O'Donnell - Disonancias

Teora democrtica y poltica comparada

1.1 Una nota personal

Basado en las grandes esperanzas que suscit la terminacin de varios tipos de

dominacin autoritaria, emprend el estudio de los nuevos regmenes que haban
surgido. Al comienzo de estas actividades part de dos premisas. La primera es
que existe un corpus suficientemente claro y consistente de teora democrtica. La
segunda es que este corpus solo exige modificaciones menores para ser utilizado
como herramienta en el estudio de las nuevas democracias. El problema es que
me persuad de que ambas premisas son errneas, lo que me priv de la lente con
la que poda dedicarme al estudio de las nuevas democracias.

Una teora adecuada de la democracia debe especificar las condiciones histricas

de surgimiento de los distintos tipos de casos. La teora democrtica debe abordar
complicadas cuestiones de filosofa poltica y de teora moral. Una teora de la
democracia debe incluir diversos aspectos de teora del derecho.

1.2 Introduccin

Calificar un caso como democrtico tiene consecuencias morales en la medida

que en la mayor parte del mundo hay consenso en cuanto a que la democracia es
la forma de gobierno preferible. Hay gran confusin y discrepancias sobre la
definicin de democracia. Un motivo de confusin es que la teora democrtica no
es el ancla conceptual que se presume. Argumento que las actuales teoras de la
democracia necesitan ser revisadas desde un punto de vista analtico, histrico-
conceptual y jurdico.

1.3 La nota al pie de Schumpeter

Schumpeter ofrece su clebre definicin del mtodo democrtico: el arreglo

institucional para arribar a decisiones mediante el cual los individuos adquieren el
poder de decisin mediante la lucha competitiva por sus votos. El tipo de
competencia por el liderazgo de la democracia es una libre, es en procura de
votos libres. Schumpeter no excluye otras formas menos competitivas de
asegurarse el liderazgo para no quedar con un ideal totalmente carente de
realismo.

Para que haya un mtodo democrtico deben existir ciertas libertades vigentes
para todos. La funcin primordial del electorado es la de generan un gobierno y la
de poder derribarlo. Schumpeter enumera ciertas condiciones para el xito del
mtodo democrtico. No hay duda de que Schumpeter tiene una concepcin
elitista de la democracia ya que, segn l, una vez que han elegido a alguien, la
accin poltica ya no es cosa del electorado sino de este ltimo.

Segn Przeworski, la democracia es un sistema en el que hay competencia

regulada. Un rgimen slo es democrtico si se le permite a la oposicin competir,
ganar y asumir cargos. Giovanni Sartori centra su atencin no tanto en las
elecciones como en un sistema de gobierno mayoritario limitado por los derechos
de las minoras. Las definiciones anteriores se centran en ciertas condiciones
enunciadas como libertades o garantas necesarias para la existencia de
elecciones limpias. Todas coinciden en incluir estos dos elementos. Hay otras
definiciones que pretenden ser realistas pero no califican como tales porque
enuncian caractersticas que no se encuentran en ninguna democracia existente.

1.4 Elecciones limpias

Llamo elecciones limpias a las que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas
e incluyentes, y en las que pueden votar los que gozan de ciudadana poltica.
Segn Przeworski, esto significa que los gobernantes pueden perderlas y deben
acatar el resultado.

Primera digresin comparativa

Se presume una vez realizadas las elecciones y declarados los ganadores, stos
ocuparan sus cargos y gobiernan con la autoridad y durante el perodo que
prescribe la constitucin. Pero no siempre sucede as. En muchos casos, las
elecciones no son decisivas.

1.5 Los componentes de un rgimen democrtico, o poliarqua o democracia

poltica

Ninguna de las definiciones realistas aclara si las condiciones que proponen son
necesarias o suficientes o si simplemente aumentan la probabilidad de que haya
elecciones limpias. Las elecciones a las que se refieren estas definiciones son
institucionalizadas. Cuando es as, ellas son un central componente del rgimen,
ya que son el nico medio de acceso a los principales puestos de gobierno.

1.6 Una primera mirada a las libertades polticas

Deben existir ciertas libertades o garantas concomitantes a las elecciones que

continen vigentes entre una y otra eleccin. El efecto combinado de las libertades
no garantiza plenamente que las elecciones sean limpias, pero genera buenas
probabilidades. Las libertades polticas son resultado de una evaluacin emprica
acerca del impacto de diversas libertades en la probabilidad de que las elecciones
sean limpias. ste es uno de los motivos de que no exista acuerdo general acerca
de cules seran esas libertades polticas. Uno de los problemas es el lmite en
cada una de estas libertades. La libertad de asociacin no incluye, por ejemplo,
crear organizaciones con fines terroristas.

Es intuitivamente evidente que la ausencia de algunas de estas libertades

(expresin, asociacin o movimiento) suprime la posibilidad de que haya
elecciones limpias. El acceso a esas libertades genera la posibilidad de utilizarlas
como bases de proteccin y potenciacin para el logro de la ampliacin de otras
libertades. Confo en haber dejado en claro que un rgimen democrtico es
extremadamente importante por s mismo. Dicho rgimen puede rotularse
simplemente una democracia.

1.7 Una apuesta institucionalizada

Cada votante tiene adems el derecho de ser elegido en posiciones

gubernamentales. Lo importante del derecho al sufragio y a ocupar cargos
electivos es que define un agente. Esta asignacin es universalista: esos derechos
corresponden a todos los adultos. El sistema legal de la democracia concibe a
todos los individuos como igualmente capaces de ejercitar esos derechos y
hacerse cargo de las obligaciones correspondientes. Vista desde este ngulo, la
democracia es el resultado de una apuesta institucionalizada. El sistema legal
asigna a cada individuo ciertos derechos y obligaciones. Los individuos no los
eligen. La democracia poltica es el nico rgimen resultante de una apuesta
institucionalizada, universalista e incluyente.

Podemos llegar a dos conclusiones. La primera, referente a la ciudadana poltica,

consiste en la asignacin legal y el disfrute de los derechos y libertades que antes
mencion. La otra, referente al estado, tiene dos sentidos. Uno es el del estado
como entidad territorial que encuadra a los titulares de los derechos y
obligaciones. El segundo sentido es el del estado como un sistema legal que
promulga y respalda la asignacin universalista e incluyente de esos derechos y
obligaciones.

1.8 Agencia y derechos

La adopcin de la apuesta democrtica que concede derechos polticos

universalistas es reciente. Sus orgenes nos remontan a la violenta resistencia de
sectores privilegiados que se oponan a la extensin de los derechos polticos de
otros. Tpicamente, el argumento se basaba en que esos sectores carecan de
autonoma y de responsabilidad.

Un agente es alguien dotado de razn prctica, o sea que cuenta con suficiente
capacidad intelectual y motivacional para tomar decisiones que son razonables en
funcin de su situacin y sus metas. Esta capacidad hace del sujeto un agente
moral, considerndolo responsable de sus opciones y de las consecuencias
directas de las mismas.

1.9 La construccin legal y prepoltica de la agencia

La presuncin de agencia es otro hecho institucionalizado. Es un concepto

promulgado y sustentado por el sistema legal. sta presuncin constituye a cada
individuo como un sujeto jurdico, un portador de derechos subjetivos. La ley se
refiere a las nicas entidades verdaderamente existentes, los individuos. El objeto
y la finalidad de la ley es el individuo. Si eventualmente se obtiene como resultado
un buen orden social, esto es un producto colateral.

El proceso de construccin jurdica de la agencia individual no fue ni lineal ni

pacfico. Se despleg con otro proceso: el surgimiento y desarrollo del capitalismo.
El trabajador de las relaciones capitalistas es un precoz sujeto jurdico, portador de
escasos derechos. Los estados y el capitalismo generaron mercados
territorialmente delimitados, con lo que tambin as contribuyeron a generar una
densa trama de derechos subjetivos. No eran stos los derechos polticos de la
apuesta democrtica. Eran derechos civiles, correspondientes a actividades
sociales y econmicas privadas. Fue en su carcter de defensores de sta clase
de derechos que los liberales lograron la aprobacin de constituciones que
institucionalizaron por primera vez la apuesta democrtica. La democracia poltica
contempornea acepta la apuesta incluyente y sus implicaciones mayoritarias
pero, mediante sus resguardos liberales, amortigua sus riesgos.

Segunda digresin comparativa

Aunque en muchas nuevas democracias polticas se llevan a cabo elecciones

limpias y tanto las elecciones como la apuesta universalista estn
institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad de los derechos civiles. En
no pocos pases, cuando se adopt la apuesta incluyente an no se haban
implantado muchas salvaguardias liberales. Los privilegiados vieron en la
extensin de la apuesta una seria amenaza, con lo que a menudo
desencadenaron una dinmica de represin.

1.10 La ciudadana poltica y sus correlatos

La ciudadana poltica es una condicin legalmente definida. La ciudadana poltica

es pblica. Significa que es el resultado de leyes que deben cumplir exigencias
cuidadosamente explicitadas en cuanto a su publicidad y que los derechos y
obligaciones que se asignan a cada individuo implican un sistema de
reconocimiento mutuo de todos los individuos.
Otra de las cuestiones planteadas por la idea de agencia se refiere a las opciones
disponibles para cada individuo. Surge entonces una serie de criterios legislativos
y de jurisprudencias para que los agentes se relacionen entre s como tales, sin
que haya desigualdad. La cuestin de la agencia con respecto a las opciones se
ramifica con el surgimiento y desarrollo de la legislacin social.

Tercera digresin comparativa

Muchos pases importaron sistemas legales fundados en concepciones

universalistas de la agencia individual y sus consecuentes derechos subjetivos. Es
probable que el funcionamiento de estos regmenes sea significativamente
diferente que en los pases originarios.

1.11 Libertades polticas?

Es difcil imaginar que las libertades de expresin y asociacin puedan estar

vigentes en el mbito de la poltica, pero sean groseramente reprimidas en otras
esferas de la vida social. Las libertades polticas se diluyen en un conjunto ms
amplio de las libertades civiles.

1.12 Sobre el estado y su dimensin legal

El estado incluye el sistema legal, que promulga reglas de diverso tipo y

normalmente las respalda con su supremaca de coercin. El sistema legal
sostiene la apuesta democrtica. En la medida que esto ocurre, el estado incluye
en s mismo una dimensin muy importante de democraticidad. Asimismo, no hay
en el estado ningn poder que pueda declararse por encima del sistema legal.
Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad, vale decir el grado en que
efectivamente ordena las relaciones sociales.

1.13 Una mirada al contexto social

La libertad de informacin es un rasgo general beneficioso de la sociedad. Es

relevante en prcticamente todos los espacios sociales. sta libertad, para ser
efectiva, presupone tanto un contexto social que sea razonablemente pluralista y
tolerante como un sistema legal que la respalde.

Cuarta digresin comparativa

En no pocos casos la geografa de los pases incluye algunas desigualdades

sociales. La pobreza material y legal es la condicin de buena parte de la
poblacin de democracias viejas y nuevas. Por esto mismo, queda por investigar
en qu medida y en qu condiciones los pobres y los discriminados pueden usar
las libertades polticas de un rgimen democrtico como plataforma de proteccin
de sus derechos civiles y sociales.

1.15 Hacia futuras indagaciones

La cuestin de qu opciones realmente habilitan la agencia es indecidible. Sobre

qu base podramos trazar una firme y clara lnea a partir de la cual sera posible
afirmar que la agencia tiene condiciones reales y efectivas de existir para cada
uno? En sntesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre s y
con la cuestin de la agencia.

1.16 Coda

Durante estas exploraciones descubrimos la concepcin del ser humano como un

agente.

Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina

5.1 Introduccin

Las dudas y objeciones con respecto a la condicin democrtica surgen de la

justificada indignacin que produce la lamentable situacin de los derechos
bsicos de los pobres y vulnerables. Esas mismas dudas reflejan la vaguedad de
los significados atribuidos al trmino democracia.

5.2 Poliarqua o democracia poltica

El pas X es una democracia poltica o una poliarqua. Sin embargo, la pobreza es

muy extendida, y las desigualdades son profundas. Schumpeter estara de
acuerdo en que, pese a las caractersticas socioeconmicas de X, este pas es
democrtico. Otros autores ven la democracia como un atributo sistmico,
dependiente de la existencia de un grado importante de igualdad socioeconmica.
La definicin que equipara a la democracia con un grado sustantivo de justicia o
de igualdad social, sin embargo, no es til analticamente.

Si en el pas X la pobreza extrema es una condicin muy extendida, sus

ciudadanos estn privados de facto de la posibilidad de ejercer su agencia, debido
a que no tienen tiempo o los recursos necesarios para ejercerla. Entonces parece
equivocado afirmar que la democracia no tiene nada que ver con semejantes
impedimentos socialmente determinados. sta es una cuestin importante, pero
no la tratar aqu.

5.3 Derechos formales

El anlisis anterior implica que existe una dimensin intermedia entre el rgimen
poltico y las caractersticas socioeconmicas. Sostengo que este nivel intermedio
consiste en el grado de efectividad de la ley. Cualquiera que sea la ley, sta debe
ser igualmente aplicada por las instituciones estatales que correspondan. La
igualdad de todos ante la ley es la expectativa inscripta en esta clase de igualdad.
Los derechos y obligaciones formales son un subconjunto de los derechos y
obligaciones asignados a la persona legal.

5.4 Un breve repaso de la evolucin y la secuencia de los derechos

Hubo ciertos perodos que marcaron un avance claro en la equidad social y la

democratizacin, pero esto hizo que disminuyera el universalismo legal de las
etapas precedentes. La expansin por medio de la regulacin legal de situaciones
sociales nuevas, hasta entonces informalmente reguladas, y la densificacin de la
ley, ha sido producto de la emergencia de estados decididos a ordenar las
relaciones sociales sobre su territorio. En la mayora de los pases
latinoamericanos contemporneos, la extensin de los derechos civiles a todos los
adultos es incompleta, y ms an la de los sociales.

5.5 Amrica Latina

El de la poliarqua X, es tambin un pas donde existen los rudimentos del estado

de bienestar. Lo que acabo de describir se aplica a todas las poliarquas
contemporneas de Amrica Latina. Aqu existen enormes brechas en la
efectividad de la legalidad estatal. Esas falencias son las que describir a
continuacin. Las falencias en la ley vigente: pese al progreso realizado
recientemente, an existen leyes y regulaciones administrativas discriminatorias.
Aplicacin de la ley: los privilegiados utilizan diversas maneras para, por medio de
conexiones, eximirse del acatamiento de la ley. Relaciones entre burocracias y
ciudadanos comunes: sta es la otra cara de la luna para los privilegiados, que
para evitar la burocracia montan elaboradas estrategias y redes de relaciones.
Acceso al poder judicial y a un proceso justo: en Amrica Latina la justicia es
demasiado distante, cara y lenta para que los desfavorecidos intenten acceder a
ella. Ilegalidad pura y simple: en muchos pases de Amrica Latina el alcance del
estado legal es limitado. Las leyes formalmente vigentes son aplicadas de modo
intermitente y diferencial. sta ley segmentada est sumergida en la ley informal
decretada por poderes privatizados. Se trata de sistemas subnacionales de poder.

Es difcil no concluir que las circunstancias que acabo de describir deben afectar
profundamente el funcionamiento real de estas poliarquas. Algunas de esas
regiones funcionan, en verdad, de un modo que no es democrtico. Estos
problemas han tendido a intensificarse, en vez de mejorar, durante las actuales
poliarquas.

5.6 Acerca del estado de derecho

La aplicacin adecuada de la ley es obligacin de la autoridad competente. El

concepto de imperio de la ley y el de estado de derecho no son sinnimos. El
sistema legal es un aspecto del orden social global. Cuando se lo concibe como
un aspecto de la teora de la democracia, el estado debe ser visto no slo como
una caracterstica genrica del sistema legal y del desempeo de los tribunales.
Esto implica que haga respetar las libertades y garantas polticas de la poliarqua
y que todos los agentes estn sujetos a controles adecuados y establecidos por
ley sobre la adecuacin de sus actos. ste es un estado democrtico de derecho.

5.7 Desigualdades, estado y derechos liberales

Una justificacin adecuada del estado de derecho debe basarse en la igualdad.

sta est en peligro dado que hoy en da las reformas legal y judicial estn
fuertemente orientadas hacia los intereses de los sectores dominantes. Esto
tiende a producir un desarrollo dualista del sistema de justicia. En sociedades que
son profundamente desiguales, stas tendencias bien pueden reforzar la exclusin
de muchos.

La democracia es tambin un modo particular de relacin entre el estado y los

ciudadanos, y entre los ciudadanos mismos, bajo un tipo de legalidad que sostiene
la ciudadana civil y una red de controles. La vigencia de una ciudadana
relativamente plena ayuda a generar patrones de desigualdad que son menos
agudos. Las enormes distancias sociales que conlleva la desigualdad profunda
favorecen diversos patrones de relaciones autoritarias en los contractos entre los
privilegiados y el resto. Una consecuencia enorme es la dificultad de los primeros
para reconocer a los segundos como agentes igualmente autnomos y
responsables.

Junto con las libertades polticas de la poliarqua, los derechos civiles son el
principal apoyo para el pluralismo y la diversidad de la sociedad. Los impulsos
democratizantes ms promisorios pueden provenir de luchas por la extensin de la
ciudadana civil.

5.8 Observaciones finales

Los temas del estado deben ser considerados como una parte tan central de la
problemtica de la democracia como lo que es el estudio de su rgimen. El logro
de una democracia que incluya una plena legalidad democrtica es una necesidad
urgente e importante. El hecho de que las luchas hacia este objetivo puedan
fundarse en las libertades polticas de la poliarqua seala el potencial de este tipo

de rgimen, an cuando est daado .