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Documentos y Aportes en Administracin Pblica y

Documentos y Aportes en Administracin Gestin Estatal (DAAPGE) es una publicacin cien-
Pblica y Gestin Estatal (DAAPGE)
2 tfica seriada semestral referada del Magister en
DAAPGE ao 12, N 19, 2012.
Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias
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el estudio de la problemtica de la formulacin de
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 19
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EN ADMINISTRACIN PBLICA
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Buenos Aires, Argentina) / Alberto Figueras (Universidad Nacional de Crdoba, Argentina) / Jos
Mara Las Heras (Universidad Nacional de Crdoba, Argentina)
 SUMARIO

1 NEOLIBERALISMO Y CRISIS ACTUAL ....................... 7

Jamie Peck

2 GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y DINMICAS

METROPOLITANAS EN MADRID .............................. 29
Ricardo Mndez

3 INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICA.

FACTORES CLAVES DE LAS CAPACIDADES ESTATALES ............ 51
Fernando J. Isuani

4 AJUSTES ESPACIAIS NA FRONTEIRA DA AMAZNIA

SETENTRIONAL BRASILEIRA: POLTICAS PBLICAS E INTERAES
DO PLAT DAS GUIANAS (19402010) ....................... 75
Jadson Lus Rebelo Porto y Eliane Superti

5 GOBERNANZA Y ESCALAS COMO METFORAS DE LO SOCIAL.

UNA INDAGACIN CRTICA DE SUS FUNDAMENTOS ............... 99
Ignacio Trucco

RESEAS BIBLIOGRFICAS
LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS: SU LEGITIMIDAD Y CONSTITU-
CIONALIDAD COMO HERRAMIENTA DE POLTICAS PBLICAS
de Luciano Rezzoagli ..................................... 141
Alcides Bazza

ECONOMA SOCIAL Y AGRICULTURA FAMILIAR: HACIA NUEVOS

PARADIGMAS DE INTERVENCIN de Roberto Cittadini, Luis Caballero,
Mariana Moricz y Florencia Mainella (comps.) ................... 145
Esteban Cuatrn Sperati

Resumen
En los ltimos aos se ha dado una revalorizacin del
rol del Estado, la que convive con la conciencia de
sus fuertes dificultades para resolver problemas que
afectan a la sociedad. Para adoptar y cristalizar es-
trategias de reforma tendientes a mejorar las capa-
cidades estatales y poder ser optimista respecto de
sus resultados, entendemos necesario previamente
generar conocimiento sobre los factores que las con-
dicionan. Este trabajo asume que los instrumentos
de poltica pblica constituyen un factor clave en las
capacidades del Estado. A partir de los resultados
de un estudio de caso realizado en 2010 sobre la
poltica del agua en la provincia de Buenos Aires
(Argentina), se deja en evidencia del modo en el que
los instrumentos de poltica pblica condicionan las
capacidades estatales. A partir de ello, se propone
una serie de orientaciones destinadas a nutrir futuras
estrategias de reforma estatal.
Palabras clave:
capacidades estatales, instrumentos de polticas,
reforma del Estado.
()
E-mail: fisuani@ungs.edu.ar
INSTRUMENTOS DE
3
POLTICAS PBLICAS.
FACTORES CLAVES DE LAS
CAPACIDADES ESTATALES
Fernando J. Isuani ()
Universidad Nacional de General Sarmiento
ABSTRACT
In the last years, there has been an appreciation
of the role of the state which coexists with strong
awareness of their difficulties and constraints to
solve different social problems. To adopt and crys-
tallize reform strategies aimed at improving state
capacities, and be optimistic about their results, 51
it is necessary to generate knowledge about the
factors that condition them. This paper points out
that public policy instruments are a key factor of
state capacities. Thus, from a case study in 2010
on water policy in the province of Buenos Aires
(Argentina), the work shows how public policy
instruments determine the strengthening of state
capabilities and presents a series of guidelines at
nurturing future state reform strategies.
Key words:
States capacity, policy instruments, State reform.
Recepcin: 25/10/11
Aceptacin final: 05/06/12
DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74
52 1 Introduccin
Luego del proceso neoliberal que atraves a la regin durante la dcada
de los 90, se instal en el debate pblico y acadmico una revalorizacin del
rol del Estado en tanto actor clave para el desarrollo econmico y social. No
obstante, tal revalorizacin convive con la clara conviccin de que los Estados
latinoamericanos dan muestras de fuertes dificultades y restricciones para res-
ponder de manera efectiva y creativa a los problemas que deben enfrentar y que
frecuentemente los desbordan (Martnez Nogueira, 2002). En este sentido, es
comn observar que se conciben e implementan diversas iniciativas estatales que
muchas veces terminan siendo experiencias fracasadas o de bajo impacto.
Esta situacin interpela la capacidad estatal para prevenir, resolver o morige-
rar los mltiples problemas que aquejan a nuestras sociedades y nos obliga a
realizar esfuerzos tendientes a la construccin y/o reconstruccin de instancias
estatales habilitadas para ello. En efecto, el elevado nmero de personas que
vive en condiciones de pobreza e indigencia; la exclusin social; el dficit en la
salud pblica, los problemas en la calidad de la educacin, el aumento en la
criminalidad y la cada vez ms preocupante degradacin ambiental, entre otros,
forman un conjunto de cuestiones cuyo tratamiento requiere de la presencia
del Estado, pero no de cualquier Estado.

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

 Se trata entonces de avanzar en la construccin de Estados con capacidad
de disear e implementar polticas pblicas que permitan profundizar los proce-
sos de consolidacin de la democracia, que hagan sustentable el crecimiento
econmico y reduzcan la desigualdad social. Ello requiere de polticas pblicas
que sean coherentes y coordinadas, adaptables a los cambios que plantea un
mundo globalizado y orientadas a promover el bienestar general.
En los ltimos 20 aos se han planteado propuestas de reforma al punto
de conformarse un verdadero supermercado de medidas con distintos rtulos
pero los mismos pobres resultados. Estas propuestas, y las acciones que las
han acompaado han modelado un estilo reformista que se muestra semn-
ticamente flexible pero que mantiene inalterables los marcos valorativos y las
prcticas de siempre. Esta ausencia de cambios profundos no ha permitido
revertir la crisis histrica de las capacidades estatales en Argentina, muy bien
analizada por Sidicaro (2001).
Para adoptar y cristalizar estrategias tendientes al fortalecimiento de la
capacidad estatal y poder, al mismo tiempo, ser optimista respecto de sus
resultados, entendemos necesaria la tarea de profundizar nuestro conocimiento
sobre los procesos que las condicionan y los factores que las hacen navegar en
las aguas de la impotencia. Nuestro argumento en este trabajo seala que los
instrumentos de poltica pblica condicionan las capacidades del Estado para 53

enfrentar los problemas que afectan a una sociedad. Por ello, resulta crtico el
proceso por el cual dichos instrumentos son configurados y el rol que cumplen
los actores involucrados en l.
Un estudio realizado en 2010 sobre la poltica del agua en la provincia de
Buenos Aires (Argentina) nos resultar de suma utilidad para dar cuenta de la
manera en que el proceso de configuracin de instrumentos de poltica con-
diciona las capacidades estatales. Para finalizar, y a partir de dicho estudio,
extraemos algunas orientaciones que entendemos relevantes para nutrir futuras
estrategias de fortalecimiento de las capacidades del Estado.

2 Capacidades estatales: aproximacin conceptual

La discusin sobre las capacidades estatales conlleva una revalorizacin del
rol del Estado en tanto actor clave en los procesos de desarrollo econmico
y social. En este sentido, dirige su atencin hacia el anlisis de las fortalezas
y debilidades presentes en el Estado, poniendo particular atencin en una
serie de dimensiones claves: las actividades que realiza, las formas en que

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 se desarrollan, la efectividad que alcanzan, su relacin con la sociedad y el
rol que en ella cumplen.
El tema ha ido ganando presencia desde mediados de los aos 80, funda-
mentalmente a partir de una serie de trabajo que conciben al Estado como un
conjunto de organizaciones que reivindican el control de territorios y personas y
asumen que ste puede formular objetivos que no son un simple reflejo de las
demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad (Skocpol
y Finegold, 1982; Skocpol, 1989, Ikenberry, 1986; Evans et al., 1985, Evans,
1996, Evans y Rauch, 1999, entre otros). As, resaltando la idea de autono-
ma estatal, se focalizan en el anlisis de las capacidades de los Estados para
alcanzar sus objetivos oficiales.
Para Evans (1985), los niveles de capacidades estatales dependen de la
medida en que el Estado logra un aislamiento burocrtico weberiano y parale-
lamente una intensa inmersin en la estructura social circundante. Denomina
a ello embedded autonomy, concepto que alude a una burocracia incrustada
o inserta en una serie de lazos sociales concretos que la ligan con la socie-
dad y suministran canales institucionales para la negociacin y renegociacin
continuas de los objetivos y polticas. En esta lnea, el autor seala que la
capacidad transformadora del Estado requiere una mezcla de coherencia interna
54 y de conexiones internas (Evans, 1996:555).
Para el anlisis de la autonoma estatal, Evans centra su mirada sobre la es-
tructuracin y el desempeo de la burocracia, en tanto instrumento para el logro
de los objetivos pblicos. Siguiendo a Weber, seala la importancia del sistema de
reclutamiento meritocrtico, el que combina formacin y pruebas de acceso a la
administracin pblica, y la existencia de una carrera profesional predecible que
proporcione la expectativa de ascensos relacionada con el desempeo y acte
como recompensa a largo plazo para los empleados pblicos. De esta manera,
se aumentan las chances de lograr un aparato administrativo mnimamente
competente y generar una coherencia corporativa y un claro espritu de cuerpo.
Estos elementos combinados, dice el autor, mejoran la capacidad de las orga-
nizaciones administrativas para conseguir fines a largo plazo (Evans, 1999).
Asimismo, indica que el logro de esta combinacin depende del carcter
histricamente determinado del aparato estatal y de la ndole de la estructura
social en la que se inserta. Por ello, el estudio de las capacidades estatales
requiere tener en cuenta la interaccin de actores al interior del Estado y los
que pertenecen al entorno socioeconmico y poltico en el cual acta, procu-
rando identificar los intereses y recursos de poder que movilizan para incidir
sobre las intervenciones estatales en la sociedad.

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

 Sumado al planteo de estos abordajes, en los aos 90 comienza a cobrar fuer-
za un conjunto de trabajos que abordan el tema desde una perspectiva asociada
a la idea del buen gobierno y con un nfasis en cmo mejorar el desempeo
de las agencias y organismos pblicos, por cuya eficacia y eficiencia se muestran
preocupados, al tiempo que procuran establecer metodologa e indicadores que
puedan medir aquellas capacidades (Tobelem, 1992; Polidano, 1999; Mizrahi,
2004, entre otros). Esta literatura se encuentra asociada a los conceptos de
fortalecimiento de capacidades institucionales, capacidades del sector pblico,
capacity building, institutional strengthening o capacity enhancement.
Como seala Rodrguez Gusta (2007), si los autores y enfoques coinciden
en un punto es en considerar a las capacidades como la habilidad para lograr
un propsito. En esta lnea encontramos los trabajos de Hilderbrand y Grindle
(1997) como una clara expresin de ello. Estas ltimas definen la capacidad
del sector pblico como la habilidad de las agencias estatales para realizar
tareas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad.
En un nivel ms instrumental, ofrecen un marco metodolgico que presenta
cinco dimensiones que afectan tanto las capacidades del sector pblico como
las intervenciones para construirlas.1

55

3 Estudios sobre la Argentina

Durante los 90 y en los primeros aos del nuevo siglo, se desarrollaron en
Argentina numerosos trabajos que, con perspectivas, metodologas, nfasis
y observatorios diversos, echaron luz sobre las transformaciones que el neo-
liberalismo produjo en la relacin Estado y sociedad. Tambin, sobre las que
gener al interior del propio aparato estatal en el marco de lo que se dio a
conocer como la reforma de segunda generacin.
Los estudios, adems de coincidir en que el mayor impacto se dio en el
primer tipo de transformacin (particularmente a partir de los mecanismos de
las privatizaciones, la descentralizacin y la desregulacin) convergen tambin
en sealar que los logros en trminos de potenciar la capacidad de intervencin
estatal fueron ms bien pobres. Como seala Martnez Nogueira:

el resultado de esas reformas ha sido un Estado remanente, con deficien-

cias serias en su funcionamiento y sin logros satisfactorios de los objetivos
de transformacin de la gestin que fueron enunciados. En definitiva, no se
mejoraron las capacidades adaptativas para anticipar y dar respuestas a los

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 cambios en las necesidades y las demandas sociales, no se perfeccionaron
sus servicios, ni tampoco se gan en la identificacin y aprovechamiento
de oportunidades, en el despliegue de la innovacin, en su potencial para
movilizar recursos sociales y en brindar orientacin estratgica. (2002:4)

Esta ausencia de cambios profundos en el aparato pblico no ha permitido

revertir la crisis histrica de las capacidades estatales en Argentina a las que
alude Sidicaro (2001). Entendiendo por crisis del Estado el deficiente cum-
plimiento de las funciones propias de los aparatos estatales en las modernas
sociedades capitalistas, este autor seala que en el caso argentino ello se
combin con la expansin del intervencionismo estatal, y dio como resultado
la desorganizacin administrativa del aparato estatal, la descoordinacin de su
burocracia y el descreimiento en el servicio pblico, entre otros aspectos.
Si bien reconoce que resulta difcil establecer el origen exacto en el que
tal crisis se inici, entiende que las consecuencias del debilitamiento estatal
cubrieron a casi todos los mecanismos de accin pblica y marcaron muchos
planos de la vida social (Sidicaro, 2001:94). Ms all de aquella dificultad,
este autor destaca que a partir de los aos 60 se profundiz el deterioro de los
servicios de salud, educacin y seguridad, y la sociedad fue buscando en el sec-
56 tor privado los servicios que el Estado no le brindaba de manera eficiente.
Esa debilidad estatal contribuy a mantener un esquema de funcionamiento
que dificulta notablemente la eficacia del Estado a la hora de asegurar los
derechos ciudadanos en diversos mbitos institucionales de la vida social ar-
gentina. Esa dificultad constituye un atributo extendido y presente en los ms
diversos escenarios de la intervencin estatal. En este sentido, un estudio del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2008) que rene
diversos diagnsticos sectoriales permite apreciar que tal atributo se encuentra
presente en el sistema educativo, en la salud, en la provisin de los servicios
pblicos, en la justicia y la seguridad pblica, entre otros.
Otros estudios ms especficos hicieron posible establecer los alcances
de la debilidad estatal, por ejemplo, en la regulacin de servicios pblicos
privatizados. En cuanto a ello, Oszlak y Felder (1997) destacan la falta de
autonoma de los entes de regulacin producto de la injerencia recurrente del
Poder Ejecutivo en sus decisiones. Asimismo, sealan las serias deficiencias
que estos organismos muestran en los recursos materiales y humanos con los
que cuentan para desarrollar sus funciones.
Pero otra parte, en un detallado estudio realizado por Fernndez et al. (2006)
se analizan las capacidades estatales para el desarrollo del sector productivo

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

en la provincia de Santa Fe durante los aos 90. Al respecto, el trabajo observa
el debilitamiento de las reas estatales dedicadas a promover los procesos de
acumulacin econmica no slo por el escaso presupuesto que manejaban sino
tambin por la ausencia de una poltica de recursos humanos que priorizara el
reclutamiento meritocrtico y la calificacin del personal. El anlisis realizado
concluye que el desafo de construir capacidades estatales se realiza en un
escenario complejo, signado por un Estado desquiciado, carente de autonoma
y predispuesto a actuar selectivamente en funcin de determinadas matrices
de poder e intereses (Fernndez et al., 2006: 227).
Como los estudios reseados han permitido apreciar, el Estado argentino
se encuentra en una situacin de insolvencia con relacin a sus capacidades,
lo que pone en debate el papel que la administracin pblica y su lugar en la
construccin de una nueva institucionalidad.
Siguiendo a Oszlak (1999), se han planteado propuestas de reforma al
punto de conformarse un verdadero supermercado de medidas con distintos
rtulos pero los mismos pobres resultados. Estas propuestas, y las acciones
que las han acompaado, han modelado un estilo reformista que se mues-
tra semnticamente flexible pero que mantiene inalterable las estructuras y
comportamientos de siempre.
Para adoptar y cristalizar estrategias tendientes al fortalecimiento de la ca- 57

pacidad estatal y al mismo tiempo ser optimista respecto de sus resultados,

entendemos necesario previamente generar conocimiento suficiente sobre los
factores que condicionan tal fortalecimiento. En tal sentido, a continuacin
centramos nuestra mirada en los instrumentos de poltica.

4 Instrumentos de polticas pblicas

y su incidencia sobre las capacidades del estado
Tomando como supuesto central el hecho de que formular e implementar
polticas pblicas es la esencia de la actividad estatal (Oszlak, 1980), en sus
resultados se juegan y expresan las capacidades del Estado. En este punto, se
verifica la ntima ligazn que las capacidades guardan con las polticas pblicas,
es decir, con el conjunto de actos y no actos del Estado frente a un problema
o un sector relevante de su competencia (Many y Thoenig, 1992).
En trminos generales, para que logren traspasar una mera declaracin
retrica, dichas polticas requieren de un conjunto de instrumentos con los
cuales materializar la intervencin estatal en la sociedad haciendo frente a

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 los diversos problemas sociales. Por ello, las caractersticas que adquieran
dichos instrumentos habilitaran o no a las diversas instancias estatales
para atender las demandas sociales; en otros trminos, los instrumentos de
poltica pblica dotan al Estado de las capacidades necesarias para intervenir
eficazmente en la sociedad.
Uno de los ms importantes cambios en las polticas de los ltimos 50 aos,
sealan Schneider e Ingram (1990), ha sido la proliferacin de instrumentos
a travs de los cuales los gobiernos buscan influenciar los comportamientos
de los ciudadanos y lograr sus propsitos polticos.
Siguiendo a Vedung (2005), a travs de los instrumentos de poltica pbli-
ca la autoridad gubernamental ejerce su poder en procura de asegurarse el
apoyo y efectuar o prevenir el cambio social. De esta manera, la probabilidad
de incidir exitosamente sobre ciertos problemas pblicos o cuestiones sociales
descansa en cmo el gobierno construye, define o elige los instrumentos de
poltica (Eliadis, et al., 2005). As, podemos asumir que los instrumentos de
poltica y el modo en el que los mismos son configurados son una pieza clave
que condiciona la capacidad de intervencin estatal frente a la diversidad de
problemas que afectan a la sociedad.
En este trabajo reivindicamos la expresin instrumentos de poltica para
58 hacer referencia a aquellos medios o condiciones bsicas y estratgicas sin
las cuales el Estado renuncia a la posibilidad de prevenir, morigerar o resolver
los problemas que lo demandan. Esos instrumentos o condiciones necesarias
pueden ser agrupados en tres tipos de instrumentos:2 un dispositivo normativo
que estructure y oriente sus actividades, un dispositivo de gestin que las sos-
tenga y concrete y un conjunto de recursos bsicos que las torne viables.

4.1. Breve descripcin de los instrumentos

Por Dispositivo Normativo (DN) entendemos el conjunto de leyes, decretos
y reglamentos que encuadran y autorizan una poltica pblica, definen su
orientacin y alcances, y asignan las responsabilidades, roles y atribuciones
requeridas para la puesta en marcha de la misma. En su formulacin tienen
un papel central las organizaciones de gobierno (tanto el Poder Legislativo
como el Ejecutivo), y no es menor la incidencia del sistema poltico imperante
(presidencialista, parlamentario, o las diversas variantes de ambos) a la hora
de establecer cul es el papel y el peso que cada uno de ellos tiene en la
configuracin del DN y, luego, en el control de su cumplimiento.
Es la interaccin de actores estatales muchas veces junto a actores de la
sociedad civil la que va moldeando al DN, fija as el alcance de la interven-

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

cin estatal, encuadra su accionar y asigna autoridad a las diversas instancias
organizacionales para desempear una serie de actividades o resolver cierto
tipo de problemas (Brown y Erie, 1984).
Sealamos, adems, que el juego de intereses y posiciones diversas que
tengan los distintos actores (internos y externos al Estado) incidir de manera
decisiva en la coherencia y viabilidad que logre el DN en tanto instrumento de
poltica. As, por ejemplo, no es poco frecuente advertir que la disputa entre valo-
res, intereses y agendas de los diversos actores se convierte en un condicionante
potente que dificulta o frustra la puesta en marcha de una poltica pblica.
Poner en prctica lo establecido en el DN le demanda al Estado contar con
un Dispositivo de Gestin (DG), el cual supone la estructuracin de un esquema
organizacional con el cual llevar adelante actividades necesarias para concretar
los objetivos oficiales del Estado. Sin dicho dispositivo, o con una inadecuada
estructuracin del mismo, el Estado ver vulnerada su capacidad para alcanzar
los resultados esperados en una determinada rea de intervencin.
Puede asumirse que en un determinado campo de poltica el DG se integra
con un conjunto de instancias organizativas estatales (preexistentes o nuevas),
aunque podra tambin incluir a organizaciones no estatales si ello es conside-
rado oportuno o necesario. As tambin, el DG da cuenta del modo o estilo de
accin con el cual el Estado se propone intervenir en la sociedad (por ejemplo, 59

centralizado o no, articulado con la sociedad civil o no, adaptativo o no).

La existencia de mltiples actores organizacionales genera una tendencia
a la fragmentacin del DG, lo que pone en discusin el tema de la coordi-
nacin. Segn Mintzberg (1993), la coordinacin da lugar a la existencia e
implementacin de diversos mecanismos aglutinantes, Las formas que ellos
pueden adquirir son diversas y dependen de los objetivos y dems atributos
que caractericen a la poltica (alcance, interaccin con los beneficiarios, tec-
nologas empleadas, etc.).
Importa destacar que la coordinacin afecta la discrecionalidad de los involu-
crados en la poltica desde el momento que supone el establecimiento de ciertos
condicionantes que demandarn ajustar las acciones y decisiones individuales a
las del conjunto. Se instalar as una tensin entre quienes intentan aumentar o
retener su poder organizacional y los requerimientos de integracin de esfuerzos
que se establecen para reducir la incertidumbre que causa aquel arbitraje. La
coordinacin procura entonces que los organismos involucrados no operen en
la poltica pblica dentro de un estilo puramente autnomo sino ms en un
esquema integrado y articulado que dote de mayor efectividad a las respuestas
que el Estado pueda brindar frente a los problemas sociales que enfrenta.

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 Es claro que sin la posibilidad de contar con recursos bsicos (humanos,
financieros y tecnolgicos) el DG no podr ponerse en marcha y los objetivos
oficiales no sern alcanzados. De esta manera, las polticas pblicas quedan
ubicadas en el nivel de meras iniciativas discursivas y el Estado expuesto en
una impotencia que mella su legitimidad.
Respecto de la dotacin de recursos humanos, destacamos el papel clave
que tiene la seleccin, promocin y desarrollo de los mismos en el proceso
de consolidacin de una burocracia profesional que pueda constituir un claro
soporte de las actividades estatales. Debemos atender, como seala Echebarra
(2005), a que Amrica Latina ha sido histricamente considerada como una
regin con Estados grandes, pero dbiles, y que buena parte de esa debilidad
ha sido asociada a la falta de una burocracia con profesionales estables. En
este sentido, seala que la burocracia ha sido tomada como un recurso en
manos del poder poltico y de los intereses corporativos, muy lejano de los
rasgos institucionales del modelo que describiera Weber.
Otro de los recursos que consideramos claves es el financiero. ste adquiere
un alto grado de criticidad toda vez que nos habla de la capacidad de fuego
(Fernndez et al., 2006) con la que cuentan los organismos involucrados en
el DG para materializar las acciones que le son requeridas.
60 Por ltimo, entendemos que un recurso que se revela tambin como
crtico para el funcionamiento del DG es la tecnologa, entendida como ese
conocimiento utilizado o utilizable a escala social que sirve para transformar
elementos materiales o simblicos en bienes o servicios. Se pueden distin-
guir dos tipos de tecnologas: las centrales y las de apoyo. Las primeras son
aquellas cuya presencia permite las acciones centrales que una determinada
poltica se propone, por lo que su inexistencia implicara que no se pueda
cumplir con algunos o todos los objetivos que la poltica busca. Por su parte,
las tecnologas de apoyo condicionan el logro de los objetivos de la poltica de
manera indirecta y existen en funcin de las tecnologas centrales a las que
necesariamente deben adaptarse y servir.
Hasta aqu hemos presentado los tres instrumentos de poltica que enten-
demos dotan al Estado de las capacidades potenciales para intervenir en la
escena econmica y social. Pero, como hemos sealado, estos instrumentos
no surgen por generacin espontnea sino que son el resultado de un proceso
que les da forma y les brinda una determinada congruencia y efectividad.
Por eso es importante tener en cuenta que, ms all de la evaluacin que
pueda realizarse en cuanto a la efectividad de un instrumento determinado,
en gran medida ello estar fuertemente condicionado por el proceso mediante

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

el cual el mismo fue configurado. As, los instrumentos adquieren un carcter
poltico, esto es, no necesariamente surgen de la creencia en que son los
mejores medios que funcionan para alcanzar determinados resultados, tal
como podra sugerir una mirada efectivista (Ringeling, 2002).
Lejos de ello, el proceso de Configuracin de Instrumentos de Poltica (CIP) es
desarrollado por un conjunto de actores (estatales y no estatales) en un marco
polticoadministrativo determinado. Los mismos tienen en sus manos la res-
ponsabilidad de moldear instrumentos de poltica tales que otorguen al Estado el
potencial requerido para prevenir, atenuar o resolver los problemas que afectan la
vida de los ciudadanos. Aquellos actores inciden en los contenidos, la calidad y
la consistencia de esos instrumentos, pero lo hacen llevando adelante una serie
de articulaciones entre ellos, desplegando determinados recursos de poder y en
funcin de los intereses que los movilizan. Los instrumentos responden as a la
voluntad de quienes definen la poltica, los disean y finalmente los usan.
Para lograr una mayor comprensin de este planteo, a continuacin presenta-
mos los resultados de un estudio de caso3 que permite apreciar el modo en que el
proceso de configuracin de instrumentos de poltica condiciona las capacidades
del Estado en un campo de intervencin especfico: la poltica del agua.

61

5 poltica del agua en la provincia de Buenos Aires

Hasta la dcada de 1990, la provincia de Buenos Aires regulaba la disponibi-
lidad, calidad y aprovechamiento del agua con un dispositivo normativo profuso
y parcial compuesto de normas muchas veces superpuestas y contradictorias.
Adems, intervena con un dispositivo de gestin conformado por diversos
organismos pblicos4 faltos de coordinacin y con rasgos de insularidad bu-
rocrtica. Todo ello, dio lugar a un marco de actividad estatal que se revelaba
dbil para enfrentar los problemas relacionados con el agua.
Para revertir esta situacin, en 1992 y en el seno del Poder Legislativo
provincial, se inici un proceso de cambio destinado a reconfigurar aquellos
instrumentos de poltica que sostenan la gestin del agua en Buenos Aires.
As, comenz la elaboracin de un Cdigo de Aguas en procura de un rgimen
legal unificado capaz de promover una visin integral del recurso. Se busc
adems redefinir el dispositivo de gestin de manera de alcanzar mayores
niveles de coordinacin gubernamental y participacin social.
Se tuvo entonces una clara oportunidad para fortalecer la poltica del agua
provincial revirtiendo la ausencia de articulacin interinstitucional y de participa-

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 cin social en sus decisiones, la deficiencia en el intercambio de comunicacin
e informacin e incluso el problema de la dilucin de responsabilidades (Pochat,
2005). Con ello, la provincia estara en mejores condiciones para realizar una
gestin del agua ms eficaz en todo su territorio. Sin embargo, pese a que en
1999 finalmente se sancion un Cdigo de Aguas y en el ao 2000 se cre una
Autoridad de Agua provincial (con potestades para crear Comits de Cuenca),
transcurrida ms de una dcada es posible afirmar que la poltica hdrica en la
provincia de Buenos Aires sigue igualmente fragmentada y desarticulada, con
escasos niveles de participacin y una baja efectividad a la hora de resolver
los problemas asociados con el recurso.

5.1. Configurando los instrumentos de poltica pblica

En los inicios de los 90, la Legislatura de la provincia de Buenos Aires se
convirti en el escenario privilegiado de una propuesta de cambio destinada
a introducir modificaciones en los dispositivos normativos y de gestin de la
poltica del agua provincial. All se cre una Comisin Tcnica Redactora (CTR)
que tuvo como propsito elaborar un proyecto de Cdigo de Aguas. Integrada
por reconocidos especialistas en la materia, la CTR identific una serie de
problemas relevantes asociados con el agua y frente a los cuales el Estado
62 provincial demostraba tener una baja capacidad de respuesta.5
Esta iniciativa mostraba al Poder Legislativo provincial cumpliendo un rol
institucionalmente activo, toda vez que evidenciaba una vocacin por incidir
claramente en la formulacin e implementacin de una poltica pblica de
relevancia para la provincia. Ello pona en discusin el rol negativo u obstruc-
cionista que diversos autores establecen como dominante en los parlamentos
de pases latinoamericanos (Ferraro, 2006).
El CTR logr generar una propuesta normativa con potencial para mejorar
la eficacia de la poltica hdrica provincial a partir de:
la regulacin de los diversos uso del agua;
la creacin de una Autoridad del Agua (ADA) con facultades para: 1) llevar
adelante la planificacin hidrolgica, la supervisin y vigilancia de todas
la actividades y obras relativas al estudio, captacin, uso, conservacin y
evacuacin del agua, 2) realizar la coordinacin interinstitucional de los or-
ganismos provinciales competentes en materia de agua, 3) crear y apoyar el
funcionamiento de Comits de Cuenca, en tanto instancias de participacin
a nivel territorial, y 4) crear consorcios para realizar, administrar, conservar,
mantener y operar obras hidrulicas de beneficio comn;
la fijacin de un canon por el uso del agua.

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

 Pero en tanto la CTR propicio estos cambios, quedaron en evidencia las
dificultades para tratarlos y aprobarlos en el recinto. En efecto, durante el
proceso de elaboracin del proyecto de Cdigo de Agua emergieron actores
estatales y no estatales que mostraron su oposicin a muchos de los puntos
que contena el mismo,6 y se fue uno de los factores centrales que evit su
tratamiento en el recinto y provoc que perdiera estado parlamentario.
Finalmente, la suerte del Cdigo de Aguas se jugara en 1997 en las manos
del Poder Ejecutivo provincial y no precisamente para mejorar la efectividad
de la intervencin estatal en la problemtica del agua. Ms bien, dando
muestra de un estilo decisorio de garbage can, el Poder Ejecutivo vio en el
proyecto dormido en la Legislatura una solucin disponible para un problema
que necesitaba resolver en ese momento: facilitar el proceso de privatizacin
de la empresa estatal Obras Sanitaria de Buenos Aires (OSBA). Cabe aclarar
que dicho proceso contaba con la resistencia del sindicato de OSBA debido la
previsible prdida de puestos de trabajo que ello implicara.
El Poder Ejecutivo encontr en la figura de la ADA la solucin adecuada para
reducir las resistencias del sindicato y sumarlo as a una coalicin que diera
fluidez al proceso de privatizacin y evitara cualquier obstaculizacin del mismo.7
En este punto debemos destacar que la asignacin de beneficios instituciona-
les a sindicatos del sector pblico no fue un hecho novedoso en el contexto 63

de las privatizaciones vividas en Argentina en la dcada del 90. Al respecto,

Etchemendy (2001) sostiene que la reforma de mercado que se vivi en el
pas en la ltima dcada del siglo XX estuvo fundada en coaliciones forjadas
en negociaciones ms o menos formales con una variedad de intereses, entre
ellos, los sindicatos pblicos. Seala que la experiencia Argentina durante los
90 revela la importancia de las retribuciones dirigidas a los actores colectivos
poderosos arraigados en el viejo sistema sociocntrico (Etchemendy, 2001:5).
Con ello se pretenda compensar las previsibles prdidas que estos actores
sufriran como consecuencia del proceso de liberalizacin de la economa.
As, gracias a la intervencin del Poder Ejecutivo provincial, en 1997 se
reactiv el proyecto de Cdigo en la cmara de diputados y fue sancionado en
diciembre de 1998.8 La empresa estatal fue privatizada en 19999 y luego de
ello el sindicato de OSBA logr ampliar su presencia dentro de la estructura del
Estado provincial, demostrando una clara orientacin hacia la nueva estructura
de mercado impulsada en la dcada del 90.10
Por ello debemos considerar, como seala Oszlak (1984), que cuando se
piensa en la productividad o improductividad de la burocracia el anlisis suele
centrarse en el desempeo de tareas o funciones que caen dentro de lo que

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 denomina como su rol infraestructural,11 y que el desempeo de los otros roles
(el mediador y el sectorial)12 tienden a ser o bien ignorados o bien considerados
como manifestaciones de comportamientos desviados (Oszlak, 1984: 287).
Si la creacin de la ADA fue una medida que le haba asegurado al Poder Eje-
cutivo el apoyo del sindicato para la privatizacin de OSBA, esa misma medida
despert a la vez una fuerte oposicin por parte de un organismo burocrtico
con una larga trayectoria y fuerte protagonismo dentro de la poltica del agua
en la provincia: la Direccin de Hidrulica (DH). La historia y el peso que sta
tena en materia de obras hdricas era reconocida para propios y extraos, al
punto que muchos se referan a ella como la verdadera autoridad del agua en
la materia. Ms all de tener injerencia slo sobre el recurso superficial y una
marcada falta de efectividad para controlar el tema de las obras clandestinas
y el manejo de inundaciones muchas veces asociadas a esa obras, el peso
de la DH era indiscutido.
La expertise de la DH en materia de planificacin y ejecucin de obras hidru-
licas la haba convertido en el nico organismo capaz de ofrecer planes y realizar
acciones frente a los problemas cclicos de excesos hdricos, adems del mante-
nimiento y limpieza de cauces. En ese marco, la DH tuvo sobrados argumentos
para preservar sus atribuciones en ese tema y no cederlas ante la ADA.
64 Haber resistido los dictados del Cdigo de Aguas13 y preservado sus fun-
ciones y decisiones centrales sin mayores costos fue posible gracias a tres
cuestiones principales: una fuerte tradicin de ese organismo dentro de la
burocracia provincial, el desarrollo de capacidades organizacionales nicas
(Carpenter, 2001) en este caso vinculadas con las obras hidrulicas y la
falta de legitimidad del ADA dadas las verdaderas razones de su creacin y
su marcada falta de capacidad tcnica14 para orientar y coordinar la poltica
hdrica provincial. Conocida la resistencia de los hidrulicos, y con el fin de
aclarar el panorama futuro, el PE adopt algunas decisiones que limitaron el
rol y la capacidad de maniobra de la ADA dentro del dispositivo de gestin de
la poltica hdrica provincial.
Adems de devaluarla jerrquicamente,15 a partir de 2002 el Poder Ejecutivo
design en la presidencia del ADA a profesionales con un pasado en la DH. Con ello
se habilit una suerte de tutela decisional sobre gestin de la ADA. De este modo,
la DH logro mantener un lugar central dentro de la poltica del agua provincial,
incluso seguir ejerciendo tareas que el Cdigo de Aguas reservaba para la ADA
(particularmente, aquellas asociadas con la planificacin de obras hdricas).
Por su parte, la ADA qued con un tipo de funcionamiento que podramos
denominar vegetativo. Sin haberse constituido en la instancia de coordinacin

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

de los diversos organismos con responsabilidades sobre el recurso hdrico,
tampoco logr fortalecer herramientas bsicas para la gestin del agua: queda
pendiente an el desarrollo y fortalecimiento de la red hidromtrica provincial
(la existente adolece de un mantenimiento mnimo, y cuenta con una reducida
capacidad operativa: del 25 % o 30 %, aproximadamente) y la generacin de
planes hdricos. A su turno, dispone de una limitada capacidad para ejercer el
poder de polica sobre, por ejemplo, la actividad industrial.
En cuanto al impulso y la creacin de Comits de Cuenca en la provincia, la
ADA se limit principalmente a promover su creacin formal. Ante la ausencia
de una poltica consistente de concientizacin, de apoyo a su funcionamiento
y de estmulo de la participacin social, los comits de cuenca constituyen
figuras inactivas, salvo algunos pocos casos pero que igualmente se evidencian
precarios en su desempeo.16
A su turno, debemos sealar que el Poder Ejecutivo no slo procur reducir
las resistencias de la DH sino tambin a reducir las resistencias que haban
manifestado los actores econmicos ligados a las explotaciones agropecuarias
y a la industria.17 Debemos destacar la importancia de ambos sectores. Por
un lado, y debido a la antigua presencia en la vida nacional y al papel que el
agro tiene en la economa regional, las organizaciones que representan a los
productores rurales han ocupado un lugar de relevancia en el juego poltico y 65

econmico de la provincia de Buenos Aires. Defensor del liberalismo econmico,

el sector agropecuario han manifestado un rechazo histrico a la intervencin
del Estado, particularmente cuando siente que sta puede afectar el derecho
de propiedad o cuando se trata de impuestos que gravan al sector (Palomino,
1987). Por su parte, el peso del sector industrial en las decisiones provincia-
les se hizo creciente desde la dcada del 40. La importancia del mismo se
constata cuando se observa que Buenos Aires concentra el 50 % del valor
agregado industrial del pas y el 39,6 % de las industrias del pas. Muchas de
ellas tienen el agua como insumo principal.
Las resistencias que estos dos actores expresaron frente al Cdigo de Aguas
no fueron desatendidas por el Poder Ejecutivo. De hecho, pudieron ser canali-
zadas con posterioridad a la sancin de la norma, precisamente en el proceso
de reglamentacin que terminara de definir los alcances del Cdigo.
En efecto, en el ao 2000 el Poder Ejecutivo cre en el seno de la ADA el
Consejo Consultivo Multisectorial (CCM), un espacio concebido como meca-
nismo de participacin al ms alto nivel decisorio en materia de administracin
del recurso hdrico superficial y subterrneo, constituyndolo como un mbito
de directa vinculacin con el propio Directorio de la Autoridad del Agua. Dicho

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 Consejo se integr, segn dispuso el Poder Ejecutivo, por representantes de los
sectores Agropecuario e Industrial, del Colegio de Ingenieros de la Provincia de
Buenos Aires y del Consejo Profesional de Ciencias Naturales de la Provincia
de Buenos Aires. A ellos se sumara luego un representante del Ministerio de
Asuntos Agrarios. Una de las tareas principales que se le encargaron al CCM
fue la elaboracin de una propuesta de reglamentacin del Cdigo de Aguas, lo
que permiti que los representantes de la produccin agropecuaria e industrial
lograran incidir reduciendo o neutralizando los efectos negativos que el Cdigo
tena sobre sus intereses y comportamientos.
En 2007 se aprob el decreto reglamentario del Cdigo de aguas, y los
artculos vinculados con el pago de canon por el uso del agua quedaron sin
reglamentacin, lo que provoc que en la actualidad el agua resulte un recurso
de uso gratuito para ambos sectores y el Estado recaude menos.

6 Consideraciones finales
En este trabajo hemos planteado que el proceso de configuracin de instru-
mentos de polticas pblicas condiciona la capacidad estatal para prevenir, reducir
66 y/o resolver los problemas que procura enfrentar. De tal modo, se vuelve necesario
poner atencin a ese proceso, en especial a los actores que en l participan.
El caso presentado muestra la manera en que aquel proceso condicion
la capacidad de intervencin estatal en el campo hdrico. Por otra parte, per-
miti identificar a los actores que participaron con decisiva incidencia en ese
proceso, los cuales, a raz de sus articulaciones e intereses, sesgaron y dieron
un sentido particularista, antes que universal, a los instrumentos de la poltica
del agua provincial.
Al respecto, surgen algunas consideraciones que merecen ser destacadas.
En primer lugar, ha sido clara la forma en que el proceso de configuracin de
los instrumentos iniciado en la provincia de Buenos Aires en 1992 contribuy a
debilitar, antes que a fortalecer, la capacidad del Estado provincial para prevenir,
reducir o resolver los problemas asociados con el agua. La creacin de la ADA,
su incapacidad para coordinar al resto de los organismos con competencia
en materia hdrica, la ausencia de planes hdricos, su debilidad para generar
y sostener herramientas de informacin centrales para la gestin del agua, la
prdida de ingresos del Estado por la no recaudacin del canon por el uso del
agua, son hechos que han contribuido a profundizar la debilidad del Estado
provincial en materia hdrica.

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

 Asimismo, el caso hizo posible mostrar la relevancia del rol cumplido por los
Poderes Ejecutivo y Legislativo y la propia burocracia provincial. En un esquema
que podramos denominar como instrumentalismo endgeno, el Poder Ejecu-
tivo articul con organizaciones de la burocracia para promover la sancin de
normas, introducir cambios en la morfologa del Estado y reasignar recursos
en un marco de estricta opacidad y en procura de la satisfaccin de intereses
sectoriales. En este esquema, las organizaciones burocrticas hicieron sentir
el peso de su larga tradicin dentro de la poltica del agua provincial. Por su
parte, el Poder Legislativo, luego de impulsar del proceso de cambio, termin
cumpliendo el rol de legalizador de dicho esquema.
As, resalta la predisposicin del Poder Ejecutivo para satisfacer intereses
sectoriales y de corto plazo, lo que incluy a los representantes de la produc-
cin agropecuaria e industrial. En este sentido, el Estado result claramente
funcional a una lgica de accin particularista (ODonnell, 1997) y dej de lado
los problemas estructurales de la poltica del agua provincial, los que fueron
identificados oportunamente por la CTR.
La fuerte propensin del Poder Ejecutivo a actuar en favor de la satisfaccin
de intereses sectoriales en detrimento de los intereses generales no es una
novedad. Como seala Zurbriggen,
67

el Estado latinoamericano histricamente estuvo articulado a redes com-

plejas de relaciones de intereses particularistas y corporativos, agregando
que, en un sistema poltico de estas caractersticas, se fueron consolidando
formas de procesar las demandas, de resolver los conflictos, de distribuir los
recursos pblicos y el poder, orientadas a satisfacer los intereses particulares
de personas o grupos, y no el bien pblico. (2007:168)

Al mismo tiempo, el Estado provincial dej en evidencia una concepcin cor-

porativa (Klinj,1998) a la hora de promover la participacin social en el campo
de la poltica del agua. En efecto, fue recin despus de sancionado el Cdigo
de Aguas que surgi un espacio de participacin de tipo consultivo: el CCM.
Pero su integracin dej expuesta una concepcin de participacin ciertamente
restringida. De esa manera, el Estado contribuy a la exclusin de diversos actores
o sectores sociales que tambin podran considerarse involucrados en el tema
del agua (por ejemplo, organizaciones ambientalistas y vecinales, universidades
con especialistas en el tema, grupos de estudios ambientales, entre otros).
La ausencia de una amplia participacin social en la poltica del agua se
relaciona con la existencia de un esquema de formulacin e implementacin de

DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74

 polticas publica claramente Estadocntrico. As, el Estado provincial demostr
no tener intenciones para generar espacios de participacin social que rena
a todos los intereses e interesados con la problemtica hdrica provincial. La
hasta hora fracasada experiencia con los comits de cuenca provinciales es
un claro ejemplo de ello.
Lo ocurrido en la poltica hdrica de la provincia de Buenos Aires mueve la
preocupacin por formas de concebir y desarrollar polticas pblicas, no tanto
por su carcter poltico sino por la necesidad de que ellas sean ms pblicas.
En este sentido, resulta necesario revitalizar la discusin en torno a las formas
de administracin y de gobierno que mejor garanticen el bienestar colectivo,
as como una decidida revalorizacin de lo pblico y de la participacin social.
Esa revalorizacin no puede alcanzarse sin la existencia de actores (estatales
y no estatales) que expresen su inters y voluntad de dotar al Estado de ins-
trumentos y polticas sustentables y orientadas a mejorar la calidad de vida de
nuestras sociedades, y que acten en consecuencia.
Para lo expuesto, y a modo de orientaciones, entendemos que la voluntad
de fortalecer las capacidades del Estado no puede desentenderse de la tarea
de revisar:
el sistema poltico: con el fomento y desarrollo en los partidos polticos el
68 inters por el fortalecimiento de las capacidades estatales, por jerarquizar
el lugar que le otorgan al funcionamiento del Estado en sus estrategias de
gobernabilidad y por orientar las polticas pblicas hacia la generacin de
valor pblico.
la relacin Poder EjecutivoParlamentoburocracia: con la generacin de
estrategias que promuevan, por un lado, lazos fluidos y espacios de trabajo
conjunto entre el Legislativo y la burocracia y, por el otro, que favorezcan
la rendicin de cuentas por parte del Poder Ejecutivo y la propia burocracia
al Poder Legislativo y a la sociedad civil. Ello debera ir acompaado del
desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluacin que permitan mejorar los
resultados de las polticas pblicas que implementan.
los modos de formulacin e implementacin de polticas pblicas: con la
creacin de mecanismos que hagan factible el desarrollo de polticas p-
blicas deliberativas, de manera que contemplen la diversidad de intereses
sociales y reafirme su carcter pblico.
la capacidad proactiva del Estado: con el fortalecimiento de la funcin de
planificacin que permita recuperar una mirada de largo plazo e involucre de
manera creativa a los diversos actores y recursos disponibles en la sociedad.

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani

 NOTAS
1
Esas dimensiones son: los recursos humanos
dentro de cada organizacin; la organizacin mis-
ma; el conjunto de organizaciones con las cuales
ella se relaciona para funcionar efectivamente;
el contexto institucional del sector pblico; y,
finalmente, el entorno econmico, poltico y social
dentro del cual se enmarca el sector pblico.
2
Seguimos aqu, aunque con alguna varia-
cin, el esquema utilizado por F. Sagasti y A.
Aroz (1975), Estudio de los instrumentos de
poltica cientfica y tecnolgica en pases con
menor Desarrollo, en Estudios sobre el desa-
rrollo cientfico y tecnolgico, n 27. Programa
Regional de Desarrollo Cientfico Tecnolgicos.
Departamento de Asuntos cientficos Secretara
Gral. de la Organizacin de Estados Americanos.
Washington, DC.
3
Para una versin ms completa del caso, su-
gerimos la lectura de Isuani (2011).
4
Entre otros, podemos mencionar a: Obras
Sanitarias de Buenos Aires (OSBA), Direccin
Provincial de Hidrulica; Servicio Provincial de
Agua Potable Rural (SPAR); Direccin de Geode-
sia de la Provincia de Buenos Aires; Ministerio de
Asuntos Agrarios; Ministerio de Salud; Ministerio
de la Produccin; Corporacin de Fomento Ro
Colorado (CORFO).
5
La contaminacin de origen industrial, el dete-
rioro y el agotamiento de los acuferos del gran
Buenos Aires, la construccin de obras clandes-
tinas de desages, la intensificacin del uso de
agua para riego por parte del sector agrcola y
la consiguiente disminucin de los acuferos y
la salinizacin del suelo en algunas reas de la
provincia, inundaciones, entre otros. Asimismo,
la multiplicidad de intereses regionales, secto-
riales y de niveles de gobierno facultados para
gestionar distintas actividades en torno al agua,
era el factor que presionaba sobre el recurso y
determinaba la correlativa pluralidad de fuentes
legislativas. Ello promova que el uso del agua
quedara sujeto a la discrecionalidad de cada
uno de los actores interesados en detrimento de
otros, exacerbando as los conflictos de intereses
que afectaban la calidad y disponibilidad.
6
Desde el interior del aparato estatal: la Direc-
cin de Hidrulica. Por otro lado, los represen-
tantes de la produccin agropecuaria tambin
mostraron una clara oposicin al proyecto.
7
Si bien no nos detenemos en su anlisis, no
debemos pasar por alto la histrica relacin que
vincula al sindicalismo argentino con el peronis-
mo, partido poltico que gobierna la provincia de 69
Buenos Aires desde 1987 ininterrumpidamente.
En tal sentido, la sensibilidad de los sucesivos
gobiernos peronistas a las demandas y planteos
del sindicato de OSBA debe leerse, adems, en
el marco de una histrica alianza estratgica que
incluye lo electoral y el reparto de espacios de po-
der al interior del Estado. Al respecto, sugerimos la
lectura de Del Campo (1983) y Torres (1990).
8
La ausencia del Poder Legislativo en todo el
proceso posterior a la sancin del Cdigo dej
en claro sus lmites para influir en el proceso de
implementacin de los mandatos establecidos por
la norma y, por lo tanto, para el ejercicio de control
horizontal (seguimos el concepto de accountabili-
ty horizontal que plantea ODonnell, 1997).
9
Al momento de su privatizacin, OSBA contaba
con unos 2600 trabajadores. Cerca de 1200
fueron absorbidos por la concesionaria privada. El
resto, en su gran mayora, pasara luego a formar
los planteles de la flamante Autoridad del Agua.
10
Con evidente capacidad organizativa y un claro
pensamiento estratgico, el sindicato logr una
serie de beneficios institucionales que incluyeron,
DAAPGE 19 / 2012 / pp. 51-74
 adems de la ADA, la incorporacin de ex em-
pleados de OSBA (cerca de 200) al Organismo
de Control del Agua de Buenos Aires (OCABA),
encargado de controlar las obligaciones legales
y contractuales de los prestadores del servicio de
agua potable y saneamiento. Pero la presencia
del sindicato no se limit solamente a los or-
ganismos arriba mencionados. En el ao 2002
logr volver a la prestacin del servicio de agua
y saneamiento como socio minoritario de la em-
presa Aguas de Buenos Aires Sociedad Annima
(ABSA). Esta situacin le vali el calificativo de
sindicato empresario.
11
Segn Oszlak (1984), la burocracia cumple un
rol infraestructural cuando acta en representa-
cin del inters general.
12
Cuando la burocracia estatal desarrolla un
conjunto de comportamientos privilegiando los
intereses de ciertos actores sectoriales, podemos
decir que cumple un rol mediador. El rol sectorial
es aquel que refleja la burocracia estatal cuando
sus decisiones y comportamientos tienden a la
satisfaccin de intereses que les son propios
(Oszlak, 1984).
70 13
El Cdigo de Aguas estableca que, con la
creacin del ADA, el resto de los organismos
involucrados en la poltica del agua, incluida
la DH, deberan quedar bajo su orientacin y
coordinacin.
14
Particularmente debido al fenmeno de profe-
sionalizacin incompleta que afecta a sus recur-
sos humanos, a la precariedad de los recursos
financieros que slo alcanzaban para pagar las
remuneraciones del personal, a la debilidad de
sus sistemas de informacin y la obsolescencia
en la tecnologa disponible.
15
El Poder Ejecutivo decidi que la ADA sera
un organismo dependiente del Ministerio de
Obras y Servicios Pblicos y funcionara en el
mbito de la Subsecretara de Obras Pblicas,
la misma dependencia que tena la Direccin
de Hidrulica. De esa manera, quedaba claro
que el Poder Ejecutivo no tena la intencin de
darle a la ADA un lugar preponderante dentro del
organigrama provincial.
16
Por ejemplo, el comit de cuenca del Ro
Lujn. Al respecto, sugerimos la lectura de
Agoff (2011).
17
Especficamente, la Confederacin de Aso-
ciaciones Rurales de Buenos Aires y la Pampa
(CARBAP) y Sociedad Rural (SR) de la provincia,
y la representacin de la industria a travs de
la Unin Industrial de la Provincia de Buenos
Aires (UIPBA).

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Para citar este artculo:

Isuani, Fernando J. (2012). Instrumentos de polticas pblicas. Factores claves de las capacidades es-
tatales. DAAPGE, ao 12, N 19, pp. 51-74. Santa Fe, Argentina: UNL.

INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS / Fernando J. Isuani