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FERNANDO ZIMIC ESCURRA LA ADUANA DEL FUTURO

1. Vigencia
Elucubrando con relacin a cmo podran haberse organizado los gru-
La Aduana del Futuro pos humanos ms antiguos una vez asentados en una determinada rea
PARTE I PARTE I
geogrfica y respecto de la satisfaccin de sus necesidades pblicas o
Fernando Zimic Escurra* comunitarias, resulta lgico suponer que la de defenderse de las agre-
siones externas haya sido una de las primeras en resolverse, ya que es
SUMARIO: I. La aduana. 1. Vigencia. 2. La Funcin, el
Objeto y la Causa en la Aduana. 2.1 La funcin y el sta la ms directamente relacionada con su supervivencia individual y
objeto. 2.2 La causa mediata. 2.3 La causa inmediata o grupal, lo cual pudo llevarlos a incluir, en el diseo de sus villas o
cometido. 3. Los Cometidos Contingentes de la Adua- aldeas, vallas protectoras que impidieran o al menos dificultaran el
na. a) Cometidos de proteccin; b) Cometidos de abas- paso de intrusos de cualquier especie; o a ubicar sus poblados en luga-
tecimiento; c) Cometidos de promocin; d) El cometi- res escarpados donde el o los accesos fueran ms controlables o
do contingente prioritario. 4. El nuevo cometido: la
defendibles. Esa tendencia natural a demarcar y proteger un territorio
facilitacin del comercio exterior. II. Conclusiones. 1. La
Causa en el Estado. 2. Las Funciones y los Servicios determinado implicaba tambin una seal de dominio o propiedad
Pblicos. 3. El Objeto y la Causa en los Servicios Pbli- respecto de esa rea territorial y de los bienes que en ella se acumulaban.
cos. 4. El Objeto y la Causa en la Aduana. 5. El Funda-
Como parte de ese sistema de proteccin existi siempre un paso o zona
mento Jurdico de la Decisin Poltica Respecto del Rol
de la Aduana en el Estado. para franquear el ingreso y salida de personas y bienes y, como es obvio,
debi implantarse algn tipo de control a ese trfico, ya que de lo con-
Sumilla: trario no hubiesen sido necesarias las barreras y menos an las zonas
PARTE II PARTE II
especficas para acceder al mbito custodiado.
Se trata de responder a la postura de quienes en un mundo que tiende a una
globalizacin fuertemente influenciada por posiciones liberales cuestionan el fun- Las ciudades amuralladas existieron hasta bien entrado el siglo XIX, y
damento y la utilidad de la aduana y, por ende, del derecho aduanero. A esos efectos, de hecho an existen muchas que conservan esas edificaciones protec-
se especifica el rol de esa institucin desde el punto de vista jurdico, enfatizndose toras como testimonio de pocas en las que resultaban indispensables.
en la diferenciacin entre sus fines y sus funciones y, respecto de los primeros, en la Todas tenan puertas y en todas esa puertas se ejerca algn tipo de
concordancia que debe existir entre el diseo de la aduana y de su normatividad y el control.
fin prioritario asignado a ella por el Estado. Conforme las agrupaciones poltico-sociales se van haciendo ms com-
plejas y organizadas y se van conformando los Estados, la vinculacin
I. LA ADUANA
jurdica que se establece entre ellas y el territorio que ocupan se va
La aduana como explica Basalda1 es un servicio administrativo p- aclarando; y de la concepcin original que la entenda como un dere-
blico o, dicho en otras palabras, un servicio pblico que se ubica en el cho de dominium o de propiedad, pasa a entenderse como uno de
mbito de la funcin pblica administrativa del Estado. Consecuente- imperium2, mediante el cual el territorio se define como el rea geogrfi-
mente, en ella se encuentran los mismos elementos que caracterizan a ca donde el Estado impone su potestad y, simultneamente, rechaza la
los servicios pblicos en general, como pasar a explicar. Antes, me posibilidad que en l intervenga una potestad ajena. Lo esencial, en
PARTE III PARTE III
referir a la vigencia de la aduana en la organizacin estatal. todo caso, es entender que el territorio hace factible el que el Estado

* Administrador de Empresas (U. de L.) y Abogado (PUCP). 2 El Estado no tiene sobre su suelo una propiedad, sino nicamente una potestad de dominacin a la cual se le da
1 Vid. Basalda, Ricardo Xavier. Introduccin al derecho aduanero. Concepto y contenido. Abeledo- habitualmente, en la terminologa francesa, el nombre de soberana territorial. De Malberg, R. Carr. Teora
Perrot S.A.E., Buenos Aires, 1988, pp. 177 y ss. general del Estado, Facultad de Derecho/UNAM, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000, p. 23.

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establezca una potestad pblica que puede ejercer autoritariamente de la soberana, a efectos de la relacin entre Estados ese concepto se
sobre la comunidad humana que conforma la nacin3. reemplaza por el de independencia7.
El Estado, en consecuencia, requiere de un territorio que, adems de ser Es claro que an no hemos llegado a la etapa de un nico Estado mun-
uno de los cuatro elementos que lo conforman4, es el mbito geogrfico PARTE I PARTE I
dial que sustituya la pluralidad de Estados actual; los avances en ese
donde puede ejercer su poder y, como cualidad o caracterstica de ste, campo se limitan a organizaciones mundiales ms o menos amplias,
implantar su soberana. que no pretenden ni eliminar la independencia de los Estados que las
conforman, ni suprimir o suplantar sus soberanas, sino buscar el bien
El concepto de soberana presenta varios enfoques, pero a los efectos
comn internacional que de alguna manera redunde en la consecu-
de este trabajo nuestro inters se centra en aquel que, como seala
cin del bien comn interno de cada uno de sus miembros.
Bidart, se refiere a la supremaca de un ente poltico que no depende
de ningn otro5 y en especial y dentro de esa acepcin a la soberana Los derechos y deberes del Estado relacionados con el mbito de su
que se ejerce respecto del territorio, o soberana territorial, concepto al influencia, en consecuencia, permanecen intactos8, y le corresponde a
que de una u otra forma nos hemos venido refiriendo en los prrafos aqul mantenerlos as, de forma que subsiste la necesidad pblica de
anteriores. defenderse de las agresiones externas ahora harto ms complejas y
sofisticadas que aquellas que llevaron a nuestros antepasados a fortifi-
Etimolgicamente, soberana significa superioridad6 e implica el ejerci-
car sus ciudades. Las fronteras y los acuerdos internacionales que las
cio de un poder mximo respecto del cual no existe otro que le sea
reconocen sustituyeron a las antiguas murallas y stas, como aqullas,
superior, y en su relacin con otros Estados ello se entiende como una
tambin tienen zonas de acceso que requieren ser custodiadas para evi-
no dependencia o autonoma respecto de stos. En razn de ello, el
tar la entrada o salida no autorizada de personas o bienes que, de alguna
territorio se manifiesta tanto como el rea donde puede ejercer su poder PARTE II PARTE II
manera, impliquen burlar o evadirse del sometimiento al poder del
cuanto como un lmite que le impide ejercer ese poder fuera del mismo.
Estado.
En consecuencia, en tanto que en el exterior no es aceptable el ejercicio
El control de las zonas de paso al territorio estatal es, en consecuencia,
un deber y un derecho del Estado ntimamente relacionado con el ejer-
3 El Estado necesita imprescindiblemente poseer un territorio propio, porque sta es la condicin esencial de cicio de su soberana en el mbito interno y su independencia en el
toda potestad estatal. Si, por ejemplo, el Estado tiene alguna potestad sobre aquellos de sus ciudadanos que se mbito internacional, razones por las cuales la vigencia de esa funcin
hallan en el extranjero, esto es nicamente en la medida en que le es posible aplicarles sobre su propio
territorio la sancin de las prescripciones que pretende imponerles mientras se encuentren fuera de l. En
est ligada indefectiblemente a la vigencia del Estado mismo.
cambio, dentro de su territorio, la potestad del Estado se extiende a todos los individuos, tanto nacionales como
extranjeros. De Malberg, R. Carr. Op. cit., p. 23.
Ya desde la antigedad, cuando el intercambio de bienes entre las dife-
4 Tradicional y habitualmente se mencionan tres elementos del Estado: a) la poblacin; b) el territorio; c) el rentes comunidades u organizaciones socio-polticas empieza a desa-
poder. A estos tres elementos nosotros agregamos un cuarto: d) el gobierno. Bidart Campos, Germn J. rrollarse, y a efectos del ejercicio de la funcin de control de las puertas
Lecciones elementales de poltica (sociedad, Estado y derecho). Editora y Distribuidora Jurdica
o ingresos a las ciudades, se empieza a diferenciar el control aplicable a
GRIJLEY E.I.R.L., Lima, 2002, p. 204.
5 El avance en la formulacin del concepto de soberana conduce a un triple enfoque: a) la soberana del
Estado, para afirmar la supremaca de un ente poltico que no depende de ningn otro; b) la soberana como 7 Quede claro que en lo internacional no aceptamos el concepto de soberana externa o exterior, al que susti-
conjunto de competencias y atribuciones de un Estado, y entonces la soberana alude a la suma de los poderes tuimos por el de independencia. Ello porque la soberana no significa que el Estado pueda hacer
estatales; c) la soberana en el Estado, para sealar quin detenta el poder supremo dentro del Estado y cul PARTE III PARTE III internacionalmente (o hacia afuera) lo que se le antoje, sino slo que internamente repele todo otro poder
es por ende el sujeto o el rgano que dentro de un Estado tiene superioridad sobre otros sujetos u rganos de ajeno. Didart Campos, Germn J. Op. Cit., p. 330.
poder. Bidart Campos, Germn J. Op. cit., p. 235. 8 La organizacin internacional con su fin de bien comn internacional no existe ni debe existir para allanar
6 Calidad de soberano que, a su vez, deriva del trmino latino superianus y, ste, de superius o ms arriba. la jurisdiccin interna de los Estados, ni para reemplazar la actividad del Estado dentro de la rbita propia
Adjetivo cuya acepcin es supremo, elevado y no superado. Para mayor informacin, vid. Nueva Enciclope- de l, ni para ocuparse del bien comn pblico interno de cada Estado. Didart Campos, Germn J. Op.
dia Larousse. Editorial Planeta, Barcelona, 1984, p. 9219. Cit., p. 328.

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ese trfico de bienes (alimentos, armas, esclavos, animales, etc.), que se le 2.1. La funcin y el objeto
encarga a la aduana, de aquel defensivo o preventivo en el mbito mili-
En derecho aduanero se denominan funciones a las diferentes activida-
tar, o de aquel del trnsito de personas (viajeros), que se les encarga a
des que lleva a cabo la aduana y que Basalda12, con claridad y excelen-
otras entidades prestadoras de servicios pblicos relacionados con esas
cia, las seala, las define, las explica y concluye resaltando la ms im-
actividades. PARTE I PARTE I
portante de ellas: el control del trfico internacional de mercaderas,
La excelente sntesis que hace Basalda mediante la cual comparte sus a la que acertadamente califica como la funcin esencial en tanto que es la
investigaciones tanto respecto de la etimologa de la palabra aduana nica de carcter permanente (o no contingente) y de cuyo ejercicio
como de la evolucin histrica de esta institucin nos lleva a entender dependen todas las dems, y en cuanto a que en s misma, nos dice,
que la aduana, desde sus orgenes, fue una entidad destinada a registrar tiene el carcter de bien jurdico tutelado.
la entrada o salida de bienes, aplicar las prohibiciones o restricciones al
El control del trfico internacional de mercancas es su funcin esencial
trnsito de stos y percibir los tributos que afectaban su trfico9. De ello
porque es ella la razn de ser de la aduana, pues sta ha sido creada
deducimos que la especialidad de la aduana estuvo siempre centrada en
primordialmente para ejercer la fraccin necesaria de la potestad del
el control del trfico de mercancas10, y es en esta actividad donde se mani-
Estado que le permita someter, a la voluntad de ste (la ley), toda mer-
fiesta el ejercicio del poder estatal en cuanto al control de las zonas de
canca que pase por las fronteras estatales, aun en el caso de aquellas
paso hacia su territorio11.
inafectas a tributo, restriccin o prohibicin alguna, en tanto que, a
Resumiendo, podemos decir que en el Estado moderno las fronteras efectos del ejercicio de esa facultad de control, tales caractersticas o
reemplazan a las antiguas murallas, y la funcin de control de los encar- condiciones resultan irrelevantes13.
gados de las puertas de stas, en cuanto al trfico internacional de bie-
PARTE II PARTE II Pero adems, la aduana ejerce otras funciones que por diversas razones
nes, es asumida por la aduana, institucin cuya vigencia seguir la
le han sido asignadas a travs de su historia y en razn de su diseo y
suerte del Estado independiente y soberano al que representa.
habilidad (especialidad) que le permite desempearlas y que tienen,
como principal caracterstica, el hecho de ser contingentes, pues no to-
2. La Funcin, el Objeto y la Causa en la Aduana
das ellas han sido o sern asumidas por la aduana permanentemente y
En tanto que la aduana es un servicio pblico a cargo del Estado, consi- el que las asuma o no lo haga resulta irrelevante para la existencia de la
dero importante identificar su objeto o la prestacin que le compete aduana misma. stas al igual que la funcin esencial tambin implican
llevar a cabo y su causa fin inmediato o cometido que se le ha asigna- el ejercicio parcial de la potestad del Estado en tanto que, en su repre-
do, con el nimo de evidenciar la ubicacin o definicin de esos ele- sentacin, someten a las mercancas que atraviesan las fronteras, y a los
mentos en el sistema jurdico. Asimismo, encuentro importante aclarar que las transportan, a acciones especficas destinadas a constatar el so-
si en el servicio pblico aduanero se observa la asignacin de una facul- metimiento a la voluntad del Estado o a imponerla.
tad que manifieste el ejercicio parcial de la potestad estatal.
La funciones o tareas que le corresponde realizar a la aduana son, a su
vez, los objetos del servicio aduanero o prestaciones que efecta a favor
del Estado en particular y de los habitantes del territorio estatal en
9 Para mayor informacin, vid. Basalda, Ricardo Xavier. Op. Cit., captulo II.
10 Acojo la expresin mercanca sinnimo de mercadera en su acepcin en el derecho aduanero, en tanto PARTE III PARTE III
que comparto la opinin de Basalda (vid. op. cit., pp. 172 y 173) referida a que se entiende por mercadera 12 Vid. Basalda, Ricardo Xavier. Op. Cit., en especial pp. 211 a 214.
a todo objeto susceptible de ser importado o exportado. 13 El mejor fundamento de lo que ac afirmo lo aporta Basalda (op. cit., p. 213) al sealar que [...] el ilcito por
11 Todo el quehacer de la aduana implica o presupone el control de la mercadera que se importa o exporta: la excelencia del derecho aduanero es el denominado contrabando, y con la tipificacin del mismo [evadir el
aplicacin de la legislacin nacional en las fronteras expresin de soberana depende del ejercicio de ese control aduanero] el legislador tiende a tutelar un bien jurdico preciso: el adecuado control de la aduana sobre
control. Basalda, Ricardo Xavier. Op. Cit., p. 190. el trfico internacional de mercaderas (frase entre corchetes agregada).

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general. Al respecto, es apropiado resaltar que, en tanto a la aduana se le trfico internacional de mercancas sobresale como el cometido esencial,
ha asignado una pluralidad de cometidos, en ello se observa, consecuente- lo cual se sustenta con la misma argumentacin utilizada al referirnos a
mente, una pluralidad equivalente de objetos. la funcin u objeto esencial15, en tanto que el control del trfico interna-
cional de mercancas es, a la vez, objeto y causa inmediata de la aduana.
2.2 La causa mediata PARTE I PARTE I
La aduana o servicio aduanero es, en esencia, una institucin a la cual el
La existencia del Estado se justifica porque tiene una causa final o fin Estado le ha asignado una funcin-cometido (objeto-causa) eminente-
supremo que alcanzar y, consecuentemente, toda actividad que lleve a mente instrumental. Es, en suma, un instrumento16, es decir, aquello de lo
cabo debe estar destinada o dirigida a la consecucin de ese fin. Entre que el Estado se sirve para lograr algo. Pero ese algo a lograrse no
las mltiples actividades que el Estado asume ejerciendo su poder o puede ser slo el cometido esencial, cuya funcionalidad es hacer eviden-
potestad estatal, evidenciada mediante el ejercicio de cualquiera de sus te el ejercicio del poder del Estado, de su potestad suprema o soberana,
funciones se encuentran los servicios pblicos, los cuales, por consi- cuestin jurdicamente fundamental e importante en tanto elemento
guiente, resultan siendo medios o instrumentos de los que se vale el que conforma el Estado, pero poco relevante en trminos econmicos o
Estado para cumplir con su misin suprema. dicho en otras palabras no sustantiva para el Estado a efectos de la
administracin eficaz de sus recursos econmicos y la consecuente con-
En consecuencia, el fin supremo del Estado es siempre la causa mediata
secucin del bien comn.
de todo servicio pblico estatal, ya que mediante la consecucin de sus
causas inmediatas o cometidos especficos que les son asignados, los All radica la importancia de los dems cometidos cuya consecucin el
servicios pblicos cooperan con el Estado a efectos de la consecucin Estado decide asignar a la aduana, ya que son stos los que le dan un
de su fin supremo: el bien comn. sentido econmico al cometido esencial del servicio aduanero. Son stos
PARTE II PARTE II
los que responden a la pregunta: controlar para qu?
La aduana servicio pblico estatal en el mbito de la funcin adminis-
trativa del Estado, en razn de lo explicado, tiene como causa mediata la Pero la presencia y la importancia de esos cometidos adicionales (no
causa final o fin supremo del Estado. esenciales en trminos jurdicos, pero s en trminos econmicos17) ha
dependido y depende siempre de la mayor o menor vigencia que ten-
2.3 La causa inmediata o cometido gan las necesidades pblicas que el Estado decide satisfacer, y consecuen-
El Estado14, conforme a su capacidad para asumir una actividad que temente, son cometidos de carcter contingente que a su vez estn direc-
responda a la satisfaccin de una necesidad pblica determinada, hace tamente relacionados con los objetos contingentes de la aduana, en tanto
suyos determinados cometidos especficos, y para la consecucin de s- que stos son prestaciones especficas para el logro de cada uno de esos
tos crea servicios pblicos a quienes se los asigna. Consecuentemente, cometidos.
la causa inmediata en todo servicio pblico es el cometido especfico
que le ha sido asignado por el Estado.
Siendo que en el servicio pblico aduanero se observa una pluralidad 15 Vid. supra: numeral 1.2.1.
16 Instrumento (del lat. instrumentum). m. Conjunto de diversas piezas combinadas adecuadamente para que
de cometidos, es importante resaltar que, entre ellos, el de controlar el sirva con determinado objeto en el ejercicio de las artes y oficios. // (...) // 3. Aquello de que nos servimos para
PARTE III PARTE III hacer algo. // (...) // 5. Aquello que sirve de medio para hacer algo o conseguir un fin. // (...). Real Academia
14 Las funciones del Estado se diferencian de sus cometidos, porque estos ltimos estn relacionados con la Espaola, Op. Cit.
ciencia poltica o la filosofa, ya que se trata de elecciones o decisiones que debe adoptar el Estado, de acuerdo 17 Si bien, como veremos ms adelante, no todos los cometidos contingentes asignados a la aduana son estricta-
con su capacidad, para asumir una actividad que responda a una necesidad pblica, por lo menos en los casos mente esenciales en trminos econmicos como aquellos de orden cultural, por ejemplo, pueden vlidamente
en los que la actividad privada no sea capaz de satisfacerla (Al respecto, vid. De Malberg, R. Carr. Op. Cit., incluirse dentro del mbito econmico en tanto son recursos que conforman potencial o efectivamente el
pp. 249 a 251). patrimonio del Estado o inciden en su capacidad para actuar con efectividad en el mbito econmico.

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Ntese que entre el cometido esencial y el cometido contingente existe una La recaudacin tributaria, ya sea mediante la aplicacin de los de-
interdependencia sustancial, ya que el cometido contingente le da el sentido rechos aduaneros o aranceles o la cobranza de tributos internos (v.
o utilidad econmica al cometido esencial y, simultneamente, el cometi- gr. IVA) o la imposicin de precios pblicos o la recoleccin de
do esencial posibilita la realizacin del cometido contingente. data, etc., son los objetos consecuentes a este tipo de cometidos.
PARTE I PARTE I

3. Los Cometidos Contingentes de la Aduana c) Cometidos de promocin

En el transcurso de su historia, los gobiernos (al inicio) y el Estado (ms ste es un grupo de cometidos cuya gnesis es muy reciente y que
tarde) han ido asignando a la aduana una serie de cometidos que po- coincide con las tendencias de la economa moderna relacionadas
dran clasificarse en tres grandes grupos o categoras: cometidos de con las metas de desarrollo econmico del Estado. Buscan alentar o
proteccin, cometidos de abastecimiento y cometidos de promocin. desalentar determinadas importaciones o exportaciones a fin de
reforzar las actividades econmico-productivas y as mejorar la oferta
a) Cometidos de proteccin y/o incrementar el consumo de bienes y servicios destinados al
Considero dentro de esta categora a todos aquellos cometidos asig- interior o al exterior, elevar el nivel educativo o cultural de la na-
nados a la aduana que tienen como fin la proteccin de los recursos cin, mejorar la capacidad competitiva del pas, etc.
y de las actividades tanto del Estado como de los particulares que Los objetos correspondientes o prestaciones necesarias para la con-
habitan en su territorio. Son tareas que tienen en comn la satisfac- secucin de este tipo de objetivos son muchas veces los mismos
cin de la necesidad pblica de proteger asuntos nacionales rela- que sirven para el logro de los cometidos de proteccin o de abasteci-
cionados con la economa, el patrimonio, la industria, la seguridad miento. Pero su uso responde a una opcin diferente, ya que no
interna, la salud, el equilibrio ecolgico, el trabajo, los valores mo- PARTE II PARTE II buscan evitar o dificultar la entrada o salida de determinadas mer-
rales, etc., en la medida en que el Estado asuma tales cometidos y en cancas para proteger algn recurso o actividad, o gravarlas para
la proporcin o severidad que l considere adecuado aplicar para obtener ingresos, sino fomentar el uso o el crecimiento de estos
cada caso en particular, a fin de proteger sus intereses o los que recursos o actividades.
decida hacer suyos.
Ello explica, por ejemplo, el cambio que se observa en el tratamien-
Ello incluye, para la aduana, como objetos consecuentes la imposi- to a los aranceles o derechos aduaneros, cuyo cometido relaciona-
cin de barreras o tamices que impidan o limiten salidas o ingresos do exclusivamente con el abastecimiento de recursos tributarios al
de mercancas entre los que se pueden citar las prohibiciones a la Estado va cediendo paso a un cometido ms promocional o protec-
exportacin o importacin de determinadas mercancas, las con- tor, dejando de ser un instrumento de hacienda para convertirse en
diciones tcnicas o formales impuestas para el perfeccionamiento uno de poltica econmica o de comercio exterior.
de tales operaciones, las barreras paraancelarias, los derechos
antidumping, los derechos compensatorios, las salvaguardias, etc. Todos estos cometidos, en la prctica, rara vez se presentan solos, pues
la versatilidad de los mismos les permite satisfacer una diversidad de
b) Cometidos de abastecimiento objetivos o causas, por lo que en el mundo real se puede hablar vlida-
Agrupo en esta categora aquellos cometidos asignados a la aduana mente de multicometidos o cometidos multipropsito. La distincin
que impliquen el abastecimiento de recursos al Estado a fin de satis- PARTE III PARTE III o clasificacin propuesta busca solamente hacer ms clara la diferencia
facer las necesidades pblicas relacionadas con el sostenimiento, el entre cada uno de esos cometidos, con el objeto de permitir su evalua-
funcionamiento o el desarrollo econmico, como son la consecu- cin y sealar su importancia o preponderancia dentro del universo de
cin y aportacin de recursos tributarios, recursos dinerarios no cometidos que se asignan a la aduana.
tributarios, bienes, informacin estadstica o de otra naturaleza, etc.

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Podra parecer que, adems de las categoras mencionadas, existe una paso a sus territorios, en especial en aquellos que por el volumen del
cuarta categora de cometidos: los cometidos de represin, los cuales no trnsito internacional de mercancas resultaban ms rentables.
podran estar referidos a otra cosa que a la lucha o represin del ilcito
Ese tipo de aduana, prioritariamente recaudadora de tributos, es el que
aduanero por excelencia que es el contrabando, ya que el cometido (o
subsisti en el Estado moderno. La aduana fue, en consecuencia y du-
causa inmediata) relacionado con la represin de los dems ilcitos adua- PARTE I PARTE I
rante la mayor parte de su existencia, un eficaz instrumento de hacien-
neros es la consecuencia natural del ejercicio de su funcin-cometido
da para el Estado, por lo cual es se junto con el de control el que se
esencial. La represin del contrabando evasin dolosa del control adua-
entendi como su rol preponderante o prioritario, relegndose por lo
nero o incumplimiento doloso de la obligacin de someter al control
general todos los dems cometidos a un rol secundario.
aduanero las mercancas que se trasladan a travs de la frontera nacio-
nal no es, en mi opinin, un cometido asignable a la aduana. Esta Ello signific que uno de los cometidos contingentes o un determinado
institucin, como dijimos, es un instrumento diseado para imponer la tipo de stos, los cometidos de abastecimiento se confundiera con el come-
potestad de control del Estado al paso de mercancas que se efecte por tido esencial, dndose por entendido que necesaria y permanentemente
donde obligatoriamente stas deben ingresar al territorio del Estado; se ambos deban coexistir. La mejor prueba de ello es que en la mayora de
ejerce exclusivamente en esos mbitos que conforman el territorio adua- los Estados la aduana forma parte del rgano encargado de la adminis-
nero18. En consecuencia, la mercanca que no ingrese o no salga del tracin de los tributos internos o, en todo caso, del sector de la funcin
territorio nacional a travs del territorio aduanero no puede ser contro- administrativa del Estado encargada de las finanzas y/o de la hacienda
lada por la aduana, ni es sta la institucin del Estado adecuada para de ste.
obligar a los transportistas de tales mercancas a cumplir con su obliga-
El Estado y no la aduana como ha sido explicado es quien decide qu
cin de introducirlas por el territorio aduanero, o para reprimirlos cuan-
PARTE II PARTE II cometidos asume y, asimismo, es el que los califica y establece la priori-
do no lo hacen, ya que ello debera corresponder a quienes se les haya
dad o importancia de cada uno de ellos. El Estado es quien decide
asignado la funcin de custodiar y proteger las fronteras nacionales o
cules de esos cometidos se los asigna a la aduana y es sta la que debe
frontera poltica o, en todo caso, el orden interno.
bregar para su consecucin. Pero es obvio que para lograr una mayor
eficacia en la consecucin de esos cometidos el Estado debe contar con
d) El cometido contingente prioritario
el instrumento adecuado para ello, un instrumento diseado
De todos los cometidos contingentes asignados a la aduana, usualmen- especficamente para ser eficaz con los resultados que se esperan de l.
te el Estado escoge y prioriza uno o algunos de ellos, decisin eminen- Si la mayor cantidad de los cometidos asignados a la aduana son los de
temente poltica o econmica que en el mbito jurdico interesa en abastecimiento de recursos tributarios o el Estado entiende que stos son
tanto esa prioridad se haya recogido en el derecho positivo. los ms importantes, entonces ella debe responder a una misin, orga-
nizacin y polticas administrativas y tcnicas que la conviertan en un
Ya en los tiempos de las civilizaciones ms remotas que registra la histo-
eficaz instrumento recaudatorio o dicho en otras palabras un eficaz
ria, sus gobernantes descubrieron la utilidad de la aduana como
instrumento de hacienda.
abastecedora de recursos destinados al sostenimiento de sus organiza-
ciones poltico-sociales o al enriquecimiento de stas (o del gobernante) La pregunta es qu pasa cuando el Estado selecciona y otorga prioridad
y con ese objeto constituyeron u organizaron aduanas en los lugares de PARTE III PARTE III
a determinados cometidos no relacionados con la recaudacin tributaria
y se los asigna a la aduana sin variar su diseo de instrumento de ha-
cienda. La respuesta nos indica que lo ms probable es que, como ins-
18 El territorio aduanero configura un mbito caracterizado por la existencia de una normativa dictada para trumento destinado al logro de cometidos de abastecimiento, no resulte
regular ciertos movimientos de las mercaderas, es decir, los relativos a la extraccin y a la introduccin de
mercadera con relacin a ese mbito. Basalda, Ricardo Javier. Op. cit., p. 169. adecuadamente eficaz para el logro de cometidos de otro tipo, y la prio-

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ridad que el Estado haya otorgado a esos nuevos cometidos no se ver Es importante destacar que la OMC conocida tambin como sistema
efectivizada en la prctica. multilateral de comercio se funda en acuerdos que han sido negocia-
dos y firmados por la mayora de los pases que participan en el comer-
4. El Nuevo Cometido: la Facilitacin del Comercio Exterior cio mundial (y ratificados por sus respectivos parlamentos), estable-
PARTE I PARTE I ciendo las normas jurdicas fundamentales del comercio internacional que
Durante el siglo pasado, en especial en su segunda mitad, el comercio
garantizan, a los pases miembros, importantes derechos en relacin
internacional acus un desarrollo impresionante; baste como prueba el
con el comercio y que, al mismo tiempo, obligan a los gobiernos a man-
hecho de que entre 1950 y 2000 el intercambio comercial mundial se
tener sus polticas comerciales dentro de ciertos lmites convenidos en
incremento en veintids veces19. Ello se explica porque, entre otras co-
beneficio de todos. El objetivo fundamental de la OMC coincidente
sas, la experiencia traumtica de la Segunda Guerra Mundial hizo pa-
con el fin o misin del Estado es mejorar el nivel de bienestar de la
tente la necesidad de crear un nuevo orden internacional, reto que
poblacin de los pases miembros.
asumieron los pases vencedores cuando, reunidos, retomaron las pro-
puestas que haban llevado a la creacin de la Liga de las Naciones al Vale resaltar que el origen del GATT y por ende de gran parte de la
final de la Primera Guerra, de manera que reafirmndolas, reformndo- normatividad jurdica internacional que se genera en esa organizacin y,
las o adicionando otras se adoptara una regla bsica comn que de ms tarde, en la OMC fue la necesidad de establecer facilidades para lo-
alguna manera garantizara una paz permanente. Nace as las Organiza- grar un comercio internacional eficiente24. Entre 1947 y 1994 el GATT fue el
cin de las Naciones Unidas (ONU)20 constituida inicialmente por los mbito de negociacin al que se recurri para reducir los obstculos al
Estados que lucharon contra el Eje con el fin de regular las diferencias comercio o, dicho en otras palabras, para facilitar el comercio internacional.
que pudieran surgir entre sus miembros y, al mismo tiempo, contribuir
La importancia preponderante de la OMC radica en que a ella se en-
y promover la cooperacin econmica, social y cultural entre ellos. PARTE II PARTE II
cuentran adheridos 165 Estados a la fecha; pero tambin es importante
Pero fue especialmente a partir de las reuniones de Bretton Woods21 tomar en cuenta la existencia de otras tantas organizaciones internacio-
que se adoptaron decisiones de ndole econmica cuya trascendencia nales y tratados multilaterales o bilaterales entre los diferentes Estados y
llega hasta nuestros das, en especial en lo relacionado con el comercio que tienen, como causa comn, el logro de medidas para facilitar el
internacional. Se crearon agencias internacionales como el Banco Mun- comercio internacional.
dial y el Fondo Monetario Internacional, y se previ la constitucin de
El Estado, al adherirse a todos o a algunos de los tratados o convenios
un tercer organismo, con el objeto de lograr un mayor desarrollo del
sealados anteriormente, ha hecho ya la eleccin respecto de un come-
comercio internacional, lo que dio por resultado el Acuerdo General
tido que consiste en satisfacer la necesidad pblica de desarrollar el comercio
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)22, el que, a su vez y
exterior y, consecuentemente, adoptar las medidas necesarias para facilitar-
como consecuencia de las decisiones adoptadas en la ltima ronda del
lo. Por lo tanto, la consecucin o cumplimiento de esos cometidos dej
GATT que se llev a cabo en Uruguay, fue reemplazado por la Organi-
de ser un tema de las ciencias poltica o econmica, en tanto ya forman
zacin Mundial del Comercio (OMC)23.
parte del derecho positivo del Estado, razn por la cual el anlisis de su
19 Dato obtenido del sitio web de la OMC: http://www.wto.org (mayo de 2005).
20 La Carta de las Naciones Unidas y el Estatuto del Tribunal Internacional entraron en vigor el 24 de octubre 23 La OMC, con sede en Ginebra (Suiza), se estableci el 1 de enero de 1995, creada por las negociaciones de la
de 1945. PARTE III PARTE III Ronda de Uruguay (1986-1994). Agrupa, a la fecha, 165 Estados.
21 Reunin de 44 Estados, enemigos del Eje (Alemania-Italia-Japn), acaecida en New Hampshire, EE.UU., 24 G.A.T.T. (...) Acuerdo por el que las partes contratantes (inicialmente 23) se comprometen a establecer las
del 1 al 22 de julio de 1944. condiciones que faciliten la reduccin de las tarifas aduaneras y tambin los otros obstculos no arancelarios
22 General Agreement On Tariffs And Trade inici sus actividades en 1947, en Londres, bajo el patrocinio del en los intercambios comerciales, sobre la base de reciprocidad y ventajas mutuas, logradas por medio de
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, elaborndose luego una ordenacin que se conoce como negociaciones bilaterales concedidas en un principio producto por producto. Tomado de Nueva Enciclopedia
Carta de La Habana, en 1948. Larousse, t. V, Editorial Planeta S.A., Barcelona, 1984, p. 4319.

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consecucin o cumplimiento, o de las formas cmo lograr ello, es mate- especialidad determinada y adecuada para la consecucin del come-
ria de la ciencia jurdica, a lo cual se agrega, como importante conse- tido asignado.
cuencia, que tales cometidos han devenido en un derecho y una obliga-
En los servicios pblicos se observa una causa inmediata y otra mediata,
cin del Estado.
PARTE I PARTE I
correspondiendo la primera a la que le compete de manera directa y
especfica la cual a su vez es el cometido que el Estado ha asumido y cuya
II. CONCLUSIONES
consecucin ha sido asignada a un servicio pblico determinado, sien-
1. La Causa en el Estado do la segunda la causa final o fin supremo del Estado (el bien comn),
hacia la consecucin del cual cooperan los servicios pblicos.
El Estado es una comunidad de seres humanos, asentada en un territo-
rio propio y con una organizacin, de la que resulta a efectos de ese
4. El Objeto y la Causa en la Aduana
grupo una potestad superior de accin, de mando y de coercin que se
denomina soberana y respecto de otros Estados una autonoma plena La aduana es un servicio pblico que se ubica en el mbito de la fun-
que conocemos como independencia, cuya justificacin o causa final es el cin pblica administrativa del Estado.
bien comn de la nacin a la que personifica.
Segn lo explicado25, en el servicio aduanero observo la presencia de
los siguientes elementos:
2. Las Funciones y los Servicios Pblicos
a) Causa final mediata
Para la consecucin de su fin supremo el bien comn, el Estado pro-
cura la satisfaccin de las necesidades pblicas. Para esos efectos, cuen- Aqulla en cuya consecucin participa la aduana: el bien comn o
ta con funciones y servicios pblicos a los cuales asigna diversos come- causa final del Estado.
PARTE II PARTE II
tidos que l mismo se impone. b) Funcin-cometido esencial
Las funciones pblicas del Estado son las diversas formas que asume la La combinacin objeto-causa inmediata que, de manera especial y
manifestacin de la potestad estatal y que, basndose en las actividades prioritaria, evidencia la esencia de la aduana, indicando el por qu
especficas que le toca desempear a cada una de stas y en concordan- (causa eficiente) y el para qu (causa final inmediata) existe sta.
cia con la forma como cooperan a la consecucin del fin supremo del c) Cometido contingente
Estado, se ubican en tres grandes grupos: legislativas, jurisdiccionales Causa inmediata cuya presencia en la aduana le da eficacia econ-
y administrativas. mica a la funcin-cometido esencial.
Los servicios pblicos son rganos instrumentados para el logro de los d) Cometido contingente prioritario
cometidos que el Estado se impone. Segn sea la especialidad o activi-
Causa inmediata cuyo cumplimiento, en tanto que el Estado la con-
dad especfica que les toque desempear, forman parte del rgano en-
sidera la ms eficaz para la consecucin de su fin supremo, resulta
cargado de alguno de los tres grandes grupos de funciones pblicas o
prioritario respecto de los otros cometidos contingentes asignados a
del sector dependiente de stos.
la aduana.
3. El Objeto y la Causa en los Servicios Pblicos PARTE III PARTE III e) Objeto contingente
El objeto del servicio pblico es la prestacin que ste debe desempe- Prestacin especfica o funcin que la aduana debe llevar a cabo
ar o proveer; lo que debe hacer o dar para cumplir con su cometido. para la consecucin de determinado cometido contingente.
Este objeto es siempre especfico, pues depende de una habilidad o
25 Vid. supra: numeral 1.2.

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5. El Fundamento Jurdico de la Decisin Poltica respecto del Rol de la pases representa un importante porcentaje de ingresos al Tesoro), ello
aduana en el Estado no significa que necesariamente sea se su cometido contingente priorita-
La confusin respecto de cul es el cometido contingente prioritario del rio. En razn de esa confusin, se da por sentado que la labor recaudadora
servicio aduanero puede llevar a una decisin poltica errada, en tanto de la aduana es inamovible. Distintas decisiones polticas respecto de los
puede presuponer como prioritario a alguno de los cometidos contingen-
PARTE I PARTE I cometidos que se pretenden lograr a travs del servicio aduanero, como
tes que no tienen esa calidad. podra ser el desarrollo del comercio exterior, implican intentar su conse-
cucin con una entidad diseada e instrumentada para el logro de un
Una decisin poltica basada en esa errada premisa puede subordinar cometido diferente, lo cual, sin lugar a dudas, reduce o anula la efectivi-
el servicio aduanero a objetivos donde no cumpla adecuadamente con dad en el alcance del cometido contingente realmente prioritario.
el logro de su cometido contingente prioritario, o hacerlo dependiente de
un determinado sector pblico del Estado en el que no se aproveche El proceso para adoptar una decisin poltica respecto de la aduana
eficiente y eficazmente sus potencialidades para la consecucin de su debe basarse, en primer lugar, en las decisiones adoptadas para el logro
causa final mediata. de la misin o fin supremo del Estado. De ello derivarn las decisiones
respecto a las prioridades de los diferentes componentes que confor-
Las preguntas que se deben responder son cmo y dnde debe el Esta- man el inters del Estado y finalmente se decidir respecto de la mejor
do utilizar este instrumento de forma que cumpla de la mejor manera forma en que debern usarse los recursos estatales para el logro de tales
con la consecucin de su fin supremo: el bien comn. Obviamente, eso objetivos. Si a la pregunta de qu resulta ms importante para la protec-
requiere de una decisin poltica previa respecto de la prioridad de los cin del inters del Estado, la respuesta es la satisfaccin de la necesi-
diversos intereses del Estado que la aduana debe proteger: seguridad dad pblica de lograr una inmediata y mxima recaudacin tributaria, el
interna, requerimientos fiscales, desarrollo de su comercio exterior, etc. control aduanero deber llevarse a cabo, prioritariamente, en concordan-
PARTE II PARTE II
La prioridad otorgada a alguna de las funciones aduaneras no anula el cia con las metas de recaudacin (aduana como instrumento de Hacien-
ejercicio de las otras funciones, ni las limita; slo las subordina a la que da). Pero si la respuesta fuera la satisfaccin de la necesidad pblica de
(de acuerdo con sus intereses del momento) el Estado considere priori- desarrollar el comercio exterior como medio de captacin del ahorro
taria. Consecuentemente, la forma que asuma este servicio pblico, los externo e incrementar de manera constante los ingresos del Estado,
procedimientos a aplicarse en las tramitaciones que deba exigir, la cali- entonces ello implica que el control aduanero debe concordarse con la
ficacin de sus funcionarios, la normatividad especfica que lo rija, etc., facilitacin del trfico internacional de mercancas (aduana como ins-
deben ser aptos no slo para el cumplimiento de su funcin-cometido trumento para la promocin y facilitacin del comercio exterior).
esencial (el control del trfico internacional de mercancas), sino para la
Finalmente, considero que es menester tomar en cuenta que la decisin
consecucin de su cometido contingente prioritario.
poltica respecto de los cometidos relacionados con el desarrollo del comer-
La autonoma de la aduana (tcnica, administrativa y financiera) debe cio exterior y la consiguiente facilitacin del trfico internacional de mercan-
definirse respecto de los mbitos o sectores pblicos del Estado cuyos cas, ha sido ya adoptada por la mayora de los Estados que conforman la
cometidos sean distintos de aquellos relacionados con la consecucin comunidad internacional26. Por consiguiente, tales cometidos son parte
de su cometido contingente prioritario, de forma que la aduana quede del derecho positivo en esos Estados. Queda por verse si las legislaciones
subordinada al mbito o sector pblico encargado de la poltica o pla- PARTE III PARTE III aduaneras y las aduanas de stos han sido adaptadas en consecuencia.
nes relacionados con ese cometido.
Por ejemplo, si bien en gran parte de la trayectoria histrica de este 26 Ciento sesenta y cinco Estados son parte del Acuerdo Internacional de Comercio que conforma la OMC y,
como tales, se han adherido a un tratado internacional que ahora es parte de sus respectivas legislaciones
servicio pblico el cometido de abastecimiento de recursos fiscales fue el internas, en relacin con el cual, y en aplicacin del principio de especificidad, las disposiciones de ste
ms importante (y en alguna medida sigue sindolo, pues en muchos prevalecen respecto de cualquier ley interna que lo contradiga.

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