando al servicio civil peruano en el
puesto17de21pasesdelaregin.69Comoconsecuencia,lanecesidaddelareforma
del servicio civil se coloc nuevamente en agenda, promulgndose en el 2004 la Ley
MarcodelEmpleoPblicoLMEP.70
La LMEP tuvo como objetivo determinar los aspectos generales que rigen al empleo
pblico,siendodeaplicacinalaprestacindelosserviciospersonales,subordinada
yremuneradaentreunaentidaddelaadministracinpblicayunempleadopblico,
cualquierafueralaclasificacinquestetenga.71Esdecir,laleyestableceunsloy
nico rgimen para los empleados estatales, cualquiera sea el sistema laboral en el
que se encuentren, dado que, en los organismos pblicos conviven dos regmenes
laborales.72 Por ello, la LMEP es una norma transversal a todas las entidades de la
administracin pblica,73 la cual alcanza a todo funcionario y servidor pblico. Sin
69
Cortzar(2003).
70
Ley28175aprobadael19defebrerode2004.
71
Artculo 3 de la Ley 28175. Esta Ley no incluye a las personas contratadas temporalmente, a los
trabajadoresdelasempresasdelEstadonialosobrerosmunicipales.
72
Iacoviello&Zuvanic(2006).
73
DeacuerdoalArtculo3delaLey28175,lasentidadesdelaadministracinpblicason:
- ElPoderLegislativo,conformealaConstitucinyalReglamentodelCongresodelaRepblica
22
embargo, esta Ley no incluye a los trabajadores que se relacionan con el Estado
medianteloscontratosdeserviciosnopersonalesniloscontratosciviles.74
LaLMEPestableceunanuevaclasificacindelosgruposocupacionalesalinteriordel
servicio civil e incorpora al interior del grupo de directivos pblicos a los directivos
superiores,endondeseestablecequeaestegruposeingresaporconcursodemritos
ycapacidadesdelosservidoresejecutivosyespecialistas.Adicionalmente,laLMEPfija
queelporcentajededirectivossuperioresnodebesuperarel10%deltotaldepuestos
de una entidad y que la ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupo
ocupacional.
Cuadro4
PrincipalesaportesdelaLeyMarcodeEmpleoPblico
Materia Regulacin
Clasificacindel Funcionariopblico
personal o deeleccinpopulardirectayuniversaloconfianza
polticaoriginaria
o denombramientoyremocinregulados
o delibrenombramientoyremocin
Empleadodeconfianza
Servidorpblico
o Directivosuperior
o Ejecutivo
o Especialista
o Apoyo
Accesoalempleo Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a la
pblico administracinpblica
Derechosy Derechos:Igualdaddeoportunidades,proteccin
obligacionesdelos adecuadacontraelcesearbitrario,capacitacin,otros.
trabajadores Obligaciones:cumplirnormasticasydeconducta,no
practicaractividadespolticasenentidadespblicas,
otras
Sistemade CreacindelConsejoSuperiordelEmpleoPblico(COSEP),
Administracindel cuyasfuncioneseranvigilar,normarysupervisarel
EmpleoPblico cumplimientodelasnormasyprocesostcnicosdelempleo
pblico.AdscritoalaPCM
23
Materia Regulacin
Resolucinde Tribunal del Empleo Pblico, rgano independiente que
controversias resolvera los recursos de apelacin relativos al empleo
pblico
Fuente:LMEP
ElaboracinGPGRHSERVIR
Del mismo modo, conjuntamente a la LMEP, se proyect implementar las siguientes
acciones:
RevisinyreformulacindelosCAP,
Incorporacindelpersonalpermanentealanuevacarreraadministrativa,y
Concursos pblicos abiertos para puestos presupuestados no cubiertos, a los
cualespodranpostularlosSNP.
ElConsejodeMinistrosaprobloscincoproyectosdeLey,loscualesfueronremitidos
alCongresoentreel2004y2005;sinembargo,ningunodeellosfueaprobadoporel
temoraquelavariacinenlapolticaremunerativapuedaafectarlasremuneraciones
en forma negativa o incrementar el gasto de la planilla pblica.76 Esta decisin
consider el hecho que el gasto en planilla se duplic entre 1999 y 2005 debido a
aumentos remunerativos a docentes, mdicos, policas y trabajadores estatales,
llegandoarepresentarel26%delgastototaldelpresupuestopblico.77
1.1.4 Cuartociclodereformas:ReformadelServicioCivilCreacindelaAutoridad
NacionaldeServicioCivil
Enel2007,sepromulglaLeydelaCarreraMagisterial78enreemplazodelacarrera
delprofesorado,lacualbuscrevertirladesvalorizacindelasremuneracionesdelos
profesores y mejorar su reconocimiento social. Por tal motivo, la Ley supone el
75
SegundaDisposicinTransitoria,ComplementariayFinaldelaLey28175.
76
De acuerdo a estimaciones de la PCM, el impacto fiscal seria de 266 millones de soles, pero de
acuerdo a cifras del MEF, se estim un costo de 2,000 millones de soles y que adems debera
considerarse el efecto que la homogenizacin de las remuneraciones tendra en las expectativas y
demandasdeotrosgruposdeempleadospblicos
77
Iacoviello&Zuvanic(2006).
78
Ley29062aprobadaen2007ysureglamento(DS0032008ED)aprobadoen2008.
24
mejoramientosustancialdesusremuneracionesycompetencias,ascomoelaumento
delacalidad,eficienciayequidaddelacarrera.Delmismomodo,laLeyestableceuna
evaluacinconstantealosprofesores.LaLeydelaCarreraMagisterialfueconsiderada
comounareformaaisladadelserviciocivil.
Enel2008,comopartedelaestrategiaparamejorarlaeficaciayeficienciadelEstado
yconlafinalidaddefacilitarlaimplementacindelAcuerdodePromocinComercial
Per Estados Unidos se propone fortalecer la gestin del mismo mediante la
promulgacin de una serie de decretos legislativos vinculados al servicio civil (Ver
Cuadro5).
Cuadro5
Problemasypropuestasvinculadosalserviciocivil
Problema Propuesta Norma
Ausenciade: CreacineimplementacindelaAutoridad DLeg1023
unorganismorectorque NacionaldelServicioCivilSERVIRcomo
gestionelosrecursos organismorectorydelTribunaldel
humanos,y ServicioCivil
untribunalderesolucinde
controversias
Ausenciadereclutamiento CreacinyregulacindelCuerpode DLeg1024
formadeprofesionales GerentesPblicos
altamentecapaces
Ausenciadesistemasde Evaluacinpermanentepara: DLeg1025
evaluacin o Capacitaralosderendimiento
insuficiente
o Reconocerypremiaraleficientea
travsdeascensos,retribuciny
reconocimientomoral
o Contarconpersonalidneo.
Ausenciadepolticasy Aprobacindenormasdecapacitaciny DLeg1025
programasdecapacitacin FondodeCapacitacin
Inflexibilidaddelrgimende Establecimientodeunrgimenespecial DLeg1026
carreralimitaesfuerzospara facultativoparaquelosgobiernos
racionalizarpersonal, regionalesylocalesimplementenprocesos
especialmenteenregionesy demodernizacinintegral
municipalidades
Elaboracin:GPGRHSERVIR
25
Paralelamente,elCongresoaproblaLeyOrgnicadelPoderEjecutivoLOPE79conel
objetivo de: (i) establecer los principios y normas bsicos de organizacin,
competenciasyfuncionesdelosministerios,precisandolasfuncionesexclusivasylas
compartidas con otras entidades del Estado y; (ii) reordenar las polticas y funciones
sectoriales en los tres niveles de gobierno. Asimismo, reconoci como uno de los
sistemas administrativos de aplicacin nacional al Sistema Administrativo de Gestin
de Recursos Humanos, cuya finalidad es regular la utilizacin de los recursos en las
entidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso.80
DesdelacreacindeSERVIR,todareferenciaalempleopblicoseentiendesustituida
por servicio civil. As, el tema central no es empleo pblico o carrera administrativa
sino el Estado al servicio del ciudadano a travs del servicio civil. Adicionalmente, se
dejsinefectoelConsejoSuperiordelEmpleoPblico(COSEP),elTribunaldelEmpleo
Pblico y la Escuela Nacional de Administracin Pblica, creados a partir de la Ley
MarcodelEmpleoPblico,peroningunoimplementado.
79
Ley29158promulgadael20dediciembredel2007.Porsualtocostopolticonofueaprobadaenel
ao2003conjuntamenteconlaLeyMarcodeModernizacindelaGestindelEstadoylaLeydeBases
delaDescentralizacin.
80
Artculo46delaLey29158.
81
DLeg1057ysureglamentoelDS0752008PCM.
82
ParamayordetalleverlaSentenciadelplenojurisdiccionaldelTribunalConstitucionaldelPer(EXP.
N000022010PI/TC)confecha31deagostode2010.
26
Cuadro6
Resumendelascuatroltimasreformasdelserviciocivilperuano
(19902008)
Reformas Contexto Objetivos Acciones Resultados
Primerciclo Fracasodepolticas Redefinirelpapeldel Despidosmasivos(105milpersonascesadas), Diversidaddenormassobreaccesoy
dereformas econmicaseinicio Estado,elaparato compraderenunciasycierredelingresoala permanenciaenelsectorpblico.
(19901992) demedidasde administrativo, carreraadministrativa. Ausencia(desarticulacin)depolticasde
reajusteeconmicoy flexibilizarelempleo Usomasivodecontratosporserviciosno incentivosaldesempeo.
fiscal.Concentracin pblicoymodernizar personales Fugadetalentos.
delpoderenel reasclaveparalas Ingresodelrgimenlaboralprivado.
Ejecutivo polticaseconmicas Atencinenunconjuntodeinstitucionesclavedel
delpas. nuevomodeloeconmico(islasde
modernidad).
Segundociclo Pacificacinnacional ReorganizarelEstado DesarticulacindelINAP. Ausenciadeunenterectoracargodela
dereformas yestabilidad ymejorarla SupervisindelagestindeRRHHpasaalaPCM polticaderecursoshumanosdelEstado.
(19951997) econmica operacindelas SecreaelProgramaparaModernizacindela Implementacinnuladeproyectosde
entidadesyla AdministracinPblica(PMAP). modernizacindelserviciocivildebidoalpoco
coberturadelos apoyopoltico.
serviciospblicos
Tercerciclo Denunciasde Establecerunavisin FirmadelAcuerdoNacional Laimplementacindelaspolticasvinculadasa
dereformas corrupcin,frenoal deEstadodelargo DiseodepolticasdemodernizacindelEstado lareformadelserviciocivilnofueaprobada
(20002006) crecimiento plazo,consensuaday (LeymarcodeModernizacindelaGestindel (normascomplementariasalaLeyMarcodel
econmicoy enbaseaungobierno Estado). EmpleoPblico)debidoalescasoapoyo
reinsercinde modernoy Descentralizacin(Leydebasesdela polticoyausenciadeacuerdosentrelos
gobierno descentralizado. descentralizacin,Leyorgnicadegobiernos actoresrelevantesparasuaprobacin.
democrtico. regionales). Lareformaquedcircunscritaenaspectos
Reformadelempleopblico(Leymarcodel generalesdelserviciocivilperuano.
EmpleoPblicoyLeydelcdigodeticaenla
funcinpblica.
27
Reformas Contexto Objetivos Acciones Resultados
Cuartociclo Estabilidad Mejorarlagestindel CreacindelaAutoridadNacionaldeServicioCivil CreacindeenterectordelSistema
dereformas econmicaeiniciode aparato (SERVIR). AdministrativodeGestindeRecursos
(2008en polticasvinculadasa administrativodel CreacindelcuerpodeGerentesPblicos. HumanosdelEstado.
adelante) laaperturacomercial Estadoparael Normassobrecapacitacinyrendimiento. Elaboracindeunnuevomodelodeservicio
conlosprincipales fortalecimientodela CreacindelrgimenCAS. civilbajolosprincipiosdemritoeigualdadde
sociosdelpas. competitividaddel oportunidades.
FirmadelTLCcon pas. DiseodeunRegistroNacionaldeServidores
EstadosUnidos, delServicioCivil.
delegandofacultades
alPoderEjecutivo
paradictarlas
normasnecesarias
parael
aprovechamientode
dichotratado.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
28
1.2 LosActoresInvolucradosenelServicioCivilPeruano
Unodelosaspectoscentralesparaelanlisisdelserviciocivilyelprocesodereforma
es identificar a los actores directa e indirectamente involucrados. Este anlisis
permitir,porunlado,conocerquinessonlosactoresqueactualmenteparticipanen
el Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos y que liderarn o
contribuirn en el proceso de reforma del servicio civil y, por otro lado, identificar a
aquellosactoresimplicadosindirectamenteenelprocesodereformadelserviciocivil.
1.2.1 ActoresdelSistemadeGestindeRecursosHumanos
a) LaAutoridadNacionaldelServicioCivil(SERVIR)
SERVIR es un organismo tcnico especializado adscrito a la PCM, cuyo objetivo es
contribuiralamejoradelaadministracindelEstadomedianteelfortalecimientodel
servicio civil. De acuerdo a la norma, es el ente rector a nivel nacional del Sistema
AdministrativodeGestindeRecursosHumanosdelEstadoPeruano,ycomotalesel
encargadodeestablecer,desarrollaryejecutarlapolticanacionaldelserviciocivil,as
comoresolverlascontroversiasalinteriordelsistema.84
b) LaSecretaradeGestinPblicadelaPresidenciadelConsejodeMinistros
Es un rgano de lnea de la PCM que depende jerrquicamente de la Secretara
General, la mxima autoridad administrativa. La Secretara de Gestin Pblica est
encargada de conducir el proceso de modernizacin de la gestin pblica,
proponiendo las normas, estructuras y sistemas administrativos que deben formar
parte de la Administracin Pblica. Asimismo, detecta los casos de duplicidad de
funciones o de procedimientos administrativos en las distintas entidades pblicas y
propone las medidas necesarias para su correccin. Entre sus principales reas de
trabajo se encuentra su participacin en la reforma del servicio civil desde el Poder
Ejecutivo.
83
ParamayordetalleverelDLeg1023.
84
Idem.
29
c) Direccin General de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y
Finanzas
ElMEFestacargodelplaneamiento,direccinycontroldelosasuntosrelativosala
poltica fiscal, financiacin, endeudamiento, presupuesto y tesorera del Estado. La
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico es el rgano rector del Sistema
Administrativo Nacional de Presupuesto Pblico, con autoridad tcniconormativa y,
comotal,encargadodeprogramar,dirigir,coordinar,controlaryevaluarlagestindel
procesopresupuestariodelEstado.
d) OficinasdeRecursosHumanosdelasentidadespblicas
Actualmente,elsectorpblicotiene2,628oficinasderecursoshumanosrepartidasen
los tres niveles de gobierno, las cuales estn a cargo de la gestin de los recursos
humanosdelasentidadesdelEstado.Estasoficinasconformanelniveldescentralizado
del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos y son responsables de
implementarlasnormas,principios,mtodos,procedimientosytcnicasdelSistema.
Es decir, las oficinas de recursos humanos de las entidades pblicos son los socios
estratgicosenlaimplementacindelaspolticasylineamientosemitidosporSERVIR.
En este contexto, el proceso de reforma busca empoderar estas oficinas e
implementarunareddegestoresquepermitaunacomunicacinfluidaentreellos.
Sedebeconsiderarque,elempoderamientodelasoficinasderecursoshumanosdebe
estar enfocado en brindar servicios de alto valor que influyan en el desarrollo
organizacionaldelasentidadesyenelaumentodevalordelcapitalhumano,aspectos
fundamentalesparaelfortalecimientoinstitucionaldelEstado.86
85
Ley28411.
86
GOVERNA,2010,p.96
30
1.2.2 Otrosactoresinvolucrados
a) CongresodelaRepblica
ElCongresotieneprincipalmentetresfunciones:(i)elcontrolpoltico(queincluyela
investigacinylaaprobacindeacuerdossobreconductaspolticasdelgobierno),(ii)
las funciones especiales (como elegir alContralor General delaRepblica, Defensor
del Pueblo, etc.), y (iii) la funcin legislativa. Esta ltima comprende el debate y la
aprobacin de reformas de la Constitucin, de leyes y resoluciones legislativas, as
como la interpretacin, modificacin y derogacin de las mismas deacuerdo con los
procedimientosestablecidosporlaConstitucinPolticayelReglamentodelCongreso.
b) TribunalConstitucional
Entemasrelacionadosalempleopblico,elTribunalConstitucionalsehapronunciado
sobrelaconstitucionalidaddelaLeyMarcodeEmpleoPblicoydelasContrataciones
Administrativas de Servicios (DLeg 1057), reconociendo la naturaleza laboral de este
ltimo.Especficamente,surolenlareformaservelarporlaconstitucionalidaddelas
leyesquesederivendelmodelodereformadelserviciocivilyserelresponsabledelos
procesosconstitucionalesquesevinculenaestareformayalosservidoresdelEstado.
c) PoderJudicial
31
primordialenelnuevomodelodelserviciocivil,debidoaquevelarparaqueaquellas
acciones relacionadas con el Sistema de Recursos Humanos del Estado sean
correctamenteresueltas.
d) ContraloraGeneraldelaRepblica
Adicionalmente,enel2010,seamplalasfacultadesdelaContralora87yseleotorga
potestadsancionadoraenmateriaderesponsabilidadadministrativafuncional,frente
a los funcionarios que cometan irregularidades en perjuicio del dinero o bienes del
Estado.Estafacultadsederivadelosinformesdecontrolemitidosporlosrganosdel
sistemadecontrol.
e) CentroNacionaldePlaneamientoEstratgicoCEPLAN
f) Representantesdelostrabajadores
87
Ley29622.
88
Ley27556promulgadael23denoviembrede2001.
32
Lascarrerasespecialesdeeducacinysaludcuentanconsindicatospblicosconalto
nmero de agremiados y realizan negociaciones colectivas en su sector. El sindicato
con mayor nmero de afiliados del sector pblico es el Sindicato nico de
TrabajadoresdelaEducacindePerSUTEP.89
g) Sociedadcivilyorganismosdelacooperacin
LosacadmicosespecialistasentemasdereformaymodernizacindelEstadoapoyan
con sus aportes al diseo del modelo y juegan un rol significativo en la reforma del
servicio civil. Es importante, por ejemplo, rescatar a los thinktank, unidades de
investigacin, cuya funcin es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un
esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupcin y lograr una buena gestin
pblica. Para ello, apoyan la formacin de espacios de debate en los sectores
vinculados a la modernizacin del Estado y promueven la investigacin sobre la
situacinactualdelserviciocivil.
Cuadro7
ResumendeactoreselServicioCivil
Entidad Funcionesquerealizan
Autoridad ContribuiralamejoradelaadministracindelEstadomedianteel
Nacionaldel fortalecimientodelserviciocivil.Paraello,diseayformula
ServicioCivil polticasdeordenamientoycoordinacindelempleopblico,
supervisayvigilaelcumplimientodelasmismasanivelnacional.
Secretariade CoordinarydirigirelprocesodemodernizacindelEstadopor
GestinPublica mediodelamejoradelfuncionamientoyorganizacindelEstado,
lapromocindelaticaytransparenciaenelsectorpblico.
Direccin EselrganorectordelSistemaAdministrativoNacionalde
Nacionalde Presupuesto,tienecompetenciassobretemasrelacionadosa
Presupuesto remuneraciones,bonificaciones,ydemsbeneficiosdelSector
Pblico Pblico.Tambinapruebalasescalasremunerativasybeneficios
detodandole,reajustesdelasremuneracionesybonificaciones,
ascomoelPresupuestoAnalticodelPersonal.
Oficinasde GestionarlosrecursoshumanosdelasentidadesdelEstadoy
Recursos apoyarcomo"sociosestratgicos"laimplementacindelas
Humanos polticasylineamientosemitidosporSERVIR.
Representantes Constituirseenplataformadecomunicacinynegociacindelos
delos servidoresdelEstado.
Trabajadores
Congresodela Funcinlegislativa,quecomprendeeldebateylaaprobacinde
Repblica leyes,ascomosuinterpretacin,modificacinyderogacin,de
acuerdoconlosprocedimientosestablecidosporlaConstitucin
PolticayelReglamentodelCongreso.
89
Iacovello&Zuvanic(2006).
33
Entidad Funcionesquerealizan
Tribunal Velarporlaconstitucionalidaddelasleyesquesederivendel
Constitucional modelodereformadelserviciocivil,yresponsabledelosprocesos
constitucionalesquesevinculenalareformayalosservidoresdel
Estado.
PoderJudicial Resolucindecontroversiassobreelserviciocivil,comoltima
instancia.
Contralora SupervisarlalegalidaddelaejecucindelPresupuestodelEstado,
Generaldela delasoperacionesdedeudapblicaydelosactosdelas
Repblica instituciones.Tienepotestadsancionadoraenmateriade
responsabilidadadministrativafuncionaldelosfuncionariosque
cometanirregularidadesenperjuiciodeldineroobienesdel
Estado,derivadadelosinformesdecontrolemitidosporlos
rganosdelsistemadecontrol.
CentroNacional Orientareldesarrollodelaplanificacinestratgicacomo
dePlaneamiento instrumentotcnicoydegestindelgobierno,quedinamiceen
Estratgico mayorgradounEstadoeficienteypromotordeldesarrollo
econmicosostenible.
Representantes Constituirseenplataformadecomunicacinynegociacindelos
delos servidoresdelEstado
Trabajadores
SociedadCivily PrincipalmentelosthinktanksfomentanquelareformadelEstado
organismosdela seaalavezunesfuerzocoherenteyeficazparacombatirla
cooperacin corrupcinylograrunabuenagestinpblica.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
34
2. LOSREGMENESLABORALESYLASCARRERASESPECIALESENELPER
2.1 LacarreraadministrativaenelPer
LacarreraadministrativaenelPeresunconjuntodeprincipios,normasyprocesos
queregulanelingreso,losderechosylosdeberesdelosservidorespblicosque,con
carcter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la administracin
pblica, cuyo objetivo es la incorporacin de personal idneo, garantizando su
permanenciaydesarrollo,enbaseamritosycalificacioneseneldesempeodesus
funcionesydentrodeunaestructurauniformedegruposocupacionalesydeniveles.90
LacarreraadministrativaestreguladaporlaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativa
y de Remuneraciones del Sector Pblico,91 y su reglamento.92 El rgimen laboral
pblicoestablecidoenesaLeysecaracterizaporserunsistemacerrado,enelcualel
ingreso a la carrera se realiza por el nivel ms bajo del grupo ocupacional y la
promocin de los servidores pblicos en los diferentes niveles depende del
cumplimientoderequisitospreviamentedeterminados,queincluyenantigedadenel
puesto,capacitacinyevaluacin.Lacarreracuentacontresgruposocupacionalescon
distintosnivelescadauno,endondelahomogeneidadremuneratoriaestestablecida
medianteunsistemanicoderemuneraciones.Laremuneracinestconstituidapor
unsalariobsico,ademsdebonificacionesybeneficios.
Lacarreraadministrativaespermanenteysebasaenlosprincipiosde:
Igualdad de oportunidades: las posibilidades de desarrollo y las condiciones son
diseadasdeformageneraleimpersonal.
Estabilidad:elceseprocedenicamenteporcausalesexpresadasenlaLey.
Garanta del nivel adquirido: reconocimiento formal del nivel alcanzado por un
servidor.
Retribucin justa y equitativa: regulada por un sistema nico homologado que
reconocelacompensacinadecuadabajoprincipiosdeequidadyjusticia,segnel
niveldecarreraenqueseencuentraelservidor.
La Ley reconoce como servidor pblico93 a todo ciudadano que presta servicios en
entidadesdelaadministracinpblicaconnombramientoocontratodetrabajo94,con
lasformalidadesdelaley,enjornadalegalysujetoaretribucinenperiodosregulares.
Del mismo modo, la Ley estipula que slo hace carrera administrativa el servidor
90
DLeg276.
91
DLeg276promulgadoen1984.
92
DS01885PCMpromulgadoen1985yelDS00590PCMpromulgadoen1990.
93
Deacuerdoalartculo3delDS00590PCM
94
De acuerdo con los artculos 38 y 39 del Reglamento DS 00590PCM, son contratos de actividad
determinada laboral en proyectos de inversin y proyectos especiales, y labores de reemplazo de
personalpermanenteporduracindeterminada.Lacontratacinnogeneranderechosdeningunaclase
paraefectosdelacarreraadministrativaynodebensermayoresde3aos.
35
pbliconombradoqueprestaserviciosdenaturalezapermanente,quienasuveztiene
derecho de estabilidad laboral indeterminada. La norma excluye de la carrera
administrativa a las Fuerzas Armadas, Fuerzas Policiales y los trabajadores de las
empresasdelEstadoodesociedadesdeeconomamixta,ascomoalosfuncionarios
quedesempeancargospolticosodeconfianza.95
2.1.1 Organizacindelacarrera
LaestructuradelacarreraadministrativaseencuentrareguladaenelTtuloIdelaLey
deBasesdelaCarreraAdministrativaydeRemuneracionesdelSectorPblico,donde
los grupos ocupacionales y los niveles son los elementos bsicos que ordenan el
desarrollodelacarreraadministrativa.
Gruposocupacionales
Son categoras que permiten organizar a los servidores pblicos en razn de su
formacin,capacitaciny/oexperienciareconocida.97Losgruposocupacionalesdela
carrerasontresyseaccedeaellosatravsdeunapostulacinexpresa.
Grupoprofesional:abarcadelnivel7al14yestconstituidoporservidorescon
ttulo profesional o grado acadmico reconocido por la Ley Universitaria o
ttulosotorgadosporInstitutosSuperioresTecnolgicos.
Grupo tcnico: abarca del nivel 3 al 12 y concentra a los servidores con
formacin superior o universitaria incompleta, capacitacin tecnolgica o
experienciatcnicareconocida.
Grupo auxiliar: abarca del nivel 1 al 7 y agrupa a los servidores que tienen
instruccin secundaria y acreditan experiencia o calificacin para realizar
laboresdeapoyo.
Actualmente, de acuerdo al Mdulo de Gestin de Recursos Humanos del MEF, la
carrera administrativa est compuesta principalmente por tcnicos y auxiliares,
quienesconformanel74%deltotaldeservidoresdelrgimenlaboralpblicoanivel
degobiernonacional(VerGrfico5).
95
Artculo2delDLeg276yelartculo4delDS00590PCM.
96
Artculo24incisoh)delDLeg276.
97
Artculo9delDLeg276.
36
Grfico5
ServidoresdelRgimenLaboralPblicoporGrupoOcupacional
(GobiernoNacional)
37.5% 36.6%
12.8% 12.8%
0.3%
Nivelesdecarrera
Sonlosescalonesqueseestablecendentrodecadagrupoocupacionalatravsdelos
cuales el servidor efecta su progresin en la carrera administrativa. Cada nivel de
escalafn supone un conjunto de requisitos y condiciones mnimas mensurables que
debe reunir el servidor para ser comprendido en el nivel dentro de la estructura
organizacional de cada entidad pblica. La carrera comprende 14 niveles en total,
siendoelnivel1elmsbajoyel14elmsalto(paramayordetalleverGrfico6).
Cargos
Son los puestos de trabajo que cada institucin disea segn sus necesidades, los
cuales contienen funciones determinadas que desarrollan los servidores y
funcionarios.Loscargosnoformanpartedelacarreraadministrativa,peroacadanivel
lecorrespondeunconjuntodecargoscompatiblesconaqul,dentrodelaestructura
organizacionaldecadaentidad.
37
Grfico6
EstructuradelaCarreraAdministrativasegnlaLeydeBasesdelaCarrera
AdministrativaydeRemuneracionesdelSectorPblico
Niveles
VIII
Funcionarios
VII Pblicos
FUNCIONARIOS . y/oDirectivos
(8niveles) . Superiores
II (LMEP)
I
14
13
12 Profesionales
. (8niveles)
.
CARRERA
Tcnicos 07
(14niveles)
(10niveles) 06
.
Auxiliares
.
(7niveles)
03
02
01
Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276)y
LeyMarcodelEmpleoPblico(Ley28175LMEP).
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.
2.1.2 Grupodedirectivos/funcionarios
De acuerdo a la Ley Marco de Empleo Pblico, los servidores se clasifican en: (i)
funcionariopblico,98quiendesarrollafuncionesdepreeminenciapoltica,desarrollan
polticas de Estado y/o dirigen organismos o entidades pblicas; (ii) empleado de
confianza, cargo de confianza tcnico o poltico, distinto al de funcionario pblico; y,
(iii) servidor pblico. A su vez, los servidores pblicos se clasifican en: (i) directivo
superior: desarrolla funciones administrativas relativas a la direccin de un rgano
98
El Funcionario Pblico puede ser: a) de eleccin popular directa y universal o confianza poltica
originaria;b)denombramientoyremocinregulados;o,c)delibrenombramientoyremocin.
38
programa o proyecto, la supervisin de personal, la elaboracin de polticas de
actuacinadministrativaylacolaboracinenlaformulacindepolticasdegobierno;
(ii)ejecutivo:desarrollafuncionesadministrativas;(iii)especialista:desempealabores
deejecucindeserviciospblicosynoejercefuncinadministrativa;y,(iv)deapoyo:
desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento. En el Grfico 7 se puede
apreciar la correspondencia entre la LMEP y la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa.
Grfico7
CorrespondenciadeClasificacinentrelaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativa
ylaLeyMarcodeEmpleoPblico
Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276)y
LeyMarcodelEmpleoPblico(Ley28175LMEP).
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.
39
Administrativa.DeacuerdoalreglamentodeestaLey,mientrasdureladesignacinen
uncargodefuncionario,polticoodeconfianza,elservidordecarreratienederechoa
la remuneracin y a los dems derechos del puesto directivo. As mismo, tienen
derechoaretornarasugrupoocupacionalyniveldecarreraalcanzadoaltrminodela
encargatura.99
2.1.3 Losprocesosdegestinderecursoshumanos
a. Seleccin
Elingresoalacarreraadministrativaserealizaobligatoriamentemedianteunconcurso
pblico de mritos. En el caso de los servidores nombrados, su incorporacin a la
carrera se efecta por el nivel inicial del grupo ocupacional al cual se postula. Este
requisitobuscaprotegerlosprincipiosdemeritocraciaeigualdaddeoportunidadesen
elaccesoalacarrera.
Cuadro8
RequisitosparaelIngresoalaCarreraAdministrativa
Requisitosparaelingresoalacarreraadministrativa
Serciudadanoperuanoenejercicio
Acreditarbuenaconductaysaludcomprobada
Reunirlosatributosdelrespectivogrupoocupacional
Presentarseyseraprobadoenelconcursodeadmisin
OtrosquesealelaLey
Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276).
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.
99
Artculo82delDS00590PCM.
40
Cuadro9
ModalidadesdeIngresoalaCarreraAdministrativa
Modalidadesdeingreso Procedimiento
Ingresoalacarrerapor Fasedeconvocatoria
concursopblicode Requerimientodepersonalformulado
mritoacargodecada porelrganocorrespondiente,conla
institucin respectivaconformidadpresupuestal
Publicacindelaconvocatoriaenun
mediodedifusinabierto
Divulgacindelasbasesdelconcurso
elaboradasporcadaentidad
Verificacindocumentariadelos
requisitosmnimos
Inscripcindelpostulante
Fasedeseleccindepersonal
Calificacincurricular
Pruebadeaptitudy/oconocimiento
Entrevistapersonal
Publicacindelcuadrodemritos
Nombramientoocontratacin
Incorporacinala Vencidoelplazomximodecontratacin,
carreraluegodetres 3aos,laincorporacinalacarreraesun
aosdeserviciosen derechoreconocido.
calidaddecontratado Contratacinenlaboresdenaturaleza
permanenteypreviaevaluacin
favorable.
Eltiempodepermanenciacomo
contratadoesconsideradocomotiempo
depermanenciaparaelprimerascenso
enlacarrera.
Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276)ysuReglamento(DS00590PCM).
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.
100
DeacuerdoalDL25986.
101
Ley27803.
41
tenanelderechodeoptarporunodelossiguientesbeneficios:lareincorporacino
reubicacin laboral, la jubilacin anticipada, una compensacin econmica o una
capacitacin y reconversin laboral. De esta manera, durante toda una dcada, las
plazas disponibles en las entidades pblicas fueron destinadas, en primer trmino,
para reponer a ex servidores pblicos y, slo en segunda instancia, cubiertas por
concursos pblicos. Los procesos de implementacin y ejecucin de estos beneficios
concluyeronenabrildel2010.103
102
ElDL26093,promulgadoen1992,dispusolaprogramacinsemestraldeevaluacionesdepersonala
fin de separar a quienes no calificaran sobre los niveles mnimos. Esto dio lugar a que 105,075
trabajadoresfuerancesadosdesuspuestosdetrabajo.
103
RM0892010TR.
104
Ley27783.
105
GRADE(2010).
106
Los gobiernos regionales seleccionados para el estudio fueron: Arequipa, Cusco, La Libertad,
Lambayeque,MoqueguayUcayali.
107
Lasinstitucionespblicasseleccionadasfueron:SUNAT,MEF,MIMDES,MINSA,MINEDU,MININTER,
OSINERGMIN,OSIPTEL,OSITRAN,SENASA,INPEySENAMHI.
108
GRADE(2010).
42
Recin en el ao 2010, se autoriza el nombramiento progresivo de personal en las
entidadesdelsectorpblico109y,enel2011,seautorizalaconclusindelprocesode
nombramientodelpersonalcontratadodelsectorpblico.110
Cuadro10
Principaleshallazgossobrelosprocesosdeseleccinenentidadespblicas
NosololasOficinasdeRecursosHumanosllevana
cabolosprocesosdeseleccion,sinotambinlas
rganoencargado OficinasGeneraldeAdministracion,lasOficinasde
Planeamiento,Finanzas,etc.
Mayormenteadhoc,deacuerdoaltipode
puestosquesepostula.
Conformacindecomites Normalmenteconformadopor3miembros:el
encargadodeRRHH,laadministracionyun
representantadelareaquerequiereelpersonal.
Limitada,dependedelpresupuestoquemanejala
Asesoradeespecialistas entidad.
Evaluacioncurricular,entrevistapersonal,
evaluacionpsicolgica,evaluacionde
Sobreelprocedimiento conocimientos,entregadeactasdetodoel
proceso.
SeutilizaelROFyMOF,peronoseencuentran
actualizados.Alalarga,laadministracintermina
Perfiles realizandolosperfilesydescripcindepuestosa
discrecionalidad.
Fuente:GRADE(2010)
b. Capacitacin111
Enlacarreraadministrativa,lacapacitacinconstituyeundeberyunrequisitoprevio
paraaccederalosmecanismosdepromocincontempladosenlaLeydeBasesdela
Carrera Administrativa. Asimismo, constituye un derecho de los servidores pblicos,
pues cada entidad debe establecer programas de capacitacin adecuados para cada
niveldecarrera,conlafinalidaddemejorarelserviciopblicoeimpulsarlapromocin
109
LaQuincuagsimaSegundaDisposicinFinaldelaLey29465(LeydePresupuestodelSectorPblico
paraelAo2010)fuemodificadaporelartculo1delDecretodeUrgenciaN1132009.
110
Ley29753.
111
EstaseccinsedesarrolladeacuerdoalasnormasdecapacitacincontenidasenelDLeg276ysu
Reglamento,sinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDLeg1025ysuReglamento,elDS009
2010PCM,quesondenaturalezatransversalydeaplicacinalserviciocivil,conindependenciadesu
rgimendecontratacin.
43
del servidor pblico.112 Los programas de capacitacin deben contener las polticas
institucionales de capacitacin, las acciones de capacitacin, los recursos financieros
asignadosylosmecanismosdecontrolquesalvaguardenlaejecucindelprogramade
capacitacin.113
Lacapacitacinparalacarrerasefinanciapormediodelossiguientesrecursos:(i)el
0,5%deltotaldelaplanillamensualderemuneraciones,(ii)ingresospropioscaptados
por la entidad por servicios acadmicos prestados o venta de publicaciones, (iii)
porcentaje de sus recursos destinados para capacitacin por el CAFAE; y (iv) otros
ingresosprovenientesdedonacionesoconvenios.114LaGerenciadeAdministracinde
cada entidad tiene la responsabilidad de definir las agendas de capacitacin e
identificarasusbeneficiarios.
ElinformedeGRADE(2010)sugierequeestonosedanecesariamenteenlaprctica,
dadoque,porlogeneral,lasentidadespblicasnotienenunplandecapacitacinni
unpresupuestodecapacitacinqueseajusteasusnecesidades.Delmismomodo,ese
estudio encontr que los servidores pblicos asumen los costos de su propia
capacitacin, principalmente mediante la bsqueda de nuevos ttulos y calificaciones
paraelascenso.
Durantelosdosltimosaos,elEstadohadestinadoenpromedioel1,4%delaplanilla
anual a acciones de capacitacin, lo que equivale a 292 millones de nuevos soles
anuales,siendoelnivelnacionalelquedestinaunamayorproporcindesusgastosde
planillaaplanesdecapacitacin.As,enel2009destinel2,1%desuplanillaanualal
desarrollodeprogramasdecapacitacinyenel2010,el2,3%.
Cuadro11
GastodelEstadoencapacitacinporniveldegobierno
Gastoencapacitacin 2009 2010
porniveldegobierno PIM 1/ % PIM1/ %
NuevosSoles 236.917.526 80,6 262.530.866 90,3
Nacional
%delaPlanilla 2,1 2,3
NuevosSoles 30.204.988 10,3 18.064.061 6,2
Regional
%delaPlanilla 0,4 0,3
NuevosSoles 26.874.883 9,1 10.198.427 3,5
Local
%delaPlanilla 1,3 0,5
NuevosSoles 293.997.397 290.793.354
100 100
%delaplanilla 1,4 1,4
Total
%delpresupuesto
0,3 0,3
Total
1/
PresupuestoInstitucionalModificado.
Fuente:MEFSIAF,Abrilde2010.
Elaboracin:GDC&RSERVIR.
112
Artculo18delDLeg276.
113
DS05090PCM,ReglamentodelDLeg276.
114
Artculo72delReglamentodelDLeg276.
44
EnelestudiodeGRADE(2010)seencontrquetodaslasentidadespblicasincluidas
en el anlisis, desarrollan capacitaciones, las cuales se realizan bsicamente en tres
aspectos:
Gestininstitucionalenplanificacin,proyectos,recursoshumanos,normatividad,
entreotros;
Especializacin de la carrera, mediante diplomados y maestras, dirigido al grupo
deprofesionales;y,
Cursosdeactualizacineninformtica,programacin,secretariado,entreotros.
c. Promocin
Existendostiposdeascensoestipuladosenlacarreraadministrativa:
i. Cambiodegrupoocupacional
Este tipo de ascenso est reservado exclusivamente para los servidores que
alcanzan el mayor nivel dentro del grupo ocupacional al que pertenecen. Se
respetaelprincipiodelnivelalcanzadoylaespecialidadadquirida,yprocedea
peticinexpresadelservidorpblicomedianteunconcursodemritos.
ii. Promocinverticaldentrodelmismogrupoocupacional
Consiste en el ascenso al nivel inmediato superior dentro del mismo grupo
ocupacional. Este tipo de promocin toma en consideracin los siguientes
aspectos:
Laformacingeneralyelniveldecapacitacinrequeridaparaelsiguiente
nivel:
- estudios de formacin general y de capacitacin especfica por un
mnimo de 51 horas por cada ao de permanencia en un nivel de
carrera.CuandoelEstadonopuedegarantizarlacapacitacin,sedebe
acreditarexperienciareconocida.
115
Grade,2010,p.44
116
CaptuloIIIdelTtuloIdelDLeg276ysuReglamento.
45
Tiempo mnimo de permanencia (o antigedad) en el nivel de acuerdo al
grupoocupacionalalqueperteneceelservidor.
Cumplidos los dos requisitos antes mencionados, los servidores aptos quedan
habilitadosparaintervenirenunprocesodeascensoquevalora:
Fuente:DLeg276ysuReglamento.
Elaboracin:GPGRHSERVIR.
Comosemencionanteriormente,laprogresinalinteriordelacarreraadministrativa
se rige por criterios de capacidad y antigedad, siendo ste ltimo el factor
46
determinanteencasoquedosomsservidorespblicosobtenganelmismopuntaje
final en el concurso de ascenso. De esta manera, la preferencia corresponder al
servidor con mayor tiempo de permanencia en el nivel, en el grupo ocupacional o
tiempodeserviciosalEstado.117
Grfico9
ResultadosdelosCesesColectivos
Fuente:AnuarioEstadsticoMINTRA2009.
Elaboracin:GPGRHSERVIR.
d. Evaluacin120
117
Artculo55delDS00590PCM.
118
Ley27803promulgadaenel2002.
119
GRADE(2010).
120
SinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDLeg1025ysuReglamento,DS0092010PCM,de
naturalezatransversal y deaplicacin al servicio civil en general con independenciade su rgimen de
47
Laevaluacindedesempeolaboralesunprocesoobligatorioquesedeberealizaren
formapermanenteysecalificaenformaperidicadeacuerdoaloscriteriosypuntajes
queseestablezcan.121Laevaluacinestacargodeljefeinmediatodecadaservidor
pblico.LaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativanisuReglamentodesarrollanlos
criteriosylospuntajesquedebenserconsideradosenlasevaluacionesdedesempeo;
recinenelao2008seapruebanlasnormasdecapacitacinyrendimientoparael
sectorpblico122quecubrenestevaco.
LaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativaestablecequelaevaluacinesunodelos
elementosatomarencuentaenelprocesodepromocin,sinembargo,enloquese
refiere a los cargos polticos o de confianza, esa Ley no prev una evaluacin de
desempeolaboral.Enestecaso,elingresoyremocinesdelibrediscrecionalidadde
la autoridad responsable y, por tanto, la separacin no requiere justificacin causal
alguna.
Laausenciadecriteriosuniformesparalosprocesosdeevaluacindedesempeo,yla
dbilculturadeevaluacinenlaadministracinpblica,convirtieronastosprocesos
en requisitos formales que no logran reflejar el rendimiento real de los servidores
pblicos.123
Enelmismosentido,elestudiodeGRADE(2010)sealaquesibienenlamayorade
los gobiernos regionales bajo estudio, el jefe superior evala regularmente a su
personal, raras veces los trabajadores reciben una retroalimentacin sobre la
evaluacin de desempeo a la que fueron sometidos, convirtindose dichas
evaluaciones en una simple formalidad. Por otro lado, ese mismo estudio encontr
que existe un fuerte rechazo por parte de los servidores pblicos a ser evaluados,
producto de los despidos masivos en los distintos procesos de evaluacin realizados
duranteelgobiernodeFujimori.
e. Desplazamiento
ElReglamentodelaLeydeBasesdelaCarreraPblicaestablecedistintosmecanismos
de desplazamiento de los servidores pblicos para desempear diferentes funciones
contratacin, se explicar brevemente las normas sobre evaluacin contenidas en el DLeg 276 y su
Reglamento.
121
Artculo53delDS00590PCM.
122
DLeg1025.
123
Iacoviello&Zuvanic(2006).
48
dentroyfueradesuentidad.Paraello,sedebeconsiderarcomocriterioslaformacin,
capacitacinyexperienciadelservidor,segnsugrupoyniveldecarreradeorigen.
49
derechoalpagopreviodelosgastosdetrasladoeinstalacinenellugardedestino.El
trasladosedaprevioconsentimientodelservidorpblico.
DeacuerdoaIacoviello&Zuvanic(2006),enlaadministracinpblicaseobservauna
ausenciadepolticasdedesplazamiento.Apesarquelasnormaslegalesestablecenun
conjunto de procedimientos para los desplazamientos (ver Cuadro 12), los planes de
desplazamientos internos no responden a un plan que organice la movilidad en
funcin a las prioridades y necesidades institucionales. Los desplazamientos internos
son utilizados en funcin a necesidades coyunturales originadas en distintas reas y
unidadesdelaorganizacin,ycomoresultadodelanegociacinentrecadaempleado
ysussuperiores,enlacualestausentelamiradaintegralsobrelasnecesidadesdela
organizacin.
f. Sanciones
Lassancionesporfaltasdisciplinariaspuedenser:
Amonestacinverbaloescrita;
Suspensinsingocederemuneracioneshastaportreintadas;
Cesetemporalsingocederemuneracionesporunperiododetreintadashasta
docemeses,lacualseaplicaprevioprocesoadministrativodisciplinario;y
Destitucin,lacualseaplicaprevioprocesoadministrativodisciplinario.
Circunstanciaenlaquesecomete;
Laformadecomisin;
Concurrenciadevariasfaltas;
Participacindeunoomsservidoresenlacomisindelafalta;y
Efectosqueproducelafalta.
Cuadro13
Tiposderesponsabilidadcontempladosenlacarreraadministrativa
124
CaptuloVdelDLeg1025.
50
Tipoderesponsabilidad Descripcin
Responsabilidad Aquellaenlaqueseincurreporhaber
Administrativa contravenidoelordenamientojurdico
administrativoylasnormasinternasde
laentidadalaquepertenecen.
Responsabilidad Aquellaenlaqueincurreporsuaccinu
Civil omisinhayanocasionadoundao
econmicoasuentidadoalEstado.
Dichodaodebesercausado
incumpliendosusfunciones.
Responsabilidad Aquellaenlaqueincurreque,enel
Penal ejerciciodesusfunciones,hanefectuado
unactouomisintipificadocomodelito
ofaltaenelCdigoPenalvigente.
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR
Elprocesoadministrativodisciplinariosellevaacabocuandolagravedaddelafaltaes
causaldecesetemporalodestitucinydebeiniciarseenunplazonomayoraunaoa
partirdelmomentoenquelaautoridadtomaconocimientodelafaltadisciplinaria.
Elprocesodisciplinarioconstadelassiguientesfases:125
Iniciodelprocesoconresolucindeltitulardelainstitucin;
Notificacinalservidorprocesado;
Presentacindedescargosypruebasporpartedelprocesado;
FaseinvestigadoraacargodelaComisin;
Informeoraldelprocesado(opcional);y
InformedelaComisinconlarecomendacindesancin.
Duranteeltiempoquedureelprocesodisciplinario,elservidorpuedeserseparadode
su funcin y puesto a disposicin de la Oficina de Recursos Humanos para que se le
asignen trabajos de acuerdo a su nivel de carrera y especialidad, conservando su
remuneracin.
125
CaptuloXIIIdelDS00590PCM.
51
Laaccinadministrativadisciplinariacomprendelassiguientesetapas:
Grfico10
ProcesoAdministrativoSancionadorparaelSectorPblico
Etapa Servidorprocesado Jefeinmediatosuperior Titulardelainstitucin Comisindeinvestigacin
INICIO
Formulacinde
ladenuncia
Evaluacinsilafaltagravepuede
sercausaldesancin
Iniciode
procedimiento
Comunicacin(mx.24horas)
deladenunciaaprobada
Etapainicial
Recepcindeladenuncia
Disponerlainvestigacinde
loshechosmateriadela
denuncia
Elaboracindeprocedimientos
yfechasdelproceso
Notificacionalservidor
procesadodelos
requirimientos(mx.
dentrode72horas)
Presentacindedescargos
(dentrode5dasde
Recepcindedescargos
Etapadeinvestigacin
notificadoloscargos
imputados
(mx.30das)
Investigacinycomprobacin
delosdescargosypruebas
Informeoral
(opcional)
Calificacindelasdenuncias
yhallazgospresentados
Informefinal
yrecomendaciones
Recepcindel
Etapafinal
informe
Emisindelaresolucinde
imposicionesdelasancin,
quientendrlaprerrogativa
dedeterminareltipode
sancin
FIN
Fuente:DLeg276,DS05090PCMyDS0294JUS.
Elaboracin:GPGRRHHSERVIR
g. Desvinculacin
52
administrativo disciplinario. La nica excepcin al procedimiento administrativo es la
condena penal privativa de libertad por delito doloso, en cuyo caso la destitucin se
realizadeformaautomtica.
Deacuerdoalasnormaslegales,lacarreraadministrativaconcluyeexclusivamentepor
motivos de: fallecimiento, renuncia, cese definitivo y destitucin. Por otro lado, las
faltas o causales de carcter disciplinario que pueden ser sancionadas con cese
temporalodestitucinsonlassiguientes:
Incumplimiento de normas establecidas en la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa;
Reiteradaresistenciaalcumplimientoderdenesdesussuperiores;
Incurrirenactosdeviolencia,graveindisciplinaoagravioaunsuperioroalos
compaerosdelabores;
Negligenciaeneldesempeodesusfunciones;
Impedirelfuncionamientodelserviciopblico;
El causar intencionalmente daos materiales en los locales, instalaciones,
obras, maquinarias, instrumentos, documentacin y dems bienes de
propiedaddelaentidadoenposesindesta;
Utilizacindebienesyserviciosdelaentidadenbeneficiopropioodeterceros;
Concurrenciareiteradaaltrabajoenestadodeebriedadobajolainfluenciade
drogas;
Abusodeautoridad,prevaricacinousodelafuncinconfinesdelucro;
Actosdeinmoralidad;
Ausencia injustificada por ms de tres das consecutivos, o ausencia en cinco
oportunidadesduranteunperododetreintadas;
Incurrirenactosdehostigamientosexualomoral.
Las causales justificadas para el cese definitivo segn la Ley de Bases de la Carrera
Administrativason:
Superarellmitedeedaddesetentaaos;
Prdidadelanacionalidad;
Incapacidadpermanentefsicaomental;
Ineficienciaoineptitudcomprobadaparaeldesempeodelcargo;
Lasupresindeplazasoriginadaenelprocesodemodernizacininstitucional
aplicado en los gobiernos regionales y gobiernos locales, con arreglo a la
legislacindelamateria;y
Negativa injustificada de servidor a ser transferido a otra plaza fuera de su
residencia.
Iacoviello&Zuvanic(2006)mencionanquelosprocedimientosparaprobaralgunasde
esta causales son tan engorrosos y largos que en la prctica casi no se aplican. Sin
embargo, una vez destituido el servidor pblico no podr reingresar a la
administracinpblicadurantecincoaoscomomnimo.Deacuerdoaestasautoras,
53
la dificultad para desvincular al personal bajo el rgimen pblico resulta ser otro
elementoquepromueveelrecursodelacontratacinbajolamodalidaddeservicios
nopersonales.Enestecaso,laformamsefectivadedesvinculacinconsisteenlano
renovacindelcontratoasufinalizacin.
Segn GRADE (2010), en los ministerios y entidades pblicas del gobierno central, la
principalcausadeceseeslarenunciay,enmenormedidaellmitedeedad;yenlas
instituciones pblicas de los gobiernos regionales son el fallecimiento y el lmite de
edad, y en menor proporcin se registran casos atribuibles a medidas disciplinarias.
Esto puede deberse a que, en el caso de los servidores pblicos de los gobiernos
regionales,debidoasupocaespecializacin,tienenescasasposibilidadesdemigrara
un mejor puesto laboral; mientras que, para los servidores pblicos del gobierno
central,lasposibilidadesdeencontrarmejoresoportunidadeslaboralessonmayores.
LaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativaestablececomocausaldedestitucinla
ineficiencia o ineptitud comprobada para el desempeo del cargo;126 sin embargo,
hasta enero del 2010, la norma que lo reglamentaba127 desnaturaliz esa causal y la
redujoaunasancindisciplinariarelacionadaconlaconductadeltrabajadorynocon
el desempeo de sus labores. Recin en el 2008, con la creacin de SERVIR y la
aprobacindelasnormasdecapacitacinyrendimientoparaelsectorpblico,128se
establecelaevaluacindedesempeocomoprocesoobligatorio,integralyobjetivode
apreciacindelrendimientodelservidorpblico.
h. RemuneracioneseIncentivos
DeacuerdoalaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativa,paraefectosdelacarrera
administrativa y el sistema nico de remuneraciones, la administracin pblica
constituyeunasolainstitucin,129sinperjuiciodelniveldegobiernoalquepertenezca
unservidorenparticularoalaestructuraorganizacionaldecadaentidad.Estosupone
quelosnivelesdecarreraylosconceptosremunerativossonlosmismosparatodala
carrera administrativa y que el nivel remunerativo alcanzado se preserva incluso
cuandoseproducemovilidadhorizontalentreentidades.
126
Artculo35delDLeg276.
127
Artculo188delDS00590PCM.
128
DLeg1025.
129
Artculo6delDLeg276.
54
Esa misma norma establece que el sistema nico de remuneraciones de la carrera
administrativaserigeporlossiguientesprincipios:130
Universalidad;
Basetcnica;
Relacindirectaconlacarreraadministrativa;y
Adecuadacompensacineconmica.
Elementosdelaremuneracin
Deacuerdoconlanorma,laremuneracindelosfuncionariosyservidorespblicosse
componedetreselementosbsicos(verCuadro14).
Cuadro14
Remuneracionesdefuncionariosyservidorespblicos
Elementosbsicos Descripcin
Seestablecedeacuerdoacadaniveldecarrera(en
elcasodeservidores)ydeacuerdoalcargo(enel
Haberbsico casodefuncionarios).Estecomponenteseregula
enproporcinalaUnidadRemunerativaPblica
(URP)ycomoporcentajedelamisma.
Personal:correspondealaantigedadenel
servicio,computadaporquinquenios.
Bonificaciones Familiar:correspondealascargasfamiliares.
Diferencial:correspondealoscargosde
responsabilidaddirectiva.
Asignacinporcumplir25y30aosde
servicios;
Beneficios
Aguinaldos;y,
Compensacinportiempodeservicios.
Fuente:DLeg276yDS05009PCM.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
130
Artculo5delDLeg276.
131
DS05786PCM.
55
La que determina las normas reglamentarias en el marco del proceso de
homologacin de carrera pblica y del Sistema nico de Remuneraciones y
Bonificaciones.132
Cuadro15
EstructuradelaRemuneracindelacarreraadministrativa
Remuneracin Transitoriapor Bonificaciones Otrosconceptos Beneficios
principal homologacin otorgadosporLey
expresa
- Remuneracin Incrementospor - Personal - Bonificacin - Asignacinpor
bsica costodeviday - Familiar especialdelDS051 cumplir25y30
- Remuneracin saldospor - Diferencial 91PCM aosde
reunificada procesosde - BonificacindelDU servicios
homologacin 3794 - Aguinaldos
- BonificacindelDU - Compensacin
9095 portiempode
- Bonificacin servicios
especialdelDU011
99
RemuneracinTotalPermanente
RemuneracinTotal
Fuente:DS05191PCM
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Cuadro16
Losconceptosremunerativosdelrgimenlaboralpblico
Conceptos Descripcin
Contraprestacin mensual por el trabajo realizado.
Incluye todos los conceptos pensionables a favor del
trabajador y est constituida por la remuneracin total
RemuneracinTotal
permanente y los conceptos remunerativos adicionales
otorgados por ley expresa de acuerdo a las exigencias
y/ocondicionesdelcargo.
132
DS05191PCM.
133
DS05191PCM.
56
Conceptos Descripcin
Parte de la contraprestacin mensual cuyo monto es
RemuneracinTotal percibido de forma regular, permanente en el tiempo y
Permanente otorgadoconcarctergeneralparatodoslosservidores
pblicos.
Inicialmentecompuestaporlaremuneracinbsicayla
remuneracin reunificada,134 incluy posteriormente a
Remuneracin
todos los incrementos otorgados con anterioridad al DS
Principal
05191PCM, as como las normas que forman parte de
latransitoriaparahomologacin.
Retribucin que se otorga al trabajador designado o
nombrado. Corresponde a un porcentaje de la Unidad
Remunerativa Pblica (URP) y se otorga de acuerdo a
HaberBsicoo cadacargo(funcionarios)oniveldecarrera(servidores).
RemuneracinBsica Est regulado en el Artculo 46 del Decreto Legisaltivo
276ysirvedebaseparaelclculodelasbonificacionesy
lacompensacinportiempodeservicios,conexcepcin
delabonificacinfamiliar.
Es la que resulta de integrar en un solo concepto las
remuneraciones complementarias del trabajador,
excepto las bonificaciones personales y familiares; con
las remuneraciones complementarias del cargo y las
especiales, que incluyen condiciones de trabajo, riesgo
Remuneracin
de vida y funciones tcnicas especializadas; as como
Reunificada
otros conceptos remunerativos de carcter permanente
que se otorgaban hasta la promulgacin del Decreto
Supremo 05786PCM al amparo de las disposiciones
administrativas o pactos colectivos bajo cualquier
nomenclaturaodenominacin.
Fuente:DS05191PCM.
Elaboracin:GPGRHSERVIR.
134
Artculo3delDS05786PCM.
57
funcin a la remuneracin total permanente, con excepcin de los casos de la
compensacinportiempodeservicios,bonificacindiferencial,bonificacinpersonal,
ascomoelbeneficiovacacional.135
Existeunaseriedeproblemasproductodelaincompatibilidaddenormas,quevienen
siendo aplicadas de forma diferenciada entre las entidades de la administracin
pblica y los tribunales administrativos. Esa incompatibilidad del marco legal se ha
reflejado en una elevada dispersin del promedio de ingresos de los servidores
pblicos,productodelaausenciadeunsistemanicoderemuneraciones,lacreacin
deunaseriedebonificacionesporsectoroentidadyporelCAFAE.136
Cuadro17
Rangodedispersindelpromediodelosingresostotalesmensualesde
losservidorespblicosportipodeentidad
Tipodeentidad Mnimo Mximo Promedio
1/
Ministerios 400 15,600 8,000
2/
OCAS 2,137 27,117 14,627
OrganismosPblicos
841 12,270 6,555
TcnicosEspecializados
OrganismoPblicos
528 10,395 5,462
Ejecutores3/
Nota:incluyenlascarrerasespeciales.
1/NoconsideraMinisteriodeEducacinyMinisteriodeSalud.
2/NoincluyelaSBSnielBCR.
3/Sobreunamuestrade5OrganismosPblicosEjecutoresdeuntotalde34existentes.
Fuente:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Setiembre2011
Elaboracin:GPGRHSERVIR.
Porotrolado,utilizandolamismafuentedelMEF,seidentificparaunamuestrade6
Ministeriosque,losservidorespblicosrecibenenpromedio424nuevossolescomo
135
A pesar de que un decreto supremo no puede modificar una norma de rango superior, dado que
ningnservidorofuncionarioadministrativotienepotestadparadejardeaplicartotaloparcialmente
una norma porque considera que sta vulnera una disposicin de mayor jerarqua, constitucional o
legal,elclculoparalaasignacinporcumplir25o30aosdeservicioeracalculadasobrelabasedela
remuneracintotalpermanenteyno,comodeberaocurrir,sobrelaremuneracinmensualtotal.No
obstante,enelao2011,elTribunaldelServicioCivilemitiunprecedenteadministrativomediantela
Resolucin de Sala Plena 0012011SERVIRTSC, estableciendo que el clculo de esta asignacin se
realizasobrelaremuneracinmensualtotal.
136
ElCAFAEesuningresonoremunerativonipensionablequecadaentidadotorgaasusservidoresde
acuerdoasudisponibilidad.
58
remuneracin mensual, sin embargo, el promedio de sus ingresos totales anuales es
bastantemselevado(33,990nuevossoles).Estepromediototalanualesresultadono
solodelasremuneracionesmensuales,sinotambindelCAFAEyotrosincentivosque
recibenlosservidorespblicos,loscualespuedenseranuales,mensualesotenerotra
periodicidad.Delmismomodo,seencontrquehaysignificativasdiferenciasentrelos
promediosdeingresostotalesenlosministeriosdelamuestra(verCuadro18).
Cuadro18
Remuneracinmensualpromedioeingresostotalesanualesenseisministerios
Remuneracin Ingresototalanual
Pliego
mensualpromedio promedio
1 MININTER 314 10,090
2 MINSA 121 27,847
3 MINAG 316 35,676
4 MINCETUR 598 43,369
5 VIVIENDA 813 36,919
6 PRODUCE 383 50,044
Fuente:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Enero2011.
Elaboracin:GPGRHSERVIR.
FondodeAsistenciayEstmuloCAFAE
Elfondodeasistenciayestmulo137esadministradoporunComitdeAdministracin
(CAFAE)yestconstituidosobrelabasedemultasimpuestasalosempleadospblicos
por incumplir las disposiciones legales sobre asistencia y puntualidad. El objetivo del
CAFAE es financiar compromisos asistenciales del personal, as como estimularlo a
travsdepremios,becas,publicacindetrabajosdeintersespecialdelainstituciny
otros de naturaleza similar. Sin embargo, con el paso de los aos se desnaturaliz y
vienesiendoentregadoacadatrabajadorquepertenecealrgimenlaboralpblico138
deformaautomtica,sinlacomprobacindeningnrequisitoprevio.
Desde1993,lasleyesanualesdepresupuestopblicohanprohibidocualquiermedida
que suponga incrementos remunerativos a favor de los servidores pblicos. Esto ha
generadoquelasremuneracionesdelosservidorespblicossemantengancongeladas
eneltiempo,peronosusingresos,quehanidomejorandomedianteelaumentodel
CAFAEolaaprobacindebonosespecialesaalgunasinstituciones.
Entre 1994 y el 2001, se dictaron diversas normas relacionadas al CAFAE, las cuales
establecenque:
ElCAFAEnotienenaturalezaremunerativay,enconsecuencia,noespensionable;
ElCAFAEnoconstituyerentagravableparaeltrabajador.139
137
DLey11377(ReglamentodelEstatutoyEscalafndelServicioCivil)ysuReglamento,elDS00675
PMINAP.
138
Artculo2delDS06792EF.
139
DS13594EF,DS1102001EF,DS1702001EFyDU0882001.
59
Enel2004,enunintentodeordenarelCAFAE,mediantelaLeyGeneraldelSistema
Nacional de Presupuesto se establecieron tres rubros de beneficios por CAFAE, los
cualesdebenserpagadosendinero140:
Incentivolaboral,enfuncindelacategoraonivelremunerativo;
Racionamiento;y
Movilidad.
EnlamedidaqueelpagodeCAFAEesaprobadoporcadaentidadencoordinacincon
elMEF,losbeneficiosqueseotorganmejoranlosingresosdelosservidorespblicos
enformadiferenciadaencadaentidad.Estohallevadoaqueservidorespblicosque
realizanlasmismasfuncionespercibandistintosingresos,rompiendodeestaformael
principiodeaigualtrabajo,igualremuneracin.
AcontinuacinsepresentalaproporcinquerepresentaelCAFAEenelingresototal
en los diferentes niveles remunerativos correspondientes al grupo de funcionarios
directivos, en dos entidades diferentes. El Cuadro 19 tambin permite apreciar las
diferencias en las remuneraciones y montos por concepto de CAFAE que reciben los
funcionarios directivos que trabajan en entidades pblicas distintas, an cuando
pertenecenalmismonivelremunerativo.
Cuadro19
PorcentajedelCAFAEenelingresototalpornivelremunerativo
endosentidadesdelPoderEjecutivo
Asistencia
%CAFAEen
Entidad Nivel Remuneracin Econmica Total
ingresototal
CAFAE
F5 1,031 3,769 4,800 79%
F4 991 3,389 4,380 77%
Entidad1
F3 929 3,209 4,138 78%
F2 806 2,799 3,605 78%
F5 1,282 11,220 12,502 90%
F4 1,237 9,020 10,257 88%
Entidad2
F3 1,263 8,470 9,732 87%
F2 1,152 6,502 7,654 85%
Nota:Laentidad1ylaentidad2sonministerios.
Fuente:EntidadesdelPoderEjecutivoyOrganismosConstitucionalmenteAutnomos(Oficiomltiple
282009/ANSC)
Elaboracin:GPGRHSERVIR
140
En el 2011, se aprueba el DU 0032011 con el objeto de seguir regulando las transferencias del
CAFAE,peromanteniendolostresrubrosdebeneficiosqueseestablecieronenel2004.
60
Delmismomodo,unestudiodeSERVIR(2010)muestralagrandispersindelCAFAE
endiferentesministerios,loqueestaraindicandolaexistenciadediscrecionalidadde
lasentidadesenlaasignacindelmismo.
Grfico11
Remuneracinpromedio,CAFAEpromedioeingresototalpromediodelos
servidorespblicosdelrgimenlaboralpblico
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
MINAG
MINJUS
MINSA
MTC
VIVIENDA
MEM
MIMDES
PCM
RREE
MININTER
MINCETUR
MEF
PRODUCE
UnestudiodelMEF(2011)indicaqueelCAFAErepresentaenpromedioel27%delos
ingresos totales de aquellos trabajadores sujetos al rgimen laboral pblico y que
prestanserviciosenlasentidadespertenecientesalgobiernonacional,yel36%delos
ingresostotalesdelosservidorespblicosquelaboranenlasentidadespertenecientes
al gobierno regional. Esto tiene un fuerte impacto sobre el rgimen pensionario, ya
que, siendo un concepto no remunerativo, no es utilizado como parte de la base de
clculoparaestablecerlaspensionesdejubilacin,auncuandoelCAFAErepresentaun
significativoporcentajedelingresomensualyanualdelosservidorespblicos.
Hastalaactualidad,elCAFAEhaservidoparaaumentarelingresodelostrabajadores
delrgimenlaboralpblico;sinembargo,estepagoadicionalnohasidoproductode
un mejor desempeo de los servidores. Esta situacin ha generado informalidad y
desorden en la administracin pblica, yendo en contra de un sistema de
remuneracionesquepretendesereficienteymeritocrtico.
Otrosconceptosnoremunerativos
Elsistemaderemuneracionessehavistodesbordadoporlaproliferacindeungran
nmerodebeneficiosybonificaciones,ydistintoscriteriosdepagoutilizadosporlas
61
entidades pblicas. Muchos de estos beneficios y bonificaciones son conceptos no
remunerativosquenotienennaturalezaremunerativa,pensionaria,nisirvendebase
declculoparacualquierotrobeneficiooasignacin.
Incentivosnomonetarios
El marco legal reconoce como compensaciones no monetarias a las siguientes
actividadesexcepcionales:
Elagradecimientoofelicitacinescrita;
Laconcesindediplomasymedallasalmrito;y
LaOrdendelserviciocivil.
2.2 ElRgimenLaboralPrivado
2.2.1 Organizacindelrgimenprivado
El rgimen laboral privado se rige por la Ley de Fomento del Empleo (DLeg 728
promulgadoel8denoviembrede1991),lacualfuecreadaconlafinalidaddepermitir
alosempresarioshacerfrentealacrisiseconmicaporlaqueatravesabaelpas.Para
ello se relativiz la estabilidad laboral absoluta; se otorg la posibilidad de celebrar
contratos de trabajo de naturaleza temporal, accidental y contratos para obra o
servicios; y, se ampliaron las causales objetivas para la extincin del contrato de
trabajo,incluyendolaposibilidaddecesescolectivos.
Estergimenlaboralpermitegestionardemaneraflexiblelosrecursoshumanos,tanto
en la contratacin, en la determinacin de las remuneraciones, en la asignacin de
tareas,enlafiscalizacindesudesempeo,comoenlaaplicacindesancionesanteel
incumplimiento. En esta lgica cada entidad aprueba su propio reglamento interno,
suspropiosgruposocupacionalesysuspropiosnivelesalinteriordecadagrupo.
141
Iacoviello&Zuvanic(2006).
62
Debidoaqueesanormaestorientadaaregularelempleoenlaactividadprivada,su
aplicacin en las entidades del sector pblico supuso la aplicacin de normas
supletorias, como por ejemplo, la LMEP. Entre otras cosas, la LMEP establece los
derechosydeberesgeneralesdelosservidorespblicosbajoelrgimenlaboraldela
actividadprivada,unanuevaclasificacindelpersonalylasreglasgeneralesdeacceso
alserviciocivil.
Actualmente,lamayoradelostrabajadoressujetosalrgimenlaboraldelaactividad
privada son profesional (43%), seguido por los tcnicos (29%) y auxiliares (8%) y un
limitado porcentaje de funcionarios (3%). Cabe anotar que en el rgimen de la
actividadprivadaseencuentranlamayoradeobreros,porcuantoellosrepresentanel
16%(verGrfico12).
Grfico12
Servidorespblicosbajoelrgimenlaboralprivadoporrangosdeedad
(enporcentaje)
43.3%
29.2%
15.9%
8.4%
3.3%
2.2.2 Losprocesosenelrgimenprivado
a. Seleccin
Laseleccinycontratacindepersonalbajoelrgimenlaboralprivadoserigeporla
LMEP. Como lo establece esta Ley, el ingreso a las entidades regidas por la Ley de
FomentodelEmpleoserealizamedianteconcursopblicoyabierto,enbasealmrito
ycapacidaddelaspersonas,enunrgimendeigualdaddeoportunidades.
63
Pararealizarlaconvocatoriadelprocesodeseleccin,serequiere:unaplazavacantey
presupuestada, la cual debe difundirse en medios de comunicacin de alcance
nacional y en el portal web de la entidad; identificacin del puesto vacante;
descripcin de las competencias y los mritos, definidos por la entidad en el MOF;
criteriosdepuntuacin;y,determinacindelaremuneracin.
Unavezconcluidoelprocesodeseleccin,seprocedeacontrataralapersonabajolas
condiciones del rgimen laboral privado, estableciendo un contrato indefinido. El
perodo de prueba para los servidores pblicos es de tres meses, el cual puede ser
prorrogable.Enelcasodelpersonaldeconfianza,elperiododepruebaseextiendea
seismeses,yenelcasodelosdirectivosaunao.
Luegodeculminarelperododepruebadeformasatisfactoria,seadquiereelderecho
a la proteccin contra el despido arbitrario. El ingresante tiene derecho a una
induccininicial,queloorientesobrelapolticainstitucionaleindiquesusderechos,
obligacionesyfunciones.
ElestudiodeGRADE(2010)encontr,enunamuestradeentidadespblicasreguladas
por la Ley de Fomento del Empleo y que gozaron de exoneraciones para incorporar
personal entre el 2005 y 2008, que los procesos de ingreso se acercaron al ideal
meritocrtico. Asimismo, Iacoviello & Zuvanic (2006) hallaron que aquellas entidades
conunamiradaestratgicadesumisinyunagerenciamsproactiva,comolaSUNAT
y la SAT, han buscado profesionalizar sus plantas de personal mediante mecanismos
meritocrticosdeincorporacin.
64
En general, el estudio de GRADE (2010) encontr que en las entidades donde se
desarrollan procesos de seleccin se conforman comits ad hoc. Normalmente, esos
comitsestnformadosportresocuatromiembros,incluyendounrepresentantedel
readerecursoshumanosyunrepresentantedelreaquerequiereelpersonal.Esos
comitssonlosencargadosdedisearyejecutarlaconvocatoria,ascomodesarrollar
la evaluacin y la seleccin. Cuando los procesos son desarrollados por terceros, esa
comisindaseguimientoyevaluacinalproceso.
b. Capacitacin142
EnelcasodelasentidadesregidasporlaLeydeFomentodelEmpleo,igualqueenel
caso de las entidades sujetas al rgimen laboral de la actividad privada, no existen
documentos o evaluaciones que determinen la efectividad e impacto de las
capacitacionesalamejoradelserviciopblico.InstitucionescomoSENASAcuentacon
evaluaciones por indicadores de resultado, pero no cuentan con evaluaciones de
impacto de las capacitaciones y, en el caso de SUNAT, esta entidad realiza un
seguimientoenfocadoamejoramientodelasfuncionesdelpersonal.144
c. Promocin
142
SinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDecretoLegislativo1025ysuReglamento,DS009
2010PCMdenaturalezatransversalydeaplicacinalserviciocivilengeneralconindependenciadesu
rgimen de contratacin, se explicar brevemente las normas sobre capacitacin contenidas en el
DecretoLegislativo728.
143
DS00397TR.
144
GRADE,2010,p.44.
65
d. Evaluacin145
La Ley de Fomento del Empleo no regula la evaluacin del personal, pues habiendo
sido diseada para el sector privado, deja a criterio del empleador las formas de
evaluacin que considere ms convenientes. Por su parte, la Ley Marco del Empleo
Pblicosloestablecequelaretribucindeldesempeolaboralserealicedeacuerdo
con un sistema de evaluacin con equidad y justicia, que debe tener como criterios
mnimoslauniversalidad,labasetcnicaylacompetencialaboral.
e. Desvinculacin
La Ley de Fomento del Empleo establece claramente las causales de extincin del
contratodetrabajoyademsdistingueentrecausalesrelacionadaalacapacidadyala
conductadetrabajador(verCuadro20).
Cuadro20
Causalesdelaextincindelcontratodetrabajo
Causasjustas
Causalesgenerales
Porcapacidad Porconducta
Fallecimiento. Prdidadecapacidad Condenapenalpordelito
fsicaomental doloso
Renunciaoretiro Rendimientopromedio Inhabilitacindel
voluntario(requiereun deficienteenrelacin trabajador
avisopreviocon30das conlacapacidaddel
deanticipacin). trabajador
145
SinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDecretoLegislativo1025ysuReglamento,DS009
2010PCMdenaturalezatransversalydeaplicacinalserviciocivilengeneralconindependenciadesu
rgimendecontratacin,seexplicarbrevementelasnormassobreevaluacincontenidasenelDLeg
728.
66
Causasjustas
Causalesgenerales
Porcapacidad Porconducta
Trminodelcontrato Faltagrave,talescomo
(casosbajomodalidad incumplimientodelas
temporal) obligacionesdel
Mutuodisenso. trabajador,disminucin
Invalidezabsoluta deliberadayreiterada
permanente. delrendimiento,
Jubilacin(obligatoria apropiacin(sea
cuandoelvarncumple efectivamente
65aosocuandolamujer consumadaofrustrada)
cumple60aos). debienesoserviciosdel
Despidojustificado(causa empleador,yentregade
justa) informacinaterceros,
Cesecolectivoporcausa entreotros.
objetiva,enloscasosy
formapermitidosporLey.
Fuente:Elaboracin:GPGRHSERVIR
f. RemuneracioneseIncentivos
146
EnnuestropaselTribunalConstitucional,mediantejurisprudenciavinculante,haestablecidoqueel
despido incausado, no genera como nica reparacin el pago de una indemnizacin, sino que es una
causal de nulidad de despido por quebrantar derechos constitucionales como el debido proceso,
derechoaladefensa,etc.
67
Adicionalmente, la norma legal contempla otros beneficios con los que cuentan los
trabajadoresdelrgimenprivado:
Gratificacionesporfiestaspatriasynavidad(dosremuneracionesadicionales);
Escolaridad;
Compensacinportiempodeservicio(1remuneracinanual);
Vacacionesanuales(30das);
Segurosocial;
Pagodepensiones(sistemanacionaloprivado);y
Compensacinpordespidoarbitrario.
Lasescalasremunerativasdecadainstitucinpblicasonnegociadasindividualmente
con el MEF utilizando criterios no oficiales; sin embargo, suele tener relacin directa
conelpresupuestoquetieneasignadocadaentidad.As,unavezestablecidalasuma
quecadainstitucinmanejaanualmente,sepasaadiscutirelniveldelossalarios.
Adems, aunque slo las entidades regidas por el rgimen laboral pblico reciben
transferencias del Tesoro Pblico por CAFAE, varias instituciones reguladas por el
rgimen laboral privado han organizado su propio CAFAE, los mismos que son
autofinanciadosntegramenteporelpropiopersonal.
De igual manera como el caso del rgimen laboral pblico, uno de los principales
problemas en el rgimen laboral privado es la gran disparidad de sueldos de los
servidores pblicos, originando que las brechas de salarios sean altas por tipo de
entidadygrupoocupacional.Lasdiferenciasentrelosrangosdedispersindeingresos
promedio de los Ministerios, Organismos Reguladores, Organismos Tcnicos y
Organismos Ejecutoresestn alrededor de los 15 mil nuevos soles, mientras que, las
OCApresentanunadiferenciasignificativade31milsolesnuevos,estodebidoaqueel
ingreso promedio mximo en el resto de entidades es alrededor de 15 mil nuevos
soles, mientras que, en el caso de las OCA el ingreso promedio mximo es igual a
32,560nuevossoles.ElCuadro21muestraladispersindelosingresospromediode
losservidorespblicosportipodeentidad.
Cuadro21
Rangodedispersindelosingresospromediodelosservidorespblicosdelrgimen
laboralprivadoportipodeentidad
Tipodeentidad Mnimo Mximo Promedio
1/
Ministerios 600 15,600 8,100
OCA2/ 1,000 32,560 16,780
OrganismosPblicosReguladores 1,364 15,600 8,482
OrganismosPblicosTcnicosEspecializados 1,400 15,660 8,530
OrganismoPblicoEjecutor 273 15,951 8,112
1/NoincluyeMinisteriodeSaludniMinisteriodeEducacin.
2/NoincluyealaSBSyalBCRP.
Fuente:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Setiembre2011.
Elaboracin:SERVIRGPGRH.
68
Una significativa dispersin de ingresos promedio no solo se observa entre tipo de
entidades,sinotambinalinteriordecadatipodeentidad.Porejemplo,elGrfico13
presenta una muestra de nueve Ministerios donde se puede apreciar disparidades
importantes.
Grfico13
Ingresospromediodelosservidorespblicosdelrgimenlaboralprivado
porMinisterio
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
VIVIENDA
MINAM
MINAG
MINEM
MTPE
MIMDES
MINCETUR
MTC
M.deCultura
Fuente:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Enero2011.
Elaboracin:SERVIRGPGRH.
2.3 ElRgimenEspecialdeContratacinAdministrativadeServicios
2.3.1 Organizacindelrgimenadministrativodeservicios
ElRgimendeContratoAdministrativadeServicios(CAS)estnormadoporelDecreto
LegislativoN1057,promulgadoel27dejuniodel2008,ysuReglamento,promulgado
en el 2008 (modificatoria promulgada en el 2011147). Este rgimen constituye una
modalidadcontractuallaboraltemporalespecial,propiadelEstado.
Engeneral,todaslasentidadesdelaadministracinpblicapuedencontratarpersonal
bajo el rgimen CAS, con excepcin de las empresas del Estado y los proyectos de
inversinpblica.
69
Contratos financiados por alguna entidad de cooperacin internacional con
cargoasuspropiosrecursos;
Los contratos que se realizan a travs de organismos internacionales que,
mediante convenio, administran recursos del Estado Peruano para fines de
contratacindepersonalaltamentecalificado;
LoscontratosdelFondodeApoyoGerencial;y
LosContratosdemodalidadesformativas.
LosCASfueroncreadosenreemplazodelosServiciosNoPersonales(SNP),modalidad
contractual creada en los aos noventa como respuesta a las restricciones
presupuestales impuestas a la contratacin de nuevo personal, con el objetivo de
ahorrarcostoslaboralesycrearunmercadolaboralmsflexible.Enestecontexto,es
precisoresaltarqueelrgimenCASsuponeunacontratacintemporalporunperiodo
restringidoaunaofiscal,renovable.
Apartirdel2010,debidoaunasentenciaemitidaporelTribunalConstitucional148,el
CAS debe interpretarse como un rgimen especial de contratacin de naturaleza
laboralparaelsectorpblico,elcualescompatibleconelmarcolegal.Alafirmarsesu
naturalezalaboral,seconsideradentrodelmbitodelaLeyMarcodelEmpleoPblico
debiendoajustarsealamismaycompletarsuregulacinentrminosdelosderechos
laboralesquelecompeten.
Grfico14
ServidorespblicosbajoelrgimenCASporgrupoocupacional
40.0%
30.2%
20.8%
6.9%
2.1%
Funcionario Profesional Tecnico Auxiliar Obrero Notiene
Fuente1:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Enero2011
Fuente2paraGobiernoLocal:RegistroNacionaldeMunicipalidadesRENAMU2010
Elaboracin:SERVIRGPGRH
Encuantoaladistribucinsegngrupoocupacional,lamayoradeservidorespblicos
sujetos al rgimen especial CAS pertenece a los grupos ocupacionales tcnicos y
148
Exp.N.000022010PI/TC.
70
auxiliares(70%),seguidosdelosprofesionales(21%)yfuncionarios(2%).Cabeanotar
quenosepuedeespecificarlacategoraocupacionaldeun6%delpersonalCAS.
2.3.2 Procesosenelrgimendelcontratoadministrativodeservicios.
a. Seleccinycontratacin
Deacuerdoconlasnormaslegales,losnicosrequisitosdeunaconvocatoriaCASson
laexistenciadelrequerimientodelaunidadusuariayladisponibilidadpresupuestaria
determinada por la oficina de presupuesto. Para suscribir un contrato administrativo
deservicioslasentidadespblicasdebenseguirunprocesoqueincluyelassiguientes
etapas(verCuadro22).
Cuadro22
ProcesodeContratacinparaelCAS
1. Etapa 2. Etapade 3. Etapade
4. Contrato
preparatoria convocatoria seleccin
Requerimiento Publicacindela Evaluacin Lapersona
delrgano convocatoriaen objetivadel seleccionada
usuario: elportal postulante: celebra
descripcindel institucional,en Evaluacin contratopor
servicioa unlugarvisible curricular unplazo
realizar, deacceso Entrevista determinado
requisitosy pblico,dela Otros(opcional) renovable
competencias sedecentraldela queno
mnimasque entidad. puede
debereunirel Hacersey excederel
postulante, mantenerse aofiscal.
descripcinde desde,cuando
lasetapasy menos,cinco
justificacinde dashbiles
lanecesidadde antesdelinicio
contratacin. delaetapade
Disponibilidad seleccin.
presupuestaria
Fuente:DS0752008PCMysumodificatoriaelDS0652011PCM.
71
SegnelestudiodeGRADE(2010)sobreprcticasdegestinderecursoshumanosen
entidades pblicas, la mayora de gobiernos regionales ha contratado personal en la
modalidaddeCAS,perosloalgunosdeellosrealizanprocesosdeseleccinformales,
quetienenlassiguientescaractersticas:
Seestableceunacomisinquedirigeelproceso;
Se establecen las bases del concurso, que detalla el proceso, los criterios de
seleccinylospuntajesasignados;
Se establecen las fases del concurso, que incluye la revisin curricular del
postulanteyentrevistas;
Sehaceunaconvocatoriapblicadeacuerdoconlasbases;
Sepublicanlosresultadosmedianteunactayuncuadrodemritos.
LacontratacinmedianteCASesdiversaynoofreceestabilidad.Elplazopromediode
laduracindeloscontratosCASenlasentidadesdelPoderEjecutivoyOCASesde3a
6 meses, destacando los organismos reguladores, donde los contratos tienen una
duracin promedio de entre 9 y 12 meses. En el caso de los OCA, los contratos son
muchomsreducidos,entre1y3meses.149
Engeneral,sibienexistennormaslegalesqueregulanelprocesodeseleccindelos
CAS,locualhapermitidounavanceenlaseleccindelpersonalalserviciodelEstado,
elprocesoesandbilyfaltadesarrollarlosmecanismosdeseleccinpormrito.
b. Capacitacin150
AdiferenciadelrgimendeSNP,cuyacapacitacinnoestabaregulada,elReglamento
que regula el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios permite a
losservidorespblicoscontratadosbajoestergimenCASestarcomprendidosdentro
de los procesos de capacitacin de las entidades. De esta manera, los CAS estn
incluidos en las capacitaciones que se llevan a cabo de manera transversal en la
administracinpblica.Estascapacitacionesestnreguladasporeldecretolegislativo
que regula las normas de capacitacin y rendimiento en el sector pblico y su
reglamento.151
149
Puga,Y2010c.
150
SinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDecretoLegislativo1025ysuReglamento,DS009
2010PCMdenaturalezatransversalydeaplicacinalserviciocivilengeneralconindependenciadesu
rgimen de contratacin, se explicar brevemente las normas sobre capacitacin contenidas en el
rgimenCAS.
151
DLeg1025.
72
c. Promocin
DeigualmaneraqueenelrgimendeSNP,enelrgimenCASnoexistelapromocino
ascensodebidoaqueestergimenespecialesunsistemadepuestos(abierto).
d. Evaluacin152
e. DesplazamientooMovilidad
Rotacintemporal,alinteriordelaentidadcontratanteparaprestarservicios
enunrganodistintoalquesolicitlacontratacin,hastaporunplazomximo
denoventa(90)dascalendariodurantelavigenciadelcontrato;y
152
SinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDecretoLegislativo1025ysuReglamento,DS009
2010PCMdenaturalezatransversalydeaplicacinalserviciocivilengeneralconindependenciadesu
rgimen de contratacin, se explicar brevemente las normas sobre evaluacin contenidas en el
rgimenCAS.
153
DS0652011PCM.
73
f. Desvinculacin
ElcontratodelaspersonassujetasalamodalidadCASseextingueporlassiguientes
causales:
Fallecimientodelcontratado;
Extincindelaentidadcontratante;
Decisinunilateraldelcontratado(previoavisocon30dasdeanticipacin);
Mutuoacuerdo;
Invalidezabsolutapermanente;
Decisinunilateraldelaentidadcontratante,sustentadaenelincumplimiento
injustificado de las obligaciones derivadas del contrato o de las obligaciones
normativas aplicables al servicio, funcin o cargo, o en la deficiencia de las
tareasencomendadas;
Inhabilitacinadministrativa,judicialopolticapormsdetresmeses;y
Vencimientodelplazodelcontrato.
Cuandoladesvinculacinseproducepordecisinunilateraldelaentidad,stadebe
imputar al contratado el incumplimiento mediante una notificacin debidamente
sustentada. El contratado tiene un plazo de cinco das hbiles para responder, plazo
quepuedeserampliadoporlaentidad.Luego,laentidaddecide,segnloscriteriosde
razonabilidad y proporcionalidad, si resuelve o no el contrato, comunicndolo por
escritoalcontratadoenunplazonomayoradiezdashbiles.
g. RetribucioneseIncentivos
LaspersonascontratadasbajolamodalidadCASpercibenunaretribucinmensualque
no puede ser menor a la remuneracin mnima vital; las remuneraciones son
negociadascontratoporcontratoynoexistenescalasretributivasaprobadasencada
entidad,salvoalgunasexcepciones.
74
Laretribucinmensualpromediovaraenfuncinalnmerodeaosdepermanencia
yportipodeentidad.Enelgobiernonacional,latendenciaesqueamayorcantidadde
aos,mayorretribucin.Estatendencianosevereflejadaenelcasodelosministerios
(verGrfico15).
Grfico15
RetribucinmensualpromediosegnaosdepermanenciaenelrgimenCAS
Nota:Lafechadeingresocorrespondeacuandolapersonaingresporprimeravezalaentidad.Se
consideraronparalamuestra58entidadesdelpoderEjecutivoydelosOCA.
Fuente:Puga(2010c)AnlisisdeingresosdelpersonalbajolamodalidadCAS2010.
Cuadro23
Rangodedispersindelosingresospromediodelosservidorespblicos
delrgimenCASportipodeentidad
Tipodeentidad Mnimo Mximo Promedio
1/
Ministerios 300 15,600 7,950
2/
OCA 560 12,700 6,630
OrganismosPblicosReguladores 1,000 15,600 8,300
OrganismosPblicosTcnicos
520 15,000 7,760
Especializados
OrganismoPblicoEjecutor3/ 640 15,600 8,120
1/NoincluyealMinisteriodeSaludnialMinisteriodeEducacin.
2/NoincluyealaSBSnialBCRP.
3/IncluyePROINVERSION,BNP,DespachoPresidencial,SierraExportadoraySUNAT.
Fuente:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Setiembre2011.
Elaboracin:SERVIRGPGRH.
Al analizar las remuneraciones promedio por tipo de entidad a nivel del gobierno
nacional, se observa que el ingreso promedio que perciben los servidores pblicos
sujetos al rgimen CAS no vara significativamente. Por ejemplo, mientras que, la
remuneracin promedio mensual del personal CAS en las OCA equivalente a 6,630
75
nuevos soles, la retribucin promedio mensual ms alta se encuentra en los
Organismos Reguladores con 8,300 nuevos soles. Los rangos de dispersin de los
ingresos promedio de los servidores pblicos son mucho mayores en los regmenes
laboralespblicoyprivado.(VerCuadro23)
Los beneficios adicionales otorgados por la norma que regula el rgimen especial de
contratacinadministrativadeserviciosysuReglamentoson:
Descansofsicopor15dascontinuosporcadaaodeservicioprestado.Sino
sehaceefectivoaltrminodelcontrato,serecibirelpagocorrespondiente;
AfiliacinalrgimenESSALUD;
Afiliacin a un rgimen pensionario, opcional para aquellos que ya venan
prestandoserviciosalEstado;
Licenciapreypostnatal;
Licenciaporpaternidad;
Permisoporlactanciamaterna;y
Derechoscolectivosdesindicalizacinyhuelga.
2.4 LasCarrerasEspeciales
Enestaseccinsepresentanlascuatrocarrerasespecialesdelserviciocivilperuano:(i)
la carrera de los profesionales de la salud, (ii) la carrera de los tcnicos y auxiliares
asistencialesdelasalud,(iii)lacarreradelprofesoradoycarreramagisterial,y(iv)la
carreradedocentesuniversitarios.Cabeanotarquelosaspectosquenosetomenen
cuenta en la legislacin de cada carrera se aplican segn lo dispuesto en la Ley de
BasesdelaCarreraAdministrativa.
2.4.1 Lacarreradelosprofesionalesdelasalud
Eltrabajoylacarrerapblicadelosprofesionalesqueprestanserviciosasistenciales
en el sector salud se encuentran regulados por la Ley de Trabajo y Carrera de
ProfesionalesdelaSalud154ysuReglamento.155Segnlasnormaslegales,seentiende
por trabajo asistencial, aquellas actividades finales, intermedias y de apoyo que
realizanlosprofesionalesdesaludenestablecimientosdesaluddelsectorpblico.
Lanormadefinelacarrerapblicadelosprofesionalesdelasaludcomoelproceso
mediante el cual se propicia la incorporacin del personal idneo, garantizando su
estabilidad,brindndoles oportunidades de desarrollo y progresin en elejercicio de
su profesin.156 Un aspecto importante a considerar sobre este rgimen es que la
jornadaregulardetrabajo,de36horasdetrabajosemanales(6horasdiariasdelunes
a sbado), incluye el trabajo de guardia. El trabajo de guardia es definido como la
154
Ley23536,publicadael25dediciembrede1982.
155
DS001983PCMaprobadoel24deMarzode1983.
156
Artculo4delaLey23536.
76
actividadobligatoriayremuneradarealizadapornecesidaddelservicio,quepuedeser
denaturalezamltipley/odiferenciadadelasrealizadasenjornadasextraordinarias,
sinexcederdocehoras,salvoexcepcionesdefaltadepersonal.
Eldiseodelacarreradelosprofesionalesdelasaludesladeunsistemacerradoen
cada una de sus once lneas. El ingreso a una lnea de carrera se realiza desde la
categora ms baja, y el ascenso se realiza dentro de sus niveles segn cuatro
requisitos principales: el tiempo mnimo en cada nivel de la carrera, la calificacin
profesional,laevaluacinpersonalylaexperienciaeneltrabajo.157
Laestructuradelacarreradelosprofesionalesdelasaludeslasiguiente:
Lneas de Carrera: son once grupos ocupacionales, cada uno de los cuales
constituye una lnea de carrera. Las lneas de carrera son: mdicocirujano,
cirujanodentista, qumicofarmacutico, obstetriz y enfermero. Tambin se
considera al mdicoveterinario, bilogo, psiclogo, nutricionista, ingeniero
sanitario y asistenta social. No estn incluidos los profesionales que prestan
servicios en las fuerzas armadas ni policiales, quienes se rigen por sus leyes y
reglamentosespecficos.
Niveles de carrera: cada lnea carrera est conformada por hasta nueve niveles,
cadaunodeloscualesestnconstituidospordeterminadosrequisitos.
Grfico16
Estructuradelacarreradelmdicocirujano
Mdico cirujano
IX
VIII Cargosaltamente
especializadosy
VII
cargosdirectivos
VI (NivelesValIX)
Nueve V
niveles IV Cargosespecializados
III (NivelesIIIyIV)
II Cargos noespecializados
I (NivelesIyII)
Elaboracin:SERVIRGPGRH.
157
Artculo10ysiguientesdelaLey23536.
77
2.4.1.1 Losprocesosenlacarreradelosprofesionalesdelasalud
a. Seleccinypromocin
Elingresoacadalneadecarreraserealizasolamenteporconcursodemritos,enla
condicindenombrado,enelnivelinicial.Losrequisitosparaingresaralacarrerade
losprofesionalesdelasaludson:serperuanoycumplirconlosrequisitosestipulados
enlaconvocatoriacorrespondiente.
Cuadro24
Criteriosdeseleccindelosprofesionalesdesalud
Nivelderelacinde
Calificacinprofesional Calidaddeatencin
dependenciaprofesional
Definidoporelnmero Enfuncinalarelacincon Determinadoporelgrado
desemestres elpaciente,nivelde deautonomaquecada
acadmicosdepre complejidadenlaasistencia profesionaltieneen
grado,nmerode ytratamientoenfuncina relacinconotros.
crditosefectivos, lasactividadesfinales,
prcticadeexternado, intermediasydeapoyoen
internadoyprctica losestablecimientosdesalud
sanitaria. delsectorpblico.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Lapromocinoascensoserealizadeunniveldecarreraalinmediatamentesuperior
considerandociertoscriterios(verCuadro25),loscualessoncalificadosdeacuerdoa
cadalneadecarreraysegnelgradodecomplejidadyresponsabilidades.
Cuadro25
Criteriosdepromocindelosprofesionalesdelasalud
Tiempodeservicios Calificacinprofesional Evaluacindedesempeo
Serequierealmenos Acreditacinde Valoracindeactitudes
cuatroaosencada desarrollode yrendimientodecada
nivelparaelascensoal capacidades.Amayor profesional.
siguientenivel. nmerodediplomas,
Eltiempodeservicio maestraso
efectivonecesariopara capacitaciones
llegaralmximonivel certificadas,mayor
delacarreraes20aos. puntajeparaelascenso.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
78
b. Capacitacinyevaluacin158
Laevaluacindelprofesionaldelasaludlarealizaeljefeinmediatosuperiorconuna
frecuenciasemestral.Paralaevaluacinsetieneencuentaelrendimiento,asistenciay
puntualidad, aptitudes, relaciones interpersonales, mritos demritos. De acuerdo
con la norma, quien no aprueba la evaluacin semestral, no puede postular al nivel
inmediatosuperioreneltranscursodelprximosemestre.Sielprofesionaldelasalud
durante dos semestres consecutivos no alcanza un puntaje aprobatorio, debe ser
separadodelacarreraporinsuficienciaprofesional,previoprocesoadministrativo.
c. Desvinculacin
Elmarcolegalqueregulalacarreradelosprofesionalesdelasaludestablecequelas
causasdedesvinculacindelacarreradesaludsonlassiguientes:
Lmitedeedadalcumplir70aos;
Renunciaporsolicitudvoluntariayexpresadelservidor;
Destitucin va proceso administrativo, salvo casos de comisin de delitos
previstosporlasleyesnacionalesvigentes;
Prdidadenacionalidad;y
Fallecimiento.
d. RemuneracioneseIncentivos
LaLeydeTrabajoyCarreradeProfesionalesdelaSalud160inicialmenteprevindices
remunerativoscorrespondientesacadaunodelosnuevenivelesdelacarreradelos
profesionales de la Salud; sin embargo, no llegaron a implementarse, motivo por el
cual sigue rigiendo el Sistema nico de Remuneraciones para esta carrera. Siendo la
nicadiferenciaelconceptoremunerativodepagodeguardias.
Es importante sealar que los profesionales de la salud reciben como parte de sus
ingresos un concepto no remunerativo similar al CAFAE, denominado AETA,161
generadoporelpersonalasistencialdelsectorsalud.162
158
SinperjuiciodelasdisposicionescontenidasenelDecretoLegislativo1025ysuReglamento,DS009
2010PCMdenaturalezatransversalydeaplicacinalserviciocivilengeneralconindependenciadesu
rgimen de contratacin, seexplicar brevemente las normas sobre capacitacin y evaluacin para la
carreradelosprofesionalesdelasaludsegnsunormativaespecial.
159
Ley23536.
160
CaptuloVIdelaLey23536.
161
AsignacinExtraordinariaporTrabajoAsistencialcreadaporDecretodeUrgencia0322002.
79
2.4.2 Lacarreradelostcnicosyauxiliaresasistencialesdelasalud
El trabajo de los tcnicos y auxiliares asistenciales de salud est regulado por una
Ley163promulgadaenel2005,deaplicacinalejerciciodelascategorasdetcnicosy
auxiliares asistenciales de la salud en todas las dependencias del sector pblico y
privado, en lo que no sea contrario con el rgimen laboral de la actividad privada.
Asimismo, esta Ley aplica para el personal integrante de las Fuerzas Armadas y
Policialesquesedesempeaenlaactividaddetcnicooauxiliarasistencialdesalud,
siendotambinvlidaslasnormasdelainstitucinalaquepertenezcan.
ApesarquelaLeyqueregulaeltrabajodelostcnicosyauxiliaresasistencialesdela
salud norma slo algunas cuestiones generales, seala que cuando un aspecto no se
especifique,steseregirporlaLeyGeneraldeSalud,164laLeydeBasesdelaCarrera
AdministrativaylaLeyMarcodelEmpleoPblico.165
Delmismomodoqueenlacarreradelosprofesionalesdelasalud,lajornadalaboral
delostcnicosyauxiliaresdesaludnopuedeexcederlas36horassemanaleso150
horasmensuales,incluyendolajornadadeguardiadiurnaynocturna.166
2.4.2.1 Losprocesosenlacarreradelostcnicosyauxiliaresasistencialesdelasalud
a. Seleccinypromocin
Los requisitos para el ingreso a las categoras son los mismos que para la carrera
administrativa: (i) cumplimiento de requisitos y (ii) concurso pblico de mritos. Del
mismomodo,elprocesoyloscriteriosdeseleccin,ascomoelproceso,requisitosy
criteriosparalapromocinsonlosmismosqueparalacarreraadministrativa.
b. Capacitacin
162
Paramayordetalleverseccin2.4.2acpitec.
163
Ley28561promulgadael27dejuniode2005.
164
Ley26842.
165
Verelartculo2delaLey28561.
166
Verelartculo9delaLey28561.
80
Lacapacitacinparaambascategoras,tcnicoyauxiliar,constituyeunderechoyuna
obligacin. Las condiciones especficas para la capacitacin son establecidas en el
reglamentodecadaentidad,debidoaquelaLeyqueregulaeltrabajodelostcnicosy
auxiliaresasistencialesdelasaludannohasidoreglamentada.Lacapacitacinpuede
realizarse durante la jornada laboral y est sujeta a las condiciones que establezca
cadareglamentointerno.
c. RemuneracioneseIncentivos
Laestructuraynivelesdeactividaddeltrabajodelostcnicosyauxiliaresasistenciales
delasaludconcuerdanconlodispuestoenlaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativa
y las dems normas aplicables. En tal sentido, el Sistema nico de Remuneraciones
rigeparaestepersonal.Losingresosdelostcnicosyauxiliaresasistencialdelsector
saludsecomplementaconlasAETA.
LadiferenciaentreelCAFAEylaAETAesquinlootorgaycomoconsecuenciadequ
vnculo se otorga el beneficio econmico. El CAFAE es un criterio remunerativo
otorgadoporunComitqueadministraelFondodeAsistenciayEstimulo,constituido
cada dos aos por una Resolucin del Titular del Pliego en cada entidad. Por el
contrario, la AETA es otorgada directamente por el empleador en el marco de una
relacindeprestacionesrecprocas.
Enestesentido,siendoelCAFAEylaAETAconceptosnoremunerativosotorgadosal
personaldelserviciocivilquelaboraendiferentesregmenes,eltratamientodeambos
esdistinto.LosingresosqueotorgaelCAFAEseencuentraninafectosalimpuestoala
renta debido a la tercerizacin en que se otorgan dichos incentivos econmicos;
mientras que, los ingresos por AETA se encuentran afectos al impuesto de quinta
categora, siempre que sean otorgadas directamente por el empleador,
independientementequelaLeylehayadadounanaturalezanoremunerativa.As,el
Estadoestablecedistintostratamientosnosloalosconceptosnoremunerativos,sino
tambinalosbeneficiosybonificaciones.
2.4.3 Lacarrerapblicadelprofesoradoylacarrerapblicamagisterial
Esta seccin presenta los principales aspectos de los regmenes que actualmente
regulanlacarrerapblicadeprofesoresdeeducacinbsica:(i)lacarrerapblicadel
profesorado;y,(ii)lacarrerapblicamagisterial.
A. Lacarrerapblicadelprofesorado
81
La carrera del profesorado est regulada por la Ley del Profesorado167 y su
reglamento.168 De acuerdo con esta norma, se define al profesor como agente
fundamentaldelaeducacinquecontribuyeconlafamilia,lacomunidadyelEstadoa
laformacinintegraldeleducando.
Sedebemencionarque,lanormalegalaseguraelderechoalaestabilidadenlaplaza,
nivel, cargo, lugar y centro de trabajo, por lo que el profesor, a diferencia de los
servidores pblicos regidos por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, se
convierteeneldueodesuplazasinquepuedasercambiadosinsuconsentimiento.
Lacarrerapblicadelprofesoradoseorganizaencinconiveles,siendoelquintonivel
elmsalto,yentresreasmagisteriales.Paraaccederalacarreradelprofesoradoes
indispensabletenerunttuloprofesionaleneducacin.
Lacarreradelprofesoradotienedosreas:
La docencia: referida a la accin educativa en los centros y programas
educativosrespectivosenrelacindirectaconeleducando;y
La administracin: las funciones de administracin de la educacin,
Investigacintcnicopedaggicavinculadaalaeducacin.
Lajornadalaboralsemanalordinariaencentrosyprogramaseducativos,seacualfuera
el nivel y modalidad, es de 24 horas pedaggicas de 45 minutos cada una. Para los
profesoresdelniveljerrquicoydirectivolajornadalaboralser40horassemanales.
No estn incluidos los profesores que presten servicios en el sector privado, pero
mantienenelderechoalajornadalaboralde24horaspedaggicas.
A.1 Losprocesosenlacarrerapblicadelprofesorado
a. Seleccinypromocin
Losrequisitosparaelingresoalacarrerasonlossiguientes:
167
Ley24029publicadael14dediciembrede1984.
168
DS1990EDpublicadael19dejuliode1990.
169
Verartculos34ysiguientesdelaLey24029.
82
Poseerttuloprofesionaldeprofesor;170
Serperuano;
Acreditarbuenasaludyconducta;y,
Obtenernombramiento.
Segnlanormaquelosregula,existendostiposdeascenso:(i)ascensovertical(deun
nivelaotro);y,(ii)ascensohorizontal(deunreaaotradentrodelmismonivel).
Elconcursodeascensoserealizadelasiguientemanera:
Ascensoautomtico:alcumplireltiempomnimodepermanenciaenelnivel.
AplicableparaelnivelIyII;y
Ascensoselectivo:medianteloscriteriosestipuladosporelconcurso.Aplicable
desdeelnivelIIhastaelV
Loscriteriosparaelascensosonlossiguientes:
Tiempo mnimo de permanencia: cinco (5) aos de permanencia para los
nivelesIalIV.DadoqueelnivelVeselmximonivelalinteriordelacarrera,no
existetiempomnimodepermanenciaenesteltimonivel.
Haberaprobadoloscursosdeperfeccionamientoyespecializacin,estipulados
cadaaoporelMinisteriodeEducacin.
b. Capacitacinyevaluacin
170
Como medida transitoria, se estableci que el personal en servicio docente sin ttulo ingresara al
NivelIIsitenaentre7y14aosdeservicioyalNivelIIIsitenamsde14aos.
83
Loscriteriosaserevaluadossonlossiguientes:
Antecedentes profesionales: ttulos o grados obtenidos con posterioridad al
ttuloprofesional,estudiosdeperfeccionamientoyespecializacin,ponenciaso
trabajos presentados en congresos pedaggicos y cientficos, tiempo de
serviciosycargosdesempeados;
Desempeo laboral: eficiencia en el servicio, asistencia y puntualidad,
participacinentrabajocomunal;
Mritos:distincionesyreconocimientosoficiales,yproduccinintelectual.
Losresultadosdelaevaluacinpermitenelascensoanivelessuperioresylaasignacin
debeneficiosmonetariosynomonetarios.
c. Desvinculacin
Elmarcolegalqueregulalacarrerapblicadelprofesoradoestablecequelascausas
dedesvinculacinocesedelacarrerasonlassiguientes:
Asolicituddelprofesor;
Porabandonoinjustificadodelcargo;
Porincapacidadfsicaomental;
Porlmitedeedad;
Poraplicacindesancindisciplinaria;
Pormuerte.
d. RemuneracioneseIncentivos
Laremuneracintotalmensualdelprofesoradoseestructuradelasiguientemanera:
Remuneracin personal y remuneraciones complementarias: acordes a la Ley de
BasesdelaCarreraAdministrativaencorrespondenciaconelnivelalcanzado;y
Bonificaciones: diferencial, refrigerio, movilidad, preparacin de clases y
asignaciones por cumplir 20, 25 y 30 aos de servicios. Asimismo, incluye
aguinaldos por fiestas patrias y navidad, compensacin por tiempo de servicios y
otrosquelanormaespecficaloprecise.171
Adicionalmente,losprofesoresrecibenotrosincentivos:
171
Artculo208delDS1990ED.
84
Agradecimiento y felicitacin mediante Resolucin Directoral, Ministerial o
Suprema;
Becas,viajesdestinadosalconocimientodelpasydeAmrica;
PalmasMagisterialesconlarespectivabonificacin;y
30%desuremuneracintotalmensualporpreparacindeclasesyevaluacin.
B. Lacarrerapblicamagisterial
Cuadro26
reasdedesempeolaboraldelacarrerapblicamagisterial
Gestinpedaggica Gestininstitucional Investigacin
Funcionesdeenseanza Ejerciciodedirecciny Diseoyevaluacinde
enelaulayactividades subdireccin,responsables proyectosdeinnovacin,
curriculares delaplanificacin, experimentacine
complementariasal supervisin,evaluaciny investigacineducativa.
172
DS0032008ED.
173
Verartculos34ysiguientesdelaLey24029.
85
Gestinpedaggica Gestininstitucional Investigacin
interiordelainstitucin conduccindelagestin Estudiosyanlisis
educativayenla institucional. sistmicosdelapedagoga
comunidad,comolosque Incluyetambina yexperimentacinde
realizanorientaciny especialistasdeinstancias proyectos.
consejeraestudiantil. delagestineducativa Sepuedeingresardesdeel
descentralizada. nivelIIdelacarrera.
Sepuedeingresardesdeel
nivelIIdelacarrera.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Los principios que, que de acuerdo a Ley, rigen la carrera pblica magisterial son la
calidad, equidad, pertinencia, solidaridad, responsabilidad, autonoma,
interculturalidad,creatividadeinnovacin.
B.1 Losprocesosenlacarrerapblicamagisterial
a. Seleccin,ingresoalacarreraypromocin
Paraelingresoalacarrera,sedebecumplirconlossiguientesrequisitos:
Poseer ttulo de profesin o licenciado en educacin otorgado por una
institucindeformacindocenteacreditadaenelpasoenelexterior;
SermiembrodelcolegiodeprofesoresdelPer;
Gozardebuenasalud,fsicaymental,quepermitaejercerladocencia;
Nohabersidocondenadoniestarincursoenprocesopenalpordelitodoloso;y
Noestarinhabilitadopordestitucin,despidooresolucinjudicial.
86
Cuadro27
Etapasdelprocesodelacarreramagisterial
Etapanacional Etapainstitucional
Acreditacindelascapacidades, Serealizaenlainstitucinque
competenciasyevaluacin necesitapersonal.Seevalala
psicolgicadeldocente,atravsde capacidaddidcticadeldocente,as
unapruebanacionalporpartedel comosuconocimientodelaculturay
MinisteriodeEducacin. lenguamaternapormediodeun
ComitdeEvaluacin.stees
Loscriteriosdeevaluacinsonlas presididoporelDirectoryes
competenciasbsicasdelecturay integradoporelcoordinador
razonamientomatemtico, acadmicodelreayun
conocimientopedaggicoy representantedelosdocentesdel
curricular,conocimientosde niveleducativo,ascomodos
especialidadycaractersticasde representantesdelospadresde
compatibilidadpsicolgica. familiaconderechoavozyavoto.
Seevalalacapacidaddidctica,
conocimientodecultura,formacin
profesional,experiencialaboraly
mritos.ElMinisteriodeEducacin,a
travsdelaUnidaddeGestin
EducativaLocal(UGEL),ejercela
supervisingeneralyprestaasesora
yapoyotcnico.
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Lapromocinselogracadatresaospormediodeunconcursopbliconacionalpara
ascenso a cargo de la respectiva UGEL y distribuyendo las vacantes segn niveles.174
Existendostiposdepromocinoascenso:(i)ascensovertical(deunnivelaotro);y,(ii)
ascensohorizontal(deunreaaotradentrodelmismonivel).
Losrequisitosparalapromocinsonlossiguientes:
Tiempomnimodepermanenciaenlosniveles:tresaosparaelnivelI,cinco
aosparaelnivelII,seisaosparaelnivelIIIyIV,yhastaelmomentodelretiro
delacarrera,paraelnivelV.
Aprobarlaevaluacindeascensoydesempeo.
174
Lospuestosaconcursarsedistribuyendelasiguientemanera:nivelI40%,nivelII30%,nivelIII15%,
nivelIV10%,nivelV5%.
87
Loscriteriosdeevaluacinparaelascensosonlossiguientes:
Esenciales: Formacin (estudios de actualizacin, capacitacin y
perfeccionamiento), idoneidad profesional (acreditacin de competencias
especficas requeridas para el siguiente nivel), compromiso tico y calidad de
desempeo.
Complementarios: reconocimiento de mritos (cargos desempeados,
produccinintelectual,distincionesoreconocimiento)yexperiencia(tiempode
serviciosenelsectorpblicoy/oprivado).
b. Capacitacinyevaluacin
Laevaluacinsellevaacaboporeljefeinmediatosuperior.Ademsdeloscriteriosde
evaluacin para el ascenso, se evalan los logros obtenidos en funcin a su tarea
pedaggica,gradodecumplimientodelasfuncionesyresponsabilidades,dominiodel
currculo,innovacinpedaggicayautoevaluacin.Losindicadoreseinstrumentosde
evaluacindeldesempeosonelaboradosporelMinisteriodeEducacin.
Existendostiposdeevaluacin:
Lasordinariascadatresaos;y
Lasextraordinariasparaquienesdesapruebanlaevaluacindedesempeo,la
cual se realiza al ao siguiente de la desaprobacin y busca verificar la
superacindelasdeficienciasencontradasenlasevaluacionesordinarias.
c.Desvinculacin
Lascausalesdedesvinculacinsonlassiguientes:
Renuncia, permite solicitar posteriormente su reingreso al mismo nivel del que
sali;
Destitucin,prohbeelreingresoaunaentidadpblicahastaluegodecincoaos;
Evaluacin de desempeo, se produce cuando no aprueba la evaluacin de
desempeoenelmismoNivelMagisterialentresoportunidades;
Lmitedeedad;y
Fallecimiento.
d.RemuneracioneseIncentivos
LaescalaremunerativadelacarrerapblicamagisterialsedeterminaporelGobierno
Nacional,deacuerdoalniveldecarrera(verCuadro28).
88
Cuadro28
Nivelesremunerativosdelacarreramagisterial
Nivel Tiempomnimode Remuneracin
permanencia
NivelI 3aos Segnescalanicanacional
NivelII 5aos RemNivelI+15%
NivelIII 6aos RemNivelII+30%
NivelIV 6aos RemNivelIII+50%
NivelV Hastaelmomentodelretiro RemNivelIV+100%
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Lacarrerapblicamagisterialconstituyeunrgimenquenosloexigeunmayorgrado
acadmico a los profesores en comparacin con la Ley del Profesorado, sino que
premia y condiciona la permanencia de los profesores con buen desempeo. La
carrera pblica magisterial es no slo una apuesta por la profesionalizacin y la
meritocracia, sino tambin una muestra de cmo una carrera puede ir
transformndosedeunsistemacerradoaunomixto,ydecmolosservidorespblicos
pueden aceptar voluntariamente pasar de un sistema a otro, si los incentivos para
dichocambiosondiseadoscorrectamente.
2.4.4 Lacarreradelosdocentesuniversitarios
Lacarreradelosdocentesuniversitariosenelmbitopblicoyprivadoestregulada
por la Ley Universitaria.176 Sin embargo, los temas relacionados a los niveles
remunerativos contemplados en esa Ley slo son aplicados a los docentes de las
universidadesestatales.Losdocentesuniversitariosdelsectorprivadoserigenporsus
normasinternas,envirtuddelprincipiodeautonomaadministrativa.177
Losprincipiosinherentesaladocenciauniversitariasonlainvestigacin,laenseanza,
lacapacitacinpermanenteylaproduccinintelectual.
175
EstablecidoenlaLey24029.
176
Ley23733promulgadael9dediciembrede1983,perosuspendidaentre1995yel2000.
177
Verartculo1delaLey23733.
90
Profesores ordinarios, divididos en tres niveles: auxiliares, asociados y
principales;
Profesores extraordinarios, divididos en cuatro niveles: visitantes,
investigadores,honorariosyemritos;y
Profesorescontratados,quienesprestanserviciosaplazodeterminadoyenlas
condicionesquefijaelrespectivocontrato.
Elingresoalgrupodeprofesoresordinarios,elgrupodemayorestabilidadlaboral,se
realizadesdelacategoramsbaja,esdecir,auxiliar.Elascensodeniveltienecomo
requisito el cumplimiento de un nmero especfico de aos (criterio de antigedad);
sinembargo,esposibleingresardirectamentealmximonivel,profesorprincipal,sise
cuentaconelgradoacadmicodeprofesionalysehaceconstanciade,almenos,diez
aosdeejercicioprofesionalyreconocidalabordeinvestigacincientfica.
Cuadro29
Organizacindelacarreradelosdocentesuniversitarios
Grupo Niveles Criterio
Profesores Auxiliar(3aos) Antigedadygrado
ordinarios Asociado(5aos) acadmico
Principal(7aos)
Profesores Visitante Acriteriosdecada
extraordinarios Investigador entidad
Honorario
Emrito
Profesores Prestanserviciosaplazo Acriteriosdecada
contratados determinadoybajo entidad
condiciones
predeterminadas
Elaboracin:GPGRHSERVIR
Los jefes de prctica no estn incluidos dentro de la carrera docente porque se les
considera,conjuntamenteconlosayudantesdectedraodelaboratorioyotros,como
formasdecolaboracinalosprofesoresuniversitarios.Sinembargo,unavezquelos
jefesdeprcticaobtienenlacategoradeprofesorauxiliarselescontabilizarparala
carreraelnmerodeaosdeejercicioenesacategora.
91
2.4.4.1Losprocesosenlacarreradelosdocentesuniversitarios
a. Seleccinypromocin
Loscriteriosconsideradosparalapromocinson:eltiempoenlacategora,resultados
delaevaluacindedesempeo,conformidaddelafacultaddondeejerceladocenciay
aprobacin del organismo representativo de la comunidad universitaria, el Consejo
Universitario.
Losprofesoressoncontratadosporunplazomximodetresaos,altrminodelcual,
tienen derecho a concursar para ingresar a la carrera docente en condicin de
profesoresordinarios.Encasodenoefectuarsedichoconcurso,elcontratopuedeser
renovado por una sola vez y por el mismo plazo mximo, previa evaluacin del
profesor.
b. Capacitacinyevaluacin
178
Verartculo52incisoa)delaLey23733.
92
Lacapacitacinpermanenteesundeberinherentealadocenciauniversitaria,esdecir,
los docentes universitarios tienen el deber de capacitarte en forma permanente,
independientemente del grupo y nivel de carrera al que pertenezcan. Los docentes
deben continuamente perfeccionar sus conocimientos, su capacidad docente y su
laborintelectualcreativa.
c. Desvinculacin
A pesar que, en la mencionada Ley existe una lista de deberes que debe cumplir el
docenteuniversitario,entrelosqueseencuentrannorealizaractosdehostigamiento
sexualoejercerladocenciaconindependenciadetodaactividadpolticapartidaria,no
especificasiincurrirenesasfaltasesmotivodedesvinculacin.
d. Remuneracioneseincentivos
Encuantoalosincentivos,losprofesoresordinariostienenderechoalreconocimiento
decuatroaosadicionalesdeabonoaltiempodeserviciosporconceptodeformacin
acadmicacuandocumplenquinceaosdeservicios,ascomovacacionespagadasde
sesentadas.Estoscriterios,aligualquelosconceptosremunerativos,noaplicanpara
lasuniversidadesprivadas.
179
ElTribunalConstitucional,enlosseguidosporlaFederacinNacionaldeDocentesUniversitariosdel
Perymsdecincomilciudadanos(ExpedienteN00232007),hareconocidoquecorrespondealos
profesores universitarios la remuneracin homologacin de sus remuneraciones, siendo necesario
elaboraryemitirunnuevocuadrodeequivalenciasquehastalafechanohasidoemitido.Cabeindicar
quelaremuneracindeunvocalsupremodelPoderJudicialesde6,707nuevossoles.
93
3. AUTORIDADNACIONALDELSERVICIOCIVILSERVIR
3.1 Elpuntodepartida:ausenciadeunapolticadegestinderecursoshumanos
Adicionalmente,existeunadisparidadeneltratamientodelosprocesosdegestinde
recursos humanos (seleccin, capacitacin, evaluacin, movilidad, desvinculacin,
remuneracin e incentivos) en funcin al rgimen laboral al que pertenece el
trabajador.Porejemplo,enlamayoradelasentidadesdelsectorpbliconoseaplican
losprincipiosdemritoydesempeoparaelingreso,permanenciayretencinenel
servicio y no existen mecanismos de monitoreo de los procesos de seleccin ni el
diseo de perfiles de puestos. La seleccin est basada en las caractersticas de la
persona a ser elegida y no en las caractersticas del puesto. El sistema de
compensaciones es inequitativo a nivel interno existiendo brechas entre las distintas
entidadesdelEstadoynivelesdeGobierno,yanivelexternoexistiendobrechasconel
sectorprivadodebidoalinadecuadocontroldelsistemadeincentivosmonetariosyno
monetarios.Adicionalmente, no existe una escala salarial nica aplicable a todos los
regmeneslaborales.
Porotrolado,losprocesosdecapacitacinnoestnvinculadosalasnecesidadesde
conocimiento y no existe una evaluacin del impacto de las capacitaciones en la
mejora organizacional. Del mismo modo, los procesos de evaluacin no estn
vinculados necesariamente al desempeo de los trabajadores, por lo que no son
utilizados como base para el desarrollo de polticas de estmulos y permanencia que
permitaneldesarrolloybienestardelservidorpblico.Comoconsecuencia,existeuna
alta discrecionalidad en la promocin vertical, debido a la ausencia de criterios
objetivosparalaelaboracindelaslneasdecarrera.
Hastaelao2008,180nohaexistidounentequeorganiceyhomogeniceelserviciocivil
enelPer.Laausenciadeunadireccincoherente,entreotrascosas,hadadolugara
intentosfallidosdereformasintegralesdelserviciocivil,comoporejemplolavigencia
delaLeyMarcodeEmpleoPblicoapesarqueserequieralaaprobacindenormas
legales complementarias para que dicha Ley sea aplicada en su integridad; o la
aprobacin de medidas especficas, tales como la posibilidad de que algunos
180
AodelacreacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivil.
94
organismos pblicos incorporen el rgimen laboral privado bajo condiciones
remunerativas incluso ms atractivas que en el sector privado, para mejorar el
desempeoenalgunasentidadesclavedelEstado.
Todo ello ha dado como resultado un sistema complejo que ha distorsionado los
subsistemas de gestin del empleo, gestin de rendimiento y gestin de la
compensacin.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares 2009 del INEI, el Estado peruano
empleaalrededorde1milln300milservidorespblicos.Delmismomodo,segnel
INEI, ingresan aproximadamente 44 mil personas a trabajar al Estado cada ao (ver
Grfico17).181
Grfico17
Evolucindelnmerodeservidorespblicos,20042010
(enmiles)
1,344 1,346
1,268 1,274
1,124
1,081 1,056
181
A la fecha, el Estado cuenta con mltiples registros con informacin del personal que labora en el
sectorpblico;sinembargo,ningunacontieneinformacincompletaniactualizada,delostresniveles
degobiernonidetodaslasvariablesnecesariasparalagestindelosrecursoshumanos.
95
Grfico18
Empleopblicocomoporcentajedelafuerzalaboralocupada
(PEAsectorpblico/PEAocupada)
Japn 7.6%
Per 8.2%
Brasil 11%
Portugal 12.9%
Chile 14.6%
Espaa 14.6%
EEUU 16.1%
Argentina 16.2%
Canad 19.4%
NuevaZelanda 19.5%
Hungria 22.8%
Polonia 27.5%
Francia 29%
Comosepuedeapreciarenelsiguientegrfico,lamayoradeservidoresseencuentra
bajolascarrerasespecialesdeeducacin,seguidodelrgimenpblicoadministrativoy
los CAS. Actualmente, uno de cada cuatro servidores pblicos trabaja bajo algn
rgimen temporal, siendo esta proporcin mayor en funciones especializadas.
Alrededordeunterciodeltotaldelainversinpblicaesgestionadaporlocadoresde
serviciospersonaldelrgimenespecialCAS.
Sisloseconsideranlosrgimenpblicoadministrativo,privadoyCAS,setienequeel
42% trabaja en el gobierno nacional, el 21% en el gobierno regional y el 38% en e l
gobierno local. Los trabajadores contratados bajo el rgimen especial CAS se
concentran en el gobierno local y gobierno nacional, siendo mucho menor la
proporcin en el gobierno regional. En el caso del rgimen laboral de la actividad
privada,lamayoradelosservidorespblicotrabajanenelgobiernonacional;yenel
caso del rgimen laboral pblico, los servidores pblicos se distribuyen en forma
homogneaenlostresnivelesdegobierno.
96
Grfico19
ServidorespblicosporRgimenLaboral
3%
21%
Rgimenpblicoadministrativo
Rgimenprivado
39% CAS
7%
Asistencialesdelasalud
Profesionalesdelasalud
Profesionalesdelaeducacin
21%
Docentesuniversitarios
5% 4%
Fuente1:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Enero2011
Fuente2paraGobiernoLocal:RegistroNacionaldeMunicipalidadesRENAMU2010
Elaboracin:SERVIRGPGRH
Grfico20
Nmerodeservidorespblicosporrgimenlaboralyniveldegobierno
180,000
160,000
140,000
55,939
120,000 55,544
100,000
44,034 8,502
80,000
60,000
53,780
40,000 81,323
60,718
1,577
20,000
24,022
0
Nacional Regional Local
276 728 CAS
Fuente1:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Enero2011
Fuente2paraGobiernoLocal:RegistroNacionaldeMunicipalidadesRENAMU2010
Elaboracin:SERVIRGPGRH
12%
GobiernoNacional
GobiernoRegional
31% 57%
GobiernoLocal
IncluyepersonalyobligacionessocialesyCAS.
Fuente:ConsultaamigableSIAF25nov2011.
Elaboracin:GPGRHSERVIR.
Grfico22
GastoenpersonaldelEstado
100,000
90,000
GastoenpersonalplanillayCAS
80,000
27%
GastodelEstadosinconsiderarplanillayCAS
70,000 28%
27%
60,000
29%
50,000
30%
28% 29% 30%
40,000 30%
29%
30,000 22% 24%
20,000
10,000
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente:MEFConsultaAmigableSIAF.Julio2011
Elaboracin:SERVIRGPGRH
CabeanotarqueelgastoenpersonalalserviciodelEstadorepresentaalrededordel
27%delpresupuestodelsectorpblico(VerGrfico22).Duranteel2010,segasten
personal14,600millonesdenuevossolesmsquehace10aos;sinembargo,estos
98
incrementossoninercialesynoestnnecesariamenteasociadosamejordesempeo.
Porotrolado,sedestinaalrededorde300millonesdenuevossolesencapacitaciones
para los servidores pblicos, los cuales se gastan sin planificacin operativa ni
estratgica.
3.2 CreacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivil
Enelao2007,conelobjetivodecontinuarconlosintentosdereformaintegraldela
administracinpblicayconlafinalidaddefacilitarlaimplementacindelAcuerdode
PromocinComercialPerEstadosUnidos,seleotorgaalPoderEjecutivolafacultad
delegislarporunplazode180dascalendarioenlassiguientesmaterias:facilitacin
del comercio; mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y
simplificacin administrativa; modernizacin del Estado; mejora de la administracin
de justicia en materia comercial y contencioso administrativa; promocin de la
inversin privada; impulso a la innovacin tecnolgica, la mejora de la calidad y el
desarrollodecapacidades;promocindelempleoydelasmicro,pequeasymedianas
empresas; fortalecimiento institucional de la gestin ambiental; y, mejora de la
competitividaddelaproduccinagropecuaria.182
EnparaleloaladelegacindefacultadesalPoderEjecutivo,seaproblaLeyOrgnica
delPoderEjecutivo,183lacualpermiti:
ComopartedelosdecretoslegislativosaprobadosenelmarcodelTLC,enelao2008,
se crea SERVIR184 dndose inicio al proceso de reforma del servicio civil en el Per.
SERVIR es un organismo tcnico especializado y entidad rectora del Sistema de
182
Ley29157.
183
LaLeyOrgnicadelPoderEjecutivo(Ley29158aprobadael20deDiciembredel2007)derogalaLey
del Poder Ejecutivo (D.Leg. 560 promulgada el 25 de marzo de 1990)y la Ley sobre la Organizacin y
FuncionesdeMinisterios(Ley27779aprobadael25dejuliode2002).
184
MedianteelDecretoSupremo1023.
99
AdministracindeRecursosHumanosdelEstadoencargadodeestablecer,desarrollar
y ejecutar la poltica del Estado respecto del Servicio Civil. SERVIR deja sin efecto la
creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), y a diferencia de ese
ConsejoSuperior,setrataaSERVIRcomoorganismoautnomoensusdecisiones,en
elqueprimaunfundamentotcnicoyenelqueseconcentrantodaslasdecisionesen
materiadegestinderecursoshumanosdemanerauniformeyanivelnacional.
Ensucalidaddeenterector,SERVIRcuentaconlassiguientesatribuciones:185
ElmximorganodeSERVIRessuConsejoDirectivo,conformadoporcincomiembros.
Suindependenciatcnicaestgarantizadaporunmecanismoderenovacindetresde
ellos cada cuatro aos, y por la proteccin de sus cargos, salvo causales tipificadas
positivamente o por incompatibilidades predefinidas en las normas pertinentes. El
Consejo tiene como funcin aprobar las normas de carcter general y de alcance
nacional,relacionadasaldesarrollodelsistemaadministrativodeGestindeRecursos
Humanos,ascomoaprobarlapolticageneraldelainstitucin.Laconformacindel
Consejo Directivo de SERVIR con miembros provenientes de diferentes entidades
(sociedadcivil,MEFyPCM),buscagarantizarlacooperacinygenerarsinergiasentre
lossectoresestratgicosparalaimplementacindelareformadelserviciocivil.
SERVIRestorganizadaencuatrogerenciasdelnea:
GerenciadePolticasdeGestindeRecursosHumanos,encargadadeformularlas
polticasnacionalesypropuestasnormativasdelSistemaAdministrativodeGestin
deRecursosHumanos,ascomoproponerlapolticaremunerativaencoordinacin
conelMEF.Emiteopinionestcnicoenmateriasdesucompetencia;
Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento, est a cargo de la
implementacin de polticas de desarrollo de capacidades y de evaluacin del
desempeo en el marco de la gestin del rendimiento. Administra tambin el
185
VerelCaptuloIIdelDecretoSupremo1023.
100
Proceso Nacional de Acreditacin de los programas de formacin profesional y
gestionaelsistemadebecasyfinanciamientoafavordelosservidorespblicos;
Gerencia de Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos, responsable de la
conduccin y gestin del Cuerpo de Gerentes Pblicos, desde el diseo de los
procesosdeseleccinhastasuasignacinalasentidadesdedestino;y,
Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema, encargada de fortalecer y
capacitar a las oficinas de Recursos Humanos, supervisar su funcionamiento y
apoyarlas en la correcta implementacin de las polticas de gestin de recursos
humanos. Tambin administra el Registro Nacional de Sanciones, Destituciones y
Despido,yelRegistroNacionaldelServicioCivil.
a. Capacitacin
Enrelacinalacapacitacinyevaluacindelrendimiento,aSERVIRlecorrespondela
funcin de planificar, desarrollar, as como gestionar y evaluar la poltica de
capacitacinparaelsectorpblico.187Lafinalidaddelacapacitacinyevaluacindel
rendimientoeslograreldesarrollotcnicodelaspersonasalserviciodelEstado,afin
de satisfacer los requerimientos de los ciudadanos y el logro de los objetivos
institucionalesdelaentidadalaquepertenece.
Recientemente,sehanaprobadolasNormasdeCapacitacinyRendimientodelSector
Pblico188 y su Reglamento189, las cuales regulan la capacitacin y evaluacin del
rendimiento en el sector pblico, transversal a todos los regmenes laborales. stas
estipulanquelasentidadesdelEstadocomprendidasbajoelSistemaAdministrativode
Gestin de Recursos Humanos deben elaborar y presentar a SERVIR sus planes de
desarrollodelaspersonasalserviciodelEstado(PDP).ElPDPesunaherramientade
186
A travs del DS 0862010PCM se incorporan la poltica nacional de servicio civil como poltica
nacionaldeobligatoriocumplimientoparalasentidadesdelgobiernonacional.
187
Artculo4delDLeg1025ysuReglamento,elDS0092010PCM.
188
DLeg1025promulgadoel20dejuniode2008.
189
DS0092010PCMpromulgadoel16deenerode2010.
101
gestin que permite a las entidades del Estado planificar y desarrollar mejorar las
acciones de capacitacin y evaluacin de sus servidores pblicos. El documento
contienelosobjetivos,estrategias,metaseindicadoresdecapacitacin,deacuerdoa
los objetivos estratgicos de cada entidad. Para la elaboracin de estos planes cada
entidad debe contar con un comit integrado por cuatro miembros: a) un
representantedelaAltaDireccin,b)unrepresentantedelaoficinadepresupuesto,c)
un representante de la oficina de Recursos Humanos y d) un representante del
personaldelaentidadelegidoporellosmismos.Elreglamentodetallaloscontenidos
mnimosdelplandedesarrollodelaspersonasysuciclodedesarrollo,ascomoqueel
financiamiento se har con los recursos disponibles de la entidad. El PDP tienen una
vigenciade5aosycadaaolasentidadesdebenpresentaruncronogramadetallado
delaimplementacindelasaccionescontempladasenste.
b. Rendimiento
Lamedicindecompetencias,quetienecomoobjetivoidentificarlabrechaentre
competencias ptimas para el puesto y competencias actuales, con el fin de
identificarlasnecesidadesdecapacitacin;y
La medicin del logro de metas, cuyo objetivo es medir los resultados, para
identificarlacontribucindelpersonalenelxitodelasmetasinstitucionales;as
comoconocerlasreasdondeserequierenajustesparamejorareldesempeo.Se
puedenconsiderarfactoresdemritoindividualyfactoresgrupales.
Las evaluaciones deben hacerse con una periodicidad no menor a dos aos y la
calificacin obtenida en dicha evaluacin es determinante para la concesin de
estmulosyeldesarrollodelalneadecarrera.Lacalificacindelasevaluacionesesde
cuatrotipos:
Rendimientodistinguido(nopodrserotorgadoamsdel10%delpersonalal
serviciodelaentidad);
Buenrendimiento;
Rendimiento sujeto a observacin (no podr exceder al 2% del personal al
serviciodelaentidad);y,
Ineficienciacomprobada(personalcalificadocomosujetoaobservacinendos
evaluacionesconsecutivasynopodrexcederal2%delpersonalalserviciode
la entidad). La calificacin de ineficiencia comprobada conduce a la extincin
delvnculolaboral.
190
DLeg1025yDS0092010PCM.
102
Cabe anotar que las normas de capacitacin y rendimiento an estn en proceso de
implementacin.
c. Profesionalizacindelcuerpodirectivo
d. Resolucindecontroversias
Desde el 14 de enero del 2010, el Tribunal del Servicio Civil, rgano integrante de la
SERVIR,tieneasucargolasolucindelascontroversiasindividualesquesepresenten
entre las Entidades y las personas a su servicio.197 El Tribunal resuelve en ltima
instanciaadministrativalosrecursosdeapelacinexclusivamentesobrelossiguientes
temas:(i)accesoalserviciocivil;(ii)pagoderetribuciones;(iii)evaluacinyprogresin
enlacarrera;(iv)rgimendisciplinario;y,(v)terminacindelarelacindetrabajo.
191
MedianteelDecretoLegislativo1024(21dejuniodel2008)ysureglamento,D.S.0302009PCM(17
demayode2009).
192
Deconformidadconlodispuestoenelliterali)delartculo10delDecretoLegislativo1023.
193
MedianteelD.S.0182009PCM.
194
MedianteelDS0662010PCM,publicadoel28demarzode2010.
195
AprobadaporDS1082009EF.
196
LapolticaremunerativadelosGerentesPblicostienecinco(5)nivelesquevandesde7,000nuevos
soles a 18,500 nuevos soles, para lo cual se toma en cuenta cuatro (4) factores: nivel jerrquico,
responsabilidad,experienciaynivelacadmico.
197
DeacuerdoalDS0082010PCM,publicadael14deEnerodel2010.
103
Entreeneroysetiembredel2011,elnmerodeexpedientesingresadosalTribunaldel
ServicioCivilsehaduplicado,mientrasque,loscasosresueltoshanaumentadocuatro
vecesms,duranteelmismoperodo(verGrfico23).
Grfico23
Nmerodeexpedientesingresadosyresueltos
30.000
Casosresueltos
25.000
Expedientesingresados
20.000
15.000
10.000
5.000
0
abr10
abr11
ago10
ago11
may10
oct10
nov10
dic10
may11
feb10
jun10
feb11
jun11
ene10
mar10
jul10
sep10
ene11
mar11
jul11
sep11
Fuente:SERVIRTSC,InformeEstadstico2011TercerTrimestre.
Elaboracin:SERVIRGPGRH.
DeacuerdoalInformeEstadstico2011IIITrimestredelTribunaldelServicioCivil,los
casos que se resuelven de manera recurrente son aquellos vinculados al pago de
retribucionesyrgimendisciplinario(verGrfico24).
Grfico24
Distribucindelosexpedientesresueltossegntemas
1/Incluye:(i)evaluacinyprogresinenlacarrera;(ii)terminacindelarelacinde
trabajo;y,(iii)accesoalserviciocivil.
Fuente:SERVIRTSC,InformeEstadstico2011TercerTrimestre.
Elaboracin:SERVIRGPGRH.
104
3.3 AccionesdesarrolladasporSERVIR
Las acciones que ha venido desarrollando SERVIR en sus primeros tres aos de
existencia han estado enfocadas en: (i) promover la meritocracia; (ii) introducir
herramientas modernas de gestin de los recursos humanos; (iii) conocer y analizar
experiencias exitosas en materia de reforma del servicio civil de otros pases; y, (iv)
generar informacin que permita diagnosticar la situacin y definir los desafos y
prioridadesdelserviciocivilperuano.
Durante los ltimos aos ha habido significativos avances en materia de reforma del
servicio civil. As, el Banco Interamericano de Desarrollo revela que el Per ha
duplicadoelndicededesarrolloburocrtico,elcualmidelacalidaddelserviciocivil,
debido principalmente a la creacin de un ente rector y la profesionalizacin del
segmentodirectivodelempleopblicoconelCuerpodeGerentesPblicos.198
LasprincipalesaccionesdesarrolladasporSERVIRdurantelosltimostresaossonlas
siguientes:
198
Iacoviello,M.(2011).Diagnsticorealizadoenel2010quecomparalosresultadosalcanzadosporel
Perenel2004.
199
LosmismosresultadosseregistraronenelGobiernoRegionaldeApurmac,dondeeltrabajodurante
17 meses de los Gerentes Pblicos contribuy a elevar la ejecucin mensual promedio en 143%.
Asimismo,elmontoejecutadodelpresupuestodeinversionesdel2010aumenten120%respectodel
2009.EnelcasodelMINSA,conGerentesPblicosenAdministracinyLogstica,elgradodeavancede
laejecucindelgasto,pasde59,3%enel2008a87,2%enel2009ya88.7%en2010.
105
El proceso de seleccin de Gerentes Pblicos ha sido reconocido como una
Buena Prctica Gubernamental, demostrado la capacidad del Estado de
organizar procesos meritocrticos y transparentes que aseguren el captar
profesionalesadecuadosparacargosgerenciales.
Enmarzodel2011seaprobladirectivaqueregulalaelaboracindelPlande
desarrollo de las personas al servicio del Estado (PDP), que estandariza
lineamientosyprocedimientosparaplanificarlacapacitacinenlasentidades
pblicas y que adems, vincula la capacitacin a los resultados de las
evaluacionesdelaspersonasyalosdemsinstrumentosdegestinestratgica
yoperativadelasentidades.
200
En junio de 2011 se aprob la Resolucin de Presidencia Ejecutiva N 0682011SERVIR/PE que
apruebalosperfilesporcompetenciadelSistemaNacionaldeInversinPblica.
106
permitan ir creando criterios orientadores entre los operadores del Sistema
AdministrativodeGestindeRecursosHumanos.
La creacin del Tribunal del Servicio Civil (TSC) desde el 2008, ha permitido
contar con un organismo tcnico autnomo que interprete la legislacin del
servicio civil con criterios especializados, que permitan establecer pautas
comunes,predictibilidadytransparenciaenlasolucindeconflictos.ElTSCha
contribuido a descongestionar la carga procesal del Poder Judicial, lo que se
evidenciaenelhechoquealafechasloel0,6%desusresolucioneshansido
impugnadasanteesteltimo.Porotrolado,elTSChapublicadoenelportalde
SERVIRmsde1,000opinionestcnicasymsde3,500respuestaselectrnicas
que contribuyen a la coherencia de la gestin de los recursos humanos en el
Estado.
A la fecha se han emitido aproximadamente 20,000 resoluciones que han
generado jurisprudencia sobre diversos temas controvertidos en las materias
decompetenciadelTSC.LasdosSalasdelTSC,vienenresolviendorecursosde
apelacincontraactosemitidosporentidadesdelgobiernonacional.Setiene
previstoimplementarprogresivamentenuevassalasparaatenderloscasosde
losgobiernosregionalesylocales.
ActualmenteSERVIRyelMEFvienenrealizandoestudiosquepermitanplantear
loslineamientosparainiciarunprocesodereformadelsistemaremunerativo,
el que deber implementarse de manera gradual por razones de
responsabilidadfiscalyenfuncindelavanceeneldesarrollodeinstrumentos
e institucionalidad en la definicin de perfiles, seleccin, capacitacin y
evaluacindeldesempeo.
Estn en proceso de elaboracin 6 Proyectos de Ley para mejorar el servicio
civil:
- Leydetica,IncompatibilidadesyResponsabilidades
Propone integrar en una sola ley la regulacin que actualmente est
contenida en varios dispositivos, de modo que sea coherente, eficaz y
aplicableatodaslaspersonasalserviciodeEstado,vinculadasalstebajo
cualquier modalidad contractual, laboral o administrativa y que, como
consecuencia de ello, realizan funcin pblica. Con ello, tambin se busca
107
sermsefectivosenlaluchacontralacorrupcin,alcontarcondirectrices
msclaras,previsiblesydefcilaplicacin.
- LeydeFuncionariosyEmpleadosdeConfianza
Define requisitos mnimos para la profesionalizacin de los funcionarios
pblicosyempleadosdeconfianzayestablecereglasclarasparalograruna
gestintransparente,eficaz,eficienteyorientadaalciudadano.
- LeydeGestindelServicioCivil
Definelasreglasdelnuevosistemadeserviciocivil,estableciendounmarco
normativo coherente y simple que promueva la transparencia y
predictibilidadenlagestindelosrecursoshumanosenelEstado,bajolos
principiosdeorientacinalciudadano,meritocracia,transparencia,igualdad
de oportunidades y eficiencia y eficacia, entre otros. Con ello se busca la
mejoracontinuadelafuncinpblicaydesuimpactoenelbienestardela
ciudadana.
- LeydelGrupoDirectivo
Establecelasreglasparalagestindelafranjadirectiva,poniendonfasis
en el buen desempeo del sector pblico, teniendo como principio
fundamental el mrito en el acceso y el cumplimiento de metas para su
permanencia,afindelograrunagestinpblicamsefectivayorientadaal
ciudadano. La profesionalizacin de la franja directiva resulta fundamental
para impulsar las reformas del Estado, dado el impacto que tienen en las
decisionesdeunaentidad.
- LeydelaCarreradelServicioCivil
Homogenizalosderechosydeberesdelosservidorespblicos,priorizando
el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia, transparencia e
igualdad de oportunidades en el acceso, progresin, gestin de la
compensacin y salida del servicio civil. Con ello se busca la mejora del
desempeoydelimpactopositivoqueelejerciciodelafuncinpblicadebe
tenersobrelaciudadana.
- LeydeGestindelasCompensaciones
Defineunsistemanicoperoflexibleparalagestindelascompensaciones
para todos los servidores pblicos. Este sistema simplifica las asignaciones
de pago para un manejo ordenado y transparente del gasto en planilla y
promueve el bienestardel trabajador y la generacin de incentivos para el
logrodelosobjetivosinstitucionales.
108
4. LOSDESAFOSPARALAREFORMADELSERVICIOCIVIL
Los principales desafos que plantea la reforma del servicio civil estn relacionados
con: i) la consolidacin de la entidad rectora del sistema de gestin de recursos
humanos del Estado; ii) la profesionalizacin de la gestin pblica, incorporando
principios de servicio al ciudadano, mrito, transparencia, igualdad y calidad; iii) el
establecimiento de condiciones que atraigan y retengan personal de alta calificacin
enlospuestosdirectivosdelEstado;y,iv)laimplementacindeunareformagradual
que implique un ordenamiento normativo y el desarrollo de capacidades para una
gestinmoderna,considerandolasrestriccionesfiscales.
Acontinuacinsepresentanalgunasconsideracionesatomarencuentaeneldiseo
delnuevomodelodeserviciocivilparaelPer:
109
Procesodedescentralizacinnacional:Lacreacindelnuevomodelodeservicio
civildebertenerencuentaelprocesodedescentralizacinporelqueatraviesael
pas.Enesesentido,esnecesariopromoverunapolticadeEstadoqueincentivela
descentralizacindelosrecursoshumanosbajounsistemaqueatraigaaaquellas
personas con mayores competencias de gestin, a aquellas zonas que ms lo
necesitanyassemejorelaprestacindeserviciosalciudadanoenlostresniveles
degobierno.Paraelloesnecesarioconsideraruntratamientodiferenciadoparalos
gobiernosregionalesylocales,tomandoencuentalaheterogeneidadexistenteen
lasentidadesqueconformanelsectorpblico.
Definirelrolquejueganlosfuncionariosenelserviciocivilycmosedistinguirn
los cargos de direccin polticos y tcnicos: El Artculo 40 de la Constitucin
Polticade1993reconocelaexistenciadeunacarreraadministrativaysealaque,
dentro de la misma, no estn comprendidos los funcionarios que desempean
cargos polticos o de confianza. La diferenciacin de los puestos directivos que
forman parte de la carrera y aquellos que no, deber ser una de las primeras
definicionesqueapuntenhacialaprofesionalizacindelserviciocivilperuano.Esto
permitir establecer la identificacin de puestos directivos a los que se deber
ingresarporconcursodemritos.
Determinareltipodesistemadecarrera:Sebuscaqueelmodelodeserviciocivil
seadaptelomejorposiblealacomplejidaddelcontextoinstitucionalypermitasu
desarrollo. Para ello se organiza en funcin a una estructura donde cada grupo
ocupacional se sujeta a reglas especficas de acceso, progresin, evaluacin,
resolucin de controversias y desvinculacin. Es decir, si bien el servicio civil es
nico,sedeberdisearunmodeloqueatiendalascaractersticasparticularesde
cadagrupoocupacionalconunacombinacindesistemascerradosyabiertos.
Diseo e implementacin de un sistema remunerativo nico: el principal reto
econmicoquedebeenfrentarlareformaeseldiseoyposteriorimplementacin
deunsistemaremunerativonico,racionalizadoyordenado,quetomeencuenta
a:
Los directivos pblicos (que engloba los funcionarios pblicos y directivos
superioresdelaLMEP),quenormalmenteserigenporcontratosflexibles;
Losservidorespblicosquegozandeestabilidadlaboral;y
ElpersonalquebrindaserviciosalEstadodemaneratemporal.
110
La escala nica remunerativa deber permitir la retribucin de los servicios
prestadosportodosaquellosqueserelacionenconelEstado,independientemente
del vnculo laboral, contractual o estatutario que tengan. Asimismo, el sistema
debersersimple,paraunmanejoordenadoytransparentedelgastoenplanilla
que asegure el bienestar del trabajador y genere incentivos para el logro de los
objetivosinstitucionales.
Delamano,serequierenrigurosasestimacioneseconmicasrespectodelimpacto
fiscal de cada propuesta presentada, puesto que es un hecho objetivo y
demostrable que los intentos truncos de las reformas anteriores fracasaron al
estimarsusimplicanciaseconmicas.
Gradualidaddelareforma:Debidoalacomplejidaddelserviciocivilperuano,las
limitacionespresupuestalesexistentes,elestadodedesarrollodelossistemasde
informacin y la capacidad operativa de las entidades pblicas, SERVIR ha
establecidoqueelprocesodediseoeimplementacindelosaspectosmedulares
delareformaserealicedemaneragradual.201
201
SERVIR(2009).
202
En la categora de funcionario directivo se agrupa a los servidores pblicos designados por la
autoridad competente (de manera regulada o libre) para desempear cargos de alto nivel en los
poderespblicosyorganismosconautonoma.Asimismointegranestegrupolosservidorespblicosde
carreraquedesempeanfuncionesdedirectivossuperiores.
111
Para ello, una de las prioridades de SERVIR es contar con una plataforma de
informacin sobre los recursos humanos del Estado, que responda a las
necesidades de gestin y se actualice peridicamente. En esta lgica SERVIR est
implementandounRegistroNacionaldePersonaldelServicioCivil,queconstituye
elprimerpasoparacontarconinformacincentralizadayconfiableparalatoma
dedecisiones.
Subsistemadeplanificacindepolticasderecursoshumanos
203
ElAnexo02muestraunabreveexplicacinsobreelcontenidodelossubsistemas.
204
Artculo10delDLeg1023.
112
mayores las probabilidades de xito de una reforma que garantice un estudio
adecuadodelasexperienciaspreviasylasrazonesporsufracaso.
Subsistemadeorganizacindeltrabajo
205
AprobadomedianteResolucindePresidenciaEjecutivaN1072011SERVIR/PE.
113
servidorespblicosparamejorarsuexperticiaprofesional.Laimplementacindel
RegistrodePersonaldelServicioCivilpermitirunmejoraprovechamientodelas
capacidades de los recursos humanos del sector pblico a travs de los
mecanismos de desplazamiento que, en su calidad de empleador, puede llevar
adelanteelEstado.
Debenestablecersecausalesdesancinydesvinculacindelserviciocivilaplicables
a todos los servidores pblicos, tomndose en consideracin el puesto
desempeado y el principio de racionalidad entre la sancin impuesta y la falta
cometida. La dispersin de la normatividad actual respecto a las faltas y las
sancionescreaconfusinyunaltogradodeineficienciaensuaplicacin.Porello
serequieredesarrollarunanormaquearmoniceyunifiquelaregulacinexistente
ylosprocedimientossancionadores,sindistincinalguna.
Subsistemadegestindelrendimiento
Establecer progresivamente una cultura de evaluacin en el Estado, midiendo el
cumplimientodemetasinstitucionalesydedesempeo,articuladasapolticasde
incentivosporellogrodelasmismas.Lafaltadeestndaresderendimientoenlas
instituciones pblicas han impedido evaluaciones reales, objetivas y con criterios
mnimos estandarizados. Esto da lugar a la falta de compromiso del servidor
pblicoconlosobjetivosdesuspropiasentidades.Enel2008,elmarconormativo
hasentadolasbasesparaelusodelamedicindelogrosinstitucionalesmediante
criterios mnimos aplicables a las entidades del sector pblico, para las cuales
SERVIR tiene competencia.206 En ella, se establece que la evaluacin es una
condicinparaelascensoyparaladesvinculacin.
Subsistemadegestindelacompensacin
206
Decreto Legislativo 1025 (Decreto Legislativo que aprueba normas de capacitacin y rendimiento
paraelsectorpblico).
207
Alaquedebeagregarseladivisinentrefuncionariospblicosdirectivosprofesionalizadosycargos
pblicosdenaturalezapoltica.
208
LaevolucindelossistemasremunerativosparaelsectorpblicoenlospasesdelaOCDEhaestado
tendiendo a la flexibilizacin de los mismos y de las estructuras escalonadas engrupos ocupacionales
con diseos menos automticos en incrementos salariales por tiempo de trabajo en el servicio civil.
(OCDE,2008)
114
Ofertarsalarioscompetitivosenelsectorpblicorespectoalsectorprivado.Lograr
un servicio civil ordenado tambin implica establecer una estrategia de
compensacin que brinde la oportunidad de acceder a salarios ms competitivos
respecto al mercado laboral. Las decisiones relativas a la administracin de las
remuneracionesserdeunaimportanciacrucialenlaprimeraetapadelareforma.
Subsistemadegestindeldesarrollo
Construirunareformadelserviciocivilqueotorgueprestigioalafuncinpblica,
que preserve a los mejores empleados pblicos y mantenga movilidad externa
entreelsectorprivado ypblico.Serequieredeunarevalorizacindelafuncin
pblicadestacandosuimportanciaenelprocesodemodernizacindelEstadoyen
la vocacin de servicio a la ciudadana. Adems, es indispensable la
implementacin de polticas serias y eficaces de transparencia y accountability
horizontal.
Se debe hacer de la administracin pblica un espacio atractivo y competitivo
dentro del mercado laboral. En este sentido, la capacitacin debe enfocarse en
mejorarlasoportunidadesdelosservidorespblicosyresponderalasnecesidades
delasentidadesdelEstado.Porotrolado,laspolticasdepromocinydecarrera
debern incorporar incentivos para que los servidores civiles competentes
permanezcanenlaadministracinpblica,ascomoatraeraprofesionalescapaces
delsectorprivado.
115
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MarcoLegal
1. ConstitucindelaRepblica1979derogada
2. ConstitucindelaRepblica1993
3. LeyN4916:LeydelEmpleoParticularderogadoporelDLeg728
4. LeyN23536:Leyqueestablecelasnormasgeneralesqueregulaneltrabajoyla
carreradelosprofesionalesdelasalud;ysureglamento
5. LeyN23733:LeyUniversitaria
6. LeyN24029:LeydelProfesorado
8. LeyN26404:LeydePresupuestodelSectorPblicoparaelao1995
11. LeyN27487:LeyquederogaelDecretoLeyN26093yautorizalaconformacin
decomisionesencargadasderevisarloscesescolectivosenelSectorPblico
12. LeyN27452:LeyquedisponelacreacindelaComisinEspecialencargadadela
revisindeloscesescolectivosefectuadosenlasempresasdelEstadosometidasa
procesosdepromocindelainversinprivada
14. LeyN27658:LeyMarcodeModernizacindelaGestindelEstado
15. LeyN27783:LeydeBasesdelaDescentralizacin
119
16. Ley N 27803: Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las
comisionescreadasporlasLeyesN27452yN27586,encargadasderevisarlos
ceses colectivos efectuados en las Empresas del Estado sujetas a Procesos de
PromocindelaInversinPrivadayenlasentidadesdelSectorPblicoyGobiernos
Locales
17. LeyN27815:LeydelCdigodeticadelaFuncinPblica
18. LeyN27867:LeyOrgnicadeGobiernosRegionales
19. LeyN28024:Leyqueregulalagestindeinteresesenlaadministracinpblica
20. LeyN27972:LeyOrgnicadeMunicipalidades
21. LeyN28175:LeyMarcodelEmpleoPblico
22. LeyN28411:LeyGeneraldelSistemaNacionaldePresupuesto
23. LeyN28561:Leyqueregulaeltrabajodelostcnicosyauxiliaresasistencialesde
salud
24. LeyN29062:LeyquemodificalaLeydelProfesoradoenloreferidoalacarrera
pblicamagisterial
25. LeyN29158:LeyOrgnicadelPoderEjecutivo
26. LeyN29062:LeyquemodificalaLeydelProfesoradoenloreferidoalacarrera
pblicamagisterial
27. Decreto Ley N 26093: Disponen que los titulares de los Ministerios y de las
Instituciones Pblicas Descentralizadas debern cumplir con efectuar
semestralmente programas de evaluacin de personal derogado por la Ley N
27487
28. DecretoLeyN25650:CreanelFondodeApoyoGerencialalSectorPblico
29. DecretoLeyN25986:ApruebanlaLeydePresupuestodelGobiernoCentral
30. DecretoLegislativoN11377:EstatutoyEscalafndelServicioCivilderogadopor
elDLeg276
32. DecretoLegislativoN728:LeydeFomentodelEmpleo
120
33. DecretoLegislativoN1023:Crealaautoridadnacionaldelserviciocivil,rectoradel
sistemaadministrativodegestinderecursoshumanos
34. DecretoLegislativoN1024:Creayregulaelcuerpodegerentespblicos
35. DecretoLegislativoN1025:Apruebanormasdecapacitacinyrendimientopara
elsectorpblico
36. Decreto Legislativo N 1026: Establece un rgimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de
modernizacininstitucionalintegral
38. DecretoSupremoN00590PCM:ReglamentodelaCarreraAdministrativa
39. DecretoSupremoN06792EF:Precisanlosmecanismosparalautilizacindelos
recursosdelFondodeAsistenciayEstmulo
41. DecretoSupremoN0042001TR:ConstituyenComisinMultisectorialencargada
de estudiar y elaborar un informe sobre la situacin del personal de la
administracinpblicacentral
43. DecretoSupremoN1702001EF:Precisanqueincentivos,entregas,programaso
actividadesdebienestarotorgadosporelCAFAEestncomprendidosenelDSN
12294EF
44. DecretoSupremoN0752008PCM:ReglamentodelDecretoLegislativoN1057,
queregulaelrgimenespecialdecontratacinadministrativadeservicios
45. DecretoSupremoN0302009PCM:ApruebaelReglamentodelRgimenLaboral
delosGerentesPblicoscreadoporelDecretoLegislativoN1024
121
47. Decreto Supremo N 0092010PCM: Aprueban el Reglamento del Decreto
Legislativo N 1025 sobre Normas de Capacitacin y Rendimiento para el Sector
Pblico
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Anexos
Anexo1
InstrumentosdeGestinVinculadosalosRecursosHumanosdelEstado
Registros
RegistroNacionaldePersonaldelServicioCivil
Herramienta que compila la informacin de todas las personas que brindan
serviciosalEstado,independientementedelrgimenlaboralestatutariouotras
formas de contratacin. Su administracin y actualizacin est a cargo de la
GerenciadeDesarrolloInstitucionaldelSistemadeSERVIR(DLeg1023).
RegistroNacionaldeSanciones,DestitucionesyDespidos
HerramientaquepermitealasentidadesdelEstadoregistraryconsultaracerca
deservidoressancionadospordestitucinydespido,ascomoinfraccionesdel
Cdigo de tica, inhabilitaciones ordenadas por el Poder Judicial, entre otros.
Su administracin y actualizacin est a cargo de la Gerencia de Desarrollo
InstitucionaldelSistemadeSERVIR.
DocumentosdeGestin
ReglamentodeOrganizacinyFunciones(ROF)
Documento tcnico normativo de gestin institucional que establece la
estructura orgnica de la entidad, funciones generales y especficas de la
entidad, de cada uno de sus rganos, unidades orgnicas; las relaciones de
coordinacin y control entre rganos, unidades orgnicas y entidades cuando
corresponda(DS0432006PCM).
ManualdeOrganizacinyFunciones(MOF)
Instrumento de gestin administrativa interno que consigna la estructura
orgnica y descripcin especfica de los cargos que integran las diversas
entidadesdelEstado.
CuadrodeAsignacindePersonal(CAP)
Instrumento normativo de gestin que clasifica cada uno de los cargos y/o
puestos de trabajo de una entidad, de acuerdo al nivel adquirido,
nombramientos y ascensos efectuados en la entidad, independiente del
rgimenlaboralalquepertenezcalaentidad.SeformulaapartirdelROFdela
entidad.
123
PresupuestoAnalticodePersonal(PAP)
Documentodegestininstitucionalquerefleja,entrminospresupuestariosy
financieros,el gasto unitario y global que representa contar con determinada
cantidaddeservidorespblicos.Comprende,asuvez,elgrupoocupacionalal
que pertenece cada cargo, niveles remunerativos, conceptos remunerativos
desglosadosmslasbonificacioneseventuales,aguinaldosygratificacionesque
percibeuntrabajador.
TextonicodeProcedimientosAdministrativos(TUPA)
Documentoquecontienetodalainformacinordenadaysistematizadarelativa
a los procedimientos y trmites administrativos incluyendo responsables,
requisitos y costos, que el pblico usuario debe realizar para obtener alguna
informacinoserviciodelasentidadespblicas.
ManualdeProcedimientos(MAPRO)
Documento interno de cada institucin en el que se establecen los
procedimientosyserviciosadministrativos(incluyendoresponsablesyfases)
124
Anexo2
LosSubsistemasdeGestindelosRecursosHumanos
Deacuerdoconelmodelointegradodegestindelosrecursoshumanosdesarrollado
porFranciscoLongo,stesedespliegaendiferentescomponentesqueoperancomo
subsistemasyaparecenconectadoseinterrelacionadosentres(Longo,2004).
Grfico1
SubsistemasdeGestindelosRecursosHumanos
Planificacin
Gestindelasrelaciones
humanas ysociales
Clima laboral Relacioneslaborales Polticassociales
Fuente:Longo,Francisco.MritoyFlexibilidad(2004)
Lossubsistemasqueseidentificanson7:
1. PlanificacindelosRecursosHumanos:subsistematransversalqueeselespacio
paraeldiseodelaspolticasdegestindelosrecursoshumanos,sobrelabasede
consideracionescuantitativasycualitativas,acorto,medianoylargoplazo.
2. Organizacin del Trabajo: permite definir las caractersticas y condiciones de
ejerciciodetareas,ascomolaidoneidaddelaspersonasarealizardichastareas.
Incluyediseodelospuestosydefinicindeperfiles.
3. Gestin del Empleo: abarca las polticas y prcticas de reclutamiento, seleccin,
movilidadydesvinculacindelpersonal.
4. Gestin del Rendimiento: relacionada a la evaluacin del personal para
relacionarloalcumplimientodelosobjetivosyprioridadesdelaorganizacinyala
obtencindeinformacinvaliosaparalatomadedecisionesderecursoshumanos.
125
5. Gestin de la Compensacin: se ocupa del diseo y gestin de las retribuciones
monetariasynomonetariasincluyendosalarios.
6. Gestin del Desarrollo: relacionado al crecimiento profesional de las personas e
incluyelostemasdepromocin,carreraycapacitaciones.
7. GestindelasRelacionesHumanasySociales:subsistematransversalrelacionado
a la dimensin colectiva de las polticas y prcticas de personal. Abarca el clima
laboral,gestindelasrelacionessocialesygestindelaspolticassociales.
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