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Minera moderna

para el
progreso de
Colombia
Minera moderna
para el
progreso de
Colombia
Agradecemos la valiosa informacin y comentarios tcnicos
aportados para la elaboracin de este texto por Abraham Korman,
Ana Cristina Jaramillo, Carlos Franco, Jaime Jaramillo, Juan David
Gutirrez, Patricia Gamba, Ramiro Santa y Ral Buitrago.

Primera edicin: abril de 2014

lvaro Ponce Muriel

2014 Sector de la Minera a Gran Escala


ANDI - Cmara Asomineros
Cmara Colombiana de Minera
Federacin Nacional de Productores de Carbn

Edicin y correccin de estilo: Alberto Ramrez Santos


Diseo y diagramacin: Patricia Montaa Domnguez
Fotografas: Archivo del Sector de la Minera a Gran Escala

ISBN: 978-958-58371-0-2

Foto de las guardas: Planta metalrgica de Cerromatoso.

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta obra puede ser repro-
ducida, almacenada o transmitida por ningn medio, sin autorizacin escrita de
los titulares de copyright.

Impreso en Colombia / Printed in Colombia

Impreso por
Contenido

Presentacin ........................................................................11

1. Minera para el bienestar


de la humanidad ..........................................................15

Una actividad tan antigua como las primeras


civilizaciones ..........................................................................17
Los mercados de los productos mineros ..............................18
La utopa de un mundo sin minera ......................................21

2. La industria minera opera en Colombia


bajo estricta regulacin .............................................31

Reglas claras y estables para proyectos


mineros exitosos....................................................................33
El licenciamiento ambiental...................................................36
La fiscalizacin de las actividades mineras.............................43
El mito de los conflictos por el uso de la tierra .....................48
Los que no cumplen ninguna regla .......................................53

3. Los compromisos sociales y ambientales
de la minera responsable ........................................61

Los valores fundamentales de la industria minera


en materia social y ambiental.................................................63
La responsabilidad social ......................................................71
El respeto y promocin de los derechos humanos ...............77
Minera e impacto ambiental ................................................83
Haciendo viable el concepto de desarrollo
sostenible: un estudio de caso.............................................106

4. La produccin minera es fundamental


para las finanzas pblicas y
la economa del pas ................................................119
Principios de tica y transparencia.......................................121
El aporte de la minera a la economa del pas....................122
Las rentas provenientes de la minera .................................127
El caso del carbn en las rentas mineras ............................142
Debe revisarse la poltica fiscal para la minera?................147

5. Perspectivas de la industria
minera colombiana ...................................................155

La visin institucional de la minera ....................................157


Un presente de luces y sombras .........................................165
El panorama futuro .............................................................171

Bibliografa..........................................................................175

Operacin de equipos mineros: empleo


especializado y de calidad (Crdoba).
Instalaciones de una planta de beneficio de
metales preciosos (Antioquia).
Presentacin

E l ciudadano de hoy espera y merece que las actividades que


afectan el desarrollo de la poblacin en su conjunto, se encuen-
tren normativamente reguladas, administrativamente regladas y
eficazmente fiscalizadas, en el marco de una clara poltica pblica
diseada para tal efecto. En Colombia, diversas expresiones sociales
demandan que se adopte una poltica agraria, una educativa, hay
quienes claman por la reactivacin de la poltica industrial, y de ellas
no se escapa casi ningn sector de la economa.

Por esto no debe causar extraeza que una industria como la minera
por sus caractersticas tcnicas tan particulares cuente con una
gran visibilidad en trminos de opinin pblica y de debate nacional.
No existe otro sector productivo sobre el cual se haya dicho tanto,
desde tan diversos ngulos, en tan poco tiempo y con tantas pro-
puestas, como se hace en la actualidad sobre la minera. En efecto,
ningn sector estatal se ha abstenido de participar en el debate
minero y pocas agencias pblicas se han inhibido de tomar deci-
siones, emitir conceptos o formular recomendaciones que directa o
indirectamente impactan la industria minera.

El ciudadano, receptor de esta avalancha informativa que le llega a


travs de todos los medios disponibles, recibe datos, opiniones y
recomendaciones que no siempre puede contrastar con la informa-
cin y el conocimiento suficientes como para formarse una opinin
objetiva sobre la realidad de la actividad minera en Colombia.

Al mismo tiempo, la sociedad civil por conducto de movimientos


sociales, organizaciones no gubernamentales, grupos acadmicos,
lderes gremiales, iglesias, entre otros toma parte en la generali-
zada discusin, desde su legtima perspectiva y representando los
particulares intereses que la motivan.
Minera moderna para el progreso de Colombia

Con tantas voces y visiones, resulta imprescindible que la indus-


tria minera formal se torne ms visible, comunique ms y mejor, y
le cuente al pas para qu sirve su industria, cmo funciona, cmo
realiza sus operaciones, cunto aporta fiscalmente, cmo enfrenta
sus desafos tcnicos, sociales y econmicos, cmo la afectan la
cada de los precios, las nuevas regulaciones de control ambiental,
las restricciones de reas prospectivas, etctera.

Pese a la realidad irrefutable de las cifras, la falta de conocimiento


que en general se tiene sobre la industria minera ha conducido a que
sus actividades en pro del avance y desarrollo del pas sean percibi-
das de manera negativa, as como a que las inexactitudes y verdades
a medias encuentren eco en la opinin pblica y en muchos medios
de comunicacin, generando as debates ms emotivos y coyuntura-
les que razonados y estratgicos sobre las realidades de la industria.

Con la finalidad de participar en un legtimo y sano debate sobre


cul es la mejor manera de aprovechar nuestros recursos minerales,
la industria organizada desea plantear con transparencia e impar-
cialidad las ventajas y los retos de la actividad minera en Colombia.
En este contexto, los gremios mineros hemos preparado de manera
conjunta una serie de publicaciones de la cual sta hace parte
que recopilan y dan cuenta de manera sistemtica, verificada y verifi-
cable, de las realizaciones del sector, de su realidad operativa, de su
compromiso con el desarrollo sostenible del pas y de los principales
retos que enfrenta.

El propsito de estas publicaciones es promover esperamos que


tilmente espacios de discusin y reflexin, conjuntos y pondera-
dos, que ayuden de manera positiva a la opinin pblica colombiana
a forjarse una opinin sobre cul es la mejor manera de aprovechar
nuestros recursos naturales (renovables y no renovables), sin renun-
ciar a una oportunidad de desarrollo para las generaciones presen-
tes pero sin hipotecar el porvenir de las futuras.

12
Presentacin

No es posible adelantar un debate alrededor de prejuicios y no es


sano, ni le aporta al pas, el inducir una exclusin entre actividades
legales: minera o agua, minera o agricultura, minera o turismo. Ya
varios pases debatieron este tema y lo resolvieron en forma exitosa.
Tal es el caso de Australia, Canad y Alemania, o tambin el de Chile
y Brasil.

La conviccin de los empresarios mineros, que por supuesto no pre-


tende ser la nica verdad, es que las minas modernas con ptimo
manejo son una realidad y son parte esencial del desarrollo de la
humanidad. La historia econmica de varios pases permite concluir
que el origen de industrias ms especializas y de mayor contenido
tecnolgico parti de los recursos generados en la exportacin de
materias primas mineras, como es el ejemplo de Australia, Suecia,
Brasil y Chile. Tampoco los pases de mayor desarrollo han dejado
de aprovechar sus recursos minerales y valga citar el ejemplo de Ale-
mania, que contina explotando lignito a cielo abierto con procesos
de reasentamiento ordenados y consensuados.

En las siguientes pginas expresamos varias de las razones por las


cuales creemos que Colombia no debe privarse de esta oportunidad
de desarrollo.

Claudia Jimnez Jaramillo


Asociacin Sector Minera a Gran Escala

Eduardo Chaparro vila


Asomineros ANDI

Mark Moseley-Williams
Cmara Colombiana de Minera

Alfonso Saade Meja


Fenalcarbon

Bogot D.C., febrero de 2014

13
1. Minera para el
bienestar
de la humanidad

G racias al trabajo diario de la industria minera mundial, los seres


humanos contamos con una diversidad de insumos bsicos
para mejorar continuamente nuestra calidad de vida. Esta industria
produce las materias primas indispensables para que los beneficios
de los avances tecnolgicos puedan incorporarse de manera masiva
a la vida cotidiana, as como los insumos bsicos para otros sectores
productivos, como son la agricultura, la industria de la construccin,
las industrias qumica y farmacutica, la metalmecnica y la electr-
nica, entre otras.

Operarias de mantenimiento: criterio de inclusin en las


labores mineras (Cesar).
Minera moderna para el progreso de Colombia

Labores en la minera subterrnea de metales preciosos (Antioquia).

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Minera para el bienestar de la humanidad

Una actividad tan antigua como las primeras


civilizaciones
El uso de ms y nuevos minerales ha marcado el desarrollo de las
civilizaciones y la humanidad ha avanzado de manera continua en el
perfeccionamiento de las tcnicas mineras. Siempre, desde el origen
de la humanidad, las herramientas para asegurar la alimentacin, la
vida, la vivienda y el buen vivir, han estado ligadas inexorablemente
con la minera. Desde la Edad de Piedra, pasando por las edades
del Cobre, del Bronce y del Hierro, hasta el descubrimiento de la
energa nuclear y la actual revolucin de la informtica y las comu-
nicaciones, el trabajo del ingenio humano sobre las propiedades
de determinados productos minerales ha marcado la pauta. Por lo
tanto, no es exagerado decir que sin minera es imposible concebir
cualquier avance de la humanidad.

Es importante resaltar que ninguno de los pases que hoy se consi-


deran desarrollados alcanz esa condicin sin contar con una slida
y segura base minera, lo que es evidente desde cuando la Gran Bre-
taa se convirtiera en la gran potencia econmica de la Revolucin
Industrial del siglo xix gracias a la transformacin en acero del hierro
y a la explotacin de sus yacimientos de carbn, hasta el vertiginoso
crecimiento alcanzado por la economa de China en las dos ltimas
dcadas, pas que no solo es el mayor productor minero del globo
sino el mayor importador de productos mineros. Y en el escalafn de
productores mineros figuran despus de China, la Federacin Rusa y
los Estados Unidos de Amrica.

Hoy la industria minera, con una visin que la armoniza con el


ambiente y el desarrollo sostenible, contina contribuyendo a trans-
formar el mundo para el bienestar de la humanidad. Los actuales
avances tecnolgicos, que permiten tener una mejor calidad de vida
en materia de conectividad, movilidad, salud, trabajo y educacin,
se basan en nuevos materiales de origen minero. Pero igualmente,
varios productos mineros convencionales continan siendo la base

17
Minera moderna para el progreso de Colombia

para proporcionarnos mayor produccin agrcola, mejor infraestruc-


tura de transporte, viviendas ms confortables y seguras, y en gene-
ral una vida ms digna.

El dato objetivo, que ilustra cunto necesita la humanidad de la


minera, es el volumen de la produccin minera mundial, el cual,
segn cifras del World-Mining-Data 2013,1 alcanz, durante el ao
2011, un total de 16.657629.296 toneladas mtricas (sin incluir bau-
xita, ni materiales de construccin), cifra que equivale a un consumo
anual promedio de 2,4 toneladas por habitante.

Los mercados de los productos mineros


El campo de actividad de la industria minera es global, por cuanto
la naturaleza distribuy los yacimientos de minerales en forma hete-
rognea por todo el planeta y adems, por determinadas circuns-
tancias, en algunos pases se han generado desarrollos diferentes
en materia de tecnologas de produccin o de transformacin de
algunos productos mineros. Esta diferencia resulta evidente al ana-
lizar el desarrollo minero de los pases ms avanzados del mundo,
en los cuales hay polticas claras y decisiones oportunas acerca del
papel que debe jugar el sector extractivo. Es en estos pases donde
el sector privado ha podido desempearse eficientemente y con alto
nivel de tecnificacin en la produccin y transformacin de los recur-
sos minerales para contribuir al progreso y bienestar de la sociedad.
En el otro extremo estn algunos pases atrasados, donde los altos
niveles de corrupcin, la dbil capacidad institucional, la incerti-
dumbre jurdica y el bajo capital social, solo han generado pobreza
y conflictos alrededor de sus riquezas, sin importar si ellas son de
carcter agropecuario o minero-energtico. Un ejemplo muy impor-
tante para Colombia es el de los pases emergentes de la regin,
como son Brasil, Chile, Per y Mxico, que gracias a su compromiso

1 C. Reichl, M. Schatz, G. Zsak, World-Mining-Data, International Organizing Committee for


the World Mining Congresses, Vienna, 2013.

18
Minera para el bienestar de la humanidad

institucional se han convertido en destino de importantes inversio-


nes en el sector minero, las cuales no solo los han convertido en
potencias como productores de minerales, sino que han apalancado
su desarrollo industrial, agrcola y de conocimiento, contribuyendo
as a transformar su realidad econmica y social.

De manera reiterada hay quienes, recurriendo el viejo argumento


de que en el mercado de los productos mineros existe una situa-
cin de inequidad e injusticia entre los pases desarrollados consu-
midores de estos productos el Norte y los pases en desarrollo
proveedores de los mismos el Sur,2 plantean la necesidad de
establecer unos principios redistributivos encaminados a que los
pases desarrollados transfieran tecnologa y recursos financieros a
los pases pobres, para que estos puedan desarrollar actividades de
conservacin ambiental y reduzcan la extraccin de productos mine-
ro-energtico. Segn ellos, esta transferencia de recursos se finan-
ciara con la imposicin de gravmenes a los pases consumidores
del Norte sobre los productos minero-energticos provenientes de
pases del Sur y se hara bajo la condicin de que los pases del Sur
se comprometan con la no explotacin de estos productos ms all
de un volumen que se considerara como depredador.

La anterior propuesta puede parecer interesante pero est basada


en una premisa que no tiene asidero en la realidad del mundo con-
temporneo. La relacin Norte-Sur, como una de consumidor-pro-
veedor, es muy diferente, puesto que los mayores productores
mineros son los pases desarrollados y no los ms atrasados. Esto
es lo que se deduce de la distribucin por continente del volumen
de produccin minera, segn los datos del World-Mining-Data 2013
que se transcriben en la siguiente tabla:

2 Garay, L. J. et al., Minera en Colombia: Fundamentos para superar el Modelo Extractivista,


publicacin de la Contralora General de la Repblica, Bogot D.C., 2013.

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Minera moderna para el progreso de Colombia

Tabla 1. Volumen de la produccin minera mundial

Volumen de produccin Participacin en el


Continente
(toneladas mtricas) total mundial
Asia 9.692942.469 58%

Norte Amrica 2.421327.866 15%

Europa 1.651619.312 10%

Latinoamrica 1.160584.040 7%

frica 914361.057 5%

Australia 816794.553 5%

TOTAL 16.657629.297 100%

Fuente: World-Mining-Data 2013. Los datos no incluyen bauxita, ni materiales de cons-


truccin.

Estas cifras ponen en evidencia que ms de la mitad de la produccin


minera mundial se extrae de Asia, continente donde se encuentra
localizada China. Este pas no solo es el primer productor minero a
nivel mundial (4428.140.083 t), sino que es al mismo tiempo el mayor
consumidor de minerales del mundo, realidad que resulta obvia con-
siderando que China es tambin el principal proveedor mundial de
manufacturas. Tambin se encuentran localizados en ese continente
algunos territorios de la Federacin Rusa, una importante potencia
industrial, e India, un pas emergente que viene industrializndose en
forma sostenida. En Norte Amrica y Europa estn localizadas varias
de las economas ms industrializadas del globo y como es obvio
si hay industrializacin hay minera. Considerando que Australia es un
continente relativamente pequeo, los volmenes de la produccin
minera de Latinoamrica y frica son los ms bajos del globo. Y no es
una coincidencia que en cada uno de estos continentes solo existe un
pas con significativo desarrollo industrial, Brasil, con una produccin
minera equivalente al 36% del total de Latinoamrica, y Surfrica, con
una del 33% del total de frica.

Una caracterstica propia de la demanda y de los precios de las


materias primas mineras en el mercado internacional es la de estar
ligados de diferentes maneras a los ciclos de la economa global.

20
Minera para el bienestar de la humanidad

Las recientes crisis de las economas europeas y estadounidense, as


como la desaceleracin de la economa china, pusieron fin al super-
ciclo de altos precios para la mayora de materias primas de origen
minero.

En efecto, el precio de la onza de oro, que a mediados de 2011


alcanz a superar los US$1.900, ahora promedia los US$1.270; la
tonelada de carbn pas de alrededor de US$120, a principios de
2011, a promediar los US$60; la libra de nquel, que en el 2007
alcanz precios de alrededor de US$20, descendi en los ltimos
aos a promedios de US$7 y situaciones parecidas registran la
mayora de productos mineros.

Una de las pocas ramas mineras que no ha sido afectada por la cada
de dicho superciclo es la de los materiales de construccin, por
cuanto el mbito de su mercado es bsicamente local. Sin embargo,
las restricciones para la localizacin de las minas de estos materiales
en cercanas de los centros urbanos tienden a darle una configura-
cin regional a su mercado, con el consecuente incremento de pre-
cios que se deriva de los mayores fletes del transporte.

La utopa de un mundo sin minera


Jeremy Richards, profesor del Departamento de Ciencias de la Tierra
y Atmosfricas de la Universidad de Alberta, en Canad, ha afirmado
que Cuando se considera la sustentabilidad de la industria minera,
la opcin de prohibir la minera no es una consideracin real. Con-
siderando que los bienes materiales de la sociedad moderna estn
fabricados en su mayor parte con productos minerales, la exten-
sin lgica del argumento anterior sera que debemos regresar a la
Edad de Piedra [].3 El hecho concreto es que en el mundo existen

3 Richards, Jeremy, Sustainable Development and the Mineral Industry, SEG Newsletter, So-
ciety of Economic Geologists, N 48, enero de 2002. Traduccin CEAC Universidad de
Chile, 2002, documento disponible en: http://www.cec.uchile.cl/~vmaksaev/DESARRO-
LLO%20SUSTENTABLE%20Y%20LA%20INDUSTRIA%20MINERA.pdf

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Minera moderna para el progreso de Colombia

muchas grandes minas operadas con las ms modernas tecnologas


que son un elemento substancial en el desarrollo de la humanidad.

No obstante, existe una corriente de opinin que ha optado por


darle la espalda a esta realidad. Es as como en el libro Minera
en Colombia,4 por ejemplo, se utiliza profusamente la expresin
modelo extractivista para referirse con acento despectivo y alta
carga ideolgica a la actividad minera industrial. Dicha expresin es
explicada por Eduardo Gudynas, uno de los lderes del movimiento
anti-extractivista latinoamericano, en los siguientes trminos:

El extractivismo es un caso particular de la extraccin intensa de recur-


sos naturales, y se lo define [...] de una manera particular: (1) son extrac-
ciones de grandes volmenes, y (2) que son esencialmente exportados.
Los ejemplos ms conocidos son la minera a cielo abierto o la explota-
cin de hidrocarburos. Pero esta definicin tambin permite afirmar que
otras actividades representan formas de extractivismo, destacndose la
agricultura intensiva de monocultivos de exportacin. Actualmente se
observa una fuerte expansin del extractivismo en Amrica del Sur. La
minera, hidrocarburos y monocultivos reciben grandes inversiones y se
inician nuevos emprendimientos en casi todos los pases.5

En efecto, de acuerdo con el enfoque ideolgico de Gudynas, esta


propuesta se enmarca en una estrategia transicional que permiti-
ra pasar del que denomina extractivismo depredador a uno que
considera extractivismo sensato, para llegar finalmente a la que
denomina extraccin indispensable. Anota dicho autor:

Es necesario detener cuanto antes el extractivismo depredador. Una


mejora indiscutible se lograra cumpliendo realmente las normas y regu-
laciones que posee el pas, en sus aspectos sociales, sanitarios, laborales,
econmicos y ambientales. Este es un extractivismo sensato: se respetan

4 Garay, et al., op. cit.

5 Gudynas, Eduardo, Hay alternativas al extractivismo - Transiciones para salir del viejo desa-
rrollo, Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES, Lima, 2012, p 4. Documento dispo-
nible en: http://www.extractivismo.com/documentos/TransicionesSalirViejoDesarrolloRed-
GE12.pdf.

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Minera para el bienestar de la humanidad

las exigencias ambientales, se utilizan las mejores tecnologas disponi-


bles, se establecen mecanismos efectivos de comunicacin y participa-
cin con la ciudadana, y otras medidas de ese tipo. [] El extractivismo
sensato es una solucin definitiva? No. Representa una reaccin frente a
los graves impactos del extractivismo depredador, para solucionar pro-
blemas que no admiten ms demora. Pero a la vez son alternativas que
inician el camino hacia transformaciones ms profundas, orientadas
hacia un desarrollo que no dependa del extractivismo.

Por si quedara alguna duda acerca del objetivo de dichas transfor-


maciones, Gudynas se ocupa de precisar que:

El propsito es alcanzar una situacin donde slo se extraigan de la


Naturaleza los recursos realmente necesarios para la calidad de vida de
los humanos; es, por lo tanto, una extraccin indispensable. [...] Esta
extraccin indispensable implica profundos cambios en nuestras con-
cepciones sobre el desarrollo. Busca abandonar la obsesin con el consu-
mismo y es ms austero, utilizar menos materia y energa.6

Dentro de este contexto parecera que el propsito del mencionado


libro, al igual que de los autodenominados antiextractivistas, no es
simplemente promover una propuesta en la que no tendran cabida
proyectos mineros con alta escala de produccin, sino ambientar las
condiciones polticas para llegar a prescindir de la minera, lo cual
implicara nada menos que renunciar a la posibilidad de aprovechar
los recursos del subsuelo para apalancar el desarrollo al pas, generar
nuevas industrias y dinamizar la economa nacional en su conjunto.

Desde el punto de vista ambiental, las diferencias que hace el antiex-


tractivismo entre minera necesaria y extractivista, carecen de lgica.
Para el medio ambiente, estrictamente por los servicios ambientales
perdidos, no hay diferencia si el impacto es causado por alguien que
exporte o no. La escala de la produccin no es un problema en s,
apenas debe ser la necesaria para tener una rentabilidad que permita
internalizar todos los costos ambientales. Por el nivel de desarrollo

6 Ibdem, pp. 10-12.

23
Minera moderna para el progreso de Colombia

que ha alcanzado la humanidad, casi todas sus actividades generan


impactos. Hoy se sabe, por ejemplo, que hasta la iluminacin noc-
turna de las ciudades es un grave problema para muchas especies.
Para un pez en el agua lo mismo significa el mercurio generado por
la mala disposicin de las basuras de una ciudad que por la extrac-
cin artesanal de metales preciosos. En consecuencia, en todo tipo
de actividad sus impactos deben estudiarse para encontrar cmo
mitigarlos y si no son mitigables debe buscarse la manera de com-
pensarlos. Lo importante es contar con una metodologa precisa y
clara que permita decidir qu es factible de hacer y qu no lo es, y
nunca proceder a priori.

Si el propsito de quienes asistidos del derecho democrtico a


disentir es pregonar el modelo antiextractivista contra el desarrollo
de una minera moderna altamente tecnificada, no le corresponde a
las empresas mineras discutir la pertinencia o no de dicho modelo,
puesto que por sus implicaciones el tema pasa a ser de competencia
de las diferentes ramas del poder pblico, a las cuales corresponde
definir el modelo de desarrollo econmico del pas, y porque la dis-
cusin sobre qu cosas son o no necesarias para satisfacer nuestras
necesidades, o cul debe ser nuestro estilo de vida, son temas que
tienen que ver con las libertades fundamentales consagradas en el
orden constitucional del pas.

La industria minera respeta el derecho de todos los individuos a pen-


sar como quieran y expresar libremente sus opiniones, por utpicas
o contrarias a su actividad que ellas sean. Sin embargo, conside-
rando que el fondo del debate es sobre el modelo de desarrollo
econmico que tenemos y que queremos en Colombia, es perti-
nente que seamos claros en precisar algunos hechos:

En el mundo contemporneo predomina el concepto de Estado


interventor en los aspectos econmico y social de las naciones
y dicha intervencin se concreta en el modelo de Estado regu-
lador que, en lugar de ser el prestador directo de servicios a los
ciudadanos, permite que lo haga el sector privado por su propia

24
Minera para el bienestar de la humanidad

cuenta y riesgo, pero bajo una regulacin y un control riguroso de


la actividad empresarial.

Este modelo, fundamentado en la iniciativa privada y en la liber-


tad de empresa, no es otra cosa que el resultado de la experiencia
sobre el psimo desempeo que en la mayora de las ocasiones
ha mostrado el Estado actuando como empresario: indiferente a
la eficiencia en la inversin, demasiado vulnerable al apetito de
minoras e incapaz de competir en un mercado con empresas ms
competitivas.

Recordemos que nuestra Constitucin Poltica, producto de una


Asamblea Nacional Constituyente, establece que en Colombia se
protege la libertad de empresa y que dentro de los lmites del
bien comn se garantiza el respeto de la economa de mercado
como eje central de nuestro modelo de desarrollo. Un Estado al
que le corresponde estimular el progreso de la empresa, base del
desarrollo.

Unas pocas empresas mineras de talla mundial llegaron a Colom-


bia cuando nadie crea en nuestro potencial minero y aportaron
no solo capital, sino certidumbre para el mercado, tecnologa,
conocimiento, buenos salarios, empleo de calidad y contraria-
mente a lo que suele divulgarse a diestra y siniestra las buenas
prcticas de la minera responsable.

Hoy nuestra economa est fundamentada en buena parte en la


inversin privada nacional y extranjera, la cual se ha multipli-
cado pasando del 16,5% del PIB, en 2002, a cerca del 27,7% en
2012 y que en ms del 50% se ha destinado a minas y energa. As
fue como crecieron los pases BRIC (Brasil, Rusia, India y China),
con una tasa promedio de inversin privada de 27,79% del PIB, y
los pases Civets (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y
Sudfrica) que registraron tasas de inversin promedio de 22,87%
del PIB.

25
Minera moderna para el progreso de Colombia

Llama la atencin que, mientras en Colombia algunas organiza-


ciones con intereses diferentes al bien comn y a la tica social se
empean en bloquear y retrasar el desarrollo de la industria minera,
los presidentes de Argentina, Brasil, Bolivia, Uruguay y Venezuela,
en el comunicado conjunto que suscribieron en la ltima reunin del
Consejo del Mercosur:

Recordaron que la minera, los minerales y los metales son importantes


para el desarrollo econmico y social de nuestros pueblos, de conformi-
dad con los resultados de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
del 2002 y la Cumbre Mundial Ro+20, de junio 2012. El desarrollo del
sector minero en la regin permitir atraer inversiones, nuevos proyec-
tos, generar empleos y oportunidades para nuevos emprendimientos
locales.7

El presidente del Ecuador se haba pronunciado en igual sentido a


principios del ao 2013, tras haber sido reelegido para su segundo
mandato, al afirmar que no podemos ser mendigos sentados sobre
un saco de oro, y al expresar que el pueblo ecuatoriano ha votado
por aprovechar responsablemente los recursos naturales no renova-
bles.8

En Colombia, durante la instalacin del IX Congreso Internacional


de Minera y Petrleo, el 15 de mayo de 2013, el presidente Santos
expres a los asistentes que:

[] este Gobierno va a seguir trabajando para que el sector crezca; este


Gobierno va a seguir respaldando al sector, porque valoramos su aporte,
porque necesitamos sus recursos y la energa que producen y que se con-
vierte adems, en una de las prioridades para todo el mundo, en ms

7 Comunicado conjunto de los Presidentes de los Estados partes del Mercosur, XLV Reunin
Ordinaria del Consejo del Mercado Comn, Montevideo, 12 de julio de 2013. Documento
disponible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/5611/1/comunicado_conjunto_
estados_partes_es.pdf.

8 Rafael Correa dice que desarrollar minera a gran escala, El Universo, Quito, 23 de
febrero de 2013. Artculo disponible en http://www.eluniverso.com/2013/02/23/1/1355/
rafael-correa-dice-desarrollara-mineria-gran-escala.html.

26
Minera para el bienestar de la humanidad

empleo. Eso s, esto no lo haremos a cualquier precio. Como siempre he


dicho, como ustedes lo entienden perfectamente, apoyamos la inversin
minera y en hidrocarburos, siempre y cuando, como es obvio, sea legal
y que cumpla con dos responsabilidades fundamentales: la responsabi-
lidad social y la responsabilidad ambiental. [...] Construir una Colom-
bia justa, una Colombia moderna, una Colombia segura cuesta, y cuesta
mucho. Y necesitamos tener con qu hacer las enormes inversiones y con
qu financiar las reformas que esto supone. Y la industria minero-ener-
gtica est a la altura de este reto. Ustedes son un socio indispensable
para hacer este sueo posible.9

9 Discurso del presidente Juan Manuel Santos en la inauguracin del IX Congreso Internacio-
nal de Minera y Petrleo, Cartagena, 15 de mayo de 2013.

27
Cargando el tren que transporta el carbn (Cesar).
2. La industria minera
opera en Colombia bajo
estricta regulacin

E n Colombia la industria minera se encuentra regida por un estricto


y complejo marco regulatorio. Desde 1969, cuando el Estado
reafirm la propiedad de todas las minas existentes en el territorio
nacional recuperando el dominio sobre aquellas de propiedad pri-
vada que permanecan inactivas, los gobiernos sucesivos han expe-
dido numerosas normas mediante las cuales se fijan las condiciones
para que los particulares obtengan el derecho temporal a explorar
determinadas zonas y a explotar las minas que all encontraren, as
como los requisitos tcnicos, ambientales y sociales con que deben
cumplir las diferentes actividades mineras. Cualquier empresa formal
que quiera operar en este pas, debe cumplir con mltiples exigen-
cias tcnicas, ambientales, econmicas y sociales. No se trata, por
lo tanto, de una actividad reglamentada de manera laxa y carente
de fiscalizacin a la que sus crticos le atribuyen todo tipo de males.

Maquinista seguro y satisfecho transportando el producto minero


(La Guajira).
Minera moderna para el progreso de Colombia

Grnulos de ferronquel, uno de los principales


productos mineros de exportacin (Crdoba).

32
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

Reglas claras y estables para proyectos


mineros exitosos
Como en muchos otros pases, la minera es considerada en Colom-
bia como una actividad de utilidad pblica e inters social, razn por
la cual el Estado la regula, reglamenta y fiscaliza como a ninguna
otra actividad productiva. El que la minera haya sido declarada de
utilidad pblica tiene una fundamentacin de principios y un sentido
prctico, pues al ser el Estado el propietario de todos los recursos
minerales, su objetivo primordial debe ser el de buscar que estos se
exploren y se exploten para el beneficio de todos los colombianos.

No obstante, algunos comentaristas que se oponen a esta industria,


como los autores del libro Minera en Colombia, quienes consideran
que Adems del grave impacto que estas actividades (exploracin
y explotacin minera) generan al agua, al suelo, al aire, a la biodiver-
sidad y al paisaje, no son objeto de un control riguroso por parte de
las entidades mineras, ambientales y territoriales, a lo que se suma
que por ser consideradas de utilidad pblica e inters social por el
artculo 13 del Cdigo de Minas ley 685 de 2001, estn oca-
sionando una serie de conflictos sociales en muchas regiones del
pas.10

El Cdigo de Minas de la ley 685 de 2001 define las reglas para que la
actividad minera tenga en nuestro pas un adecuado desempeo. Fue el
modelo minero previsto en esta ley el que convirti a Colombia en uno
de los destinos ms importantes para los inversionistas del sector minero.
Importantes analistas vienen reclamando de manera reiterada ms y
mejores leyes para delimitar la actividad minera. Sin embargo, pese a
que la ley 1382 de 2010 que reformaba parcialmente dicho cdigo perdi
su vigencia, ni el sector ni el pas quedaron desprovistos de un marco
legal que permitiera el desarrollo responsable de dicha actividad. Porque
la ley 685, parte del articulado del Plan Nacional de Desarrollo de 2010 y
el ejercicio de la facultad reglamentaria del gobierno, han constituido un

10 Garay, et al., op. cit., pp. 23 y 24.

33
Minera moderna para el progreso de Colombia

marco jurdico adecuado y suficiente para regular, promover y controlar


el sector. No obstante, el instrumento idneo para establecer un marco
integral y eficiente para el sector sera un documento de poltica pblica
que estableciera los lineamientos de mediano y largo plazo, claros y pre-
decibles, para una minera responsable y competitiva en Colombia; que
desarrollara y profundizara los principios de la ley 685.

La problemtica que enfrenta el sector minero no es de orden legal,


sino de eficiencia administrativa. El comn denominador de las falen-
cias de este sector son las deficiencias administrativas, de gestin y
de implementacin de la normativa vigente. Lo que requiere el pas
es que esta normatividad se aplique con eficiencia y transparencia.
En tal sentido se espera que el restablecido viceministerio de Minas
y la Agencia Nacional de Minera (ANM) avancen en la superacin
de estos problemas, sentando las bases para un ordenamiento del
sector y de un rgimen regulatorio moderno, tcnico y abierto a la
inversin. De igual manera, el gran esfuerzo de reforma al Sistema
General de Regalas debera acompaarse de una ms eficaz inter-
vencin de los organismos de control a fin de garantizar que de
dichos recursos financien realmente las obras que las comunidades
tanto necesitan.

Tal vez el gran vaco normativo que aqueja en general el desarrollo


de proyectos de inversin importantes para el pas radica en la falta
de claridad, precisin y oportunidad de la legislacin ambiental. La
verdad es que la autoridad ambiental est en mora de delimitar en
forma definitiva y completa, con el sustento tcnico, econmico y
social necesarios, las reas donde actividades econmicas como la
agroindustria, la energtica, la petrolera o la minera estn restringi-
das o excluidas.

La industria minera, acorde con el Estado de Derecho, se acoge a


las reglas que fija el Estado y solo requiere que los cambios norma-
tivos no afecten la seguridad jurdica de los contratos mineros. La
estabilidad en las reglas de juego es fundamental para los proyectos

34
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

mineros, pues ellos se maduran en prolongados periodos, con altas


inversiones y sus retornos solo son posibles en un plazo largo.

Los factores de riesgo inherentes a la actividad minera son altos


ya que, por la baja rata de xito de los procesos exploratorios, las
inversiones en ese campo no siempre fructifican, as como por los
efectos de los impredecibles ciclos de precios que son crticos para
un negocio caracterizado por su largo periodo de maduracin y una
prolongada etapa de construccin antes de entrar en la operacin
comercial.

Grfica 1. Duracin promedio de las diferentes fases de la actividad minera

Inscripcin Prrroga
Registro Minero Exploracin
Nacional tcnica perodo
3 aos 0-2 aos

Construccin Prrroga
y Montaje perodo

3 aos 0-1 aos

Explotacin Prrroga
perodo

24-30 aos 0-30 aos


Duracin de
la concesin 30 aos 0-30 aos

Compromisos
Medioambientales

Gua Licencia
Minero Ambiental Ambiental

Fuente: Asomineros - ANDI.

Un hecho generalmente desconocido es el de la complejidad de


los trmites que en Colombia debe asumir la industria minera. Una
evaluacin adelantada por Asomineros - ANDI acerca de estos tr-
mites da cuenta de cerca de treinta procesos que deben realizarse
ante siete entidades involucradas, a saber: once de carcter social,

35
Minera moderna para el progreso de Colombia

catorce de carcter ambiental, cuatro de carcter geolgico y uno de


carcter arqueolgico. Estos trmites estn soportados en catorce
diferentes normas que regulan los procesos de licenciamiento y de
diversas autorizaciones, los cuales se adelantan en un tiempo esti-
mado que oscila entre 35 y 78 meses.

En estas condiciones cualquier cambio en las reglas de juego esta-


blecidas termina alterando la ecuacin econmica de los proyec-
tos y hasta puede poner en riesgo la continuidad de los mismos.
Por tales circunstancias, la mayora de las empresas mineras no solo
toman la decisin de invertir en un pas por el potencial minero que
este pueda tener, sino por la credibilidad que dicho pas inspire en
materia de estabilidad de las reglas de juego aplicables a la indus-
tria, con una visin de permanencia en trminos de dcadas. En con-
secuencia, la actitud del Estado como responsable del orden jurdico
y orientador del desarrollo econmico del pas es determinante para
que la industria minera pueda cumplir con sus fines econmicos y
contribuir al bienestar general de la sociedad.

El licenciamiento ambiental
Toda actividad humana genera impactos, desde las grandes obras
de infraestructura, hasta las acciones ms sencillas y cotidianas como
cocinar o lavarse las manos. El sector minero es en extremo cons-
ciente de los impactos ambientales que ocasiona y por ello no solo
cumple diligentemente con los programas de prevencin, mitiga-
cin, rehabilitacin y compensacin exigidos por las autoridades
ambientales en el proceso de licenciamiento ambiental, sino que
se rige adems por estrictos estndares internacionales sobre esta
materia.

Sin embargo, conociendo como opera el proceso de licenciamiento


ambiental en el pas y pese a que el sector minero ha sido crtico de
la lentitud del mismo, sorprende que algunos comentaristas antimi-
neros expresen que:

36
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

[] las autoridades ambientales no cuentan con personal suficiente e


idneo para realizar la evaluacin y posterior seguimiento de los proyec-
tos, lo que puede traducirse en que no se establecen adecuadamente los
trminos, condiciones y obligaciones bajo los cuales se pueden desarro-
llar los proyectos. As mismo, que no se impongan los lmites y condicio-
nes necesarias para evitar impactos ambientales ms all de lo previsto
e incluso la generacin de daos y pasivos ambientales y sociales, que
en muchos casos terminan asumiendo el Estado y los habitantes de las
zonas afectadas.[] La licencia ambiental debe responder en su inte-
gridad a criterios de conservacin y proteccin de la base natural y de
los habitantes del territorio, y no constituirse en una patente de corso,
como ocurre hoy, para permitir el desarrollo de actividades que ocasio-
nen daos y pasivos ambientales y sociales irreparables.11

A la anterior crtica se le une una velada sugerencia de que el actual


trmite de la licencia ambiental carece de rigor y que con la agili-
dad del mismo se busca favorecer los intereses de las empresas:
Un anlisis comparativo de tiempos para expedicin de licencias
ambientales para proyectos mineros en 5 pases (Colombia, Esta-
dos Unidos, Australia, Sudfrica e Indonesia) indica que las licen-
cias ambientales pueden requerir para su expedicin hasta 7 aos o
ms dado el alto impacto ambiental de esta actividad. Igualmente
pueden estar involucradas varias agencias del Estado en diferentes
niveles, llegando a intervenir 12 o ms entidades que deben emitir
concepto tcnico aprobatorio.12

Esta ltima afirmacin, que equivale a creer que entre ms se demore


el trmite mejor es la calidad de la evaluacin, no tiene ningn
asidero tcnico. Pareciera que estos planteamientos no tienen otro
propsito que el de promover una moratoria general para todos los
tipos de procesos productivos que se vienen proyectando en el pas.

11 Ibdem, pp. 36 y 39.

12 Ibdem, p. 97.

37
Minera moderna para el progreso de Colombia

Operacin de una mina a cielo abierto (Cesar).

38
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

39
Minera moderna para el progreso de Colombia

En todo caso, es pertinente aclarar que el dato de los siete aos


de trmite corresponde a la situacin particular de los Estados Uni-
dos, pero no solo incluye el tiempo requerido para el trmite de la
licencia ambiental sino el de otros trmites que deben adelantarse
ante otras once autoridades. A propsito de este tema, se resean
a continuacin las gestiones que los gobiernos de Estados Unidos,
Canad y Sudfrica adelantan actualmente para mejorar el proceso
de licenciamiento ambiental, incluyendo en lo relativo a los tiempos
de duracin de los trmites:

Estados Unidos.- Con la Orden Ejecutiva 13604 del 22 de marzo


de 2012 de la presidencia, se busca mejorar el desempeo (reduc-
cin de tiempos) en el licenciamiento federal y revisin de los pro-
yectos de infraestructura, sin descuidar los resultados ambientales
y sociales. Esta Orden Ejecutiva reconoce que la calidad de la
infraestructura depende de los procesos de licenciamiento y revi-
sin, incluyendo las etapas de planeacin, aprobacin y consulta,
por lo cual establece que dichos procesos deben constituir un
camino transparente, consistente y predecible tanto para quienes
solicitan licencias como para las comunidades. Adicionalmente
ordena a un Consejo Directivo (con representacin de todos los
departamentos pertinentes) a elaborar una lista de los proyec-
tos de infraestructura ms significativos en los mbitos nacional y
regional y a preparar un plan de accin para hacer efectiva dicha
Orden Ejecutiva.

La Orden Ejecutiva 13604 del 22 de marzo de 2012 estuvo prece-


dida del memorando presidencial del 31 de agosto de 2011 remi-
tido a los jefes de los departamentos y agencias, titulado Speeding
Infrastructure Development through More Efficient and Effective
Permitting and Environmental Review. En dicho memorando el
presidente afirma que el gobierno federal tiene un rol central en el
objetivo de garantizar que los proyectos de infraestructura se ade-
lanten lo ms pronto posible en todas sus fases. Particularmente
respecto a los procesos de licenciamiento, el presidente les solicita

40
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

a los departamentos y agencias que pongan en marcha estrategias


para agilizarlos, a travs de herramientas como:

1) Planeacin integradora de la revisin ambiental;

2) coordinar revisiones y aprobaciones multiagencias para que


se realicen paralelamente, estableciendo cronogramas claros para
completar los pasos de la revisin y licenciamiento ambiental; y

3) utilizar las tecnologas de la informacin para informar al pblico


sobre el avance del proceso de licenciamiento.13

Canad.- En el ao 2007 el gobierno canadiense cre una Oficina


de Gerencia de Grandes Proyectos (Major Projects Management
Office) que depende del Ministerio de Recursos Naturales. Segn
la Asociacin Minera de Canad, la creacin de esta oficina fue el
resultado de una recomendacin que le hiciera al gobierno. Esta
oficina, que empez a operar en febrero de 2008, ha logrado redu-
cir sustancialmente los tiempos de duracin de los procesos de
revisin gubernamental de los grandes proyectos de recursos,
pasando de un promedio de cuatro aos a veintids meses. Por
ejemplo, gracias a su gestin, el proceso de revisin de Detour Lake
Gold Mine (una mina de oro a cielo abierto) dur catorce meses.

Por otra parte, el Ministerio de Recursos Naturales de Canad tra-


baja desde finales del ao 2011 en la expedicin de una regu-
lacin cuyo objetivo se resume en el lema un proyecto, una
revisin. La reforma tiene por objeto simplificar los procesos de
revisin de los proyectos de explotacin de recursos naturales
de gran escala, como son los de energa y minera. Con tal pro-
psito se propone evitar el solapamiento en los trmites que se
presenta entre el gobierno federal y los gobiernos locales, dis-

13 Para cada uno de los proyectos identificados debe ponerse a disposicin del pblico, en las
pginas de internet de las entidades, la informacin sobre el proceso de licenciamiento,
incluyendo la lista de las acciones pendientes para que el proyecto cuente con todas las au-
torizaciones, la fecha aproximada de cumplimiento de la accin, el punto de contacto en
la agencia responsable de dicha accin, y si la accin no cumple con la fecha aproximada,
una breve explicacin de las razones de la demora.

41
Minera moderna para el progreso de Colombia

minuir la carga regulatoria al tiempo que garantizar la proteccin


ambiental y hacer que el trmite tenga menor duracin y sea ms
predecible. El proyecto hace parte del Plan de Desarrollo Res-
ponsable de Recursos, el cual contempla, entre otros, la fijacin
de trminos para la realizacin de las evaluaciones (doce meses
para la ambiental), la reduccin del nmero de organizaciones
responsables de las revisiones (de cuarenta a solo tres) y que el
gobierno federal se enfoque en la evaluacin de los macro-pro-
yectos que tengan efectos ambientales significativos.

Sudfrica.- A finales del ao 2012, la ministra de Recursos Minera-


les de Sudfrica reconoci que el enfoque de licenciamiento frag-
mentado dentro del gobierno haba tenido efectos negativos para
la minera y que era necesario adoptar un nuevo enfoque para ase-
gurar la salud del sector en el futuro. Con tal propsito anunci
que junto con el Ministerio de Agua y Asuntos Ambientales estaba
adelantando un proceso para implementar un enfoque de licen-
ciamiento integrado en las diferentes dependencias del gobierno.

Per.- La ley 29968 del 20 de diciembre de 2012 cre el Servi-


cio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sos-
tenibles (Senace), una institucin adscrita al Ministerio de Medio
Ambiente que concentra la funcin de revisar y aprobar los estudios
de impacto ambiental de los proyectos nacionales o multi-regiona-
les que impliquen impactos significativos al medio ambiente. Antes
de esta ley deban participar en la aprobacin de los EIA el Minis-
terio de Ambiente, el Ministerio de Minas, la Autoridad Nacional
del Agua y el Ministerio de Cultura. Adicionalmente se estableci
que el Senace implementara una Ventanilla nica de Certificacin
Ambiental en los procedimientos de aprobacin de los EIA.

Muchos otros gobiernos del mundo, como los del Reino Unido y
Filipinas, en la actualidad se encuentran preparando estrategias
para lograr que los procesos de licenciamiento, particularmente el
ambiental, de los grandes proyectos de infraestructura sean giles,
transparentes y de adecuado nivel tcnico.

42
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

La fiscalizacin de las actividades mineras


De manera contraria a muchas falsas creencias, la regulacin que de
manera especfica rige a la industria minera en materia de obliga-
ciones econmicas, jurdicas, tcnicas, ambientales y de seguridad
industrial, no es laxa. No obstante, sus compromisos va autorregula-
cin son an mayores. Tampoco se trata de una actividad a la que el
gobierno no fiscaliza de manera permanente. El programa de fiscali-
zacin que adelanta la Agencia Nacional de Minera (ANM) contem-
pla cuatro visitas anuales a los proyectos que se encuentran en fase
de explotacin y dos vistas a los que estn en fase de exploracin o
de construccin y montaje.

Mediante esta fiscalizacin el Estado verifica que los titulares mine-


ros cumplan con todas las obligaciones contradas en los contratos
de concesin y dems actos de titulacin. Adems, la fiscalizacin es
un mecanismo que le permite al gobierno analizar de manera per-
manente la forma como se est ejecutando la actividad minera en el
pas y as adoptar las medidas que se consideren necesarias para su
buen desarrollo.

Para adelantar el programa de fiscalizacin la ANM cuenta con el


apoyo de dos empresas privadas, los consorcios Bureau Veritas-Tec-
nicontrol y HGC, las cuales disponen del personal tcnico espe-
cializado en actividades mineras, ambientales y de seguridad para
efectuar la revisin documental y las visitas de campo. El proceso de
fiscalizacin comprende cuatro actividades: evaluacin documental,
inspeccin de campo, informe de fiscalizacin integral y expedicin
de los actos administrativos a que hubiere lugar. Las tres primeras
actividades estn a cargo de las empresas de apoyo y la cuarta est
a cargo de la ANM, que luego de evaluar y analizar las recomenda-
ciones del informe de fiscalizacin integral, tiene la potestad legal
para adelantar las actuaciones administrativas que se consideren
pertinentes.

43
Minera moderna para el progreso de Colombia

Durante el ao 2013 se realizaron dos rondas de fiscalizacin integral


que cubrieron la casi totalidad de los ttulos existentes. Los resul-
tados de la primera ronda, que ya fueron divulgados, constituyen
una verdadera radiografa de la dimensin de las actividades mine-
ras del pas y de cmo se estn ejecutando. En esta ronda la ANM
fiscaliz 8.216 de los 9.730 ttulos mineros existentes, proceso que
permiti establecer que el 35,6% de los ttulos se encuentra en la
etapa de exploracin y cubren una extensin equivalente al 1,7%
del territorio nacional, que el 25,4% se encuentra en periodo de
construccin y montaje y abarca el 1,6% de dicha extensin y que el
38,7% restante se encuentra en etapa de explotacin cubriendo una
extensin correspondiente al 1% de ese territorio. En la Tabla 2 se
muestran los datos especficos de los departamentos que registran
mayor actividad minera.

Tabla 2. Nmero de ttulos y etapa de actividad en los departamentos mineros

Ttulos con Ttulos en Ttulos en Ttulos en


Ttulos a
DEPARTAMENTO fiscalizacin etapa de construccin etapa de
fiscalizar
integral exploracin y montaje explotacin

Antioquia 1.644 1.416 746 377 521


Boyac 1.466 1.301 496 453 517
Cundinamarca 1.082 938 216 277 589
Norte de Santander 774 671 316 203 255
Santander 681 600 177 200 304
Tolima 589 509 254 111 224
Bolvar 448 295 155 199 94
Cesar 373 328 138 120 115
Caldas 362 300 89 117 156
Choc 184 110 123 41 20
Crdoba 103 87 53 17 33
Otros departamentos 2.024 1.661 700 381 943
TOTAL NACIONAL 9.730 8.216 3.463 2.469 3.771

Fuente: Datos suministrados por ANM.


La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

Sobre los ttulos en etapa de exploracin tambin se obtuvo infor-


macin sobre la fase en la que se encontraban, as: El 62% en explo-
racin geolgica de la superficie, el 16% en exploracin geolgica
del subsuelo, el 11% en evaluacin del recurso y modelo geolgico
y el 11% en factibilidad tcnica y econmica (programa de trabajos
y obras).

Otro dato importante revelado en la fiscalizacin integral indica que


el 46,2% de los ttulos mineros fiscalizados corresponde a materiales
de construccin, siguiendo en orden el carbn (17,5%) y los metales
preciosos (17,3%). En menor proporcin se encuentran los ttulos
para otros metales, calizas, minerales industriales y piedras precio-
sas. A escala departamental (ver tabla 3), en Antioquia, Bolvar y Cal-
das los ttulos para metales preciosos son los predominantes, con
porcentajes del 48,2%, 45,7% y 59,6%, respectivamente. De igual
manera, en Boyac el material de mayor inters es el carbn, repre-
sentado en el 39,2% de los ttulos.

En el proceso de fiscalizacin tambin se obtuvo informacin sobre


el empleo minero. La pequea y mediana minera generan un total
de 315 mil empleos, teniendo que cada ttulo produce en promedio
34 puestos de trabajo, de los cuales el 41% son empleos directos y el
resto indirectos, al tiempo que el 24% corresponde a mano de obra
calificada y el resto a no calificada. A su vez, la minera a gran escala
genera 35.000 puestos de trabajo, de los cuales 56% directos y el
44% indirectos, predominando la mano de obra calificada. Estas cifras
indican que el empleo generado en el sector equivale a 1,7% del total
nacional y se puede estimar que, en Colombia, cerca de 350.000 fami-
lias dependen de la actividad minera, lo que significa que aproxima-
damente 1050.000 colombianos dependen de la minera.

En cuanto al objetivo central de la fiscalizacin, cual es el cumpli-


miento de las obligaciones contractuales de los titulares mineros, se
encontr algn tipo de hallazgo en el 93% del total de ttulos fiscaliza-
dos, correspondiendo en promedio a 3,65 hallazgos por ttulo. Estos
incumplimientos se registran, en su mayora, en los temas jurdicos y

45
Tabla 3. Ttulos con fiscalizacin integral en los departamentos mineros y productos

Ttulos con
Mater. de Metales Otros Minerales Piedras
DEPARTAMENTO fiscalizacin Carbn Calizas
construccin preciosos metales industriales preciosas
integral

Antioquia 1.416 406 64 683 166 45 52 0

Boyac 1.301 370 511 9 24 93 94 200

Cundinamarca 938 548 255 3 22 23 10 77

Norte de Santander 671 306 276 36 0 26 27 0

Santander 600 262 131 79 36 46 40 6

Tolima 509 275 8 95 64 33 31 3

Bolvar 295 91 5 135 27 7 30 0

Cesar 328 193 69 8 16 5 37 0

Caldas 300 97 0 179 11 10 2 1

Choc 110 15 1 40 53 0 1 0

Crdoba 87 45 20 3 6 1 12 0

Otros departamentos 1.661 1.189 97 156 85 39 89 6

TOTAL NACIONAL 8.216 3.797 1.437 1426 510 328 425 293

Fuente: Datos suministrados por la ANM.


La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

tcnicos, disminuyen en materia de contraprestaciones econmicas


y son relativamente bajos en materia ambiental y de seguridad e
higiene laboral. Los cinco departamentos con el mayor promedio de
incumplimientos por ttulo son Risaralda, Quindo, Tolima, Caldas y
Cundinamarca, en gran medida asociados a la explotacin de mate-
riales de construccin.

Tabla 4. Departamentos con mayor nmero de hallazgos, tipo y promedio

Tipo
hallazgo Hallazgos
Seguridad
Jurdico Tcnico Econmico Ambiental Total promedio
Departa e higiene
por ttulo
mento

Risaralda 107 87 51 32 28 305 5,98


Quindo 98 77 51 29 29 284 5,95
Tolima 697 680 458 252 285 2.372 4,66
Caldas 478 345 303 126 13 1.265 4,22
Cundinamarca 1.011 1.050 753 394 493 3.701 3,95
Total Nacional 10.155 8.742 6.623 2.806 1.640 29.966 3,65
Fuente: Datos suministrados por la ANM.

El enfoque de la primera ronda de fiscalizacin integral fue preven-


tivo y de aprendizaje, a fin de recordarles a los titulares mineros su
obligacin de aplicar correctivos a los hallazgos; pero a partir de la
segunda ronda la autoridad minera proceder a aplicar las sanciones
legales pertinentes e inclusive, en ciertos casos, se podr llegar a la
declaratoria de caducidad del ttulo.

Para la industria minera que opera con estrictos estndares que le


permiten incorporar las mejores prcticas internacionales en sus
proyectos, este ejercicio de fiscalizacin es bienvenido y necesario.
El desarrollo de una minera moderna, responsable y sostenible en
nuestro pas, requiere de instituciones de regulacin y supervisin
que acten con vigor, tcnica, transparencia y eficacia.

47
Minera moderna para el progreso de Colombia

El mito de los conflictos por el uso de la tierra


Las organizaciones antimineras se refieren de manera recurrente a
un supuesto conflicto por el uso de la tierra entre la minera y otras
actividades propias del medio rural, fruto de la manera ilimitada
como el gobierno estara otorgando ttulos mineros. Se afirma, por
ejemplo, que

Cuando se analiza el porcentaje de rea titulada para explotacin de oro


se encuentran datos preocupantes como la situacin del departamento
de Caldas donde el 8% de su territorio se encuentra titulado y el 47%
solicitado, y de Antioquia donde se ha titulado el 10% del rea del depar-
tamento y se encuentra en solicitud otro 30%. Y en departamentos ama-
znicos como el Vaups y Guaina, donde se encuentra en solicitud para
explotacin de oro el 31% y el 15% de sus reas, respectivamente. De los
31 departamentos continentales de Colombia, apenas 10 de ellos tienen
menos del 10% de su territorio titulado o solicitado para explotacin de
oro y carbn.14

Segn las cifras oficiales del sector, no es cierto que la minera est
comprometiendo el suelo que podra estar dedicndose a la agri-
cultura. Actualmente, del total del territorio continental colombiano
(114 millones de hectreas), solo el 4,7% (cerca de 5,4 millones de
hectreas) se encuentra titulado para actividades mineras. Y la ver-
dad es que solo el 1% de esas reas terminan siendo objeto de
exploracin detallada y de ellas tan solo el 1% (o sea el 0,1% del
rea total titulada) se convierte en proyecto factible de explotar. Es
importante sealar que, de los 5,4 millones de hectreas tituladas,
1,4 millones corresponden hoy a proyectos de gran escala que son
los que ms aportan a la economa colombiana y al progreso de las
comunidades de las regiones mineras.

No es honesto insistir en confundir las reas dedicadas a la explo-


tacin minera con las reas tituladas o solicitadas para exploracin.

14 Garay, et al., op. cit., p. 97.

48
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

Un ttulo minero no implica la existencia de un yacimiento explo-


table. El ndice de xito minero en exploracin es de menos del
uno por ciento (1%) y el nmero de hectreas en realidad afectadas
por un proyecto minero es sustancialmente ms bajo que el nmero
de hectreas concesionado. De acuerdo con las estadsticas sobre
minera en el mundo, una sola de cada mil reas en las cuales se
realizan labores de prospeccin general se convierte en un proyecto
minero.15 Asimismo, una sola de cada cien reas exploradas (en las
cuales se realizan perforaciones de reconocimiento) se convierte en
un proyecto minero,16 por lo tanto no necesariamente hay conflicto
entre los usos tradicionales de las tierras y los ttulos mineros, por-
que, como ya se explic, solo una mnima parte del ttulo, o pol-
gono concesionado, es objeto de intervencin minera.

Pero lo ms importante de destacar frente a las cifras dadas por


quienes argumentan que se ha copado el territorio con minas, es
que entre ttulo minero y mina hay mucha diferencia, pues los ttulos
cubren a reas que se van a explorar en bsqueda de un yacimiento
que eventualmente podra convertirse en mina. El que diferentes
expresiones geolgicas superficiales sugieran la existencia de yaci-
mientos no implica que estos se conviertan en una realidad. Antes
de que el ttulo minero le sea otorgado, quien ha presentado la pro-
puesta de contrato de concesin solo puede realizar actividades de
prospeccin, no de exploracin. La prospeccin tiene un impacto
ambiental muy bajo e incluye actividades tales como anlisis de foto-
grafas areas, cartografa geolgica, identificacin de afloramientos
y la realizacin de estudios geofsicos y geoqumicos.17 En el caso
de Colombia, segn las cifras de la ANM, solo cinco de cada cien
contratos de concesin se convierten en una mina.

15 Spitz K. & J. Trudinger, Mining and the Environment: From Ore to Metal, CRC Press, Boca
Raton, 2008.

16 Ibdem.

17 Ibdem.

49
Minera moderna para el progreso de Colombia

Desde el punto de vista geolgico-minero, se sabe que la mayor


parte del territorio colombiano se encuentra inexplorado y el conoci-
miento que el estado colombiano tiene del subsuelo de su territorio
es moderadamente bajo. Este hecho no desincentiva el inters de
los inversionistas un territorio no explorado puede traer muchas
sorpresas al pas, pero el riesgo de tomar decisiones con infor-
macin escasa o no confiable es mayor. La realidad es que, aparte
de tres minas de carbn en el Cesar y una mina de sal en Cundi-
namarca, durante los ltimos veinte aos no se ha abierto ninguna
mina de valor significativo. Por lo tanto, si el inters del Estado es
que el pas pueda beneficiarse de nuevos y modernos desarrollos
mineros, el motivo de preocupacin deba ser el bajo porcentaje
de rea contratada o titulada para desarrollar labores exploratorias,
puesto que es en esta primera fase de la actividad minera en la que
se realizan estudios cientficos de muy bajo impacto ambiental, aco-
tados en el espacio sin cambiarle el uso del suelo y que permiten
determinar el potencial minero del subsuelo.

Por otra parte, la explotacin minera como tal requiere de reas muy
reducidas. El tamao de las minas jams ocupa toda el rea conce-
sionada y ni siquiera en el mejor de los casos el rea de un ttulo es
igual a la del yacimiento. Un ejemplo ilustrativo de esta realidad es
un proyecto localizado en Risaralda que abarca tres ttulos mineros
con una extensin total de 2.174 hectreas. Hasta el presente se han
encontrado en esa rea dos yacimientos cuya extensin proyectada
en superficie es de 6,5 hectreas y 6 hectreas, respectivamente.
Sumadas estas extensiones se observa que solo corresponde al
0,57% del rea titulada.

La forma errada como algunos comentaristas desinformados se han


aproximado a este asunto ha logrado preocupar a muchos lectores
nefitos en materia minera por cuenta del tamao del terreno que,
se supone, se encuentra en explotacin. Se suele mencionar, por
ejemplo, el caso de los proyectos mineros a cielo abierto en la zona
central del Cesar que abarcan un rea de 90.000 hectreas, loca-

50
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

lizados en la zona intermedia entre la serrana del Perij y el com-


plejo de humedales de Zapatosa que interrumpen el flujo de agua
superficial y subterrneo, lo que afectar la zona por disminucin
del recurso hdrico en el futuro cercano.18 Este es un caso en el cual
son evidentes las imprecisiones, pues el rea total ocupada por los
frentes de explotacin a cielo abierto de los proyectos carbonferos
del centro del Cesar es en la actualidad de 1.880 hectreas. Obvia-
mente confundieron la extensin del rea en explotacin con la de
los ttulos mineros.

Por otra parte, es conveniente anotar que siendo la extensin del


valle del centro del Cesar de 5.700 km2, o sea 570.000 hectreas,
resulta bastante aventurado concluir que la intervencin sobre el
0,33% de esa extensin llegue a afectar el flujo de agua subterrnea
desde dicho valle hacia el complejo de humedales de Zapatosa. Aun
considerando el total del rea ocupada por los proyectos mineros
del valle del centro del Cesar (tajos, botaderos y obras de infraes-
tructura), que es de alrededor de 7.600 hectreas, o sea el 1,3 %
del valle, tal conclusin no deja de ser muy hipottica. En trminos
generales, ya que no existe ninguna investigacin al respecto, se
puede decir que la afectacin de estas minas al sistema hdrico sub-
terrneo est circunscrita a sus reas ms prximas, igual a como
sucede con un proyecto agroindustrial que se abastece con aguas
provenientes de ese sistema.

La realizacin de labores de exploracin no entorpece ni entra en


conflicto con otras actividades propias de las reas rurales, pues en
su etapa inicial estas no van ms all de la toma de muestras de roca
en superficie y de datos geofsicos con sistemas aerotransportados.
Solo si los resultados iniciales son satisfactorios, en posteriores etapas
se lleva a cabo un programa de perforaciones, cada una de las cuales
toma pocos das en su realizacin, de tal manera que en forma rpida
se procede a la reparacin de los eventuales daos ocasionados y

18 Garay, et al., op. cit., p. 94.

51
Minera moderna para el progreso de Colombia

al pago de servidumbres al propietario del terreno. Finalmente, de


llegarse a encontrar un yacimiento viable de explotar, la negociacin
con el propietario o propietarios del terreno se da en los trminos de
cualquier transaccin comercial tal como sucede cuando se trata
de la construccin de una va, de un puente, de un aeropuerto o de
un complejo turstico sin que ella pueda llegar a calificarse como
conflicto por el uso de la tierra. Ms an, las empresas han desa-
rrollado mecanismo de negociacin que involucran a los propietarios
de la tierra en la propiedad de las operaciones mineras, lo cual abre
la posibilidad de compartir utilidades, o se dan formulas transac-
cionales que incluyen compensaciones con una mayor cantidad de
tierra en reas circunvecinas y que ofrezcan las mismas capacidades
agrolgicas que la de la original.

Un hecho que tiende a ser ignorado por quienes consideran como


desmedida el rea titulada para minera es el que, por mandato
legal, no se puede realizar ningn tipo de actividad minera dentro
de un conjunto de reas protegidas que representa algo ms del
21% del territorio continental del pas. Como se muestra en la Tabla
5, Colombia es el segundo pas americano con mayor porcentaje
de reas naturales protegidas. Adicionalmente, existe una restric-
cin para adelantar actividades mineras en siete zonas declaradas
como de reserva forestal por la ley 2 de 1959), cuya extensin es
de 513.723 km2, rea equivalente al 44,9% del territorio continen-
tal del pas. Dicha restriccin consiste en que se debe tramitar con
anterioridad ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
la sustraccin del rea correspondiente. Este trmite, adems de ser

Colombia no puede dejarse atrapar por discursos ambiguos que


conducen a la exclusin de importantes actividades econmicas. El
momento es para pensar en qu polticas, instituciones, controles e
infraestructura se deben adoptar o profundizar para crear las condi-
ciones que les permitan a los diferentes sectores econmicos ganar
competitividad y as contribuir al desarrollo del pas y a mejorar la
calidad de vida de los colombianos. Un pas con cerca del 40% de

52
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

largo y dispendioso, no asegura de ninguna manera una solucin


favorable a la peticin minera.

Tabla 5. reas Naturales Protegidas en los principales pases mineros de


Amrica

% ANP del
Extensin total de las
PAS territorio
ANP continentales (km2)
continental
1 Brasil 2.240.919,81 26,26

2 Colombia 242.476,73 21,18

3 Bolivia 227.070,94 20,83

4 Chile 140.988,86 18,56

5 Per 247.515,74 19,06

6 Estados Unidos 1.290.598,50 13,82

7 Mxico 253.906,15 12,92

8 Canad 944.087,84 8,56

9 Argentina 192.179,01 6,91

Fuente: http://www.wdpa.org/Statistics.aspx - Datos 2012.

su poblacin por debajo de la lnea de pobreza necesita promo-


ver todas las actividades econmicas legales que, con una gestin
ambiental tcnica y responsable, puedan constituirse en fuente de
ingreso digno para ms colombianos.

Los que no cumplen ninguna regla


En Colombia, al margen de la industria minera o minera formal, se
desarrollan actividades de extraccin informal de minerales y tam-
bin aquellas que, por la forma ilcita como se ejecutan, el gobierno
ha denominado minera criminal. As, mientras la minera formal no
solo cuenta con ttulo minero y licencia ambiental sino que se somete
a todas las regulaciones y exigencias establecidas por el ordena-

53
Minera moderna para el progreso de Colombia

miento jurdico colombiano, las otras formas de extraccin no tienen


ni ttulo ni licencia y se realizan sin ninguna tcnica, no pagan canon
superficiario ni regalas y sus empleados estn por fuera del rgimen
laboral legal. Adems, la renta de la minera criminal se destina a la
financiacin de grupos armados al margen de la ley.

Estas actividades mineras paralelas se han escapado al control del


Estado. Las extracciones ilcitas de oro, que arrasan los cauces de
varios ros del pas con sus dragas y retroexcavadoras, han generado
la alteracin del orden pblico en importantes zonas mineras del
pas, impactando gravemente la supervivencia de las poblaciones
ah asentadas e impidiendo la actividad del sector formal, que es
el que en verdad aporta al desarrollo de las economas nacional y
regional.

Bajo el paraguas de la informalidad tambin se ocultan muchos


explotadores de oro, carbn y materiales de construccin, que resis-
tindose a los proceso de legalizacin emprendidos en el pas por
mandato de diferentes iniciativas legislativas, continan o reapa-
recen en pocas de bonanza de precios, siempre alegando dere-
chos adquiridos por tradicin o que sus solicitudes estn en trmite,
cuando stas han sido abandonadas o rechazadas en diversas opor-
tunidades.

De las dimensiones de la informalidad dan cuenta los siguientes


datos del Censo Minero realizado por el Ministerio de Minas y Ener-
ga entre 2010 y 2011: De 14.357 unidades productivas encuestadas,
el 63% no posee ttulo minero, el 65% no paga regalas, el 66,5% no
lleva contabilidad ni mtodos de inventario, el 72% no implementa
acciones de seguridad, higiene ni salud ocupacional y el 75,7% no
cuenta con autorizacin o permiso ambiental.

En un amplio documento que sobre este tema public la Defensora


del Pueblo en 2010,19 se estima en 3.600 el nmero de explotacio-

19 Defensora Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente, Minera de hecho en
Colombia, Imprenta Nacional de Colombia, Bogot, 2010.

54
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

nes que operaban en el pas de manera ilegal, de las cuales el 61%


corresponda a materiales de construccin, el 28% a oro, el 8% a
carbn y el 3% a otros minerales.

Sobre la extraccin ilegal de oro y sus implicaciones, en dicho docu-


mento se presentan los siguientes comentarios:

En el caso de Colombia, en ciertas eventualidades, la minera, sobre todo


la aurfera, ha sido una fuente para el lavado de dinero proveniente del
narcotrfico. Los principales mecanismos utilizados para este fin son los
siguientes:

1. Compra de la produccin mineral a los mineros locales, inclusive a


precios por encima de los ofrecidos por los receptores finales (vr. gr. el
Banco de la Repblica), con el fin de hacerlos pasar como produccin
de minas de fachada.

2. Importacin de oro de contrabando, proveniente de pases vecinos


como Ecuador, Venezuela y Panam, para hacerlo pasar como pro-
duccin de minas de fachada.

3. Importacin de maquinaria para la minera comprada con dlares


provenientes del narcotrfico.

Adicionalmente, los grupos al margen de la ley (guerrilla, paramilitares y


bandas emergentes) utilizan como fuente de financiacin la extorcin a
los mineros de hecho y tradicionales en los sitios de explotacin minera,
a travs de la solicitud de pagos mensuales, bien sea exigiendo una parte
de la produccin bruta de la mina o una cuota por cada mquina de que
disponga el minero, segn lo informaron los mineros de hecho del Bajo
Cauca antioqueo a funcionarios de la Defensora del Pueblo.

De esta manera, tan solo una explotacin aurfera de hecho en el munici-


pio de Ataco, departamento del Tolima, segn cifras de la Sexta Brigada
del Ejrcito Nacional, le generaba a la guerrilla de las FARC ingresos dia-
rios de 120 millones de pesos, que eran utilizados para financiar acciones
terroristas en el departamento. Otras explotaciones aurferas de hecho
tambin han sido relacionadas con grupos de paramilitares desmoviliza-

55
Minera moderna para el progreso de Colombia

dos que, al parecer, las siguen controlando desde sus crceles en Estados
Unidos. En estos casos, los vnculos entre informalidad e ilegalidad tien-
den a robustecerse.

En los pases donde se presentan estos problemas, los gobiernos que


pretenden erradicar las actividades ilegales de grupos al margen de la
ley, por lo general tratan de eliminar la minera en pequea escala o la
minera de hecho, aunque con ello solo se genera una mayor margina-
cin social de estos trabajadores y los hace caer directamente en manos
de contrabandistas, grupos subversivos y traficantes. El conflicto en las
minas o en sus alrededores casi siempre tiene su origen en una goberna-
bilidad deficiente.

Es importante, por tanto, no generalizar ni estigmatizar toda la minera


de hecho o ilegal del pas, trayendo a colacin hechos aislados en que
participan los grupos al margen de la ley, puesto que la gran mayora de
la explotacin minera de hecho es realizada por familias que de manera
tradicional y hereditaria han venido desarrollando esta actividad y no
conocen otro medio de subsistencia. Por el contrario, como se mencion,
en muchos casos, estos mineros locales, bien sea que exploten minas con
registro minero o sin l, son extorsionados por los grupos al margen de la
ley que operan en la zona. 20

Esta impresionante descripcin muestra cmo la informalidad y la ili-


citud en la extraccin de oro y otros minerales alimentan la pobreza,
la violencia y los conflictos, al tiempo que ayuda a comprender la
gama de intereses que se alinean para impedir la presencia de la
minera formal. En la dcada de los 90, por ejemplo, dos empresas
mineras (El Dorado y Mineros de Antioquia) solicitaron licencia para
explotar oro en el ro Ataco, la cual fue negada por la oposicin
ciudadana que se manifest en una audiencia pblica realizada por
Cortolima. Las razones de los opositores fueron, entre otras, que la
minera atentara contra el cultivo de arroz, que generara sedimen-
tos que iban a afectar los canales de riego, que el ro y los cultivos

20 Ibdem, pp. 28-29.

56
La industria minera opera en Colombia bajo estricta
regulacin

de arroz se contaminaran con mercurio, etctera. Los trabajos de


estas empresas formales no pudieron llevarse a cabo pese a que sus
propietarios se comprometieron a no usar mercurio en su operacin.
Sin embargo, segn lo informa el documento de la Defensora, los
ilegales s pudieron establecerse all y realizar sus actividades: En el
municipio de Ataco, a principios de octubre de 2010 se constat la
presencia de unos 500 trabajadores provenientes de las regiones de
Cauca, Choc y Valle y ms de 70 retroexcavadoras trabajando en
30 frentes, debido a que se dispar la minera ilegal de oro.21

Las insalubres condiciones de vida de los trabajadores informales, la


permanente exposicin de su salud y la de sus familias a los efectos
del mercurio, la continua extorsin por parte de grupos al margen
de la ley, los irremediables impactos ambientales causados por las
retroexcavadoras mal empleadas, toda la problemtica asociada a la
explotacin ilcita de oro es descrita con amplitud en el documento
de la Defensora del Pueblo.

El tema del mercurio merece ser tratado con menos ligereza puesto
que la prohibicin legal de su uso adoptada no hace mucho, no
resuelve los problemas de fondo y puede conducir a una mayor infor-
malidad e ilegalidad. Es probable que surja un comercio clandestino
de este producto que terminar manejado por grupos delincuen-
ciales, quienes por esta va impondrn su control sobre los mineros
artesanales y sobre buena parte de la pequea minera legal.

El informe de la Defensora tambin da cuenta del trabajo infantil


involucrado en estas explotaciones ilegales:

En Colombia, los datos de las Encuestas Nacionales de Hogares a prin-


cipios del milenio permitan estimar que cerca de 1.425.000 nios entre
los 12 y los 17 aos trabajan, y entre ellos se estimaba que haba en el pas
entre 200.000 y 400.000 nios trabajadores en la minera de hecho. Ejerci-
cios parciales realizados por MINERCOL han permitido establecer que
el trabajo infantil minero en Colombia tiene su mayor incidencia en siete

21 Ibdem, p. 128.

57
Minera moderna para el progreso de Colombia

departamentos del pas, en zonas cercanas o limtrofes a 24 municipios


en los que se encuentran explotaciones de carbn, esmeraldas, oro, arci-
llas, calizas, gravas y arenas.22

En los ltimos aos tambin se ha reportado la extraccin ilegal de


materiales valiosos como el tungsteno y la columbita-tantalita o col-
tan. Paradjicamente, mientras se debate s las regalas que paga la
minera formal son justas o injustas, poco parece importar que los
grupos ilegales que se benefician de estos minerales nada pagan por
ellos y solo dejan destruccin y corrupcin. La opinin de la industria
al respecto es llamar la atencin sobre lo beneficioso que sera para
el pas disponer de esos recursos para explotarlos de manera formal
y tcnica, generando empleo digno y de calidad y regalas que se
podrn sembrar en proyectos de efecto social perdurable.

Varios gobiernos han implementado programas de formalizacin


minera sin resultados significativos a decir verdad con los cua-
les se ha buscado que las comunidades que vienen ejerciendo acti-
vidades mineras artesanales trabajen bajo el amparo de un ttulo,
en condiciones de formalidad tcnica y empresarial, con planes
de capacitacin para el trabajo y la productividad, as como con
mecanismos de fortalecimiento asociativo y empresarial. La poltica
pblica encaminada a acabar con la informalidad en la minera debe
procurar la proteccin de la poblacin que depende de ella, garan-
tizndole su mnimo vital y tambin debe facilitarle el desarrollo de
actividades econmicas alternativas que sean competitivas y le per-
mitan tener una vida digna.

La industria minera no ha sido indiferente al reto de la informalidad y


consciente de la responsabilidad con su entorno social, se encuentra
trabajando con el gobierno nacional, las autoridades locales y las
comunidades, en el marco de la poltica de formalizacin a travs de
la Alianza Social para la Formalizacin.

22 Ibdem, pp. 71-72.

58
Minera para el bienestar de la humanidad

Metales preciosos
fundidos al final del
proceso de beneficio
en la mina (Antioquia).

59
3. Los compromisos
sociales y ambientales de
la minera responsable

E l eje de la discusin sobre las actividades extractivas es el desa-


rrollo sostenible, en el cual el desarrollo econmico, el desarrollo
social y la proteccin ambiental son pilares interdependientes. En
este escenario los beneficios de la minera formal son evidentes y
las oportunidades de desarrollo que pueden abrirse para el pas, sus
regiones y su gente, innumerables. Como ocurre con otras activida-
des econmicas, la minera produce directa o indirectamente
impactos de orden ambiental y social sobre su rea de influencia. Las
empresas que llevan a cabo actividades mineras de manera legal y
en forma responsable estn obligadas y comprometidas a prevenir-
los, controlarlos, mitigarlos o compensarlos. Al igual que la industria
minera mundial, las empresas que operan en Colombia de la mano
de los gremios del sector han sido lderes en la adopcin y puesta en
prctica de los ms altos procedimientos para alcanzar la excelencia
en la gestin ambiental y social de sus proyectos.

Vagones del tren que transporta el carbn


hasta los puertos de embarque (Cesar).
Minera moderna para el progreso de Colombia

Produccin de plntulas para restaurar la cobertura vegetal de los terrenos donde se hizo minera.

62
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

Los valores fundamentales de la industria


minera en materia social y ambiental
Desde finales de la dcada del 90, la industria minera mundial com-
prendi que ya no era posible continuar desarrollando sus activi-
dades de la manera tradicional y que haba que ponerlas a tono
con los nuevos imperativos sociales de responsabilidad con el medio
ambiente y con las comunidades de la zona de influencia de sus
proyectos. Esta nueva visin del negocio minero no ha sido ajena
a las empresas que operan en el pas, ni tampoco al gobierno y a
sus instituciones sectoriales que han propiciado a nivel normativo la
adopcin de mejores prcticas en esta industria.

Tal como lo sostienen Michael Porter y Mark Kramer,23 la eficiencia


en la economa y el proceso social no son opuestos, dado que al
crear valor econmico debe tambin crearse valor para la sociedad y
los negocios deben conectar el xito de la compaa con el progreso
social. El concepto de valor compartido proviene de reconocer las
necesidades de la sociedad y la consecuente interconexin que
debe existir entre las necesidades de los negocios y las necesidades
de la comunidad.

Dicho concepto puede ser definido como las polticas y prcticas


operativas que incrementan la competitividad de una compaa
desarrollando simultneamente condiciones econmicas y sociales
en las comunidades donde las empresas tienen el asiento de sus
negocios. En sntesis, el valor compartido creado por una compaa
no solo consiste en un beneficio cuyo destinatario son las comunida-
des sino que para algunos se ha convertido incluso en el elemento
clave que el negocio necesita para operar y prosperar. Existen ml-
tiples vas a travs las cuales las compaas pueden crear oportu-
nidades de valor compartido. Lo importante es que stos sean el

23 Porter, Michael E. & Mark Kramer, Creating Shared Value, Harvard Business Review, 1 de
enero de 2011.

63
Minera moderna para el progreso de Colombia

resultado de una efectiva colaboracin entre las partes (empresarios,


comunidades y gobierno).

En consecuencia, entre las normas y herramientas de gestin que


voluntariamente han adoptado las empresas mineras que laboran en
el pas, se destacan las siguientes:

Poltica de la Corporacin Financiera Internacional (IFC) sobre


sostenibilidad ambiental y social.- La poltica de la Corporacin
Financiera Internacional (IFC) sobre sostenibilidad ambiental y
social24 y las ocho normas de desempeo que la desarrollan, es
considerada a nivel mundial como una de las mejores guas para
asegurar un ptimo desempeo ambiental y social, usando un
enfoque orientado hacia los resultados deseados por las empre-
sas y a su nivel de riesgos o impactos ambientales y sociales.
Dichas normas de desempeo cubren los siguientes campos:
Norma 1: Evaluacin y manejo de riesgos e impactos ambientales
y sociales.
Norma 2: Trabajo y condiciones laborales.
Norma 3: Eficiencia del uso de recursos y prevencin de la con-
taminacin.
Norma 4: Salud y seguridad de la comunidad.
Norma 5: Adquisicin de tierras y reasentamiento involuntario.
Norma 6: Conservacin de la biodiversidad y gestin sostenible
de recursos naturales vivos.
Norma 7: Pueblos indgenas.
Norma 8: Patrimonio cultural.

Estas normas de desempeo prevn varios requisitos especficos


que deben cumplir las empresas y el eje central de todos ellos es
la aplicacin de una jerarqua de mitigacin a fin de anticipar y evi-

24 Poltica de la Corporacin Financiera Internacional sobre Sostenibilidad Ambiental y So-


cial, IFC, Washington D.C., EE.UU., 2012. Documento disponible en: http://www1.ifc.
org/wps/wcm/connect/d6f1e00049a79ce5b9c2fba8c6a8312a/SP_Spanish_2012.pdf?
MOD=AJPERES

64
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

tar impactos adversos sobre los trabajadores, las comunidades y el


medio ambiente o, cuando sea imposible evitarlos, minimizar los
riesgos e impactos y, de continuar existiendo impactos residuales,
compensarlos segn sea apropiado.25 La Norma 1, en particular,
establece las siguientes actividades que debe cumplir toda empresa
minera: (i) una evaluacin integrada para identificar los impactos,
riesgos y oportunidades ambientales y sociales de los proyectos; (ii)
una participacin comunitaria efectiva, basada en la divulgacin de
la informacin del proyecto y la consulta con las comunidades loca-
les en los temas que las afectan directamente, y (iii) el manejo por
parte del cliente del desempeo ambiental y social durante todo el
transcurso del proyecto.26
Principios y herramientas desarrolladas por el Consejo Interna-
cional de Minera y Metales - ICMM (por la sigla de su nombre
en ingls). Este Consejo fue fundado en 2001 por un grupo de
empresas mineras y asociaciones interesadas en mejorar el des-
empeo de la industria en materia de desarrollo sostenible.27 Las
empresas que forman parte de este Consejo han acordado for-
malmente implementar el Marco de Desarrollo Sustentable del
ICMM, el cual consta de tres elementos: un conjunto de 10 Princi-
pios, la presentacin de memorias de sostenibilidad y la certifica-
cin independiente. Los 10 principios del ICMM28 con los cuales
estn comprometidas las empresas vinculadas son los siguientes:

1. Implementar y mantener prcticas ticas de negocios y siste-


mas slidos de gobierno corporativo.

25 Ibdem, p. 2.

26 IFC, Normas de Desempeo sobre Sostenibilidad Ambiental y Social, Washington


D.C., EE.UU., 2012. Documento disponible en: http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/
55d37e804a5b586a908b9f8969adcc27/PS_Spanish_2012_Full-Document.pdf?MOD=A
JPERES

27 Forman parte del ICMM varias empresas con presencia en el sector minero colombiano,
como AngloGold Ashanti, Barrick Gold, AngloAmerican, BHP Billiton, Vale y Xstrata, al
igual que la Cmara Asomineros - ANDI.

28 10 Principios para el desempeo con respecto al desarrollo sustentable, ICMM, Londres,


Reino Unido, 2003. Documento disponible en: http://www.icmm.com/languages/espanol

65
Minera moderna para el progreso de Colombia

2. Integrar los temas de desarrollo sostenible al proceso de


toma de decisiones de la empresa.
3. Apoyar los derechos humanos fundamentales y el respeto por
culturas, costumbres y valores, en la relacin con los emplea-
dos y otros grupos afectados por nuestras actividades.
4. Implementar estrategias de gestin de riesgo basadas en
informacin vlida y una slida base cientfica.
5. Buscar el mejoramiento continuo de nuestro desempeo en
salud y seguridad.
6. Buscar el mejoramiento continuo de nuestro desempeo
ambiental.
7. Contribuir a la conservacin de la biodiversidad y a enfoques
integrados de planificacin territorial.
8. Facilitar y estimular el diseo, uso, reutilizacin, reciclaje y
disposicin responsables de nuestros productos.
9. Contribuir al desarrollo social, econmico e institucional de
las comunidades situadas en nuestras reas de operacin.
10. Implementar con nuestras partes interesadas mecanismos de
informacin, comunicacin y participacin que sean efecti-
vos, transparentes y verificables independientemente.

El ICMM procura resolver diferentes problemticas que se presentan


en el desarrollo de la industria minera, en especial en los pases en
desarrollo. Con tal propsito el ICMM ha elaborado diferentes kit
de herramientas para las empresas, as como guas para las ONG
y gobiernos, que ayudan a identificar brechas y a desarrollar planes,
programas y polticas. Se trata de guas construidas alrededor de
propsitos aspiracionales, que le facilitan a la industria avanzar en
un mejoramiento continuo cumpliendo con los ms altos estndares.

Entre las guas publicadas por el ICMM cabe destacar el Kit de


Herramientas de Desarrollo Comunitario (2013), que contiene veinte
herramientas prcticas para que las empresas mineras cooperen con
el desarrollo comunitario. Otros kits importantes son los titulados

66
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

Planificacin del Cierre Integrado de Minas (2008), el cual busca evi-


tar el problema de las minas hurfanas; Gua de Buenas Prcticas
para la minera y la biodiversidad (2006) y Gua de buenas prcti-
cas indgenas y minera (2010). El ICMM tambin reporta ante las
Naciones Unidas avances de la industria en el manejo de qumicos,
en seguridad industrial y en su contribucin al desarrollo local, por
ejemplo Minera: Alianzas para el Desarrollo (2010), informe en el
cual destaca casos de xito como el que tuvo lugar en Cerrejn,
donde una disputa de larga duracin heredada por los nuevos pro-
pietarios de la mina del Cerrejn fue resuelta a travs de un proceso
que involucr a un grupo de revisin internacional compuesto por
expertos independientes. Igualmente presenta propuestas para
adelantar mejoras en los pases, como es el caso de The mining sec-
tor in Brazil: building institutions for sustainable development (2012).
Por lo anterior, a este Consejo se lo reconoce internacionalmente
como un lder en materia de sostenibilidad.

Declaracin de Principios ticos y Cdigo de Conducta de los


Empresarios de la Cmara ASOMINEROS de la ANDI.- El obje-
tivo de esta declaracin es Establecer y fomentar entre los afilia-
dos de la Cmara ASOMINEROS de la ANDI principios y valores
que contribuyan al desarrollo responsable de la actividad minera,
y al mejoramiento y sostenibilidad de la calidad de vida de las
comunidades asentadas en las reas donde se desarrollan sus
proyectos. 29 Estos principios y valores, que fueron acogidos de
manera voluntaria por las empresas que hacen parte de esta orga-
nizacin gremial, son los siguientes:

1. Generar un ambiente de confianza para el desarrollo formal


del sector, mediante informacin veraz y transparente a las
autoridades locales y a la sociedad civil.

29 Declaracin de Principios ticos y Cdigo de Conducta de los Empresarios de la Cma-


ra ASOMINEROS de la ANDI. Documento disponible en: http://www.andi.com.co/down
loadfile.aspx?Id=E4AED4AB-3874-4FEF-957E-723883145B28

67
Minera moderna para el progreso de Colombia

2. Contribuir al desarrollo de las mejores prcticas para el mejo-


ramiento de la gestin ambiental, de seguridad industrial y
salud ocupacional del sector.
3. Contribuir a la erradicacin de cualquier tipo de extraccin
minera ilegal, trabajo forzado, trabajo infantil y todo aquello
que atente contra el desarrollo integral y responsable del sec-
tor minero.
4. Demostrar voluntad empresarial para propiciar el desarrollo
social, y la conservacin ambiental ms all de su entorno
productivo.
5. Respetar las diversidades tnicas (culturas, costumbres, prin-
cipios y valores de las sociedades con las que actuamos)
fomentando el dilogo y la participacin de los distintos gru-
pos sociales en proyectos de desarrollo local.
6. Respetar y cumplir la normatividad vigente en materia minera,
ambiental, tributaria y laboral.
7. Desarrollar las mejores prcticas comerciales, previniendo las
prcticas desleales y la corrupcin.
8. Emprender esquemas de comunicacin y concertacin con
las comunidades aledaas a los proyectos mineros.
9. Promover y participar en esquemas de veedura sobre los
recursos que genera la actividad minera en las regiones.
10. Favorecer el desarrollo y difusin de empresas con contenido
local, respetuosas de la ley y del medioambiente.30

La Cmara Asomineros-ANDI tiene entre sus objetivos promover


entre sus afiliados las mejores prcticas en responsabilidad social
empresarial (medio ambiente, seguridad y salud), tanto para sus
empleados como para las comunidades vecinas.

Compromisos de autorregulacin asumidos por las empresas


afiliadas a la Asociacin del Sector de Minera a Gran Escala

30 Ibdem.

68
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

(SMGE).- El 23 de febrero de 2012 las empresas afiliadas a la


Asociacin del Sector de Minera a Gran Escala (SMGE) suscri-
bieron un documento de compromisos de auto-regulacin, que
tuvo como testigos de honor al Presidente de la Repblica, Juan
Manuel Santos, y al entonces ministro de Minas, Mauricio Crde-
nas. Se trata de 27 compromisos en materia de:

1. Seguridad industrial y salud ocupacional.


2. Gestin ambiental.
3. Relacionamiento comunitario e incidencia socioeconmica.
4. Derechos humanos.
5. tica y transparencia en la actividad minera.

Las metas ambientales y sociales de los compromisos asumidos por


las empresas en dicho documento son muy claras y precisas. En
efecto, frente a los temas ambientales:

Las empresas firmantes se comprometen a promover y a continuar desa-


rrollando la utilizacin de estndares internacionales para prevenir, miti-
gar y compensar los potenciales impactos desfavorables y maximizar
aquellos positivos en el medio ambiente en su rea de operacin. Para
garantizar el cumplimiento de este compromiso, harn especial nfasis en:

2.1. Desarrollar estudios de impacto ambiental rigurosos, aplicar las


medidas contempladas en los planes de manejo ambiental y mante-
ner un monitoreo constante sobre los eventuales impactos ambien-
tales de nuestras operaciones.
2.2. Promover la proteccin de la biodiversidad y los recursos naturales
como parte integral de la gestin ambiental en el rea de influencia,
mediante programas de conservacin, compensacin y desarrollo
sostenible.
2.3. Desarrollar y mantener, como parte integral del sistema de gestin
ambiental, el dilogo con las comunidades y quienes se consideren
afectados por las operaciones mineras.

69
Minera moderna para el progreso de Colombia

2.4. Desarrollar planes desde el inicio de la operacin minera, tendientes


a definir las acciones requeridas para el cierre de mina.
2.5. Promover programas de capacitacin en gestin ambiental destina-
dos a fortalecer al personal de las empresas, sus colaboradores y las
comunidades en las reas de influencia de las compaas.31

De igual manera, en el rea de relacionamiento comunitario e inci-


dencia socioeconmica

Las empresas firmantes se comprometen a mantener un relaciona-


miento con las poblaciones de sus reas de influencia basado en el res-
peto, la inclusin, la multiculturalidad y la contribucin con el desarrollo
de las regiones, bajo un enfoque de desarrollo sostenible y equitativo,
teniendo en cuenta los planes de desarrollo territorial y el Plan Nacio-
nal de Desarrollo. Para garantizar el cumplimiento de este compromiso,
harn especial nfasis en:

3.1. Identificar, evaluar, prevenir, mitigar y/o compensar los impactos


sociales que puedan generar las operaciones de las empresas.
3.2. Prever, dentro de los planes de la operacin, el manejo de los impac-
tos sociales, el relacionamiento con las comunidades y la gestin de
los beneficios que puedan generar las operaciones de las empresas.
3.3. Incentivar la capacitacin del recurso humano local en aquellas
reas en las que se identifiquen oportunidades de empleo distintas
al proyecto minero.
3.4. Establecer polticas de contratacin mediante las cuales se d prio-
ridad a la vinculacin de mano de obra local, conforme a la oferta
existente.
3.5. Procurar la contratacin de bienes y servicios de proveedores loca-
les que satisfagan los requerimientos de la empresa.32

31 Compromisos de autorregulacin del Sector de Minera a Gran Escala (SMGE), Carta-


gena, 2012. Documento disponible en: http://www.mineriaagranescala.org/media/DCAR.
pdf.

32 Ibdem.

70
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

En sntesis, las empresas del sector minero no solo tienen como meta
cumplir con las reglas contenidas en la legislacin ambiental colom-
biana y las diferentes providencias de la Corte Constitucional, sino con
normas de comportamiento que de forma voluntaria han acogido. Es
importante precisar que la informacin sobre el desempeo ambien-
tal y social de las empresas mineras es totalmente verificable, puesto
que stas deben reportar las gestiones relacionadas con cada uno
de los compromisos fijados en los Planes de Manejo que soportan
sus licencias y permisos por el uso de recursos naturales en los Infor-
mes de Cumplimiento Ambiental (ICA). Estos informes se remiten de
manera regular a las autoridades ambientales y como son de carcter
pblico permanecen abiertos al escrutinio de cualquier interesado.

El debate acadmico acerca de si en el pas se puede desarrollar una


minera responsable o sostenible es muy importante y no se puede
zanjar afirmando nicamente que se trata de la extraccin de un
recurso no renovable. La industria minera considera que alcanzar los
actuales estndares nacionales, o los futuros que vienen trabajando
la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y el Ministe-
rio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), es su mejor aporte
al desarrollo sostenible del pas, porque la minera hecha con res-
ponsabilidad es una importante fuente de recursos para el Estado,
de empleo digno para muchos colombianos y de riqueza que no
solo beneficia a las empresas sino a los diferentes sectores de la
economa vinculados a su cadena productiva.

La responsabilidad social
Con la finalidad de instaurar un dilogo social que permita al mismo
tiempo afrontar los retos propios de la industria y compartir los
beneficios de la misma con el entorno en el que se desarrolla, en los
ltimos aos las empresas mineras presentes en Colombia se han
esforzado pblicamente en aplicar y monitorear el cumplimiento de
sus valores sociales con instrumentos de alineamiento interno y de
relacionamiento con las comunidades.

71
Minera moderna para el progreso de Colombia

Operarios mineros dedicados a la restauracin de la cobertura vegetal de las minas.

72
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

73
Minera moderna para el progreso de Colombia

Por otra parte, debe anotarse que los estudios efectuados para el
trmite de la licencia ambiental de un proyecto minero involucran
temas desarrollados con la participacin de la comunidad y cuando
se trata de minoras debe cumplirse adems con el procedimiento
de consulta previa. Para garantizar la transparencia y veracidad de
dicha participacin, la autoridad ambiental cita a las comunidades
a una audiencia pblica donde constata que la comunidad ha sido
informada y ha participado en la elaboracin del Plan de Manejo
Ambiental.33

Tambin hay que destacar que la industria minera ha procurado ir


ms all del cumplimiento de las normas y se ha esforzado constru-
yendo unas mejores relaciones con las comunidades locales para
hacerse a la denominada licencia social, concepto ste que apa-
rece en la regin, y en Colombia en particular, con los documentos
preparados para el primer Plan Indicativo Minero presentado por
la UPME en 1997. En esta direccin, el aporte social de las empre-
sas mineras ha evolucionado desde la contribucin a organizaciones
filantrpicas de visin paternalista, a ser cogestoras de proyectos
enfocados hacia la sostenibilidad social y el desarrollo local. Esta
cogestin se expresa fundamentalmente en la articulacin de las
actividades de la empresa con los planes de desarrollo de los entes
territoriales y es una manera de traspasar beneficios acordados en
forma directa a las comunidades del rea de influencia, visualizando
para ellas un desarrollo alternativo diferente al de las actividades
mineras, o sea una gestin prevista hacia el cierre de mina.

Debe advertirse que en materia social, uno de los mayores obst-


culos que enfrenta la industria minera es el que las poblaciones no
perciben los beneficios de la actividad extractiva. Especficamente,
las comunidades no ven reflejados los impuestos y regalas pagadas
por las empresas en avances palpables, como obras de infraestruc-
tura y servicios bsicos. Esta situacin es sin duda un reto para todo

33 Decreto 2880 de 2010 sobre Licencia Ambiental y trminos de referencia del MADS para
los EIA.

74
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

el Estado, tanto para el nivel central como para el local, y en el cual


las empresas mineras jugaran un importante rol colaborando en la
adecuada ejecucin de dichos recursos.

La discusin sobre el uso de regalas no es exclusiva de Colombia y


en varios pases latinoamericanos se ha abordado el tema de diver-
sas maneras. Algunos como Chile imponen regalas mnimas
y otros como Brasil definen que una porcin de ellas vaya a
los propietarios de la tierra. Todas son opciones vlidas y los pases
deben siempre tener en cuenta lo que quieren hacer atendiendo
la competitividad del sector y el inters general. Parte de la solu-
cin puede estar en lograr una mayor transparencia en el uso de
esos recursos por parte de los entes territoriales.34 Es por eso que el
ingreso de Colombia a la Extractive Industries Transparency Initiative
(EITI) ha sido impulsado y respaldado por la industria. La EITI es
una iniciativa global que promueve la transparencia y la rendicin de
cuentas respecto de los pagos que las empresas del sector extrac-
tivo efectan a los gobiernos.

Los programas de responsabilidad social y ambiental adelantados


por las empresas mineras que operan en Colombia son innumera-
bles y por sus exitosos resultados muchos de ellos han sido objeto
de reconocimiento nacional e internacional. Y no solo se trata de
acciones adelantadas en el marco de proyectos que se encuentran
en fase de explotacin, sino dentro de varios que an estn desa-
rrollando labores de exploracin. Una resea de todos estos pro-
gramas y de la manera acertada como se planearon y ejecutaron,
podra constituirse en un buen manual prctico de minera respon-

34 Una noticia peruana sobre este tema: Regiones comenzarn a declarar el uso que dan a
los recursos del canon. Al menos media docena de gobiernos regionales han expresado
gran inters en renunciar a su reserva tributaria para as poder rendir cuenta objetiva y
transparente del destino que dan a los recursos del canon minero y petrolero que reciben
del gobierno central. As lo inform el viceministro de Minas, Guillermo Shinno, en el foro
Transparencia de las Industrias Extractivas y Gobierno Abierto en el Per y Amrica Latina,
realizado ayer. El Comercio, Lima, 8 de marzo de 2013, Ver en http://elcomercio.pe/eco
nomia/1547128/noticia-regiones-comenzaran-declarar-uso-que-dan-recursos-canon_1.

75
Minera moderna para el progreso de Colombia

sable. A nivel de emprendimientos colectivos vale la pena resear la


siguiente alianza social:

Alianza social para la superacin de la pobreza extrema

Las compaas mineras que operan a gran escala se encuentran


comprometidas con la generacin de alianzas para el desarrollo sos-
tenible y es por ello que en febrero de 2013 decidieron apoyar los
esfuerzos del gobierno nacional en una de sus polticas prioritarias,
cual es la de articular esfuerzos pblicos y privados para la atencin
de la poblacin ms vulnerable del pas, es decir aquella en condi-
cin de pobreza extrema.

En desarrollo de esta alianza social, dichas empresas se han com-


prometido a adelantar acciones que contribuyan a superar la pobreza
extrema en alrededor de 30 municipios de las reas de influencia de
sus proyectos, beneficiando directamente a un nmero determinado
de familias durante los prximos tres aos.

El alinear sus programas de inversin social con los objetivos del


Plan Nacional de Desarrollo del gobierno nacional, les permitir a las
empresas ser ms eficaces y eficientes en sus programas de respon-
sabilidad social y aportar mejoras sustantivas en el nivel de vida de
las comunidades de su entorno. Los resultados de este compromiso
le mostrarn al pas que para la industria minera no basta con ser
eficiente en trminos de rentabilidad financiera, sino que el compro-
miso social con los colombianos ms vulnerables forma parte de la
mdula de su negocio.

La industria minera que opera en Colombia es consciente de que,


para darle viabilidad al negocio es indispensable estar en armona
con el entorno social y ambiental. En tal sentido, estos aspectos se
han convertido en parte del corazn mismo de la actividad minera.
Muestra de ello es el alto grado de responsabilidad con que dichas
empresas han asumido acuerdos voluntarios como el Documento de
Compromisos de Autorregulacin (DCAR), la Alianza con la ANSPE
para la superacin de la pobreza extrema en sus reas de influencia,

76
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

la implementacin de programas para el buen uso de las regalas,


la Alianza Social para la Formalizacin en los territorios de cobertura
de sus ttulos y la voluntad de contribuir al desarrollo de los provee-
dores de la industria.

El respeto y promocin de los derechos


humanos
La lectura de tantas afirmaciones ligeras sobre la minera colom-
biana lleva a evocar una de las reflexiones de Estanislao Zuleta: La
ignorancia no es pues un estado de carencia, sino por el contrario
un estado de llenura; un exceso de opiniones en las que tenemos
una confianza loca y, desde luego, mientras mayor sea la ignorancia,
mayor es la creencia en que se sabe lo que no se sabe.35

Un anlisis riguroso sobre el tema de la minera y los derechos huma-


nos no puede hacerse sin considerar las diferencias fundamentales
que existen entre la minera formal realizada de manera respon-
sable por empresas tcnicas y bajo el estricto cumplimiento de las
normas y controles legales que rigen el sector y una actividad
extractiva informal que no acata el ordenamiento legal, ni respeta
la dignidad humana. En consecuencia, las afirmaciones de algunas
organizaciones antimineras, la mayora de ellas asentadas en pa-
ses alejados de nuestra realidad, se resumen en el escrito pblico
titulado Minera, conflicto armado y despojo de tierras: Impactos,
desafos y soluciones jurdicas, el cual se empieza indicando que
se hace referencia a la minera en sentido amplio, para incluir tanto
los macro-proyectos mineros como actividades de minera mediana,
pequea, ilegal/criminal y ocasional o espontnea.36 Este recono-
cimiento del carcter genrico de su enfoque, desdice de la calidad
argumentativa de dicho texto y muestra su tendencia a ideologi-

35 Zuleta, Estanislao, Grecia, la doctrina de la demostracin y la tragedia, en Arte y filosofa,


Coleccin Quipus, Editorial Percepcin, Medelln, 1986.

36 Garay, et al., op. cit., p. 57.

77
Minera moderna para el progreso de Colombia

zar planteamientos, ya que establecer claramente esa diferencia


es lo que permite comprobar que la minera legal cumple con la
obligacin de respetar los derechos humanos como le corresponde,
mientras que es en la minera asociada a la ilegalidad y a territorios
ocupados a la fuerza donde se suceden las violaciones de los dere-
chos humanos.

Una investigacin seria tendra que reconocer que el sector minero,


de acuerdo al ordenamiento legal vigente, est sujeto a un con-
junto de regulaciones, normas y estrictos controles, al tiempo que
expuesto al escrutinio pblico y social, como ningn otro sector
de la economa. Adems, para un mejor ejercicio de su actividad y
como una muestra de su voluntad de actuar de manera responsable,
la mayora de empresas han suscrito, o se han adherido, de manera
voluntaria, a convenios y tratados internacionales que consagran
posturas de respeto y de promocin de los derechos humanos.

En este sentido vale la pena resaltar la adhesin voluntaria de las ms


importantes empresas mineras al Pacto Global de las Naciones Uni-
das, como una de las ms grandes iniciativas para promover y pro-
fundizar la responsabilidad social de las empresas. El Pacto Global
involucra a las seis principales organizaciones de dicho organismo,
a saber: la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Huma-
nos, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organizacin
de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), el Pro-
grama de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Oficina de
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y la Entidad
de Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y Empoderamiento
de las Mujeres (ONUMUJERES). Las empresas adheridas al Pacto
Global asumen la obligacin de presentar un informe anual denomi-
nado Comunicacin sobre el Progreso en el cual informan sobre
el cumplimiento de los principios formulados en las cuatro grandes
reas siguientes: derechos humanos, derechos laborales, proteccin

78
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

del medio ambiente y lucha contra la corrupcin. Estos informes son,


no est dems decirlo, de pblico conocimiento.

Las empresas que han optado por adelantar sus actividades mineras
en forma responsable utilizan los Principios Rectores sobre Empre-
sas y Derechos Humanos, adoptados por el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas en el ao 2011, como gua para
todas sus actuaciones en esta materia. Estos principios orientan y
establecen con precisin las correspondientes competencias, tanto
del Estado en cuanto a la obligacin de proteger a las personas
frente a los abusos de los derechos humanos cometidos por terce-
ros, incluidas las empresas, mediante medidas adecuadas, activida-
des de reglamentacin y sometimiento a la justicia. Esa proteccin
constituye la base misma del rgimen internacional de derechos
humanos, como de las empresas en cuanto a la obligacin de res-
petar los derechos humanos, lo que significa actuar con la debida
diligencia para no vulnerar los derechos de terceros y reparar las
consecuencias negativas de sus actividades.37

Tambin debe mencionarse el compromiso y el papel que las empre-


sas mineras han asumido, en conjunto con el Estado y la sociedad
civil, para alcanzar cada uno de los Objetivos de Desarrollo del Mile-
nio. Los avances que en esta materia le corresponden a las empresas
se reflejan en la publicacin de las memorias de sostenibilidad, bajo
los estndares internacionales del Global Reporting Initiative (GRI),
como tambin en el informe anual de cumplimiento de los compro-
misos de autorregulacin suscritos entre los gremios mineros y el
gobierno nacional.

Con base en estos compromisos, las empresas ponen a disposicin


de la sociedad los recursos con que cuentan para contribuir al bien-
estar social de sus trabajadores y comunidades relacionadas, en
temas como:

37 Gua de derechos humanos para empresas, Proteger, Respetar y Remediar: Todos gana-
mos, Red del Pacto Mundial, 2012.

79
Minera moderna para el progreso de Colombia

Relacionamiento comunitario e incidencia socio-econmica, con


el propsito de mantener un relacionamiento con las poblaciones
de sus reas de influencia basado en el respeto, la inclusin, la
multiculturalidad y la contribucin con el desarrollo sostenible y
equitativo.


Seguridad industrial y salud ocupacional, para asegurar que
mediante las mejores prcticas en materia de seguridad industrial
y salud ocupacional se preserven la vida y la integridad de sus
trabajadores.

Derechos Humanos, incluidos por cada una de las empresas en


sus polticas corporativas para asegurar que sus empleados, de
acuerdo con los estndares internacionales respectivos, garanti-
zarn estos derechos en sus todos sus mbitos de actuacin.

Ms an, el afiliarse a organizaciones empresariales como la ANDI,


implica la obligatoriedad de aceptar una serie de postulados que se
describen de manera resumida en una Declaracin de Principios y
que se aceptan para ejercerlos frente al Estado, a la sociedad, a los
empleados, a la competencia, a los proveedores y acreedores, as
como frente a los socios. Adems, esta declaracin tambin incluye
compromisos frente a los consumidores, frente a la propia empresa
y muy importante frente a la transparencia y, de manera particular,
frente al medio ambiente.38

En sntesis, son mltiples los compromisos que la minera empre-


sarial asume en materia de respeto y promocin de los derechos
humanos, as como en las iniciativas de desarrollo social con las
comunidades de sus zonas de actividad, razn por la cual un anlisis
responsable de la minera en Colombia debe empezar por establecer
con claridad las diferencias entre sta y las actividades meramente
extractivas que no asumen ni respetan las disposiciones legales y
mucho menos se comprometen con el respeto a los derechos huma-

38 Ver: http://www.andi.com.co/pages/quienes_somos/principioseticos.aspx, consultado el


18-09-2013.

80
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

nos y con el desarrollo social y econmico de las regiones donde


acta. Al respecto, un tema pocas veces mencionado y que tiene
graves repercusiones sociales y humanas, es el de la invisibilizacin
del obrero que en esas actividades depredadoras tiene que laborar
en condiciones muy precarias, siendo objeto de menoscabo en sus
derechos laborales, econmicos sociales y ambientales por parte de
quienes se lucran con tales actividades

Por estas circunstancias, cuando se afirma que las violaciones a


derechos humanos que se encuentran asociadas a la presencia
minera en los territorios en conflicto, la coincidencia espacial entre
la presencia minera y graves atentados contra las libertades y dere-
chos de carcter civil y poltico, y crmenes que atentan contra la
dignidad humana, o situar a la comunidad como principal titular
de los derechos constitucionales puestos en riesgo o vulnerados con
ocasin de la presencia territorial minera,39 no deja de sorprender
la duda que siembra en el lector al no aclarar las causas y responsa-
bilidad en tales violaciones.

El planteamiento objetivo e imparcial debe ser el de reconocer


las caractersticas y niveles de alta conflictividad que atraviesan las
regiones mineras por la presencia de mltiples agentes generado-
res de violencia (grupos armados, minera criminal, altos niveles de
informalidad, ausencia y poca credibilidad en el Estado) y no indilgar
a la actividad minera una relacin de causalidad que no existe
con violaciones de los derechos humanos. Ese sesgo tambin se
expresa en el desconocimiento de que muchos de los conflictos del
campo son de muy larga data e inclusive previos a la aparicin de
las actividades extractivas ilcitas. Por este mismo camino no resul-
tara difcil encontrar tambin una asociacin entre la agricultura
y la violacin de los derechos humanos, o con la ganadera, o con
cualquier otra actividad rural, segn el caso. El planteamiento sin
sesgo alguno debe ser el de reconocer la alta conflictividad en los

39 Garay, et al., op. cit., pp. 63, 64 y 83.

81
Minera moderna para el progreso de Colombia

territorios donde se realiza la minera, susceptibles por esta misma


razn de violacin de los derechos humanos y no la asociacin de
la violacin de esos derechos con el ejercicio de la minera, como
algunos opositores al desarrollo minero lo han planteado.

Una nota periodstica es una muestra evidente de cmo dicho sesgo


lo han convertido en verdad. Dice en el pie de un mapa: Minera
versus conflicto. En la mayora de regiones productoras de oro en el
pas hay presencia de guerrilla y bandas criminales. En casi todos los
20 municipios que ms oro registraron, la extorsin y el abuso son
una constante. Fuente: Informe de la Fundacin Ideas para la Paz y
Ejrcito Nacional. En otra parte del artculo dice: [...] Un reciente
estudio de la Fundacin Ideas para la Paz denuncia que en ms de
la mitad de los municipios productores de oro hay presencia de ban-
das criminales.40

Abordar el anlisis desde la perspectiva correcta contribuira en gran


medida a que la actuacin del Estado y de las empresas se focalice
en lo que a cada uno le corresponde: el Estado debe proteger a las
personas de las violaciones y abusos en sus derechos humanos y a
las empresas les corresponde actuar con diligente cuidado y rigu-
roso respeto para no vulnerar los derechos de terceros.

La insistencia en vincular a la industria minera con graves impactos


en el goce efectivo de los derechos econmicos, sociales y cultu-
rales (DESC) de las comunidades intervenidas por la minera,41 a
partir de solo criterios intuitivos, es un despropsito que no cabe en
un anlisis imparcial la industria formal no puede ser causante de
violencia ni de violacin de los derechos humanos y un descono-
cimiento del compromiso y los programas de responsabilidad social
corporativa que las empresas mineras vienen adelantando. Tal enun-
ciado puede fcilmente desvirtuarse con una revisin de los infor-
mes de sostenibilidad que las empresas hacen pblicos anualmente.

40 Oro y crimen: minera ilegal, Semana, Bogot, edicin del 29 de marzo de 2013.

41 Garay, et al., op. cit., p. 83.

82
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

En ellos se da cuenta de la gestin adelantada por las empresas


mineras responsables en cumplimiento de su compromiso de parti-
cipar como promotoras y gestoras del desarrollo social y econmico
de las comunidades localizadas en el entorno de sus reas de ope-
racin. Lo ms importante es que esta gestin se da en el marco
de los programas de desarrollo impulsados por los gobiernos loca-
les, contribuyendo as a fortalecer la presencia de las instituciones
gubernamentales y a estimular prcticas de buen gobierno y uso
responsable de los recursos pblicos. Si se quiere cuestionar la vali-
dez de estos informes, a lo cual se tiene todo el derecho, debera
hacerse desvirtuando los datos y cifras que se consigna en ellos y si
es del caso entablar las acciones legales pertinentes.

La realidad que invitamos a todos los comentaristas a constatar


demuestra, por el contrario, que la llegada de empresas mineras
a apartadas regiones del pas, donde el Estado est relativamente
ausente, implica una presencia de la institucionalidad a travs de
inversiones privadas en actividades productivas con responsabilidad
social. Un milmetro de territorio conquistado por la economa for-
mal, es un milmetro de territorio que se le arrebata a la criminalidad.

Minera e impacto ambiental


Como toda actividad humana, la minera genera impactos en su
entorno, al igual que sucede con las carreteras, las hidroelctricas,
la ganadera expansiva o la agroindustria. No obstante, hoy existe la
voluntad, la capacidad y los medios para aplicar estrictos estndares
internacionales, cumplir con un proceso de licenciamiento ante las
autoridades pblicas y desarrollar completos programas de preven-
cin, mitigacin, restauracin y compensacin en las regiones donde
las empresas de cualquier sector econmico ejecutan proyectos
de desarrollo. En consecuencia, el debate sobre este tema no puede
centrarse en el falso dilema de minera o medio ambiente, sino en
constatar la importancia de la regulacin ambiental, de las institu-
ciones que hagan cumplir esas regulaciones y de la ejecucin de

83
Minera moderna para el progreso de Colombia

Operarios
comprometidos con
las exigentes faenas de
una mina subterrnea
(Antioquia).

84
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

85
Minera moderna para el progreso de Colombia

acciones concretas para prevenir, mitigar, restaurar y compensar los


efectos adversos de la actividad.

Tampoco resulta pertinente abordar la cuestin de los impactos


ambientales de la minera a partir de problemas ambientales de
carcter global y de asumir como nico precepto el enrumbar al
mundo hacia un modelo de sociedad no extractivista, es decir,
aquella donde slo se extraigan de la Naturaleza los recursos real-
mente necesarios para la calidad de vida de los humanos.42

La industria minera es consciente de que la problemtica ambiental


del planeta merece atencin prioritaria y que es necesario incorporar
al desarrollo criterios de sostenibilidad. En este sentido, la industria
acata plenamente el llamado del Secretario de la ONU, el Sr. Ban
Ki-moon, en el documento GEO-5:

In a world with a growing population, glaring inequality and a preca-


rious environmental base, it is imperative that Governments collaborate
to balance the economic, social and environmental strands of sustainable
development. GEO-5 highlights not just the perils of delaying action, but
the options that exist to transform sustainable development from theory
to reality. I commend GEO-5 to all who wish to invest in this generatio-
nal opportunity to create the future we want.43

El GEO-5, fue llevado a Rio+20 con la recomendacin de llevar las


soluciones del terreno terico al prctico.

En el concepto de desarrollo sostenible el problema de la pobreza es


clave y, en esa lnea, el GEO-5 lo relaciona bsicamente con la edu-
cacin, considerndola como un elemento esencial para alcanzar el

42 Gudynas, op. cit.

43 Traduccin libre: En un mundo con una poblacin en crecimiento, teniendo presente


la desigualdad y una base ambiental precaria, es imperativo que los gobiernos colaboren
para equilibrar las dimensiones econmica, social y ambiental del desarrollo sostenible.
GEO-5 destaca no solo los peligros de demorar la accin, sino tambin las opciones que
existen para transformar el desarrollo sostenible de la teora a la realidad. Felicito a GEO-
5 y todos los que deseen invertir en esta oportunidad generacional para crear el futuro
que queremos. United Nations Environment Programme UNEP, Geo5 Global Environment
Outlook - Environment for the future we want, 2012. Prlogo, p. XVI.

86
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente. Por el contrario,


cuando ciertos comentarista tocan el tema de la pobreza, suelen irse
a los conceptos de la denominada maldicin de los recursos natu-
rales o de la enfermedad holandesa.

El primer concepto consiste en afirmar que en los pases cuyo creci-


miento es jalonado por las materias primas, su tasa de crecimiento
econmico se reduce en el largo plazo, segn lo explica Paul Collier
(2007),44 experto mundial en frica (profesor de economa y director
del Centro para el estudio de economas africanas de la Universidad
de Oxford). Si bien este texto merece ser estudiado, su foco es el
qu hacer con los pases ms pobres de frica, donde lderes tribales
buscan hacerse al control de ciertos recursos minerales de gran valor
econmico que terminan constituyndose en el combustible de esas
guerras. Generalizar este anlisis dndole connotacin mundial para
aplicarlo en Colombia no es un ejercicio afortunado, ms cuando las
nicas salidas que encuentra el autor para solucionar esas situacio-
nes particulares son la ayuda internacional o la intervencin militar.

Sobre el segundo concepto recordemos que la enfermedad holan-


desa consiste en que la mayor produccin de la actividad primaria
fomenta el ingreso de divisas y afecta la competitividad del resto
del sector transable. Aunque ste es un riesgo real, muchos pases
productores de recursos minerales han controlado adecuadamente
dicho riesgo y han logrado darle buen manejo al consecuente pro-
blema de la revaluacin. Las experiencias en este sentido son varias:
desde Noruega hasta Australia, y en nuestro subcontinente Chile,
Brasil, Mxico y Per. Cada uno de estos pases ha enfrentado en su
momento esta situacin y ha logrado aprovecharla para apuntalar su
desarrollo y disminuir la pobreza. Por ejemplo, un estudio elaborado
en Per por Larrain Vial SAB y Macroconsult (2012) concluye que
el principal impacto generado por la actividad minera en el nivel
de vida de las personas es el aumento en el ingreso de las familias

44 Collier, Paul, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be
Done About It, Oxford University Press, 2007.

87
Minera moderna para el progreso de Colombia

asentadas en las localidades donde se desarrolla dicha actividad.


As, el ingreso de las personas en los distritos mineros sera poco
ms de 50% ms alto que en los distritos no mineros, bsicamente
por la dinamizacin en los mercados laborales en estas localidades
sin un efecto negativo (significativo) sobre la actividad agrcola (ver
cuadro 5).45 Adems, se observa tambin una reduccin de los nive-
les de pobreza y pobreza extrema (pobreza monetaria) asociados a
la actividad minera y mayores ndices de desarrollo humano (menor
pobreza no monetaria).46

Tabla 6. Cuadro 5. Impactos de la minera sobre variables


de ingreso y pobreza

Variables Con Minera Sin Minera

Ingreso per capita mensual (S/.) 908 586


Ingreso laboral per capita mensual (S/.) 555 377
Pobreza extrema (%) 8.2 13.5
Fuente y elaboracin Macroconsult.

Igualmente, un estudio de Fedesarrollo afirma que, si bien es cierto


que una bonanza (petrolera para el caso de estudio) s tiene efectos
negativos sobre el resto del sector transable, no obstante, como lo
predice la teora, si se ahorra y hace una inversin productiva es
posible revertir en el largo plazo todo el proceso.47 Resulta impor-
tante no olvidar que Chile, gracias a una renta minera bien invertida,
disminuy sus ndices de pobreza pasando de 32,9%, en 1992, a
15,1% en 2009.

45 Se incluye el Cuadro 5 al que remite la cita como Tabla 6 en este libro.

46 Larrain Vial SAB y Macroconsult S.A., Minera en el Per. Realidad y Perspectivas, Editora
El Comercio S.A., Lima, 2012, p. 40.

47 Rojas, Norberto y David Forero, Bonanza Petrolera: Cmo aprovecharla?, Fedesarrollo,


Bogot, 2011.

88
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

Enmarcado en el discurso sobre la maldicin de los recursos natu-


rales y la enfermedad holandesa, opositores al desarrollo de una
industria minera en Colombia, asumen el anlisis de la problemtica
ambiental de la minera a partir de dos tesis generales: Respecto
a la minera se encuentran, entre otras afectaciones ambientales,
las siguientes: a. La minera afecta el recurso hdrico superficial y
subterrneo en cuanto a calidad y disponibilidad. b. Las minas
abandonadas representan un importante generador de contaminan-
tes inorgnicos incluyendo metales y metaloides de gran impacto
adverso sobre la salud humana y los ecosistema.48

En trminos igualmente generales, empecemos por poner de pre-


sente que la minera no es ni el principal causante de impactos sobre
el recurso hdrico superficial y subterrneo, ni las minas abandona-
das son el mayor generador de metales y metaloides peligrosos. Y,
como hecho curioso, en una de las fuentes bibliogrficas que citan
con reiteracin los autores el documento GEO-5 del UNEP se
encuentra la informacin que despeja cualquier duda al respecto:
la mayor fuente contaminacin de metales y metaloides, como el
cadmio, el plomo, el mercurio y metales de tierras raras, es la basura
electrnica, cuyo volumen se estima en veinte millones de toneladas
por ao. Asimismo es un hecho indiscutible que las mayores fuentes
de contaminacin del recurso hdrico estn en las grandes ciudades
y sus centros industriales, y no en las minas.

La realidad es que hoy, aplicando la tecnologa adecuada, el cono-


cimiento especializado, los recursos necesarios y la conviccin
empresarial requerida, los riesgos generados por las actividades
econmicas productivas como la minera pueden ser preveni-
dos, mitigados, compensados o restaurados y, en muchos casos, sin
probabilidades de existencia de un riesgo residual.

48 Garay, et al., op.cit. p. 90.

89
Minera moderna para el progreso de Colombia

El uso del agua

En el tema del agua hay que tener presente que es bien distinto
el concepto de uso al de consumo. La minera no consume agua
puesto que no la incorpora en ninguno de sus productos. La minera
usa el agua en algunos de sus procesos y como ese volumen de
agua no se pierde a excepcin de la fraccin que se evapora es
permanentemente reutilizado en los mismos procesos.

Esta realidad es ignorada y falseada de manera insistente por algu-


nos comentaristas repitiendo la incorrecta interpretacin hecha por
organizaciones que objetan el desarrollo minero: La huella del agua
ha sido estimada para el caso del oro en el documento generado
por Pax Christi en 2009 con base en los datos remitidos por Anglo-
Gold Ashanti: Carl Brechtel, director del estudio sobre el proyecto
La Colosa, afirm que AGA considera que necesitar aproximada-
mente 1.0 metro cbico de agua por segundo para procesar cada
tonelada de mineral. Procesar una tonelada de mineral requerir,
entonces, anualmente 31,5 millones de metros cbicos de agua. 49

Este tema ha sido aclarado en innumerables ocasiones por Anglo-


Gold con la explicacin de que el volumen de agua que se usa, sin
recirculacin ni medidas de eficiencia, es segn varios estudios
de un metro cbico por tonelada de mineral procesado en proce-
sos de lixiviacin en tanques y no de 1.0 metro cbico de agua
por segundo para procesar cada tonelada de mineral. Debido a las
diferencias entre los procesos de lixiviacin en tanques y en pilas y
entre las caractersticas geoqumicas y fsicas de la roca, cada pro-
ceso presenta diferentes valores, pero la anterior cifra es la ms alta.
Dependiendo del clima (rgimen de lluvia, evaporacin en el sitio,
etctera) y de los sistemas de recirculacin, la reutilizacin del agua
alcanza volmenes mayores a 0,5 metros cbicos por tonelada de
mineral.

49 Ibdem, p. 102.

90
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

En el trabajo de los profesores M. M. Mekonnen y A. Y. Hoeshtra,50


creadores del concepto de huella hdrica, se categoriza el consumo
de agua como verde si es proveniente de agua lluvia y que es con-
siderado como de menor impacto, azul si proviene de escorrentas y
dems cuerpos de agua y gris si proviene de agua percolada. Dado
que algunos autores toman datos de estos profesores para su an-
lisis del potencial de consumo de proyectos a gran escala, como La
Colosa, vale la pena poner de presente que ellos han logrado esta-
blecer que el arroz es uno de los cultivos con mayor huella hdrica
y rea ocupada. Con un consumo medio mundial de 2,49 litros de
agua por gramo de arroz, sealan que la eventual contaminacin de
aguas subterrneas y acuferos por los fertilizantes y pesticidas que
utiliza puede llegar a ser de 1,02 litros de agua contaminada por
gramo de arroz producido.51

El caso particular de la mina del Cerrejn, refirindose al agua que se


utiliza para la aspersin del carbn durante su cargue y transporte,
algunos crticos argumentan que si no existiera la gran minera en la
zona, esta agua podra ser usada en beneficio de un gran nmero de
personas.52 Esta argumentacin se sale de toda lgica. En efecto,
controlar con aspersin de agua la generacin de material particu-
lado en la mina es necesario para prevenir cualquier amenaza sobre
la salud de las comunidades vecinas, pero esa agua no es potable
como lo pueden haber credo algunos lectores, ya que se trata de
un agua con alto contenido de carbonatos (cal) que brota de la For-
macin Cerrejn y que se acumula en el fondo de la mina, desde
donde es bombeada para ser asperjada en las vas y en los sitios de
cargue del carbn. Usar agua que no es potable para no impactar
a las comunidades es una prctica muy recomendable. Justamente,

50 Mekonnen, M. M. & A. Y. Hoekstra, The green, blue and grey water footprint of crops and
derived crop products, Hydrol. Earth Syst. Sci., 15, 2011 pp. 1577-1600.

51 Chapagain, A.K. & A. Y. Hoekstra, The blue, green and grey water footprint of rice from
production and consumption perspectives, Ecological Economics 70, 2011, pp. 749-758.

52 Garay, et al., op.cit. p. 103.

91
Minera moderna para el progreso de Colombia

varios de los nuevos proyectos mineros de Chile estn bombeando


agua salobre o de mar hasta zonas desrticas, para evitar usar la
poca agua dulce existente en esos lugares.

En las minas de carbn del Cesar tambin se aprovecha el agua


acumulada en el fondo de los tajos y solo las minas de La Loma y
El Descanso utilizan 3,8 l/s y 18 l/s respectivamente, tomados de
fuentes superficiales. Estos caudales no constituyen ninguna com-
petencia por el recurso con los otros sectores productivos, ya que si
el cultivo de palma consume 0,5 l/s de agua por hectrea, La Loma
consume el agua requerida por ocho hectreas de palma y El Des-
canso lo de 36 hectreas. Cabe poner de presente que la extensin
total de los cultivos de palma en el departamento del Cesar llega a
62.000 hectreas.53

La industria minera por disposiciones legales, por costos y por bue-


nas prcticas, busca minimizar el consumo de agua, adems tiene
que realizar un estudio de impacto que debe ser aprobado no solo
por las autoridades, sino en muchos casos por la banca que financia
el proyecto o por ciertos mercados de valores. Las buenas prcticas
(el agua como un valor social, ambiental, cultural y econmico)54 son
conocidas y aplicadas por la industria minera. Adems, por seales
del mercado, en la industria el agua se trata, reutiliza o recicla, pues
normalmente su precio es superior para actividades industriales que
para otras como la agricultura.

Un documento de revisin de polticas de agua en Canad,55 pas


que ha basado su desarrollo en la minera y el petrleo, asume como
un principio que el desarrollo sostenible de los recursos naturales
requiere del uso sostenible del agua y en consecuencia plantea

53 Plan de Desarrollo para el Departamento del Cesar 2012-2015 Prosperidad a salvo, Va-
lledupar, 2012.

54 Mineral Council of Australia, Ministerial Council of Mineral and Petroleum Resources, A


framework: Strategic Water Management in the minerals industry, 2006.

55 National Round Table on the Environment and the Economy, Charting a Course: Sustaina-
ble Water Use by Canadas Natural Resource Sectors, Ottawa, Canada, 2011.

92
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

que, para mejorar la gestin del uso del agua, hay que empezar por
valorarla y conocerla mejor, aplicando cuatro reas de conocimiento
clave: prediccin; informacin y datos sobre la cantidad; instrumen-
tos de poltica y gobernanza colaborativa. Adems de la huella,
para comparar la forma en que un pas consume un recurso natural,
Canad usa el indicador de intensidad del consumo de agua por
sector, que permite comparar la eficiencia en el uso. En tal sentido,
la Grfica 2 muestra la evolucin del uso de agua por sector y la ten-
dencia a disminuirlo. No sobra anotar que, por razones climticas, en
Canad la agricultura no es el mayor consumidor de agua.

Grfica 2. Uso del agua en los sectores de recursos naturales en Canad


(1981-2005)

WATER USE IN THE NARTURAL RESOURCE SECTORS,


1981-2005

50,000 Pulp and Paper

45,000 Thermal electricity


WATER INTAKE (Mm3)

40,000 Manufacturing

35,000 Mining*
30,000 Oil and gas*

25,000 Agriculture
20,000
15,000
* Water intake by the oil and
10,000 gas sector accounted for
5,000 only 0.6% of national intake
in 2005; mining accounted
0 for 1.3%.
1981

1986

1991

1996

2000

2005

Sources: Statistics Canada


2003, 2010a, 2010b, 2010c;
YEAR Golden and Associates 2010

Fuente: National Round Table on the Environment and the Economy, 2011.

Sobre el uso de agua en la minera en Colombia se especula mucho


con informacin incierta. Para ilustrar la dimensin de la huella
hdrica de esta actividad es oportuno anotar que los promedios glo-
bales del uso de agua indican de que la agricultura consume 70%,
la industria 19% y los usos domsticos 11%. Dentro de la industria,
la minera representa ms o menos el 2%. Un dato que muestra la
dimensin del caudal de agua utilizado en la minera es el de Chile,

93
Minera moderna para el progreso de Colombia

pas en donde el consumo total de toda su gran industria minera


es de 12,5 m3/seg, caudal que resulta menor al del ro Bogot, que
en su paso por la ciudad (antes del ro San Francisco) es de 15,18
m3/seg56 y que al salir de ella alcanza los 28,5 m3/seg. Tambin es
menor que el caudal medio del ro Tulu, que es de 14,6 m3/seg.57
Esto quiere decir que ni concentrando toda la minera colombiana
en una sola cuenca se tendra un problema de las dimensiones que
anuncian algunos comentaristas antimineros. Una mirada a los datos
sobre la dimensin del recurso58 que se muestran en la grfica 3
sugiere que el problema es otro. Probablemente, en Colombia no se
ha administrado de forma adecuada el recurso hdrico. Las cuencas
han perdido capacidad de regulacin, tal como se experiment en
el ltimo ciclo del fenmeno Nio-Nia de 2009, 2010 y 2011. Y las
cuencas se desregulan cada vez ms por la deforestacin y las malas
prcticas agrcolas que por las actividades mineras.

Grfica 3. Volumen del recurso de agua dulce per cpita en algunos pases
de Amrica

50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Colombia Brasil Argentina Mxico

Fuente: Snchez-Triana, et. al., 2006.

56 Ver: http://www.fopae.gov.co/portal/page/portal/FOPAE_V2/seminario/Mem/mem/Plan%20
de%20reduccion%20de%20riesgos%20en%20servicios%20del%20Acueducto.pdf.

57 Caudales especficos para las cuencas en el Departamento del Valle del Cauca, CVC, San-
tiago de Cali, 2007.

58 Snchez-Triana, Ernesto, Kulsum Ahmed y Yewande Awe, Prioridades ambientales para la


reduccin de la pobreza en Colombia, Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones
S.A., Bogot, 2006.

94
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

La contaminacin del agua

El territorio colombiano es una potencia en cuanto a sus recursos


hdricos. No obstante, recientes fenmenos naturales han puesto en
evidencia, de manera muy drstica, el mal manejo que se le ha dado
a muchos de nuestros ros. Sus aguas se han contaminado por cuenta
de la urbanizacin desordenada, de la agricultura y de la ganadera
sin control, as como de la extraccin de minerales de manera ilcita
o mediante formas artesanales carentes de apoyo tcnico, sus zonas
de inundacin han sido invadidas y desecadas y sus cuencas afecta-
das por la deforestacin.

El debate ambiental, aunque pareciera recoger una sentida preocu-


pacin por el agua, no aborda los problemas de fondo en su manejo.
Debe mirarse, por ejemplo, no solo la calidad del agua para consumo
sino la de las aguas servidas, ya que menos del 20% del agua usada
en los centros urbanos recibe un tratamiento antes de ser vertida en
algn ro. En este aspecto, cabe resaltar que la industria minera se
rige por una normatividad ambiental exigente y est sujeta a los con-
troles de las corporaciones autnomas regionales (CAR), del Minis-
terio de Ambiente, de la Autoridad de Licencias Ambientales y de
otros organismos competentes, por lo cual est obligada a contar
con serios programas de tratamiento de aguas, tanto industriales
como domsticas, y en tal sentido realiza importantes inversiones en
la tecnificacin de todos los procesos de saneamiento.

Sin embargo, con el propsito de crear entre la ciudadana una ima-


gen dantesca de la moderna minera del oro, algunas personas se
dedican a mostrarla como un caso aberrante de contaminacin de las
aguas corrientes y subterrneas, afirmando que los yacimientos de
extraccin se caracterizan por contener oro en muy bajas concentra-
ciones que es exportado en su totalidad, lo cual implica la generacin
de grandes volmenes de residuos, en parte desechos rocosos mine-
ralizados con metales diferentes al oro que generalmente se rela-
cionan con la acidificacin de aguas y la consiguiente liberacin de
especies qumicas txicas que acompaan al oro (en particular meta-

95
Minera moderna para el progreso de Colombia

les pesados), y en parte las denominadas colas o relaves consistentes


de lodos altamente contaminados con qumicos adicionados en los
procesos de beneficio de oro, adems de acompaantes de oro que
tambin son liberados a las aguas, en este caso muy alcalinas.59

No es cierto que todos los yacimientos de oro existentes en Colom-


bia sean de baja concentracin. Hay minas de veta y de oro dise-
minado en alta concentracin que se explotan generalmente con
mtodos de minera subterrnea y estn tambin los que tienen una
concentracin de menos de dos gramos por tonelada que pueden
explotarse en forma subterrnea o mediante minera a cielo abierto.
En cualquiera de estos casos se cuenta con tcnicas que cumplen
con los ms exigentes valores lmites permisibles. As operan las
minas de oro en pases con rigurosas normas ambientales, como
son Canad, Estados Unidos, Australia, Rusia, Finlandia, Japn y
Suecia, entre otros. En Colombia la mayor parte del oro se extrae de
los lechos de los ros y, salvo contadas excepciones, se lo hace de
manera antitcnica y sin ningn control ambiental.

Tambin es impreciso decir que todas las minas de oro generan dre-
najes cidos. La sustancia que produce el drenaje cido en las minas
es el azufre contenido en el sulfuro de hierro denominado pirita y
no los metales. No todos los yacimientos de oro contienen pirita,
ni todos los yacimientos de pirita contienen oro. Tampoco los yaci-
mientos de oro contienen siempre metales pesados, pues su aso-
ciacin con metales como la plata, el zinc, el cobre, el plomo o el
arsnico, es ocasional. En todo caso, cuando el oro se encuentra con
metales que puedan ser txicos, existen y se aplican protocolos de
carcter metalrgico y ambiental en todos los procesos relacionados
(molienda, fundicin y disposicin final del material no comercial),
de manera tal que no ocurren afectaciones al medio natural.

Tampoco es verdad que los residuos (colas) de la extraccin del oro


sean altamente contaminantes por los qumicos que se adicionan

59 Garay, et al., op.cit., p. 91.

96
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

durante el proceso. El nico qumico que se utiliza para separar el


oro es el cianuro y la actual tecnologa permite eliminarlo de las
colas antes de depositarlas. La aplicacin del cianuro se realiza en un
proceso cerrado que permite reciclar y reutilizar el producto durante
varios ciclos. No obstante, en el proceso va quedando una fraccin
de este producto que ya no admite el reciclaje y que por tanto es
necesario someterla a procesos de degradacin, naturales o qumi-
cos, que la convierten en una sustancia inerte e inofensiva para la
salud. La mayora de las empresas dedicadas a la minera del oro se
han adherido voluntariamente a las normas del Cdigo internacio-
nal para el manejo del cianuro, que desde el ao 2003 exigen un
proceso de auditoras peridicas para certificar la buena gestin de
este producto. Estas auditoras son de libre acceso para las autorida-
des y comunidades, a fin de que tambin puedan revisar el cumpli-
miento de las normas y estndares establecidos en el Cdigo.

El cianuro (CN) es un compuesto orgnico precursor de los amino-


cidos y est presente en muchos productos de la naturaleza: en las
almendras y el sorgo (250 mg de CN por cada 100 g de tejido), en
la yuca (104 mg de CN por 100 g tejido). Tambin est presente en
el durazno, la pera, la cereza, la ciruela, el maz, la papa, el frijol, el
algodn, la alfalfa y el bamb. El cianuro se utiliza en la produccin
del vino, en la preparacin de sal de cocina y en la fabricacin de
fertilizantes, productos farmacuticos, cosmticos, tintes, herbici-
das, plsticos y telas sintticas, entre otros. Todas las industrias que
usan cianuro lo manejan de acuerdo con normas internacionales muy
seguras.

El problema de la deforestacin

Sobre el problema de la deforestacin es importante ampliar el con-


texto a todos los agentes que en Colombia han contribuido a acele-
rarla. Para la ingeniera ambiental, todos los sectores deben realizar
prcticas sostenibles. En la Grfica 4 se aprecia que Amrica Latina
es la regin donde ocurre la mayor deforestacin mundial. Si bien,

97
Minera moderna para el progreso de Colombia

de acuerdo con un estudio publicado por el Banco Mundial,60 la tasa


ha disminuido, el tema es grave y en Colombia ha tenido un alto
costo ambiental, en relacin con la extincin de especies, el agota-
miento del suelo, la contaminacin y afectacin de la produccin del
agua y otros servicios ecosistmicos.

Grfica 4. Cambio en el rea forestal por regin (1990 - 2015)

1990-2000
2000-2005 Amrica del Norte
2005-2015

Amrica Latina y el Caribe

Europa

Asia y el Pacfico

Africa

-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3
Cambio neto, millones de hectreas por ao Fuente: UNEP 2011c: FAO 2010a

Fuente: UNEP, GEO5 Perspectivas del medio ambiente mundial, 2012.

Especficamente sobre el tema de la deforestacin en Colombia el


IDEAM anota: Se estima que entre los aos 2000 y 2007 se per-
dieron ms de dos millones de hectreas de bosque en Colombia,
la mayor prdida de cobertura se evidencia en la regin Amaz-
nica con un poco ms de 730.000 hectreas, seguida de la regin
Andina con ms de 570.000 has. Sin embargo, en trminos relativos
la regin Caribe fue la ms afectada pues desapareci el 12% de su
cobertura boscosa en el perodo. En Colombia, el promedio de la
tasa de deforestacin supera las 330.000 has/ao.61 Es muy impor-

60 Snchez-Triana et al, op. cit.

61 Informe Anual sobre el Estado del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables
en Colombia, Bosques 2009, IDEAM, Bogot D.C., 2010.

98
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

tante contrastar estas cifras con la de la extensin que ocupan los


ttulos mineros que se encuentran en etapa de explotacin y que
segn datos recientes de la ANM es de 49.623 hectreas,62 acla-
rando que de la extensin de un ttulo solo una parte corresponde
al rea de explotacin.

Es claro que el ms grave problema ambiental del pas es, desde


hace mucho tiempo, la deforestacin y la que menos ha contribuido
a ella es la minera. La potrerizacin, que algunos ambientalistas
le atribuyen a la minera, es principalmente el resultado de malas
prcticas agrcolas y ganaderas, de la urbanizacin mal concebida
y hasta de colonizacin que los campesinos pobres han tenido que
efectuar en los lmites de la frontera agrcola. Inclusive, en el tema
forestal tambin aparece el problema de la ilegalidad y corrupcin.
Al respecto, en el citado documento del IDEAM se seala que La
ilegalidad y la informalidad constituyen una barrera para el desarrollo
forestal. Se estima que el subregistro forestal del pas es del orden
de 55% (Amazonia, 15,54%; Choc-Urab, 29%; y Magdalena Medio
10,81%), cifra que indica que ms de la mitad de la madera comercia-
lizada en el pas no cuenta con documento que respalde su registro.

En ese sentido, el pas est en mora de analizar en detalle el problema


de la deforestacin para poder evaluar sus verdaderas causas y pro-
yectar las soluciones ms adecuadas. Especficamente, nunca se han
realizado estudios de impacto ambiental sobre la agricultura y la gana-
dera que permitan planear su desarrollo con herramientas acertadas,
como es la evaluacin ambiental estratgica. Al respecto es impor-
tante considerar la lgica ambiental que se aprecia en los fallos de la
H. Corte Constitucional, respecto a que todo aquello que impacte el
ambiente y contamine, debe plantear un estudio de impactos, en el
que se busque primero evitar y prevenir, luego mitigar y finalmente
compensar el impacto residual, tal como se estipula en la normativi-
dad de la mayora de pases y en los estndares del Banco Mundial.

62 ANM, Fiscalizacin integral, ppt rueda de prensa 29 de octubre de 2013.

99
Minera moderna para el progreso de Colombia

La importancia de los bosques en la preservacin de los servicios


ecosistmicos y como sumideros de CO2 es indiscutible. El docu-
mento del GEO-5, espera mucho de esquemas de mercado para
mantenerlos mediante mecanismos como el REDD o el REDD+. La
valoracin de estos servicios es difcil, sobre esta teora se estn
desarrollando los esquemas de compensacin y es por ahora el
nico esquema existente para valorar los servicios ecosistmicos. No
ha habido un esquema ms prctico de conservacin eficaz que los
que permiten valorar el medio ambiente con esquemas de mercado,
los cuales se encuentran en desarrollo. Algunos de los esquemas
recientes incluyen el del pago por servicios ecosistmicos, los cua-
les han empezado a estudiarse en Colombia. El MADS y el Instituto
Von Humboldt han venido trabajando en desarrollo de poltica el
primero y en metodologa de valoracin el segundo. Adems se han
desarrollado esquemas de tipo privado, como el de Asocaa en el
Valle y el de Cerrejn con las comunidades vecinas para rehabilitar
bosque seco tropical.

La salud pblica

Algunos comentaristas antimineros suelen referirse al tema de los


posibles efectos de la contaminacin minera sobre la salud humana,
a partir de datos atpicos de minas de otros pases, como es el caso
del carbn de una mina de los Estados Unidos, cuya caracterizacin
no es ni parecida a la del carbn colombiano. Sin embargo, llama la
atencin que en sus mismos textos reconozcan que En Colombia
los datos sobre salud pblica en relacin con la contaminacin gene-
rada por minera es precaria, con indicios dbiles de problemticas
por infeccin respiratoria aguda en la zona central del Departamento
del Cesar (Fierro, 2012a) y en los habitantes de la zona de influen-
cia del proyecto Cerrejn (Fierro, op. cit.). En cuanto al proyecto de
Cerromatoso (operado por BHP Billiton), en los estudios tcnicos
se estableca en la Declaratoria de Efecto Ambiental (Cerromatoso,
1981) que ya para 1980 existan indicios de contaminacin relacio-

100
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

nada con la actividad minera por la presencia de manganeso, que


haba aumentado de 0 ppm a 0,5 ppm de 1971 a marzo de 1980
(cuando la actividad minera era incipiente). 63

Cabe entonces preguntarse cmo se puede hablar con tanta pro-


piedad sobre los efectos que puede tener la minera en la salud de
los colombianos a partir de generalizaciones y ms si se reconoce
que los datos de salud pblica son precarios? De la inocua observa-
cin sobre las 0,5 ppm (partes por milln) de manganeso en Cerro
Matoso, solo cabe imaginarse la sorpresa que se llevaran dichos
comentaristas si algn gelogo les leyera los mapas geoqumicos
elaborados por el Servicio Geolgico Colombiano y les mostrara
que en el pas hay muchas zonas con ms de 6,79 ppm de uranio,
sin que exista una sola mina de tal producto.

Las causas de los problemas de salud pblica en poblaciones margi-


nadas son mltiples, como son el uso de aguas contaminadas, la mala
disposicin de aguas servidas, el uso de lea como combustible, la
mala disposicin de basuras, entre otras. Tambin la incorrecta utili-
zacin de pesticidas y fungicidas en la agricultura y el mal manejo de
la ganadera, pueden implicar problemas de salud pblica.

Es indiscutible que la extraccin minera sin buenas prcticas puede


implicar problemas de salud pblica por contaminacin atmosf-
rica, pero la mayora de estudios epidemiolgicos realizados en el
pas indican que son varios los factores que favorecen la presencia
de infecciones respiratorias agudas en las pequeas poblaciones,
entre ellos la carencia de agua potable, la quema de basuras y las
deficiencias en la infraestructura de saneamiento bsico. En las gran-
des ciudades la mayor concentracin de PM10, que son las partculas
causantes de los principales problemas respiratorios, no es originada
en reas mineras sino en el transporte y la industria. Las siguientes
grficas contribuyen de alguna manera a despejar algunas de estas
dudas:

63 Garay, et al., op.cit., p. 106.

101
Minera moderna para el progreso de Colombia

Grfica 5. Concentraciones promedio anuales de PM10


en algunas ciudades (g/m3)

80
70
60
50 g/m3. Lmite legal colombiano Res 601/2006
50
40
30
20
10
0
Santiago

C. de Mxico

Bogot

Medelln

Bucaramanga

So Paulo

Tokio

R. de Janeiro

Los ngeles

Madrid

Roma

Nueva York

Pars
Fuente: Snchez-Triana et. al., 2006 (Datos del Banco Mundial (2005b).

Grfica 6. Porcentaje del ndice de Calidad del Aire (ICA) para datos diarios
de PM10 (2007-2010)

100 0,54% 1,30% 1,32% 0,34% 2,62%


4,93%
90
25,91% 26,88% 33,33%
80
46,74% 45,03% 42,86% 44,24%
0

670
50
95,07%
40
74,97% 71,68% 66,29%
30
52,67% 54,97% 55,61% 53,14%
20

10
0
Bogot D.C. Medelln Bucaramanga Zona Minera Jurisdiccin Jurisdiccin Jurisdiccin CORPONOR
del Cesar CORANTIOQUIA CORPAMAG CAR
DAINA A LA SALUD PARA GRUPOS SENSIBLES MODERADA BUENA

Fuente: IDEAM, 2013.

102
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

Los mismos comentaristas hacen aseveraciones sobre contaminacin


minera del aire que no estn basadas en datos reales sino en supues-
tos. Tal es el caso de las opiniones que expresan sobre las voladuras,
siendo que la contaminacin por xidos de nitrgeno que generan es
de tan baja magnitud que ni siquiera se puede detectar con los equi-
pos de anlisis. De ser altamente contaminante la generacin de xidos
de nitrgeno no se podran construir tneles, carreteras y otras obras
de infraestructura. Tal vez el ruido genere impacto, pero el tiempo de
exposicin a la voladura es menor de diez segundos al da. Lo nico
que hace este tipo de aseveraciones es desorientar a la opinin pblica
y eludir propuestas de solucin a los verdaderos problemas.

La conclusin sobre el tema de salud pblica y minera a la que final-


mente llegan dichos comentaristas es que Ante la importante con-
taminacin generada por actividades extractivas que se ha llegado a
convertir en una amenaza para la salud humana, los ecosistemas y la
calidad del agua y de los suelos, es pertinente hacer una revisin cr-
tica al concepto de sostenibilidad en la minera. 64 Sobra anotar que
si hubiesen realizado un anlisis similar a la agricultura, a la ganade-
ra, a la industria, a las grandes ciudades, a las hidroelctricas, en
todos los casos hubieran llegado a la misma conclusin.

La responsabilidad ambiental y el desarrollo sostenible son gran-


des desafos que debe afrontar el sector privado colombiano con
conocimiento, tecnologa, inversin y acciones de responsabilidad
social empresarial, claro est, sin pretender sustituir al Estado. La
minera improvisada y anti-tcnica a semejanza de la construccin
negligente de infraestructura, la urbanizacin informal y la tala de
bosques irresponsable genera graves impactos ambientales que
afectan a los seres humanos. Por el contrario, la minera formal que
se somete a las exigencias normativas del desarrollo sostenible, que
trabaja con seguridad industrial y que rinden cuentas a la sociedad,
es una sana alternativa para proteger el medio ambiente y beneficiar
a las comunidades.

64 Ibde m, p. 108.

103
Puerto de embarque: Bandas transportadoras de carbn
desde el patio de acopio hasta los buques (Magdalena).
Minera moderna para el progreso de Colombia

Haciendo viable el concepto de desarrollo


sostenible: un estudio de caso
En un aparte de la ley 99 de 1993 la Sabana de Bogot y su entorno
montaoso fue declarada como un territorio de inters ecolgico
nacional destinado prioritariamente a usos agropecuarios y fores-
tales, al tiempo que fue facultado el Ministerio del Ambiente para
determinar las zonas que pudieran ser compatibles con el uso
minero. Los resultados del ejercicio de definicin y reglamentacin
de las reas compatibles con la minera, realizado solo por una enti-
dad, no han sido los ms satisfactorios.

Esta situacin motiv a la Asociacin Nacional de Empresarios de


Colombia (ANDI), para presentar al Ministerio de Ambiente y Desa-
rrollo Sostenible el estudio Sustento tcnico, ambiental, socio-eco-
nmico y territorial para la inclusin de nuevas reas dentro de la
reglamentacin de las zonas compatibles con minera en la Sabana
de Bogot, el cual contiene una propuesta alternativa de reglamen-
tacin que integra las dimensiones tcnicas, ambientales, sociales
y econmicas, e incorpora la dimensin territorial en trminos de
la demanda de materiales para el desarrollo urbano y las presio-
nes asociadas por el crecimiento de la ciudad de Bogot y de los
municipios circunvecinos. Se trata, en sntesis, de una propuesta de
desarrollo sostenible para el sector minero en la Sabana de Bogot.

Hoy la Sabana de Bogot concentra cerca del 25% de la poblacin


colombiana y genera ms del 35% del PIB del pas. La mayor parte
del altiplano y sus valles circundantes han sido convertidos en exten-
sos conglomerados urbanos y suburbanos. Para el 2030, la pobla-
cin habr superado los doce millones de habitantes convirtiendo el
ro Bogot, entre Cajic y Soacha, en un extenso ro urbano.

El potencial minero de la Sabana de Bogot incluye minerales desti-


nados a la construccin (recebos, arenas de pea, calizas y agrega-
dos para concreto y las arcillas para ladrillos), minerales industriales
(arcillas cermicas, arenas silceas, caoln y carbn) y sal. De todos

106
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

estos minerales, los que poseen mayor demanda son los materiales
de construccin que han permitido el desarrollo y crecimiento his-
trico de Bogot, una de las ciudades ms grandes e importantes
de Suramrica. Los materiales de construccin son en general muy
abundantes en la zona, sin embargo, por las restricciones para su
aprovechamiento, desde hace varios aos vienen abastecindose
desde fuentes tan distantes como las llanuras del Tolima o el piede-
monte llanero, situacin que ha estimulado la produccin ilegal de
importantes volmenes de estos materiales en diversas zonas de la
Sabana, generando un alto impacto ambiental por los mtodos no
tcnicos con que son extrados.

En dicho estudio se aborda un ejercicio de evaluacin y reglamen-


tacin de la actividad minera, proceso que entra una gran com-
plejidad por cuanto implica confluencias y choques de las diferentes
lgicas e intereses de los diversos actores que se relacionan con la
existencia de dicha actividad. Fue un proceso de anlisis riguroso
y cientfico orientado a la definicin de parmetros, estrategias y
mecanismos que permitieran construir un espacio normativo ade-
cuado y consistente para el desarrollo minero dentro del territorio
de la Sabana de Bogot localizado por encima de los 2.500 m.s.n.m.
y que adems del Distrito Capital incluye los municipios de Bojac,
Cajic, Cha, Cota, Facatativ, Funza, Gachancip, Madrid, Mos-
quera, Soacha, Sop, Tabio, Tenjo, Tocancip, Cogua, Guatavita,
Nemocn, Tausa, Zipaquir, Sibat, Chocont, Cucunub, El Rosal,
Guasca, La Calera, Sesquil, Subachoque, Suesca y Villapinzn (ver
figura 1), as como las zonas adyacentes pertenecientes a la Reserva
Forestal Protectora Productora de la cuenca alta del ro Bogot
(Resolucin 76 de 1977 del Inderena), a los complejos de pramo
(IAvH, 2007 y 2012) y a las reas de reserva y humedales delimitadas
por la CAR.

El proceso de definicin de reas compatibles con la actividad minera


no estuvo referido a un ejercicio de reglamentacin en abstracto
y de forma aislada a la realidad territorial, ya que las discusiones

107
Minera moderna para el progreso de Colombia

que rodean este estudio de caso, obligaron a un anlisis multidi-


mensional en el que se reconoci la propia lgica del territorio y el
hecho de que todos los actores presentes son partcipes y respon-
sables, en mayor o menor medida, de lo que sucede en l. En este
sentido, asumir que la construccin de un marco regulatorio para la
definicin de reas compatibles con la minera es un problema que
solo concierne a la autoridad ambiental (para el caso el Ministerio
de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional
de Licencias Ambientales y las Corporaciones Autnomas Regiona-
les) o a la autoridad minera (Ministerio de Minas y Energa, Agencia
Nacional de Minera), desconocera de plano que esta actividad se
localiza espacialmente en el territorio y guarda relacin directa con
las formas de vida y encadenamientos productivos que determinan
las condiciones de sistemas geo-mineros, econmicos y sociales de
varias escalas y niveles de complejidad. Se trata, en ltimas, de una
actividad que confluye en un concepto amplio de ordenamiento
territorial, razn por la cual no sera consecuente ni benfico para el
proceso reglamentario hacer caso omiso de la necesaria interaccin
que se genera con los planes de ordenamiento territorial y con los
planes de desarrollo municipales y departamentales. As, tal como
tienen asiento las autoridades antes referidas, tambin lo deberan
tener las autoridades responsables del ordenamiento territorial y del
desarrollo econmico y social.

El punto de partida del estudio fue el reconocimiento de las ml-


tiples dimensiones que tienen relacin directa o indirecta con la
actividad minera y que se expresan en los componentes ambiental,
econmico, poltico, jurdico y social, los cuales definen la realidad
presente y futura de las reas geogrficas sobre las cuales existe.
En consecuencia, se evit a toda costa parcializar la discusin sobre
una sola de estas dimensiones, impidiendo as la radicalizacin de
los actores y la destruccin de los canales de dilogo constructivo,
el cual es necesario para lograr acceder a una reglamentacin que

108
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

sea apropiada, aprehendida, interiorizada y respetada en una suerte


de sistema de corresponsabilidad entre los agentes intervinientes.

Figura 1. Delimitacin del rea del estudio y municipios incluidos

Fuente: ANDI, 2013.

109
Minera moderna para el progreso de Colombia

En consecuencia, el mtodo de trabajo propuesto incluye tres gran-


des dimensiones de anlisis: I) La dimensin ambiental, conside-
rando los aspectos generales biticos y abiticos del territorio en
estudio. II) La dimensin socio-econmica, que aborda elementos
como la generacin de riqueza y las condiciones de encadenamiento
productivo de la actividad minera. III) La dimensin territorial, que se
enfoca fundamentalmente en identificar las condiciones del creci-
miento urbanstico y del ordenamiento territorial.

Aplicando este mtodo de trabajo, y tomando en consideracin


las escalas regional y local, se estableci como determinante en la
dimensin ambiental la valoracin de servicios ecosistmicos, que
deben ser manejados con criterios de proteccin. En la dimensin
socio-econmica se valor la importancia de la explotacin de mine-
rales para el desarrollo de la Sabana de Bogot y sus encadena-
mientos productivos (hacia atrs y hacia adelante) para la industria
nacional y regional, la generacin de empleo, la riqueza bruta y los
ingresos fiscales. Y en la dimensin territorial y urbanstica se esta-
blecieron las principales dinmicas y tendencias de ocupacin y
destinacin de usos del suelo, que se presentan en relacin con las
actividades mineras del rea.

Principales conclusiones en el rea ambiental

Desde un punto de vista ambiental, la minera genera un alto impacto


ambiental, el cual puede y debe ser minimizado, mitigado, recupe-
rado y compensado. Como medidas en esta direccin solo pueden
ser exigidas a la minera formal desde un punto de vista ambiental
y de la sustentabilidad, la situacin ideal es la formalidad, en la
cual las autoridades pueden tener pleno control sobre todas las acti-
vidades de los proyectos mineros.

La minera es una actividad necesaria para el desarrollo local y regio-


nal, que aprovecha un recurso disponible y con alta demanda por
la ciudad de Bogot D.C. y sus alrededores. El excluir de la Sabana

110
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

reas que actualmente suministran estos materiales, representara


trasladar la actividad a nuevos frentes de explotacin, transportar
estos materiales pesados desde nuevas fuentes que generara un
incremento del efecto invernadero considerable producto del com-
bustible utilizado mediante el transporte en camiones, el incre-
mento en ruido y la generacin de partculas slidas suspendidas
(y su correspondiente afectacin a la biodiversidad y asentimientos
humanos), sin mencionar otros efectos negativos que esto tendra
como la saturacin de carreteras (ya congestionadas de por s), o
las repercusiones econmicas que esto generara sobre los precios
finales de las viviendas y construccin y mantenimiento de la infraes-
tructura vial.

Las alternativas a esta actividad que son econmicamente com-


patibles y que ocurren en el rea, como la agricultura, la ganade-
ra extensiva y el uso forestal, tampoco estn exentas de generar
impacto ambiental. La ganadera promueve la deforestacin de
grandes, adems de causar la compactacin del terreno evitando la
infiltracin de las aguas lluvia y fomentando las crecidas repentinas
de las quebradas y el consiguiente desbalance hdrico. La agricultura
tambin promueve la deforestacin y ocasiona la erosin fsica del
suelo y produce, en muchos casos, contaminacin qumica derivada
de los pesticidas utilizados. Por ltimo, las ventajas ambientales evi-
dentes del uso forestal como alternativa a todos los anteriores usos
se tornan cuestionables cuando las especies de rboles utilizadas
son exticas que compiten exitosamente con las especies nativas,
interrumpiendo las funciones ecolgicas locales.

Considerando la demanda creciente de productos mineros para


atender las necesidades de la poblacin en trminos de infraestruc-
tura, salud, educacin, aseo alimentacin etctera, es conveniente
definir como compatibles con la minera ciertas zonas de la cuenca
alta del ro Bogot que no se encuentre en reas de importancia
ambiental, siempre y cuando sta quede bien organizada y minimice
los impactos negativos generados. Resulta imperativo no otorgar

111
Minera moderna para el progreso de Colombia

ttulos mineros en lugares donde ambientalmente est prohibido y


promover planes de mitigacin y restauracin exigentes y espec-
ficos para cada realidad desde un punto de vista territorial como
de ttulo minero. Esto es vital para poder restaurar la funcionalidad
ecolgica original de cada sitio intervenido.

Frente a las reas compatibles y a la realinderacin y recategoriza-


cin de la reserva forestal protectora-productora de la cuenca alta
del ro Bogot, se debe priorizar la Estructura Ecolgica Principal,
reconociendo su importancia en la generacin de servicios ambien-
tales y su contribucin al bienestar colectivo.

En la actualidad existe una desarticulacin entre las actuaciones de


las autoridades mineras y ambientales, a escala nacional y regional,
evidenciado en un ordenamiento regional que no se ajusta a la reali-
dad del territorio y a zonas de importancia para la restauracin de la
cuenca alta del ro Bogot.

Principales conclusiones en el rea geolgico -


minera

La cuenca alta del ro Bogot cuenta con una alta disponibilidad de


productos mineros utilizados para la construccin y otros usos indus-
triales y humanos, condicin que ha favorecido la apertura de fren-
tes de extraccin cercanos a los sitios de crecimiento urbano, cuya
ubicacin obedece a la demanda de la ciudad y centros urbanos.
Para asegurar el desarrollo local y regional de la Sabana de Bogot
se requiere mantener reas especficas de suministro de estos mate-
riales que se hallen ubicadas estratgicamente en sitios cercanos a
las zonas de crecimiento urbano y a los polos de desarrollo, a fin de
que permitan operaciones eficientes y con costos razonables.

Dada la diversidad de los materiales para la construccin y su amplia


distribucin en la cuenca alta del ro Bogot, se recomienda un
modelo de desarrollo concentrado en reas especficas que permita
programas de adecuacin morfolgica y restauracin ecolgica.

112
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

Contrario a este modelo de minera concentrada, un modelo de


minera dispersa muestra los mayores impactos ambientales.

En la zona Zipaquir - Cogua - Nemocn existe una relacin de enca-


denamiento entre la minera del carbn trmico como fuente ener-
gtica de las industrias del vidrio, cermica y ladrilleras, basadas en
la minera de arenas silceas, caoln y arcillas cermicas. Asimismo, las
reservas de carbn de esta zona deben ser tenidas en cuenta como
un recurso energtico estratgico para el desarrollo local, donde las
tasas de extraccin se asocian directamente con los precios inter-
nacionales y como sistema de respaldo de energa, listo para ser
despachado en caso de fallas en el suministro energtico principal.

Principales conclusiones en el rea socioeconmica

En materia demogrfica el agregado de la Sabana representa un


nmero importante de nueva poblacin, en especial la que aportan
municipios con mayor grado de urbanizacin como Soacha, Facata-
tiv, Zipaquir y la ciudad de Bogot. Este crecimiento jalonar de
manera positiva la demanda de todos los sectores de la economa,
incluyendo la demanda al sector pblico en variables relacionadas
directamente con la calidad de vida como empleo, vivienda, infraes-
tructura de servicios pblicos e infraestructura vial entre otros.

El anlisis de los indicadores de pobreza indica que los municipios


de la Sabana an tienen muchas necesidades por resolver y aunque
en el caso del ICV la mayora alcanza el mnimo constitucional, es
legtimo que dichos municipios aspiren a mejorar las condiciones
de vida de sus habitantes a un nivel ms acorde con las ventajas
comparativas y competitivas de sus territorios, especialmente de las
que se derivan de su riqueza natural. En este sentido, el sector de la
minera cuenta con ventajas comparativas (ocurrencia y calidad de
materiales especiales) como competitivas (tradicin productiva, pro-
ceso minero consolidado, potenciales economas de aglomeracin)

113
Minera moderna para el progreso de Colombia

que bajo un manejo responsable pueden contribuir al crecimiento


econmico y el desarrollo municipal y regional.

En el mbito productivo, as como la casi totalidad de municipios se


articulan en torno a actividades agrcolas, sector a partir del cual se
encadena buena parte del resto de actividades econmicas como
el comercio y la industria, la larga tradicin de actividades mineras
est en paralelo con ellas. No obstante las condiciones geolgicas
evidencian un potencial minero para ser aprovechado responsable-
mente en el desarrollo del pas, generando materias primas que
alimenten los procesos industriales internos y se abran al mercado
internacional de algunos productos finales elaborados con materia-
les especiales, como es el caso del vidrio.

Las operaciones mineras dinamizan el desarrollo econmico de


sus zonas de influencia, toda vez que generan alrededor de 1.188
empleos directos e indirectos en las minas y aportan a la regin ms
de $63 mil millones anuales, monto equivalente a cerca del 1,3% del
total del PIB de los municipios de influencia.

La generacin de riqueza para la regin se encuentra explicada prin-


cipalmente por los salarios, la demanda de empresas de transporte
local y por su importancia como insumos para la generacin de ener-
ga elctrica, para la industria del vidrio y la cermica y para los sec-
tores de la construccin e infraestructura vial de la regin.

El aporte fiscal de las minas se basa casi por completo en las rega-
las, las cuales muestran una tendencia creciente de acuerdo con las
proyecciones de extraccin de carbn, arenas silceas y materiales
para la construccin. Estos recursos, cuyo monto fue de cerca de
$295 millones en 2012, tambin podrn beneficiar a los municipios
productores dentro del nuevo rgimen.

114
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

Principales conclusiones en el rea urbanstico -


territorial

El diagnstico realizado muestra una marcada expansin del uso


sub-urbano, que fragmenta el suelo y dificulta el correcto plantea-
miento de un ordenamiento territorial organizado, funcional y sos-
tenible. El avance de la sub-urbanizacin sobre las reas destinadas
a la actividad agrcola y a las definidas como parte de la estructura
ecolgica principal, a partir de la actuacin del sector inmobiliario,
impacta y compromete la funcionalidad y sostenibilidad de los terri-
torios en una visin regional.

La ausencia de visin regional en la planificacin territorial de cada


uno de los municipios de la Sabana ha consolidado un panorama
general que propicia una conurbacin disfuncional de los centros
urbanos, los cuales se organizan en torno a un eje central que con-
centra los beneficios y oportunidades del desarrollo.

La expansin de los principales centros urbanos de la Sabana incre-


menta la extraccin de materiales necesarios para la construccin
de infraestructura vial, especialmente en aquellos lugares donde
por presin urbana existe una demanda de extraccin de materias
primas para el crecimiento. Tanto ms dinmica sea la actividad de
construccin, cuanto mayor ser la demanda a satisfacer.

La lectura crtica de los documentos utilizados en el anlisis urbans-


tico - territorial revela la necesidad de generar un canal de interlocu-
cin entre las autoridades municipales, la poblacin y las autoridades
ambientales, mineras y de planeacin (territorial y econmica) para
que, en el marco de sus competencias, sea posible la incorpora-
cin armnica de la actividad minera en los Planes de Ordenamiento
Territorial.

El anterior desarrollo metodolgico reconoce la importancia de los


servicios que prestan los ecosistemas y su contribucin al bienestar
de la sociedad, facilita el dilogo entre el sector pblico y el privado
para contribuir a una mejor toma de decisiones desde la sosteni-

115
Minera moderna para el progreso de Colombia

bilidad ambiental, el ordenamiento minero y la oportunidad de la


minera formal para la creacin de riqueza y el desarrollo regional,
condiciones que permitirn crear lneas futuras de trabajo orientadas
a: I) Hacer viable este modelo de trabajo propuesto para futuras
colaboraciones entre el Estado y el sector privado. II) Maximizar el
impacto ambiental positivo de la actividad minera a travs de planes
de restauracin integrales y otros instrumentos de gestin ambiental
aplicables al sector minero. III) Articular instrumentos de planifica-
cin y ordenamiento a escalas nacional, regional y local. IV) Destacar
la importancia de la formalidad empresarial, el encadenamiento y la
generacin de riqueza en la regin.

Por todo lo anterior, este estudio de caso aporta al debate minero


elementos tcnicos y cientficos desde la perspectiva socio econ-
mica, los que permiten a los actores vinculados generar una discusin
en el marco de consideraciones objetivas, avanzar en la construccin
de una estructura reglamentaria que reconozca la complejidad pro-
pia de los fenmenos territoriales y propiciar, como ya se dijo, el di-
logo constructivo entre quienes toman decisiones y quienes resultan
ser sus depositarios.

Otro aporte de la minera: educacin para sembrar el


progreso de las comunidades locales (Cesar).

116
Los compromisos sociales y ambientales de la minera
responsable

117
4. La produccin minera
es fundamental para las
finanzas pblicas y la
economa del pas

P ara el comn de las personas la contribucin al tesoro pblico


que realizan quienes extraen los recursos minerales del pas se
reduce al pago de unas regalas y desconocen, por lo general, de
los significativos aportes que hacen las empresas mineras a las finan-
zas nacionales y territoriales a travs del pago de impuestos, tasas,
contribuciones y otros aportes. De igual manera, tampoco llegan a
imaginar las grandes sumas de dinero que estas empresas inyectan a
la economa nacional a travs de la adquisicin de bienes y servicios
a proveedores y contratistas locales, as como las que invierten en
las comunidades de las regiones mineras a travs de diversos pro-
gramas de responsabilidad social empresarial.

Taladro utilizado en los trabajos de exploracin minera.


Minera moderna para el progreso de Colombia

Muestras de roca
obtenidas mediante
las perforaciones
exploratorias.

120
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Principios de tica y transparencia


La industria minera colombiana se halla comprometida con unos
principios de tica y transparencia en sus relaciones con el Estado y
la sociedad, los cuales se encuentran expresados en las normas de
conducta consagradas en el Documento de Compromiso de Auto-
rregulacin (DCAR), al cual se hizo referencia anteriormente:

Mantener una relacin transparente con las autoridades pblicas,


los representantes polticos nacionales y regionales, y la comuni-
dad.

Difundir la informacin relativa al pago de cargas impositivas y


generacin de regalas de los proyectos a travs de herramientas
informativas pblicas.

Promover iniciativas que fortalezcan las competencias de las auto-


ridades para gestionar eficazmente los recursos de las regalas.

No ofrecer, dar, solicitar, recibir o aceptar pagos o beneficios ilci-


tos en cualquiera de las actividades de las empresas.

Incorporar estos compromisos en todas las fases de la operacin.

En esta misma direccin, la industria minera acompaa la decisin


del gobierno nacional de vincularse a la Iniciativa para la Transparen-
cia de las Industrias Extractivas (Extractive Industries Transparency
Initiative, EITI). Este estndar internacional busca que los gobiernos
y las empresas, con el apoyo de entidades locales y organizacio-
nes internacionales especializadas en el tema, trabajen juntos y de
manera voluntaria para desarrollar mecanismos que den transpa-
rencia tanto a los pagos de los derechos mineros por parte de las
empresas, como al gasto de los mismos por parte de los gobiernos.65

65 La EITI se puso en marcha con el apoyo de los gobiernos de Alemania, Australia, Bl-
gica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Finlandia, Francia, Italia,
Japn, Pases Bajos, Qatar, Reino Unido, Suecia y Suiza. Posteriormente se acogieron a ella
Azerbaiyn, Ghana, Kirguistn, Liberia, Mal, Mongolia, Nger, Nigeria, Noruega, Repblica
Centroafricana y Timor Oriental. En la actualidad se encuentran en proceso de vinculacin
Afganistn, Albania, Burkina Faso, Camern, Chad, Costa de Marfil, Gabn, Guinea, Gua-
temala, Indonesia, Irak, Kazajistn, Mauritania, Mozambique, Per, Repblica del Congo,

121
Minera moderna para el progreso de Colombia

Cabe aadir que las prcticas tributarias de las empresas mineras


responsables se caracterizan por el rigor tcnico, por la aplicacin
de altos estndares de auditora y la aplicacin de los ms estrictos
procedimientos de revisora fiscal internacional. Por esta razn, la
industria no ha solicitado nunca una reduccin de los estndares,
todo lo contrario, est esforzndose por alcanzar las ms altas exi-
gencias internacionales. La industria ha planteado en esta materia la
necesidad de trabajar en la homologacin de las normas contables
que se emplean en Colombia, con las de usanza y aceptacin inter-
nacional, as como en la definicin del concepto de ganancias y de
la representatividad de los agentes que se mueven en este entorno

El aporte de la minera a la economa del pas


Como las cifras lo demuestran, el sector minero es uno de los ms
importantes contribuyentes del fisco nacional, pero adems es una
industria que viene apalancando la transformacin social del pas
a travs de su contribucin al cumplimiento de los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo del cuatrienio 2010-2014. En efecto,
tal como lo seal recientemente el presidente Juan Manuel Santos
el sector minero-energtico responsable y sostenible es el principal
financiador de la transformacin que estamos teniendo en Colombia
[] Tan solo el ao pasado generaron el equivalente a un tercio del
recaudo.66

Desde la perspectiva macroeconmica y fiscal, algunas de las cifras


que muestran de manera concreta el aporte de la minera (sin incluir
hidrocarburos) a la economa nacional son las siguientes:

Repblica Democrtica del Congo, Sierra Leona, Tanzania, Togo, Trinidad y Tobago y Zam-
bia. A su vez, las empresas mineras que apoyan la EITI y que estn dispuestas a trabajar
con los gobiernos comprometidos con esta iniciativa son: Alcoa, Anglo American, Anglo-
Gold Ashanti, ArcelorMittal, Barrick Gold Corporation, BHP Billiton, Centerra Oro, Dundee
Precious Metals, Freeport-McMoRan Copper & Gold, Glencore, Gold Fields, Goldcorp, JX
Nippon Mining & Metals, Kinross, Lonmin, Mitsubishi Materials Metales Compaa, New-
mont, Oxus Oro, Oz Minerals, Rio Tinto, Sumitomo Metal Mining, Vale y Xstrata.

66 Discurso del Presidente Juan Manuel Santos en la inauguracin del IX Congreso Interna-
cional de Minera y Petrleo, Cartagena, 15 de mayo de 2013.

122
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

El PIB minero represent en 2012 el 2,3% del total ($470,9 billo-


nes a precios constantes de 2005). Su tendencia ha sido posi-
tiva, aumentando desde $5,2 billones en el ao 2000, hasta $10,9
billones en el ao 2012 (ver grfica 7). Para 2013 se proyecta una
tasa negativa de crecimiento, que estara entre -6,6% y -5,0%.

Grfica 7: PIB minero 2000 - 2012, valor por ramas y crecimiento

12.000
($ Precios Constantes) Miles de millones de pesos

Carbn mineral
Minerales metlicos
10.000
Minerales no metlicos
BIP minero
8.000

6.000

4.000

2.000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

25

Crecimiento BIP minero


20
Crecimiento BIP total

15
Crecimiento %

10

5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Asomineros ANDI (datos: DANE).

123
Minera moderna para el progreso de Colombia

Las exportaciones mineras representaron en 2012 un 20% del total


(US$60.667 M). Su tendencia ha sido positiva, aumentando de
US$1.237 M en el ao 2000 a US$11.919 M en el ao 2012 (ver gr-
fica 8). No obstante, en el acumulado enero - noviembre de 2013,
el monto de estas exportaciones ha registrado un decrecimiento de
21,4% en comparacin con el mismo periodo del ao anterior. Este
hecho se debe principalmente a conflictos laborales, suspensin
de operaciones y comportamiento de los precios internacionales.

Grfica 8. Exportaciones mineras por ramas y crecimiento

14.000
Carbn y coque
Ferronquel
12.000
Esmeraldas
Oro
10.000
Otros sector minero
Total minera
8.000

6.000

4.000

2.000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

50
Crecimiento exportaciones mineras
Crecimiento exportaciones totales
40

30
Crecimiento %

20

10

10

20
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Asomineros ANDI (datos: BanRep).

124
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

La Inversin Extranjera Directa (IED) para el sector minero repre-


sent en 2012 un 15% de la total (US$15.650 M) y muestra un
crecimiento importante durante la ltima dcada, al pasar de
US$507 M a US$2.316 M entre los aos 2000 y 2012 (ver grfica
9). Entre enero y septiembre de 2013, el monto de esta inver-
sin ha alcanzado la suma de US$2.318 millones, la cual supera el
registrado en la totalidad de 2012. En consecuencia, es de espe-
rar que durante el periodo 2013 la IED en el sector tenga un creci-

Grfica 9. Inversin Extranjera Directa 2000 - 2012, valor y crecimiento

18.000
Total Colombia
16.000 Petrleo
14.000 Minas y Canteras
Electricidad
12.000
Millones de pesos

10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

300
Crecimiento minas
Crecimiento IED total
250
200

150
Crecimiento %

100
50

50
100
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Asomineros ANDI (datos: BanRep).

125
Minera moderna para el progreso de Colombia

miento importante, explicado principalmente por las inversiones


en capital de sostenimiento, planes de expansin e infraestruc-
tura para la logstica de las operaciones mineras.

Se estima que para el ao 2013 la inversin extranjera para el sector


se consolide por encima de los US$2.500 M, o sea que continuara
registrando crecimiento.

Por concepto de impuesto de renta y regalas y compensaciones,


en el periodo comprendido entre 2000 y 2012, el sector minero
ha aportado ms de 21,5 billones de pesos a precios constantes
de diciembre de 2012.

Los pagos por regalas del sector minero representaron en 2012


el 19,3% de las totales ($2 billones / $10,5 billones). El total de
regalas pagadas por el sector minero en el periodo 2000 - 2012
asciende a $11,13 billones y el monto pagado en 2012 es seis
veces mayor que el de 2000.

Los pagos por impuesto de renta a cargo de empresas mineras


en el periodo 2000 - 2011 fueron de $7,2 billones, representando
el 4,4% del total declarado por personas jurdicas ($7.2 billones
/ $161.8 billones). El impuesto de renta entre 2000 y 2011 se ha
multiplicado 5,6 veces.

Entre los aos 2000 y 2011, el 4% de la suma total que por


impuesto de renta pagaron las personas jurdicas en Colombia,
correspondi al sector minero (sin hidrocarburos) y a su vez este
sector fue responsable del 2% de los ingresos netos declarados
para la liquidacin de dicho Impuesto. Esto quiere decir que la
participacin del sector minero en renta fue el doble de su parti-
cipacin en ingresos.

En el ao 2000 la participacin en el impuesto de renta del sec-


tor minero fue de 2,42% del total recaudado y en el 2011 fue de
4,29%, o sea que en dicho periodo su participacin se increment
en un 77%.

126
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

La carga fiscal para nuevos proyectos de oro y carbn en el esce-


nario de precios de largo plazo oscila entre 67,7% y 76,9% para
oro y entre 74,4% y 80,6% para carbn.67

Las variaciones en la relevancia del aporte fiscal se explican principal-


mente por la mayor dinmica del sector, pero en 2011 se increment
la carga fiscal en materia de Impuesto de Renta y Complementarios,
por la eliminacin de la deduccin por inversin en activos fijos rea-
les productivos, y por otro tipo de medidas como:

1. Encarecimiento del endeudamiento externo de largo plazo


(decreto 4145 de 2010);

2. Aumento del precio de los combustibles lquidos en zonas de


frontera (ley 1430 de 2010);

3. Reforma a la ley 100 de 1996 que aument de 5% a 20% la con-


tribucin social por armas, municiones y explosivos (ley 1438 de
2011);

4. Retencin en la fuente a las exportaciones (ley 1430 de 2010 y


decreto 1505 de 2011);

5. Tarifas de fiscalizacin pasaron de 7 smmlv a 80 smmlv, un incre-


mento del 1.043% (resolucin 180801 de 2011) y

6. Retencin en la Fuente de 1,5% al CREE (decreto 2013).

Las rentas provenientes de la minera


Un tema que siempre est en la mesa de discusin sectorial es el de
las rentas mineras que le corresponden al Estado, como partcipe en
la produccin minera al aportar un recurso no renovable imprescindi-
ble para adelantar esta actividad productiva.68 Se trata de un tema

67 Ernest & Young, Anlisis comparativo de la participacin estatal para las minas de oro y
carbn en Colombia, 2012.

68 Garay, et al., op. cit., p. 125.

127
Minera moderna para el progreso de Colombia

de mucha trascendencia, en cuyo debate deben primar los hechos


objetivos debidamente contextualizados sobre las entelequias.

El concepto de renta minera, o ingresos fiscales provenientes de la


minera, est relacionado con la valoracin de los recursos minerales
in situ, de tal manera que su definicin corresponde a la suma de las
utilidades generadas por la explotacin de determinado recurso. Al
ser los recursos minerales de propiedad estatal, esta renta se repre-
senta por los pagos que los productores privados le hacen al Estado
como contraprestacin por el derecho concedido para la extraccin
de tales recursos, o activos del subsuelo, por un periodo determi-
nado de tiempo. Renta minera corresponde, por lo tanto, a regala
y aplica en el caso colombiano, por cuanto el Estado no participa
como empresario en el negocio minero, es decir: i) no realiza inver-
siones de capital ii) no incurre en costos de operacin de las minas, y
iii) no asume riesgos de tipo econmico en la explotacin.

De acuerdo con el Manual de estadsticas financieras del Fondo


Monetario Internacional,69 se define como activos del subsuelo y
esto es importante resaltarlo las reservas probadas de petrleo,
gas natural, carbn y las reservas de minerales metlicos y no metli-
cos. Los activos econmicos son entes sobre los que rigen derechos
de propiedad definidos y que pueden generar beneficios econ-
micos para sus propietarios por mantenerlos o usarlos, por lo tanto
un depsito mineral es un activo econmico solo si despus de un
dispendioso proceso exploratorio se llega a la conclusin de que
es comercialmente explotable, o se espera que lo sea en un futuro
inmediato y si el mercado est dispuesto a adquirir el producto
minero.

En consecuencia, los beneficios econmicos recibidos por la pro-


piedad de los recursos del subsuelo son los generados por las rega-
las y contraprestaciones. Ahora bien, la valoracin de los recursos

69 Manual de estadsticas monetarias y financieras, Fondo Monetario Internacional, Washing


ton, EE.UU., 2001.

128
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

minerales depende del agente que est realizando la valoracin,


ya que el valor para el inversionista o empresario minero (privado)
difiere del valor que representa para el Estado (pblico), pues el pri-
mero tomar el valor del negocio como tal, es decir que al realizar
la operacin extractiva sus utilidades dependen de los ingresos que
recibira por las ventas del producto, de la inversin y de los costos
(incluyendo las regalas mismas) que se efecten en la operacin,
en donde el recurso minero es la materia prima. Esto no aplica al
Estado, para el cual sus beneficios estn representados en la renta
que recibe por permitir la explotacin comercial de las reservas sin
realizar inversiones.

Para mirar con algn detalle las dimensiones de la renta minera en


el caso colombiano se exponen a continuacin algunas ideas sobre
la dimensin de la carga tributaria de las empresas mineras y su
impacto sobre los ingresos del Estado.

1. La carga tributaria

Los autores del libro Minera en Colombia introducen el concepto


de gasto tributario, entendido como la reduccin del impuesto a
cargo de la empresa y que se expresa en una significativa brecha
entre el impuesto a la renta efectivamente asumido por las empresas
del sector y el que hubiesen tenido que pagar si no gozaran de las
exenciones, deducciones y descuentos que les otorga el rgimen
tributario.70 En este sentido presentan una comparacin entre las
tasas nominales y las reales del impuesto de renta, o sea antes y
despus de las deducciones y descuentos (ver grfica 10). Hay que
anotar que el modelo utilizado para esta comparacin no es vlido,
ya que en el clculo de los ingresos fiscales se contabilizaron las
sumas efectivamente pagadas por los empresarios mineros, mien-
tras que para calcular la suma que debera pagar el sector se parti
de los valores del PIB minero, los cuales se contabilizan a todos los

70 Garay, et al., op. cit., p. 147.

129
Minera moderna para el progreso de Colombia

Grfica 10. Colombia: Impuesto a la renta: tasas nominales y tasas reales


(Garay et al., 2013, p 148)

Total economa Total economa


Hidrocarburos Hidrocarburos
Resto economa

Total economa Total economa


Hidrocarburos Hidrocarburos
Resto economa

130
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

sujetos productivos, tanto los mineros formales, como los informales


e ilegales, y hasta incluye a quienes introducen metales preciosos de
contrabando.71

Sin embargo, con base en dicho modelo sus autores afirman que la
carga fiscal del sector de la minera sin incluir el de hidrocarbu-
ros es del 10,4% para el periodo 2007-2010. Afortunadamente,
el propio director de la DIAN puso en entredicho tal afirmacin al
revelar que la tarifa efectiva del impuesto de renta a grandes con-
tribuyentes fue durante el mismo periodo del orden de 27,5% para
el sector minero en su conjunto y de 25,5% para el ao 2010 (ver
grfica 11).

Grfica 11. Tarifa efectiva del impuesto a la renta

TarifaefecMvadelimpuestoaGrandesContribuyentes(2007y2010)
Impuestoneto/(Rentagravable+rentaexenta+deduccionesporinversionesac<vosjos)
Promediototal 24.3%
Serv.Financieros 26.1%

Serv.HotelesyRest. 22.7% 2010


Serv.Trans.yComun. 20.2%

Otrosservicios 12.6% 2007


Minero 25.5%

Manufacturatex<les 29.9%

Manuf.alimentos 23.9%

Ind.maderaypapel 18.8%

Fabr.Sust.qumicas 28.5%

Fabr.Prod.minerales 28.2%

Electr.,gasyvapor 24.3%

Construccin 22.6%

Comer.alpormenor 23.1%

Comer.vehculos 31.8%

Comer.alpormayor 29.2%

Agropecuario 21.0%

Ac<v.depor<vas 25.0%

Cifras:Coordinacinde
EstudiosEconmicos,DIAN.
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
(Mayo2011) TarifaefecMva

Fuente: Presentacin del Director de la DIAN, Asobancaria, 2013.

71 Las transacciones de bienes y servicios registran la creacin, el intercambio y la utilizacin


por los agentes econmicos de los bienes y servicios disponibles en la economa. DANE,
Metodologa de las cuentas nacionales de Colombia - Base 1994: operaciones de bienes
y servicios, 1994. Disponible en fsico y en medio magntico en la direccin electrnica.
ftp://190.25.231.247/books/LD_00054_EJ_5_1994.PDF.

131
Minera moderna para el progreso de Colombia

Al aplicar la misma definicin planteada por la DIAN, desagregando


minas de petrleo en el sector minero, se obtiene el resultado que
se presenta en la grfica 12, en la cual se muestra que durante el
periodo 2001-2011 la tarifa efectiva de minera ha estado por encima
del promedio nacional y que en el ao 2011 ltima fecha de publi-
cacin de los agregados de las declaraciones se ubic en 30,8%.

Grfica 12. Tarifa efectiva del impuesto a la renta para minera y otros
sectores con respecto al promedio nacional

Tarifa nominal Petrleo Minera Nacin Otros sect.


38,5%

38,5%

38,5%
36,9%

40,0%
36,8%
35,0%
35,0%

34,0%
33,5%

33,3%

33,0%

33,0%
33,0%

33,0%
32,3%

35,0%

30,6%
30,4%
29,4%

30,0%

26,6%
26,2%

25,4%

24,9%
25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Datos DIAN, clculos SMGE.

La gran diferencia con las estimaciones presentadas en el mencio-


nado libro obedece a la definicin de la base gravable, ya que para
sus autores la base parece ser un equivalente de la utilidad bruta
(ingresos - costos), desconociendo sin mayor argumentacin los gas-
tos de administracin y ventas y la cuenta de otras deducciones. Es
importante observar que la definicin propuesta por la DIAN ajusta
la base tomando en consideracin la Deduccin por Inversin en
Activos Fijos (DIAF), pues esta es la explicacin de la gran diferencia
que dichos autores obtienen entre el impuesto efectivamente pagado

132
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

y lo que en su opinin se debera pagar. Se reitera que esta ltima


cifra tiene un sesgo por la definicin de la base gravable que utiliza.
As las cosas, el impuesto potencial no es tal, puesto que la base uti-
lizada desconoce expensas necesarias para la generacin de la renta,
las cuales no solamente son reconocidas para el sector minero como
reducciones vlidas y legales para determinar la renta gravable.

En una de las tablas del mencionado libro se presentan discrimina-


dos los valores de las que denomina ventajas tributarias a la mine-
ra (tabla 6), concluyendo que el gasto tributario en relacin con el
impuesto efectivo, para el periodo 2005-2010, represent el 203%
del impuesto efectivo e indicando separadamente que en el ao
2011 fue 82%. Al respecto, lo primero que debe aclararse es que el
sector minero en su conjunto no cuenta con rentas exentas, que los
gastos de administracin y ventas son expensas necesarias y que en
la cuenta de otras deducciones se encuentra principalmente los
ajustes en cambio.

En la grfica 13 se muestra la verdadera dimensin de las llamadas


ventajas tributarias a la minera. Las rentas exentas del sector
minero frente al promedio nacional fue de 0,1% entre 2001 - 2011,
por lo que se puede afirmar que son en extremo reducidas. En mate-
ria de descuentos en renta, pese a que se trata de un importante
incentivo para la industria, la participacin de las empresas mineras
fue inferior al 13% durante el mismo periodo. En la Deduccin por
Inversin en Activos Fijos (DIAF), que es tambin un incentivo tribu-
tario cuya aplicacin no es exclusiva para el sector minero sino para
todos los sectores de la produccin, la participacin de las empresas
mineras no representa un porcentaje significativo.

No obstante, pese a las diferencias anotadas con respecto a la


metodologa de clculo tributario utilizado por dichos autores, es
oportuno sealar que aun esas cifras muestran que en el periodo
2007-2010 la tasa real de contribucin del sector minero fue el doble
de la del resto de la economa (tasa real del sector minero 10%, tasa

133
Tabla 6. Gasto tributario por deducciones y descuentos en impuesto a la renta en minera
(Garay et al., 2013, p. 150)
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Grfica 13. Comportamiento de las Rentas Exentas,


Descuentos en renta y Deduccin por inversin en activos fijos del sector
minero y del promedio nacional

4.000.000
Minera
Rentas exentas Nacional
3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

800.000
Minera
Descuentos de renta Nacional
700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

4.500.000 Minera
Descuentos por IAF Nacional
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: SMGE.

135
Minera moderna para el progreso de Colombia

real del resto 5%) y que los sectores de hidrocarburos y minera fue-
ron los que registraron una tasa nominal ms cercana a la real.

Por otra parte, dichos autores hacen un anlisis comparativo entre las
regalas y los gastos tributarios por deducciones y descuentos. Para
tal anlisis parten de que las deducciones por concepto de: i) gastos
operacionales, ii) inversiones en activos fijos, iii) otras deducciones
y iv) rentas exentas, no hacen parte de las aminoraciones aceptadas
para determinar la renta gravable. Como se explica a continuacin,
este punto de partida lleva implcitos notables equvocos.

En efecto, tales autores no tuvieron en cuenta que los descuentos


por concepto de gastos operacionales y por otras deducciones no
debieron ser excluidos, dado que son expensas necesarias o por
tanto aminoraciones legalmente permitidas para generar la renta
econmica. El primer tem gastos operacionales se refiere a
las aminoraciones por concepto de los gastos administrativos, con-
tables y comerciales que toda empresa (de naturaleza industrial o
comercial) tiene que asumir para operar (o sea los correspondien-
tes al rea administrativa y comercial: recursos humanos, gastos de
comercializacin, gastos financieros, sistemas, contabilidad, entre
otros). El segundo otras deducciones obedece a los ajustes pro-
pios derivados de la diferencia en cambio que tiene efecto sobre
los resultados de las compaas y no es plausible desconocerla en la
contabilizacin de la renta minera sin tener en cuenta los efectos de
contrapartida que puede generar.

En sntesis, no es correcto asumir que el valor de las aminoraciones


corresponda nica y exclusivamente a los costos de produccin y,
por tanto, desconocer en la depuracin de la renta tanto los gastos
de administracin y ventas, como las otras deducciones. En estas
condiciones, dicho punto de partida implica una sobreestimacin
de la renta minera y como consecuencia una sobreestimacin de
los costos fiscales, lo cual significa que las comparaciones con los
valores pagados por la industria estn, de lejos, sesgadas en contra.

136
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Aclarado el anterior punto, pasamos a mostrar, con base en las cifras


oficiales de la DIAN, que realizando los ajustes necesarios para efec-
tuar una correcta comparacin de las deducciones que, a pesar de
ser aplicables a todos los sectores econmicos, constituyeron en
efecto un costo fiscal (inversin en activos fijos o descuentos en el
caso de la minera, sin incluir petrleo) y su valor tan solo ha repre-
sentado el 17% de lo que se paga en regalas (ver grfica 14 - Panel
B), porcentaje que puede calificarse como bajo.72 En otras palabras,
se puede afirmar que no es cierta la afirmacin de que por cada
$100 de regalas se reciben $132 en beneficios fiscales, ya que la
cifra promedio para la minera es de $17 pesos por cada $100.

Finalmente, es importante subrayar que las empresas mineras no


solo pagan regalas sino tambin impuesto de renta, IVA, parafis-
cales y otras cargas nacionales, regionales y locales. Teniendo en
cuenta esta circunstancia, en la grfica 15 - Panel B se compara la
carga fiscal parcial (impuesto de renta, IVA, parafiscales y regalas),
con las deducciones (inversiones en activos fijos y rentas exentas) y
los descuentos, comparacin que resulta muy diferente de la que
muestran las grficas del libro en mencin. La conclusin de nuestra
comparacin es que el costo fiscal represent el 8% del total recau-
dado por el Estado y llama la atencin que en 2011 (ltima cifra
disponible en los agregados de las declaraciones tributarias publica-
das por la DIAN a 29 de enero de 2014), ao en el cual ya se haba
eliminado la deduccin por inversin en activos fijos, el costo fiscal
del sector minero sin hidrocarburos apenas represent el 1,6% de la
carga fiscal parcial, cifra que dista mucho del 132% que muestran los
referidos autores.

72 En todo caso se aclara que los beneficios tributarios analizados son aplicables exclusiva-
mente al impuesto de renta, por lo cual las deducciones, descuentos y rentas exentas, tc-
nicamente deben ser comparados contra el valor del impuesto de renta a cargo y no contra
las regalas. Se deja hecha la exposicin en los trminos propuestos en el libro Minera en
Colombia, por dos razones: en primer lugar, para facilitar la comparacin y en segundo
lugar, porque la conclusin no vara sustancialmente, en tanto que en promedio para la
minera el costo fiscal en materia de impuesto de renta represent el 18%.

137
Minera moderna para el progreso de Colombia

Grfica 14. Beneficios tributarios vs. Regalas

Panel A. Grficas de Garay et al, 2013 Panel B. Grficas reales


(clculos SMGE con datos DIAN)

Minera
2,00

1,50

1,00

0,50

17%

0,50 Regalas Deducciones

Carbn
1,40

1,20
1,00

0,80
0,60
0,40
0,20
20%

(0,40)
(0,20)
Regalas Deducciones

Metales preciosos (Oro)


0,18
0,16
0,14
0,12
0,10
0,08
0,06
0,04
0,02
8%

0,02
Regalas Deducciones
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Grfica 14. Beneficios tributarios vs. Regalas

Panel A. Grficas de Garay et al, 2013 Panel B. Grficas reales


(clculos SMGE con datos DIAN)

Nquel
0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05
6%

(0,05)
Regalas Deducciones

Fuente: CGR, clculos SMGE con datos DIAN.

2. Los ingresos tributarios

Se suele afirmar que los ingresos fiscales que recibe el Estado de


las empresas mineras que operan en Colombia son bajos en com-
paracin con los que registran otros pases latinoamericanos, como
Bolivia, Ecuador, Mxico y Venezuela, situacin que se muestra en
el libro Minera en Colombia graficando la relacin entre los ingre-
sos fiscales por minera e hidrocarburos y el valor agregado de las
dos ramas anteriormente mencionadas, para ocho pases latinoame-
ricanos (ver grfica 16). Segn dicha grfica los ingresos fiscales por
minera e hidrocarburos con respecto al PIB Sectorial en el periodo
2007 - 2011 solo le representaron a Colombia un 16%, cuando en
realidad, segn los datos anotados en la tabla 7, representaron un
33,52% del PIB minero en dicho periodo.

Se observar, adems, que tampoco es muy acertado hacer una


comparacin entre todos los pases incluidos en la grfica 16, ya que
Bolivia, Ecuador, Mxico y Venezuela son principalmente producto-
res de hidrocarburos.

139
Minera moderna para el progreso de Colombia

Grfica 15. Beneficios tributarios vs. Pagos al fisco

Panel A. Grficas de Garay et al, 2013 Panel B. Grficas reales

Minera
3,50

3,00

2,50
2,00
1,50

1,00

0,50
8%

(0,50)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Carga fiscal Deducciones

Carbn
3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50
8,6%

(0,50)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Carga fiscal Deducciones

Metales Preciosos
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
00,5
3%

(00,5)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Carga fiscal Deducciones
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Grfica 15. Beneficios tributarios vs. Pagos al fisco

Panel A. Grficas de Garay et al, 2013 Panel B. Grficas reales

Nquel
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
2%

(0,20)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Carga fiscal Deducciones

Fuente: CGR, clculos SMGE con datos DIAN.

Tabla 7. Renta minera - petrolera Colombia (2007 - 2011)

CARGA FISCAL Total 2007 - 2011 (precios constantes)


Impuesto de Renta 9,08
IVA 0,03
Parafiscales 0,68
Regalas 21,65
Dividendos 15,29
Total Carga Fiscal 46,72
PIB Minas y Canteras 139,67
CF/PIB Minas y Canteras 33,52%
PIB 2.075,18
CF/PIB 2,25%
Fuente: Datos de Supersociedades, DIAN, Ecopetrol, Ingeominas, ANH y DANE.

Por otra parte, segn clculos de la participacin estatal como por-


centaje de la renta estimada para el sector minero realizados por
la CEPAL (2013),73 la mayor corresponde a Canad con un 38,6% y
sigue Colombia con un 37,1% (ver tabla 8).

73 Acquatella, Jean, Hugo Altomonte, Andrs Arroyo y Jeannette Lard, Rentas de recursos
naturales no renovables en Amrica Latina y el Caribe: evolucin y participacin estatal,

141
Minera moderna para el progreso de Colombia

Grfica 16. Amrica Latina: Ingresos fiscales por minera e hidrocarburos/ Valor
agregado por minera e hidrocarburos (Garay et al., 2013, p. 144)

El caso del carbn en las rentas mineras


Luego de afirmar que La ausencia de control efectivo en las opera-
ciones de comercio internacional se presta para evadir obligaciones
fiscales que, como los impuestos y las regalas mineras, dependen
del precio del mineral. En el caso del carbn, esto se expresa con
bastante claridad: de manera sistemtica los precios reportados a las
autoridades aduaneras y fiscales en Colombia son sustancialmente
inferiores a los vigentes en el mercado internacional,74 los auto-
res citados hacen un ejercicio de anlisis del comportamiento de la
renta minera en funcin de los precios del carbn, pues consideran
que en perodos de precios normales la renta por tonelada puede
oscilar entre 10 y 15 dlares por tonelada, pero cuando los precios
se elevan, por ejemplo a los niveles reportados entre 2009 y 2012,

1990-2010, CEPAL, Serie Seminarios y Conferencias, Publicacin de Naciones Unidas, San-


tiago de Chile, 2013.

74 Garay, et al., op. cit., p. 155.

142
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Tabla
CEPAL - Serie 8. Participacin
Seminarios y conferencias N 72estatal en la renta
Rentas minera
de recursos (CEPAL,
naturales no renovables 2013, p.Latina
en Amrica 43)y el Caribe...

CUADRO 9
PARTICIPACIN ESTATAL EN LA RENTA ECONMICA ESTIMADA
PARA EL SECTOR MINERO
Participacin Estatal (%) como porcentaje de la renta minera
Pas (promedio por perodo)
Antes de 2004 2004-2009 Todo el perodo
a
Bolivia (Estado Plurinacional de) 57,7
Bolivia (Estado Plurinacional de) (sin
b
COMIBOL) 34,6
c d e
Chile (cobre, GMP-10+CODELCO) 21,8 35,7 32,1
f g h
Chile (cobre, CODELCO, con dividendos) 17,9 22,1 21,0

i j k
Chile (slo minera privada GMP-10) 3,9 13,6 11,1
l l
Colombia 48,9 37,1
m
Guatemala 12,2
n o p
Honduras 10,2 10,0 10,1
q
Per 27,4
r
Australia (minera e hidrocarburos) 19,1
s t u
Australia (minera metlica) 17,9 26,1 20,2
Canad 38,6
10 mayores trasnacionales mineras
Impuestos pagados internacionalmente
v w
(% renta bruta). Datos PwC Mine2011 33.6 33,2

Fuente: Elaborado sobre la base de datos de COMTRADE, Banco mundial y CEPAL.

Nota: La informacin de Bolivia (Estado Plurinacional de) se obtuvo del estudio de Rolando Jordn (2010) que utiliza una muestra
representativa de 5 empresas de la minera mediana durante 37 trimestres del perodo 2000-2009. Estas 5 empresas producen el
43% del valor de la produccin nacional entre 2000-2009, y 52% entre 2000-2006, antes del inicio del proyecto San Cristbal.
a
Bolivia (Estado Plurinacional de): Perodo 2000-2009, incluye pagos por regalas, impuestos a las utilidades y repatriacin de
utilidades; mas cnones a la COMIBOL.
b
Bolivia (Estado Plurinacional de): Perodo 2000-2009. La diferencia entre el 57,7% y el 34,6% corresponde a cnones
territoriales pagados por empresas mineras a COMIBOL.
c
Chile cobre: Perodo 1994-2003. Incluye tributacin de gran minera privada (GMP-10), impuesto especfico o royalty y aportes
de mineras estatales a los ingresos fiscales.
d
Chile cobre: Periodo 2004-2009. Incluye tributacin de la gran minera privada (GMP-10), impuesto especfico o royalty y
aportes de mineras estatales a los ingresos fiscales.
e
Chile cobre: Perodo 1994-2009. Incluye tributacin de gran minera privada (GMP-10), impuesto especfico o royalty y aportes
de mineras estatales a los ingresos fiscales.
f
Chile cobre: Perodo 1994-2003. Incluye aportes de mineras estatales (con excedentes de CODELCO)
g
Chile cobre: Perodo 2004-2009. Incluye aportes de mineras estatales (con excedentes de CODELCO)
h
Chile cobre: Perodo 1994-2009. Incluye aportes de mineras estatales (con excedentes de CODELCO)
i
Chile cobre: Perodo 1994-2003. Incluye tributacin + impuesto especfico o royalty de la gran minera privada del cobre (GMP-
10).
j
Chile cobre: Periodo 2004-2009. Incluye tributacin + impuesto especfico o royalty de la gran minera privada del cobre (GMP-
10).
k
Chile cobre: Perodo 1994-2009. Incluye tributacin + impuesto especfico o royalty de la gran minera privada del cobre (GMP-
10).
l
Colombia: Perodo 2000-2006. Incluye impuestos y regalas pagadas por las empresas mineras.
m
Guatemala: Perodo 2006-2010.
n
Honduras: Perodo 2001-2003. Estimacin propia segn el 10% del dato de rentas mineras del Banco Mundial.
o
Honduras: Perodo 2004-2009. Estimacin propia segn el 10% del dato de rentas mineras del Banco Mundial.
p
Honduras: Perodo 2001-2009. Estimacin propia segn el 10% del dato de rentas mineras del Banco Mundial.
q
Per: Perodo 2004-2009. Incluye tributacin + regalas.
r
Australia: Dato ao 2007. Incluye minera metlica y no metlica, petrleo, gas y carbn; con base en datos Banco Mundial y
Australian Bureau of Statistics (ABS), en Hogan and McCallum (2010).
s
Australia: Perodo 1993-2003, exceptuando el ao 1998. Valor aproximado, calculado sobre la base de grficos en Hogan and
McCallum (2010). Incluye slo minera metlica.
t
Australia: Perodo 2004-2007. Valor aproximado, calculado sobre la base de grficos en Hogan and McCallum (2010). Incluye
slo minera metlica.
u
Australia: Perodo 1993-2007. Valor aproximado, calculado sobre la base de grficos en Hogan and McCallum (2010). Incluye
slo minera metlica.
v
Las 10 mayores empresas mineras del mundo: Perodo 2005-2009.
w
Las 10 mayores empresas mineras del mundo: Perodo 2005-2010.

43
Minera moderna para el progreso de Colombia

estas rentas pueden alcanzar valores extraordinarios, elevndose


hasta niveles entre 40 y 60 dlares por tonelada exportada, es decir,
ms de tres veces el nivel ordinario de rentas. 75

Para este tipo de anlisis hay que partir de un principio bsico: en


el mundo del carbn nadie compra toneladas de mineral, lo que se
transa en realidad son millones de BTU por libra o su equivalente en
kilocaloras por kilogramo. Por esta razn, resulta equivocado utilizar
los datos representados en la grfica 17 - Panel A para afirmar que
las exportaciones de carbn se estn subfacturando. Es igualmente
equivocado tomar como referencia el precio del carbn trmico aus-
traliano, el cual tiene mayores BTU que los colombianos (el carbn
trmico australiano tiene 12.000 BTU/libra, mientras que el colom-
biano tiene en promedio 11.371 BTU/lb). Por otra parte es necesario
precisar que el precio de referencia internacional no equivale al precio
al que se remunera o se paga al productor y adems estara valorado
en un puerto distinto al ndice de referencia internacional para comer-
cializar el carbn colombiano - API2 (el australiano en Newcastle - Port
Kembla y el colombiano en msterdam, Rterdam y Amberes).

En este tipo de anlisis tambin hay que considerar tres aspectos


muy importantes: i) para la aproximacin de la remuneracin al
productor en la comparacin del precio FOB de las exportaciones
colombianas se requiere descontar del indicador API2 y el costo
de flete denominado BCI7, ii) el que las cifras consolidadas de car-
bn exportado incluyen diferentes calidades del mismo y iii) que
las principales empresas carboneras manejan contratos de venta
a largo plazo y el precio contratado en s mismo tienen un rezago
en la actualizacin respecto del precio internacional de referencia.
El no considerar hechos reales es posiblemente la causa para no
poder explicar el por qu en algunos periodos los precios indicados
para el carbn colombiano estn por encima de los del australiano.
Al considerar los tres aspectos mencionados se pone en evidencia

75 Ibdem, p. 157.

144
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

que la correlacin entre los precios implcitos FOB de las exportacio-


nes colombianas es cercana al 90% y las diferencias enunciadas por
dicho autores no son tales (ver grfica 17 - Panel B).

Grfica 17. Colombia: Precios de referencia internacional del carbn

Panel A. Precios reportados vs. precios internacionales (Garay et al., 2013, p. 156)

Panel B. Grfica anterior ajustada a la realidad (Clculos SMGE)


La serie de precios FOB incluye el ajuste por el periodo promedio de rezago de contratos

200
API#2 - BC17 FOB EXPS COL
180
160
140
120
US/t

100
80
60
40
0
Enero-2002
Abril-2002
Julio-2002
Octubre-2002
Enero-2003
Abril-2003
Julio-2003
Octubre-2003
Enero-2004
Abril-2004
Julio-2004
Octubre-2004
Enero-2004
Abril-2004
Julio-2004
Octubre-2004
Enero-2005
Abril-2005
Julio-2005
Octubre-2005
Enero-2006
Abril-2006
Julio-2006
Octubre-2007
Enero-2007
Abril-2007
Julio-2007
Octubre-2007
Enero-2008
Abril-2008
Julio-2008
Octubre-2008
Enero-2009
Abril-2009
Julio-2009
Octubre-2009
Enero-2010
Abril-2010
Julio-2010
Octubre-2010
Enero-2011
Abril-2011
Minera moderna para el progreso de Colombia

Por alguna circunstancia, dichos autores prefirieron desconocer que el


incremento en el precio internacional de las materias primas minera-
les conduce directamente al pago de una mayor suma por concepto
de regalas. Como puede observarse en la grfica 18, la relacin
entre los precios internacionales de carbn y de oro con sus respec-
tivos precios base para liquidacin de regalas conservan la misma
tendencia, pero obviamente los precios base resultan inferiores a los
internacionales ya que se ajustan al concepto de precios en boca de
mina, lo cual implica descontarle a los precios de referencia finales

Grfica 18. Precios internacionales vs. precios liquidacin de regalas

Oro: 2001 - 2013

1.800
Precio internacional del oro (US$/onzas)
1.600
Precio base liquidacin de regalas
1.400
1.200
1.000
US / OZ Troy

800
600
400
200
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

40%
Variacin % precio base
liquidacin regalas
30%
Variacin % precio
internacional del oro
20%

10%

0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
10%

20%

Fuente: SMGE, con base en datos del World Gold Council y Banco de la Republica.

146
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

Carbn: 2001-2013

160,00 Precio internacional del carbn (Colombia)


Precio internacional del carbn (Australia)
140,00
Precio internacional del carbn (Sudfrica)
120,00 Precio base de liquidacin de regalas (US$/t)

100,00

80,00

60,00

40,00

20,00

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

120%
Var. % precio base de liquidacin de regalas
100%
Var. % precio internacional del carbn
80%

60%
40%
20%

0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
20%

40%

60%

Fuente: SMGE, con base en datos del World Bank Commodity Price Data (The Pink Sheet) y
UPME.

los costos de transporte, comercializacin y otros deducibles, para


que efectivamente se acerquen a la definicin en boca de mina.

Debe revisarse la poltica fiscal para la


minera?
Esta es la pregunta obligatoria frente al concepto segn el cual La
baja participacin del Estado colombiano en las rentas mineras, tanto
en coyunturas de precios normales como especialmente cuando se
producen bonanzas de precios, plantea la necesidad de revisar los

147
Minera moderna para el progreso de Colombia

mecanismos de fijacin de las tasas de participacin pblica en estas


rentas mediante el mecanismo de regalas. 76

Obviamente no es la industria minera la encargada de responder


esta pregunta, pero si es pertinente que exprese su opinin. En tal
sentido cabe poner de presente que frente a las expectativas eco-
nmicas que se han generado en torno al crecimiento del sector
minero y dada la actual coyuntura internacional de precios bajos de
los minerales y metales, un cambio en las reglas fiscales puede tener
un efecto adverso sobre la posicin competitiva de Colombia como
pas y en consecuencia sobre las decisiones de inversin, ya que
dichas reglas inciden directamente sobre la rentabilidad de los pro-
yectos. Una decisin al respecto requiere de una profunda reflexin
acerca de la compleja realidad del sector y su argumentacin debe
basarse en consideraciones serias sobre el desarrollo sostenible del
pas. Tambin debe basarse en hechos concretos, como son las deci-
siones de salir del pas que han empezado a tomar varias compaas
que venan adelantando exploraciones en el territorio nacional.

El que los citados autores hayan centrado sus consideraciones sobre


la renta minera justamente en los productos que empresas interna-
cionales estn exportando (carbn, nquel, oro), muestra en el fondo
su rechazo a la inversin extranjera en minera. Sin embargo, es perti-
nente aclarar que se trata de unos productos que el pas no requiere
para su consumo interno y que los pases que s los necesitan con-
tinuarn importndolos, ya sea desde Colombia o de cualquier otro
pas que los produzca.

Condenar la inversin extranjera porque alrededor del 90% del car-


bn extrado es para exportacin, es no ser consciente de que la
economa colombiana es de ingreso medio y de que la capacidad
de produccin de su industria minera es mayor que la de consumo.
Adems, Colombia no solo exporta oro, ferronquel, esmeraldas y
carbn, tambin exporta el 87% del caf, el 95% de las flores y ms

76 Ibdem, p. 167.

148
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

del 90% del banano que produce. Y a nadie le indigna que estos
productos orgullosamente colombianos y que tambin cuentan
con inversin extranjera terminen en otros pases.

La inversin extranjera no solo proporciona los recursos que la


industria requiere para desarrollarse de manera sostenible, sino que
tambin ofrece a los colombianos empleos de calidad, bien pagos,
buenas prcticas empresariales y transferencia de tecnologa y de
conocimiento, factores todos estos imprescindibles para mejorar la
calidad de vida de la poblacin.

Se trata de una decisin que debe tomarse al margen de las ideas


populistas de quienes afirman que urge eliminar la total autonoma
con que actualmente operan la mayora de los proyectos mineros
en el pas, estableciendo, entre otros aspectos, restricciones a los
lmites mximos de extraccin de cada empresa en un horizonte de
mediano y de largo plazo. Sin una nueva visin estratgica, los esta-
dos de crisis y conflicto que soportan amplios sectores del pas, tales
como, por ejemplo, los productores agropecuarios, as como los
efectos macroeconmicos como la denominada enfermedad holan-
desa, seguirn azotando al pas. 77 Se califica como populista esta
idea porque no es fcil imaginar quin y cmo podr definir esas
restricciones sin entrar a considerar los costos marginales de produc-
cin asociados a las economas de escala. Es un hecho indiscutible
que la sustentabilidad se paga con ganancias, porque si no las hay
no habr proceso de buenas prcticas y en tal caso habr que tomar
la decisin de cerrar operaciones para no deteriorar el ambiente.

Los mismos autores han propuesto un modelo de regalas escalo-


nado por precios altos.78 Valga aclarar que los contratos que gene-
ran el 90% de las regalas del pas ya cuentan con un esquemas de
precios altos. No obstante, dicho modelo presenta, entre otras, las
siguientes deficiencias:

77 Ibdem, p. 169.

78 Ibdem.

149
Minera moderna para el progreso de Colombia

No tiene en cuenta el ciclo de vida del proyecto.

Castiga la eficiencia y desconoce que el impuesto de renta es un


instrumento para capturar esos excesos.

Introduce una inflexibilidad a la baja (los costos se mantienen en


el tiempo), lo cual no incentiva ni la innovacin, ni la eficiencia en
las operaciones.

Desestimula cualquier esfuerzo para la mejor colocacin del pro-


ducto.

Sin embargo, al margen de la discusin del modelo, sobre lo que no


hay duda es que al pas le conviene incrementar el recaudo de rega-
las, pero para ello hay que focalizar el debate en otros aspectos.
Es necesario, por ejemplo, aumentar la entrada en operacin de un
mayor nmero de proyectos mineros que las paguen y no estrangu-
lar a los que vienen operando. Tambin podra pensarse en mejorar
el monto del recaudo, luchando eficazmente contra la evasin y la
elusin. Por ejemplo, ya el primer informe del proceso de fiscaliza-
cin que adelanta la ANM muestra un incremento muy significativo
en el recaudo del canon superficiario.

El tema que resulta clave para la sociedad es que la ejecucin de los


recursos provenientes de las regalas se traduzca en obras y accio-
nes de beneficio colectivo. Una mayor eficiencia en la inversin de
las regalas y una mejor supervisin por parte de los organismos de
control, fue la gran conclusin del Foro internacional sobre buenas
prcticas en los procesos de fortalecimiento institucional de las enti-
dades receptoras de regalas, organizado por la Fundacin Cerre-
jn para el Fortalecimiento Institucional y la Fundacin Ford en el
mes de julio de 2012.

Hoy se hace indispensable un debate bien informado sobre lo que le


aporta al pas el aprovechamiento responsable de sus recursos mine-
rales. En el ao 2012, por ejemplo, la actividad del sector represent
el 2,3% del PIB, el 23% de las exportaciones, el 14% de la IED y el

150
La produccin minera es fundamental para las
finanzas pblicas y la economa del pas

17% de las regalas, pero adems, solo las empresas que trabajan
a gran escala compraron a proveedores nacionales cerca de $2,2
billones (US$1.206 millones), invirtieron $69.470 millones (US$37,61
millones) en programas de responsabilidad social y $91.406 millo-
nes (US$ 49,5 millones) en planes de gestin ambiental. De igual
manera, el sector minero-energtico en conjunto genera cerca de
950 mil empleos de calidad, tanto directos como indirectos, cifra
que equivale a 4,5% de la poblacin ocupada del pas, y adems en
muchas de las zonas donde opera este sector no se cuenta con otras
alternativas de empleo.

En igual sentido es importante destacar el papel que juega la indus-


tria minera como dinamizadora de gran parte de la actividad eco-
nmica del pas. Un estudio realizado por Fedesarrollo muestra que
el sector jalona fuertemente empleo indirecto a travs de sus enca-
denamientos con otros sectores. Por ejemplo, La produccin del
sector minero en 2009 ascendi a $19 billones, donde $4,8 billones
correspondieron a compras de insumos y $14 billones a valor agre-
gado. Y sobre la participacin de esta industria en la demanda de
otros sectores anota que el sector minero representa el 11,6% de
la demanda de trabajos de construccin y el 10,5% de la demanda
de servicios complementarios al transporte, 79 destacando que los
genera en zonas remotas del pas con predominio de poblacin vul-
nerable.

Lejos de ser una amenaza para otras actividades econmicas, el


sector minero es una gran oportunidad de desarrollo para otras
industrias. El sector minero es altamente intensivo en capital y sus
encadenamientos hacia adelante y hacia atrs son menores que en
otros sectores. Sin embargo, est lejos de ser un sector de enclave y
sus encadenamientos son considerablemente ms altos que los del
sector de hidrocarburos. Los anlisis de insumo-producto muestran
que un aumento de la produccin minera de 1 peso genera aumen-

79 Martnez Ortiz, Astrid, Impacto socioeconmico de la minera en Colombia, Informe


Fedesarrollo, Bogot, 2012. pp. 22 y 24.

151
Minera moderna para el progreso de Colombia

tos en la produccin bruta nacional de 2,44 pesos (1,66 pesos en el


caso de hidrocarburos). 80

En el debate de coyuntura econmica Auge minero-energtico y


estructura productiva en Colombia que llev a cabo Fedesarrollo el
27 de julio de 2012, se puso en claro que: primero, no se puede con-
fundir un riesgo (enfermedad holandesa o desindustrializacin)
con la realidad; segundo, Colombia est distante de una bonanza
minera; tercero, los inversionistas nacionales y extranjeros miran con
optimismo la expectativa de crecimiento del sector minero colom-
biano y su gran potencial para generar crecimiento y bienestar;
cuarto, si en su momento llegare una bonanza minera ser una ben-
dicin para el pas siempre y cuando se haga buen uso de los recur-
sos que genere, ya sea gastndolos correctamente, ahorrndolos
preventivamente o lo deseable invirtindolos productivamente.

No menos importante es el aporte de la industria minera a la cons-


truccin de obras de infraestructura como carreteras, puentes, aero-
puertos, vas frreas, lneas elctricas. Por supuesto que la mayor
parte de esta infraestructura (ferrocarriles y puertos, por ejemplo) es
inicialmente para uso obligado y exclusivo de la operacin minera,
pero es usual que cuando sta termine quedar para el servicio de la
comunidad y de los otros sectores econmicos que la requieran. No
obstante, hay otras obras de infraestructura construidas por empre-
sas mineras (como vas, aeropuertos, redes de servicios pblicos) que
desde su inicio benefician a las comunidades de la zona de influencia
de los proyectos. Un dato para tener en cuenta es el del acumulado
de inversiones en este tipo de infraestructura de uso pblico, que en
2011 ascendi a cerca de $704.000 millones de pesos.

80 Ibdem, p. 62.

152
Cargue directo de un buque
carbonero (Magdalena).
Material procesado en
la explotacin aluvial
de oro (Antioquia).
5. Perspectivas de
la industria minera
colombiana

A lgunos comentaristas plantean la necesidad de una una


reforma sustancial al modelo y a la poltica minera imperantes
en el pas, por cuanto consideran que Modificar apartes de la Ley
685 de 2001 o reemplazar su reforma contenida en la Ley 1382 de
2010 [...] con una nueva reforma, es una tarea inocua porque perpe-
ta la llamada Maldicin de los Recursos Naturales, y preserva un
modelo responsable de la creciente conflictividad en todos los nive-
les de nuestra institucionalidad. 81 Esta opinin solo es la expresin
llana de una visin que cuestiona desde el punto de vista ideolgico
el desarrollo de la minera en el pas. Por lo tanto, en este captulo
final se exponen algunas reflexiones sobre la poltica institucional
y las realidades y perspectivas que se vislumbran para la industria
minera colombiana.

81 Garay, et al., op. cit., pp. 175 y 176.


Minera moderna para el progreso de Colombia

Patio de acopio de una mina de carbn (Csar).

156
Perspectivas de la industria minera colombiana

La visin institucional de la minera


A principios del ao 2011 el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP),
promovieron un debate en torno a la siguiente pregunta: Cules
son los arreglos institucionales ms propicios para articular la insti-
tucionalidad ambiental y minera en los mbitos tanto pblico como
privado para que se pueda dar una minera de bajo impacto?

Esta pregunta se sumaba a la que desde 1966, con el primer Plan


Nacional Minero, el gobierno se ha venido formulando y es sorpren-
dente que a la cclica secuencia de dudas siempre se haya respon-
dido con decisiones cuyos puntos de partida han sido reformas al
cdigo de minas y la refundacin de la institucionalidad minera.

Esto es tan solo una muestra de cmo en Colombia se ha intentado


debatir desde diversos ngulos y con diversos agentes y posturas,
cmo debe ser su industria minera. Pareciera entonces que siempre
se ha partido del supuesto de que hay que hacer minera y no solo
es ahora que los crticos de la actividad soslayan la pregunta funda-
mental: Necesita y quiere Colombia una industria minera?

Si el pas adopta, en forma integral y responsable, una respuesta


afirmativa, surgira una pregunta ms: Cul debe ser la propuesta
minera que debe escoger el pas? Frente a este interrogante, tal
como lo han venido sosteniendo los gremios y la industria minera,
no puede haber acuerdos institucionales aislados o circunscritos a
mbitos limitados para el sector. Por lo contrario, el debate debe ser
integral, en donde lo pblico sea concurrente en y doble va con el
inters privado y bajo la premisa bsica de que lo bueno para uno
debe serlo tambin para el otro, en donde el conjunto universo est
definido por la Industria, el Estado y la Sociedad, precisando que el
Estado representa la institucionalidad en todos sus componentes: el
minero, el fiscal y tributario, el ambiental, el poltico y el social. La
integralidad propuesta debe ser el fruto de un acuerdo multisecto-
rial con alto contenido analtico y riguroso soporte tcnico-cientfico,

157
Minera moderna para el progreso de Colombia

debe contar con el aval del Estado y sus agentes condiciones sine
qua non para tomar decisiones y deben ser consecuentes con las
propuestas del gobierno que escoja la ciudadana en los procesos
electorales.

Algunos antecedentes

La actual autoridad minera colombiana data de 1942, que en su


momento se denomin Ministerio de Minas e Hidrocarburos y luego
de Minas y Petrleos. Histricamente, la gestin de esta cartera se
ha centrado en crear instituciones y programas de seguimiento, de
manejo y control a los proyectos mineros. La revisin de la larga
sucesin de gestiones pblicas encaminadas a materializar el desa-
rrollo de la industria minera, terminaron convirtiendo a su ente rector
en el actor menos determinante a la hora de concretar proyectos y
tal como sucede ahora, en permanente colisin y en competencia
con todas las agencias estatales que se consideran en la obligacin
de ordenar la minera.

En realidad fueron otras dependencias gubernamentales las que con


su labor e inversiones sentaron las bases de la que hoy se conoce
como la gran minera. En tal sentido hay que reconocer la gestin
de entidades como el desaparecido Instituto de Fomento Industrial
(IFI) gestor de la creacin de Econquel y luego de Cerro Matoso
S.A., de Cerrejn Carboneras, antecedente de Cerrejn S.A., y de
la planta de soda asociada a la explotacin de las salinas de Zipa-
quir; del antiguo Ministerio Desarrollo Econmico gestor de
la siderrgica Paz del Rio; de Ecopetrol que pese a ser una
empresa ligada al Ministerio de Minas y Energa fue el socio capi-
talista y principal soporte financiero del desaparecido Carbocol; del
Banco de la Repblica operador de los yacimientos de esmeraldas
de Muzo, Coscuez y Somondoco y del Ministerio de Relaciones
Exteriores, signatario en los aos 70 de convenios mineros con los
gobiernos de Espaa, Brasil y Rumania.

158
Perspectivas de la industria minera colombiana

As, mientras otras dependencias pblicas intentaban promocio-


nar la inversin, el Ministerio de Minas, en respuesta a presiones
y demandas legislativas, fue prdigo en la creacin de entidades
y programas de seguimiento de manejo y control de esos proyec-
tos. Y cuando tuvo que intervenir en la concrecin de proyectos, lo
hizo mediante empresas comerciales e industriales del Estado, tales
como Ecominas transformada luego en Mineralco en negocios
de oro, esmeraldas, yeso, canga de hierro, sal y calizas, Coluranio
para exploracin de minerales radiactivos, as como Carbocol y Eco-
carbn para carbones.

Esta institucionalidad ha estado acompaada de cambios normati-


vos que tuvieron mayor frecuencia a partir de la ley 20 de 1969, la
cual consagr un cdigo de minas, que fue modificado, adicionado
o substituido mediante facultades extraordinarias a la Presidencia
de la Repblica o como en el caso del Cdigo de 2001 mediante un
acto legislativo del Congreso de la Repblica. En fecha reciente se
han abierto en el Congreso nuevas discusiones sobre temas mine-
ro-tributarios y minero-ambientales.

Como una constante, la presencia de la explotacin ilcita de mine-


rales, camuflada bajo diversas denominaciones, como las de minera
ilegal, minera artesanal, minera de subsistencia, minera informal,
minera tradicional, ha sido un asunto de permanente discusin, an-
lisis y propuestas, buena parte de ellas, es necesario recordarlo, pro-
venientes del propio rgano legislativo, el cual ha determinado casi
siempre amnistas y procesos de legalizacin de la minera informal
e ilegal, incluidas hasta en la Ley de Regalas. An no se ha hecho
una valoracin de la efectividad de todos estos procesos de legali-
zacin y formalizacin, y tampoco se ha investigado el porqu de su
recurrencia.

Por su parte, la institucionalidad ambiental, pese a su cambiante


y creciente arquitectura de regulacin y control, ha generado una
abundante normativa aplicable a la minera. En tal sentido debe
mencionarse al Cdigo Nacional de Recursos Naturales, gestado

159
Grfica 19. Historia institucional de la minera en Colombia
PROYECTOS
1956
Descubrimiento yacimiento
de nquel de Cerromatoso
2002 2011
1868 Ttulos inscritos pasan
Explotacin de minas y 1956 de 4 mil a ms de 9 mil.
depsitos de carbn Construccin Tasa de secuestros disminuye
por cuenta de la Nacin del complejo en 30%
minero-siderrgico
de Paz de Ro 2005
1993
Licitaciones Licitacin
1943
1868 Descubrimiento internacionales pblica de reas
de reas para
Descubrimiento mina de hierro carbn y oro
del Cerrejn de Paz de Ro mineras

1827 1863 1886 1923 1940 1969 1974 1984 1988 2000 2010
Cdigo de Cdigo de Nueva Creacin Creacin Ley 20 Reestructuracin Estudios Cdigo de Creacin Reforma
Minas Minas Constitucin Banco del ratifica del Ministerio pblicos Minas - de Minercol Cdigo
1584 de Gran del Estado Poltica de de la Ministerio propiedad de Minas en reas Decreto de Minas -
Cuadernos Soberano 2655 Ley 1382
de la Colombia - Colombia Repblica de estatal y Energa mineras:
Lima de Antioquia Minas de minerales Taraira, 4o. proceso 7o. proceso
Nueva y Petrleos 1er. proceso Cesar, de de legalizacin
Espaa: 1878 de legalizacin Guajira, legalizacin
1er. Cdigo 1829 Reconocimiento 1916 1975 La Antioquia,
Minero de Amrica Decreto de propiedad Comisin 2o.
Minas de estatal Cientfica 1940 proceso Cundinamarca
Simn Bolvar de los minerales Nacional Creacin del 1969 de 1985 1992 2011
adscrita al Instituto de Creacin legalizacin 3er. proceso Creacin de 2001 Reforma
Ministerio Fomento de la Empresa de Ecocarbn Cdigo de institucional
de Industrias Industrial - IFI Colombiana legalizacin y primer Minas - minera:
de Minas 1976 Viceministerio Ley 685 Creacin de
Aporte minero. de Minas. 6o. proceso Viceministerio
1940 Creacin de 5o. proceso de de legalizacin de Minas,
Creacin del Carbocol y Mineralco legalizacin ANM,
Servicio 1969 SCG
Geolgico Creacin
Nacional de Ingeominas
Fuente: Asomineros, 2013.
Perspectivas de la industria minera colombiana

en la dcada de los sesenta y expedido mediante el decreto 2811


de 1974, como instrumento pionero y precursor en Amrica Latina,
al igual que al Inderena, su institucionalidad asociada, y a las cor-
poraciones autnomas regionales, de comportamiento cclico en lo
administrativo, normativo, regulatorio e investigativo.

La normativa ambiental se cruz con la minera desde esos tiempos,


cuando se expidieron decretos como el 136 de 1990 sobre el reque-
rimiento de licencia ambiental para la exploracin de reas no alu-
viales y mrgenes de ros y aluviones donde se proyectara trabajar
con mini-dragas. Igual sucedi cuando el entonces Ministerio del
Medio Ambiente, con el decisivo aporte de los tcnicos de Carbo-
col, expidi la resolucin 898 de 1995 que estableca requisitos de
calidad para el consumo interno de carbn en hornos y calderas. Los
procedimientos del licenciamiento ambiental para el sector minero,
previos a los actuales, se establecieron en la ley 99 de 1993, en los
decretos 1481 de 1996, 1753 de 1994, 2636 de 1994, 2150 de 1995
y la resolucin 655 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente. A
su vez, el Ministerio de Minas y Energa (MME) acogi en el Cdigo
de Minas y en sus resoluciones 31364 y 32092 de 1992 y 60469 de
1993 todo el ordenamiento sobre zonas restringidas para activida-
des mineras. El MME ha acatado tambin la abundante, farragosa y
abstrusa cadena normativa que regula, prohbe y veta las activida-
des mineras en la Sabana de Bogot. Es claro entonces el vnculo
normativo que desde los aos setenta ha existido entre ambiente
y minera, el cual contina vigente en el rediseo, mejoramiento y
produccin de nuevas normas.

Poltica e instituciones mineras

Suele afirmarse que en Colombia no hay una poltica minera, pero


un cdigo de minas y cualquier ley minera, no son ms que textos
en los que se plasma de manera ordenada y sistemtica la expresin
poltica del querer y del pensamiento, tanto del Legislador como
del Ejecutivo. Tal es el origen de las regulaciones que aplican para

161
Minera moderna para el progreso de Colombia

la industria minera colombiana, las cuales estn expresadas, princi-


palmente, en el Cdigo de Minas de la ley 685 de 2001 y en parte
del articulado de la ley 1450 de 2011, en la cual se adopt el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014.

En esencia, as como en el campo energtico, la regulacin busca


asegurar el suministro de fuentes de energa, procurar que sta lle-
gue a todos los usuarios y garantizar el equilibrio ambiental, la regu-
lacin minera se enfoca a:

Garantizar la integridad patrimonial nacional a travs de la renta


minera, del capital natural, buscando y garantizando el consenso
y la equidad social, la articulacin interna de la minera como un
multiplicador de opciones de crecimiento econmico que apun-
tale el desarrollo social. No se puede olvidar que la sustentabili-
dad se paga con las ganancias, y si no las hubiere no hay proceso
de buenas prcticas y debe tomarse la decisin de cerrar opera-
ciones para no deteriorar el ambiente.

Lograr una mayor integracin en el binomio minera - ambiente,


para lo cual se propone que la actividad extractiva, enmarcada en
el concepto de las buenas prcticas, sea un factor que promueva,
apoye y genere aportes a la sustentabilidad como propsito cor-
porativo, previniendo, minimizando, controlando, corrigiendo o
restaurando los impactos negativos al ambiente y maximizando
sus aportes al desarrollo econmico y social del pas y a las comu-
nidades en donde se alojan los proyectos mineros.

Manejar el impacto macroeconmico del aporte fiscal de la indus-


tria minera con reglas de estricta severidad en el gasto pblico,
con normas de ajuste estructural de los supervits fiscales y con
decisiones de poltica estables y de largo plazo.

Una revisin de leyes mineras vigentes en Amrica Latina y el Caribe,


el conocimiento de la nueva arquitectura ambiental chilena y el
esquema jurdico - ambiental de los pases andinos, muestra que se
mantiene la tendencia en las leyes mineras de limitar el intervencio-

162
Perspectivas de la industria minera colombiana

nismo estatal, aunque en varios pases la regulacin y la inspeccin


ambiental, sean cada vez ms fuertes y severas.

Asimismo, en las normas se trata de eliminar los trmites innecesa-


rios, aunque hay pases que a la luz de sus realidades polticas han
creado instrumentos de gestin que introducen, por ejemplo, proce-
sos de negociacin individualizada de contratacin, adicionales a los
actos administrativos de concesin de derechos, dejando as de lado
un propsito buscado y propugnado durante los ltimos veinte aos
como es el de evitar la discrecionalidad pblica en todos los mbitos.

Una constante en todo el continente, por lo menos en teora, ha


sido la de la garanta de seguridad jurdica que debe darse al ttulo
minero, bajo la premisa de que lo explorado ser lo otorgado para
explotacin.

Tambin, al contrario de lo que hoy consagran las normas colom-


bianas en relacin con la desregulacin de la pequea minera, en
pases como Chile, Bolivia, Ecuador y Per, bajo la premisa de que
no es el mercado el que determina la mejor asignacin de los recur-
sos, se est abriendo campo la reincorporacin de la estratificacin
de grande, mediana y pequea minera.

Sabiendo qu quieren hacer, los estados crean las formas y los ins-
trumentos de administracin consecuentes con ese propsito y
determinan tambin el tipo de institucionalidad que requieren. Por
ejemplo, si se eliminan trmites, se elimina o se disminuye el tamao
de los organismos administrativos. Sin embargo, la discusin sobre
el aporte tributario, los temas de seguridad minera y el creciente
precio de las materias primas ha hecho que pases tan liberales en
materia minera como son Chile Per y Argentina, busquen generar
y mejorar sus instancias fiscalizadoras, aunque preservando la utili-
zacin de formatos y el uso de procedimientos en lnea para agilizar
trmites y evadir el espectro de la corrupcin.

Si lo que quiere un Estado es crecer y desarrollarse, debe definir


una poltica macroeconmica que contribuya a aumentar la tasa de

163
Minera moderna para el progreso de Colombia

inversin y a mejorar la equidad, de lo contrario la falta de gober-


nanza que se generara fallando en este campo causara zozobra
en la inversin. Igualmente debe disear estrategias que apunten
a la diversificacin de mercados, pero como exportar ms no siem-
pre significa crecer ms, debe fomentar la innovacin y la diferen-
ciacin de productos, aumentar el contenido de valor agregado
domstico y profundizar los encadenamientos con el resto del
tejido productivo.

Tambin se requiere generar decisiones y acciones pblicas que


contribuyan a alcanzar niveles de competitividad adecuados para
una insercin internacional que le permita crecer con mayor cohe-
sin social. La competitividad va de la mano de la educacin. La
minera colombiana no es competitiva per se; el que debe serlo es
el pas y por tanto la industria minera debe ser mirada como parte
del andamiaje econmico social y ambiental del pas. La industria
minera entiende que el financiamiento de las polticas de competiti-
vidad del pas es precario y por eso le conviene que el Estado reciba
la renta minera en el volumen fijado, que la pueda invertir bien, en
forma ntida y de frente a la ciudadana.

Es importante recordar que, en cuanto a polticas e instituciones,


existe una relacin complementaria entre el sector pblico y el pri-
vado, porque no puede afianzarse un Estado Social de Derecho sin
la participacin de un sector privado vigoroso y dinmico, con res-
ponsabilidad social y ambiental. Tampoco puede consolidarse un
sector privado prspero sin un sector pblico que brinde infraes-
tructura social, econmica y seguridad con valores democrticos,
que estimule la confianza en el pas, que contribuya a la creacin de
capital social, que expida reglas claras y las haga cumplir, tanto para
el funcionamiento de las empresas como para el de la economa en
su conjunto.

En la post-crisis el comercio internacional seguir siendo fuente de


oportunidades y premiando a las economas con mayor orientacin
exportadora y ms basadas en competitividad e innovacin. Sin

164
Perspectivas de la industria minera colombiana

embargo, no puede perderse de vista la probabilidad de que con


argumentos ambientales persista y se renueve el proteccionismo
en las economas centrales, por lo cual la trazabilidad ambiental se
impondr en las cadenas globales de valor, acentuando su relevan-
cia productiva y comercial. En consecuencia, es vital que cuando se
hagan anlisis de modificaciones tributarias, se considere que ese
comercio internacional que abre posibilidades es tambin el deter-
minante final de las posibilidades de exportacin y por tanto de la
factibilidad de proyectos y del ciclo de precios de los minerales y
metales, cuyas cotizaciones siempre estn expuestas a los riesgos
de severas cadas.

Para cerrar este aparte, hay que decirles a quienes pregonan la mal-
dicin de los recursos naturales, que la frmula para que la minera
sea una bendicin para un pas se basa en el desarrollo del capital
humano apto para la industria, en la calidad de las instituciones que
la regulan y controlan, en el desarrollo de encadenamientos y en el
manejo macroeconmico responsable. En este sentido, el principal
reto para el sector pblico colombiano es superar la gran barrera ins-
titucional que no le ha permitido potenciar, de manera competitiva y
responsable, los recursos naturales del territorio nacional.

Un presente de luces y sombras


Se ha avanzado en el proceso de fortalecimiento de la institucio-
nalidad minera, en el cual deben saludarse el restablecimiento del
Viceministerio de Minas y la creacin de la Agencia Nacional Minera
(ANM), e igualmente la redefinicin de competencias para el Servi-
cio Geolgico Colombiano, el antiguo Ingeominas. Medidas como
la contratacin de empresas especializadas para apoyar la funcin
de fiscalizacin integral de los ttulos mineros que cumple la ANM,
el programa de formalizacin que adelanta el Ministerio de Minas y
Energa y la decidida lucha contra la ilegal apropiacin de los recur-
sos minerales que llevan a cabo diferentes entidades del gobierno
central y del orden territorial, con el apoyo de la rama judicial y

165
Asegurando la
estabilidad del socavn
de la mina (Antioquia).
Perspectivas de la industria minera colombiana

la fuerza pblica, estn contribuyendo de manera muy eficaz a la


modernizacin del sector.

Quedan, sin embargo, algunos temas pendientes. Por ejemplo, se


registra un retraso en la ejecucin de los llamados procesos de selec-
cin objetiva, con los cuales se busca atraer a los mejores empresa-
rios a concursar por las reas de Reserva Estratgica, 2,9 millones
de hectreas sobre las cuales se supone el gobierno tiene suficiente
conocimiento de su potencial minero. Con el esquema adoptado
para dichos procesos se replantea el modelo usado en la mayora de
pases, como es el de primero en el tiempo, primero en derecho.

Es preocupante que Colombia an no tenga un Sistema Nacional


Ambiental ejemplar y coordinado, que est a la altura de su riqueza
natural. La realidad es que hoy an se carece de delimitaciones
bsicas sobre dnde se pueden desarrollar actividades producti-
vas, entre ellas la minera. Este vaco ha incentivado a que jueces y
autoridades acudan a la aplicacin del principio de precaucin para,
en forma discriminatoria, excluir a la actividad minera de 38 millo-
nes de hectreas de la Amazonia y de 10 millones de hectreas de
las Reservas Temporales, mientras se delimitan definitivamente las
reas en donde s se puede hacer minera responsable, porque a
la minera que est por fuera de la legalidad poco le importan las
delimitaciones temporales o definitivas que hagan las autoridades.
Cuesta trabajo creer que el anuncio de delimitacin del pramo de
Santurbn, hecho hace ms de dos aos, an no sea realidad.

Sorprende que una industria en cuyo crecimiento se tenan muchas


expectativas, haya estado regida por cuatro diferentes ministros en
el lapso de tres aos, haya sido objeto de 53 iniciativas legislativas
durante la legislatura 2012- 2013 (de las cuales diez se convirtieron en
ley) y haya sido destinataria de trece medidas tributarias (ocho gene-
rales para el sector productivo y cinco especficas para la minera).

En cuanto a la reforma al Sistema General de Regalas, muy atrac-


tiva por su concepto intergeneracional ahorrar en poca de vacas

167
Minera moderna para el progreso de Colombia

gordas para poder gastar en poca de vacas flacas e interregional


repartir la mermelada en toda la tostada, cabe resaltar la difi-
cultad en su aplicacin local, ya que se volvi de muy difcil manejo
el impacto que caus el despojo de parte de las regalas a los muni-
cipios donde se realizan las operaciones mineras.

En fin, a pesar del enorme esfuerzo de la industria por aplicar, por


primera vez de manera conjunta, mecanismos de autorregula-
cin y de buen relacionamiento con sus comunidades, cabe pre-
guntarse cules son los motivos para que estas no reconozcan la
importancia de tener una fuente de ingreso formal en sus regiones,
bien remunerada y con importantes proyectos en materia de
responsabilidad social y ambiental? Son alarmantes las razones que
motivaron a cinco concejos municipales a expedir acuerdos exclu-
yendo la minera de sus jurisdicciones, los cuales fueron declarados
nulos por los jueces por haber excedido las competencias de dichas
corporaciones. No obstante, cuando las empresas exploradoras, por
circunstancias del mercado u otras dificultades del entorno, se ven
obligadas a licenciar empleados, se manifiesta la inconformidad por
la prdida de empleo en la regin.

Lamentablemente, como efecto de estas causas internas y de otras


externas, el sector minero colombiano se encuentra en franca des-
aceleracin. En 2010, Colombia viva una coyuntura que la haca
muy atractiva como destino de inversin minera: elevados precios
internacionales de las materias primas, un amplio territorio con un
potencial minero an por descubrir, ganancias en seguridad, un pas
con una economa slida en plena crisis internacional, la identifica-
cin de la minera como locomotora del crecimiento, entre otros. El
auge que experimentaron la produccin, el empleo y las exporta-
ciones de este sector durante los aos inmediatamente anteriores a
2012, qued atrs. A la cada de los precios internacionales de los
principales productos mineros (-74% nquel, -63% carbn y -30% oro
desde sus mximos histricos), se sumaron la incertidumbre gene-
rada por las seales contradictorias que se emiten desde diferentes

168
Perspectivas de la industria minera colombiana

poderes del Estado y desde algunos gobiernos territoriales, as como


cierta hostilidad social que ha generado la actividad propagandstica
de corrientes radicales que han sembrado en la sociedad creencias
que relacionan a la minera con hipotticos escenarios de crisis en el
abastecimiento de agua, de destruccin de suelos agrcolas, de caos
social en las reas rurales y de otros males.

Un conjunto de medidas que seguramente van a contribuir a mejorar


la situacin son las propuestas en el documento CONPES No. 3762
del 20 de agosto de 2013 denominado Lineamientos de poltica
para el desarrollo de Proyectos de Inters Nacional y Estratgicos
PINES. El objeto de estos lineamientos es solucionar las dificul-
tades en los trmites ambientales y de consulta previa que afectan
a proyectos con gran impacto en la poltica econmica y social del
pas, como es el caso de los de infraestructura y minero-energticos.

Estos son pasos en la direccin correcta, pero claramente insuficien-


tes. Hace falta una visin clara y coherente de mediano y largo plazo
que apalanque el crecimiento ordenado del sector, que ponga en
claro que la minera responsable es una aliada del desarrollo y que lo
mejor que le puede suceder al pas es que esta actividad se arraigue
en nuestro territorio y se convierta en un poderoso sustento de la
economa nacional. Los especialistas recomiendan como estrategia
para crecer y superar la pobreza, construir sobre las fortalezas. Y
los recursos naturales (renovables y no renovables) son una riqueza
que pertenece a todos los colombianos y que representa una opor-
tunidad. Sera una lstima que a Colombia se le cerrara completa-
mente la ventana de oportunidades que se abri con la expectativa
de crecimiento del sector minero. Sera una irresponsabilidad social
histrica con el pas no apalancar parte de su desarrollo en el apro-
vechamiento responsable de sus recursos mineros.

Es cierto que el sector se ha desacelerado, algunas de sus ramas


han perdido dinamismo e incluso se han estancado. No obstante, la
mayora de las razones por las cuales el mundo mir con optimismo
la expectativa de crecimiento del sector minero en Colombia siguen

169
Minera moderna para el progreso de Colombia

vigentes: un gran potencial minero por descubrir, lo ganado en


seguridad y la solidez de su economa en plena crisis internacional.
As que vale la pena seguir luchando porque autoridades y sociedad
comprendan la importancia del sector y la gran oportunidad que
ste representa en trminos de desarrollo equitativo e incluyente de
los colombianos.

El panorama futuro
El final del ciclo de precios altos de los minerales abre un periodo
de dilemas en las decisiones empresariales, el cual se halla marcado
por la incierta evolucin de la economa mundial y la complejidad del
medio interno que se teje en el pas. Sin embargo, no es la primera
vez, ni ser la ltima, que la industria minera tiene que desempearse
en medio de una tendencia a la baja en los precios de la mayora
de sus productos. La verdad sea dicha, todas las empresas mineras
consideran en su planeacin escenarios de precios bajos. Lo que no
resulta deseable para nadie es que le cambien las reglas de juego a
medio camino, que le desequilibren la ecuacin del negocio despus
de venir estructurando inversiones durante tres o cuatro aos.

Frente a este panorama es conveniente reflexionar sobre las implica-


ciones que para el pas tiene el perder la oportunidad de contar con
un desarrollo minero moderno, ambiental y socialmente responsa-
ble, incluyente y competitivo.

El potencial del pas para desarrollar la industria minera sigue vigente,


pero para tal efecto se requiere de una poltica pblica de mediano
y largo plazo que incentive el fortalecimiento de los proyectos que
se hallan operando y la reactivacin de los que an estn en estudio,
adoptando medidas como:

El acompaamiento institucional al desarrollo de la actividad, con


especial nfasis en la coordinacin de las autoridades ambien-
tales, los entes territoriales, los organismos de control y el Con-
greso. La industria considera que el acompaamiento del Estado

170
Perspectivas de la industria minera colombiana

en las etapas previas a la apertura de una mina es fundamental y


para su efectividad es necesario definir cul es la real jurisdiccin
de la institucionalidad minera. Cuando se habla de instituciona-
lidad minera se hace relacin al Ministerio de Minas y Energa y
a sus entidades adscritas y vinculadas, que ejercen la funcin de
administrar el recurso minero existente en el territorio nacional,
o sea de otorgar, fiscalizar, controlar y retirar los derechos para
el aprovechamiento econmico de tales recursos, de conformi-
dad con las modalidades y condiciones establecidas en la Ley. Sin
embargo, en algunas ocasiones pareciera que tambin forman
parte de la institucionalidad minera algunos otros ministerios, los
entes de control, los concejos municipales, los gobiernos depar-
tamentales, puesto que todos ellos se pronuncian y actan en
esta materia, soportados generalmente en interpretaciones de
fallos emitidos por diferentes rganos de la rama judicial.

El manejo macroeconmico responsable de los recursos prove-


nientes de regalas a travs, por ejemplo, de fondos de ahorro
para mantener el equilibrio y de un Sistema General de Regalas
eficiente que garantice que los beneficios de su inversin lleguen
efectivamente a las comunidades. Es crucial que la sociedad se
sienta beneficiaria de la redistribucin real de los recursos prove-
nientes del sector minero, que vea en sus municipios los proyectos
financiados con tales recursos, que sepa cunto paga la industria
y que pueda tener control sobre cundo y cuntos recursos se
pierden por corrupcin. Chile, Per, Brasil, Australia y Canad
lograron hacer de la industria minera una especie de catalizador,
en el sentido de ser el medio para transformar la riqueza del sub-
suelo en riqueza que se invierta de manera equitativa y para el
desarrollo de todos.

Facilitar la construccin de la infraestructura de transporte reque-


rida por el sector, utilizando de manera ms innovadora las alian-
zas pblico - privadas (APP). No debe olvidarse que un proyecto
minero termina cuando se deposita el mineral en el medio de

171
Minera moderna para el progreso de Colombia

transporte apropiado. Todos los sectores productivos estn de


acuerdo en que se requiere de carreteras, ferrovas, aeropuertos
y puertos para sacar la riqueza que se encuentra atrapada en el
centro del pas.

Una normatividad minera moderna, estable, abierta a la inversin


y que garantice la seguridad jurdica de los derechos emanados
de los ttulos y contratos de concesin. Esta es una condicin
indispensable para facilitar la exploracin de todas las reas posi-
bles del territorio nacional, tanto en funcin de los productos que
requiere el desarrollo de la industria nacional, como de aquellos
que cada vez demanda ms el desarrollo tecnolgico mundial. En
este marco tambin es pertinente que la institucionalidad minera
cuente previamente con un anlisis costo / beneficio de sus deci-
siones normativas y evite establecer trmites innecesarios y exi-
gencias sin sustento tcnico ni econmico.

Una normatividad ambiental que asegure que los impactos se


prevengan, se mitiguen y se compensen. La nueva regulacin
del MADS para la compensacin por prdida de biodiversidad,
que permite que en proyectos de alto impacto (infraestructura
en general) se pueda compensar o incluso generar ganancia en
trminos de biodiversidad, implica que no debe existir conflicto
entre minera y medio ambiente, pues es factible compensar por
prdida de biodiversidad, luego de hacer todos los esfuerzos
por mitigar. Si esto es as, no se entiende el afn de las mis-
mas autoridades por excluir cada vez ms reas para la minera.
El pas requiere en paralelo con la normatividad de compensa-
cin, desarrollar la normatividad de cierre de operaciones. Estos
dos temas, en conjunto con las buenas prcticas en el uso de
recursos naturales, en especial el agua y la adecuada gestin del
desarrollo de las comunidades, es lo que Achim Steiner, direc-
tor del PNUMA (UNEP), define como un trabajo conjunto entre

172
Perspectivas de la industria minera colombiana

la comunidad ambiental y la industria minera para establecer un


camino robusto hacia la minera sostenible.82

Facilitar el desarrollo de una industria minera intensiva en cono-


cimiento, innovacin y capital humano, que contribuya a superar
los cuellos de botella que afectan su competitividad y promover el
desarrollo de encadenamientos productivos en torno a la minera.

Implementar un programa de apoyo a la pequea minera legal.


Es necesario analizar su estructura de costos, sus dificultades con
los trmites legales y los sobrecostos que asume por su margina-
cin del crdito bancario regular. Hay que promover su desarrollo
facilitndole asistencia tcnica y acceso al capital, a fin de evitar
que termine desplazndose hacia la informalidad.

Disear y ejecutar, con un cronograma y recursos a largo plazo,


un programa de formalizacin eficaz que no se limite a otorgarle
un ttulo minero a todo aquel que ejerza alguna actividad minera
artesanal, sino que le facilite acceder a mecanismos de formaliza-
cin tcnica y empresarial, as como a planes de capacitacin y
asociatividad.

Establecer mecanismos para hacer ms eficaz la lucha contra la


extraccin ilcita de minerales.

El Estado no puede ni criminalizar ni renunciar a desarrollar la industria


extractiva responsable, pues un pas en el que el 37,8% de su poblacin
es pobre, que tiene una tasa de desempleo del 10,2% y una de subem-
pleo subjetivo del 31,4%, no puede desechar una actividad que, a pesar
de haber estado cerrada para nuevos proyectos durante 2 aos y medio,
genera 300 mil empleos, produjo regalas entre 2008 y 2012 que supe-
raron los 8 billones de pesos, represent en el 2012 el 2,4% del PIB y se
espera que para el 2020 ascienda al 3,6% del mismo, es un vehculo efi-

82 Steiner, Achim, Discurso pronunciado en la Conference on Sustainable Mining including


Discussion of Draft of the Law on Transparency of Extractive Industries, Ulaanbaatar, 4 de
junio de 2013. Documento disponible en http://www.unep.org/wed/ed-remarks/sustaina
ble-mining.asp

173
Minera moderna para el progreso de Colombia

ciente para promover la inversin extranjera, la construccin de infraes-


tructura, la generacin de ingresos necesarios para financiar la inversin
social a cargo del Estado y, muy importante, es un sector econmico en
el que participan y pueden participar desde familias hasta grandes com-
paas multinacionales. 83

El reto para Colombia radica en encontrar un equilibrio entre desa-


rrollo econmico, equidad incluyente y medio ambiente. Y este
equilibrio solo se lograr alcanzar cuando se le explique al pas por-
qu es bueno que el sector minero haga parte de las locomotoras
hacia la prosperidad, cuando la calidad de sus instituciones mineras
y ambientales est a la altura de las expectativas de crecimiento del
sector y se crea sin reservas en las ventajas de las alianzas pbli-
co-privadas.

Igualmente corresponde al sector privado luchar sin descanso por


ganar credibilidad en relacin a que es posible como en tantos
otros pases el aprovechamiento responsable de los recursos
minerales y a que lleg la hora de ser realmente un sector aliado del
desarrollo sostenible y querido por los colombianos.

La industria minera colombiana, no obstante sus modestas dimen-


siones en el contexto internacional, cuenta con un enorme poten-
cial para apalancar la economa del pas, contribuir a su desarrollo
tecnolgico y al progreso de amplios sectores sociales. Pero para
ello se requiere que todos lo queramos: las entidades pblicas, los
dirigentes polticos, los empresarios, la comunidad, la academia y
los medios de comunicacin.

83 Comunicacin del Procurador General de la Nacin del 9 de septiembre de 2013, dirigida


a los ministros de Minas y Energa y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, as como a la
presidente de la Agencia Nacional de Minera (ANM).

174
Bibliografa

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