Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Miguel Gomis-Balestreri**
Resumen Abstract
Desde la tercera ola democratizadora en Amrica From the third wave of democratization in Latin
Latina, las rupturas presidenciales en la regin America, presidential breakdowns in the region
se han presentado en contextos socialmente have occurred in socially opposite contexts. The
opuestos. Los mecanismos constitucionales son constitutional mechanisms are different but
diversos, pero han ofrecido reducidas opciones have offered reduced options for revocation of
de revocacin de mandatos presidenciales. Las presidential terms. The last two ruptures of Pa-
rupturas de Paraguay y Honduras llevaron a un raguay and Honduras led to an intense climate of
intenso clima de polarizacin de la opininp- polarization of the internal and external public.
blica interna y externa. Aunque se conocen los Although we know the debates about the legality
debates sobre la legalidad y las causas de dichas and the causes, some conditions of such breaks
rupturas, quedan condicionantes por analizar. are still to be analyzed. In this article we seek
En este artculo se investiga la relacin entre la to determine the relationship between inter-
cooperacin internacional y las reformas de ges- national cooperation and public management
tin pblica en contextos de ruptura presidencial reforms in the context of presidential rupture in
en Honduras y Paraguay. La investigacin revisa Honduras and Paraguay. The research reviews
doi:10.11144/Javeriana.papo21-1.ghpr
*
Artculo de revisin.
**
Politlogo especializado en Iberoamrica por el Instituto de Estudios Polticos de Pars, magster en Gobierno y
Administracin Pblica por el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset y Universidad Internacional
Menndez Pelayo, magster en Finanzas y Estrategia por el Instituto de Estudios Polticos de Pars y doctorando
en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid. Docente de la Pon-
tificia Universidad Javeriana de Bogot. Consultor en gobernabilidad y gestin pblica latinoamericana. Correo
electrnico: miguel.gomis@gmail.com
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016 249
250 Miguel Gomis-Balestreri y y y
los sectores, los montos y las fechas de ayuda the sectors, the amounts and dates of internatio-
internacional en paralelo a las reformas para nal aid in parallel to reforms, in order to defend
defender la tesis de que losGobiernos deposrup- the thesis that governments after presidential
tura presidencial usan las reformas de la gestin breakdowns tend to use public management
pblica por medio de la cooperacin internacio- reforms through international cooperation to
nal, con el fin de reforzar su propio statu quo. strengthen their own status quo.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
251
Introduccin
Al pasear por las calles de Asuncin, el visitante tiene en mente un paseo por alguna
ciudad centroamericana. Sus calles, su brisa y su suave alboroto. Amrica Central y
Paraguay, tan distantes geogrficamente, pero sorprendentemente cercanos en su
ritmo de vida. Obviamente, esto simplemente es una sensacin, una idea de viajero o
impresin que queda para el forneo. Ojo, es idea compartida, no quimera de solo uno.
En realidad, hay ms cosas en comn de lo que uno pudiera pensar. La tentacin de
esta comparacin que puede ser vista como mnimo heterodoxa se refuerza cuando
seconsidera que Honduras y Paraguay son de los ltimos pases latinoamericanos en ha-
ber conocido rupturas presidenciales. Aunque con condiciones, tiempos, consecuencias
y causas diferentes, las dos naciones son interesantes de comparar por varias razones:
en ambas se tiene un modelo econmico de desarrollo altamente excluyente, en ambas
prevalece desigualdad y extensa pobreza, en ambas ciertas lites se perpetan en el po-
der poltico y econmico. A consideracin de este contexto, el lirismo del paseo cambia
drsticamente y la brisa caliente ya no entusiasma forzosamente tanto.
A vista de que en Amrica Latina las rupturas presidenciales (Llanos y Marsteintredet,
2010) son una prctica institucionalmente confusa, pero repetida desde la tercera ola de
democratizaciones, no se puede dejar de recalcar la necesidad de un anlisis de este fenmeno
a la luz de otras variables. Se debe, pues, considerar, entre otros, los flujos de cooperacin
internacional, las reformas de gestin pblica, los procesos de integracin regional o los
conflictos de poder entre lites econmicas y polticas pblicas insertadas en pugnas tanto
ideolgicas como de dominacin estatal. Lo que subyace a la comparacin es que los procesos
de las rupturas presidenciales densamente mediatizados en interno y externo son peri-
odos convulsos que se explican y conectan con actores tanto nacionales como extranjeros.
El anlisis se hace an ms apremiante cuando se consideran dos obviedades. Por un
lado, es muy probable que sigan ocurriendo rupturas presidenciales en la regin debido
alos perfiles constitucionales y el ingreso a finales de 2015 de gran parte de Suramrica en
un periodo econmicamente ms complicado que la primera dcada del siglo XXI.1 Por otro
lado, el proceso de modernizacin de los Estados latinoamericanos sigue siendo paradjico
e incompleto, con trayectorias cada vez ms desemejantes. Sirva de ejemplo y punto de
partida de la heterogeneidad la mencin de las reformas en Amrica Latina, entre las que
siempre se situaron las tan ansiadas, polmicas o inclusive esperpnticas reformas agrarias.
Se supone que hoy da es cosa del pasado; casi todos los pases de la regin han operado
modificaciones en sus modelos de produccin de manera directa o indirecta varias veces
durante el siglo XXI (Chiani y Scartascini del Ro, 2009). Mas no casualmente, Honduras y
Paraguay siguen teniendo pendiente una reparticin ms equitativa de la tierra. En el caso
1
A fecha de este artculo, Brasil se encuentra al borde de un quiebre presidencial similar.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
252 Miguel Gomis-Balestreri y y y
2
Se concibe aqu la gestin pblica como la planeacin, direccin e implementacin de acciones en funcin de
metas definidas polticamente con recursos pblicos limitados y de la manera ms eficiente.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
253
polticas surgen en momentos paradjicos, en los cuales las reformas de gestin pblica
cobran especial relevancia: 1) para revertir lo que no gust; 2) para legitimar el nuevo
Gobierno, es decir, trabajar en una dimensin simblica; 3) para implementar cambios
que se esperan eficaces; y 4) por rditos, a saber, por inters propio o colectivo cercano.
A la luz de estas aclaraciones, la pregunta que orienta este artculo se circunscribe a
una simple formulacin: qu relacin existe entre la ayuda internacional y las reformas
de gestin pblica en los contextos de ruptura presidencial? Si bien ya existen estudios que
analizan el impacto de la ayuda externa sobre los ciclos de reforma poltica (Crawford, 2001),
no ha habido a nuestro conocimiento una reflexin sobre las consecuencias de las ms
recientes rupturas presidenciales sobre las reformas de gestin pblica o la cooperacin
internacional (Llanos y Marsteintredet, 2010). Obviamente, existen todos los estudios que
tratan las ayudas condicionadas de los organismos multilaterales, como el Banco Mundial o
el Fondo Monetario Internacional en relacin con las reformas neoliberales llevadas a cabo
en las dcadas de 1980 y 1990 cuando las dificultades de financiamiento fueron la causa
de la ayuda externa (mientras que hoy da son consecuencia de rupturas presidenciales).
La relacin entre rupturas presidenciales y reformas de gestin pblica3 es extremada-
mente relevante a causa de su utilizacin como punto central de estrategias gubernamen-
tales para dotarse o reforzar su legitimidad. Es decir que las reformas de gestin pblica
seran instrumentalizadas y usadas por los Gobiernos postruptura presidencial, con el fin
de posicionarse frente al statu quo poltico anterior (as sea para defenderlo o revertirlo).
A vistas del anlisis del presente texto y a causa del grado polmico relacionado con las
apelaciones descriptivas ( Boyd-Barrett y Boyd-Barrett, 2010), as como la clara dualidad de
los sistemas de pensamiento al respecto, se describe en un primer momento el marcoterico
seguido del diseo metodolgico sustentado en el process tracing. En un segundo momento,
se propone la descripcin del contexto excepcional (ruptura presidencial) para despus
analizar la relacin entre ruptura presidencial (causa) y flujos de cooperacin internacional
(mecanismo). Una vez aclarado dicho nexo, se pasa a poner en perspectiva la causa con el
resultado (reformas de gestin pblica durante o despus de la ruptura presidencial, acom-
paadas por cooperacin internacional). Se termina con una discusin de las hiptesis, as
como con recomendaciones y pistas para la futura ampliacin de esta reflexin.
3
Se entiende por reformas de la gestin pblica los cambios en los diseos institucionales, sus reglas de juego
o los actores involucrados en la planeacin, la direccin y la implementacin de las polticas pblicas (definidas
segn Parsons [2007]).
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
254 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
255
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
256 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
257
llevan desde y para los dos pases (Sistema de la Integracin Centroamericana para
Honduras, Mercado Comn del Sur y Unin de Naciones Suramericanas para Paraguay).
Llanos y Marsteintredet (2010) hacen un anlisis extensivo del caso de Zelaya revisndolo
en Marsteintredet, Llanos y y Nolte (2013) a la luz de los eventos de Paraguay, que transit
por cauces legales a pesar de los argumentos esgrimidos del libelo acusatorio (Lpez, 2012).
Si bien en Honduras el Ejrcito particip en la expulsin orquestada por una lite en efecto
perteneciente al estamento, lo cierto es que el debate surge sobre la combinacin de medidas
legales e ilegales en el proceso. Es evidente que en Honduras el papel de los militares im-
posibilitara segn Hochstetler y Samuels (2011) su clasificacin como ruptura presidencial.
Ahora bien, eso no quita que la Constitucin hondurea amparara las acciones y haya sido
una herramienta hbilmente diseada para evitar la puesta en duda del statu quo de la lite
segn Waring (2014). En Paraguay, el cambio no fue stricto sensu en ningn momento ni
ilegal ni anticonstitucional y probablemente se haya dado un proceso de aprendizaje (Mu-
stapic, 2006).4 En ambos casos es debatible que el objetivo de las lites fuera el cambio de
rgimen, sino ms bien el cambio del sistema poltico segn los criterios de Easton (1957).
4
La diferencia entre Honduras y Paraguay residira entonces en que Zelaya desafi la legalidad infravalorando
la posibilidad de su expulsin de la presidencia.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
258 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
259
5
Un gran nmero son prorrogados y la informacin no es actualizada de manera pertinente en las webs
institucionales.
6
No parece que se apliquen reglas comunes, puesto que un mismo organismo, a veces, ofrece los detalles de
desembolso y otras veces no.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
260 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Alvarado
Fecha de inicio 27/01/2006 29/06/2009 27/01/2010 27/01/2014
Fecha de 29/06/2009 27/01/2009 27/01/2014 26/01/2018
finalizacin
Presidente Fernando Luis Federico Horacio Manuel
Armindo Franco Gmez Cartes Jara
Paraguay
Lugo Mndez
Fecha inicio 15/08/2008 22/06/2012 15/08/2013
Fecha de 22/06/2012 15/08/2013 14/08/2018
finalizacin
Existen puntos de encuentro entre ambos procesos que nos sugieren la idoneidad de
la comparacin desde contextos institucionales, polticos e inclusive sociales. En ambos
casos, el apoyo parlamentario para destituir a los presidentes fue amplio y los procesos
fueron extremadamente expeditivos, y conincidieron en el ltimo tercio desusman-
datos. Los dos presidentes enfrentaron una prdida de confianza drstica de las lites
(materializado en el abandono por parte de sus partidos o aliados), y el caso de Zelaya
es el ms claro. Al relacionar el desgaste (que dura varios aos) de la popularidad o el
ascenso de la polarizacin y la coincidencia en la rupturas presidenciales hacia el final
de los mandatos, surge la pregunta que tambin se tratar de elucidar: por qu las
lites no esperaron al final del mandado para movilizarse?
Desde el punto de vista de los modelos y condicionantes econmicos se puede ver
que los dos pases cuentan con grandes desigualdades sociales, donde la prevalencia de
la pobreza sigue siendo muy alta. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (Cepal, 2014), en 2012, Honduras tena 71% de incidencia de pobreza multidimen-
sional y Paraguay 50%, habiendo conocido este ltimo una trayectoria de disminucin
mucho ms marcada que Honduras. Esto es coherente con lo que explicaAbente-Brun
(2012), quien contrasta el crecimiento de Paraguay con las dificultades para reducir la
desigualdad, sobre todo con un presidente que no tena el suficiente control poltico como
para consolidar su proyecto reformista. El mismo Abente-Brun (2007) ya haba ligadoel
surgimiento del liderazgo de Lugo con la incertidumbre econmica que prevaleci du-
rante el mandato de Duarte Frutos. De la misma manera, la preocupante perpetuacin
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
261
de la pobreza en Honduras (Macas, Ogando y Rodrguez, 2009) tiene que ser tomada
en cuenta para explicar el amplio apoyo social y el inesperado giro polticamente rent-
able de Zelaya hacia polticas mucho ms inclusivas. Es obvio que la mala situacin
econmica fortaleci la ilusin de que Lugo o Zelaya representaran una ruptura en las
polticas pblicas sociales.
El debate sobre el factor econmico no se restringe, pues, a explicar el porqu
del surgimiento de estos dos liderazgos, sino tambin de su cada. En ambos casos,
las polticas progresistas ponan en peligro ciertos actores dominantes (el statu quo)
que no dudaron en aliarse con lites polticas ms conservadoras. La relacin entre
lites econmicas y polticas est lejos de ser un secreto en ambos pases. Empero, lo
que hay que recalcar es que la gran desigualdad y violencia tienen, como lo especifica
Gmez Bueso (2007), una consecuencia sobre la plena funcionalidad de los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Es clave comprender que la dimensin de la pobreza
y la desigualdad tambin condicionan las presiones y los mtodos de los movimientos
sociales, adems del mal funcionamientos del Estado (ODonnell, 2004).
La pobreza conlleva igualmente exclusin geogrfica en Honduras (Pine y Vivar,
2011) aparte de las limitaciones a la hora de la planificacin del urbanismo y de la gestin
del territorio, como en Paraguay (Flores Lpez, 2009). Paralelamente, la exclusin
nutre fenmenos comunes a Honduras y Paraguay, como lo son los importantes flujos
migratorios,7 las remesas derivadas de dichos trabajadores que impactan en los merca-
doslaborales de origen (Gmez y Bologna, 2013; Medina y Franco, 2006), adems de
los procesos regionales (Gmez, 2014). Huelga decir que dichos movimientos implican
impactos en los pases de destino, con disporas que tienen un papel econmico y
financiero cada vez ms relevante (Orozco, 2003), aparte del impacto en los pases de
trnsito y de la integridad fsica misma de los migrantes (Lpez Recinos, 2013). Las
similitudes econmicas no se paran aqu. Habra tambin que considerar la estructura
del sector agrcola, el acceso deficiente a sistemas bsicos, como salud y educacin, o
inclusive los fenmenos de indigencia periurbana.
Desde el punto de vista de la capacidad del Estado y del funcionamiento democrti-
co, ambos tienen claras debilidades y disfunciones institucionales. Abente-Brun (2012)
repasa la evolucin de la estatalidad en Paraguay y subraya la necesidad de reforzar su
gobernabilidad democrtica. Los fenmenos ms comunes de debilidad institucional
son igualmente visibles en Honduras, donde Taylor-Robinson (2006) liga de acertada
manera la evolucin de las capacidades gubernativas con los cambios en los procesos y
7
Hacia los Estados Unidos para los hondureos (Prez, De la Rosa y Pellandra, 2012), hacia Argentina y Espaa
en el caso de los paraguayos.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
262 Miguel Gomis-Balestreri y y y
resultados electorales entre 1982 y 2005. Algo parecido hace Lpez (2014) al revisar la
evolucin de la legislacin electoral en Paraguay desde la dictadura.
Las falencias en la gestin pblica son de hecho ampliamente revisadas en las es-
trategias de colaboracin que elabora el Banco Mundial con estos dos pases.8 Eviden-
temente, las rupturas no solo tienen consecuencias en la institucionalidad, sino tambin
en los procesos, los actores y las reglas de juego. La destitucin de Lugo represent una
interrupcin en dinmicas de consolidacin democrtica (Duarte, 2013) tras deceniosde
bipartidismo imperfecto. Este podra parecer un punto de divergencia entre los dos
casos sin serlo de manera definitiva. Aunque Zelaya pretendiera romper la legalidad a
travs de la cuarta urna, su focalizacin en la participacin podra ser asimilada con
cautela, eso s a una apertura del sistema poltico.
Lopes (2007) ampla su estudio haciendo un anlisis crtico sobre la democracia en
la regin y tratando de entender el isomorfismo institucional. Para este autor, la con-
solidacin democrtica no se ha dado fundamentalmente por presiones sociales, sino
porque las relaciones econmicas internacionales no tenan objetivos contradictorios con
la democratizacin. La inestabilidad en las ideas polticas y la distancia entre lo prometido
y lo hecho lleva a pensar que las democracias latinoamericanas se explican en gran parte
por las consecuencias que generan en las relaciones econmicas internacionales en s. Los
procesos que se veran as afectados cubren los intercambios comerciales, las inversiones
y los procesos de integracin. Que las democracias paraguaya y hondurea hayan sido
interrumpidas en un proceso de consolidacin democrtica guardara entonces relacin
con un contexto ms amplio. Bien es sabido que los intereses de las trasnacionales en
ambas naciones probablemente hayan desempeado un papel relevante a la hora de
animar los opositores polticos para llevar a cabo las rupturas presidenciales. En los dos
pases, las polticas ponan en duda el statu quo econmico y por ende poltico. Lo que
hay que retener es que las dos naciones latinoamericanas tienen paralelismos, conse-
cuencia de su debilidad estatal y de la trayectoria de sus sistemas de partidos polticos.
Ahora bien, desde lo que es precisamente la evolucin y las caractersticas del sistema
de partidos polticos que se acaba de mencionar, no se puede dejar de lado lo quenos
ensean Alcntara y Freidenberg (2001), adems de Alcntara et al. (2006),9 sobre la
progresin de los sistemas de partidos polticos en Amrica Latina, y en especial en
Honduras y Paraguay. Si se resumen los aportes de estos autores, adems de los apun-
tes de Garretn (2002), se puede afirmar: 1) Paraguay y Honduras han conservado un
sistema predemocrtico o heredero de la poca de las oligarquas; 2) la perpetuacin de
los partidos clsicos no ha impedido el surgimiento de nuevos partidos; 3) en el sistema
8
Ambas disponibles en http://documentos.bancomundial.org/curated/es/home
9
Tenemos igualmente en consideracin los aportes de Alcntara-Santuario y Marn-Fuentes (2013), Alcntara
Sez (2008, 2004), Freidenberg y Alcntara Sez (2009), Freidenberg (2006), Freidenberg y Levitsky (2007).
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
263
sobreviven tanto partidos clsicos como recientes, y los ms nuevos tienen dificultades
para entrar en alternancia de poder; y 4) la transformacin del sistema de partidos
hondureo y paraguayo ha sido mucho ms tarda que el resto de Amrica Latina.
Cuando Jos Manuel Zelaya result electo por el Partido Liberal frente al Partido
Nacional nadie poda imaginar que el presidente terminara perdiendo el apoyo de su
propio partido. Del mismo modo, cuando Fernando Armindo Lugo fue elegido por la
Alianza Patritica para el Cambio10 con el apoyo del Partido Liberal Radical Autntico
frente al hegemnico Partido Colorado, nadie poda imaginar que el presidente termi-
nara perdiendo el apoyo de tantos aliados polticos. A este nivel, el anlisis de Chasquetti
(2001) en torno a las coaliciones como factor de estabilidad de los presidencialismos
multipartidistas es extremadamente acertado, y puede inclusive ampliar la lgica a causa
de la multiplicacin de facciones internas en los partidos dominantes.
La estabilidad de los sistemas de partidos en Honduras y Paraguay pareca tener ele-
mentos distintivos, como lo explica Ajenjo (2007) en el caso de Honduras. No se poda, a
vista de esa estabilidad, presagiar: 1) el distanciamiento de Zelaya frente al discurso de su
propio partido, 2) el distanciamiento de Zelaya frente a su propia campaa presidencial y
3) la movilizacin conjunta de los dos principales partidos hegemnicos para destituir a
Zelaya. La transformacin que quera llevar a cabo Zelaya fue abortada, porque las lites
queran contener el cambio para que no pasara a mayores. Esa estabilidad del sistema
de partidos es la misma que origina la eleccin de Lugo como un revulsivo (Brugnoni,
2009) frente a un Partido Colorado que haba sido incapaz de reestructurarse (Duarte,
2012). El tipo de liderazgo de Zelaya (Figueroa, 2011), as como el de Lugo, facilitaron
que la ruptura del sistema de partidos se consolidara. No en vano, despus de las
rupturas presidenciales en Honduras, el bipartidismo vio cmo surgan cuatro nuevos
partidos11 y cmo era capaz de recuperarse electoralmente (Otero, 2013), al redefinirse
frente a sus nuevos oponentes (Juste de Ancos, Soler y Ort, 2014). Del mismo modo,
en Paraguay, el Partido Colorado ha llevado una vez ms su candidato Horacio Cartes
ala presidencia. Probablemente haya que integrar en esta capacidad de recuperacin
la existencia de una fuerte identificacin electoral, adems de fraude electoral, un triste
pero real punto en comn. En Honduras, la contestacin y el clima de fraude ha estado
claramente vinculado con la extrema polarizacin del electorado y de los medios de co-
municacin (Sosa, 2014). En Paraguay, el fraude viene ligado a un sistema de partidos
polticos tradicional, que opera en un contexto institucional con bajos incentivos reales
frente al fraude (Lpez, 2015), adems de poca atencin o inters internacional.
10
Que ha dado lugar a la concertacin de partidos llamada Frente Guas.
11
Entre ellos el Partido Libre, nacido del Frente Nacional de Resistencia Popular y que postulara a Xiomara
Castro para las elecciones del 24 de noviembre de 2013.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
264 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
265
presidenciales
presidenciales
presidenciales
presidenciales
presidenciales
Total periodo
Total periodo
las rupturas
las rupturas
Despus de
Despus de
N. proyectos 82 2 86 171 95 25 47 167
% proyectos 47.95 1.17 50.29 100 56.89 14.97 28.14 100
Monto total 780.27 2.99 843.87 1627.13 1031.09 311.68 695.59 2038.37
Monto promedio 6.12 2.99 12.23 10.7 12.13 12.46 14.79 12.98
Monto mediano 0.6 2.99 0.9 0.75 0.7 0.62 0.5 0.6
% montos sobre el
47.95 0.18 51.86 100 50.58 15.29 34.12 100
periodo entero
N. proyectos de reforma
y modernizacin del 18 0 23 41 27 5 9 41
Estado
N. proyectos reforma
y modernizacin del 21.95% 0.00% 26.74% 23.98% 28.42% 20.00% 19.15% 24.55%
Estado/total proyectos
Monto total proyectos
reforma y modernizacin 264.87 0 38.9 303.77 230.07 1.3 102.6 333.97
del Estado
Montos proyectos reforma
y modernizacin del 33.95% 0.00% 4.61% 18.67% 22.31% 0.42% 14.75% 16.38%
Estado/total proyectos
Nota:
Precisiones metodolgicas
1. Todos los montos estn en millones de dlares estadounidenses.
2. No hemos conseguido los flujos exactos de los proyectos de la USAID, por lo que no han sido integrados
en los clculos sobre montos.
Para Honduras:
1. Antes de las rupturas presidenciales equivale al periodo de 01/01/2007 a 28/06/2009.
2. Durante las rupturas presidenciales equivale al periodo de 28/06/2009 a 27/01/2009.
3. Despus de las rupturas presidenciales equivale al periodo de 28/01/2009 a 31/12/2011.
Para Paraguay:
1. Antes de las rupturas presidenciales equivale al periodo de 01/01/2010 a 22/06/2012.
2. Durante las rupturas presidenciales equivale al periodo de 23/06/2012 a 25/08/2013.
3. Despus de las rupturas presidenciales equivale al periodo de 26/08/2013 a 31/12/2014.
Como bien se puede observar, se han hecho los clculos diferenciando tres periodos
por pas (antes, durante y despus de las rupturas presidenciales), adems de recopilar
los datos brutos y sacar los porcentajes respectivos. Es evidente que los periodos no
contienen el mismo nmero de das a causa de que las rupturas presidenciales no han
durado lo mismo.12
12
Metodolgicamente, se habra tenido que comparar con periodos idnticos en el antes y despus del Gobierno
de posruptura, por lo que se ha preferido establecer un rango de dos aos antes y despus de su fecha exacta.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
266 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Esta eleccin se debe a que, si se guardaba proporcionalidad temporal, se perdan de vista los ciclos existentes
en la fase de consolidacin de los Gobiernos democrticos posruptura.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
267
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
268 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
269
Porfirio Lobo. Qued demostrado que preferan una salida sencilla a esa crisis, en la
que trataron de presionar para que Roberto Micheletti aceptara dialogar con Zelaya. Es
hasta cierto punto evidente que la congelacin de la ayuda de los Estados Unidos tuvo
un efecto sobre los dilogos, pero no de manera directa sobre las reformas. En efecto, la
mayora de los proyectos de reforma se financian con organismos multilaterales, porlo
que la poltica exterior estadounidense usa la coopreacin como condicionante para
laestabilizacin poltica, pero no como palanca de reforma. Eso no quita que la USAID
participe en proyectos de reformas pblicas.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
270 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Estos datos sustentan al menos tres conclusiones tentativas. Primero, los proyectos
de reforma y modernizacin del Estado suponen montos bastante altos en relacin con
la media constatada para el pas. Segundo, el primer Gobierno posruptura firm acuer-
dos que superaban incluso los que se han firmado en el segundo Gobierno posruptura
presidencial o inclusive prerruptura presidencial. Se est entonces ante un aumento
del inters de los donantes por colaborar o participar en proyectos de reforma. Tercero,
los proyectos no tienen correspondencia temporal con las reformas propias legales,
aunque s con modificaciones internas de las administraciones pblicas (entindase
procedimientos que dependen de resoluciones).
En sstesis, se estara por tanto ante tres momentos que s han seguido la progre-
sinpoltica: 1) capacitacin y fortalecimiento, 2) reforma fiscal y asesora en planifica-
cin y 3) reformas de procesos e instituciones de la gestin pblica, con el fin de mejorar
la transparencia y eficiencia.
Un sntoma de que la tercera etapa s est ligada con el diseo institucional es que la
Ley para optimizar la Administracin pblica, mejorar los servicios a la ciudadana y
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
271
13
El propio objetivo de los textos denota la tensin: los decretos ejecutivos PCM-028-2014 y PCM-029-2014
creaban la Comisin destinada a la Reforma de la Administracin Pblica Centralizada y Descentralizada.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
272 Miguel Gomis-Balestreri y y y
14
Ya se haba modificado numerosas veces, inclusive en periodo prerruptura a travs del Decreto 1434/2009
y el Decreto 1134/2009.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
273
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
274 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Segn Dente y Subirats (2014), los actores tendran dos tipos de objetivos. Los obje-
tivos de contenido seran las preferencias y objetivos relativos al problema a solucionar
o a la solucin a adoptar (p. 80). Los objetivos de proceso seran aquellos ligados a
las consecuencias que [] tiene[n] sobre los recursos y sobre las posiciones de otros
participantes (p. 80). A este nivel, se podra decir que la lite poltica y econmica de
Honduras tena objetivos de resultado, donde la ruptura presidencial buscaba frenar
la aparicin de un nuevo statu quo impulsado por Manuel Zelaya, quien sustent su
estrategia en atacar el viejo statu quo. En las elecciones, el Partido Libre, liderado por
Xiomara Castro, se centr ms en proyectar la necesidad de un statu quo distinto del
buscado por su depuesto marido Manuel Zelaya. En cuanto al Gobierno de la ruptura
presidencial, no tena capacidad para legitimarse va reformas, por lo que fueron llevadas
a cabo por el primer y segundo Gobierno posruptura presidencial. Se pueden resumir
las diferencias en los objetivos en la tabla 5.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
275
Objetivos de contenido
Statu quo Viejo statu quo Nuevo statu quo
Legitimar Paso 2 Gobierno posruptura Apoyo internacional de la nueva izquierda
presidencial
Deslegitimar Frente Guas Paso 1 Gobierno posruptura presidencial
Segn Dente y Subirats (2014), los actores pueden contar con cuatro tipos de
recursos: polticos, econmicos, legales y cognitivos. A este nivel, se puede sintetizar
el anlisis del caso hondureo y aadir que la particularidad del Gobierno preruptu-
rapresidencial era justamente no tener los recursos econmicos privados suficientes
para compensar una oposicin que defenda el statu quo con gran cantidad de recur-
sos polticos (controlparlamento y sistema de partidos), recursos econmicos (apoyo
de la lite empresarial al viejo statu quo), recursos legales (el parlamento judicializa
lapugna) y recursos cognitivos (argumento de la defensa de la democracia a causa
dela prohibicin de la reeleccin). La relevancia de la cooperacin internacional surge
en el momento en el que permite que el antiguo statu quo (que regresa de la mano del
primero Gobierno posruptura presidencial) se dote de los recursos legales y econmicos
perdidos por la institucionalidad desde la ruptura presidencial. Esto permiti al viejo
statu quo asegurarse una posicin de fuerza aun si los grupos pro-Zelaya contaban con
grandes recursos polticos (capacidad de movilizacin de clases ms bajas) y cognitivos
(simpata exterior por la expulsin de la presidencia).
En Paraguay, la relacin de fuerzas era an ms dismil, por lo que los ciclos de
cooperacin internacional solo sancionaban una relacin de por s desigual. En efecto,
los partidarios de Fernando Lugo en el Gobierno posruptura presidencial se encontra-
ron con un desgaste de sus recursos polticos y econmicos, adems de decrecientes
recursos cognitivos a causa de la normalizacin institucional ofrecida por el Gobierno
durante la ruptura presidencial.
Dente y Subirats (2014) proponen igualmente una tipologa simplificada de los roles
no excluyentes entre s: 1) el promotor, quien promueve el problema y la necesidad de
intervencin; 2) el director, quien orienta el proceso de toma de decisin y formulacin; 3)
el opositor, quien destina sus recursos a impedir las transformaciones; 4) el aliado, quien
acompaa y apoya al promotor o director por inters; 5) el mediador, quien est interesado
en favorecer un acuerdo entre los actores; 6) el gatekeeper, quien es capaz de bloquear el
proceso decisional y as reafirmar sus intereses o posicin; y 7) el filtro, quien representa y
usa recursos de otros actores. Teniendo en cuenta esta clasificacin, se podra decir que en
Honduras la cooperacin internacional para reformas sirvi de gatekeeper al tiempo que
pas a desempear un papel de director durante los dos Gobiernos posruptura presidencial.
En Paraguay, la cooperacin ejerci ms bien de mediador durante la ruptura presidencial
y pas a ejercer de promotor durante el primer Gobierno posruptura presidencial.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
276 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Se puede concluir este trabajo con tres ideas principales. Primero, las rupturas presi-
denciales s tienen un impacto en los ciclos de reforma de la gestin pblica al usar este
instrumento como herramienta para sus objetivos de contenido y de resultado. La coope-
racin internacional acompaa en algunos casos la estrategia de los Gobiernos posruptura
(no durante las rupturas presidenciales en s) en cuanto al contenido pero no al resultado.
Segundo, no est claro que la ayuda internacional haya condicionado los periodos
de las reformas, sino ms bien que los objetivos de los resultados han condicionado la
cooperacin como objetivo de contenido. Es ms evidente que las rupturas han afectado
la proporcin, el monto y el objetivo de los proyectos de reforma por parte de losdonan-
tes. Es decir, la cooperacin internacional ha acompaado las estrategias de los actores
sin alterarlos, por lo que no hay una relacin de causalidad visible a este nivel. Sera
algo parecido a lo que Turner (2014) menciona en relacin con el efecto de las rupturas
sobre los sistemas de partidos: tienden a recuperarse.
Tercero, es indiscutible que el trato dado a Paraguay durante la ruptura refleja la clara
distincin que ha hecho la comunidad internacional con Honduras. Probablemente, la
leccin ms sugestiva tambin resida en que, una vez estabilizados los pases con Gobi-
ernos reconocidos, la cooperacin tienda a buscar aprovechar los nuevos ciclos polticos
para generar o acompaar las reformas. Es decir, los Gobiernos nuevos, deseosos de
recuperar el viejo statu quo y romper con las lgicas de insatisfaccin, tenderan a aceptar
proyectos de reforma con mayor facilidad o predisposicin.
Independiente de las motivaciones, lo que denotan los casos de Honduras y Pa-
raguay es que quiz se est ante la mxima del El gatopardo, de Giuseppe Tomasi di
Lampedusa: Cambiar todo para que nada cambie. Las lites y oposiciones polticas
intervinieron de manera preventiva y evitaron que la inestabilidad y las reformas de los
presidentes depuestos se profundizaran; se trataba, en definitiva, de salvar el viejo statu
quo. La existencia de reformas despus de la ruptura presidencial servira, pues, para
proponer una alternativa a las reformas suspendidas por el quiebre, siendo conscientes
las corrientes prorruptura de que han de llenar un vaco programtico. La paradoja si-
gue siendo que la cooperacin es instrumentalizada por los Gobiernos en su estrategia
legitimadora y que los donantes son conscientes de esa ventana de oportunidad para
mantener o relanzar sus propias agendas de intervencin.
Referencias
Abente-Brun, D. (2007). Paraguay en el umbral del cambio. Ciencias Poltica, 27, 221-233.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
277
Ajenjo Fresno, N. (2007). Honduras: nuevo gobierno liberal con la misma agenda
poltica. Revista de Ciencia Poltica (Santiago), 27, 165-181. doi:10.4067/
S0718-090X2007000100010
Alcntara Sez, M., Paramio, L., Freidenberg, F. y Dniz, J. (2006). Reformas exon-
micas y consolidacin de la democracia 1980-2006. Madrid: Sntesis.
Boyd-Barrett, C. y Boyd-Barrett, O. (2010). Latin American 24/7 news battle for Hon-
duras. Global Media Journal, 9(16), 1-32.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
278 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Cepal (2014). Panorama Social de Amrica Latina. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Collier, D. (2011). Understanding process tracing. PS: Political Science & Politics,
44(04), 823-830.
Crawford, G. (2001). Foreign aid and political reform: A comparative analysis of de-
mocracy assistance and political conditionality. Houndmills: Palgrave.
Easton, D. (1957). An approach to the analysis of political systems. World Politics, 9(3),
383-400.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
279
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
280 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Juste de Ancos, R., Soler, L. y Ort Mata, M. (2014). Medios de comunicacin, referen-
cias nominales y poder en Paraguay. Revista Latina de Comunicacin Social,
69, 229-247. doi:10.4185/RLCS-2014-1010
Kruijt, D. (2001). Low intensity democracies: Latin America in the post-dictatorial era.
Bulletin, 20(4), 409-430.
Lindblom, C. E. (1979). Still muddling, not yet trough. Public Administration Review,
39(6), 517-526.
Lpez, M. (2010). La democracia en Paraguay: un breve repaso sobre los partidos pol-
ticos tradicionales, el sistema electoral y el triunfo de Fernando Lugo Mndez.
Enfoques, VIII(13), 89-106.
Mahoney, J. (2012). The logic of process tracing tests in the social sciences. Sociological
Methods y Research, 41(4), 570-597. doi:10.1177/0049124112437709
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
281
Marsteintredet, L., Llanos, M. y Nolte, D. (2013). Paraguay and the politics of impeach-
ment. Journal of Democracy, 24(4), 110-123.
Medina, L. (2013). Una interfaz transfronteriza compleja. El caso del golfo de Fonseca:
El Salvador, Honduras y Nicaragua. Liminar: Estudios Sociales y Humansticos,
XI(2), 54-69.
Mollett, S. (2006). Race and natural resource conflicts in Honduras: The miskito and
garifuna struggle for lasa pulan. Latin American Research Review, 41(1), 76-101.
doi:10.1353/lar.2006.0012
Orozco, M. (2003). The impact of migration in the Caribbean and Central American
region. Focal. Recuperado de http://www.focal.ca/pdf/migration_Orozco_im-
pact%20migration%20Caribbean%20Central%20American%20region_
March%202003_FPP-03-03.pdf
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
282 Miguel Gomis-Balestreri y y y
cl/newsletter/newsletter_enero_2013/integracion_social_en_centroameri-
ca_version_final.pdf
Prez-Lin, A. (2000). Juicio poltico o golpe legislativo?: sobre las crisis constitucio-
nales en los aos noventa. Amrica Latina Hoy, 26, 67-74.
Pine, A. y Vivar, D. (2011). Tegucigolpe: donde se cruzan los caminos, se unen fronteras
y divergen las percepciones. Colombia Internacional, 73, 25-47. doi:10.7440/
colombiaint73.2011.02
Powell, J. (2012). Determinants of the attempting and outcome of coups dtat. Journal
of Conflict Resolution, 56(6), 1017-1040. doi:10.1177/0022002712445732
Prera, A. J. (2012). The effects of economic integration and political instability in Central
America. Latin American Business Review, 13(2), 121-139. doi:10.1080/10978
526.2012.700274
Santiso, C. y Von Horoch, J. (2015). Resoluciones para el 2015: tres prioridades para
mejorar la gestin pblica y los servicios al ciudadano. Recuperado de http://
blogs.iadb.org/gobernarte/2015/01/07/resoluciones-para-el-2015-tres-priori-
dades-para-mejorar-la-gestion-publica-y-los-servicios-al-ciudadano/
Thyne, C. L. y Powell, J. M. (2014). Coup dtat or coup dautocracy?: How coups impact de-
mocratization, 1950-2008. Foreign Policy Analysis, 0, 1-22. doi:10.1111/fpa.12046
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
Gobernabilidad en Honduras y Paraguay
283
Turner, B. (2014). Paraguay: la vuelta del Partido Colorado al poder. Revista de Ciencia
Poltica, 34(1), 249-266.
Varol, O. O. (2012). The democratic coup dtat. Harvard International Law Journal,
53(2), 292-356. doi:10.1525/sp.2007.54.1.23.
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016
284 Miguel Gomis-Balestreri y y y
Anexo
a
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
b
BM: Banco Mundial
Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 21, No. 1, 249-284, enero-junio 2016