Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
GRACIARENA, Jorge. El Estado Latinoamericano en Perspectiva PDF
GRACIARENA, Jorge. El Estado Latinoamericano en Perspectiva PDF
Jorge Graciarena
Introduccin
mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos, aunque su sentido
no sea necesariamente unvoco.1
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones escpticas, ni
tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a quienes destacan en exceso sus
dificultades y limitaciones heursticas, el Estado ha retomado una posicin central
en el campo de la investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias so-
ciales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas sociales latinoa-
mericanos quienes han realizado algunas interesantes contribuciones al respecto.2
Enriquecimiento de la concepcin
1. El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las definiciones
siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a enumerar al azar algu-
nas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha complejidad: es el Estado
solamente una institucin con su burocracia y sus funcionarios encargados de funciones
harto especficas, como la polica, la defensa, la justicia, etc., o es un concepto jurdicamen-
te definido, afn al de la soberana o equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva
sociolgica, un mbito en el que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial
con la sociedad, con el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o consti-
tuye una entidad aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno? Y
del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de dominacin po-
ltica, desde los cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado contemporneo,
pasando por la polis de la Grecia antigua, la feudalidad europea, los imperios histricos y
las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y sociolgica, el Estado ha recibi-
do una u otra de las acepciones contenidas en estas interrogaciones. En la International
Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el artculo del Estado remite a otros 45 (artcu-
los), entre ellos, autoridad, gobierno, democracia, constituciones y constitucionalizacin,
proceso poltico, monarqua, comunismo, marxismo, anarqua, religin, Platn, Aristte-
les, Maquiavelo, Bodin, Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero
especial titulado: Acerca del Estado de la Revista Internacional de Ciencias Sociales de la
UNESCO, nm. 4; pgs. 843/44, 1980.
2. Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica Latina, pue-
den consultarse A. E. Solari, R. Franco, J. Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo en
Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1976; tambin J. Graciarena y R. Franco, Formaciones
sociales y estructuras de poder en Amrica Latina, Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Madrid, 1981, segunda parte.
226
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
no puede ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros trminos, no
surge del examen pormenorizado y agregativo de sus diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la constatacin de que
esta naturaleza y sentido unitario del Estado solo se percibe claramente en una
dimensin histrica, ya que es a partir de sus orgenes y diversos procesos forma-
tivos como se puede llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo
del poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y tambin con
los problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular. Si se preten-
de avanzar hacia algn grado de entendimiento de lo que puede ser una crisis de
Estado; la dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el de su es-
tructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su fundamento en algn tipo
de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismo
occidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
estadounidense, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin constitucionalista,
alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas naciones de Amrica Latina, don-
de la rpida sancin de constituciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas de-
penda la formacin y el arraigo del Estado que, en su momento, fueron poco ms
que creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden poltico
concreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones,
etnias, y otras dimensiones relevantes de una formacin histrica.3
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso tambin efec-
tivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas institucionales de la so-
ciedad moderna, es tambin el punto de referencia donde convergen tanto sus
3. Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin por la
redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos y Europa.
Crean seguramente, como crey en su tiempo la legislacin espaola de indias, que la ley
por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar que todo andara bien al
adoptar un orden constitucional adecuado, de una clara idea el saber que, desde la inde-
pendencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones, Santo Domingo veintids, Ecua-
dor diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce cada uno, El Salvador diez. Advirtase
que el alto nmero de constituciones aprobadas coincide con los datos que tenemos de la
evolucin poltica de estos pases, por cierto nada civilista. Se ha contado en los pases his-
panoamericanos, desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes
y varias veces esa cantidad de revoluciones fracasadas. La guerra civil permiti a la vez de-
cantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un presidente
por ao en los treinta seis que siguieron a la cada de lturbide (1822). En Venezuela se pro-
dujeron cincuenta y dos insurrecciones en menos de cien aos. Bolivia presenci setenta.
Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta que el crecimiento de la produc-
cin de las inversiones extranjeras empez a exigir un poco ms de estabilidad. Esta vendr,
casi siempre, por la va de un dictador que en la campaa elimine los bandoleros someta los
caudillos locales G. Beyhaut, Races contemporneas de Amrica Latina, Buenos Aires,
EUDEBA, 1964, pgs. 19-21.
227
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Acaso ms que en otros pases, en los de esta regin del mundo el Estado es
nacional porque ambos, Nacin y Estado, han emergido de cursos histricos con-
vergentes en el largo plazo, pero no siempre simtricos en perodos ms breves.
Retornaremos sobre este punto ms adelante para examinar someramente algu-
nos aspectos crticos de la constitucin de la Nacin del Estado en procesos que
ponen de relieve diferencias secuenciales veces orgnicas entre ambos, particu-
larmente cuando varias culturas etnias conviven conflictivamente bajo un mismo
Estado. Al respecto, cabe agregar que los mayores conflictos sociales se expresan
de algn modo en el seno del Estado porque en l estn contenidas las grandes
contradicciones de la sociedad nacional.
Quinto, la constatacin de que los lmites entre el Estado y la sociedad son
cada vez menos ntidos, al tiempo que se registra un avance persistente del Estado
sobre lo que podra considerarse el espacio social de lo privado, lleva a destacar
enfticamente la importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata solo del
conjunto de reglas y procedimientos para la participacin poltica y el acceso al
poder, sino que se impone incluir en este campo al conjunto de mediaciones que
convierten al Estado en una sociedad poltica que regula los flujos de poder entre
esta y la sociedad civil, tambin a la inversa.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea sobre
el Estado nacional de la denominada sociedad internacional, que establece ml-
tiples conexiones de cooperacin, confrontacin, subordinacin, supraordinacin,
dependencia, interdependencia, que son determinantes en variables sentidos, tan-
to sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de libertad de sus po-
lticas. El cada vez ms alto grado de planetarizacin de las estrategias militares y
los bloques ideolgicos, la transnacionalizacin de la produccin y los mercados,
228
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Diferentes crisis
229
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
230
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
De la colonia a la independencia
231
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
El problema de la Nacin
El Estado oligrquico
Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote del orden
social vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta las situaciones nacionales,
no ser difcil advertir que cada caso es nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad dominada
por lo singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos comunes muchos de estos
casos que identifican una forma de Estado que, desde la segunda mitad del siglo
XIX, tendi generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se trata
del Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la fuerza de un go-
bierno central que se impuso, ganando as el control del espacio social territorial.
Segundo, esta centralizacin del poder poltico no habra sido posible sin el con-
curso de una fuerza militar considerablemente mejor equipada, organizada con un
espritu ms profesional que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el dominio
del territorio contribuy decisivamente la formacin de un mercado nacional, que
unific el espacio econmico interior para integrarlo en la economa internacional.
El ingreso masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin profun-
dizacin de este proceso que se llev cabo por medio, sea de un enclave minero,
un sistema de plantaciones algn otro esquema agroexportador. Por ltimo, una
coalicin laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus
intereses principales desbordan el medio local para vincularse al mercado nacio-
nal, que requiere de un Estado central, que sea garante de su funcionamiento. Esta
coalicin es lo que se ha denominado la oligarqua siendo un conjunto limita-
do de personas que representaban y pertenecan a unas pocas familias extensas,
que controlaban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social, as
como monopolizaban las vas de acceso al Estado.6
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero liberal por defi-
nicin constitucional, consista en una estructura dbil y fluctuante, que era poco
ms que la prolongacin poltica del poder familstico de la oligarqua dominante
a la que serva instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
6. Cf. Oszlak O., La formacin del Estado Argentino, Editorial Belgrano, Buenos Ai-
res, 1982, que hace una sistematizacin histrica de los rasgos constructivos del Estado
Argentino. Tambin se puede consultar: De Riz L., Sociedad poltica en Chile, Universidad
Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una perspectiva histrica la formacin
del Estado oligrquico chileno desde la poca de Portales.
234
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran crisis econmi-
ca mundial de los aos treinta, que castig duramente a los pases dependientes
a travs de sus esquemas de insercin en el mercado internacional. Las tensiones
generadas por la crisis econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otras
crisis que estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen po-
ltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre Estado y Nacin, la
11. En realidad esto ya haba acontecido en vanos pases del Cono Sur bien antes de la
crisis de los 30. El batllsmo uruguayo, el yrigoyerismo argentino y el alessandrismo chileno
fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
236
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Tiempo de transicin
Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron ms por el
principio del ensayo y error que por orientaciones racionales fundadas en ideo-
logas. Estas soluciones de tanteo fueron particularmente evidentes en la forma de
contrarrestar uno de sus mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento
externo. El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las importa-
ciones de manufacturas estimul el desarrollo de una temprana e incipiente in-
dustrializacin sustitutiva para dar respuesta a las demandas insatisfechas de esos
bienes. A estas nuevas actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el
escenario poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al tiempo
que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores de la oligarqua tradi-
cional estaban ms volcados hacia el mercado interno. Aunque deprimido por la
crisis, este constitua su principal fuente, quiz nica, de oportunidades econ-
micas. Estos nuevos sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su
influencia sobre las polticas pblicas con ideas en parte inditas. Fue un momento
de renovacin de concepciones y estrategias para responder a la escala y comple-
jidad de los desafos planteados por la crisis y que no podan ser afrontados con
los recursos habituales de la lgica del mercado autorregulador de la economa y
la sociedad (Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo que
feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales y nuevas
creaciones de rganos sociales, econmicos y financieros del Estado, no menos que
transformaciones de sus regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acer-
tados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava persiste.
Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de dominacin con
la constante renovacin del aparato institucional del Estado y, por el otro, en la
implantacin de este en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y re-
misa a proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del Estado se
sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de representacin poltica haba
quedado en rezago respecto a las demandas de los nuevos sectores sociales movili-
zados y con vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia una
crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema de partidos, a una
serie de organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores, agremiacio-
nes de profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y a movimientos polticos
237
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
238
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Productos hbridos
El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los aconteci-
mientos generados por la crisis, sin una preconcebida frmula ideolgica que lo
enmarcara y orientara, era en parte un producto hbrido que combinaba rasgos
diversos, algunos de los cuales constituan una novedad frente a sus congneres
europeos. Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los me-
dios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que buscase en la
progresiva ampliacin del compromiso poltico los fundamentos de un efectivo r-
gimen democrtico, el nuevo Estado populista tuvo que hacer concesiones en mu-
chos sentidos, tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.
Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque fuese simbli-
camente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores sociales constituidos en
actores en la escena poltica, ya intensamente activados por los propios regmenes
populistas, fue la causa de una dinmica de transformaciones que se manifestaron
en todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores pases,
de la regin, particularmente del Cono Sur, se podr constatar que el perodo que
va desde la crisis de los aos treinta y que se completa con la Segunda Guerra Mun-
dial, fue uno de cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las lites
dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimientos teniendo
que tomar medidas contra sus profesados principios y hasta a veces adversas a sus
reconocidos intereses.
12. Sin embargo, es evidente que, por caminos diversos, el Estado que se redefine en
la dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el Estado que expresaba
la dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares de base agraria. Si en el Uru-
guay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin funcional del sector pblico y mayor
conciencia de las necesidades sociales, si Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marca-
ba la presencia de las masas reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, es
innegable que estas tendencias se acentuaron despus de la crisis. Crdenas incorpor sim-
blicamente las masas al Estado y les reconoci un espacio propio en el partido dominante,
Vargas hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejante
con Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos de
la dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social estatal
despus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como los de Per,
bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos. Con mayor o me-
nor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad tcnica y poltica de
las clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms acabadas fue populista) acab
por incorporar la cuestin social en las agendas de las acciones gubernamentales. F. H.
Cardoso, Las polticas sociales en la dcada de los aos ochenta, nuevas opciones?, El
Trimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo de 1983, pg. 171.
239
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Sin poder ser un Estado social13 en toda la regla, que tena que responder
a apremiantes necesidades de grupos y sectores sociales deprimidos con recursos
fiscales considerablemente menguados por la crisis, y debiendo apelar en conse-
cuencia a los nada propicios contribuyentes, el Estado populista tuvo que aumen-
tar la presin fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces negativos para
su estabilidad poltica y el crecimiento de la economa. Dadivosidad, despilfarro,
ineficiencia, tambin corrupcin, son algunos de los caracteres atribuidos a la ma-
la imagen econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellos
tiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de hacer frente a la cuestin
social, que haba irrumpido trada por las masas a la escena poltica. Los gobier-
nos y la legitimacin del orden poltico dependan de una adecuada respuesta que
para serlo requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto consista en
la presencia no ya espordica como antes, sino cada vez mas permanente, de un
indito contexto poltico y social de masas, que en la perspectiva del Estado sig-
nificaba acomodarse a l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y la
ampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base de una mayor
participacin, a aquellos sectores que parecan ms amenazantes y riesgosos. Este
tipo de Estado emergente ha sido tambin denominado Estado de compromiso
aludiendo as la ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nue-
vos ms inclusivos acuerdos polticos que veces eran fuente de ambigedad en sus
polticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada represent
logros an limitados de la extensin de la ciudadana poltica, porque persistan
residuos clientelistas todava vigorosos. Para sintetizar, se estaba produciendo el
trnsito de una poltica de incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms
propio, a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pug-
naban por ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la recomposicin del
esquema de dominacin. En este punto estaba planteada precisamente la crisis del
Estado oligrquico, sea en la incorporacin de las masas a un rgimen de partici-
pacin democrtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para hacerlo
activamente. En su sentido ms profundo y autntico, esta crisis est an pendien-
te a lo largo de la regin, con muy pocas solo temporarias excepciones, porque cada
vez que se ha intentado una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas.
Este es el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin poltica y a
la transformacin de un Estado de masas en Amrica Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable no solo por
los motivos ya indicados, sino tambin por nuevas consideraciones ideolgicas que
fueron surgiendo en los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial que asig-
naron al Estado un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.
Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido como poner
13. La idea de Estado social tiene aqu el sentido atribuido por M. Garcia Peuyo, Las
transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.
240
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
El Estado desarrollista
14. Cf. O. Rodriguez, La teora del subdesarrollo de la CEPAL, Siglo XXI, Mxico, 1980,
pgs. 282-298. Se notar por cierto que no compartimos su tesis de la fusin de ambos
tipos de Estado, el populista y el desarrollista, en uno solo, dando por supuesto que ambos
compartiesen la vocacin principal.
241
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
del mismo modo en Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico sigui
el Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla hbrida del Es-
tado social desarrollista, pero con sus ingredientes tpicos de movilizacin social,
asistencialismo limitado paternalista, autoritarismo poltico y desarrollismo em-
brionario, basado adems en una red de alianzas sociales polticas con intereses
imposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por tanto, difciles de
preservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra ocurrido co-
mo un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la economa, que constitua
el factor ms dinmico de su conexin con la sociedad civil. En la experiencia la-
tinoamericana, frente a la ausencia de suficiente dinamismo econmico empresa-
rial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la promocin
del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de la industrializacin. Se
podr decir que algunos estados capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejem-
plo, fueron benefactores desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.
El Estado liberal predomin en la escena europea y solo fue sucedido por el Wel-
fare State, tmidamente en los aos treinta, pero con resolucin desde la ltima
posguerra. En Amrica Latina, la participacin del gasto econmico del sector p-
blico en la economa ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayora
de los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte pblico al
gasto social. En la conclusin preliminar se sostiene que en uno y otro caso las
formas concretas de Estado han estado aparentemente insertas en matrices his-
tricas distintas, a las que no han sido ajenas las condiciones derivadas de una
industrializacin original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en el
latinoamericano.16
Crisis de representacin
16. Estas tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas con
apoyo de material emprico por: Glaucio A. D Soares, ob. cit.
243
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Optimismo y reaccin
Los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial fueron de sincero op-
timismo. El Estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendo
las recetas cepalinas, tom bajo su responsabilidad el comando del crecimiento
de la economa con el auxilio instrumental de novedosas tcnicas planificadoras.
Su compromiso principal era con el desarrollo econmico, del que se derivaran la
democracia poltica, el bienestar general y la modernizacin de la sociedad. Una
promesa, muchas veces reiterada, que se diluyo en poco ms de una dcada. Ni
la gran performance econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot ha-
cia fines de los aos cincuenta, ni tampoco la democratizacin poltica pudieron
arraigar y consolidarse.
Una serie de condicionamientos adversos pondran rpidamente en cuestin
la viabilidad y vigencia del proyecto desarrollista. Hacia comienzos de los aos
sesenta dos acontecimientos de sentidos tan contrapuestos, pero por eso mismo
estrechamente vinculados, como fueron la revolucin cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieron un ciclo de aos turbulentos y amenazantes, de radicalizacin
ideolgica y de grandes mvilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron los anti-
cuerpos de los regmenes militares establecidos a partir del golpe de 1964, en
Brasil, que derroc al presidente Goulart, cabeza de un gobierno constitucional
de tinte marcadamente populista. A este golpe militar siguieron otros: Argentina
(1966 y 1976), Per (1968) Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio de
sus diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma indita
de Estado militar, que no dependa ya primariamente de la figura de un exitoso
caudillo uniformado, sino que era el producto de operaciones planificadas por los
estados mayores de las fuerzas armadas. Ahora tambin los golpes militares se
planificaban. Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprometa
institucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin del Estado. La accin
244
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Contradicciones no resueltas
17. Cf. A. Rouqu, LEtat militaire en Amrique Latine, Editions du Seuil, Pars, 1982.
Si es apropiado y le cabe bien el calificativo de militar es algo que puede debatirse, pe-
ro lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva del Estado y su
sometimiento a las fuerzas armadas.
245
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
El Estado autoritario-modernizante
las cosas, la revolucin social en grande pareca inminente en una situacin en que
prevaleca una dialctica de confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una acti-
va participacin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales cuadros
polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo. La marcha hacia una
democracia de participacin ampliada o total fue considerada por las fuerzas del
orden como una apuesta riesgosa que era imperativo evitar, aunque fuese aplican-
do las ms severas medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
La cuestin de cuntos crean sinceramente en la efectividad de esta pre-
sunta amenaza, si ella fue utilizada como excusa justificatoria, puede plantearse,
aunque no sea del todo as. En cuanto la caracterizacin de la crisis que estaba
planteada, ella parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por res-
tringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces marginalizadas,
que una crisis genuinamente revolucionaria de masas que se movilizan y actan
con organizacin y voluntad poltica para hacer realidad un modelo alternativo de
sociedad.
La conversin al neoliberalismo
247
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Nuevas realidades
Pero hay algo ms que est puesto en la balanza. Los aos recientes no han
pasado en vano. Los Estados latinoamericanos tienen que operar ahora en un
medio social que ha experimentado profundas transformaciones en la estructu-
ra demogrfica y social (presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos,
consumo, clases y movimientos sociales) y en la escala interdependencia de las
unidades econmicas (grandes empresas nacionales, multinacionales) y sociales
(centrales sindicales, empresarias, profesionales y asociaciones diversas). Estos
procesos mayores de estructuracin de la sociedad civil, han alcanzado niveles de
248
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
El papel del Estado en una sociedad que se define como corporativa, ha fi-
gurado en la agenda del debate terico de las ciencias sociales durante varias d-
cadas, por lo menos desde que J. K. Galbraith lanzara su teora del poder contra
balanceador, a comienzos de los aos cincuenta.20
En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora liberal clsica
de actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento de las reglas de juego del
mercado competitivo, sino como arbitrando la competencia y confrontacin en-
tre gigantes corporativos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centros
corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y conglomera-
dos que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por los grandes
sindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos poseen un poder monoplico
sobre su mercado que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con
21. Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills conden-
sa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios y poltica, que es el fundamento
principal de su crtica a la teora del poder compensador de Galbraith. . . . el hecho es que
las grandes compaas estadounidenses producen ms que simples negocios particulares.
Estados dentro del Estado. . . las grandes empresas dominan las materias primas y las pa-
tentes de inventos para convertirlas en productos acabados; disponen de las inteligencias
jurdicas ms caras, y, por tanto, las mejores del mundo, para inventar y refinar sus defensas
y su estrategia; emplean al hombre como productor y hacen que compre como consumidor
lo mismo que produce. Sus decisiones privadas adoptadas responsablemente en inters
del mundo casi feudal de la propiedad y del ingreso privados, determinan la magnitud y
la forma de la economa nacional, el nivel de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del
consumidor, los precios que se dan al pblico, las inversiones que se canalizan. . . . los
grandes propietarios y los altos directivos de compaas que se autofinancien, son los que
tienen la clave del poder econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms al-
tos directivos que se sienta en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin,
tienen el poder y los medios para defender los privilegios de su mundo corporativo. Si no
reinan, gobiernan muchos de los puntos vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos,
y ningn poder los contrarresta de un modo efectivo y consecuente. C. Wright Mills, La
lite del poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1957, pg. 123. Las ideas de Mills
fueron en gran parte coincidentes con el proyecto cepalino, pero a sabiendas de que las
diferencias estructurales eran considerables. Cf. O. Rodrguez, op. cit, pg. 290.
250
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
251
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
22. Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin de Ban-
cos Suizos declar en una reunin en Madrid que ninguno de los pases latinoamericanos
252
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las mayores posi-
bilidades, la relacin que se establecer con los pases acreedores podra ser de
una dependencia mayor, aun cuando no se hayan hecho especiales concesiones
polticas para consolidar el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes.
Por ahora no hay ningn caso de pas que haya negociado ntegramente su deuda
externa reconvirtindola en otra ms manejable y proporcionada a sus recursos
regulares. De modo que el recurso de la experiencia no sirve para despejar la in-
cgnita del modus operandi ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que
traer aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la direccin de nues-
tro inters principal, que es el de la crisis de Estado, que ya existe que ser posible-
mente agravada por la renegociacin de la deuda. Y en qu sentidos? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las cesiones
de patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de servicios pblicos, ba-
ses militares, renuncias territoriales, etc.), y el otro. Complementario del anterior,
ser el de la imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos
ideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias internacionales frente a de-
terminados asuntos, condicionamientos de las polticas internas en materia social,
privilegiamiento de determinados grupos e intereses, etc. En cualquier hiptesis
habra una incuestionable mutilacin de la soberana nacional y, en particular, de
la autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran condicionados por
una situacin de mucha mayor dependencia que en el pasado inmediato.
254
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
256
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
257