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Se analizan crticamente los conceptos de gobernanza y gobernabilidad en la educacin superior, as
como sus relaciones con la democracia y ciudadana. Tambin se exploran sus implicaciones con las
polticas de equidad y cohesin social en Mxico y Amrica Latina. El artculo subraya el papel del
Estado y sus vnculos con el mbito privado, cuestionando el proceso que pretende la privatizacin
de la esfera pblica. Para el caso de la educacin superior en Amrica Latina y en Mxico, se destaca
el carcter autnomo de las universidades pblicas, sosteniendo que la gobernanza, en tanto poltica
de gobierno para las instituciones de educacin superior (IES), puede convertirse en una nueva forma
de intervencin y control estatal, en detrimento de la libertad acadmica, la diversidad de institucio-
nes y la educacin superior pblica, ignorando las caractersticas especficas de cada institucin. Se
sostiene que el reto de la gobernanza consiste en atender las particularidades de cada pas, en trmi-
nos de la libertad de autodeterminacin, as como el impulso al liderazgo de la autoridad profesional
y del conocimiento, por encima del poder de la autoridad y la representacin poltica.
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Analisam-se criticamente os conceitos de governana e governabilidade no ensino superior, bem
como suas relaes com democracia e cidadania. Tambm so exploradas suas implicaes com as
polticas de equidade e coeso social no Mxico e na Amrica Latina. O artigo destaca o papel do
estado e suas conexes com o mbito privado, questionando o processo que pretende a privatizao
do mbito pblico. Para o caso da educao superior na Amrica Latina e no Mxico, destaca-se
o carter autnomo das universidades pblicas, sustentando que a governana, em tanto poltica
de governo para as instituies de educao superior (IES), pode se tornar em uma nova forma de
interveno e controle estatal, em detrimento da liberdade acadmica, a diversidade de instituies
e o ensino superior pblico, ignorando as caractersticas especficas de cada instituio. Sustenta-se
que o desafio da governana consiste em atender as particularidades de cada pas, em termos da
liberdade de autodeterminao, bem como o impulso liderana da autoridade profissional e do
conhecimento, por cima do poder da autoridade e a representao poltica.
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A critical analysis of the concepts of governance and governability in higher education, as well as
their relationship to democracy and citizenship. Also explores the implications on equity policies
and social cohesion in Mexico and Latin America. The paper underscores the role of the State and
its links to the private sector, questioning the process that intends to privatize the public sphere. In
the case of higher education in Latin America and in Mexico, emphasis is placed on the autonomous
nature of public universities, maintaining that governance, insofar as government policy for higher
education institutions, may become a new form of state intervention and control, at the expense of
academic freedom, the diversity of institutions and public higher education, ignoring the specific
characteristics of each institution. It states that the challenge of governance consists in dealing with
the special features of every country, in terms of the freedom of self-determination, as well as the
boost on leadership of the professional authority and on knowledge, above the power of authority
and political representation.
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Mayorga y Crdova sugieren que ya que muchos autores emplean gobernabilidad y gobernanza como sinnimos, y dada la poca
teorizacin que existe con respecto a este ltimo, resulta mejor emplear el trmino gobernabilidad aunque se corre el riesgo de
disponer de un arsenal conceptual demasiado elaborado, cuando el objeto de estudio es escasamente complejo y no requiere
de mayor abstraccin (Mayorga y Crdova, 2007: 9). Parece ms apropiado nos dicen restringir el uso de la gobernanza al
anlisis de las relaciones Estado y sociedad en sus distintos niveles jurisdiccionales, cuando se refiere a las polticas pblicas.
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Adems, debe distinguirse de government. Gobernabilidad es la traduccin ms empleada por los expertos y quiz por los
traductores, pero puede dar pie a la confusin con governability cuyo origen se remonta a la crisis de gobernabilidad que tuvo su
origen en los setenta y su referencia terica fundamental en el informe de la Comisin Trilaterial (Crozier et al., 1975) intitulado
The crisis of democracy. Report on the governability of democracies to the Trilateral Comissin. As, se entiende por governance una tcnica
o mtodo de gobierno desarrollado como respuesta a la crisis de gobernability (Sol, 2000).
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de los problemas en el cual los participantes per- los organismos internacionales en sus relaciones
tenecen a la sociedad civil.3 La gobernanza hace con el conjunto de pases, particularmente con las
referencia a la descentralizacin del Estado y al naciones en vas de desarrollo. Su origen se dio en
desarrollo local, de ah que convoque tambin la el marco de una crtica al Estado protector, centra-
participacin de autoridades locales y regionales. lizado e ineficiente, buscando mediante el estable-
El concepto nace como producto de la crtica al cimiento de nuevas reglas y procedimientos, otro
Estado centralizador por ineficiente, protector, que fuera racional, democrtico y eficiente.
despilfarrador y corrupto. Por lo que se llama a
la sociedad civil para tomar el poder y sentar las 'HPRFUDFLD
bases de un nuevo tipo de Estado racional, demo- El trmino democracia se deriva del griego: demos,
crtico y eficiente. pueblo y kratos, gobierno; la silaba ia le asigna una
De acuerdo con Serna de la Garza (2010) la cualidad en la cual democracia significa el gobier-
gobernanza tiene, por un lado, una acepcin des- no del pueblo (Democracia, s.f.). A lo largo de
criptiva que se refiere a la forma en que se con- la historia ha habido tres grandes tradiciones que
duce una sociedad y se organiza la accin colec- hablan de la democracia. En la tradicin clsica, la
tiva para el logro de objetivos comunes; en sta propuesta de Aristteles consiste en tres formas de
participan tanto actores pblicos como privados. gobierno: monarqua o el gobierno de uno solo;
Por otro lado, tiene una connotacin normativa aristocracia o el gobierno de pocos, y la democra-
(dada por los organismos internacionales). sta cia o gobierno del pueblo, de todos los ciudada-
es la que hace referencia a la good governance (las nos o de todos aquellos que gozan de los derechos
buenas prcticas; responde al qu hacer y cmo ha- de ciudadana.4 Por lo que corresponde a la teora
cerlo). Dicha acepcin destaca la interdependencia medieval (procedente de la romana), se habla del
entre los actores gubernamentales y sociales como origen de la democracia de abajo hacia arriba o
la condicin sin la cual no es posible que haya una de arriba hacia abajo. En la primera, la soberana
direccin en la sociedad. Implica adems una idea popular es la que deriva del pueblo o que es repre-
descentralizada de la direccin social. sentativa del pueblo, y en la de arriba hacia abajo,
Con base en todo lo anterior, puede decirse que que deriva del prncipe y es transmitida por delega-
la gobernanza tuvo en principio un significado ms cin del poder superior al inferior. Finalmente, la
ligado al gobierno, como sinnimo de gobernabi- teora moderna nace con el Estado moderno, el cual
lidad. Posteriormente se le identific como ins- puede ser monarqua si quien gobierna es la aristo-
trumento para mejorar la eficacia y eficiencia de cracia, o repblica cuando se hace referencia a la
las organizaciones gubernamentales. El concepto antigua democracia. Esta ltima nace con Maquia-
tiene tambin dos dimensiones: una descriptiva y velo (Alcntara, 1994). Por su parte, los escritores
una normativa. Esta ltima ha sido impulsada por modernos de finales del siglo XVIII contraponan
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Se entiende por sociedad civil a las organizaciones sindicales y patronales, as como las organizaciones no gubernamentales,
asociaciones profesionales, organizaciones de beneficencia, organizaciones de base y organizaciones para la participacin de los
ciudadanos en la vida local y municipal (Vase Comisin de las Comunidades Europeas, 2001). Para Gramsci, la sociedad civil remite
al complejo institucional donde se organiza el enfrentamiento lgico y poltico de las clases sociales. Se trata de un entramado
en el que se forma la sociedad colectiva, se organiza el convencimiento y la adhesin de las clases populares. Esta nocin no
puede ser entendida sin la idea del Estado gobierno: el aparato gubernamental que emplea el sistema de leyes y los aparatos de
control social (Alcntara, 2005).
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Cabe recordar que en esta poca las mujeres, al igual que los esclavos, estaban privadas del derecho a la ciudadana.
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Cmo es que la democracia se encuentra en una relacin de conexin con el capitalismo? Segn Bowles y Gintis esta conexin
se consolid gracias a cuatro adaptaciones histricas: 1) en Europa se limita la participacin poltica a los ciudadanos con pro-
piedades (Locke); 2) la distribucin de propiedades, principalmente entre la ciudadana (Jefferson); 3) la promocin de hetero-
geneidad de intereses con el fin de evitar la creacin de un programa poltico comn a las personas sin propiedades (poltica de
Madison); 4) el crecimiento econmico y la distribucin de la renta como una comunin de intereses entre los desposedos y los
acaudalados (Keynes) (Bowlesy Gintis, citados por Torres, 2006).
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diversidad posible. La democracia contiene tres derecho al voto, si el poder legtimo no se puede
dimensiones: la representacin, la ciudadana y ejercer y en gran parte de la sociedad hay violen-
la limitacin del poder por los derechos funda- cia y caos. Las reglas de procedimiento son nece-
mentales. En cuanto a la representacin, el pueblo no sarias para la democracia6 pero no deben centrar
gobierna, sino que lo hacen sus representantes, y la la discusin por la democracia. La libertad de opi-
democracia no puede ser representativa si no es plu- nin, de reunin y de organizacin tambin son
ral. Siendo as, la pluralidad de los actores es inse- esenciales. Por lo tanto, la democracia no se redu-
parable de la autonoma y del papel determinan- ce ni a los procedimientos, ni a las instituciones,
te de las relaciones sociales. Por tanto, para que ni siquiera al gobierno de la mayora.
una sociedad pueda ser considerada democrtica Con la cada de socialismo real en 1989, se ha
debe reconocer la pluralidad de las relaciones y credo que la democracia es la forma normal de
los actores sociales (Touraine, 1996). Para Bobbio organizacin poltica, que la organizacin econ-
(1986) la nica democracia real viable es la repre- mica es la economa de mercado y su expresin
sentativa, la cual por supuesto no asegura que no cultural es la secularizacin. Pero en trminos
sean las lites las que estn en el poder, de hecho, concretos, existen evidencias de que un mercado
en la democracia son stas las que compiten por la poltico abierto, competitivo, no es plenamente
conquista del voto popular. identificable con una democracia, as como la
Por lo que corresponde a la ciudadana, se dice economa de mercado no constituye una sociedad
que una persona es ciudadana cuando se le pue- industrial por s misma. Un sistema abierto polti-
den atribuir los derechos con los que se le acredita co o econmico es una condicin necesaria pero
como tal. Entre estos derechos se encuentran el no suficiente para la democracia o el desarrollo
de elegir a sus representantes, votar y ser votado. econmico. Limitarse a pensar que la democracia
La ciudadana implica tambin la participacin consiste en la libertad de consumo en el supermer-
en diversos asuntos propios de la vida social. Di- cado poltico, es simplemente detenerse en una
cho de otro modo, la democracia es un sistema perspectiva sumamente empobrecida de lo que es
que permite a los ciudadanos participar poltica- la democracia.
mente en las cuestiones pblicas (Torres, 2006). Roberth Dahl desarroll el termino poliarqua
Con relacin a la limitacin del poder por los derechos como sustituto del de democracia con la intencin
fundamentales, es indispensable para que haya de- de mantener el concepto de democracia como sis-
mocracia el rechazo a toda esencialidad del poder, tema ideal y separarlo de la poliarqua para refe-
lo que expresa concretamente la ley de la mayo- rirse a los convenios institucionales que deban
ra. En este sentido, se hace alusin al poder del verse como imperfectos con respecto al ideal. Las
Estado sobre los ciudadanos. Este poder es el que garantas institucionales de estos convenios deben
sugiere Touraine que debe limitarse. ser al menos las siguientes: libertad para constituir
En resumen, para Touraine (1996) no hay de- e integrarse en asociaciones, libertad de expresin,
mocracia sin libre eleccin de los gobernantes derecho al voto, elegibilidad para cargos pblicos,
por los gobernados, sin pluralismo poltico; si fuentes alternativas de informacin, elecciones li-
una franja importante de los gobernados no tiene bres y limpias, derecho de los lderes polticos a
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El autor asume que la libre eleccin, a intervalos regulares, de los gobernantes por parte de los gobernados es slo un mecanis-
mo institucional, pero sin ste la democracia no sera posible.
competir por el voto, y que las instituciones para sociales y la disminucin que en trminos de ciu-
hacer poltica de gobierno dependan del voto y dadana7 ello implica (Naval, 1995). En la poca
de otros signos de preferencia (Dahl, 1971, citado de los griegos, particularmente para Aristteles,
por Alcntara, 1994). lo poltico era propiamente ocuparse del bien co-
Para Touraine lo que ahora se requiere es una mn. Siendo as, los ciudadanos se definen por
concepcin de la democracia que la defina por su las relaciones polticas que establecen entre ellos;
liberacin de los individuos y grupos dominados la preocupacin por los otros y la amistad entre
por la lgica del poder, situacin que lo lleva a ellos son esenciales a un buen rgimen (politeia).
preguntarse, cmo conciliar el respeto a las liber- La meta de la ciudad es dar felicidad a todos. La
tades personales y a la vez organizar una sociedad ciudad debe ser un conjunto social en el que los
que sea considerada justa por la mayora? l mis- individuos deban vivir bien.
mo responde que es la voluntad democrtica de La ciudadana llama a la integracin social,
dar a quienes estn sometidos y son dependientes la conciencia de pertenencia a una ciudad, pero
la capacidad de obrar libremente, de discutir en tambin a un Estado nacional, a una comunidad
igualdad de derechos y garantas con aquellos que cohesionada por la cultura y la historia hacia el in-
poseen los recursos econmicos, polticos y cultu- terior de unas fronteras.8 La ciudadana es una de
rales (Touraine, 1996: 21). Segn este mismo au- las dimensiones de la democracia. Se dice que una
tor, un Estado democrtico debe reconocer a los persona es ciudadana cuando se le pueden atribuir
ciudadanos menos favorecidos el derecho de ac- los derechos en los que se le acredita como tal.
tuar contra el orden desigual del Estado, siempre Por otro lado, la educacin puede contribuir a la
en el marco de la ley. Asimismo, desde el marco formacin del ciudadano mediante la educacin
de la justicia, el Estado deber combatir la des- ciudadana. En este terreno, se pone a debate si la
igualdad de hecho, particularmente la desigual- finalidad de la educacin es la formacin de ciuda-
dad de acceso a las decisiones polticas. danos o es la formacin de individuos (Touraine,
2000). En el siglo XIX, Stuart Mill identific dos
&LXGDGDQtD tipos de ciudadano, el pasivo y el activo. Un gobier-
Un concepto minimalista de la ciudadana es no democrtico necesita de ciudadanos activos.
aquel que otorga la identidad de ciudadano a par- En la actualidad, la apata poltica ha alcanzado
tir de trminos formales, legales y jurdicos. En incluso a algunas de las democracias ms consoli-
contraste, un concepto maximalista de la ciudada- dadas. Grandes porcentajes de los ciudadanos no
na implica una identidad concebida como parte se involucran en la eleccin de sus representantes,
de una comunidad viviente, con una cultura de- ni en asuntos polticos pues estn desinteresados.9
mocrtica, derechos y obligaciones, un sentido del Uno de los aspectos ms claros es que cada vez
bien comn y de la fraternidad. Este amplio con- disminuye ms el voto de opinin y aumenta el
cepto permite la consideracin de las desventajas voto de intercambio.
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Segn el marxismo, sin el acceso a la produccin y distribucin de recursos (beneficios materiales de la economa) es imposible
mantener la ciudadana en trminos polticos. En este mismo sentido, para Marshall, se sita el Estado de bienestar liberal como
condicin previa para el ejercicio de la ciudadana en las sociedades capitalistas (Torres, 2006).
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Segn Naval (1995) la educacin nacional y su relacin con la educacin cvica ha atravesado por cuatro etapas en los dos
ltimos siglos: 1) fusin educacin nacional y educacin cvica. El momento era el establecimiento del Estado-Nacin; 2) ero-
sin entre el Estado y la Nacin, y los intentos por prevenir este proceso con estrategias diversas; 3) despertar de las minoras
nacionales pidiendo una educacin nacional.
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Si recordamos el informe de la Comisin Trilateral (Crozier et al., 1975), The crisis of democracy. Report on the governability of
democracies to the Trilateral Comission, uno de sus hallazgos principales segn los autores, fue que las democracias estaban en crisis
por el exceso de democracia, en el sentido de un Estado protector que se haba tornado ineficiente, burocrtico, etc. Esto dio
origen a otro tipo de Estado, y abri la puerta al neoliberalismo y la reduccin del Estado a su mnima expresin. En la actuali-
dad, el distanciamiento de la clase poltica ha trado aires de renovacin a los ciudadanos, ahora convertidos en sociedad civil.
No obstante estos esfuerzos, la realidad de las cosas, sobre todo en Amrica Latina, es que los ciudadanos no se han consolidado
como una sociedad civil y cada vez aumenta ms la apata en respuesta al divorcio que existe entre los intereses personales y de
grupo de la clase poltica, y los intereses y necesidades de la sociedad. Pareciera que prevalece un desencanto general pues el mo-
delo adoptado con la democracia neoliberal ha trado consigo el incremento de las desigualdades, de la violencia, la pobreza,
el crimen organizado y el desempleo por mencionar algunos de sus ms nocivos efectos.
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El termino de gobierno universitario tambin puede remitirse al concepto de governance, mismo que se refiere al conjunto de
procesos de organizacin y direccin en el mbito educativo superior y universitario; distribucin y ejercicio de la autoridad,
y la relacin entre el conjunto institucional universitario con los diferentes niveles de gobierno (Harman, citado por Casanova,
1999: 15).
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del rector est a cargo de la junta de gobierno, los juicio de legitimidad de la autoridad. Siendo as,
rectores tienen perfil profesional o institucional. el BM enumera criterios de buena administracin
En las universidades en Mxico las comunidades pblica, mismos que debern acompaarse de
difcilmente aceptaran un rector que no pertene- una buena gobernanza. Asimismo, se condiciona
ciera a la propia institucin, casi todos los rectores a la buena gobernanza el otorgamiento de crdito
de las instituciones estudiaron la licenciatura en a los pases solicitantes. Con esta estrategia el BM
la misma institucin. De esta manera, los autores amplia su agenda de intervencin en los pases
sostienen que en las IES mexicanas prevalece la (pues ahora se interesa por la participacin de los
endogamia sobre la apertura, el intercambio y la ciudadanos, el estado de derecho y los derechos
competencia acadmica. humanos, DH). Asimismo, parece ser ms inofen-
sivo en tanto deja de opinar de asuntos del gobier-
/DVLWXDFLyQHQHOFRQWH[WR no, para referirse ms bien a la gobernanza:
ODWLQRDPHULFDQR
/DJREHUQDQ]DHQ$PpULFD/DWLQD la naturaleza alusiva-elusiva del trmino go-
Para Zurbriggen (2011), en Amrica Latina el de- bernanza habilitar al BM la exigencia del res-
bate acadmico de la gobernanza ha sido escaso, peto a los DH o una administracin eficiente e
y ms bien lleg a travs de los organismos in- integra, evitando la acusacin de injerencia en
ternacionales (BM, FMI, UNESCO, OCDE, entre asuntos de gobierno que se le haba reprochado
otros) con una orientacin ms de carcter pres- a la institucin, e introducir el tratamiento local
criptiva. Para Camou, se ha prestado mayor aten- de problemticas globales que trascienden a los
cin al concepto de gobernabilidad (governability) Estados-Naciones (Graa, 2005: 511).
que al de gobernanza/gobernacin (governance)
debido a que durante mucho tiempo prevaleci El papel del BM en torno a la gobernanza ha
una lectura diacrnica/histrica concentrada en sido doble: por un lado, ha insistido en su promo-
la cuestin del Estado, dejando de lado al ejercicio cin desde una perspectiva analtica; y por el otro,
de gobierno (Camou, 2001, citado por Mayorga y ha promovido un enfoque normativo mediante
Crdova, 2007). el declogo de las buenas prcticas. Para Graa
Segn el anlisis de Graa (2005), en Amrica (2005), lo que el BM consigue con este proceder es
Latina el BM y la Organizacin de las Naciones hacer una apologa de las recetas del management
Unidas (ONU) impulsaron una idea de gober- empresarial con base cientfica, situacin que lo
nanza abiertamente contrapuesta al Estado, pues hace ser ms persuasivo en la promocin de la
alentaron la renuncia del mismo en la bsqueda gobernanza.
del bien comn, al tiempo que promovieron y fi- Con la gobernanza se convoca a la sociedad ci-
nanciaron programas de desarrollo a espaldas del vil a solucionar los problemas que el Estado no ha
Estado considerado como inoperante, asig- podido resolver, lo cual en principio parece tener
nndoselos a organizaciones no gubernamentales una arista positiva pues la oportunidad de parti-
(ONG), lo cual debilit ms al Estado. A finales cipacin abre la puerta al empoderamiento de la
de los ochenta, el BM dej la crtica al Estado y sociedad civil, sobre todo, a la participacin de al-
asumi una postura ms propositiva al emplear gunos grupos que tradicionalmente se han encon-
el trmino gobernanza para aludir a las formas de trado poco representados y no escuchados. Una
poder realmente existentes, sin comprometer un idea de la gobernanza es que los diferentes grupos
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interesados participen en el logro de objetivos generados por falta de estudios previos, de sus-
comunes, intercambiando conocimientos, recur- tentabilidad y viabilidad, procedimientos de lici-
sos, ideas y normas a manera de redes (Zurbri- tacin mal diseados y contratos jurdicamente
ggen, 2011). No obstante, como lo veremos con deficientes en el contexto de marcos regulatorios
Graa (2005), Serna de la Garza (2010) y la mis- inadecuados (Zurbriggen, 2011: 48).
ma Zurbriggen (2011), los efectos de la aplicacin
del enfoque normativo en Amrica Latina han te- Si bien mediante los formatos de la gobernanza
nido resultados ms bien adversos. promovidos se crearon varios consejos de partici-
Uno de los aspectos que identifica Zurbriggen pacin social y civil para facilitar la descentrali-
(2011) con la gobernanza promovida por los or- zacin, lo que se pudo observar es una sociedad
ganismos internacionales, es que se da por hecho civil que no se involucr, a excepcin de quienes
el modelo neoliberal y la necesidad de fortalecerlo tenan intereses econmicos. En las sociedades la-
para que funcionen las fuerzas del mercado. Se tinoamericanas an se encuentran autoritarismo,
trata de sustituir el antiguo modelo jerrquico- clientelismo, resistencia al control ciudadano, a la
burocrtico por la nueva gerencia pblica (NGP).11 transparencia en la gestin y en el uso de recursos
Para conocer el impacto de la gobernanza en pblicos. La sociedad civil es dbil y poco organi-
Amrica Latina, Zurbriggen (2011) analiza su zada y prevalecen los grupos de poder con inte-
introduccin en el servicio del agua en varios reses particulares (Serna de la Garza, 2010; Zur-
pases de la regin. En este caso, se plante la re- briggen, 2011). Estas circunstancias podran traer
duccin de la responsabilidad del Estado en la ad- consigo el riesgo del desgobierno para la regin,
ministracin y distribucin del servicio, para com- como resultado de la aplicacin de la gobernanza
partirla con la sociedad civil mediante la supuesta (Serna de la Garza, 2010). Por otro lado, la des-
descentralizacin. Sin embargo, el resultado fue centralizacin que acompaa a la gobernanza, en
un servicio privatizado, ms caro e ineficiente, Amrica Latina se hizo sin recursos, por lo que no
que no garantiza la calidad del agua. En trminos hubo oportunidad de que la sociedad asumiera el
generales, las familias pobres ahora pagan ms poder en los mbitos locales. Este abandono por
por un servicio escaso y de mala calidad, por lo parte del Estado ha propiciado mecanismos reac-
que se incrementaron los ndices de inequidad. tivos de sobrevivencia y organizacin para aten-
Aunado a lo anterior, y como resultado de una der lo que el Estado dej. Graa (2005) sugiere
evaluacin se encontraron: que estas ltimas manifestaciones no deben con-
fundirse con la organizacin de la sociedad civil y
dificultades en los contratos de concesin con destaca que s representan verdaderos logros de la
grandes compaas multinacionales, que en al- vida colectiva.
gunos casos llevan a recesiones anticipadas de Despus de la revisin de varias experiencias en
los contratos debido a numerosos problemas diferentes pases de Amrica Latina, Zurbriggen
11
Segn Serna de la Garza (2010), la NGP propone la introduccin de la disciplina financiera en el marco de la reforma admi-
nistrativa del Estado en el ltimo tercio del siglo XX. Para la segunda mitad de los noventa el nfasis se puso en la organizacin,
operacin, formas de trabajo y prcticas de la administracin pblica. Entre sus rasgos ms relevantes se encuentran el rediseo
de las organizaciones pblicas introduciendo lgicas y valores de las empresas privadas con la finalidad de aumentar la eficacia
y la eficiencia de la administracin, tales como: iniciativas de evaluacin del rendimiento y de medicin; sistemas de presupues-
tacin, control, reingeniera de procesos administrativos y mejora de la distribucin de los recursos humanos.
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(2011) llega a la conclusin de que aquellos que identificar su significado poltico es preciso poner
mantuvieron al Estado como proveedor de los atencin no slo en lo que dice, sino tambin en lo
servicios sociales han logrado un mejor desempe- que silencia. Entre los silencios ms importantes
o en los indicadores econmicos y sociales que estn las transformaciones sociales, la participa-
aquellos que privilegian el mercado. Segn Graa cin popular, el contrato social, la justicia social,
(2005), la eficacia del enfoque de gobernanza en las relaciones de poder y la conflictividad social
la implementacin de polticas sociales, debe su (Santos, 2006).
xito o fracaso al resultado de los compromisos Los conceptos silenciados son negativos en el sen-
neo-corporativos con fuerzas sociales represen- tido en que se definen por oposicin a la legitimidad;
tativas y legtimas, no solo las ONG, pues se ha de ah que en lugar de transformaciones sociales se
demostrado que la sola existencia de redes no es haga referencia a la solucin de problemas; en lugar
garanta de eficacia. de la participacin popular, se propone la partici-
Por su parte, Zurbriggen (2011) concluye que la pacin de los titulares de los intereses reconocidos
mayor debilidad de los formatos de gobernanza (stakeholders); en lugar de contrato social, la auto-
promovidos por los organismos internacionales es rregulacin; en vez de justicia social, los juegos de
suponer que stos se pueden transferir de un pas suma positiva y polticas compensatorias; en vez
a otro o de una regin a otra de manera dogm- de relaciones de poder, se habla de coordinacin y
tica, sin considerar los procesos histricos ni las asociaciones; y en lugar de conflictividad social se
relaciones de poder, posicin con la que coinciden habla de cohesin social y de estabilidad de flujos.
Graa (2005) y Serna de la Garza (2011). Este l- Desde la sociologa de las ausencias, en la gobernan-
timo agrega que la implementacin de reformas za caben las ausencias del Estado, o mejor dicho,
que no corresponden con las lgicas de los pases, dos cualidades que le son asociadas, la soberana y
no atienden los procesos polticos, los patrones el poder coercitivo, y la de los excluidos sometidos a
culturales, ni los intereses prevalecientes, corre el la no existencia (Santos, 2006).
riesgo de quedarse a nivel simblico sin sustento Algunos cuestionamientos quedan todava
en la realidad, con lo cual contribuyen, en cam- pendientes: cul es ese modo de gobierno ms
bio, a la creacin de instituciones irracionales. caracterstico de nuestro tiempo? Acaso se refie-
re a la democracia? Hace referencia al gobierno
/DVFUtWLFDVDODJREHUQDQ]DHQODUHJLyQ neoliberal? A qu se refiere la calidad en la in-
Para Graa (2005), la gobernanza no permite tervencin del Estado? Quin propone y qu se
una ponderacin adecuada de las modalidades de propone para decir qu es la calidad en esta inter-
crisis ni de su alcance. Asimismo se erige como vencin? Qu evidencias empricas tenemos con
un obstculo sociolgico pues induce a la per- relacin al incremento de las interacciones entre
cepcin funcionalista; exagera las convergencias los distintos niveles de gobierno y con la socie-
de las distintas realidades restando importancia a dad? Se trata de una mayor interaccin entre lo
las divergencias, y promueve soluciones supuesta- pblico y lo privado?, O se trata ms bien de una
mente universales y adaptables a toda situacin privatizacin de lo pblico?
local. Por otro lado, se plantea que la gobernanza Ms all de los cuestionamientos anteriores,
es en realidad un nuevo paradigma de regulacin Santos (2006) plantea que se pueden encontrar
social, cuya funcin es ser la matriz reguladora en la gobernanza algunas facetas en el movimien-
del neoliberalismo o legalidad neoliberal. Para to global en contra de la globalizacin neoliberal,
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Para Serna de la Garza (2010) la privatizacin es la transferencia de una funcin, un servicio o una actividad de la esfera
pblica a la esfera privada.
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universidades latinoamericanas se encuentra re- con el afn de impulsar una cultura de la evaluacin
zagada. Uno de los obstculos es la nocin tradi- (Brunner, 2011). Para este mismo autor, los avances
cional de autonoma, entendida como autarqua en gobernanza han sido la creacin de unidades de
institucional frente a gobiernos nacionales dbiles anlisis institucional, el establecimiento de metas y
o impotentes en materias de educacin superior la utilizacin de indicadores de desempeo, la plani-
(Brunner, 2011: 151). ficacin estratgica y programas de mejoramiento.
Segn este autor, dicha nocin de autonoma Asimismo, se ha visto que los gobiernos introducen
favoreci la instalacin de oligarquas acadmicas mecanismos de financiamiento tipo mercado, en los
y ms tarde el autogobierno, con amplia partici- que la asignacin de recursos est condicionada.
pacin electoral de los diversos grupos de la co- Para algunos, todos estos cambios estn acercando
munidad. Entendida la autonoma de este modo, a las universidades latinoamericanas al capitalismo
representa un obstculo al desarrollo de las IES acadmico, al paradigma gerencial y con ello a una
en la regin, pues el estilo de gobernanza en estas nueva ola de burocratizacin. La identidad de la
instituciones se caracteriza por un gobierno demo- universidad pblica estara mudndose hacia una
crtico y una gestin burocrtica debilitada por el identidad empresarial-corporativa.13
fraccionamiento, el clientelismo y la politizacin.
Por ello, el poder se encuentra en las facultades y &RQVLGHUDFLRQHVQDOHV
la conduccin institucional es endeble. Los recto- Nos gustara finalizar este trabajo con dos se-
res presiden un gobierno bloqueado, sometido a alamientos: el primero requiere apuntar que al
las oligarquas acadmicas, lo que ha trado como asumir un enfoque generalista se corre el riesgo
resultado decisiones lentas, ausencia de profesio- de perder de vista las especificidades. El segundo,
nalizacin de los puestos administrativos y falta de coincidiendo con Graa, Serna de la Garza y Zur-
legitimidad de los administradores en la toma de briggen, consideramos que el enfoque normativo
decisiones. De acuerdo con Drucker, las universi- de la gobernanza (declogos de buenas prcticas
dades pblicas latinoamericanas se encuentran so- y good governance, entre otros) aplicado a Amrica
breadministradas, con una visin institucional sin Latina ignorando tradiciones, la situacin de la
correlato en la gestin acadmica, ni en los recur- sociedad y la relacin con los gobiernos, ha trado
sos; una gestin acadmica parroquial desarticula- consecuencias desafortunadas para la sociedad y
da de las demandas del entorno, y una asignacin para los servicios cuya responsabilidad estaba a
de recursos meramente inercial al interior de la cargo del Estado, motivo por el cual este enfoque
organizacin (Drucker, citado por Brunner, 2011). de la gobernanza ha sido severamente criticado.
Los gobiernos favorecieron el crecimiento de la Por ello, creemos que las nuevas formas de gober-
oferta privada como un medio para abatir los pro- nabilidad, gobierno y gobernanza deben tomar
blemas de cobertura. Algunos introdujeron marcos en cuenta las caractersticas propias de cada pas,
de regulacin ms exigentes para atender la explo- regin y localidad, respetando su cultura, cos-
sin acelerada de las IES privadas, se establecieron tumbres y tradiciones. Tambin pugnamos por-
agencias y procedimientos de evaluacin externa que las nuevas formas de gestin y gobernanza
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Habra que explorar la hiptesis de que es posible que la bsqueda y el aseguramiento de la calidad (cualquiera que pueda
ser su significado) podra haber sido la idea que abri la puerta a la gobernanza en la educacin superior, dando lugar a que el
trmino penetrase en la cultura institucional, transformando la institucin universitaria en una mera organizacin encargada de
impartir educacin superior, sin cumplir con las otras dos funciones sustantivas (investigacin y extensin).
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