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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

PA L A B R A S C L A V E Ensayo basado en la Conferencia magistral realizada en la Comisin Econmica


para Amrica Latina y el Caribe (cepal), en Santiago de Chile, el 12 de abril de 2011,
Mac r oec onom a
en el marco de la Dcima Ctedra Ral Prebisch.
D e s ar r ollo ec onm ic o

cepal

A n lis is ec onm ic o

Po l tic a ec onm ic a Macroeconoma para el


desarrollo: polticas anticclicas
Po l tic a m onetar ia

Po l tic a fis c al

B a l anza de pa gos

Ti pos de c am bio

D i ver s ific ac in de la pr odu cci n


y transformacin productiva
In nov ac iones

E s tr a tegias del des ar r ollo

A mr ic a La tina
Jos Antonio Ocampo

E n este ensayo se argumenta que la clave de una acertada

macroeconoma para el desarrollo es la combinacin de buenas polticas

anticclicas con una estrategia activa de diversificacin productiva, dos

conceptos que tienen profundas races en el pensamiento de la cepal.

La poltica anticclica debe enfrentar los retos que implican los agudos

ciclos de financiamiento externo y las acentuadas fluctuaciones de

los precios de productos bsicos. La poltica fiscal es fundamental,

pero debe estar acompaada de una poltica monetaria y cambiaria

igualmente anticclica. A la luz de la experiencia del ltimo decenio, ello

parece posible con regmenes cambiarios intermedios en conjunto con

polticas macroprudenciales, que incluyen regulaciones a los flujos de

capital. A su vez, la estrategia de desarrollo productivo debe fomentar

Jos Antonio Ocampo


las actividades innovadoras que generan encadenamientos productivos.
Profesor y miembro del Comit sobre
La innovacin debe entenderse en un sentido amplio, pero su prueba
pensamiento global de la Universidad

de Columbia y ex Secretario Ejecutivo decisiva es la capacidad de acumular capacidades tecnolgicas.


de la Comisin Econmica para Amrica

Latina y el Caribe (cepal)

jao2128@columbia.edu
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I
Introduccin

La reciente crisis financiera internacional ha sido una El anlisis macroeconmico naci de la necesidad
prueba de fuego para el anlisis macroeconmico, como lo de entender la dinmica macroeconmica de corto
fue en el pasado la crisis de los aos treinta del sigloXX. plazo, pero tambin incorpor ms tarde el anlisis
Ni de la una ni de la otra salieron bien libradas las ideas del crecimiento econmico. Aqu las ideas esenciales
econmicas ortodoxas sobre autorregulacin de los mer- surgieron en las dcadas de 1940 y 1950 y se desarro-
cados que haban predominado en los aos previos a la llaron en los decenios siguientes. El concepto que vino
crisis. La de los aos treinta fue, adems, el origen de lo a ocupar el centro de atencin es el papel que cumple
que hoy conocemos como el anlisis macroeconmico, el cambio tecnolgico como motor de crecimiento,
que naci bajo el liderazgo intelectual de John Maynard aunque estrechamente ligado a la acumulacin de capi-
Keynes. Desafortunadamente, la macroeconoma no fue tal fsico y humano. Para los pases en desarrollo, este
siempre fiel a su legado. La preocupacin por los efectos anlisis estuvo mezclado desde sus orgenes con tres
inflacionarios que puede generar el activismo monetario conceptos adicionales: i) el papel de los excedentes de
y fiscal keynesiano fue el origen de las nuevas visiones mano de obra y el dualismo en los mercados de trabajo
ortodoxas, que resurgieron con el monetarismo de los al que dan lugar (que se vincula muy especialmente a
decenios de 1950 y 1960. La crisis reciente ha hecho las contribuciones del economista caribeo W. Arthur
renacer con fuerza la vigencia de Keynes, en particular Lewis); ii) el de las restricciones de balanza de pagos,
sus reflexiones sobre la inestabilidad que es inherente tanto en la dinmica de corto como de largo plazo, iii)y
a los sistemas financieros y el papel dominante que el papel central del proceso de industrializacin como
desempea la demanda agregada en la determinacin mecanismo de transmisin del progreso tcnico. En este
del nivel de actividad econmica y el empleo. ltimo caso, esa transmisin opera en parte a travs de
Para el mundo en desarrollo y para Amrica Latina, la inversin en maquinaria y equipo, pero un fenmeno
las crisis tambin han sido gestoras de ideas y prcticas ms interesante son las economas de escala dinmicas
econmicas. La de la dcada de 1930 represent el origen que generan los procesos de aprendizaje caractersticos
de las formas de pensamiento econmico que luego se de la industrializacin.
desarrollaran en la Comisin Econmica para Amrica La cepal y el pensamiento econmico estruc-
Latina y el Caribe (cepal) bajo el liderazgo intelectual de turalista han estado, ayer como hoy, en el centro de
Ral Prebisch y daran lugar a una corriente de pensamiento estos debates. Ral Prebisch, en cuyo honor se cre
que vino a denominarse el estructuralismo latinoamericano. esta ctedra, fue por supuesto el gran pionero de estas
En pocas ms recientes, la repercusin de los pronunciados ideas. Por eso, en la seccinII se resumen algunas de
ciclos financieros internacionales experimentados por los las principales contribuciones de Prebisch y la cepal al
pases en desarrollo desde el decenio de 1970 del sigloXX, anlisis macroeconmico. Esta discusin es sucedida en
y las crisis financieras y de balanza de pagos que los han la seccinIII por una mirada al principal determinante de
acompaado, han gestado nuevas ideas macroeconmicas los ciclos econmicos en el mundo durante las ltimas
de diverso signo. El relativo xito que tuvo el mundo dcadas los ciclos financieros internacionales, y lo
en desarrollo en lidiar con las turbulencias econmicas que esto implica para un buen manejo anticclico de la
mundiales de los ltimos aos puede ser un indicio de poltica macroeconmica. La relacin entre crecimien-
que finalmente hemos aprendido a manejarlas. Por ello to econmico y estructura productiva, as como entre
es esencial saber interpretar correctamente cules son los macroeconoma y desarrollo productivo son objeto de
factores que contribuyeron a este resultado. atencin en la seccinIV, y se resalta con respecto a esta
ltima interaccin el papel crtico del tipo de cambio.
En estas dos secciones se alude, adems, a la experien-
Las ideas aqu expresadas se han desarrollado en interaccin con cia reciente de Amrica Latina para comprobar en qu
muchos colegas, a quienes agradezco enormemente. La literatura medida la regin ha seguido las polticas apropiadas a
sobre estos temas es, adems, extensa y sin duda no le hago
entera justicia en este ensayo. Como sntesis de muchos trabajos del la luz de estos conceptos. En la seccinV se presentan
autor, se hace un uso extenso de ellos. las conclusiones.

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II
La cepal y el anlisis macroeconmico

1. Los aportes clsicos del ciclo econmico en el centro y la periferia de la


economa mundial. En efecto, mientras el eje del pen-
A riesgo de incurrir en alguna simplificacin, se puede samiento keynesiano fue la estabilizacin de la demanda
decir que las principales contribuciones de la cepal agregada mediante una poltica fiscal y monetaria activa,
al pensamiento macroeconmico se focalizan en dos el predominio de los choques externos tanto por in-
conceptos. El primero se refiere al papel crucial que termedio de los precios de los productos bsicos como
cumple la balanza de pagos como determinante de los de la cuenta de capitales hizo que el foco de atencin
ciclos econmicos de los pases en desarrollo y, por se desplazara en los pases latinoamericanos hacia la
ende, como centro de atencin de las polticas antic- balanza de pagos.
clicas. El segundo es la importancia del cambio en las En el anlisis macroeconmico tradicional se ha
estructuras productivas en el crecimiento econmico a desarrollado el concepto de dominancia fiscal (fiscal
largo plazo, con la industrializacin como su expresin dominance), o mejor de predominio fiscal, para re-
ms relevante. Ambas ideas tienen implicancias respecto ferirse a situaciones en que la poltica monetaria est
de la accin del Estado y estn, adems, ligadas a una dominada por lo que acontece con las finanzas pblicas.
concepcin del orden econmico internacional como un Utilizando un trmino similar, se puede decir que el
sistema centro-periferia, donde los ciclos econmicos y concepto cepalino es el de predominio de la balanza de
el progreso tcnico se originan en el centro y se difunden pagos en la dinmica macroeconmica de corto plazo.
a la periferia. A estas ideas pueden agregarse al menos Esto implica que la tarea macroeconmica fundamental
dos ms: la necesidad de mejorar los mecanismos de de la poltica econmica consiste en cmo moderar los
financiacin y lo que se ha dado en denominar la teora choques de oferta agregada de origen externo, ms que
estructuralista de la inflacin; sin embargo, por razones el manejo de la demanda agregada. Este ltimo queda,
de espacio, solo sern objeto de atencin marginal en por lo tanto, subordinado a los mrgenes que la poltica
este ensayo. econmica es capaz de construir gracias a una conduccin
El primero de estos conceptos naci de la crisis adecuada del ciclo de oferta de origen externo. Ms an,
mundial de la dcada de 1930. La vinculacin entre el problema fundamental en materia del comportamiento
choques externos y ciclos econmicos era muy conocida de la demanda agregada es que los ciclos externos tienden
en la regin y en materia de poltica econmica ella se a producir efectos esencialmente procclicos: por la va
haba reflejado en la tendencia de un grupo importante del ingreso de los exportadores, de la disponibilidad y
de pases a abandonar el patrn oro o el patrn plata por costo del financiamiento externo y de los efectos que
perodos ms o menos prolongados, aunque siempre con ello tiene en las tasas de inters internas, con efectos
la aspiracin de retornar al patrn metlico y, por ende, algo ms ambiguos en el tipo de cambio. Estos temas
obedecer sus reglas de juego. La crisis del decenio de se abordarn ms adelante.
1930 cambi radicalmente esta tendencia, porque destroz No en vano, la intervencin en la balanza de
los cimientos de la ortodoxia con el colapso definitivo pagos se transform en el principal foco del manejo
del patrn oro en el propio centro. La teora y prctica macroeconmico en los pases latinoamericanos, con
econmicas experimentaron cambios fundamentales: la el fin de manejar las perturbaciones externas tanto
idea central, que capt el pensamiento keynesiano, es negativas como positivas. El aparato de intervencin se
que la tarea fundamental de la poltica macroeconmica torn cada vez ms complejo: con variantes nacionales,
es moderar los ciclos econmicos mediante polticas incluy el control de cambios y de capitales; aranceles
monetarias y fiscales activas. y control directo a las importaciones; impuestos a las
La poltica macroeconmica anticclica surgi exportaciones tradicionales e incentivos a las no tradi-
tambin en Amrica Latina como resultado a raz de cionales; tipos de cambio mltiples y, desde mediados
la misma crisis, pero las modalidades dominantes de del decenio de 1960, regmenes de devaluacin gradual.
intervencin en el funcionamiento del mercado fueron Desde la dcada de 1970, los procesos de liberalizacin
distintas, como reflejo de los diferentes determinantes econmica racionalizaran y desmontaran muchos de

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estos instrumentos de intervencin, dejando descansar estrategia de industrializacin era crear nuevas ventajas
el manejo de la balanza de pagos sobre uno de ellos, el comparativas. Aun ms, las polticas de industrializacin
tipo de cambio, cuyos efectos en la actividad econmica variaron a lo largo del tiempo, en parte para corregir sus
de corto plazo son, segn se ver, ambiguos. propios excesos y en parte para responder a las nuevas
Como lo refleja la naturaleza de muchas de las oportunidades exportadoras que comenz a brindar la
intervenciones mencionadas, ellas estuvieron ntima- economa mundial desde la dcada de 1960. Por ello, a
mente ligadas al segundo componente de la poltica partir de ese decenio la visin cepalina evolucion de
macroeconmica cuyo foco de atencin fue el creci- la sustitucin de importaciones de la que critic sus
miento a largo plazo: la estrategia de industrializacin. excesos a un modelo mixto en que se combinaba la
La concepcin fundamental que yaca tras esta poltica sustitucin de importaciones con la diversificacin de las
es la visin del crecimiento como un proceso de cambio exportaciones y los procesos de integracin regional2.
estructural, en que los sectores primarios dan paso a Ello se materializ en la regin con la generalizacin
las actividades industriales y de servicios modernos de polticas de promocin de exportaciones, la raciona-
y donde la industria desempea el papel fundamental lizacin parcial de la compleja estructura de proteccin
como mecanismo de transmisin del progreso tcnico arancelaria y pararancelaria, la simplificacin o elimi-
originado en el centro proceso que en la visin de nacin de los regmenes de tipo de cambio mltiple, y
Prebisch era lento e irregular. la incorporacin de esquemas de devaluacin gradual
La gran paradoja que este proceso encarna estuvo en las economas con tradicin inflacionaria3.
siempre vinculada a las complejidades de su manejo en Un problema inherente a la interseccin entre los
economas cuyas ventajas comparativas estticas yacan determinantes de los ciclos y la estrategia de largo plazo
claramente en la produccin de bienes primarios. En es la dificultad para mantener esa estrategia ante los
las visiones clsicas cepalinas, la conveniencia de la cambios en los precios relativos que generan los ciclos
estrategia de industrializacin estuvo relacionada con de origen externo. En efecto, los auges de precios de
la tendencia al deterioro secular de los precios de los los productos bsicos tienden a producir incentivos a la
productos bsicos, idea que no ha sido corroborada, al re-primarizacin de las estructuras productivas, tanto
menos no en la forma en que fue formulada entonces1. por la va de los precios internacionales como de los
Una justificacin mucho ms slida se deriva precisa- efectos que los auges de precios provocan en el tipo de
mente de las diferentes capacidades que tienen distintos cambio. Ambos tienden a reducir los precios relativos
sectores de la economa para transmitir progreso tcnico de las exportaciones manufactureras y de la produccin
y generar, al mismo tiempo, nuevos conocimientos. La industrial destinada al mercado interno. Los auges de
justificacin clsica de la industrializacin no requera, capitales coinciden con frecuencia con los de precios
en otras palabras, de la tendencia al deterioro de los de los productos bsicos, que tienen efectos similares
precios de los productos bsicos. Durante la dcada en el tipo de cambio. Para manejar los de productos
de 1930 o en la inmediata posguerra, la defensa de la bsicos surgieron histricamente instrumentos de
industrializacin era adems obvia, porque el colapso intervencin, en especial impuestos a los productos
de la economa mundial no ofreca posibilidades muy primarios de exportacin, tipos de cambio discrimina-
diferentes a las que permitan los mercados internos. torios en su contra e incentivos a las exportaciones no
Cabe resaltar que, en esta visin, que encarn tradicionales. Para manejar los ciclos de financiamiento
ante todo el manifiesto latinoamericano, como de- se disearon los controles de capitales. La desaparicin
nomin Albert Hirschman al informe de la cepal de de muchos de estos instrumentos dio lugar ms tarde a
1949 (Prebisch, 1973), la solucin no era aislarse de nuevos desafos, a lo que cabe agregar que los gobiernos
la economa internacional, sino redefinir la divisin sucumbieron con excesiva frecuencia a la tentacin de
internacional del trabajo para que los pases latinoame- seguir e incluso reforzar, en vez de atenuar, los efectos
ricanos pudieran beneficiarse del cambio tecnolgico de los ciclos externos.
que, con mucha razn, se vea estrechamente ligado a la
industrializacin. En otras palabras, lo que se propona la
2Vanse, al respecto, diversas historias del pensamiento cepalino
(Bielschowsky, 1998; Rodrguez, 2006; Rosenthal, 2004) y la revisin
1La evidencia emprica muestra que en el sigloXX (aunque no en del primer medio siglodel Estudio econmico de Amrica Latina y
el XIX) hubo un deterioro, pero no de carcter secular, sino como un el Caribe (cepal, 1998c),
desplazamiento adverso que tuvo lugar durante dos coyunturas crticas, 3Vanse Ffrench-Davis, Muoz y Palma (1998); Ocampo (2004);
en torno de 1920 y en el decenio de 1980 (Ocampo y Parra, 2010). Brtola y Ocampo (2010).

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La estrategia de industrializacin conllevaba muchos Cabe agregar que estas ideas se desarrollaron
otros elementos. Entre ellos se destaca la necesidad de mucho ms tempranamente respecto de teoras similares
elevar la tasa de inversin, tanto en la industria como en de corte keynesiano, en las que el foco de atencin fue
la infraestructura fsica. De ah surgieron la demanda de la persistencia de las expectativas de inflacin y cuyas
financiacin externa multilateral as como el desarrollo implicaciones de poltica eran muy diferentes, ya que el
de instrumentos internos apropiados, entre los que se foco se desplaz hacia la credibilidad de las polticas
destacan la banca de desarrollo y la inversin directa antinflacionarias. En algunos casos las dos escuelas se
del Estado en infraestructura y en algunas actividades encuentran, sobre todo cuando la desaceleracin infla-
industriales, esta ltima muy variable a lo largo y ancho cionaria debe contar con el desmonte de los mecanismos
de la regin. Por motivos de espacio, estos temas no de indizacin (una concesin del enfoque ortodoxo a
sern analizados en este ensayo. las teoras estructuralistas) y cuando se torna necesario
Tambin se dejar de lado otra contribucin, que adoptar polticas restrictivas de demanda para el xito de
ocup un lugar en los debates de aquellos aos y se refiere las polticas heterodoxas de estabilizacin inflacionaria
a la dinmica de la inflacin. En la visin estructuralista, (una concesin de estas teoras al enfoque ortodoxo).
formulada en forma pionera por Noyola (1956) y Sunkel
(1958)4, se distingue entre los choques inflacionarios 2. Las contribuciones de las dos ltimas
bsicos y los mecanismos de propagacin de la inflacin. dcadas
En la elaboracin posterior, vinculada a las teoras de la
inflacin inercial, los choques inflacionarios bsicos A partir del documento pionero Transformacin produc-
operan prioritariamente como perturbaciones en el tiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de
tipo de cambio o en los precios de los alimentos, y los Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (cepal,
mecanismos de propagacin inflacionaria se relacionan 1990), tuvo lugar una verdadera reconstruccin del pen-
fundamentalmente con procedimientos de indizacin samiento cepalino que, con variantes, ha mostrado una
de precios, especialmente de los salarios, del tipo de gran continuidad a lo largo de los dos ltimos decenios.
cambio (en los sistemas de devaluacin gradual) y de Uno de los elementos centrales ha sido la persistencia en
los costos financieros. El resultado de esta dinmica es la promocin de la equidad y, ms an, de la igualdad,
que los choques en los precios de los productos bsicos especialmente de aquella que se refiere a los derechos
generan un aumento en la tasa de inflacin, que se torna ciudadanos, idea que subyace en el ltimo documento
permanente a consecuencia de la indizacin. Por ello, institucional La hora de la igualdad: brechas por cerrar,
dichas perturbaciones pueden dar lugar a una elevacin camino por abrir (cepal, 2010a), as como al cambio
permanente de los ritmos de inflacin, que puede variar de siglo en Equidad, desarrollo y ciudadana (cepal,
nuevamente en funcin de nuevos choques y, por lo 2000). Nuevamente, el espacio no permite hacer debida
tanto, todo ritmo de inflacin es siempre un equilibrio justicia al gran esfuerzo por establecer claras conexiones
inestable. Por lo tanto, la nica forma de reducirla es, a entre la poltica econmica y sus resultados sociales,
la postre, estabilizar los precios bsicos y eliminar los y enfocar la atencin en las contribuciones ms estre-
mecanismos de indizacin, como lo sealaron los expe- chamente relacionadas con el manejo anticclico y el
rimentos heterodoxos de estabilizacin inflacionaria del cambio estructural.
decenio de 1980. Su xito o fracaso se relacion con los Con respecto al manejo anticclico, la cepal
efectos de demanda agregada ligados a estos procesos (1998b) formul, como parte de un paquete ms amplio
inflacionarios. En efecto, este tipo de dinmica inflacio- de medidas orientadas a disear un nuevo pacto fiscal,
naria es recesiva por la va de la demanda agregada, y el la necesidad de morigerar el carcter procclico que
freno a la inflacin es, por el contrario, expansionista; en general siguieron mostrando las finanzas pblicas
de modo que la estabilizacin inflacionaria solo tiene latinoamericanas en el decenio de 1990. La principal
xito cuando se contrarrestan al mismo tiempo estos propuesta cepalina consista en aislar los componentes
efectos expansivos (Taylor, 1991, cap.4)5. cclico y estructural de las finanzas pblicas, tanto por
parte de los gastos como de los ingresos, y definir las
metas fiscales en funcin de reglas estructurales. Esta
4Vase tambin el aporte un poco ms tardo de Olivera (1964).
5Como se desprende de los aportes de Taylor (1991) y otros autores,
los efectos de demanda agregada operan fundamentalmente a travs
de las diferentes propensiones a consumir (o, ms en general, a gastar) beneficia a los receptores de rentas de capital y la estabilizacin a
de los distintos agentes econmicos. As, la aceleracin inflacionaria los de rentas de trabajo.

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propuesta, que en los recientes debates se ha acogido se incurra durante los perodos de auge crediticio. Para
a nivel internacional, se distanciaba de las leyes de corregir los riesgos correspondientes, sugera aumentar
responsabilidad fiscal entonces en boga, orientadas los requisitos de capital y liquidez de las entidades fi-
ms bien a fijar metas sobre el dficit fiscal corriente o nancieras en los perodos de auge del crdito, corregir
relaciones mximas de endeudamiento pblico. Estas los descalces de monedas entre activos y pasivos que
normas, sugeridas entonces por los organismos finan- tendan a proliferar en los perodos de financiamiento
cieros internacionales e incluso acogidas por la Unin externo abundante, e imponer lmites a los valores de
Europea en el Tratado de Maastricht, son por naturaleza los activos que se podan utilizar como garantas de los
procclicas. crditos durante los perodos de inflacin de activos.
En materia de ingresos, la cepal propona que los De esta manera, en la terminologa que propuso poco
ingresos fiscales transitorios, tanto aquellos vinculados despus el Banco de Pagos Internacionales (bpi) y que
a recursos naturales como al componente cclico de los se ha aceptado en forma generalizada durante la crisis
ingresos tributarios en general, se acumularan en fondos reciente, la cepal se adelant casi una dcada en proponer
de estabilizacin para evitar que se gastaran en los pe- reglas macroprudenciales tanto para el manejo de la
rodos de auge y estuvieran disponibles para financiar entrada de capitales como del crdito interno.
el gasto pblico durante las crisis. Sealaba, adems, En materia de crecimiento econmico, y en concor-
la necesidad de contabilizar adecuadamente los gastos dancia con lo planteado a partir del documento seminal
cuasi fiscales, ligados tanto a las garantas otorgadas al de 1990, la cepal (1998a, 2000, 2007 y 2008a) propuso
sistema financiero como a la cobertura de los riesgos de una agenda de desarrollo productivo para economas
inversiones privadas en infraestructura. Ambos son por abiertas. El punto de partida de esa agenda, como de
naturaleza procclicos, porque tales gastos contingentes las teoras cepalinas ms clsicas, es la concepcin
se incurre (o son causados) durante los auges, aunque del desarrollo como un proceso de cambio estructural
se hacen efectivos durante las crisis, muchas veces en que la dinmica se determina por la capacidad de
desplazando a otro tipo de gastos. desarrollar ramas productivas con mayores contenidos
El otro tema de corto plazo que se destac en tecnolgicos. Por este motivo, junto con la promocin
varios documentos, particularmente en cepal (1998a de estructuras orientadas a resguardar la competencia
y 2000), se relacion con el manejo de los ciclos de y polticas horizontales dirigidas a corregir las fallas
financiamiento externo, cuyos estragos ya se haban que caracterizan a los mercados de factores6, la cepal
sentido en la regin. En trminos de poltica econmica, propuso una serie de polticas destinadas a desarrollar
la principal recomendacin era la necesidad de vigilar estructuras productivas ms dinmicas, que incluan el
la evolucin de los tipos de cambio reales a fin de fomento de actividades innovadoras con mayor conte-
evitar la sobrevaluacin durante los perodos de auge. nido tecnolgico (redes nacionales de innovacin) y la
En sentido contrario a la tendencia entonces en boga promocin de exportaciones (diversificacin de la oferta
de considerar que los regmenes cambiarios deberan exportadora, encadenamientos internos de la actividad
ser extremos (ya sea plenamente flexibles o tipos de exportadora y conquista de nuevos mercados). Se incluan
cambio fijos con reglas rgidas, como la dolarizacin tambin propuestas dirigidas a desarrollar las sinergias y
o el sistema de convertibilidad que entonces se adopt complementariedades que generan entre s los sectores
en la Argentina), la cepal se inclin por regmenes productivos y que producen competitividad sistmica,
cambiarios intermedios, de flexibilidad administrada. para utilizar el concepto germen que se haba propuesto
Propuso, adems, moderar los ciclos de financiamiento en Transformacin productiva con equidad.
externo con medidas orientadas a reducir los ingresos Este ltimo grupo de polticas se enfrentaban
de capitales durante los perodos de euforia en los mer- entonces, y en general continan enfrentando, al vaco
cados financieros, utilizando entre otros los encajes al institucional resultante del desmantelamiento de los
financiamiento externo que ya se venan empleando en mecanismos de intervencin en el desarrollo produc-
Chile y Colombia. tivo que se haban creado en la regin durante la fase
La cepal (2000, Tomo III, cap. 1) fue un paso de industrializacin dirigida por el Estado. La cepal
ms adelante al sugerir que las regulaciones financieras
internas fuesen tambin utilizadas como instrumentos
6 Dichas polticas se refieren al acceso a capital de largo plazo y,
anticclicos. Esta propuesta implicaba que la regulacin
ms en general, a crdito en el caso de las pequeas y medianas
prudencial debera tener en cuenta no solo los riesgos empresas (pymes), as como a tecnologa, recursos humanos cali-
microeconmicos, sino los macroeconmicos en que ficados y tierra.

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sealaba que estos marcos podan reconstruirse mediante se consideraban esenciales para una activa poltica de
un conjunto de alianzas pblico/privadas que cada pas diversificacin productiva.
debera desarrollar siguiendo sus propios senderos Los recientes debates econmicos parecen haber
evolutivos. La destruccin de las instituciones previas validado las visiones cepalinas del manejo macroeco-
y la falta de esfuerzos por construir otras nuevas eran nmico de corto plazo. La aceptacin generalizada en
vistas como causantes de la fragilidad de las estructu- los ltimos aos de estrategias de innovacin muestra
ras productivas que continuaban caracterizando a la tambin la validez de la visin que propugn defendi
regin. Un elemento que, adems, ataba esta estrategia la cepal durante la etapa de industrializacin latinoa-
al manejo macroeconmico de corto plazo, fue la ob- mericana y que continu defendiendo y adaptando a las
sesin por mantener tipos de cambio competitivos, que nuevas condiciones del desarrollo regional.

III
Las polticas anticclicas

1. Las modalidades contemporneas del predo- Cono Sur, de comienzos del decenio de 1980, fueron
minio de la balanza de pagos pioneras en su gnero.
Este fenmeno es, por supuesto, la manifestacin
El comercio internacional sigue teniendo una importante de un problema ms general: la tendencia de los sectores
incidencia en la dinmica de la balanza de pagos de los financieros a experimentar ciclos de auge y colapso,
pases en desarrollo y de los latinoamericanos en parti- tema que ocup un lugar central en las concepciones
cular. Esto es especialmente evidente con respecto a los que rodearon a la revolucin keynesiana y que fue de-
trminos de intercambio en el caso de los productores de sarrollado con especial agudeza analtica por Minsky
productos bsicos. La reciente crisis evidenci asimismo (1982). A nivel emprico, los trabajos ya clsicos de
que los volmenes de exportaciones de manufacturas Kindleberger (vase Kindleberger y Aliber, 2005), el
y servicios (sobre todo de turismo, el rengln ms im- ms reciente de Reinhart y Rogoff (2009) y, en relacin
portante en la regin) son procclicos. A los problemas con las economas emergentes y Amrica Latina, los de
vinculados a los precios de los productos bsicos, cuya Agosin y Huaita (2009) y Ffrench-Davis y Griffith-Jones
incidencia contina siendo acentuada en los pases lati- (2011), entre otros, corroboran este patrn de comporta-
noamericanos, se har referencia ms adelante. miento. Sus caractersticas medulares son la volatilidad y
No obstante la importancia de estas variables el contagio. A lo largo del ciclo, los agentes financieros
comerciales, la caracterstica ms destacada desde el alternan entre el apetito por el riesgo (o quizs, ms
decenio de 1970 ha sido el papel central que desem- correctamente, la subestimacin de riesgos) y la fuga
pea la cuenta de capitales en la determinacin de las hacia la calidad (aversin al riesgo) y las percepciones
fluctuaciones econmicas de los pases en desarrollo, y expectativas se retroalimentan, generando primero un
en particular de aquellos (cada vez ms numerosos) contagio de optimismo y posteriormente un contagio de
que tienen acceso a los mercados privados de finan- pesimismo. Las asimetras de informacin que caracterizan
ciamiento internacional. Ms an, si bien una parte a los mercados financieros, los modelos de evaluacin
relevante de la inestabilidad que generan los ciclos de riesgos, as como ciertas prcticas del mercado (el
de financiamiento externo se transmite a travs de las referenciamiento competitivo, en particular), tienden
cuentas pblicas como fue especialmente importante a acentuar estas tendencias.
en Amrica Latina en los decenios de 1970 y 1980, Los ciclos son particularmente drsticos para aque-
la caracterstica dominante en las ltimas dcadas han llos agentes del mercado considerados ms riesgosos,
sido las fuertes fluctuaciones en los gastos y balances que por lo tanto reciben financiamiento abundante en los
privados ligados a los ciclos de financiamiento externo. perodos de auge, pero experimentan, a su vez, bruscas
Una consecuencia de ello ha sido la proliferacin de interrupciones de dicho financiamiento durante las fases
crisis gemelas desde la dcada de 1970, en las que se descendentes del ciclo. Estos agentes son las pequeas y
combinan crisis financieras externas e internas. Las del medianas empresas y los hogares de menores recursos en

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todos los pases, as como las economas emergentes y en y mediados de 2008, seguido de la fuerte contraccin
desarrollo en los mercados internacionales7. Una forma posterior a la quiebra de Lehman Brothers; e inicio de
adecuada de interpretar este ltimo fenmeno es que un nuevo auge a mediados de 2009.
la integracin financiera del mundo en desarrollo fue En el grfico 1 se observa la evolucin de los
segmentada, es decir, se trat de una integracin a un mrgenes de riesgo desde 1997 hasta hoy. La mayor
mercado que est segmentado por categoras de riesgo, intensidad y duracin de la perturbacin iniciada con la
en las que los pases en desarrollo estn clasificados crisis de la moratoria rusa de agosto de 1998 son notorias
como riesgosos y sujetos, por ello, a perturbaciones cuando se comparan con la crisis reciente. Una explica-
cclicas particularmente intensas (Frenkel, 2008). cin de ello es que la duracin de las crisis se relaciona
A consecuencia de ello, los pases experimentan directamente con la magnitud de las intervenciones de
fases de auge y crisis, con cierta independencia de los los pases industrializados orientadas a contenerla. Es
fundamentos macroeconmicos (Calvo, Leiderman y por eso que la crisis mexicana de diciembre de 1994 no
Reinhart, 1993; Calvo y Talvi, 2008). Los pases consi- tuvo repercusiones amplias en el mundo en desarrollo,
derados exitosos son atrados con especial fuerza al ni las tuvo la reciente crisis financiera internacional.
auge, lo que tiende a inducir elevados dficits privados Otra explicacin complementaria es la mejora en las
que posteriormente pueden convertirse en formas de polticas macroeconmicas, que ha reducido la vulne-
vulnerabilidad (Ffrench-Davis, 2005; Marfn, 2005). rabilidad externa de las economas emergentes. Ello
Debido a ello, economas consideradas exitosas pueden contribuy a la drstica reduccin de los mrgenes de
transformarse ms tarde en parias de la comunidad riesgo que experimentaron las economas emergentes
financiera internacional. entre 2004 y 2007, que llegaron a su mnimo histrico
La volatilidad se refleja en el comportamiento de poco antes del estallido de la crisis de las hipotecas de
los mrgenes de riesgo, as como en disponibilidad y baja calidad en los Estados Unidos en agosto de 2007,
plazos de financiamiento, que tienen efectos procclicos. as como, y especialmente, a la menor intensidad de
Adems, los riesgos tienden a acentuarse a causa de los la crisis desatada con la quiebra de Lehman Brothers.
problemas de desarrollo financiero de los pases en desa- En tal sentido, los eventos en los mercados financieros
rrollo, que se reflejan en una proliferacin de descalces internacionales ocurridos desde mediados del decenio
de moneda y de plazos en las hojas de balance de las pasado pueden entenderse como una disminucin de la
empresas. Aunque todas las formas de financiamiento segmentacin de los mercados que haba caracterizado
tienden a ser procclicas, este patrn de comportamiento a las dcadas precedentes, vinculada a la mejora en las
es ms acentuado en el financiamiento de corto plazo polticas macroeconmicas (Frenkel, 2010).
que, por lo tanto, resulta sobre todo riesgoso (Rodrik y Los problemas que plantean estos ciclos de mediano
Velasco, 2000). La inversin extranjera directa tiene, por plazo se relacionan no solo con el comportamiento pro-
el contrario, un comportamiento algo ms estable. cclico del gasto privado, sino tambin con las presiones
Aunque los movimientos intensos de corto plazo para adoptar polticas econmicas procclicas y con la
son particularmente traumticos, como los acontecidos a reduccin de la efectividad de las polticas anticclicas.
raz de la moratoria rusa de agosto de 1998 o la quiebra Como veremos, este problema es muy notorio en el
de Lehman Brothers de septiembre de 2008, un problema caso de la poltica monetaria. De hecho, la efectividad
incluso ms importante lo representan las fluctuaciones limitada y las restricciones que enfrentan las diferentes
de mediano plazo. Desde mediados del decenio de 1970 polticas hacen que sea especialmente importante contar
se han experimentado tres ciclos de este tipo, y podemos con una amplia gama de instrumentos. Esto ltimo,
estar en el inicio de un cuarto ciclo: auge durante el se- adems, reviste especial relevancia porque la estabilidad
gundo lustro de la dcada de 1970, seguido de crisis en macroeconmica el objetivo esencial de las polticas
el decenio de 1980; auge en 1990-1997 (interrumpido anticclicas no involucra nicamente al nivel de pre-
brevemente por la crisis mexicana de diciembre de 1994), cios (concepto al que en muchos anlisis se restringe
sucedido por la secuencia de la crisis asitica y de otras el concepto de estabilidad), sino tambin la estabilidad
economas emergentes a partir de 1997; auge entre 2003 financiera y la estabilidad de la actividad econmica y
el empleo (estabilidad real).
De hecho, mientras se ha avanzado bastante
7El concepto de economas emergentes carece de una definicin en reducir la inflacin y, durante la reciente fase de
precisa. Por eso, en este trabajo se agrupan los pases que se consi-
deran parte de esta categora dentro de la definicin ms amplia de
turbulencia, en evitar crisis financieras nacionales, se
pases en desarrollo. ha mermado menos de lo deseable la intensidad de

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 15

GRFICO 1
Amrica Latina: mrgenes de riesgo y rendimiento
de los bonos soberanos, 1997-2010

21,0

16,0

11,0

6,0

1,0
Mar-1997
Oct-1997
May-1998
Dic-1998
Jul-1999
Feb-2000
Sep-2000
Abr-2001
Nov-2001
Jun-2002
Ene-2003
Ago-2003
Mar-2004
Oct-2004
May-2005
Dic-2005
Jul-2006
Feb-2007
Sep-2007
Abr-2008
Nov-2008
Jun-2009
Ene-2010
Ago-2010
Mrgenes de riesgo Rendimiento de los bonos

Fuente: J.P. Morgan.

GRFICO 2
Amrica Latina: crecimiento del pib, 1975-2011
(En porcentajes)

3
1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

Promedio ponderado Promedio simple

Fuente: estimaciones del autor sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).

pib: producto interno bruto.

los ciclos econmicos. En este ltimo sentido, cabe distintas economas latinoamericanas, lo que indica
destacar que la recesin de 2009 fue pronunciada en que fue generalizada (vase el grfico2). Adems,
la regin, registrndose la peor cada del producto este desempeo fue peor que el experimentado por
interno bruto (pib) desde el ao 1983, tanto si se otras regiones del mundo en desarrollo, con excepcin
estima como el crecimiento ponderado, o como el de los pases de Europa central y oriental (Ocampo y
promedio simple de los ritmos de crecimiento de las otros, 2010), aunque la recuperacin ha sido vigorosa,

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
16 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

especialmente en las economas de Amrica del Sur. estrictamente anticclico8. Sin embargo, para evitar rezagos
De ah la importancia de seguir avanzando en el diseo en la respuesta de la poltica fiscal, lo mejor es contar con
de polticas anticclicas. componentes del gasto que respondan automticamente
En las pginas que siguen se analizan tres con- a las variaciones del ciclo econmico.
juntos de polticas en trminos de su contribucin a En este sentido, la experiencia en los pases in-
la estabilizacin del ciclo econmico: las fiscales; las dustrializados indica que lo ms conveniente es contar
monetarias y cambiarias, que por su interrelacin se con estabilizadores automticos ligados a la proteccin
analizan conjuntamente; y un tercer grupo que abarca social. Aunque los seguros de desempleo cumplen ese
lo que, de acuerdo con la terminologa sugerida por papel en dichos pases, no constituyen necesariamente
Epstein, Grabel y Jomo (2003), pueden denominarse el mecanismo ms apropiado para las economas en
tcnicas de administracin financiera (capital mana- desarrollo, donde el empleo informal tiene una alta
gement techniques) (Ocampo, 2008), pero que aqu participacin en la generacin de puestos de trabajo.
se denominarn macroprudenciales, para emplear la Por ello, puede ser conveniente utilizar instrumentos
terminologa reciente. adicionales, en particular mecanismos de empleo de
emergencia que se activan automticamente durante
2. Polticas fiscales anticclicas las crisis. Los subsidios condicionados fueron tambin
utilizados con este propsito por varios pases latinoa-
En economas abiertas, la poltica monetaria encuentra mericanos en la crisis reciente, pero es difcil pensar
serias dificultades para cumplir su papel anticclico, que puedan reducirse durante los auges, como lo exige
especialmente cuando se ha abierto la cuenta de capi- un buen instrumento anticclico.
tales. Por este motivo, el mejor instrumento de manejo Ntese que, aparte del gasto, los instrumentos de
anticclico es indudablemente la poltica fiscal. En pases tributacin pueden tambin disearse con objetivos an-
donde las fluctuaciones de los precios de los productos ticclicos. El mejor instrumento es un impuesto de renta
bsicos son una de las fuentes bsicas de los movimientos progresivo, que tiene las caractersticas de estabilizador
cclicos, una alternativa es establecer fondos de estabi- automtico. Tambin puede ser conveniente disear otros
lizacin. El ejemplo ms importante en aos recientes instrumentos tributarios que tengan este carcter, como
es el de Chile, as como en el pasado lo fue el Fondo por ejemplo, mecanismos que capten directamente parte
Nacional del Caf de Colombia. Sobre la base de estas de los precios excepcionales de los productos bsicos,
experiencias y de acuerdo con la recomendacin de la en particular para alimentar los ya mencionados fondos
cepal (1998b), sera conveniente pensar en fondos de de estabilizacin. Un argumento similar puede servir
estabilizacin de ingresos pblicos de mayor alcance, para justificar los impuestos a la entrada de capitales
que capten los componentes transitorios del conjunto durante los perodos de auge crediticio. Tngase en cuenta
de dichos ingresos. que este argumento es de carcter fiscal y, por ende,
De manera ms general, como tambin se seal adicional a los de carcter monetario y cambiario para
en el documento de la cepal y se ha venido practicando establecer este tipo de impuestos, los que se analizarn
en Chile, lo deseable es establecer reglas estructurales ms adelante. Con igual lgica tambin podra pensarse
para el manejo de las finanzas pblicas que aslen en disear un impuesto sobre el valor agregado (iva)
tanto los componentes cclicos de los ingresos como con tasas que varan a lo largo del ciclo econmico.
del gasto pblico. Esto no es, desde luego, una tarea Una alternativa, utilizada en algunos pases de la regin
fcil, entre otras razones porque la tendencia del pib durante la reciente crisis, fueron los recortes temporales
puede no ser independiente del ciclo en economas de impuestos para incentivar la demanda.
sujetas a acentuadas perturbaciones cclicas (Heymann, Las polticas fiscales anticclicas enfrentan, en
2000) y, en el caso de los precios de los productos cualquier caso, restricciones para su instrumentacin,
bsicos, porque estos siguen muchas veces paseos tanto de carcter econmico como poltico. En trmi-
aleatorios, es decir, cambios de niveles que se tornan nos econmicos, los problemas ms importantes son la
permanentes. falta de acceso al financiamiento durante los perodos
En todo caso, lo que las reglas estructurales implican recesivos, as como las presiones de los mercados (y
es que el gasto pblico debe guiarse esencialmente por
su tendencia de largo plazo. En trminos estrictos, esta
regla es neutral frente al ciclo econmico (o acclica), 8Vase,
por ejemplo, el anlisis de Ffrench-Davis (2010) sobre los
por lo que debe estar acompaada de gastos de carcter mecanismos fiscales chilenos.

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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 17

posiblemente del Fondo Monetario Internacional (fmi), industrializados. Sobre la base de estos estimativos,
aunque en esto ha habido cambios durante los ltimos Ocampo y Vos (2008, cap.IV) han mostrado que este
aos) para adoptar polticas de austeridad fiscal que patrn procclico se relaciona con un menor crecimiento
generen credibilidad en los mercados, es decir, den a largo plazo de los pases. Respecto de Amrica Latina,
seales de que no hay riesgo de incumplimiento de las Martner y Tromben (2003) llegan a la conclusin de
obligaciones crediticias. Si las autoridades se ven obliga- que los episodios procclicos son ms frecuentes que
das a adoptar polticas de austeridad, ser entonces muy los de polticas neutrales y anticclicas en el perodo
difcil justificar polticamente su mantenimiento cuando 1990-2001. Este mismo resultado es corroborado por
las condiciones econmicas mejoran. De esta manera se Bello y Jimnez (2008) para el perodo 1990-2006.
genera un crculo vicioso, en que la austeridad durante Asimismo, el carcter procclico del gasto social ha
las crisis es sucedida de aumentos del gasto durante la sido un tema recurrente en los anlisis del Panorama
recuperacin, generando un patrn procclico de las social de Amrica Latina de la cepal (vase, por
finanzas pblicas. ejemplo, cepal, 2010b).
A su vez, durante los auges no es fcil justificar Por lo dems, no es evidente que en esta materia
medidas de austeridad como mecanismo compensatorio haya habido mejoras sistemticas en pocas recientes:
de la exuberancia del gasto privado y, en particular, hay pases que han tendido a adoptar polticas antic-
de una dinmica expansiva del gasto de los sectores de clicas, pero los patrones procclicos tienden todava a
mayores ingresos (Marfn, 2005). Esto es sobre todo predominar9. En el grfico3 se observa para el conjunto
importante si los recortes afectan a rubros de gasto que de la regin un patrn que ha sido caracterstico durante
tienen un impacto social progresivo y, en consecuencia, los dos ltimos decenios: sobre niveles moderados de
la poltica fiscal anticclica se visualiza como regresiva. dficit (lo que indica que este no es un logro de aos
Adems, pueden existir problemas clsicos de inconsisten- recientes, sino de los ajustes efectuados durante la dcada
cia temporal en la forma como funcionan las decisiones perdida), el gasto primario muestra un comportamiento
polticas. En especial, el ahorro de recursos durante los procclico con un rezago de uno o dos aos. El patrn
auges puede generar presiones para gastarlos (la pre- puede describirse aproximadamente de la siguiente
sin que enfrent Chile durante el auge que precedi manera: durante la fase de auge, la recuperacin de
a la crisis internacional) o incluso dilapidarlos bajo la los ingresos antecede a la del gasto primario, pero este
forma de reducciones insostenibles o inconvenientes de toma forma con fuerza al final del auge (2006-2008,
la tributacin (como de hecho aconteci en los Estados durante el auge reciente); la dinmica expansiva del
Unidos despus de los excedentes fiscales generados gasto contina durante la fase inicial de la crisis (2009,
durante la era Clinton). y tambin en 1999), pero es seguida poco despus por
Debe agregarse que el manejo anticclico de los una menor dinmica del gasto para reducir los desequi-
gastos pblicos puede generar ineficiencias (por ejemplo, librios fiscales. De esta manera, los rezagos generan un
interrupciones en obras pblicas durante los perodos aparente comportamiento anticclico durante las fases
de auge que aumentan su costo) o inflexibilidades de iniciales del auge y la crisis, pero el patrn prevaleciente
largo plazo (ampliaciones del gasto social o recortes de es en realidad procclico. Ms an, un anlisis del ciclo
impuestos durante las crisis que se tornan permanentes). reciente a nivel de los pases denota claramente que los
Adems, por motivos estrictamente polticos, puede ser pases que han seguido un patrn anticclico del gasto
difcil disear normas tributarias anticclicas, como lo primario son la excepcin ms que la regla. Lo ms
atestigua en particular la resistencia a imponer aumentos comn ha sido un comportamiento procclico, y en el
de tributacin a los exportadores de productos bsicos cuadro1 se clasifican varios pases en un tercer grupo
en los perodos de auge. de comportamiento expansivo durante ambas fases del
Por este conjunto de razones, la evidencia indica ciclo.
que las polticas fiscales anticclicas son la excepcin Pese a los avances que ya se han logrado en ma-
ms que la regla en el mundo en desarrollo. En el teria de disciplina fiscal que, como se ha sealado,
anlisis de Kaminsky, Reinhart y Vgh (2004) sobre son ya de antigua data y a la reduccin virtualmente
el comportamiento cclico del gasto pblico en ms de
un centenar de pases durante el perodo 1960-2003, se
seala en efecto que las polticas fiscales han tendido a 9Vanse, entre otros, bid (2008); cepal (2008b, cap.IV); y Ocampo
ser procclicas en los pases en desarrollo, especialmente (2007) para el auge que precedi a la reciente crisis, o fmi (2010,
en frica y Amrica Latina, a diferencia de los pases cap.4) para el conjunto del ciclo ms reciente.

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
18 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

GRFICO 3
Amrica Latina: ingresos y gasto primario del sector pblico, 1990-2010
(En porcentajes del pib)

22

20
Porcentaje

18

16

14

12

2010
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008
Ingresos Gasto primario

Fuente: estimaciones del autor sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).

pib: producto interno bruto.

CUADRO 1
Amrica Latina: caracterizacin del gasto pblico

Crecimiento del gasto


Crecimiento real del gasto
2004-2008 vs
primario en porcentajes crecimiento del pib en:

2004-2008 2009 2010 2004-2008 1990-2010

Anticclicos
Chile 5,5 15,3 4,4 1,15 1,10
El Salvador 1,6 10,8 5,1 0,49 0,47
Paraguay 2,0 28,0 11,4 0,42 0,73
Per 7,3 12,7 12,6 0,96 1,66
Acclicos con expansin moderada
Guatemala 2,3 4,6 3,3 0,52 0,62
Acclicos con expansin persistente
Argentina 12,3 19,7 14,5 1,46 3,03
Colombia 7,7 10,9 4,2 1,41 2,21
Costa Rica 7,6 10,6 3,3 1,29 1,61
Uruguay 7,0 7,4 10,7 0,84 2,02
Procclicos
Bolivia (Estado Plurinacional de) 10,2 0,2 10,2 2,12 2,67
Brasil 7,9 2,2 10,6 1,67 2,91
Repblica Dominicana 11,7 12,1 0,7 1,67 2,26
Ecuador 19,7 6,0 7,4 3,66 6,34
Honduras 8,1 3,5 3,8 1,38 2,29
Mxico 5,7 3,4 3,6 1,71 2,05
Nicaragua 6,9 5,1 3,0 1,73 2,33
Panam 12,8 0,3 6,3 1,46 2,26
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 12,6 1,4 12,5 1,22 4,28

Promedio 8,3 7,0 4,4 1,40 2,27

Fuente: estimaciones del autor sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).

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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 19

generalizada de los coeficientes de endeudamiento p- vulnerabilidad de la economa cuando cambia la direc-


blico, queda mucho por hacer en el diseo de polticas cin de los movimientos de capitales. Por este motivo
fiscales anticclicas y de instituciones que les sirvan y por los efectos ambiguos que genera la volatilidad de
de respaldo. la tasa de cambio en los patrones de especializacin y
crecimiento (tema que se retomar ms adelante), en la
3. Autonoma monetaria y cambiaria en economas literatura estructuralista se ha optado decididamente en
con predominio de la balanza de pagos contra de las ventajas de este mecanismo de ajuste, al
menos ms all de cierto nivel11.
En la historia de las crisis del mundo en desarrollo en Conviene subrayar que este efecto de las fluctuacio-
las ltimas dcadas se aprecia claramente lo correcto de nes del tipo de cambio ha tendido a ser frecuentemente
la visin cepalina de que la dinmica econmica de los ms dbil que los efectos procclicos que se generan por
pases en desarrollo se caracteriza por un predominio dos vas diferentes y que son los que contribuyen a la
de la balanza de pagos y, sobre todo en las dcadas ms ambigedad de las repercusiones del tipo de cambio en
recientes, por los ciclos de la cuenta de capitales. Es la demanda agregada y, por ende, a su utilizacin como
ms, resalta categricamente que uno de los problemas instrumento anticclico. El primero de estos efectos, y
ms relevantes es la presin que ejercen esos ciclos para quizs el ms importante, se produce por la va de la
que las polticas monetaria y cambiaria se comporten incidencia de la tasa de cambio en las hojas de balance
en forma procclica. Esto es particularmente cierto del sector privado en economas en que este sector es
respecto de la poltica monetaria, ya que las economas deudor neto del resto del mundo, como ha tendido a
donde se ha abierto la cuenta de capitales enfrentan la serlo en Amrica Latina12. En esos casos, la revaluacin
presin para reducir tasas de inters durante los auges inducida por la abundancia de los capitales durante los
y aumentarlas durante las crisis. Cuando no ceden a auges genera ganancias de capital que incrementan la
dicha presin y las autoridades optan por una poltica demanda agregada; a su vez, la devaluacin durante las
anticclica, simplemente desplazan el efecto hacia el crisis produce prdidas de capital que tienen efectos
tipo de cambio, es decir, hacia la revaluacin durante recesivos. A estos efectos se agregan los de tipo distribu-
los auges y la devaluacin durante las crisis. Esto indica tivo, que han sido destacados en la literatura tradicional
que las autoridades monetarias y cambiarias carecen acerca de los impactos recesivos de la devaluacin
efectivamente de autonoma y, de alguna manera, solo (Daz-Alejandro, 1988, cap.1; Krugman y Taylor, 1978).
pueden elegir qu efecto procclico prefieren10. Aunque La forma ms simple de visualizarlos es a travs de la
esta afirmacin debe ser vista con matices, ella capta un respuesta de los salarios reales: la revaluacin tiende
elemento sobresaliente de la dinmica monetaria y cam- a aumentarlos, lo que provoca un efecto expansivo si
biaria en economas abiertas a la cuenta de capitales. la propensin a consumir ingresos salariales es alta; la
Cabe resaltar que las fluctuaciones del tipo de devaluacin durante las crisis genera el efecto contrario
cambio generadas por los movimientos de capital tienen en los salarios, lo que tiende a profundizar la cada de
efectos ambiguos en el corto plazo y contraproducentes la demanda agregada.
en el largo plazo. El principal efecto anticclico opera En la literatura macroeconmica tradicional se han
a travs de la cuenta corriente de la balanza de pagos, captado las restricciones que enfrentan las autoridades
que tiende a deteriorarse durante los auges y a mejorar econmicas mediante lo que se conoce como el trile-
durante las crisis. Pero, ms all de cierto nivel, este ma de las economas abiertas, cuya implicacin ms
patrn de comportamiento es contraproducente y, de importante es que en economas donde se ha abierto la
hecho, la revaluacin y el consecuente deterioro de la cuenta de capitales, las autoridades pueden controlar
cuenta corriente durante los auges han sido la causa el tipo de cambio o la tasa de inters, pero no ambos.
fundamental de las crisis en el pasado, ya que si bien En los aos anteriores a la crisis, ello condujo a los
ayudan a absorber el exceso de financiamiento du- defensores de esta visin a proclamar que los nicos
rante los auges, se convierten en la principal fuente de regmenes cambiarios sostenibles (o crebles) eran

10Aqu hay alguna similitud con la afirmacin clsica de Robert 11Vanse, por ejemplo, Ffrench-Davis (2005); Frenkel (2007 y 2010);
Mundell de que, en presencia de una tasa de cambio fijo, las autori- Ocampo (2003 y 2008); Ocampo, Rada y Taylor (2009) y Stiglitz y
dades no pueden controlar la cantidad de dinero, sino la composicin otros (2006).
entre activos nacionales y externos del banco central que respaldan 12Tambin en las hojas de balance del sector pblico, pero aqu el
la oferta monetaria. efecto ya est incluido en el anlisis de la subseccinanterior.

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
20 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

los de tipos de cambio enteramente flexibles en que ms, si la inflacin tiene como determinante funda-
las autoridades eligen mantener la autonoma monetaria, mental las perturbaciones externas y los mecanismos
pero renunciando enteramente a la cambiaria o los de de indizacin, ms que las fluctuaciones de la demanda
tipos de cambio fijos o administrados, en que se opta agregada como seala la teora estructuralista, los
por la autonoma cambiaria, pero se renuncia a manejar cimientos de la teora de inflacin objetivo como regla
la poltica monetaria. Es ms, como los tipos de cambio para el manejo de la poltica monetaria se desvanecen14.
fijos pero reajustables son susceptibles a movimientos Por este motivo, es mucho ms lgico reconocer, como
especulativos desestabilizadores, lo mejor en este ltimo lo hace implcitamente el rgimen flexible de inflacin
caso segn esta visin es optar por regmenes r- objetivo, que dentro de las limitaciones que enfrentan
gidos, como las cajas de conversin o la dolarizacin, para compatibilizar sus distintas metas, los bancos cen-
con lo que en realidad se renuncia tanto a la autonoma trales de los pases en desarrollo deben tener al menos
monetaria como a la cambiaria. tres objetivos: inflacin, actividad econmica y tipo de
Desde el punto de vista de este ensayo, el problema cambio15. A ellos se agregan el de estabilidad financiera,
de la segunda de estas opciones es que es claramente en la medida en que dicha estabilidad est estrechamen-
procclica y, sobre todo, cuando adopta la forma extrema te ligada a la macroeconmica. Esto no significa, por
y no genera credibilidad su colapso es catico, como supuesto, que la inflacin sea un objetivo secundario o
lo demostr la experiencia argentina a comienzos del contingente con respecto al logro de otros; en economas
sigloXXI o el colapso del patrn oro en muchos pases con tradiciones inflacionarias como las latinoamericanas,
en la dcada de 1930. debe ser sin duda un objetivo primario.
La opcin de tipos de cambio flexibles con manejo Una lectura alternativa del trilema indica obvia-
activo de la poltica monetaria en regmenes de metas de mente que lo que debe ceder es la libertad al movimiento
inflacin tiene, por el contrario, algunas virtudes antic- de capitales. Incluso ms, la necesaria multiplicidad
clicas, siempre y cuando (y, por lo tanto, en la medida en de objetivos que se deduce del anlisis precedente,
que) la demanda agregada interna sea el principal deter- implica tambin que las autoridades deben contar con
minante de la inflacin13. Sin embargo, las variaciones ms instrumentos de poltica para poder alcanzarlos,
del tipo de cambio que este rgimen permite tienden a condicin que se acrecienta cuando la efectividad de
tener efectos procclicos en la demanda agregada por cada instrumento especfico es limitada16. Aqu sub-
los motivos ya mencionados. Adems, debido a la inter- yace uno de los problemas fundamentales del manejo
relacin entre el tipo de cambio y la inflacin, genera macroeconmico en economas abiertas: el costo de
efectos que tambin tienden a ser procclicos bajo un renunciar a instrumentos de poltica es alto en econo-
rgimen puro de inflacin objetivo: como la revaluacin mas donde existe un predominio macroeconmico de la
propende a disminuir el nivel de precios durante los balanza de pagos. De hecho, en el pasado las economas
auges, las tasas de inters no se reducen en la magnitud latinoamericanas contaban con un sinnmero de instru-
necesaria para contener el auge de la demanda; por el mentos, vinculados tanto a la poltica comercial como
contrario, el efecto inflacionario de la devaluacin hace al control de capitales y de cambios, que se podan usar
que se adopte una poltica monetaria restrictiva durante como instrumentos complementarios para mitigar las
las crisis. Por lo tanto, como sealan los tericos de la perturbaciones de origen externo. La renuncia a estos
inflacin objetivo, no en vano un rgimen estricto de este instrumentos tendi, por lo tanto, a descargar cada vez
tipo tiende a provocar mayor volatilidad de la actividad
econmica (Svensson, 2000).
Obviamente, en un sistema flexible de inflacin 14Ntese que este marco analtico supone, adems, que la demanda
objetivo en que tambin se tiene en cuenta el nivel es sensible a la tasa de inters, y que la tasa de inters que maneja el
de actividad econmica se corrigen en parte estos banco central tiene un efecto en las tasas que es relevante respecto de
las decisiones de consumo e inversin. Ambos supuestos pueden tam-
problemas, pero tambin se deben corregir los efectos bin ser inapropiados en los pases en desarrollo y por cierto lo son en
que genera el tipo de cambio en el nivel de precios. Es economas con sistemas financieros no desarrollados plenamente.
15 Es interesante resaltar que la ley de la Reserva Federal de los
Estados Unidos le otorga objetivos mltiples. El de la tasa de cambio
no existe, pero se agrega otro: el mantenimiento de tasas de inters de
13Bajo estas condiciones se da lo que en la macroeconoma se ha largo plazo moderadas. Es ms, el de actividad econmica se define
denominado la coincidencia divina, segn la cual lograr los objetivos como empleo mximo e incluso se formula en la ley antes que la
de inflacin garantiza tambin los de estabilizar la economa en su estabilidad de precios.
nivel de pleno empleo. Sobra decir que este resultado no se ha dado 16 Este es el mensaje central que subyace en uno de los ensayos
an en la prctica en los pases industrializados. conocidos de Stiglitz (1998).

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 21

ms el manejo del ciclo externo en el tipo de cambio, de los flujos de capital en el tipo de cambio durante
que no es necesariamente el instrumento anticclico ms los auges, al tiempo que acta como un mecanismo de
apropiado, segn se ha visto. Si los instrumentos del prevencin de crisis (auto-aseguramiento). El alto nivel
pasado se consideran inadecuados para las economas de reservas permite, en consecuencia, la estabilidad de
latinoamericanas de hoy, ser una tarea esencial de las los regmenes cambiarios intermedios. Esta poltica no
autoridades crear otros nuevos. est exenta de costos, sobre todo porque la acumulacin
Ante estos dilemas, las autoridades econmicas del esterilizada de reservas es costosa: a nivel nacional, el
mundo en desarrollo han llegado pragmticamente a la rendimiento de los activos de reservas es inferior al de
conclusin no solo de que los regmenes extremos son los capitales que ingresan al pas durante los auges;
contraproducentes, sino que es necesario contar con otros y desde el punto de vista del banco central, el costo
instrumentos para retomar la autonoma tanto monetaria de los instrumentos de esterilizacin es generalmente
como cambiaria. Los dos instrumentos preferidos son el superior al rendimiento de las reservas (aunque aqu
manejo activo de las reservas internacionales y el retorno pueden haber a lo largo del tiempo ganancias de capital
a la regulacin de los flujos de capital. Ambos se han vinculadas al manejo de las reservas que compensan
venido utilizando con propsitos claramente anticcli- dichos costos).
cos y dan cuenta de que la tendencia en el manejo del Estos costos son precisamente los que justifican
tipo de cambio en el mundo en desarrollo ha sido hacia el segundo instrumento que ha retornado, aunque en
regmenes cambiarios intermedios, de flexibilidad menor escala: la regulacin de los flujos de capital, es-
administrada y en muchos casos, como en Asia o pecialmente para tratar de reducir la entrada de capitales
en el Per, altamente administrada. Una forma de verlo voltiles durante los auges. El trmino regulaciones
es que optan por puntos en el interior del tringulo del es preferible al de control, ya que en la prctica se
trilema. A dichos instrumentos se ha venido agregando acta de manera similar a otras regulaciones financieras.
un tercero: el uso de los instrumentos de regulacin Ms an, en la medida en que evitan la entrada de ca-
prudencial con propsitos anticclicos. Estos ltimos, pitales voltiles tienen efectos prudenciales, por lo que
en conjunto con la regulacin de los flujos de capital, pueden denominarse correctamente como regulaciones
son los que se han cobijado bajo el techo de las regula- prudenciales a los flujos de capital. Sus efectos son de
ciones macroprudenciales. En algunos casos se incluyen dos tipos: mejoran la estructura de los pasivos externos,
tambin bajo este concepto instrumentos tradicionales hacindola menos voltil, y amplan el margen para
de manejo monetario, muy especialmente el manejo adoptar polticas macroeconmicas anticclicas y, en
activo de los encajes a los depsitos, una prctica que este sentido, al igual que el manejo activo de las reser-
ya haba retornado en varios pases latinoamericanos vas internacionales, amplan la autonoma monetaria y
durante el auge de 2003-2008 y que se utiliz en el cambiaria. Sin embargo, dichos efectos tienden a ser
sentido contrario, como instrumento de expansin, limitados y temporales, pero ello no implica que no deban
durante la crisis17. ser utilizados, sino establecidos en la magnitud necesaria
La ventaja fundamental de un manejo activo de para que sean efectivos y ajustados dinmicamente a fin
las reservas internacionales es que permite controlar de compensar la tendencia de los mercados financieros
simultneamente el tipo de cambio y el tipo de inters a eludirlos mecanismos que, en cualquier caso, son
incluso si hay movilidad de capitales, obviamente dentro costos y permiten por ello algn grado de efectividad
de ciertos lmites. Este es un punto que ha demostrado de las normas18. Una manera interesante de ampliar
Frenkel (2007). Durante los auges, ello obviamente exige sus efectos e integrarlos ms claramente con otros
la acumulacin esterilizada de reservas internacionales. instrumentos de regulacin es transformar los tradicio-
Como lo seala la experiencia del mundo en desarrollo nales encajes a la entrada de capitales, utilizados en el
durante la reciente crisis, la disponibilidad de reservas pasado en Chile y Colombia, en encajes a los pasivos
ampla el margen para adoptar medidas monetarias en moneda extranjera, tanto del sector financiero como
expansivas durante las crisis a fin de hacer frente a la de agentes no financieros. De hecho, otros instrumentos
contraccin de la demanda agregada. El manejo activo de regulacin monetaria y financiera actan sobre los
de las reservas permite, por lo tanto, mitigar el impacto acervos y no sobre los flujos.

17As lo hace, por ejemplo, el fmi (2010, cap. 3), pero es mejor 18Para una revisin de la literatura correspondiente, vanse Ocampo
diferenciar claramente entre ambos. (2008); Ostry y otros (2010).

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22 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

A la utilizacin de estos instrumentos con propsitos predominio macroeconmico de la balanza de pagos es


anticclicos puede agregarse el uso, con el mismo propsito, el tema esencial que debe ser manejado en las economas
de la regulacin financiera interna de los pases. Esto es, en desarrollo.
precisamente, lo que han sugerido el bpi y la cepal desde Aqu subyace la principal fuente de solidez ma-
hace ms de un decenio y que Espaa innov en la prctica croeconmica de los pases en desarrollo en el ltimo
a partir del ao 200019. La crisis actual empuj el debate decenio, ms que en la solidez fiscal (donde hay grandes
hacia el uso activo de estos instrumentos. La modalidad excepciones como, por ejemplo, la India) o la difusin
que adopt el Comit de Basilea de Supervisin Bancaria de bancos centrales independientes que adoptan como
en 2010 se inclin al uso de los requisitos de capital con marco para su poltica objetivos de inflacin y tasas de
propsitos anticclicos. Pero a estos se podra agregar el cambio flexibles. En la prctica, como se ha visto, lo
empleo de las provisiones para deudas de dudoso recaudo que se ha extendido es la flexibilidad administrada de los
(el sistema espaol) o los requisitos de liquidez con igual tipos de cambio e implcitamente manejos monetarios y
propsito, as como un conjunto ms amplio de medidas cambiarios en que se combina el objetivo de inflacin
ya mencionadas en una seccinanterior, especialmente con el nivel de actividad econmica y el tipo de cambio.
aquellas tendientes a manejar el efecto procclico de Esa flexibilidad administrada y su mezcla variable con el
los precios de los activos. Entre ellas, cabe subrayar la manejo activo de reservas internacionales y macropruden-
necesidad de prevenir los descalces de moneda en las cial, incluidas las regulaciones de los flujos de capital,
estructuras de los balances, que generan riesgos notorios es lo que ha permitido reducir la vulnerabilidad externa
en los pases en desarrollo y son responsables de uno de y aumentar la autonoma monetaria y cambiaria.
los principales efectos procclicos de las fluctuaciones En este sentido, la ganancia principal de Amrica
del tipo de cambio. Latina durante el auge del perodo 2003-2008 fue la
A estos dos tipos de regulaciones anticclicas, reduccin de la deuda externa y, especialmente, de la
orientadas al manejo de los ciclos de capital o a las deuda externa neta de reservas internacionales como
actividades financieras internas, pueden agregarse otras. se aprecia en el grfico4, como resultado tanto de la
Una que estuvo muy en boga desde los aos de auge de disminucin de la deuda como de la acumulacin de
2003-2008 es la mejora en la estructura de los pasivos reservas. El desarrollo de un mercado interno de bonos
del sector pblico. Un tipo de instrumento que no se ha de deuda pblica fue parte importante de este proceso,
utilizado es el tributario: por ejemplo, normas tributarias en la medida en que permiti aminorar la dependen-
que desincentiven el uso de pasivos externos, permitiendo cia tradicional del financiamiento externo del sector
una menor deduccin fiscal de los costos financieros pblico. La fuente de mejora no fueron los menores
vinculados a dichos pasivos, como lo sugirieron hace desequilibrios fiscales como tales, que en realidad
una dcada Stiglitz y Bhattacharya (2000). datan desde hace dos dcadas (vase el grfico3), ni
La literatura emprica reciente se inclina abruma- la tendencia al uso de polticas fiscales anticclicas,
doramente en favor de estas tesis. En ella se muestra, que como hemos visto siguen siendo la excepcin ms
en particular, que la menor vulnerabilidad externa fue que la regla. Tampoco lo fue la moderacin en el ritmo
el elemento decisivo en el buen desempeo relativo de de crecimiento de la demanda agregada, que ms bien
las economas en desarrollo durante la crisis reciente. aument a ritmos elevados. Esto se corrobora en el gr-
Dependiendo de los estudios correspondientes, la menor fico5, donde se observa que la cuenta corriente mejor
vulnerabilidad externa se relaciona con una mezcla de en promedio, pero ms como producto del auge de los
cinco factores interrelacionados: i) menores dficits trminos de intercambio que de la austeridad en el gasto.
en cuenta corriente; ii) tasas de cambio competitivas; De hecho, ajustado por los trminos de intercambio,
iii)alto nivel de reservas internacionales; iv) bajo monto hubo un marcado deterioro de la cuenta corriente, lo
de pasivos externos de corto plazo, y v) regulaciones de que indica que Amrica Latina tendi, en promedio,
los flujos de capital20. Este nfasis en la vulnerabilidad a gastar el auge de los precios de productos bsicos;
externa resalta la validez de la visin segn la cual el esto fue, adems, la regla, de la que solo se escapa un
puado de pases (Ocampo, 2009). En cualquier caso,
los resultados globales relativamente balanceados de
19Vase una revisin de los antecedentes y el debate correspondiente la cuenta corriente, facilitados por el auge de precios
en Griffith-Jones y Ocampo (2010) y de la experiencia espaola en de productos bsicos, ayudaron a mejorar las hojas de
Saurina (2009).
20Vanse, entre muchos otros, Frankel y Saravelos (2010); Frenkel balance externo, que a su vez ampliaron los mrgenes
(2010); Llaudes, Salman y Chivakul (2010); Ostry y otros (2010). de autonoma macroeconmica.

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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 23

GRFICO 4
Amrica Latina: deuda externa como porcentaje del pib, 1998-2010
(En dlares de 2000)

40

35

30

25
Porcentaje

20

15

10

0
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010
Deuda externa Deuda neta de reservas internacionales

Fuente: estimaciones del autor sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).

pib: producto interno bruto.

GRFICO 5
Amrica Latina: balance de la cuenta corriente ajustado
por trminos de intercambio, 1997-2010
(En porcentajes)

2,0

1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Balance de cuenta corriente Balance ajustado por trminos de intercambio

Fuente: estimaciones del autor sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).

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24 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

IV
Crecimiento econmico y cambio estructural

1. Patrones de especializacin y crecimiento tecnolgica es exitosa, los rezagos tendern a decrecer


econmico e incluso los pases en desarrollo podrn convertirse en
fuentes secundarias de tecnologa.
El crecimiento econmico va siempre acompaado de Este nfasis en la transformacin de las estructuras
cambios en las estructuras productivas: en la composicin productivas no es antagnico con alcanzar altas tasas de
del pib y del empleo, y en los patrones de especializacin inversin. Las economas que crecen rpidamente tienen
internacional. Adems, en los pases en desarrollo, los tambin tasas de inversin elevadas, pero esta relacin
rpidos incrementos en la productividad se vinculan es mucho menos sistemtica que la que existe entre
siempre a la transferencia de mano de obra de sectores de crecimiento econmico y transformacin estructural
baja productividad a otros de alta productividad, como lo (Ocampo, Rada y Taylor, 2009, cap.3). Una manera de
seal la teora clsica del desarrollo y lo ha formulado entender la preferencia que aqu se hace es que las tasas
contemporneamente Ros (2000). Sin embargo, en la de inversin son ms efecto que causa de una transfor-
mayor parte de los anlisis tradicionales se hace abstrac- macin estructural dinmica. Por eso, en este ensayo se
cin de esta vinculacin entre crecimiento econmico y pone nfasis en la transformacin estructural ms que
estructura productiva, lo que indica que en ellos se ve a en la inversin. Sin embargo, con esto no se ignora que
dicha estructura simplemente como un subproducto del pueden haber otros determinantes de la formacin de
crecimiento. La esencia de las visiones estructuralis- capital que aqu no se analizan, sobre todo los relacio-
tas, incluidas las que ha encarnado histricamente la nados con los mecanismos de financiamiento.
cepal, es la percepcin de que estos cambios no son un Las razones por las que el crecimiento econmico
mero subproducto, ni tampoco neutros en trminos de y los cambios en las estructuras productivas estn inter-
sus efectos: ellos son el motor mismo del crecimiento relacionados son diversas. La primera explicacin, y
econmico. En este sentido, el desarrollo no es otra cosa la que tiene mayor tradicin en el pensamiento sobre
que la capacidad de una economa de generar nuevas desarrollo econmico, es que distintas ramas productivas
actividades productivas dinmicas (Ocampo, 2005). generan oportunidades muy diferentes de generacin y
Alternativamente, la ausencia de crecimiento est ligada transmisin del progreso tcnico y, por ende, de aumentar
a la interrupcin del proceso de cambio estructural. la productividad de la economa. En la defensa clsica de
En los pases industrializados, el motor de este la industrializacin se argumentaba precisamente que las
proceso es el cambio tecnolgico. Dado que este cambio actividades industriales eran un mejor canal para transferir
es una actividad altamente concentrada a nivel mundial, tecnologa e inducir otras innovaciones. Algunas actividades
genera un patrn centro-periferia, como bien lo sealara primarias, en la agricultura y la minera, tambin pueden
Prebisch. En los pases en desarrollo, el motor del cre- experimentar incrementos acentuados de la productivi-
cimiento es la capacidad para absorber, con un rezago, dad, pero han sido menos efectivas para transmitir esos
dicho cambio tecnolgico y las actividades que van aumentos a otros sectores productivos.
madurando tecnolgicamente y se transfieren en forma Ello conduce a la segunda explicacin, que tiene
gradual a la periferia, o de responder a las demandas que ver con los eslabonamientos productivos de distintos
de productos bsicos que produce la expansin en el sectores. Los ms tradicionales, que fueron el centro
centro. La transferencia de tecnologas y actividades de atencin de Hirschman (1958), se relacionan con la
productivas no es pasiva. Ella involucra un proceso demanda que una nueva actividad genera en otras (enca-
activo de atraccin de las industrias o, con la desinte- denamientos hacia atrs), as como con las posibilidades
gracin de las cadenas de valor, actividades que se van que ofrece para desarrollar otras actividades (encadena-
desplazando desde el centro, pero que desde el punto de mientos hacia delante). Lo que es esencial en este caso
vista de la periferia son nuevas actividades productivas, como en el de transmisin del progreso tcnico es que
as como un proceso igualmente activo de aprendizaje los efectos se localicen en un mismo territorio y no se
tecnolgico que tambin puede generar innovaciones filtren hacia el resto del mundo, como tiende a ocurrir
secundarias (Katz, 1987). Si la reduccin de la brecha en una economa mundial cada vez ms integrada.

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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 25

Un tipo de encadenamientos de ms reciente for- entre el crecimiento econmico y el patrn dominante


mulacin se vincula a lo que Hidalgo y otros (2007) de desarrollo exportador de acuerdo con el contenido
denominan el espacio de productos (product space). tecnolgico, siguiendo en este ltimo caso las catego-
La interpretacin que esos autores hacen de este concep- ras propuestas por Sanjaya Lall. Este ejercicio indica
to es que los factores e insumos que se utilizan en una que los pases especializados en exportaciones con alto
rama productiva son siempre especficos: instalaciones contenido tecnolgico tienden a crecer ms rpidamente,
productivas particulares, trabajadores con cierto tipo de seguidos por aquellos en que predominan exportaciones
capacidades, insumos intermedios especficos, entre de media y baja tecnologa, en tanto que los pases con
otros. Por lo tanto, no pueden ser utilizados en otras estructuras exportadoras basadas en recursos naturales
actividades directamente, sino con menores niveles de tienden a crecer ms lentamente. Esta propensin no
productividad. Sin embargo, pueden ser empleados o es tan notoria durante los perodos de altos precios de
adaptados a actividades que se encuentran ms cercanas productos bsicos, lo que seala que una de las causas
en el espacio de productos. En este sentido, la capa- de la superioridad a largo plazo de crecimientos basados
cidad de innovar y diversificar la actividad productiva tanto en industrias de alta como de baja tecnologa, es que
depender de qu actividades se encuentran ms cer- dependen menos de coyunturas excepcionales de precios
canas. De esta manera, la densidad de actividades y ofrecen, en ese sentido, procesos de desarrollo ms
productivas cercanas (el smil que los autores utilizan estables. Curiosamente, las exportaciones de tecnologa
es el de las partes ms o menos densas de un bosque) media, que estn fuertemente dominadas por productos
genera oportunidades muy diferentes de diversificacin qumicos y siderrgicos estandarizados (commodities
productiva. industriales) no cuentan con esta ventaja.
Estos dos fenmenos, que en un sentido general Vale la pena resaltar que la desintegracin de las
podemos denominar innovacin y complementarie- cadenas de valor puede generar un divorcio entre el
dades, son los elementos esenciales de toda poltica de contenido tecnolgico de los productos exportados y
desarrollo productivo. La interrelacin entre unos y otros las tareas productivas, especialmente en los procesos de
constituye la fuente de las principales externalidades y, maquila. En estos casos, y en industrias exportadoras
por ende, de las fallas de mercado: las fallas de coordina- con altos contenidos importados, las complementarie-
cin y los derrames o difusin de la informacin (de los dades tienden tambin a ser muy limitadas. Por ello,
que forman parte los tecnolgicos). En el primer caso, muchas actividades manufactureras de exportacin
el problema esencial es la interrelacin en las decisio- pueden carecer de las virtudes que se les adscribe en la
nes de inversin de distintos agentes econmicos, por literatura econmica.
lo que en ausencia de coordinacin entre ellos (que el Los problemas que plantea la especializacin en
mercado no garantiza), las inversiones pueden no darse recursos naturales tienen varias dimensiones que conviene
o darse en cantidades subptimas. El segundo caso se destacar y que han sido exploradas en la controver-
relaciona con el hecho de que la nueva informacin sia sobre la maldicin de los recursos naturales21.
es costosa para el agente que la debe adquirir, pero los Este tipo de especializacin plantea dos problemas
beneficios pueden favorecer a otros agentes. De este diferentes, que han sido muy bien identificados por
modo, la inversin en adquirir dicha informacin puede Agosin (2007): los efectos propiamente estructurales
resultar nuevamente subptima. (es decir, productivo-tecnolgicos) de dicho patrn de
La evidencia de una vinculacin entre los patrones especializacin y los problemas de vulnerabilidad ma-
de especializacin y el ritmo de crecimiento es amplia. croeconmica (que denomina efectos portafolio). En
En la literatura reciente, el ensayo de Hausmann, Hwang trminos del anlisis de Hidalgo y otros (2007), el primer
y Rodrik (2007) es quizs el intento ms importante de problema se relaciona con el hecho de que los pases
mostrar que la calidad o contenido tecnolgico de ricos en recursos naturales (incluidos los petroleros) se
las exportaciones es un determinante fundamental del
crecimiento de los pases. Los autores estiman dicho
contenido como el nivel de ingreso incorporado en las 21El trabajo de Sachs y Warner (1995) es el intento ms conocido de
exportaciones (el valor de las exportaciones ponderado corroborar economtricamente los efectos adversos en el crecimiento
por el nivel de ingreso de los pases que tpicamente de un patrn de especializacin basado en recursos naturales. Lederman
exportan los mismos productos). y Maloney (2007) proporcionan una visin contraria. Fuera de los
problemas econmicos que se discuten en el texto, dicha maldicin
Ocampo, Rada y Taylor (2009, cap.4) proporcionan puede estar tambin vinculada a factores de economa poltica, en
un ejercicio ms simple en que se estima la relacin particular los comportamientos rentsticos que genera.

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
26 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

encuentran en partes poco densas del espacio de pro- calidad, procesamiento, mantenimiento o transporte de
ductos y, por ello, sus oportunidades de diversificacin los productos, algunos de los cuales enfrentan adems
productiva son limitadas. El segundo tiene que ver con mercados dinmicos (Akyz, 2003, cap. 1; cepal,
la mayor susceptibilidad a crisis originadas en el sector 2008a, caps.III y V).
externo en pases especializados en recursos naturales, Por ese motivo, y ms all de los problemas espec-
que se relacionan con estructuras exportadoras menos ficos que plantea la especializacin en recursos naturales,
diversificadas y fuertes fluctuaciones de los trminos el problema esencial de Amrica Latina es el escaso
de intercambio, uno de cuyos efectos es la fuerte pro- contenido tecnolgico de sus actividades productivas y
pensin a polticas procclicas y a las agudas crisis que los bajos niveles de investigacin y desarrollo, no solo
generan22. La enfermedad holandesa conecta ambos si se compara con las naciones ms exitosas de Asia
problemas: en este caso, el problema esencial es que oriental, sino tambin con los pases industrializados
los auges de los precios de productos bsicos provocan cuyas exportaciones son intensivas en recursos naturales.
una tendencia a la revaluacin que puede tener efectos En el cuadro2, tomado de Cimoli y Porcile (2011), as
permanentes en la estructura productiva que resultan como en el ensayo ms amplio de cepal (2007) sobre
costosos cuando los precios se reducen nuevamente23. este tema, se corrobora esta apreciacin.
Ms adelante se abordan los problemas que genera el En muchos trabajos se ha sealado, en efecto, que
manejo cambiario. una de las diferencias ms importantes entre las expe-
En oposicin a estas visiones, existe una literatura riencias exitosas de Asia oriental y de Amrica Latina
en que se postula que los encadenamientos hacia delante es que en la primera se hizo un ntido trnsito hacia
y hacia atrs de la produccin primaria pueden utilizarse la capacidad de generar conocimiento, un rea donde
como palanca para la diversificacin productiva. Suecia Amrica Latina muestra todava muchos atrasos (cepal,
y Finlandia son dos de los casos ms exitosos de pro- 2008a, cap.III; Cimoli y Porcile, 2011; Palma, 2009 y
cesos de diversificacin productiva de esta naturaleza 2011). Hausmann (2011) ha mostrado asimismo que el
(Blomstrm y Kokko, 2007), as como Australia y Nueva menor crecimiento de largo plazo de la regin se vincula
Zelandia (cepal, 2006, cap.V). Existen, adems, nichos tanto a la menor calidad de su canasta exportadora como
especficos de productos bsicos que han mostrado di- a su localizacin, en general, en lugares poco densos
namismo en los mercados internacionales y que tienen del espacio de productos. Por el contrario, los pases
altos requisitos tecnolgicos en cuanto a estndares de industrializados se encuentran, en general, en partes
densas de dicho espacio y las economas dinmicas de
Asia oriental se han ido moviendo hacia all.
22Sobre este tema, vase tambin Manzano y Rigobn (2007).
La principal conclusin es que, ms all de la
23Hay muchas formulaciones de este problema, pero una de las ms capacidad diferencial de distintas ramas productivas
acertadas es la de Krugman (1987). de ser un camino para incrementar la productividad,

CUADRO 2
Especializacin, estructura productiva y crecimiento

PR1 PR2 IK IA Porcentaje rn i+d Patentes pib pc

Amrica Latina 0,30 0,23 0,78 0,44 70 0,40 0,5 1,6


Pases desarrollados basados en recursos naturales 0,70 0,72 0,33 1,32 59 1,89 65,4 2,3
Pases emergentes de Asia 0,80 0,99 0,39 2,33 30 1,21 30,5 4,8
Economas maduras 0,88 0,97 0,16 1,80 24 2,43 132,6 2,0

Fuente: Mario Cimoli y Gabriel Porcile, Learning, technological capabilities and structural dynamics, The Oxford Handbook of Latin American
Economics, Jos Antonio Ocampo y Jaime Ros (eds.), Nueva York, Oxford University Press, 2011.
Nota: Economas maduras: Francia, Italia, Reino Unido, Estados Unidos, Japn y Suecia.
Pases desarrollados basados en recursos naturales (rn): con 40% o ms de las exportaciones basadas en dichos recursos.
PR1: participacin de industrias de ingeniera en el valor agregado de la industria (cociente respecto de los Estados Unidos 1982-2002).
PR2: participacin de industrias de ingeniera en el valor agregado de la industria (cociente respecto de los Estados Unidos 2002-2007).
Patentes: patentes acumuladas por milln de habitantes (1996-2007).
pib pc: crecimiento del pib per cpita (1970-2008).
IA: ndice de adaptabilidad (1985-2000).
ik: ndice de Krugman (Estados Unidos).
i+d: inversin en investigacin y desarrollo como porcentaje del pib (1996-2007).

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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 27

la clave del crecimiento dinmico es la sincrona entre El debate sobre la naturaleza de las polticas de
desarrollo exportador, encadenamientos productivos y desarrollo productivo plantea varios interrogantes, que
acumulacin de capacidades tecnolgicas. solo se pueden bosquejar en este artculo. El primer in-
terrogante se refiere a cul debe ser el foco de la poltica.
2. Polticas de desarrollo productivo en economas En este sentido, en la literatura se propende a resaltar
abiertas que el nfasis debe recaer en aquellas actividades inno-
vadoras que generan externalidades (vanse, al respecto,
La relacin entre estructura productiva y crecimiento Ocampo, 2005; Rodrik, 2007a, cap.4; Cimoli, Dosi y
econmico conlleva, como es obvio, implicaciones Stiglitz, 2009). Esta definicin pone nfasis en un tema
profundas de poltica econmica. En la medida en que que resulta esencial, como hemos visto, en un mundo
el desarrollo est estrechamente ligado a los cambios caracterizado por la ruptura de las cadenas de valor. A
en las estructuras productivas, una tarea esencial de la su vez, el concepto de innovacin no debe entenderse
poltica econmica ser garantizar la capacidad de las exclusivamente como innovacin tecnolgica, sino en
economas de lograr una transformacin productiva un sentido ms amplio como nueva actividad. Esto
dinmica, por medio de polticas activas de desarrollo implica que, aparte de lo tecnolgico (nuevos procesos
productivo. Este concepto es preferible al de polticas productivos y nuevos productos), incluye lo comercial
industriales, porque no presume necesariamente, como (por ejemplo, nuevas maneras de comercializar y la
en el pasado, que ellas se vinculan especficamente con conquista de nuevos mercados); nuevas formas de es-
la produccin manufacturera, sino que pueden ponerse tructurar una empresa o una industria y la explotacin de
en marcha en sectores intensivos en recursos naturales nuevas fuentes de materias primas. Este es el concepto
o de servicios. Una de las virtudes de esta formulacin que hemos defendido en un ensayo anterior (Ocampo,
es que ofrece oportunidades de desarrollo a un conjunto 2005), pero es tambin el que utilizan Australia y Nueva
amplio de pases de la regin, muchos de los cuales no Zelandia en su poltica de innovacin (cepal, 2006,
pueden aspirar a la exportacin de productos de alta cap.V). La generacin de externalidades es clave,
tecnologa. puesto que implica que los beneficios de la innovacin
En economas abiertas como las latinoamericanas de no son apropiados exclusivamente por la empresa que la
hoy, dicha tarea est ntimamente ligada a la capacidad realiza, y se pueden dar nuevamente tanto en el terreno
de desarrollar estructuras exportadoras con contenidos tecnolgico como comercial24.
tecnolgicos cada vez mayores. Sin embargo, el mercado A largo plazo, el objetivo esencial de toda poltica de
interno no puede dejarse de lado, ya que sigue cumpliendo desarrollo productivo es, en cualquier caso, la acumula-
un papel muy importante en los procesos de crecimiento. cin de capacidades tecnolgicas. Este objetivo plantea
Para la mayora de los pases de la regin, los procesos un segundo grupo de interrogantes. Algunos de ellos se
de integracin deberan jugar el papel de mercado refieren a la coexistencia de sectores productivos de alta
interno ampliado, pero para ello hay que superar los y baja productividad, y a la manera como se promueve
mltiples obstculos que enfrentan esos procesos, tanto la difusin de tecnologa. Otros tienen que ver con la
de carcter econmico (su marcada susceptibilidad al relacin entre la acumulacin de capacidades productivas
ciclo econmico) como poltico. Tambin hay que prestar y de capacidades tecnolgicas. La adquisicin de las
particular atencin a los eslabonamientos productivos primeras siempre exige aprender a utilizar una tecnolo-
de las actividades exportadoras, que representan lo que ga determinada, en tanto que las segundas involucran
se puede denominar el mercado interno generado un proceso ms activo, que va desde la adaptacin de
por la actividad exportadora. Estos encadenamientos tecnologa y la introduccin de pequeas innovaciones o
son parte de las complementariedades que genera la modificacin del diseo de productos, hasta la capacidad
actividad exportadora. Asimismo, se puede argumentar de generar nueva tecnologa y nuevos productos.
que la competitividad de un sector exportador, que lo En las primeras etapas del desarrollo, e incluso en
hace menos susceptible de relocalizacin, reside preci- ciertas industrias hoy en da, el aprendizaje tecnolgico
samente en las actividades complementarias productoras es un subproducto del desarrollo de un nuevo sector
de insumos o servicios a nivel local, sobre todo los no
comercializables internacionalmente (o solo imperfec-
tamente comercializables). Estas complementariedades 24 Se reconoce a un pas o una regin como fuente confiable de
son, para utilizar la terminologa de la cepal (1990), abastecimiento de un producto y la generacin de canales de comer-
las fuentes de competitividad sistmica. cializacin que benefician a otros productores.

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
28 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

productivo. En tal caso, la tecnologa juega un papel apuesta estratgica sobre la base de las capacidades
importante pero pasivo. As, el centro de atencin de acumuladas por la empresa y, asimismo, la posibilidad
la poltica debe ser la promocin del sector ms que de cometer errores. Por otra parte, el proceso que pone
una estrategia explcita de carcter tecnolgico. De en marcha la poltica consiste en crear las condiciones
alguna manera, esto fue lo que se logr durante la para que se tenga xito y, por ende, ms que elegir ga-
etapa de industrializacin dirigida por el Estado, en la nadores se trata realmente de construirlos. Se reconoce,
que el desarrollo tecnolgico fue un subproducto ms adems, una de las conclusiones bsicas de la moderna
que el resultado de una poltica tecnolgica como tal, teora del comercio internacional: que en presencia de
que en general estuvo ausente en Amrica Latina con economas de escala, entre las que se destaca el proceso
notables excepciones (entre ellas, en la agricultura). La de aprendizaje, las ventajas comparativas son, en gran
sustitucin de dicha estrategia por una de liberalizacin medida, creadas.
comercial promovi, sin duda, incentivos para adoptar Ya sea el enfoque tecnolgico o sectorial, los in-
la mejor tecnologa a fin de poder competir y oblig a centivos pueden ser de carcter horizontal o selectivo.
racionalizar los procesos productivos. Sin embargo, con Hay elementos esenciales de carcter horizontal que
ello se privilegi la importacin de tecnologa por sobre debe contener toda poltica de desarrollo productivo,
los esfuerzos de adaptar y generar tecnologa, incluso especialmente mecanismos para fomentar la innovacin
desmantelando en algunos casos mecanismos tecnolgicos y difusin de tecnologa, mejorar los mecanismos de
que se haban desarrollado en el pasado. En trminos de financiamiento de largo plazo y apoyar a las micro,
su capacidad para inducir crecimiento econmico, estos pequeas y medianas empresas. Sin embargo, hay ar-
procesos demostraron ser menos eficaces en Amrica gumentos poderosos en favor de estrategias selectivas,
Latina que la estrategia precedente. ya que las oportunidades de innovacin no se dan en
Por lo tanto, es crucial la identificacin de cundo o todo el espectro de la estructura productiva. Es ms, en
en qu sectores el foco de atencin debe ser la actividad la preferencia genrica por esquemas horizontales se
productiva o el desarrollo de un sistema de innovacin. ignora que cuando estos involucran recursos fiscales
Al respecto no existe una respuesta nica. En algunos escasos, siempre habr que especificar dnde se asignan
casos la innovacin tecnolgica local es fundamental los recursos y eso implica selectividad de algn tipo.
para la competitividad. Esto ocurre en sectores de alta Por ese motivo, cualesquiera sean los instrumentos
tecnologa que existen en la regin (la industria aero- utilizados, la eleccin debe hacerse en el contexto de
nutica brasilea, por ejemplo), pero tambin puede una estrategia de desarrollo productivo. Ms an, por
representar un papel clave en sectores intensivos en motivos de transparencia es mejor que esta eleccin sea
recursos naturales (el papel de los institutos naciona- explcita y no meramente implcita.
les de investigacin en el desarrollo de los complejos Un tercer tipo de interrogantes se relaciona con
agroalimentarios). En cualquier caso, la adaptacin y las alianzas pblico-privadas, que son inherentes a toda
creacin de conocimiento constituyen siempre industrias poltica de desarrollo productivo. La necesidad de una
incipientes y, por ello, deben ser objeto preferencial alianza se deriva de los problemas de informacin que
de toda poltica de desarrollo productivo. enfrentan los distintos agentes: mejor informacin sobre
Cuando el papel activo lo cumple el desarrollo los procesos productivos y los mercados por parte del
productivo puede no ser evidente cul es la actividad sector empresarial, pero mejor informacin sobre la
innovadora que se debe promover y, debido a esto, la economa en su conjunto, el manejo de las negociaciones
promocin de la innovacin puede identificarse con el internacionales y, sobre todo, capacidad de coordina-
fomento al desarrollo del propio sector. En este contexto, cin de los distintos agentes por parte del Estado. No
decir que toda estrategia selectiva es incorrecta porque obstante, es esencial garantizar que los incentivos que
implica elegir ganadores significa ignorar las caracte- otorga el Estado sirvan efectivamente a un propsito
rsticas que son intrnsecas a las polticas de desarrollo colectivo y no se transformen en meras rentas. El tema
productivo. Lo primero que se ignora es que el proceso crucial es la forma de lograr una estrecha colaboracin
es de aprendizaje, y se refiere a qu es lo que vale la pena para garantizar la relevancia de las polticas, pero evitar
promover y, ms an, a cmo hacerlo. Muchos detalles al mismo tiempo su captura por parte de los agentes
deben aprenderse en el camino e involucrarn errores. privados. Las soluciones son mltiples, como lo ilustran
En este sentido, el tipo de eleccin no es muy diferente las diversas experiencias en este campo en el mundo
al de cualquier empresa privada que quiere expandirse entero (cepal, 2008a, cap.VI; Devlin y Moguillansky,
hacia nuevas lneas productivas, lo que implica una 2010). La interaccin pblico-privada debe visualizarse,

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R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011 29

al igual que la poltica de desarrollo productivo, como Todo esto requiere invertir en el desarrollo de las
un proceso de aprendizaje mutuo. instituciones encargadas de ejecutar estas polticas. Si
El ltimo tipo de interrogantes se relaciona con la algo se puede decir en este mbito, es que la destruccin
temporalidad de los incentivos. La posibilidad de cometer institucional durante el perodo de reformas de mercado
errores implica, en primer trmino, que el sistema tiene fue amplia en Amrica Latina. Por fortuna, se mantuvieron
que incluir claros mecanismos para reconocer cundo algunas instituciones del pasado que se han readecuado al
se cometen y corregirlos. La contraprestacin de todo nuevo contexto y, ms recientemente, se ha iniciado una
incentivo debe ser, asimismo, un requisito de desem- nueva ola de reconstruccin institucional. El caso ms
peo es decir, un mecanismo de control recproco, destacado es, sin duda, el de la estrategia de desarrollo
para utilizar el trmino de Amsden (2001). Adems, la productivo de Brasil.
naturaleza misma de los incentivos entraa que deben
durar solo en la medida en que se cumplen sus requisitos 3. Interaccin entre macroeconoma y desarrollo pro-
bsicos: que sean necesarios para que tenga lugar la ductivo y el papel crtico del tipo de cambio
innovacin y que esta se difunda a otros agentes. Pero
la naturaleza de las imperfecciones de informacin in- Una forma simple de visualizar el vnculo entre desa-
volucra que puede ser artificial definir plazos estrictos rrollo productivo y condiciones macroeconmicas es
en el inicio de un proceso sobre el que no se dispone de por medio de la doble relacin que existe entre creci-
toda la informacin. De hecho, la definicin de plazos miento econmico y aumento de la productividad, que
puede provocar que los incentivos terminen siendo insu- se presenta en el grfico6 (vase Ocampo, 2005). La
ficientes y, por ende, se acaben despilfarrando (es decir, funcin de progreso tcnico, TT, est determinada por las
aumente la probabilidad de crear perdedores en vez condiciones estructurales. La causalidad va en este caso
de ganadores, o de extender plazos que se anunciaron del crecimiento de la produccin al de la productividad:
inicialmente como estrictos a costa de la credibilidad de el primero induce un incremento de la productividad
las autoridades). Una vez ms, lo que se necesita es el mediante la mayor inversin (mejor tecnologa incor-
diseo de un proceso que permita identificar cundo se porada en los equipos), los procesos de aprendizaje y
va por el camino inadecuado, as como cundo se puede la reasignacin de mano de obra de sectores de baja
confiar en que la innovacin se ha consolidado. productividad a los de alta productividad.

GRAFICO 6
Relacin entre el crecimiento del pib y de la productividad

G
Crecimiento de la productividad

T
C
T
T A
B
T

G
G
Crecimiento del

Fuente: elaboracin del autor.

pib: producto interno bruto.

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30 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

Por su parte, la relacin de equilibrio macroeco- anlisis del crecimiento y el de las polticas anticclicas,
nmico, GG, representa alternativamente un equilibrio que se expuso en secciones anteriores.
de demanda agregada o, si existe una brecha externa, La tasa de cambio tiene varias complejidades que
de equilibrio de la balanza de pagos. La relacin es po- conviene resaltar. La primera es que, dado su carcter
sitiva en ambos casos, con una causalidad que va de los macroeconmico, no puede generar los incentivos
aumentos de productividad al crecimiento, pero opera selectivos que se pueden lograr a travs del rgimen
por canales diferentes en uno y otro caso. Si el equilibrio comercial y, por ello, sirve como sustituto parcial, pero
es de demanda, el incremento de productividad induce no completo, de una poltica de desarrollo productivo.
aumentos de inversin, de los ingresos laborales (y del La segunda es que al mismo tiempo es el precio de un
consumo) y mejora el balance externo. En el segundo conjunto de activos financieros y uno de los determi-
caso, los acrecentamientos de productividad elevan las nantes del precio relativo de los bienes y servicios que
exportaciones o reducen las importaciones y por una u se transan en el comercio internacional.
otra va combaten la brecha externa. Esto ltimo produce complejidades bien cono-
El equilibrio se logra en el punto A. Si las condiciones cidas. Por ejemplo, una de las ideas fundamentales
macroeconmicas mejoran, la curva GG se desplaza a la detrs del concepto del sesgo anti-exportador era
derecha y genera un nuevo equilibrio (B) en el que hay que la proteccin conduca a una sobrevaluacin del
simultneamente ms crecimiento y mayores ritmos de tipo de cambio, que afectaba a los incentivos para
aumento de la productividad. El efecto puede operar por exportar. La expectativa ortodoxa era, por lo tanto, que
medio de una poltica macroeconmica expansiva que la disminucin en la proteccin provocara una deva-
resulta sostenible, en especial porque induce mayores luacin real que incentivara el desarrollo exportador.
niveles de inversin y no genera barreras inflacionarias Sin embargo, a partir de las experiencias de los pases
ni desequilibrios insostenibles de la balanza de pagos. del Cono Sur en el decenio de 1970, sabemos que si la
Una poltica exitosa de desarrollo productivo desplaza, apertura va acompaada de un incremento en el ingreso
a su vez, la funcin TT hacia arriba, generando tanto de capitales, como resultado de su coincidencia con una
ms crecimiento econmico como incrementos en la apertura de la cuenta de capitales, no solo no se genera
productividad (punto C en el grfico6). la devaluacin real esperada, sino que incluso puede
Como lo resaltan Ocampo (2005) y Ocampo, Rada producirse el resultado opuesto: una revaluacin real.
y Taylor (2009), esto implica que la relacin entre in- De esta manera, se elimina el canal a travs del cual la
crementos en la productividad y en el crecimiento es de liberalizacin corrige el sesgo anti-exportador y se
doble va, al contrario de la tradicional forma de ver a la puede dar incluso un resultado paradjico: un proceso
productividad como la causa y al crecimiento econmico de crecimiento econmico liderado por la demanda
como el efecto25. En particular, un mal desempeo en interna, no por las exportaciones. Este resultado ha sido
materia de crecimiento tiende a aminorar los ritmos de comn en Amrica Latina (vase, entre muchos otros,
aumentos de la productividad. Las causas pueden ser Vos y otros, 2006, cap.3).
diversas: una crisis de balanza de pagos o un proceso de La evidencia emprica indica que el tipo de cambio
reestructuracin productiva con muchos elementos de real es uno de los determinantes del crecimiento eco-
destruccin. La reduccin de la productividad opera a nmico. De acuerdo con las estimaciones de Rodrik
travs de los canales ya mencionados: menor inversin (2007b) para los pases en desarrollo entre 1950 y 2004,
y aprendizaje, y una reasignacin perversa de mano de una subvaluacin del tipo de cambio del 10% estuvo
obra hacia sectores informales. Un buen desempeo relacionada con un mayor crecimiento de 0,27% por
macroeconmico tiene el efecto contrario. ao. Una de las explicaciones que ofrece el autor va en
Aunque es posible utilizar este esquema conceptual la lnea de las externalidades que generan los sectores
para analizar muchos problemas, la atencin se concen- productores de bienes y servicios comercializables, e
trar aqu en la tasa de cambio real, quizs la variable indica que la subvaluacin del tipo de cambio opera como
macroeconmica ms crtica en economas abiertas. Esta un sustituto parcial de una poltica de desarrollo produc-
variable establece, adems, una conexin bsica entre el tivo. Hausmann, Pritchet y Rodrik (2005) muestran, a su
vez, que uno de los determinantes de las aceleraciones
en los ritmos de crecimiento en los pases en desarrollo
es un tipo de cambio competitivo. Esta evidencia es,
25El problema fundamental surge del supuesto de pleno empleo de adems, consistente con los resultados de Prasad, Rajan
recursos en los modelos de crecimiento tradicionales, en los que el y Subramanian (2008) y la revisin de la literatura por
efecto solo ira de la productividad al crecimiento.

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
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parte de Frenkel y Rapetti (2010), de acuerdo con los Aparte de estos efectos en el desarrollo, el tipo de
cuales los mayores ritmos de crecimiento se relacionan cambio tiene, como lo sealan Frenkel y Taylor (2007),
con un mejor balance en cuenta corriente. repercusiones adicionales en el empleo, que se relacionan
Frenkel y Taylor (2007) denominan este efecto del con su efecto en la elasticidad empleo-producto. Una
tipo de cambio real en el crecimiento como el efecto revaluacin real tiende a disminuir dicha elasticidad por
sobre desarrollo y lo diferencian de otros efectos de dos vas diferentes: primero, porque propende a abaratar
dicha variable: el macroeconmico de corto plazo, que los equipos en economas que importan una proporcin
es ambiguo segn se ha visto, y el efecto en el empleo. apreciable de ellos, lo que genera una sustitucin de mano
Este efecto en el desarrollo est vinculado, en primer tr- de obra por capital; segundo, porque tiende a sesgar la
mino, a las ya mencionadas externalidades que genera el eleccin de insumos en los procesos productivos hacia
desarrollo dinmico de los sectores productores de bienes insumos importados, lo que reduce los encadenamientos
y servicios comercializables, incluida su repercusin en productivos internos.
la diversificacin de la estructura exportadora. En segun- La inestabilidad del tipo de cambio real incrementa,
do lugar, se relaciona con la menor sensibilidad de las adems, el riesgo y, por ende, aminora la inversin en
economas con una cuenta corriente robusta a los giros la produccin de bienes y servicios comercializables
bruscos de la cuenta de capitales, una de las lecciones ms internacionalmente, tanto exportaciones como sustitutos
importantes de las crisis recientes, segn se ha visto. Una de importacin. Este problema se ve acrecentado por
forma de entender estos efectos es que un tipo de cambio la mayor vulnerabilidad a choques de precios interna-
competitivo y estable desplaza hacia arriba tanto la curva cionales que caracteriza a los pases dependientes en
TT en el grfico6 (sustituye parcialmente a una poltica mayor medida de exportaciones de productos bsicos. La
de desarrollo productivo), como la curva GG a la derecha mayor volatilidad del tipo de cambio real en los pases
(mejora el equilibrio macroeconmico). de Amrica del Sur, que se ilustra en el grfico7, se

GRFICO 7
Coeficiente de variacin de la tasa de cambio real, 1990-2010 y 2004-2010
0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00
Argentina
Bolivia (Est. Plur. de)
Brasil
Chile
Colombia

Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol. de)

Costa Rica

Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Repblica Dominicana
Barbados
Dominica
Jamaica
Mxico y Centroamrica
Ecuador

Amrica del Sur

El Salvador

1990-2010 2004-2010

Fuente: estimaciones del autor sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).

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32 R E V I STA c e pa l 104 AGOSTO 2 011

relaciona con la mayor dependencia de dichos productos de los productos de exportacin. En el grfico 7 se
por parte de esta subregin. aprecia, por ejemplo, que el Per ha sido mucho ms
Este hecho resalta que los retos macroeconmicos eficaz en evitar la volatilidad del tipo de cambio que
son sobre todo importantes en economas cuya base expor- otros pases sudamericanos, como reflejo de la mar-
tadora tiene un componente relevante de bienes basados cada intervencin del banco central de ese pas en los
en recursos naturales y exige el desarrollo de mecanismos mercados cambiarios. La otra cara de la moneda es
para hacer menguar la repercusin macroeconmica de que la opcin por tipos de cambio ms flexibles tiene
las fluctuaciones de los precios de dichos bienes. Esto el efecto de aumentar la volatilidad del tipo de cambio
nos remite de nuevo a la importancia de los fondos de real, especialmente en las economas dependientes
estabilizacin en estas economas. de exportaciones basadas en recursos naturales. Esto
En todo caso, conviene destacar que incluso en favorece a regmenes de flexibilidad administrada del
economas con una acentuada lnea de exportaciones tipo de cambio, como parte de polticas anticclicas
basadas en recursos naturales, el tipo de cambio real de mayor alcance que se han analizado en secciones
no est determinado exclusivamente por los precios anteriores.

V
Conclusiones

En este trabajo se argumenta que la clave de una buena debe entenderse en un sentido amplio, no solo como
macroeconoma para el desarrollo es la combinacin de innovacin tecnolgica, sino tambin como creacin
acertadas polticas anticclicas con una estrategia activa de nuevas actividades productivas, nuevas formas de
de diversificacin productiva. La poltica fiscal anticclica comercializacin, conquista de nuevos mercados, o
debe hacerse cargo de los retos que implican los agudos nuevas formas de estructurar una empresa o una indus-
ciclos de financiamiento externo que enfrentan los pases tria. Sin embargo, su prueba de fuego es la capacidad
en desarrollo, pero tambin los vinculados al comercio de acumular capacidades tecnolgicas. El reto es sobre
internacional, especialmente las acentuadas fluctuaciones todo importante en economas que, como el grueso de
de los precios de productos bsicos. La poltica fiscal las latinoamericanas, enfrentan ventajas comparativas
anticclica es un instrumento fundamental para ello, pero estticas ligadas a los recursos naturales. La explotacin
debe ir acompaada de una poltica monetaria y cambiaria de tales ventajas no debe obstaculizar la diversificacin
igualmente anticclica. El problema esencial en este ltimo de la estructura productiva y s debe incorporar conte-
caso es moderar la presin hacia un manejo procclico de nidos tecnolgicos crecientes en las propias actividades
la poltica monetaria y cambiaria que generan los ciclos de vinculadas a los recursos naturales. El manejo apropiado
financiamiento externo en economas que han abierto su del tipo de cambio a lo largo del ciclo econmico es
cuenta de capitales. A la luz de la experiencia del ltimo esencial para garantizar este resultado.
decenio, ello parece posible con regmenes cambiarios La poltica anticclica y la diversificacin pro-
intermedios que emplean el manejo activo de las reservas ductiva son medulares en los aportes de la cepal y, en
internacionales como mecanismo de estabilizacin, en particular, de don Ral Prebisch, en cuyo honor se cre
conjunto con polticas macroprudenciales que incluyen esta ctedra. En especial, se sustentan en dos conceptos
regulaciones a los flujos de capital. fundamentales: el papel clave que tiene el manejo de
La necesidad de una estrategia de desarrollo pro- las vulnerabilidades externas en economas sujetas a un
ductivo se sustenta en la estrecha relacin que existe predominio de la balanza de pagos en su dinmica
entre dinamismo econmico y diversificacin de las macroeconmica, y la estrecha relacin entre crecimiento
estructuras productivas. El centro de esa poltica es econmico y transformacin productiva. Estas dos ideas
el fomento de actividades productivas innovadoras centrales siguen siendo vlidas tanto ayer como hoy y
que generan fuertes encadenamientos productivos y, a demuestran la validez de conceptos que ha defendido
travs de ello, competitividad sistmica. La innovacin la cepal a lo largo de su historia.

Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva Jos Antonio Ocampo
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