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ai 1 7/31/12 10:16 AM
Alexis de Tocqueville
CM
El texto incluye las reflexiones de un Jos Alberto Incera Diguez
grupo de especialistas en la materia, Antonio Snchez Galindo
MY
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal:
Una visin de Estado
El Nuevo Modelo de
SEGURIDAD
PBLICA para Mxico
UNA VISIN ACADMICA
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal:
Una visin de Estado
7
INTRODUCCIN
9
En lo que se refiere a la prevencin, la Secretara ha elaborado el Modelo
Integral de Reinsercin Social que conjunta en la prctica, todos los elementos
que la teora, la tcnica y la ciencia reclaman para llevar a buen fin los prin
cipios de legalidad total a travs de una estrategia integral que incluye insta
laciones adecuadas, personal cientficamente seleccionado, capacitado y profe
sionalizado, individualizacin de tratamiento tcnico y humanista, prelibertad
y seguimiento por medio de instituciones idneas.
El principio de legalidad se compone a partir de la reforma penal integral
realizada en 2008, que incluye desde la Constitucin Federal, hasta los ma
nuales para el tratamiento de los internos en los Centros Penitenciarios, sin
descontar los documentos internacionales de las Naciones Unidas que han sido
signados por Mxico y aprobados por nuestro Senado.
Los elementos clave considerados en estas reformas son: proceso de clasifi
cacin, nivel de custodia, nivel de seguridad, tratamiento de reinsercin social,
seguimiento y evaluacin del tratamiento, capacitacin, educacin, cultura,
promocin y cuidado de la salud, acondicionamiento fsico, atencin a procesa
dos, preliberacin y reincorporacin, as como seguimiento, control y vigilancia
de la poblacin sentenciada y procesada en libertad.
El Modelo Integral busca la plena reinsercin a la sociedad de la persona
que queda en libertad; se lucha por evitar, hasta donde humanamente sea posi
ble, la reincidencia. Este tratamiento es profundamente individualizado, dirigido
a una vivencia cotidiana de valores tales como la autoestima, la honestidad, el
respeto y la responsabilidad.
El programa de tratamiento se enmarca en reforzar conductas, incentivos
para el progreso conductual del interno y para promover su capacidad de asimi
lacin individual. Por medio de un enfoque cognitivoconductual, el programa
documenta su avance.
Crear un nuevo paradigma penitenciario implica una tarea titnica para
armonizar los principios de prevencin y seguridad, en una sociedad que sufre
diariamente los embates de una delincuencia que ha evolucionado hasta consti
tuirse en una amenaza cotidiana para la que el pas no se encontraba preparado
en el pasado, y cuyo ataque y evolucin no haban sido previstos.
Desde la reforma integral de nuestro derecho penal en 2008, la Secretara de
Seguridad Pblica Federal se ha esforzado por profesionalizar y por conformar
este Modelo Integral de Reinsercin Social en aras de una mayor eficacia dentro
de las acciones que se implementan en el pas para contar con un sistema peni
tenciario digno que, hasta ahora, por muchos factores, no se haba podido lograr.
Este libro trata de dar a conocer dichos esfuerzos que ha llevado a cabo la Fe
deracin al conciliar todos los elementos que se requieren, en sus partes jurdica,
tcnica y cientfica, para obtener la superacin de nuestra realidad penitenciaria.
Se har un diagnstico y visin panormica del sistema penitenciario en
Mxico para, posteriormente, adentrarnos en el Sistema Penitenciario Federal.
Se analizarn las medidas tomadas para la actualizacin de la administracin
y operacin penitenciaria, incluyendo el federalismo y la coordinacin inter
gubernamental en lo referente a la construccin y ampliacin de la infraes
10
tructura penitenciaria federal y la transferencia de Centros Penitenciarios, a la
Federacin.
En este sentido, es destacable el establecimiento del Centro Federal Pe
nitenciario nmero 5, Oriente, a partir de un convenio de transferencia del
Gobierno de Veracruz al Federal. Similares convenios se han firmado posterior
mente entre el Gobierno Federal y los de los estados de Chihuahua, Coahuila y
Tabasco. Las metas que las autoridades federales buscan con estas transferen
cias son optimizar el uso de instalaciones penitenciarias del pas y, obviamente,
mostrar a sus contrapartes cmo deben modernizarse los Centros Penitenciarios.
Se ver, por ejemplo, que el hecho de que no haya sobrepoblacin peni
tenciaria en las instalaciones federales y que haya mayor capacidad de control
por los estndares de operacin y por la disposicin de mayor nmero de fun
cionarios de seguridad penitenciaria respecto del nmero de internos, propicia
que los procedimientos penitenciarios y las condiciones de internamiento sean
cualitativamente superiores en el mbito federal.
Este libro dar a conocer los establecimientos federales que integran el
Sistema Penitenciario Mexicano. Documentar la instrumentacin de una pla
taforma tecnolgica de informacin y seguridad cuyo objetivo comprende un
amplio esfuerzo de homologacin de procedimientos de operacin y seguridad
de los centros, as como de los criterios de diagnstico y clasificacin de los
internos para dar forma a un sistema penitenciario integrado.
As podr entenderse mejor el proceso, actualmente en marcha, de transi
cin de una polica reactiva a una basada en la generacin de inteligencia que
haciendo uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (tic) busca
la prevencin y combate del delito, mediante la recopilacin, acceso, explotacin
y anlisis de informacin confiable, veraz y oportuna y cmo este proceso sirve
mejor al Sistema Penal en general y al Sistema Penitenciario Federal en particular.
Esto a travs de un Sistema nico de Informacin Criminal, el cual cre a
su vez un Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria (snip), con la finali
dad de operar sobre bases homogneas de informacin y disponer de insumos
oportunos que permitan generar inteligencia para la prevencin y combate del
delito dentro y fuera de los Centros Penitenciarios y para prever necesidades de
conformidad con el crecimiento previsto.
Se describir cmo en los Centros y Complejos Penitenciarios Federales el
ncleo de la supervisin fsica es el Centro de Control, desde el cual se monito
rean las cmaras de seguridad, y se tiene el comando de todas las puertas exte
riores del permetro de seguridad y de los dems sistemas electrnicos del com
plejo (Modelo Integral de Reinsercin Social). Desde ah se realiza tambin la
configuracin, anlisis, registro, almacenamiento de informacin de todos los
dispositivos electrnicos relacionados con la seguridad fsica.
Se argumentar que el Nuevo Modelo del Sistema Penitenciario Federal
(spf) est soportado por procesos operativos claros y precisos. Algunas de estas
tecnologas ya estn en operacin, mientras que otras se encuentran todava en
fase de desarrollo.
11
Se presentar la interseccin de dos conjuntos de transformaciones del Es
tado mexicano al analizar la evolucin del Sistema Penitenciario y el fortaleci
miento del federalismo.
Una transformacin tan profunda como la que est llevando a cabo la Se
cretara de Seguridad Pblica Federal, no puede realizarse de forma repentina;
es natural que surjan indefiniciones y retrasos durante la transicin. Aun as,
sus cimientos son slidos, y sus resultados sern cada vez ms tangibles.
Esta publicacin pretende dar a conocer el trabajo que se realiza en tan
delicadas tareas de inters nacional.
12
CAPTULO 1
1 Enrique Daz Aranda, Derecho Penal 1. Parte general. (conceptos, principios y fundamentos
del derecho penal mexicano conforme a la teora del delito funcionalista social), p. 42.
15
Guillermo Zepeda Lecuona
16
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
Control judicial sobre la ejecucin de las penas (art. 21, prr. 3o.).
Separacin entre internos procesados y sentenciados, siendo recluidos en sitios dis
tintos (art. 18, prr. 1o.).
Posibilidad de que mexicanos, que cumplan sus sanciones en otros pases, sean
trasladados a Mxico para compurgar su condena con base en los sistemas de rein
sercin social (art. 18, prr. 7o.).
Posibilidad (con las restricciones que establezca la ley) de cumplir la condena en los
Centros Penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegra
cin a la comunidad como forma de reinsercin social (art. 18, prr. 8o.).
La prisin preventiva no podr exceder del tiempo que como mximo de pena fije
la ley al delito que motivare el proceso y en ningn caso ser superior a dos aos,
salvo que su prolongacin se deba al ejercicio del derecho de defensa del imputado
(art. 20, B, Fr. ix, prr. 2o.).
En toda pena de prisin que imponga una sentencia, se computar el tiempo de la
detencin (art. 20, B, fr. ix, prr. 3o.).
Reinsercin social 4
no reinsercin social. En este texto se optar por la segunda denominacin, ya que el art. 18 consti
tucional lo usa expresamente en dos de las tres ocasiones en que se refiere a la readaptacin (prr. 7o.
y 8o.) y al referirse a los objetivos del Sistema Penitenciario en el prr. 2o. del propio art. 18, seala:
la reinsercin del sentenciado a la sociedad, por lo que parece claro que la reinsercin debe planear
se e instrumentarse atendiendo al contexto social y procurar que el proceso de reincorporacin de las
personas que han compurgado sus condenas a la sociedad sea lo ms armnico posible, con respeto
a la dignidad personal del ciudadano liberado y al debido proceso en la ejecucin de las sanciones.
17
Guillermo Zepeda Lecuona
creto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, en Gaceta Parlamentaria, p. 31.
6 Sergio Garca Ramrez, La reforma penal constitucional (20072008): democracia o auto-
ritarismo?, p. 181.
7 El autor se refiere a que antes de la reforma el texto del art. 18 comenzaba: Los gobiernos
de la Federacin y de los estados organizarn el Sistema Penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre
la base del...; y a partir de dicha modificacin se estableci: El Sistema Penitenciario se organizar
sobre la base del...
8 Ibid., p. 184.
9 Idem.
10 Miguel Sarre Iguiz, Debido proceso y ejecucin penal: reforma constitucional de 2008,
dio teraputico de control social [...] para convertirse en un servicio [...] dar
el paso del tratamiento correctivo al tratamiento o trato digno con el derecho
a estancias decorosas, respeto a la integridad personal, servicios educativos,
oportunidades de empleo, acceso a atencin mdica y posibilidad de activida
des culturales y deportivas, entre otros servicios11 [...] un modo de castigar que
tiene como contenido el debido proceso penitenciario12 [...] es la satisfaccin
de estndares constitucionales en el cumplimiento de las sanciones penales.13
La vida social se est criminalizando cada vez ms. A pesar de que se dice que
el derecho penal es la ltima ratio o el ltimo recurso de la sociedad, en Mxico
se suele tratar de resolver problemas sociales con el derecho penal. Si los contri
buyentes incumplen obligaciones, se impulsa la aprobacin de tipos delictivos
fiscales; si los ciudadanos no respetan el reglamento de trnsito, incurren en
complicados delitos derivados del trnsito vehicular; si no se respeta un re
glamento ecolgico, tambin se generan delitos especiales en la materia. De la
misma forma, los problemas y tensiones en los hogares reciben por parte del Es
tado la posibilidad de penalizar la resolucin de sus conflictos (como el delito de
violencia intrafamiliar). Las medidas penales, por la violencia institucional que
implican, pueden generar problemas ms graves de los que pretenden resolver.
Adems de que el espectro penal crece en Mxico de manera desbordada, la
sancin preeminente en la legislacin penal mexicana es la prisin. En Mxico,
aproximadamente 95% de los delitos tiene contemplada pena de prisin. Un in
dicador indirecto15 de esta situacin se puede encontrar en los autos de sujecin a
proceso (autos de procesamiento para delitos que tienen prevista sancin no pri
vativa de libertad). En estados como Guerrero, Tlaxcala y Yucatn, aproximada
mente 98% de los delitos previstos en los cdigos penales tienen contemplada la
11 Ibid., p. 7.
12 Ibid., p. 12.
13 Ibid., p. 24.
14 Ibid., p. 7.
15 Es un indicador indirecto de la escasez de penas alternativas, pues no corresponde al porcen
taje de delitos de sus cdigos penales, ni al de delitos cometidos o denunciados; sino que se trata de
una proporcin de los asuntos que llegan a proceso, por lo que dependen de muchos factores, adems
de los de naturaleza estrictamente legal.
19
Guillermo Zepeda Lecuona
sancin de prisin. Durante 2009, los tres estados juntos apenas registraron siete
autos de sujecin a proceso (respecto de 7837 autos de trmino constitucional
emitidos en esas entidades, esto es 0.09%).16 Aguascalientes es el nico estado
del pas en el que todos los delitos previstos en su legislacin penal tienen pre
vista pena privativa de libertad.
De los 9990 autos de sujecin a proceso emitidos en el pas durante 2009,
61.3% correspondieron al delito de lesiones y 16.8% al de dao en las cosas. Usual
mente, cada ao entre 7.5 y 9% de los autos de trmino constitucional eran de su
jecin a proceso (tabla 1.1). A partir de 2004 se nota un descenso significativo. Muy
posiblemente la principal razn sea el endurecimiento de la legislacin penal, que
implica que cada vez ms delitos contemplen la sancin privativa de libertad.
Porcentaje de los autos de sujecin a proceso respecto del total de autos TABLA 1.1
16 Los estados que presentan mayor proporcin de autos de sujecin a proceso respecto del total
de autos de trmino constitucional son Coahuila (29.5%); Morelos (23.8%); Quertaro (20.4%) y
Zacatecas (17.7%). Cabe mencionar que de todas las entidades, el estado de Morelos ha sido el que ms
aument el porcentaje de autos de sujecin a proceso de 2008 a 2009, aumentando poco ms del 20%.
17 Los delitos ms significativos en los que se refiere a condena no privativa de libertad en la
competencia local: lesiones (51.4%); dao en las cosas (21.4%); y robo (11.7%). (Cf. inegi, 2009,
elaborado con base en informacin de pp. 438 y 477.)
18 Aqu debe sealarse que las sanciones privativas de libertad menores a dos aos (aproxima
damente 40% de las condenas en la competencia local y 28% de las condenas en materia federal),
suelen ser conmutadas por otro tipo de penas, generalmente por multa. Sin embargo, si el delito por el
que se inculpa al procesado es considerado grave por ley, ste podra ser sometido a prisin preventiva.
20
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
966
26 %
2 771 Slo multa
68.9 %
TOTAL 4 019
(3.6 % del total de condenas)
19
A pesar de que la pena de prisin es preeminente en el ordenamiento mexica
no, los cdigos penales federales y locales contemplan, como se ha referido, toda
una gama de sanciones alternativas; sin embargo, slo se registran, de manera
significativa en la prctica: la prisin, la multa y la reparacin del dao. Sancio
nes como tratamiento en libertad, trabajo a favor de la comunidad o semilibertad
son impuestas en muy escasas ocasiones, por no decir que estn en desuso. Entre
las principales razones por las que no se ha desarrollado el potencial de estas
medidas, menos gravosas que la prisin y ms adecuadas para la reinsercin o
para la recomposicin social en delitos menores,20 estn el que no se ha regu
lado su instrumentacin y, principalmente, porque no existe la infraestructura,
los recursos y la organizacin para darles seguimiento. Si un juez impusiera la
sancin de trabajo en servicio de la comunidad, no podra remitirlo a una depen
19 En el mbito federal, las 144 condenas que no consideraron pena de prisin se distribuyeron
de la siguiente forma: 81 establecieron slo multa; 32 slo reparacin del dao; y 31 fincaron la
sancin de reparacin del dao y multa. Los delitos ms significativos que recibieron estas sanciones
fueron: dao en las cosas (22.2% de los casos); actos ilcitos con armas lo que antes se denominaba
delitos contemplados en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos (18.8%); y delitos en materia de
narcticos (22.2%).
20 Actualmente 64% de las condenas penales imponen menos de tres aos de prisin y 38%
son menores de un ao. Es decir, no se trata de delitos violentos o considerados graves No valdra
la pena explorar sanciones alternas y medidas cautelares menos gravosas?
21
Guillermo Zepeda Lecuona
Centros Capacidad
Gobierno Federal 12 17 680
21 Los sistemas penales estatales que han incorporado el nuevo modelo de justicia penal, inclu
yen la justicia restaurativa, la justicia alternativa, as como la figura de la suspensin del proceso a
prueba, en el que se establecen condiciones que implican algn tipo de tratamiento, cursos o terapias.
Para su aplicacin y seguimiento las autoridades se estn apoyando en instituciones de asistencia
privada y organismos pblicos, que comparecen ante el juez, lo mismo que la persona cuyo proce
dimiento est suspendido, a reportar el cumplimiento de las condiciones establecidas. Los resultados
son alentadores. Lo mismo ocurre en los sustitutivos de prisin, en los que las penas sustitutivas,
cuya instrumentacin no equivale, como en la mayora de los casos, a una mera liberacin sin
seguimiento, sino que por los canales institucionales referidos se lleva un cmputo, acompaamiento
y evaluacin de las acciones que forman parte del sustitutivo. Con la instrumentacin de salidas
alternas, como las suspensiones, se ha logrado reducir muy significativamente la prisin preventiva.
La percepcin es que este uso ms racional de la medida genera mejores efectos en la armona social
y la recomposicin de los conflictos sociales de los que se deriv un procedimiento penal.
22 Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
22
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, 2011.
GRFICA 1.2
Trayectoria de la poblacin penitenciaria en Mxico
250 000
250
225 019 230 943
219 754 222 330
210 140 212 841
205 821
200 000 193 889
182 530 206 209.22 205.6
200
198.01 200.37 201.19 197.9
172 888
165 687 188.24
154 765 178.95
171.33
150 000 166.16
157.22 150
50 000
50
0 0
95 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011. 23
Comparativo internacional de la tasa de internos por cada 100 000 habitantes TABLA 1.4
De los 230943 internos del pas, 79.3% (183127 personas) son procesados
o sentenciados por delitos de competencia local; en tanto que el 20.7% restante
(47816), corresponden al mbito de competencia federal. La proporcin de los
internos de competencia federal respecto del total de la poblacin penitenciaria na
cional viene decreciendo en los ltimos dos lustros, pasando de un 27.3% del total
de internos en 2002, a 20.7% en 2011 (llegando a un mnimo de 19.7% en 2010).
Como se ha sealado, a partir de 2004 la tasa de crecimiento de la pobla
cin penitenciaria es menor; y en el caso de los internos federales present en
aos recientes una tendencia decreciente, que podra acentuarse a partir de
2012, cuando concurran al combate del narcomenudeo las autoridades locales.
En Mxico, como se puede apreciar en la grfica 1.4, existe una amplia
dispersin en cuanto a la poblacin penitenciaria por cada 100000 habitantes,
yendo desde 519.5 en Baja California y 463.9 en el Distrito Federal (indicadores
propios de sociedades con un uso intensivo de la sancin de privacin de la
libertad), hasta 70.1 y 66.7 en Zacatecas y Tlaxcala, respectivamente.
Este indicador no considera los doce Centros Penitenciarios Federales, pues
en ellos se rene a procesados y sentenciados de diversos estados y sesgaran
25
Guillermo Zepeda Lecuona
GRFICA 1.3
Poblacin penitenciaria por mbito de competencia
250 000
200 000
150 000
113 118
121 093
125 112
133 370
144 271
154 350
160 923
164 275
169 836
173 338
178 160
183 127
100 000
70 288
50 000
23 286
41 647
44 594
47 776
49 160
49 618
51 471
49 217
48 556
49 918
44 170
47 816
51369
0
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
y Centro de Readaptacin Social (Cereso) en los estados, ahora se modifican conforme al nuevo
modelo constitucional, y conforme se reforma el marco legal respectivo, para incorporar la nocin
de reinsercin.
26
Ba
ja
Ca
0
100
200
300
400
500
600
Di lif
Di
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r it o i
o Fe a 519.5
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
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M l So l 463.9
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Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
Za e Za ato
ca ca 81.4
te te
ca ca
Tl s Tl s
ax
ca
ax
ca
70.1
la la
661 119 66.7
GRFICA 1.5
GRFICA 1.4
Guillermo Zepeda Lecuona
80
60
40
20
17.6
43.3
51.4
56.2
46.3
42.2
41.4
45.3
47.9
50.3
54.4
61.4
63.7
71.5
73.7
77.7
81.9
87.8
89.6
87.5
88.9
92.3
93.7
99.7
45
44
0
95
07
10
11
89
03
91
93
94
98
00
06
82
88
90
96
05
09
01
92
99
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02
72
04
08
19
20
20
20
19
20
19
19
19
19
20
20
19
19
19
19
20
20
20
19
19
19
20
19
20
20
Fuente: 1972 Y 1982, Carranza (1983); 19882000, Secretara de Gobernacin y 20012011, Secretara de Seguridad Pblica Federal.
La informacin de 2011 corresponde al mes de diciembre.
Trayectoria reciente de los indicadores nacionales de prisin preventiva en Mxico GRFICA 1.7
(ambos mbitos de la competencia)
80 100
74.2 % 90.2
88
85
88.7
78.6
58.7 % 60.3 % 80
60 71.1 72.4
60.8 % 75.4
69.2 53.4 % 65.4
63.1
64.8 48.2 % 48.4 %
46.4 % 56.8
63.5 44 % 43% 43.2% 43.2% 43.2% 60
49.2 % 47.9 % 42.3% 42.8%
56.9 54
40 42.8%
50.1 51.8 53.3 42.2% 41.2% 42.6% 42.7%
48.8 49
46.2
40
20
20
0 0
01
04
99
00
03
93
96
06
02
07
11
90
91
92
89
05
88
95
97
82
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20
20
19
20
20
19
19
20
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20
20
19
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
Fuente: 1982, Carranza (1983); 19882000, Secretara de Gobernacin y 20012007, Secretara de Seguridad Pblica; 2011,
Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011, SSP.
25 Elas Carranza Lucero et al., El proceso sin condena en Amrica Latina y el Caribe, p. 39.
29
Guillermo Zepeda Lecuona
Los mismos estudios comparados admiten que existe una amplia gama de
variables que inciden en la proporcin entre internos sentenciados y sin con
dena, como:
[...] la duracin mxima del proceso; que el proceso sea oral o escrito; el monto
mximo de la pena para el que la ley autoriza la excarcelacin; el carcter
de primario o reincidente del imputado; el tipo de excarcelaciones que la ley
autoriza; en el caso de las excarcelaciones con garanta econmica, el monto
de tales garantas, el acceso a una buena defensa legal, y la clase social de los
procesados, que es una variable principal que hay que relacionar con cada una
de las anteriores.26
26 Ibid., p. 50.
30
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
Entre las variables que podran subrayarse en Mxico para explicar el des
censo de la proporcin de internos sin condena, est el que en los ltimos lustros
se vienen tomando otras medidas que ayudan a agilizar los procesos penales; as
como la poltica legislativa de incrementar el monto de las sanciones que predo
minan en el pas. De esta forma, los procesados reciben en forma ms rpida la
sentencia, al mismo tiempo que los sentenciados ganan mayor presencia entre
la poblacin carcelaria al purgar penas mayores.
70
59%
60
53%
50%
50
45% 42%
39% 39%
40 36% 36%
38% 32% 37% 36%
34% 35%
30
32% 31%
29% 29% 29%
28% 28%
20
10
0
97
10
94
93
07
00
11
01
98
08
09
96
03
04
06
05
92
02
95
99
91
90
19
20
19
19
20
20
20
20
19
20
20
19
20
20
20
20
19
20
19
19
19
19
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
Porcentaje de internos federales sin condena en las entidades federativas GRFICA 1.9
100
80
60
40
20
91.41
80.55
73.97
73.68
72.53
69.69
68.88
68.84
67.67
67.48
66.74
64.81
61.15
60.02
59.68
58.20
58.19
54.94
54.72
53.97
53.67
52.75
49.58
47.93
45.55
44.96
44.46
42.30
42.03
34.39
33.46
22.64
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B.
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
(74254). Tambin entre las principales causas que originan esta proporcin se
encuentra la carga de trabajo en los juzgados, as como la mayor duracin del
proceso, que implica la interposicin de recursos, entre ellos el constitucional
del juicio de garantas o amparo.
70
60
50
40
30
20
10
61.47
61.30
56.46
55.22
52.61
50.68
49.87
49.12
49.03
48.82
47.46
47.15
46.99
45.93
45.48
43.46
41.59
40.87
40.62
40.00
39.77
37.77
37.35
35.77
35.67
34.70
34.09
33.78
31.91
31.02
23.78
22.91
0
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ja
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
Por lo que se refiere a las personas en prisin preventiva por cada 100000
habitantes (grfica 1.7), la variable presenta una tendencia creciente, lo que in
dica que en nuestro pas se ha intensificado el uso de la medida cautelar. Si bien
en aos recientes la tendencia ha sido ligeramente decreciente, esto se debe a
que, no obstante que los internos sin condena han aumentado en nmeros ab
solutos, la poblacin ha crecido en mayor medida. As, el indicador baj de 90.2
internos sin condena por cada 100000 habitantes en 2007 a 88.77 en diciembre
de 2011, valor 71% superior al observado tres lustros atrs (51.8 internos sin
condena por cada 100000 habitantes en 1996).
Incluso en las variables analizadas anteriormente: poblacin penitenciaria
(tabla 1.4) y porcentaje de internos sin condena (tabla 1.5), las comparaciones
internacionales ubican a nuestro pas en los lmites del 25 y 30% de las naciones
con los valores ms altos para esas variaciones (lugar 37 de 176 y 44 de 161,
respectivamente), en lo que se refiere a internos sin condena por cada 100000
habitantes, nuestro pas se ubica en un inquietante vigsimo segundo lugar dentro
de un comparativo de esta variedad disponible para 160 pases (tabla 1.6).
33
Guillermo Zepeda Lecuona
En este contexto, alarman los registros de algunos estados del pas que
muestran un valor exorbitado para esta variable. Por ejemplo, Colima, Sonora
y Baja California muestran proporciones per cpita muy elevadas, tanto para la
media nacional como para la internacional (grfica 1.11).
La trayectoria reciente de esta variable muestra que en Mxico se intensi
fic el uso de la prisin preventiva y hasta este punto, es la ms inquietante.
Pueden existir diversas causas para ello: se debe a la creciente incidencia de
lictiva? Es resultado de un cambio en la poltica criminolgica? Las instancias
de procuracin e imparticin de justicia penal han realizado una aplicacin
ms estricta del marco legal en los hechos aparentemente delictuosos? Muy
posiblemente se trata de una combinacin de estos factores.
En Mxico, la privacin de la libertad en general, y la prisin preventiva en
particular, son los principales pilares de la poltica criminolgica. El Cdigo
Penal no deja de modificarse para incrementar las sanciones, y desde la entrada
en vigencia de su nueva redaccin, en 1993, el art. 194 del Cdigo Federal de
Procedimientos Penales (en adelante, cfpp), que contempla el catlogo de delitos
graves, se modific para incrementar el nmero de conductas consideradas gra
ves en dos de cada tres reformas del cfpp.
Condiciones de internamiento
27 Por ejemplo, entrevista con el licenciado Felipe de Jess Ponce Garca, director del Centro
34
Comparativo internacional de poblacin penitenciaria sin condena TABLA 1.6
Internos sin condena por cada 100 000 habitantes en las entidades GRFICA 1.11
federativas, procesados por delitos de competencia local
400
350
300
250
200
150
100
28.63
25.63
25.35
50
18.85
361.69
172.25
144.97
127.31
122.14
104.61
144.8
121.1
93.37
85.72
58.75
58.06
57.07
58.41
54.41
51.56
49.12
47.58
46.73
46.73
46.13
42.78
42.51
40.68
39.28
9.92
58.9
38.3
0
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Ba
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
35
Guillermo Zepeda Lecuona
28 En un nuevo reporte dado a conocer a comienzos de 2010 la Comisin Nacional de los Dere
chos Humanos seala la persistencia de este problema. (Cf. Informe especial de la Comisin Nacional
de los Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en los centros de reclusin de
la Repblica Mexicana, dependientes de gobiernos locales y municipales, p. 6.)
36
Gasto federal paraDiagnstico del Sistema
seguridad ciudadana Penitenciario
y justicia penal Mexicano GRFICA 1.12
7 % Ejecucin de Sanciones
26 % Proceso Penal
Fuente:Fuente:
elaborado con base
Elaborado conenbase
el Presupuesto de Egresos
en el Presupuesto de la Federacin.
de Egresos de la Federacin
para el rubro de readaptacin social en 23 de las 32 entidades federativas (la suma de los recursos desti
nados en estas entidades a la readaptacin social fueron de 8183386926.40 pesos). La cifra de 12081
millones es la extrapolacin del promedio de recursos del rubro de readaptacin como proporcin del
presupuesto total de las 23 entidades (la ms baja 1.47% del presupuesto total destinado a readapta
cin en el Distrito Federal y la ms alta la de Michoacn con 2.08%), que fue de 1.7%, aplicndose esta
proporcin al total de la suma de los 32 presupuestos locales (informacin que s se obtuvo completa:
$ 785693140986.76).
37
Guillermo
Distribucin del gasto pblico Zepeda
de los estados Lecuona
destinado a GRFICA 1.13
seguridad ciudadana, justicia penal y reinsercin social (2010)
Presupuestos entidades: 41 653.7
Procuracin de justicia
Imparticin de justicia penal
8.3 %
29 %
a conocer un clculo sobre el gasto diario por interno en los Centros Penitenciarios estatales: 130
pesos. En el que se consider todos los costos como salarios de los custodios, alimentos, medicinas,
indumentaria, uniformes, energa elctrica, combustibles, trabajos de mantenimiento de los inmue
bles (no de construccin), materiales para la industria penitenciaria, as como para labores educativas,
artsticas, deportivas y culturales. La composicin del clculo fue precisada por el licenciado Luis
Miguel Riva Lpez, secretario particular del director general de Readaptacin Social, licenciado Pedro
Serratos Valle, a travs de una conversacin telefnica en mayo de 2005. En 2009, la misma rea
gener, con la misma metodologa, la actualizacin a 140 pesos.
31 Direccin General de Reeducacin Social de Aguascalientes, comentada en conversacin con
ral de Prevencin y Readaptacin Social del D. F., en el documental de Roberto Hernndez, El tnel,
cide, 2005. Esta cifra puede irse reduciendo, pues si se toma el presupuesto anual de 2005 del Sistema
Penitenciario, ya referido, de $ 1075553116.00, y se divide entre los 30050 reclusos promedio de
los Centros Penitenciarios capitalinos durante 2009, nos dara un gasto diario de 98 pesos con el
deterioro en las condiciones de subsistencia en los penales.
33 Informacin recabada por Fundacin Renace A. B. P. del rea de readaptacin de Nuevo Len,
marzo de 2005. Agradezco particularmente la informacin a Martn Carlos Snchez y Javier Carrasco.
34 Debe formularse una restriccin a este monto: los 140 pesos diarios por interno corresponden
a un clculo para 2009. La actualizacin de la informacin presupuestal a 2010 indica, para las cifras
disponibles que el incremento de los recursos ha sido inferior al crecimiento de la poblacin peni
tenciaria, por lo que el gasto por recluso ha bajado, no por un uso ms eficiente de los recursos, sino
porque la cantidad de recursos disponibles tienen que distribuirse entre ms reclusos con su respecti
vo impacto en el deterioro en las condiciones de subsistencia de las personas privadas de su libertad.
38
Diagnstico
Comparativo internacional del Sistema
de costos Penitenciario
diarios por interno Mexicano TABLA 1.7
cubrir el apoyo anual para 4986 familias dentro del programa para superar la
pobreza Oportunidades, o se podra incorporar a 50889 nios ms al progra
ma de desayunos escolares.36
Aunque siempre deben tomarse con reservas las cifras internacionales com
paradas, en virtud de que los criterios con los que se elaboran los indicadores
no son homogneos resulta interesante hacer referencia a alguna informacin
confrontada sobre el costo diario por interno en diversos sistemas penitenciarios.
Como se puede apreciar en la tabla 1.7, la dispersin de costos diarios por interno
es pronunciada, yendo desde 166 dlares en Inglaterra, hasta 87 centavos de d
lar diarios en Bolivia. En algunos pases, particularmente los de menor gasto, se
podra referir slo a los costos de alimentacin y algunos otros gastos corrientes,
pero quiz no incluye salarios del personal.37 Muy probablemente los pases que
encabezan la lista incorporen gasto en construccin de Centros Penitenciarios y
no slo el gasto corriente.38 En todo caso, el cuadro permite aproximar las asi
35 Si no slo se considera el gasto corriente, sino tambin todo el presupuesto, como se refera
Mexicano, pp. 910), en algunos pases aqu enlistados se refieren a cantidades de alrededor de un
dlar refiriendo que se trata slo de costos de alimentos y en otros casos de alimentos y medicinas:
Colombia, 1.44 (alimentos); Honduras, 0.40 (alimentos y salud); Nicaragua, 0.58 (slo alimentos), y
Per, 0.75 (alimentos). Slo en Venezuela (1.86) se seala que corresponde al costo total. Por ello
quiz Bolivia se refiera slo a alimentos.
38 Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos es muy probable que as sea, pues Lynch men
ciona expresamente que adems del gasto corriente, su estimacin para 1990 tambin incluye la
infraestructura, su depreciacin y costo financiero de su construccin, sealando un costo diario por
39
Guillermo Zepeda Lecuona
Administrativos 6%
31 715
8% 4 % Polica ministerial o judicial
PF e INM 24 474 (4 326 federales)
44 437
19 % Polica estatal
15 % 107 724
Polica del D. F.
83 973
Fuente: elaborado con base en informacin del Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada, del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica a 2011.
recluso de 70.27 dlares (p. 7), costo similar al reportado por Luca Dammert y Javier Daz, El costo
de encarcelar, en Observatorio, nm. 9.
39 Stefan Harrendorf y Paul Smit, Atributes of Criminal Justice Systemsresources, Performan
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en el mbito penitenciario federal (todava en ese reporte
se utiliza la expresin prevencin y readaptacin social), con informacin de junio 2011, laboran 5
404 servidores pblicos, 2038 como personal de custodia y 3366 en reas administrativas.
41 Diciembre de 2011.
40
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
Tasa de personal penitenciario por cada 100 000 habitantes TABLA 1.8
44 El estudio citado, refiere como fuente en ingls: United Nacional Survey of Crime Trends and
tas posibles, en E. Carranza Lucero, coord., Justicia penal y sobrepoblacin penitenciaria: respuestas
posibles. Aqu el autor refiere que el criterio de sobrepoblacin crtica, propuesto en un documento de
1999 del Comit Europeo para los Problemas de la Criminalidad del Consejo de Europa.
46 Ibid., p. 24.
42
Capacidad, poblacin y porcentaje de ocupacin penitenciaria en Mxico GRFICA 1.15
250 000
134 % 123 %
131 %
200 000
128 %
150 000
98 %
50 000
0
00
92
09
90
98
05
03
93
96
04
06
91
02
11
97
08
88
95
07
94
99
01
89
10
20
19
20
19
19
20
20
19
19
20
20
19
20
20
19
20
19
19
20
19
19
20
19
20
Capacidad de reclusorios Poblacin penitenciaria
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
Sobrepoblacin
Sobrepoblacin total 43 191
Centros con sobrepoblacin 176
Centros sobrepoblados que tiene poblacin del fuero comn. 47
Centros sobrepoblados que tiene poblacin del fuero comn y 129
fuero federal
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional: 2011. p. 1.
Capacidad
Competencia local 170 072
Competencia federal 17 680
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional: 2011. p. 1.
200
150
100
50
176.50
174.00
173.20
172.30
160.80
157.30
150.40
150.40
146.20
143.50
141.50
137.00
117.50
114.10
110.00
108.70
106.90
102.40
94.60
94.30
94.30
93.80
92.90
88.80
87.40
82.00
80.70
74.30
74.20
71.30
64.00
50.20
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Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
Mxico se han comenzado a registrar casos como los de los denominados en Bra
sil bajo el apelativo de murcilagos, consistentes en que los internos, para po
der caber dentro de los estrechos dormitorios, se turnan para dormir una o dos
noches suspendidos en el aire atados por una cuerda a los barrotes de la celda.
Este tipo de hacinamiento es contrario a las Reglas Mnimas para el Tratamiento
de los Internos de Naciones Unidas (arts. 9 y 10), por lo que el internamiento su
frido en estas condiciones puede considerarse como una pena cruel, de acuerdo
con los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos.49
Esta incapacidad trae a colacin dos elementos que contribuyen a la crtica
problemtica de los Centros Penitenciarios y mengua mucho la calidad de vida
en los centros de reinsercin mexicanos. La corrupcin y el autogobierno, que
se exacerba en virtud de la sobrepoblacin penitenciaria. Dado que la satura
cin y la poca inversin pblica generan un entorno de escasez, se da lugar a
una disputa por los espacios, los alimentos y los servicios que de acuerdo con la
normatividad internacionalmente adoptada y las normas mnimas establecidas
en la legislacin mexicana, deberan ser suministradas de manera transparente
y gratuita a los internos. Se ha documentado por diversas instancias las redes de
corrupcin que operan en los Centros Penitenciarios, en ocasiones dirigidas por
los mismos servidores pblicos (particularmente, los custodios) y en ocasiones
acciones de extorsin realizadas por los propios grupos dominantes de internos
(autogobierno). En no pocos casos existe una combinacin de ambos mecanis
mos de acoso en contra de los internos.
A los custodios o los grupos de poder se les paga una especie de impuesto
interno al pasar lista por las maanas (pueden ser de dos a cinco pesos), y en
algunos Centros Penitenciarios tambin se cobra en la lista nocturna. Tambin
se cobra por las visitas ordinarias y las ntimas, por permitir la introduccin de
comida por parte de sus familiares, por ser trasladado a celdas con ms espacio
o menos violentas, por proteccin (para no ser golpeados), por evitar los tra
bajos de limpieza en las celdas y reas comunes. Se paga por privilegios como
dormitorios individuales, labores de aseo y lavado de ropa, introduccin de
electrodomsticos, bebidas embriagantes,50 drogas, entre otros.51
Los familiares de los internos, adems del costo material de prescindir del
ingreso del miembro de la familia en prisin, tienen que derivar recursos para
su defensa, trasladarse a los centros de reclusin (en las afueras de las ciudades);
49 Ibid., p. 22.
50 Por ejemplo, el 18 de diciembre de 2005, un operativo en el Reclusorio Preventivo de Gua
dalajara, con la participacin de agentes estatales y federales, decomisaron 3000 litros de alcohol,
sin que se tuviera una explicacin a la forma en que ingresaron al penal. (Cf. [s. fma.] Arruinan
la pachanga a los de Puente Grande, en Mural, 19 de diciembre, 2005, primera plana y seccin
comunidad.)
51 Reportan estas anomalas, cndh, op. cit., particularmente pp. 4 y ss; E. Azaola y M. Berg
man, El Sistema Penitenciario Mexicano, en op.cit., p. 14, citan la evidencia emprica sobre pagos
indebidos captados por la encuesta que realizaron investigadores del Centro de Investigacin y Do
cencia Econmicas, entre 1615 reclusos de tres entidades federativas. Los principales resultados de
esta encuesta pueden consultarse en M. Bergman, coord., Delincuencia, marginalidad y desempeo
Institucional: resultados de la encuesta a poblacin en reclusin en tres entidades de la Republica
Mexicana: Distrito Federal, Morelos y Estado de Mxico.
46
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
asimismo enfrentar al interior de los mismos estos cobros indebidos (pagar por
ingresar, o por enviar un estafeta para localizar a sus familiares); llevar recursos
al interno para que pueda subsistir entre las redes de corrupcin; proporcionar
artculos de higiene personal, alimentos e insumos para la elaboracin de arte
sanas o productos para su posterior venta. Para ingresar todos estos objetos es
necesario pagar.
En la encuesta a internos y cuyos resultados son reportados por Bergman,
se seala que:
35% refirieron que su familia tiene que pagar para mandarlos llamar cuando
los visitan; 29% para que les permitan llevarle alimentos y 33% para poderle
hacer llegar otros objetos. 14% dijeron que han tenido que pagar para poder
recibir visita conyugal y 22% que conocen internos a quienes se concedieron
beneficios de preliberacin mediante pago.52
52 Ibid.,p. 56.
53 Vera Institute of Justice, Measuring Progress toward Safety and Justice: A Global Guide to the
Desing of Performance Indicators across the Justice Sector.
47
Guillermo Zepeda Lecuona
20
15
10
5
16.8
15.2
14.2
13.6
12.4
11.1
10.2
8.7
8.1
7.5
7.5
7.4
7.2
7.1
7.0
6.8
6.6
6.2
5.7
5.6
5.6
5.3
5.2
5.0
4.5
4.0
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3.2
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2.9
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49
Guillermo Zepeda Lecuona
Total de incidencias en los Centros Penitenciarios por cada 1 000 internos GRFICA 1.18
(excepto motines y homicidios)
12
10
2 0.77
0.75
0.55
0.46
0.28
0.25
10.47
7.19
7.07
5.58
5.19
3.71
3.67
3.19
3.04
2.93
2.81
2.72
2.64
2.54
1.99
1.89
1.62
1.21
0.97
5.3
4.6
3.8
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cada 100000 internos para cada entidad federativa. En Sinaloa los internos en
frentan un clima de violencia fatal (183 muertes por cada 100000 internos) tres
veces superior al de las personas en libertad en la misma entidad (el segundo ms
alto del pas, slo despus de Chihuahua, y uno de los ms altos del mundo: 47
homicidios por cada 100000 habitantes en 2009 y 81 en 2010).
En 2009 se registraron 49 suicidios en el Sistema Penitenciario Mexicano,
una tasa 11 veces superior al registrado en la sociedad mexicana en general.
En 2004, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal envi una
recomendacin (la 7/2004):
50
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano
GRFICA 1.19
Homicidios por cada 100 000 internos
200
183.7
180
160
138.7
140
120
100
80 75.4
60 55.8 54.1
45.8 43.6
38 38 37.7
40
25.8
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Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, 2009.
59 Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, Cuarta Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ensi4).
53
GRFICA 1.20
Trayectoria de la poblacin penitenciaria y de la incidencia delictiva
250 2 000
222 225 227 230
219
213
209
1 569 1 780
1 516 1 518 192 1 688 1 653
200 1 501 1 480 1 622
1 381 1 565 1 554 1 500
1 512 1 501 1 504
1 475 184
1 167 173
166
150 155
928 932 143
854 129 1 000
114
100 103
94
87 86 91 86
500
50
0 0
AO
05
93
10
04
08
03
07
11
00
02
97
96
95
99
01
06
09
94
92
98
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19
20
20
20
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20
20
20
20
19
19
19
19
20
20
20
19
19
19
19
Fuente: elaborado con informacin de la Secretara de Seguridad Pblica Federal y el Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
32.2%
27.1%
17.9%
3.6%
1.9%
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Fuente: Estadsticas Judiciales en Materia Penal, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (inegi 2010).
55
Guillermo Zepeda Lecuona
25
20
15
10
1.2
24.8
19.8
18.3
18.2
18.1
17.7
16.7
16.4
13.9
13.4
12.5
12.3
12.2
11.8
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2. Desarrollo institucional:
a) Establecer programas de servicios evaluacin de riesgos y supervisin
que brinden asistencia y seguimiento a procesados liberados.
b) Impulsar la concientizacin en la sociedad sobre el problema social y
humano de la prisin preventiva.
57
CAPTULO 2
cia. Con esto se pretende lograr una Seguridad Pblica de alcance nacional que
conceda al pas los elementos necesarios para un desarrollo armnico dentro de
la paz y la tranquilidad de todos sus habitantes.
Un asunto que, si bien es una facultad concurrente entre los tres rdenes
de gobierno del que resulta sumamente importante llevar en coordinacin, es
el referido a las atribuciones que establecen las fracs. xxiii y xxiv, la cuales re
dundan en el tema principal del presente libro. En ellas se marca la competencia
de la propia Secretara de Seguridad Pblica Federal para ejecutar las penas
impuestas por delitos del orden federal y administrar el Sistema Penitenciario
Federal, as como organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados. Como
se desprende de estas fracciones, la contemplacin que se lleva a cabo del sub
sistema ejecutivo penal es integral y abona mucho a favor de la eficaz obser
vancia de lo dispuesto por el art. 18 constitucional, pero a mayor abundamiento,
cabe decir, supera la deficiencia que anteriormente presentaba el fuero federal,
que careca de instalaciones suficientes y apropiadas para la ejecucin de las
condenas impuestas por el dominio judicial de la Federacin a los delincuentes que
infraccionaban el derecho penal dentro de este poder.
Se dice esto porque, durante mucho tiempo, el nico Centro Penitenciario
con el cual contaba la Federacin para la ejecucin de las penas era Islas Maras.
En la actualidad, y esto se ver con mayor detalle ms adelante, el Complejo
Penitenciario Federal Islas Maras cuenta con Centros de distintos niveles de
seguridad, incluido el de sper mxima, lo que ayuda a desahogar los Centros
estatales y favorece tanto el trato como el tratamiento que requieren los inter
nos federales.
Finalmente, pero no por ello menos importantes, son las funciones de
la Secretara de Seguridad Pblica Federal de trabajar en coordinacin con la
Secretara de la Defensa Nacional para el otorgamiento de las licencias de uso
de armas, enmarcadas en la fracc. xviii. Con ello, se busca tener una certeza
para que la seguridad sea controlada adecuadamente, ya que el uso de armas
sin control, como ocurre en Estados Unidos en aras de una libertad de defen
sa particular mal entendida, da pauta para situaciones comprometedoras que
no slo favorecen a sus delincuentes sino tambin a los radicados en nuestro
pas.
Vinculado al otorgamiento de licencias del uso de armas de fuego se en
cuentra en la fracc. xix la facultad de la concesin de autorizaciones a empresas
privadas para prestar servicios de seguridad, bajo la supervisin de la Secretara
de Seguridad Pblica Federal. Extender permisos a estas empresas privadas es un
apoyo y complemento para la seguridad. Adems de contar con un registro de las
empresas, se requiere tambin tener identificados a aquellos elementos que esta
rn haciendo uso de portacin de un arma de fuego.
69
Antonio Snchez Galindo
Ahora bien, como parte del estudio del principio de legalidad que corresponde
a la ejecucin de las penas impuestas por la comisin de delitos federales y la
consiguiente estructura penitenciaria, tambin federal, que mucho ha evolucio
nado en nuestro mbito en pocas recientes y que de forma inexplicable haba
sido olvidada, corresponde analizar al Reglamento Interior de la Secretara de
Seguridad Pblica Federal, cuya competencia en este ramo de la prevencin
terciaria o general le atae directamente.
El Reglamento es, en verdad, una extensin y ampliacin, como debe serlo,
de lo dispuesto por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Es, de
esta manera, incluso, cuando se expresa en el texto de su primer artculo que la
Secretara de Seguridad Pblica Federal tiene por objeto preservar las libertades,
el orden y la paz pblicos, salvaguardar la integridad y derechos de las personas,
auxiliar a la Procuradura General de la Repblica en materia de persecucin
de delitos y a los Poderes de la Unin en los trminos de las disposiciones apli
cables, investigar para prevenir los delitos federales, desarrollar la poltica de
seguridad pblica del Poder Ejecutivo Federal y proponer su poltica criminol
gica, administrar el Sistema Penitenciario Federal y el relativo al tratamiento de
menores infractores, en los trminos de la Ley mencionada.
En su art. 3, fracc. ii hace referencia que para el estudio, planeacin y des
pacho de los asuntos de su competencia la Secretara de Seguridad Pblica Fe
deral contar con las unidades administrativas y rganos administrativos des
concentrados siguientes: Subsecretara del Sistema Penitenciario Federal, a la
cual se adscriben la Direccin General de Desarrollo Penitenciario y los rganos
administrativos desconcentrados, Prevencin y Readaptacin Social y Consejo
de Menores. Aqu es necesario dejar asentado que se advierte un error cronol
gico, porque el concepto de readaptacin social ya fue eliminado de la Consti
tucin Federal y los menores infractores ya no existen, tampoco en la nomen
clatura correspondiente, ya que se les ha denominado Adolescentes en Conflicto
con la Ley.
La parte medular de este cuerpo de preceptos, para todo el penitenciaris
mo federal, es la que se asienta en el art. 12. De ah deviene y se fundamenta,
el principio de legalidad esencial, a ms de la Ley de Normas Mnimas sobre
Readaptacin Social de Sentenciados, sobre el que se deben desenvolver todas
las acciones del organismo federal de ejecucin de sentencias.
Las fraccs. i y iii del numeral arriba citado sealan una Conferencia Na
cional del Sistema Penitenciario, la cual impulsa la difusin de principios ema
nados de la lucha sostenida para homologar el propio sistema en todas las
entidades federativas de nuestro pas. Si ha sido un esfuerzo sostenido, desa
fortunadamente no logrado, el que Mxico tenga un Cdigo Penal nico, para
evitar confusiones e incongruencias a nivel estatal y federal, es en ese mismo
sentido que la poltica penitenciaria emanada del Reglamento de la Secretara
de Seguridad Pblica Federal desea, tambin, la unidad de criterios para evitar
70
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
comisin de delitos, corrupcin). Este rengln, marcado por la fracc. viii del
artculo en comento, ha sido cuidado perfectamente por las autoridades peni
tenciarias federales, lo que garantiza grandemente la eficacia en la ejecucin de
las condenas y el aseguramiento de los procesados.
Una parte difcil, que se da con las personas que incurren en la delincuencia
organizada, carentes de piedad, de sentimientos humanos y de conciencia para
comprender el sufrimiento que infligen a la sociedad, es la armonizacin de la
seguridad con los derechos humanos. Sin embargo, esto est perfectamente pre
visto en la fracc. ix del multicitado artculo, que cabe decir, reza textualmente:
Vigilar que en la aplicacin de los procesos de operacin penitenciaria se res
peten los derechos humanos. Es una aspiracin forzada siempre por la realidad.
Se menciona esto porque en el terreno de los hechos, nunca falta un impulso
objetable por parte de las operaciones sobre todo cuando se ven en situaciones
extremas. No obstante, se est consciente de que cuando esto suceda, habr que
corregir e insistir en la cultura del garantismo tan alejado todava de los patro
nes culturales ancestrales de punicin y de reaccin violenta.
Todo penitenciarista se sobresalta cuando tiene que efectuar traslados de
internos al exterior, sea para la realizacin de audiencias judiciales, sea para el
cambio de lugar de compurgamiento de la pena. Las medidas que se tomen para
la guarda y custodia del interno a fin de evitar su fuga o el intento de liberacin
externo, sobre todo ahora que el crimen organizado cuenta con tantos elemen
tos para enfrentarse a la autoridad, salvaguardando la exigencia de los derechos
humanos, no se torna fcil; empero, si la imparticin o la ejecucin de la justicia
lo exigen, se tiene que llevar a cabo. La fracc. x seala la forma en que esto debe
hacerse, independientemente de las tcnicas de traslado aconsejadas, solicitan
do al rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social
perteneciente a la Secretara de Seguridad Pblica Federal, la autorizacin para
llevar en cambio la muda del lugar.
Un adelanto dentro del terreno del Derecho Penitenciario se ha establecido
con la aplicacin de las medidas de seguridad, los sustitutivos de prisin o me
didas de seguridad no privativas de libertad, as como las medidas sustitutivas de
la prisin que le dan a la justicia una orientacin menos retributiva. La fracc. xi
del numeral multicitado le exige a la autoridad ejecutora una vigilancia sobre su
adecuado cumplimiento, cuyo fin anacrnicamente todava hace referencia a la
readaptacin social y no a la reinsercin social como ahora se ordena constitu
cionalmente.
Como se dijo lneas arriba la supervisin es materia de xito si se lleva a
cabo idneamente. La supervisin que plantea la fracc. xii se debe ejercer sobre
los rganos desconcentrados, cae dentro de este apotegma.
Llevar a cabo estudios cientficos en busca de los factores, causas, motivos por
los que se engendra la delincuencia ha sido siempre una inquietud y un inters de
quienes se han dedicado a la ejecucin penal. Los estudios prospectivos y las in
vestigaciones cientficas establecidos en la fracc. xiii son veneros que es preciso
explotar para proponer nuevos sistemas y polticas criminolgicopenitenciarios
para dar nuevas soluciones que incidan en un control social ms eficaz y humano.
72
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
77
Antonio Snchez Galindo
En cap. vi, Normas instrumentales, art. 17, y dentro de las reformas rea
lizadas en el 2009, tambin se inscribe la actualizacin del mismo para darle la
competencia obligada a la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
La Ley que establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de
Sentenciados cumple su funcin ampliamente, desde el punto de vista de la le
galidad y certeza jurdicas que se le deben conceder a la ejecucin de las penas
y la prisin preventiva. No obstante, y de manera desafortunada, dadas las cir
cunstancias del pas que provoca el crimen evolutivo y la delincuencia organi
zada, su aplicacin ha sido coartada, es decir, no se ha llevado a cabo tal y como
su espritu se encuentra inscrito dentro de sus preceptos.
Las reformas realizadas en 2009 son insuficientes porque an conservan
muchos de los conceptos que ahora son obsoletos en relacin con las reformas
constitucionales y de otros cuerpos de leyes, tales como La Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal y el Reglamento Interior de la Secretara de Se
guridad Pblica Federal. As, se continan usando las acepciones de readapta
cin social aunque ahora el fin de la pena es la reinsercin social; los tratamien
tos psiquitrico y psicolgico se ven con desconfianza por muchos tratadistas, y
lo mismo sucede con la peligrosidad y el perfil criminolgico.
Por ltimo, y dentro de este anlisis a la Ley que establece las Normas M
nimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados sera necesario poder aplicar
plenamente estas normas, antes de que se lleve a cabo otra iniciativa, ya que
surge la preocupacin de que, si siendo mnimas, no se han podido implementar
en su totalidad, lo mismo suceder con otra ley nueva que establezca adelantos
doctrinales y de accin, pero que por motivos diversos econmicos, sociales
o polticos, del presente o del futuro no pueda ser aplicada en su integridad.
Desde luego, es necesario destacar que en abril de 2011, el Ejecutivo Federal
present ante la Cmara de Diputados una iniciativa que corresponde a la Ley
Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecucin de Sanciones por la que se
desean superar las lagunas y situaciones que han rebasado los principios de
legalidad dentro de la ejecucin de penas y medidas de seguridad.
cin que existe en las prisiones del continente y con las reformas que la Secre
tara de Seguridad Pblica Federal ha realizado, el archipilago constituye un
verdadero remanso en comparacin con la situacin que guardan los internos
en las dems instituciones penales de la Repblica.
Islas Maras ya no es una prisin temible a la antigua usanza de las colonias
penales del pasado, sino un Complejo Penitenciario al que se aspir alguna vez.
Queda manifiesto en el nuevo escrito del Estatuto que la voluntad poltica desea
dar eficiencia, con la renovacin de Islas Maras, al Sistema Penitenciario Fede
ral tan agobiado por factores mltiples que no son fciles de superar.
El Complejo ser regido por la legislacin federal que ahora, directamente
dentro de la materia, se ha innovado, luchando por constituirse en un paradig
ma que pueda ser imitado por las entidades federativas y el Distrito Federal, una
vez que todo el principio de legalidad se concluya a plenitud.
Se conserva dentro del cuerpo de preceptos el concepto, para muchos plau
sible, de otorgar a los internos un tratamiento desde el enfoque de la reinser
cin social, lo que da pauta para tener la esperanza de que la prisin deje de ser
una universidad del delito como la han catalogado muchos en el pasado.
Siempre se luch para que el trabajo que realizaran los colonos, ahora de
nominados internos, fuera vlido, de rango industrial, para los efectos de liberar
la carga que el sostenimiento del penal implica para el erario. Parece ser que
esto, segn lo apuntan las reformas del Estatuto, se encuentra a punto de lo
grarse de conformidad con lo que establece el ltimo prrafo del art. 8, as como
en el art. 9, cuando se marca que se podr autorizar el ingreso, y en su caso,
la permanencia temporal en el Complejo Penitenciario, de empresas prestadoras
de servicios, cuyas actividades se relacionen con los trminos de reinsercin,
capacitacin para el trabajo, educacin, salud, deporte, desarrollo productivo e
industria penitenciaria.
La concesin de estancia y visita de familiares que dio un toque de hu
manitarismo y de colaboracin para la readaptacin social del pasado, ahora
contina en pie. Con esto, el Complejo Penitenciario adquiere un perfil humano
sin descuidar la seguridad a que debe estar sujeto.
Ha pasado mucha agua debajo del puente desde que el Tribunal Superior
de Justicia del Distrito y Territorios Federales designaba a la autoridad judicial de
las Islas Maras y el islote San Juanico, ahora la designacin del rgano juris
diccional la efecta el Consejo de la Judicatura Federal (art. 11). En una sociedad
carcelaria, como lo es el Complejo Penitenciario, ocurren delitos y faltas que
tienen que ser punidos y sancionadas, respectivamente. As, el Instituto Federal
de la Defensora Pblica se ocupa de asignar al defensor pblico federal y asesor
jurdico que brindar los servicios respectivos en el Complejo y la Procuradura
General de la Repblica establecer la Agencia del Ministerio Pblico de la
Federacin y fijar su competencia para conocer de los asuntos que se susciten
en el Complejo.
La seguridad interna, que mucho tiempo qued bajo las rdenes del Ejrcito
y la Armada, ahora queda en manos de la propia Secretara de Seguridad Pblica
Federal, cuya seleccin, capacitacin y actualizacin se han tornado minuciosas.
79
Antonio Snchez Galindo
Manuales
Muchas veces se han escrito manuales para los Centros Penitenciarios, sin em
bargo, en esta ocasin hay que celebrar lo implementado y ms por lo extenso
y detallado en este aspecto por la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
Este cuidado se debe a los conocimientos y experiencias de las actuales au
toridades de dicha Secretara, porque la materia con que se trabaja, de difcil
maleabilidad y control, as lo exige, pero slo el que la conoce la sabe tratar.
Es verdaderamente encomiable que quienes se han dedicado, durante los
ltimos aos, a luchar por la consolidacin de un sistema integral de seguridad
penitenciaria, sin prisas ni pausas, porque aqu el tiempo siempre apremia, ha
yan logrado un elenco de manuales que estructuran los detalles ms pequeos
de las acciones encaminadas a los estmulos y correcciones de los internos, de
las formas en que se deben atender a las visitas y visitantes, al total problema
de la seguridad de cada uno de los Centros Penitenciarios Federales y al trata
miento que se debe aplicar a los internos.
82
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
Aspectos generales
metas esenciales dentro del tratamiento penitenciario que se debe aplicar a los
delincuentes federales.
En el aspecto anterior, la modificacin de todo el sentido de la pena proyect
una nueva concepcin que ha servido de base para que el Sistema Penitenciario
Federal, antes profundamente descuidado, salvo excepciones, porque la atencin
y tratamiento de los internos federales se dejaba en su totalidad en las manos de
las autoridades estatales y del Distrito Federal, se desarrolle ahora con todo vigor.
El hecho de que se establezcan como fin de la pena la reinsercin social y
el evitar la reincidencia, surge una nueva concepcin que promete alcanzar la
eficacia de propsitos que con anterioridad, en las ltimas tres dcadas, no se
haba logrado, por factores mltiples entre los que destacan la sobrepoblacin
y la corrupcin.
Estas rmoras afianzadas al buque del penitenciarismo mexicano han sido
extirpadas: el modelo implementado a partir de las reformas da la esperanza de
conseguir la autntica reinsercin social y evitar la reincidencia. El paradigma
encuentra su fundamento no slo en el trabajo, la capacitacin para el mismo y
la educacin, sino adems, en propiciar y cuidar la salud y el deporte.
Al partir de un principio de legalidad slido, la operatividad se facilita. Esta
es la razn por la cual la Secretara de Seguridad Pblica Federal decidi imple
mentar un paradigma novedoso: el Modelo Integral de Reinsercin. Con l se
pretenden alcanzar los elementos bsicos con los cuales la teora y la prctica
penitenciarias a nivel mundial, desde el punto de vista tcnico y cientfico, han
obtenido los mejores xitos en tan delicada materia. Este paradigmtico modelo
atiende a la integracin de un sistema holstico, es decir, totalizador.
Al eliminar los vicios del pasado y atender las prescripciones cientficas ac
tuales, se entra en un camino promisorio que muchos penitenciaristas aoraron
en el pasado. No obstante los grandes avances que se han dado para integrar el
modelo seleccionado, an faltan tareas que cumplir, pero la decisin es rotunda:
llevarlo a su culminacin en el tiempo ms breve y dejarlo institucionalizado.
Se pretende abatir el fenmeno del delito y de la criminalidad a su mnima
expresin. La lucha para realizar la prevencin en sus distintas etapas es prop
sito cotidiano dentro de una metodologa y logstica que permite vislumbrar el
xito que permitir el desarrollo del pas dentro de un mbito de tranquilidad y
seguridad que se haban perdido.
Siempre se haba pugnado por que el punto de partida del tratamiento penitencia
rio, arranque de su operatividad, fuera la individualizacin de tratamiento acom
paada de los dems elementos de ejecucin de penas y de medidas de seguridad.
El principio de legalidad, el personal penitenciario, las instalaciones, el
presupuesto, el tratamiento interdisciplinario, el sistema, la ayuda al liberado
y el auxilio a la vctima. Estos aspectos contemplados en alguna ocasin slo
cuajaron en forma aislada y pasajera, ahora son directrices que se desea cumplir
a integridad, amplitud y extensin.
La individualizacin de tratamiento empieza a florecer con la atencin que
se le da al interno federal, desde el momento en que pisa la institucin de trata
miento de reinsercin. Esto se cubrir, en breve por medio del Centro Nacional
de Recepcin, Observacin y Clasificacin, en el cual se controlar al interno
humana, pero tcnica y cientficamente desde el primer paso que da al pe
netrar en el recinto de clausura, que es un paso nico: ah se le atender para
establecer sus relaciones, desde este momento, con el exterior y comenzar los
trmites para que puedan tener acceso su defensa, su familia y las visitas que se
autoricen de conformidad con la normatividad de los establecimientos.
Se proceder, de igual forma, a su registro administrativo que comprende la
identificacin, la toma de huellas dactilares, la manufactura de su expediente ni
co. Todo esto apoyado, ahora, por la constelacin informtica que provee nuestra
era para garantizar al detalle toda informacin. De ah se pasa a los estudios
biopsicosociales para obtener su perfil personal que ayudar a la clasificacin,
punto de partida de la individualizacin que caracterizar toda la trayectoria del
tratamiento institucional de reinsercin social.
El tratamiento institucional de reinsercin comprende lo establecido en el
art. 120 de la Ley General del Sistema de Seguridad Pblica, para crear la base
de datos de cada interno a nivel nacional. Esto abarca, adems, un sentido prag
mtico indispensable: el cumplimiento de lo dispuesto por el art. 18 de la Cons
titucin que se traduce en estudio del interno, en primer trmino, para los efectos
de captar sus capacidades, aptitudes y alcances fsicos con los cuales desarrolle
87
Antonio Snchez Galindo
seguridad en las prisiones del Distrito Federal para el fuero comn y de institu
ciones penales de mxima seguridad para el fuero federal (19821984).
El proyecto de mxima seguridad, en su arranque, se prolong hasta la
administracin del presidente Carlos Salinas de Gortari, ya que entre 1988 y
1990 se termin el primer penal de mxima seguridad, marcado con el nme
ro 1, en el municipio de Almoloya de Jurez, actualmente Altiplano, en el
Estado de Mxico. En 1993 se erigi tambin el segundo establecimiento penal
federal de mxima seguridad en Puente Grande, Jalisco, y en 1996 el tercero,
en Matamoros, en el estado de Tamaulipas.
El despegue de estos penales, junto con el de la entonces llamada Colonia
Penal Islas Maras, formaron un conglomerado que empez a aliviar un poco
la necesidad de atender, en forma especial, la criminalidad impactante que se
vena incrementando en forma explosiva, con el crimen organizado y evolutivo.
Los reclamos de la sociedad eran cada vez ms intensos y desesperados.
Lo anterior que implic la decisin gubernamental de desarrollar un com
plejo federal de ejecucin de penas privativas y restrictivas de la libertad y de
medidas de seguridad desde un enfoque nuevo ha venido a culminar por me
dio de cuatro vas fundamentales: operar los cambios necesarios para la reinser
cin social del interno sentenciado; acompaar al interno en el proceso y la
ejecucin penal y encauzar su aceptacin social tomando como bases funda
mentales las relaciones con el exterior, la familia y la comunidad; dar efectivi
dad al trabajo y a la capacitacin para el mismo como medios de reinsercin a
la vida productiva del exterior, junto con el deporte, la educacin y el cuidado
de su salud; y mediante la creacin de un Sistema Penitenciario inserto dentro de
los elementos que marca el art. 18 constitucional.
El trabajo y la capacitacin para el mismo, sealados desde antao como la
base de lo que fue en un principio la rehabilitacin, despus la readaptacin y
ahora la reinsercin social, vuelve a cobrar importancia angular para la dignifi
cacin del interno, dentro de una poltica nacional de trabajo penitenciario en la
cual la persona recluida desarrolle labores productivas, dentro y fuera del Centro
Penitenciario, con las cuales obtenga emolumentos para el pago de la reparacin
del dao, el mantenimiento de su familia, un ahorro para gastos dentro del pro
pio centro y otro para el momento en que recupere su libertad.
A fin de lograr lo anterior, se han abierto espacios para la produccin
industrial dentro de los propios Centros Penitenciarios; en otras pocas se pu
sieron en marcha empresas que comercializaban los productos emanados de los
centros de readaptacin social. En este momento se busca la puesta en mar
cha de un Consejo Empresarial de Reinsercin Social que regule y administre
el trabajo en reclusin (Ceres). El organismo tendr como tarea establecer las
reglas del empleo penitenciario, generar procesos, tanto con la familia como
con la comunidad que coadyuven a la reinsercin, establecer tabuladores trans
parentes para la compensacin por el trabajo realizado, capacitar y certificar a
los internos, mejorar la calidad de vida de los mismos y sus familias, promover
alianzas con el sector social para procurar el bienestar de estas ltimas, propiciar
que la familia sea un factor de bienestar para el interno, fortalecer los recursos
90
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
92
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
93
Centro Penitenciario Federal nm. 2, Occidente (Guadalajara).
especializado. Con este nuevo enfoque, el marco jurdico con el que cuenta esta
institucin de salud es insuficiente y se estructura un nuevo reglamento para pre
ceptuar las actividades mdicas, tcnicas, de seguridad y administrativas del Centro,
y se lucha para que los manuales de organizacin y de procedimientos que se han
propuesto entren en vigencia.
En el mbito del personal se mantiene un equipo congruente con las necesida
des y la poblacin de enfermos. As, se cuenta con 20 ejecutivos, 237 empleados de
administracin, 127 miembros de seguridad y 213 tcnicos. De estos ltimos existen
3 psiquiatras, 43 enfermeros, 26 terapeutas, 17 trabajadores sociales y 16 psiclogos.
Actualmente, existe un custodio por mdulo atendiendo a una poblacin de
entre 29 y 67 pacientes, y se espera constituir una figura llamada asistente tera
putico, quien se encargar de vigilar, apoyar y dar rehabilitacin a los internos
que lo requieran.
Los tratamientos que se otorgan a los internopacientes son de ndole preventi
va, curativa y de mantenimiento. Hay farmacolgicos, quirrgicos y de tipo rehabili
tatorio. Los tratamientos psicoteraputicos estn en relacin con las capacidades cog
nitivas de los internos, por lo que las corrientes ms utilizadas son conductuales,
cognitivoconductuales, humanistas y de sexualidad.
A la fecha se cuenta con 129 internopacientes que padecen enfermedades
crnicodegenerativas y 286 en rgimen ambulatorio. El promedio de estancia es
de 60% un ao, 28.7% dos aos, 6% tres aos, 3% cuatro aos, 2% cinco aos y
0.3% ms de 6 aos. En los internopacientes con enfermedad mental, su tiempo
de estancia es de 23 aos, en virtud del proceso rehabilitatorio. En el resto de los
internopacientes es variado, segn patologa que cada uno presente, ya que pueden
ser desde una semana hasta meses para poder controlar o curar su padecimiento.
En cuanto al manejo y por la medida impuesta por un juez hay un interno con
permanencia de 96 meses, el cual presenta esquizofrenia paranoide en curso con
tinuo. El nmero de pacientes que se encuentran bajo control es de aproximada
mente 60%.
Se aspira a que, en breve, el Ceferepsi sea una institucin moderna, eficaz, que
contribuya a la seguridad pblica nacional por medio de la implementacin de un
programa rector de medicina penitenciaria, que proporcione servicios de atencin
mdica oportuna y de calidad a la poblacin interna en el Sistema Penitenciario
Federal, as como continuar brindando tratamiento mdico especializado a la pobla
cin interna con padecimientos que ameriten los servicios de salud, en estricto ape
go y respeto a sus derechos humanos, con la finalidad de promover la conservacin
y mantenimiento de la salud fsica y mental de toda la poblacin penitenciaria fede
ral y, tambin, como modelo de atencin mdica a los nosocomios penitenciarios de
todas las instituciones penales del pas. El esfuerzo que ha dado la Federacin a este
delicado problema de la salud penitenciaria ha sido tal, que de aproximadamente
90 millones de pesos de presupuesto, concedidos en el sexenio anterior, se ha pasa
do, en el actual, a 233 millones de pesos.
Complejo Penitenciario Federal Islas Maras. Esta ex colonia penal que, cabe asentar,
ha pasado por altibajos sensibles, ha tenido momentos importantes: el primero en
98
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
tiempos del general Francisco J. Mjica, quien mand construir las primeras insta
laciones decorosas para su tiempo, de las cuales an subsisten algunas remodeladas
y que tuvieron que ser reconstruidas por un terremoto que sufri el archipilago en
aquella poca, a principios de los aos treintas del siglo pasado; el siguiente mo
mento estelar fue el que alcanz en los aos setentas de la misma centuria, cuando
el doctor Sergio Garca Ramrez hizo de la isla Mara Madre un pequeo pueblo con
todos los servicios, y ahora se denomina por el desarrollo implementado en ella
Complejo Penitenciario Islas Maras, que puede albergar hasta 6300 internos con
diversos niveles de peligrosidad.
Los problemas de agua y electricidad se superaron con tecnologa de punta, tales
como desalinizadoras y electricidad elica, entre otros adelantos, sobre todo en el
mbito de las labores de capacitacin y trabajo, lo que supera en mucho el abandono
en que se encontraba, ya que, al principio del presente sexenio, slo existan en ellas
800 internos precariamente atendidos. Por la trascendencia y cuidado, las estrategias
que se han tomado y las innovaciones realizadas, este Complejo Penitenciario debe
ser tratado en forma especial.
La antigua Colonia Penal cambi completamente tanto en su imagen arquitect
nica, como en las formas de tratamiento que antes se aplicaban. En principio se con
formaron diversos centros multinivel a fin de que esta nueva estructura se adecuara
a las necesidades de operacin a que ahora est destinado el Complejo Penitenciario.
Por lo que corresponde a los programas de reinsercin social, podrn imple
mentarse en l todos los que se aplican en cualquier Centro Penitenciario federal que
existe en el continente, independientemente de contar con programas especficos
que concuerden con los medios y recursos que posee el propio Complejo.
Las innovaciones que se realizaron son mltiples; por ejemplo, en 2007 se
instalaron las plantas generadoras de energa elctrica con tecnologa de punta, y
en 2008 se llev a cabo toda la reposicin de instalaciones elctricas que requera
el Complejo.
En relacin con la urbanizacin, que se encontraba sumamente deteriorada,
ahora se implement una pavimentacin importante. De igual forma, se constru
yeron instalaciones del Centro Penitenciario Federal de Seguridad Mxima Laguna
del Toro, que en breve entrar en funcionamiento, y se habilit en su totalidad lo
que fuera el Campamento Aserradero, actualmente Centro Penitenciario Federal de
Mnima Seguridad Aserradero, el cual cuenta con estancias dignas para los internos
que lo habitan. Este Centro tiene una planta de tratamiento de aguas residuales. Por
otra parte, se rehabilit ntegramente el Campamento Morelos, que hoy se denomina
Centro Penitenciario Federal Morelos.
El Complejo cuenta con antenas repetidoras de seal que se utilizan para
la radiocomunicacin entre los diferentes Centros Penitenciarios Federales y los
servidores pblicos. Esto hace que el sistema de comunicacin total se encuentre ac
tualizado (radios mviles), tanto para el personal como para equipar a los vehculos
(jeeps, pickups, camionetas y cuatrimotos).
Es preciso destacar que se cuenta, adems, con camiones cisterna para el abas
tecimiento de agua a diversos centros del Complejo Penitenciario y con un camin
recolector de basura, camiones tipo tolva, camioneta equipada con caja fra y ca
99
Complejo Penitenciario Federal Islas Maras.
Antonio Snchez Galindo
mionetas de redilas. Por otra parte, se cuenta con vehculos de navegacin para re
corrido perifrico del Complejo Penitenciario. En detalle se puede decir que las in
novaciones concretamente son las siguientes:
Las generalidades del Complejo Penitenciario Federal Islas Maras son las
siguientes:
102
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal
103
Antonio Snchez Galindo
Entre los esfuerzos implementados en tan poco tiempo, ante la falta de recursos
pblicos y para contar en corto plazo con la infraestructura que permitiera al
Gobierno Federal hacerse cargo de todos los internos de su jurisdiccin, fue ne
cesario explorar esquemas mixtos de financiamiento mediante alianzas pbli
coprivadas que dieran paso al desarrollo de los nuevos Centros Penitenciarios
que se requieren. Bajo este esquema mixto se defini la instalacin de ocho
centros para aproximadamente 20000 internos con capacidad para 2552 perso
nas cada uno, incluyendo dos para mujeres. En una segunda etapa se promover
la participacin del sector privado en la prestacin de servicios penitenciarios,
como ya ocurre en distintas instalaciones del pas.5
Estrategias
actuar con entusiasmo y empeo, quiz tambin con la mstica que muy pocas
veces se ha logrado en el campo de la ejecucin penal y la prisin preventiva.
La homologacin y servicio profesional son materia, por su trascendencia en un
captulo aparte de la presente obra.
Desde tiempo inmemorial se ha dicho que uno de los pilares sobre los que
se sustenta la eficacia de la ejecucin penal es el del personal. Podr haber
una buena ley como han sido por mucho tiempo, las Normas Mnimas sobre
Readaptacin Social de Sentenciados a nivel nacional y las Reglas Mnimas de
Tratamiento a Internos de las Naciones Unidas, que forman parte del acervo
jurdico, pero si el personal que se ocupa de aplicar estos principios de legali
dad, en nuestros institutos penales y preventivos, no es idneo, bien capacitado,
motivado e incentivado, la antigua readaptacin y la actual reinsercin social,
se convierten en un mito.
De aqu la preocupacin de la Secretara de Seguridad Pblica Federal a
efecto de alcanzar la optimizacin de la seleccin, capacitacin, actualizacin y
motivacin constante a travs de un organismo que facilite su educacin, junto
con una serie de acciones que lo mantengan motivado y entusiasmado cotidia
namente. Con esto se explica que una de las acciones que con ms cuidado se
han desarrollado sea la de obtener un Servicio de Carrera Penitenciaria que per
mitir ofrecer al personal un proyecto de vida con oportunidades de desarrollo
que favorezca su permanencia y su profesionalizacin.6
Para lograr lo anterior, su principal creacin y soporte es la anap, cuyos
programas, al renovar las anteriores formas de seleccin capacitacin de perso
nal en sus niveles diversos, han empezado a rendir resultados y que se aspira a
generalizar en las instituciones estatales. En ella se imparten cursos especial
mente diseados, tanto para el personal de seguridad y custodia como para el
tcnico y de administracin penitenciarios. Se impartirn tambin los cursos
para mandos directivos y de supervisin y para manejo de crisis. Adems se
acord la imparticin de cursos de formacin de formadores en el Departa
mento de la Academia de Prisiones de Nuevo Mxico, Estados Unidos de Am
rica, con objeto de constituir la plantilla de profesores de la anap y trabajar a la
vez en los manuales de procedimientos que permitirn la implementacin del
Nuevo Modelo Penitenciario.
Cabe mencionar que desde su integracin el 11 de mayo de 2009, al primer
trimestre de 2011, haban egresado de la anap 1664 becarios, de los cuales 641
elementos son de seguridad penitenciaria, 567 tcnicos y 456 administrativos.7
nmero de ellos que para cometer los ilcitos se droga o alcoholiza, y deben ser
tratados para cumplimentar uno de los elementos por medio de los cuales se ha
de lograr la reinsercin social.
Finalidades
Proveer al interno de herramientas que faciliten la adaptacin, el desarrollo personal
y la generacin de condiciones para la reinsercin.
Optimizar el recurso humano, al enfocar su actuar profesional de forma sistemati
zada de acuerdo con el nivel de intervencin de tratamiento y custodia del interno.
Controlar las metas alcanzadas con las cuales se constata su avance en el proceso
de la reinsercin social.
Inducir a retomar la responsabilidad de sus actos y consecuencias de la ejecucin
de los mismos.
Acciones de implementacin
Creacin del Manual de Operatividad de los programas de reinsercin, con el cual
se fundamenta el Procedimiento Sistematizado de Operacin (pso), tanto de forma
integral como por el eje de reinsercin social.
Diseo y elaboracin de programas por cada eje de reinsercin social que establecen
el nivel de custodia e intervencin del interno, a fin de brindar tratamiento indivi
dualizado de carcter progresivotcnico.
Elaboracin de un Catlogo de Programas de reinsercin social disponibles para los
Centros y Complejos Penitenciarios.
Difusin de programas de reinsercin social en el Centro Penitenciario Federal nm. 8
(Norponiente).
Difusin y capacitacin al personal tcnico del Centro Penitenciario Federal nm. 7
(Nornoroeste), para la implementacin de los programas de reinsercin.
Elaboracin del diagnstico situacional de la poblacin penitenciaria instalada en el
Centro Penitenciario Federal nm. 7 (Nornoroeste).
Censo de las capacidades fsicas de la poblacin penitenciaria albergada en el Centro
Penitenciario Federal nm. 7, para efectuar el diagnstico situacional.
109
Antonio Snchez Galindo
Atencin preliberacional
trarlo adecuadamente, a efecto de que genere una cultura del ahorro que evite
el dispendio que conduce al endeudamiento. De igual forma se ha creado un
mdulo para instruir al interno sobre las opciones educativas y de capacitacin
para el trabajo a las que puede recurrir al momento de recuperar la libertad para
tener el criterio suficiente para elegir el empleo que mejor se adapte a sus aptitudes
a fin de abrirse oportunidades para aspirar a otro empleo mejor remunerado.
Se dar nfasis tambin en conceptos que ayuden a mantener el equilibrio
emocional, tanto fsico como mental, ya que como se ha dicho: ms difcil que
perder la libertad es recuperarla. Al alcanzar sta puede ser que tense al interno
y que lo haga reaccionar negativamente, lo que puede traducirse en reinciden
cia. Por esta causa se le har notar la diferencia que existe entre diferentes
modos que existen para vivir la vida en forma saludable y de esta manera, dis
frutar de sus beneficios.
El adagio socrtico de concete a ti mismo es otra herramienta que se le
otorgar para su autorreconocimiento y modificacin de conductas inadecua
das. Tambin se le orientar para la toma de decisiones, la solucin de proble
mas. Se espera que al concluir estos mdulos el interno obtenga los elementos
necesarios para iniciar un proyecto de vida.
Con todas las aristas que forman un haz de luz para la restructuracin de la
personalidad del delincuente y confluyen en un caudal de aprendizaje que en
tronizar la nueva conciencia del interno, ste se encontrar apto no slo para
la reinsercin social, sino, de igual forma le ser fcil entender la supervisin
que, sobre su persona, se llevar a cabo durante el lapso que dure su libertad
anticipada, a fin de que no se le revoque el beneficio. Adems, contar con un
abogado que le aclarar sus dudas y le resolver las preguntas que l plantee.
Como se ha manifestado en el presente captulo, el Gobierno Federal ha
buscado no slo realizar los trazos estructurales para crear un Sistema Peniten
ciario Mexicano eficiente y eficaz que verdaderamente permita la reinsercin de
los internos procurando que no reincidan, sino que adems ha construido los
cimientos y bases para su operacin. Para ello, como se ha mostrado, cuenta
con la legiferacin necesaria, las instalaciones adecuadas, el personal capacita
do y el presupuesto requerido.
Debido a que la materia penitenciaria en Mxico es concurrente entre la
Federacin y las entidades federativas, es deseable que los avances que ha obte
nido el Gobierno Federal sean replicados a escala local. La experiencia adquirida
puede y debe compartirse a travs de los mecanismos existentes, como la Con
ferencia Nacional del Sistema Penitenciario. El que haya criterios uniformes y
homologados en todos los Centros Penitenciarios del pas permitir cumplir con
la obligacin constitucional y el deber social de la reinsercin.
111
CAPTULO 3
la empresa digital.
2 Cf. Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.
3 Iniciativa de la Ley Federal del Sistema Penitenciario y de la Ejecucin de Sanciones, en
FIGURA 3.1
Red Nacional de
Telecomunicaciones
El Sistema nico de Informacin Criminal es un componente esencial del Sistema Nacional de Informacin soportado por Plataforma Mxico.
Aplicaciones
Bases de datos
Plataforma
del SUIC
Mxico
Informe Policial
Biometras
Homologado
Licencias de conducir
Krdex Policial
Fuentes abiertas
Sistema Nacional de
Armamento
Informacin Penitenciaria
Indiciados, procesados y
Sistema de Gestin
sentenciados
Operativa
El snip suministra, administra y controla los registros de la poblacin penitenciaria en las bases del suic.
El primer paso para la conformacin del snip, es contar con un censo veraz
y confiable de la poblacin penitenciaria del pas. Los datos recopilados en este
censo conforman el Registro Nacional de Informacin Penitenciaria (rnip), el cual
tiene los siguientes objetivos:
8 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Ley General del Sistema Nacional de
propietarios
Plataforma
Mxico
BD Alterna
Validacin de
registros
Bus de Integracin para homologacin y captura de la informacin entre los sistemas propietarios y Plataforma Mxico.
Sistemas aislados
en Ceferesos
Aplicaciones
OADPRS
Plataforma Mxico
120
FIGURA 3.5
Sistema de Registro
de Procesados y
Sentenciados
SNIP
Traslados
Infraestructura
nacionales e
penitenciaria
internacionales
121
Jos Alberto Incera Diguez
122
Soporte tecnolgico del Sistema Penitenciario Federal
Sistema Integral de Centros Federales. Una vez estandarizados los criterios norma
tivos y operativos de los Centros Penitenciarios Federales, este sistema permite el
registro, consulta y actualizacin de la informacin relativa a la operacin cotidiana
del Centro Penitenciario, como pueden ser actividades en garitas, tiendas, biblioteca,
control de almacn e inventarios, suministros mdicos, control de llamadas y de
correspondencia, entre otros.
El sistema tambin proporciona los reportes que requiera el oadprs para el
monitoreo de actividades y la toma de decisiones.
En la lfsp se contempla tambin el mdulo de Recepcin, Observacin, Clasifi
cacin y Reclasificacin, encargado de registrar la informacin para retroalimentar
a todas las etapas del proceso, y emite los informes necesarios para determinar
objetivamente el nivel de seguridad, custodia e intervencin de los internos. Este
mdulo es de gran trascendencia dada la importancia que tienen los procesos de
clasificacin en el Modelo Integral de Reinsercin Social (mirs).15
Situacin actual
125
Jos Alberto Incera Diguez
Centro de Control.
Supervisin exterior
Comentarios finales
23 gps (Global Positioning System) es un sistema conformado por una constelacin de 24 satlites
en rbita permanente alrededor de la Tierra. Los receptores gps captan las seales de al menos tres de
estos satlites para establecer su posicin en tierra (longitud, latitud y altitud), con una precisin de unos
cuantos metros.
24 En estos sistemas, es comn que se d tolerancia de violar la geocerca durante un intervalo
corto de tiempo.
128
Soporte tecnolgico del Sistema Penitenciario Federal
130
CAPTULO 4
meros alcances de la reforma de 1995; Guillermo Fajardo Ortiz, La descentralizacin de los servicios
de salud en Mxico (19812000), en Elementos: Ciencia y Cultura, vol. 11; Martha Cecilia Jaramillo
Cardona, La descentralizacin de la salud en Mxico: avances y retrocesos, en Gerencia y Polticas
de Salud, vol. 6, nm. 3, pp. 85111.
134
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
por encima de los legtimos intereses del municipio libre. Ms an, ya no puede
ser hecha segn los dictados, aunque sean bien intencionados, de un solo partido
poltico. Y no es posible ignorar las diversas, y frecuentemente contradictorias,
inquietudes, visiones y propuestas de la ciudadana. Es decir, para ser eficaz
en el contexto poltico actual, la integracin tiene que ser a la vez federalista,
plural y democrtica.
En otras palabras, el reto es integrar sin estandarizar: organizar la accin del
Estado de tal forma que combine, sin suprimir, las diferentes acciones de distintos
rdenes de gobierno.
Para referirse a esta forma de coordinacin, es til recurrir a la idea de
gobernanza en niveles mltiples, que puede ser definida como un arreglo para
tomar decisiones vinculantes que incluye a una multiplicidad de actores (pbli
cos y privados) polticamente independientes, pero interdependientes en otros
sentidos, que operan en diferentes niveles de agregacin territorial. Los actores
participan en un proceso ms o menos continuo de negociacin, deliberacin
e implementacin. El arreglo no asigna una competencia exclusiva a ninguno
de los niveles territoriales ni establece una jerarqua permanente de autoridad
poltica.4
La integracin del Sistema Penitenciario Mexicano rene, o tiene que reunir
para ser eficaz, casi todas las caractersticas comprendidas en esta definicin: el
sistema aspira a tomar decisiones vinculantes para todos; los participantes son
polticamente independientes, pero cada uno de ellos depende, para lograr sus
objetivos, de la cooperacin de los dems; los actores son en su mayora guber
namentales, pero muchas organizaciones sociales y privadas (no gubernamen
tales, grupos de beneficencia, comerciantes, prestadores de servicios) tambin
estn interesadas en participar; la manera ptima de tomar las decisiones en el
sistema no es el voto sino la deliberacin y la negociacin, pues cada actor tie
ne derecho a que se respeten sus intereses y se resisten a ser avasallado por los
dems, incluso por la mayora; el sistema debe tener una estructura horizontal,
que facilite el intercambio igualitario entre los participantes; quien aspire a di
rigirlo difcilmente podr actuar como jefe, sino como un primero entre iguales,
un primus inter pares.
El siguiente anlisis volver varias veces sobre esta definicin, que, entre
otras cosas, servir como un estndar para analizar la organizacin, el desarro
llo y los logros de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario.
1857: Para la abolicin de la pena de muerte, queda a cargo del poder admi
nistrativo el establecer a la mayor brevedad el rgimen penitenciario. La Cons
titucin no especific quin estara a cargo de esta tarea, pero por eso mismo
(de acuerdo con el precepto establecido en el art. 117) esa responsabilidad deba
entenderse como reservada a los estados. Desgraciadamente, la aspiracin que
d slo en eso: el Sistema Penitenciario establecido durante el porfiriato estuvo
lejos de alcanzarla.
Venustiano Carranza propuso invertir el sistema. El art. 18 de la Iniciativa
de reformas a la Constitucin que present al constituyente en 1916, estableca:
136
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
puso esta Colonia a disposicin de los gobiernos locales que lo deseen.8 Sin
embargo, una jurisprudencia de la Suprema Corte invalid esa posibilidad. Con
viene citar en extenso esa tesis:
Aunque los Ejecutivos de los estados estn facultados para sealar el lugar de
extincin de las penas impuestas por sentencias irrevocables, deben hacerlo
dentro de la jurisdiccin territorial que gobiernan; en consecuencia, aun cuando
tengan arreglos con la Federacin no pueden enviar a los internos a la Colonia
Penal de las Islas Maras, pues tal circunstancia implica no slo una modifica
cin sustancial en la naturaleza de la pena, sino inobservancia de lo dispuesto
en el prr. 2o. del art. 18 constitucional.9
8 Sergio Garca Ramrez, El Sistema Penitenciario. Siglos xix y xx, en Boletn Mexicano de
Repblica se determinar en los convenios que al efecto celebren la Federacin y dichos estados.
12 La Federacin, los estados y el Distrito Federal podrn celebrar convenios para que los
sentenciados por delitos del mbito de su competencia extingan las penas en establecimientos peni
tenciarios dependientes de una jurisdiccin diversa.
137
Jos Luis Velasco Cruz
Problemas y retos
30
27.8
25
23.1 23.1 23.5 25.2 28.9 27.4 28.2 28.2 29.9 25.7
20
15
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Incidencia delictiva del fuero comn 2010, en Secreta-
riado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica [en lnea], pp. 7577.
138
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
14 Vid. Elena Azaola y Marcelo Bergman, El Sistema Penitenciario Mexicano; Sabrina Starke,
COHAs Report on Mexicos Prison System: Yet Another Blemished Aspect of Foxs Failed Presidency,
en Council on Hemispheric Affairs [en lnea]; Presidencia de la Repblica, Iniciativa con proyecto
de decreto por el que se expide la Ley Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecucin de Sanciones
y se reforma la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en Presidencia de la Repblica
[en lnea].
15 Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Recomendacin general nm. 18: Sobre la
situacin de los derechos humanos de los internos en los Centros Penitenciarios de la Repblica
Mexicana, en Diario Oficial de la Federacin, 1 de octubre, 2010.
16 Ibid., pp. 4856.
139
Jos Luis Velasco Cruz
los procesos judiciales, aplicar penas alternativas a la prisin y moderar el uso de la prisin preventi
va. (Secretara de Seguridad Pblica Federal, Estrategia penitenciaria 20082012, p. 13.)
21 Comisin Nacional de Derechos Humanos, op. cit., pp. 2021.
140
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
Presupuesto del Sistema Penitenciario Federal ejercido por la OADPRS GRFICA 4.2
(millones de pesos corrientes)
6 000
5 562
5 863
5 000
4 000
3 000
2 539
2 000
1 000
2005 2006 2007 2008 2009 2010
141
Jos Luis Velasco Cruz
Pero tambin deben ser utilizadas para contrarrestar los usos indebidos que
los internos hacen de la tecnologa. Como se ver adelante, uno de los nuevos
rubros a los que ms presupuesto han dedicado las autoridades penitenciarias
es a la adquisicin de inhibidores de seal de telefona celular en las prisiones
y su permetro.
Otro cambio importante en el contexto es el cambio en los tipos y nivel de
la actividad delincuencial. Si se combina los datos oficiales sobre incidencia
delictiva con las estimaciones de delitos no denunciados hechas por la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos y por el Instituto Ciudadano de Estudios
sobre la Inseguridad, A. C. (icesi), se puede concluir que la incidencia delictiva
(definida como el total de crmenes cometidos en el pas por cada 100000 habi
tantes) pas de 3270 en 1997 a 7517 en 2008 (vase tabla 4.1). A finales del
siglo xx, la complejizacin de la actividad delictiva hizo necesaria la elabora
cin de legislacin especializada en delincuencia organizada, que despus al
canz rango constitucional.
Este cambio estuvo justificado, como lo muestra el tabla 4.1, incluso si se
tomaran en cuenta slo los delitos denunciados ante la autoridad, la incidencia
de los delitos contra la salud y de la extorsin (crmenes que requieren una orga
nizacin relativamente extensa y sofisticada) creci notablemente entre 1997 y
2008; en el caso de la extorsin, el crecimiento fue espectacular. Obviamente, esto
se correlacion con un incremento en el nmero de internos vinculados a clulas
criminales, muchos de los cuales mantienen el contacto con sus organizaciones.
Incidencia delictiva (nmero de delitos por cada 100 000 habitantes) TABLA 4.1
Igual que sucede con otros problemas, ste se manifiesta sobre todo en
los Centros Penitenciarios estatales y municipales. Pero es importante tener
en cuenta que la mayora de los internos del fuero federal estn acusados o
procesados por delitos contra la salud, delincuencia organizada o violaciones a
la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. Son ellos, precisamente, quie
nes cuentan con mayor capacidad econmica y organizativa; son, por lo tanto,
quienes tienen mayor posibilidad de corromper o amedrentar a las autoridades y
de organizar, desde la prisin, la comisin de delitos en el exterior. Son los ms
difciles de confinar y reinsertar socialmente.
Al mismo tiempo que se ha acrecentado el nivel de peligrosidad, con el au
mento de la incidencia delictiva, tambin ha crecido el nmero total de internos.
Entre el ao 2000 y julio de 2010, la poblacin penitenciaria del pas registr
un aumento de 44%, al pasar de 154765 a 222297 internos.22 Ese incremen
to prcticamente anul el importante esfuerzo realizado en la construccin o
ampliacin de instalaciones penitenciarias, que logr que la cifra de espacios
disponibles aumentara en 46% durante el mismo periodo.
Por ltimo, tambin ha evolucionado la misin destinada oficialmente al
Sistema Penitenciario. Entre 1917 y 1965, el art. 18 de la Constitucin le asig
naba como tarea la regeneracin de los reclusos. Entre 1965 y 2008 la misin
se volvi menos demandante: la readaptacin social del delincuente. En 2008,
fue sustituida por la reinsercin social del sentenciado a la sociedad y procurar
que no vuelva a delinquir.
El cambio ltimo implica pasar de un enfoque centrado en la persona (a la
que hay que readaptar), a uno ms amplio que requiere la participacin activa
de las familias, el sector productivo, el sistema educativo y la comunidad, que son
quienes definen, en interaccin con el individuo, las posibilidades de que ste se
reinserte legalmente en la sociedad. Dicho cambio pone al Sistema Penitenciario
en una situacin difcil: por un lado, debido al incremento de la peligrosidad de
los delincuentes, quienes deben ser aislados tanto como sea posible del resto de la
sociedad; por otro, para asegurar la reinsercin social de los sentenciados, el sis
tema debe vincularse ms activa y regularmente con las empresas, las escuelas,
la familia y la comunidad.
Como se mencion en un principio, la lista de problemas y desafos que en
frenta el Sistema Penitenciario no es concluyente. No es slo tcnico; tampoco
concierne, por ejemplo, a las condiciones de los Centros Penitenciarios, la ido
neidad e integridad de su personal, o la suficiencia de su presupuesto. Tambin
es un problema poltico.
En Mxico, como en la mayor parte del mundo, la prisin es la forma ms
fuerte de castigo que impone la sociedad. Es un instrumento para mantener
la cohesin social, pero tambin una forma en que el Estado ejerce su poder.
Como lo expres un famoso penalista: Nada interesa ms a una nacin que
el tener buenas leyes criminales, porque de ellas depende su libertad civil y en
22 Secretara de Seguridad Pblica Federal, op. cit., pp. 75-78, Secretariado Ejecutivo del Siste
gran parte la buena constitucin y seguridad del Estado.23 Por lo tanto, ejercer
ese poder de forma coherente y eficaz es uno de los mayores retos de cualquier
Estado moderno.
El problema tambin es poltico en otro sentido: el Sistema Penitenciario es
materia de atencin y preocupacin de muchas organizaciones sociales (nacio
nales o internacionales), especialmente las que se especializan en la defensa y
promocin de los derechos humanos; de instituciones acadmicas que se intere
san en temas como la legalidad y la eficacia del sistema;24 de la prensa nacional
e internacional, que peridicamente reporta casos de corrupcin, violencia y
problemas similares en los Centros Penitenciarios; y de instituciones estatales,
como la Comisin Nacional de los derechos humanos, que tienen objetivos bas
tante diferentes a los de las autoridades penitenciarias.
Que los intereses y opiniones de los actores sociales y de las autorida
des sean diferentes, incluso contradictorios, no es sorprendente. Ms revelador
es que las propias autoridades penitenciarias tengan diferencias importantes.
Como es obvio, todas las autoridades en la materia perciben la gravedad de los
problemas mencionados arriba y se declaran interesadas en resolverlos. Pero la
manera en que las diferentes autoridades los definen y proponen solucionarlos
puede ser muy diferente. Las autoridades locales parecen ms interesadas en
mejorar sus Centros Penitenciarios, obtener financiamiento del Gobierno Fe
deral (que frecuentemente usan para otros fines, muchos de ellos legtimos y
urgentes) y realizar obras que obtengan el aprecio de la sociedad y generen
rditos electorales.
En contraste, la preocupacin declarada del Gobierno Federal es ms ge
neral e incluye puntos como: garantizar la seguridad de las instalaciones [...]
atender los problemas de sobrepoblacin [...] y establecer un Nuevo Modelo
Penitenciario centrado en la reinsercin social.25 Adems, el Gobierno Federal
est obviamente interesado en alinear las capacidades del Estado, generar inte
ligencia sobre la actividad criminal, y erradicar la comisin de delitos desde los
Centros Penitenciarios.
Como consecuencia de dichas asimetras, el Gobierno Federal frecuente
mente reprocha a las autoridades locales la degradacin de los Centros Peni
tenciarios a cargo de stas, la corrupcin que impera en varios de ellos, el uso
deficiente o el desvo de los recursos que les transfiere. A esto, las autoridades
locales responden sealando la insuficiencia de las transferencias federales, la
peligrosidad de los internos federales alojados en los Centros Penitenciarios
locales y el trato desigual a las diferentes entidades federativas.
Las asimetras entre niveles de autoridad no generaran un problema tan
complicado si el balance de poder entre el Gobierno Federal y cada uno de los
gobiernos estatales fuera uniforme. Pero la pluralizacin electoral del pas hace
imposible esta situacin. Como consecuencia de esto, las autoridades de los
23 Manuel Lardizbal y Uriba, Discurso sobre las penas, contrado a las leyes criminales de
144
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
Pero durante la mayor parte del siglo, las autoridades federales usaron poco
este recurso. Como ya se anot, durante varias dcadas el Gobierno Federal
administraba muy pocos Centros Penitenciarios: los del Distrito Federal y la
entonces Colonia Penal Federal de Islas Maras. Sin embargo, en la dcada de
los noventas, inici la construccin de una serie de Centros Penitenciarios Fe
derales que deban servir no slo para albergar a los internos del fuero federal
(en especial los muy peligrosos) sino tambin como ejemplo para los sistemas
penitenciarios estatales.
El primero de ellos fue el Penal de Mxima Seguridad de Almoloya de Ju
rez, que despus se transformara en el Centro Federal de Readaptacin Social
nm. 1, Altiplano. Inaugurado en 1991, que estaba pensado para albergar a
criminales de alta peligrosidad que estaban dispersos desde 1971 en penales
vase Ivonne Coln Meja, La prisin de mxima seguridad en Mxico (su origen), en Carlos Parma.
Derecho Penal y Criminologa Latinoamericana [en lnea].
28 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuarto informe de labores; Secretariado Ejecutivo
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Incidencia delictiva del fuero comn 2010, en Secreta-
riado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica [en lnea].
29 De hecho, una de las obligaciones de la autoridad penitenciaria federal es: Promover la
homologacin del Sistema Penitenciario en el pas, e impulsar la adopcin de las normas mnimas
sobre readaptacin social de sentenciados por parte de las entidades federativas y del Distrito Federal
(Reglamento del oadprs, art. 8, fracc. xvii).
146
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
30 Para un anlisis del reglamento de 1991, vid. S. Fernndez Muoz, op. cit.
147
Jos Luis Velasco Cruz
(4.3%). Pero, como fraccin del presupuesto total de los sistemas penitenciarios
locales fue muy importante: represent el 89% del monto total que las auto
ridades estatales se comprometieron a aplicar a sus sistemas penitenciarios.31
La segunda va es el subsidio por medio del presupuesto del rgano Admi
nistrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social (oadprs). Esta va
se utiliz en 2009 y 2010. En esos aos, el oadprs transfiri a sus homlogos de
las entidades federativas un total de 1968 millones de pesos, equivalente a 17%
del presupuesto total del oadprs para ese periodo. El objetivo de estos subsidios
fue apoyar la construccin, remodelacin, ampliacin o equipamiento de Cen
tros Penitenciarios estatales.32
mayo de 2011 la cnsp realiz cinco sesiones ordinarias, adems de una extraor
dinaria, como se detalla en el tabla 4.2.
La tabla 4.3 presenta la lista de acuerdos alcanzados en las primeras cinco
de estas seis reuniones, organizados por temas. En total, son 52 acuerdos expl
citos. Esto puede dar una idea de la intensidad de los trabajos, y de la variedad
y complejidad de los temas.34
La tabla 4.4 presenta el nmero de acuerdos que se tomaron por tema. En
total, se pueden identificar 18 temas. Esto constata la observacin hecha arriba:
los asuntos que analiza la mxima instancia de la cnsp son de una gran varie
dad. El tema sobre el que se produjeron ms acuerdos es el Sistema Nacional de
Informacin Penitenciaria (snip), que implica tanto la adquisicin, instalacin,
operacin y mantenimiento de la infraestructura necesaria, como la generacin,
captura y sistematizacin de la informacin.
De hecho, se puede decir que el establecimiento de sistemas de informacin
fue la principal preocupacin de la cnsp en sus dos primeros aos de existen
cia. Este gran tema incluye, adems del snip, cuatro rubros de la tabla 4.4: la
conexin a Plataforma Mxico, el registro de personal penitenciario, el Registro
Nacional de Informacin Penitenciaria (rnip) y el Subsistema Nacional de Infor
macin de gobierno, seguridad pblica y procuracin de justicia. En total, 12 de
los 52 acuerdos tomados en este periodo estuvieron directamente relacionados
con este gran tema. Como se discutir abajo, esta concentracin obedece tanto a
la necesidad objetiva de generar y compartir informacin relevante, como a las
prioridades definidas por la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
Otro tema que, segn lo muestran las minutas en la tabla 4.4, ocup buena
parte de las discusiones en las sesiones, fue la prevencin de la extorsin telef
nica cometida desde los Centros Penitenciarios y, en especial la adquisicin y
operacin de tecnologa para la inhibicin de seal de telefona celular. El princi
pal problema mencionado respecto de este tema es la escasez de recursos econ
micos, tanto de la Federacin como de las entidades federativas, para adquirir y
mantener el equipo necesario. La prioridad atribuida a este tema obedece, sin
duda, a la creciente incidencia de la extorsin, y a la insistente demanda ciudada
na para que se prevenga ese delito.
sino en las regionales. Por lo comn la plenaria discute y aprueba documentos que fueron elaborados
en las regionales o por los comits tcnicos. Es en estas asambleas y comits que ocurre la discusin
ms sustanciosa.
150
Acuerdos de la Asamblea Plenaria de la CNSP TABLA 4.3
151
18 Analizar el impacto de la reforma Tercera Estudios y diagnsticos
de justicia penal en el Sistema
Penitenciario.
19 Solicitar al poder legislativo federal Cuarta Estudios y diagnsticos
una definicin normativa para
adolescentes en conflicto.
20 Solicitar al Congreso de la Unin Cuarta Estudios y diagnsticos
que precise cundo entrar en vigor
la reforma al sistema de justicia penal
y defina la figura del juez de ejecucin
de sentencias.
21 Construir de un marco normativo Cuarta Estudios y diagnsticos
en materia penitenciaria acorde con
la reforma constitucional en materia
de seguridad y justicia 2008.
22 Elaborar un diagnstico sobre extorsin Primera Extorsin e inhibidores de seal
telefnica desde Centros Penitenciarios.
23 Plan para la instalacin de inhibidores Primera extra. Extorsin e inhibidores de seal
celulares en los Centros Penitenciarios
estatales.
24 Autoridades federales y estatales Segunda Extorsin e inhibidores de seal
gestionarn presupuesto para instalar
inhibidores de seal celular.
25 Solicitar recursos del fasp Tercera Extorsin e inhibidores de seal
para inhibidores de seales
en penales estatales.
26 Avanzar en la instalacin Cuarta Extorsin e inhibidores de seal
de bloqueadores de seal celular.
27 Estatutos de la CNSP Primera Normatividad interna
28 Revisar lineamientos sobre Cuarta Normatividad interna
los Comits Tcnicos.
29 Programa de trabajo para elaborar Primera Planeacin e informes
el Programa Nacional Penitenciario
2009-2012 (pnp).
30 Se aprueba el informe de la Secretara Cuarta Planeacin e informes
Tcnica.
31 Se aprueba el protocolo para Cuarta Preliberacin
la aplicacin de beneficios
preliberacionales.
32 Solicitar a la Cmara de Diputados un Cuarta Presupuesto
fondo presupuestal para el Sistema
Penitenciario.
33 Solicitar al snsp que establezca un rubro Cuarta Presupuesto
presupuestal especficamente destinado
al Sistema Penitenciario.
34 Logotipo Institucional de la cnsp. Primera Procedimientos internos
35 Diseo de la pgina web de la cnsp. Primera Procedimientos internos
36 Aprobacin de sedes para prximas Cuarta Procedimientos internos
reuniones.
37 Aplicar en los Ceresos el Sistema Primera Procedimientos penitenciarios
de Registro de Visitantes.
152
38 Elaborar un diagnstico con respecto Segunda Procedimientos penitenciarios
a la implementacin del Sistema
de Control de Visitas.
39 Analizar los manuales de administracin Tercera Procedimientos penitenciarios
penitenciaria presentados por Veracruz
y Coahuila.
40 Elaborar un programa permanente Cuarta Procedimientos penitenciarios
de revisin en los Centros Penitenciarios
y establecer esquemas operativos
homogneos.
41 Elaborar un protocolo Cuarta Procedimientos penitenciarios
para el tratamiento de internas.
42 Que las entidades federativas enven Primera extra. Programa Nacional Penitenciario
sus comentarios al proyecto de pnp.
43 Aportar datos sobre personal Segunda Registro de personal penitenciario
penitenciario para el Registro Nacional
de Personal de Seguridad Pblica
(rnpsp), a ms tardar el primer trimestre
de 2010).
44 Prrroga (hasta junio de 2010) Tercera Registro de personal penitenciario
para que las entidades aporten datos
sobre el personal penitenciario
para el rnpsp.
45 Las entidades federativas deben integrar Tercera rnip
y actualizar la informacin para el rnip.
46 Plan de trabajo para lograr la integracin Primera snip
del Sistema Nacional de Informacin
Penitenciaria (snip) en el suic.
47 Plan de trabajo (de 2 meses) para Primera extra. snip
integrar y comenzar a operar el snip
48 La ssp federal conectar a 78 Centros Segunda snip
Penitenciarios Federales prioritarios
al Sistema Nacional de Informacin;
las entidades federativas financiarn
el funcionamiento.
49 Las entidades asignarn recursos Segunda snip
para adquirir el equipo de enrolamiento,
actualizar y mantener el Registro
Nacional de Informacin Penitenciaria.
50 Prrroga (hasta junio de 2010) para Tercera snip
que las entidades pongan a funcionar
el mdulo del Registro de Procesados y
Sentenciados del snip. Tambin deben
integrar y actualizar la informacin.
51 Integrar todos los datos de la poblacin Cuarta snip
penitenciaria al snip.
52 Participar en el Subsistema Nacional Cuarta Subsistema Nacional de Informacin
de Informacin de Gobierno, seguridad
pblica e imparticin de justicia.
153
Jos Luis Velasco Cruz
37 Los planteamientos sobre los sistemas asociativos complejos presentados en esta seccin se
basan en el artculo de Matilde Luna y Jos Luis Velasco, Knowledge Networks: Integration Mecha
nisms and Performance Assessment, en Riccardo Viale y Henry Etzkowitz, eds., The Capitalization
of Knowledge: A Triple Helix of UniversityIndustryGovernment.
38 Philippe Schmitter, What is there to Legitimize in the European Union... and How Might this
be Accomplished?, p. 7.
156
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
Desempeo prctico
Propiedades Indicadores
de los SAC
Autonoma Participantes con bastante libertad para tomar sus propias decisiones.
de los miembros
iniciar y llevar a buen trmino, por su propia cuenta y con sus propios recursos,
los cambios que ella misma se propone, sino por su aptitud para participar en las
transformaciones que estn en curso.
En la medida en que las reuniones y los acuerdos tengan avance, signifi
ca que se tocarn temas an no vistos, como preparar mediante el trabajo, la
educacin y la interaccin con actores econmicos y sociales, la reinsercin
social de los internos; seguimiento al combate de las adicciones dentro de los
Centros Penitenciarios; y la elaboracin y consenso de un Programa Nacional
Penitenciario.
Una ltima aclaracin, antes de entrar directamente en materia, es que
el principal producto prctico de la cnsp son acuerdos, no acciones u objetos
158
Presencia en la cnsp
Muy alta: los participantes provienen de gobiernos diferentes, cada uno con sus prioridades y orientacin
poltica.
Alta: hay un mandato legal, pero es genrico y escueto (dos artculos de la Ley General del snsp, uno de
ellos muy corto). La propia Conferencia acord sus Estatutos.
Moderada: las reglas internas fueron hechas por consenso; para reformarlas es necesario el voto de tres
cuartas partes de los miembros. Pero los Estatutos no cambiaron durante los dos primeros aos de exis-
tencia.
Muy alta: las decisiones obligan a todos; el xito de cada uno, en tanto miembro de la Conferencia,
requiere del acuerdo de todos los dems.
Moderada: ningn participante puede darle rdenes a otro; todos pueden ser incentivados, presionados o
convencidos. Hay un claro predominio de las autoridades federales (que designan al presidente y secretario
tcnico e influyen fuertemente en la determinacin de las prioridades), pero las autoridades penitenciarias
estatales responden a sus propios gobiernos.
Alta: segn los estatutos, las resoluciones se toman por mayora de votos. Pero, de acuerdo con las minutas,
prcticamente todas las decisiones de la Asamblea Plenaria fueron tomadas por unanimidad, a pesar de que
s hubo posiciones encontradas en la discusin.
Baja: la lista de miembros con derecho a voto est fijada por ley (titulares de la autoridad penitenciaria de
la Federacin y las entidades federativas). Pero hay varios participantes sin derecho a voto, cuyo nmero
e identidad cambia de una sesin a otra. La participacin de empresas privadas y organizaciones civiles ha
sido escasa.
Alta: la lista de comits tcnicos es abierta; los otros puestos estn bien definidos.
Alta: los objetivos que le fija la ley son muy generales. La propia Conferencia los ha ido redefiniendo sobre
la marcha. Adems, aunque la cnsp aspira a tenerlo, no hay un presupuesto especficamente destinado
a ella; la Conferencia tiene que buscar financiamiento del fasp o de las entidades federativas. No tiene
recursos propios (edificios, vehculos, etc.) y debe usar la de sus miembros.
Profesionalizacin
[...] ser la nica instancia ante la cual los sistemas penitenciarios locales de
bern registrar y validar los planes y programas de estudio que desarrollen y
pretendan impartir para la preparacin de su personal, as como para obtener
las certificaciones respectivas tanto de los planes y programas de estudio como
del personal capacitado.43
162
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
todo el servicio profesional de carrera sea visto como una amenaza, cuyos in
centivos son predominantemente negativos: la falta de promocin y el despido.
Esto, obviamente, socava la legitimidad del sistema.
Por ltimo, hay que sealar un obstculo, que si bien es slo potencial no
es menos importante. De acuerdo con las cifras expuestas arriba, el nmero
de personas que han recibido capacitacin tcnica por parte de la anap es li
geramente mayor que el de quienes han recibido la capacitacin en seguridad
penitenciaria. Esto es alentador: con un personal tcnico mejor capacitado los
Centros Penitenciarios sern ms capaces de preparar la reinsercin social de
sus internos, en lugar de dedicarse simplemente a confinar y castigar a los de
lincuentes, reales o presuntos.
Esas cifras se refieren slo a personal federal. Las autoridades locales po
dran estar mucho menos interesadas en mantener el equilibrio entre el personal
de seguridad y el tcnico. Aunque tienen reas de oportunidades al respecto, los
Centros Penitenciarios Federales estn mucho mejor que sus contrapartes loca
les en materia de seguridad y control de los internos.
Para los Centros Penitenciarios estatales y municipales, lo que necesita re
forzarse urgentemente es la seguridad. Esto tiene dos implicaciones obvias para
la capacitacin. La ms visible es que las autoridades penitenciarias locales
estn ms interesadas en capacitar a su personal de seguridad, y podran buscar
esa capacitacin en las distintas academias de polica, locales o federales, no
en la anap. La segunda es que, aun si recurren a la anap, podran hacerlo para
buscar sobre todo capacitacin en materia de seguridad, descuidando la capa
citacin tcnica.
Informacin penitenciaria
166
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
Esto slo se logra conciliando las opiniones generales sobre elementos que se utilizan como innova
cin. Ejemplo de ello es la disparidad de opiniones que existen en torno a la prueba de polgrafo, un
componente fundamental de los exmenes de control de confianza, segn lo define la propia lgsnsp
(art. 108).
167
Jos Luis Velasco Cruz
pantes se hayan comprometido, una vez ms, a solicitar los recursos necesarios
a fin de atender lo relativo al Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria
(minuta, 8).
Un tercer conflicto es la falta de capacitacin del personal encargado de cap
turar, validar e integrar la informacin, que tambin afecta de manera aguda a las
autoridades locales. De nuevo, una asamblea plenaria de la cnsp aporta informa
cin muy elocuente sobre este problema. De acuerdo con la minuta respectiva, en
la tercera asamblea ordinaria, se inform que se ha capacitado a un equipo de
personal penitenciario federal para reemprender el levantamiento de la infor
macin para el rnip, dada la mala calidad de los registros obtenidos en el levan
tamiento anterior.
A manera de sntesis, puede afirmarse que, a pesar de estos problemas, la
cnsp tuvo dos logros importantes en cuanto a la generacin, sistematizacin e
integracin de la informacin sobre los internos de todos los Centros Peniten
ciarios del pas. El primero fue contribuir a que las autoridades penitenciarias
capturaran la mayor parte de la informacin correspondiente a la primera de
las tres etapas previstas en los Lineamientos del rnip. El segundo fue indirecto,
pero tal vez ms importante: hacer muy visible la necesidad de integrar esa
informacin, identificar los obstculos que se oponen a esa medida y urgir a
las autoridades penitenciarias a continuar la tarea, a pesar de esos obstculos.
Desempeo organizativo
la cnsp se incluyera dentro de la lgsnsp con las caractersticas que ahora tiene.
Es significativo tambin hacer notar que esta reubicacin implica un ries
go: que el Sistema Penitenciario se confunda o pierda importancia en medio
de otros temas ms urgentes para la seguridad pblica; que, al subordinarse a
la lgica del combate a la criminalidad, se le vea slo como un mecanismo de
contencin de los delincuentes y que, por lo tanto, la funcin de reinsercin
social pase a un segundo plano; en sntesis, que el Sistema Penitenciario pierda
autonoma dentro del sistema de seguridad pblica. Una expresin significativa
de esta autonoma es que el Sistema Penitenciario tiene su propia fuerza policia
ca, cuyo estado de fuerza total sumaba 31451 a mediados de 2009, cifra equi
valente al 6.7% de todo el personal operativo de seguridad pblica en el pas.48
Como siempre, este riesgo tiene una expresin presupuestaria. Entre los
mltiples datos que podran ilustrarlo, se puede mencionar que la quinta asam
blea plenaria de la cnsp acord insistir ante diversas autoridades, incluyendo
a las de gobierno, seguridad pblica y financieras, as como ante el snsp, el
Congreso de la Unin y los poderes legislativos locales, en la necesidad de
considerar al Sistema Penitenciario como un mbito de inversin primario en
materia de seguridad pblica; y que los montos asignados al propio Sistema
Penitenciario sean irreductibles e intransferibles, para asegurar que su destino
sean los Centros Penitenciarios del pas.49
Otro indicador de este riesgo es el hecho, mencionado en la seccin anterior,
de que lgsnsp no prev explcitamente nada para la profesionalizacin del per
sonal penitenciario, como s lo hace para las instituciones de polica y las de
procuracin de justicia. Precisamente la existencia de este riesgo, que ya se ha
materializado, hace ms importante el papel de un rgano como la cnsp. En
ltima instancia, la mayor contribucin que esta conferencia puede hacer es
hacer ms visibles a las autoridades de seguridad pblica, negociar directamente
con las instancias respectivas la transferencia garantizada de recursos presu
puestarios y dar mayor capacidad de interlocucin a las autoridades penitencia
rias locales frente a sus autoridades locales en materia de seguridad pblica.
Pero tambin es necesario sealar las deficiencias de la cnsp. Dos de ellas
merecen mencin especial. Una, el escaso nmero de acuerdos (por lo menos de
las asambleas plenarias) directamente referidos a la relacin con actores sociales
que podran participar activamente en la preparacin de los internos para su
futura reinsercin social. Una interaccin ms activa con los actores sociales le
permitira a la cnsp aprovechar una de las mayores fortalezas de los sistemas
de gobernanza en niveles mltiples: la facilidad para trascender la lnea fronteri
za entre el Estado y la sociedad en la realizacin de tareas para las que los recursos
oficiales son insuficientes. Obviamente, la reinsercin social es una de esas metas.
Una segunda carencia es la exclusin del eslabn ms dbil del Sistema
Penitenciario, precisamente el nivel que menos voz y recursos tiene, el que
170
Coordinacin y homologacin del Sistema Penitenciario
tica bsica sobre los recursos financieros del Sistema Penitenciario del presupuesto federal del oadprs.
171
Conclusiones
CONCLUSIONES
ciente en virtud del adelanto tecnolgico), en 2008 se dio la Reforma Penal que
tambin abarc al campo penitenciario, impactando, desde sus races al mbito
federal, que lucha, por medio de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, por
extenderse a todo el pas, homologando los Sistemas estatales, a travs de la
Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario (cnsp).
La cnsp presta atencin al confinamiento y control de los internos, dando
prioridad a temas como la generacin y flujo de informacin sobre ellos, la ins
talacin de equipos inhibidores de seal de telefona celular y la mejora de los
procedimientos penitenciarios.
En lo sucesivo, sera importante que la cnsp diera prioridad a los acuerdos
para la reinsercin de los internos.
Actualmente, se encuentra en proceso para consolidar sus resultados prc
ticos y organizativos: ha logrado constituirse y sobrevivir como un espacio en
el que se busca el consenso entre las autoridades penitenciarias del pas y se
da visibilidad al Sistema Penitenciario dentro del rea de seguridad pblica; ha
logrado hacer or su voz en la discusin sobre las transformaciones del Sistema
Penitenciario, a la vez que ha conseguido influir sobre el rumbo y ritmo de esos
cambios.
Desde 2007 a la fecha, se ha dado una profunda transformacin del Sistema
Federal de Seguridad Pblica en general, y del Sistema Penitenciario en parti
cular, la cual, no obstante su trascendencia, ha sido poco conocida y estudiada.
Resulta importante reconocer el Nuevo Modelo del Sistema Penitenciario Fe
deral y los avances logrados para su instrumentacin. Este esfuerzo ha sido con
siderable y en la medida en que se mantenga el rumbo, aliviar en mucho el Sis
tema Penal en sus captulos de prevencin general y especial, con un impacto
social que con seguridad atenuar la problemtica que actualmente sufre nues
tra sociedad debido al impacto del crimen evolutivo, transnacional y organizado.
An falta mucho por hacer antes de que exista un Sistema Penitenciario
de alcance nacional, para lo cual se requiere de la disposicin de voluntades y
recursos por parte de los estados para la implantacin del nuevo modelo en su
mbito de competencia.
Con este esfuerzo, el Gobierno Federal sent las bases de un trabajo con
junto que busca fortalecer el federalismo. Corresponde a los estados responder
a este reclamo social. El fortalecimiento de la Conferencia Nacional del Sistema
Penitenciario puede ser el medio adecuado para esto.
El Gobierno Federal ha hecho grandes esfuerzos y es posible ver y medir que
lo ha hecho con responsabilidad y compromiso. De continuar dicho avance en los
mbitos locales, se estima que en breve tiempo se alcanzar la culminacin de
los propsitos y objetivos en la materia, para bienestar de los mexicanos.
176
Conclusiones
APNDICE
Captulo 3
Anexo 1
1 En esta primera etapa se han establecido veintin campos. (Cf. Lineamientos para la captura
cuenta con punto decimal, se captura con tres dgitos para kilos y tres d
gitos para gramos. Slo permite el ingreso de tres dgitos antes y despus
del punto decimal (seis dgitos como mximo total). El peso no puede ser
mayor a 999 kg.
12. Proceso actual: campo en el cual se almacena la informacin correspon
diente a la clave o nmero con el cual se identifica de manera nica cada
proceso que dio origen al antecedente.
13. Situacin jurdica: campo en el cual se almacena la informacin corres
pondiente a la situacin jurdica del antecedente, por ejemplo: procesado,
sentenciado, ejecutoriado, etctera.
14. Fuero: campo que indica el fuero del antecedente, por ejemplo: federal,
comn, ambos, militar, etctera.
15. Sentencia en aos, meses, das: aos, meses, das de sentencia que se le
dictaron al interno de sentencia de acuerdo con el proceso.
16. Estado actual del expediente: campo en el cual se almacena el estado en
que se encuentra el antecedente, slo puede ser compurgado, concluido o
absuelto.
17. Delito: campo en el cual elige el tipo de delito que se realiz.
18. Modalidad: campo en el que se elige el modo de ser o de manifestarse del
delito. Para el caso de los delitos que no cuenten con modalidades, se debe
guardar el registro con la modalidad Sin dato. La lista de modalidades se
filtra de acuerdo con el delito y los artculos seleccionados.
19. Juzgado: la Corte que tiene conocimiento del caso.
20. Nombre del centro: seleccionar en qu centro se encuentra el interno. Slo
se presentan los centros a los que tiene permiso el usuario.
21. Cdigo de Identificacin Biomtrica (cib): es un cdigo asignado a la toma
de fotografas y de huellas dactilares, compuesto por 13 dgitos, de los cua
les 12 son nmeros y el ltimo es carcter. Debe contar con la validacin de
acuerdo con el seudocdigo establecido por el Sistema Nacional de Seguri
dad Pblica (snsp), ya que es el cdigo que se genera cuando se ingresan las
huellas digitales al sistema afis.
178
BIBLIOGRAFA
Carranza Lucero, Elas et al., El preso sin condena en Amrica Latina y el Cari-
be. San Jos, Costa Rica, Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas
para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, 1983.
Garca Luna, Genaro, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico. Mxico, Nos
tra, 2011.
180
Bibliografa
Lardizbal y Uriba, Manuel, Discurso sobre las penas, contrado a las leyes
criminales de Espaa para facilitar su reforma. 2a. ed. Madrid, Repulls,
1828.
181
Bibliografa
182
Bibliografa
Starke, Sabrina, cohas Report on Mexicos Prison System: Yet Another Ble
mished Aspect of Foxs Failed Presidency, en Council on Hemispheric
Affairs [en lnea]. Washington, 2006. <http://www.coha.org/>.
Vera Institute of Justice, Measuring Progress toward Safety and Justice: A Global
Guide to the Desing of Performance Indicators across the Justice Sector.
Nueva York, Vera Institute of Justice, 2003.
183
GLOSARIO
Auto de sujecin a proceso. Determinacin judicial que se dicta con todos los
requisitos del auto de formal prisin, cuando existan datos suficientes para
presumir la responsabilidad de la persona contra quien se dicta. Tambin se le
conoce como prisin preventiva.
185
Glosario
gps (Global Positioning System). Es un sistema conformado por una red de sat
lites en rbita permanente alrededor de la Tierra. Los receptores gps captan las
seales de al menos tres de estos satlites para establecer su posicin en tierra
(longitud, latitud y altitud) con una precisin de unos cuantos metros.
Liberacin. Otorgamiento al interno del goce de su libertad una vez que ha com
purgado su condena y se encuentre listo para la reinsercin social.
Nuevo Modelo de Seguridad. Estrategia integral del Estado mexicano para transfor
mar el sistema de seguridad pblica, basado en la investigacin cientfica de los
delitos y en la generacin de inteligencia para prevenirlos y combatirlos. Dicho
Modelo, que sienta las bases para el rediseo del sistema de seguridad pblica del
186
Glosario
Privacin de la libertad. Tipo de pena impuesta por un juez o tribunal como con
secuencia de un proceso penal y que consiste en quitarle al interno su libertad
personal ambulatoria, es decir, su libertad para desplazarse por donde desee,
fijando que para el cumplimiento de esta pena el sentenciado quede recluido
dentro de un establecimiento especial para tal fin. Es la sancin penal ms drs
tica en los ordenamientos occidentales, a excepcin de la pena de muerte, de
escasa extensin. Supone la privacin de la libertad del sujeto, y dependiendo
del grado de tal privacin, pueden distinguirse las siguientes variantes: prisin;
arresto domiciliario; destierro. Cuando la pena privativa de libertad no tiene un
plazo de finalizacin se la conoce como cadena perpetua.
188
ABREVIACIONES
189
SEMBLANZAS DE
Conclusiones
LOS AUTORES
Colaboracin especial
Rafael Mrquez Piero es doctor en Derecho por la UNAM, e investigador A de
tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la misma insti
tucin, en donde adems pertenece a la Comisin Dictaminadora. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores Nivel III y Miembro Numerario de la
Academia Mexicana de Ciencias Penales. Cuenta con diversas publicaciones en
temas de derecho comparado, derecho penal sustantivo, derecho procesal penal,
derecho pblico, derechos humanos y filosofa del derecho.
192
Conclusiones
NDICE
PRLOGO 7
Genaro Garca Luna
INTRODUCCIN 9
Antonio Snchez Galindo
CAPTULO 1
Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano 13
Guillermo Zepeda Lecuona
La privacin de la libertad y la poltica criminolgica 15
Objetivos del Sistema Penitenciario Mexicano 16
Reinsercin social 17
Las sanciones en el Sistema Penal:
preeminencia de la privacin de la libertad 19
Caractersticas generales de la poblacin
penitenciaria en Mxico 22
Indicadores de prisin preventiva y el fenmeno
en los mbitos de competencia federal y local 28
Condiciones de internamiento 34
Sistema Penitenciario y poltica criminolgica 53
CAPTULO 2
La transformacin del Sistema Penitenciario Federal 59
Antonio Snchez Galindo
Mxico ante el mundo 62
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 64
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (art. 30 bis) 66
Reglamento Interior de la Secretara
de Seguridad Pblica Federal 70
Ley que establece las Normas Mnimas sobre
Readaptacin Social de Sentenciados 73
Estatuto de las Islas Maras 78
Reglamento de los Centros Federales de Readaptacin Social 80
193
ndice
Manuales 82
Manual de Estmulos y Correcciones Disciplinarias de los
Centros Federales de Readaptacin Social 82
Manual de Seguridad de los Centros Federales de Readaptacin Social 82
Manual de Visitas de los Centros Federales de Readaptacin Social 83
Manual de Tratamiento de los Internos
en los Centros Federales de Readaptacin Social 83
Documentos internacionales: las Reglas Mnimas
para el Tratamiento de Internos, de la Organizacin
de las Naciones Unidas 84
Proyectos de futuro inmediato 85
Aspectos generales 85
Actualizacin de la administracin y operacin penitenciaria 86
La individualizacin del tratamiento 87
Infraestructura penitenciaria federal 88
Ampliacin de los Centros Penitenciarios Federales
ya existentes y creacin de nuevos 89
Instalaciones penitenciarias federales 92
Obra pblica financiada 104
Estrategias 104
El tratamiento propiamente dicho 106
Las tcnicas de trato como reforzantes del tratamiento 109
Finalidades 109
Acciones de Implementacin 109
Atencin preliberacional 110
CAPTULO 3
Soporte tecnolgico del
Sistema Penitenciario Federal 113
Jos Alberto Incera Diguez
Registro Nacional de Informacin Penitenciaria 116
Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria (snip) 119
Situacin actual 123
Herramientas tecnolgicas para el fortalecimiento
del Sistema Penitenciario 124
Seguridad fsica para el fortalecimiento
de los Centros Penitenciarios Federales 124
Supervisin exterior 126
Comentarios finales 128
CAPTULO 4
Hacia la coordinacin y homologacin
del Sistema Penitenciario Mexicano:
La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario 131
Jos Luis Velasco Cruz
De la desarticulacin a la gobernanza en mltiples niveles 133
Historia de las relaciones intergubernamentales
en el Sistema Penitenciario 135
194
ndice
CONCLUSIONES 173
Antonio Snchez Galindo
APNDICE 177
BIBLIOGRAFA 179
GLOSARIO 185
ABREVIACIONES 189
195
PortadasCIES5-Jun.ai 1 7/31/12 10:16 AM
Alexis de Tocqueville
CM
El texto incluye las reflexiones de un Jos Alberto Incera Diguez
grupo de especialistas en la materia, Antonio Snchez Galindo
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