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Traducci6n de GIANDOMENICO MAIONE
EDUARDO L. SUAREZ
Revisi6n tecnica de
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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS '
Y ADMINISTRACI6N POBLlCA, A. C.
NB J.8,1). J. .
FONDO DE CULTURA ECON6MICA
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www.fondodeculturaeconomica.com
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Tel. (55)5227-4672 Fax (55)5227-4694
Titulo original:
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Evidence, Argument & Persuasion inn the Policy Process
."
sin el consentimiento por escrito del editor.
ISBN 968-16-4925-7
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Irnpreso en Mexico Printed in Mexico
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34 INTRODUCCI6N
35
HACSO S;iJl;v!t;CJ "
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36 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 37 t
la influencia, la distribucion desigual del conocimiento, el El debate sin regulacion conduce con facilidad a la discusion
't
bajo nivel de participacion ciudadana activa y muchos otros interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberan t
factores que figuran prominentemente en las teorias moder te que carece de organizacion puede padecer diversas pertur t
nas de la politica publica. Sin embargo, este modele pone de baciones, tales como el obstruccionismo.
relieve algo que dichas teortas han pasado por alto: el extraor A fin de evitar 0 reducir estos peligros, en todos los regime )
dinario potencial de la persuasion y la centralidad de la dis nes dernocraticos modernos se ha institucionalizado cuida t
cusion bilateral para la democracia.s dosamente la deliberacion publica. Los refinados codigos
)
Todo politico entiende que se requieren argumentos no solo procesales de la actualidad en los campos legislativo, electo
para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam ral, administrativo y judicial son el fruto de siglos de experien )
bien para atraer mas simpatizantes. Aun cuando una politica cia de lidiar con los problemas practices de la deliberacion
se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen publica. El propos ito general de estos procedimientos es
t
fines egofstas, quienes traten de justificarla deberan apelar al asegurar la exposicion de un gran numero de opiniones sin )
interes publico y los meritos intelectuales del caso.> Es posi obstruir el arribo a una conclusion. Su importancia es tal, que )
ble que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las la historia del gobiemo democratico, en un sentido real, es la
)
racionalizaciones son importantes porque pasan a formal' historia de los diversos procedimientos disefiados para insti
parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si, tucionalizar y regular la deliberacion publica. )
olvidando el debate y la argumentacion, tratamos de entender Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales )
la elaboracion de polfticas solo en terminos del po del', la in en los foros tradicionales de deliberacion publica, en los nue
fluencia y el regateo. vos temas presentes en la arena de la discusion, como la se )
La argumentacion es el proceso fundamental que siguen guridad nuclear, la evaluacion de la tecnologfa y la regulacion )
los ciudadanos y los gobemantes para llegar a juicios morales ambiental y sanitaria, todavfa no se establecen normas y pro
)
y a la eleccion de politicas. La discusion publica moviliza el cedimientos apropiados para la argumentacion, Una de las
conocimiento, la experiencia y el interes de muchas personas razones de la dificultad para institucionalizar el debate en .. )
que centran su atencion en un numero limitado de proble estas y otras areas de la elaboracion de politicas es que los )
mas. Cada uno de los participantes se siente alentado para problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos 0
ajustar su vision de la realidad, e incluso para cambiar sus va puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin )
.lores, como resultado del proceso de la persuasion reciproca. Weinberg ha llamado "transcientffico": cuestiones de hecho )
En esta forma, la discusion puede producir resultados que que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que, en
estan mas alla de los rnetodos autoritarios 0 tecnocraticos de principio 0 en la practica, es imposible que esta los resuelva.s
)
elaboracion de politicas. Un ejemplo upico de 10 anterior es la determinacion de los ,)
efectos de la radiacion de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu )
lade que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones
INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION para establecer, mediante una experimentacion directa al ni )
vel de confianza de 95%, si una dosis de radiacion de rayos X j
Sin embargo, este potencial extraordinario solo puede aprove
.,
de 150 milirrems aumentarfa en 0.5% la mutaciori espon
charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados. tanea en los ratones. Las limitaciones de tiernpo y recursos
,<)
vuelven practicarnente imposible tal experimento. De igual
,
Charles E.Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, Nueva York, 1977.
Z
3 John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little, Brown. 4 Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, num. 2 j
Boston, 1984, pp. 131-134. (abril de 1972), pp. 209-222.
oj
.r FLACSO Biblioteca
38 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA 39
modo, la elecci6n de una funci6n de respuesta a la dosis para evaluaciones al proceso politico para que en el se determine
detenninar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia la respuesta politica apropiada.
t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n trans Por ejemplo, el "tribunal cientffico" propuesto por Arthur
cientffica. Existen literalmente miles de funciones materna Kantrowitz examinarfa y decidirfa s610 las cuestiones del
ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen hecho cientifico. Una vez que las evidencias hayan side presen
tales, pero no hay todavia ninguna base cientffica firme para tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper
escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la tos reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n)
elecci6n de una funci6n particular tendra un efecto sustancial elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de
sobre las decisiones reguladoras. acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podrfa
Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la polltica sugerir tambien algunos proyectos especfficos de investi
entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y gaci6n para aclarar los puntos en los que no se haya logrado
reglas de la argumentaci6n. Los criterios cientfficos de ver el acuerdo.>
dad chocan con las normas legales de las evidencias y con las i Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y
nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las
para la acci6n. Las conclusiones facticas no se pueden sepa cuestiones transcientfficas no se ponen a consideraci6n del
rar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los tribunal cientlfico, wara que utilizar un procedimiento semi
supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias 0 de judicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientlfica, debe
metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun pro rtan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los
cedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anali semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse
sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n
su capacidad. que pueda realizarse con una rapidez y a un costa razonables,
Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las las respuestas no podran dejar de ser transcientfficas, en cuyo
decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluaci6n de caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio
la tecnologta y otros problemas transcientfficos similares so que incluya a expertos y generalistas.f
tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tri La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos
bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implf
procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos
pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero de los nuevos proyectos. Los expertos tecnicos muestran una
los cientfficos consideran que incluso los procedimientos liti natural parcialidad en la evaluaci6n de sus propuestas, y tien
giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n. den a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posi
En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino bles efectos negativos en mayor medida que alguien menos
su competencia especifica -su capacidad para establecer la comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini
verdad cientffica-, algo que no se puede fincar confiablemen cial es que la innovaci6n es 10 que el innovador espera, sin
te mediante un litigio. Es por ella que existen divers as pro consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje
puestas para resolver disputas acerca de problemas cientf cuci6n practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de
ficos que tienen implicaciones en las politicas, mediante la los peligros inherentes a la ingenierfa nuclear en los Estados
cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes pu
5 Arthur Kantrowitz, "Proposal for an Institution for Scientific Judgement",
ramente tecnicos y los puramente politicos. Los expertos en Science, 156, num. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764.
deberian considerar s610 los aspectos tecnicos y entregar sus 6 A. Weinberg, op. cit., pp. 214-216.
II
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40 ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 41 "t
Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del de procedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. POl' ulti t
bate publico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tee mo, como proceso educativo que transforma al hombre comun t
nologfa nuclear de acuerdo con su propia logica, sin la res en un ciudadano informado y al especialista en una persona it
tricci6n de la crttica y la preocupaci6n publicas, como ha capaz de comunicarse con sus conciudadanos.
ocurrido en la Uni6n Sovietica, se han establecido pocos de Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante t
los elementos de seguridad (como los contenedores de los para nuestro examen del papel del analisis en la deliberaci6n )
reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en publica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de
Occidente. )
ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de tex
Asf pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6 to, los cuales nos presentan una caracterizaci6n estereotipada )
gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes del analisis de las polfticas. Como la dialectica, este analisis
)
y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologfas. Existe parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de
ahora una gran necesidad de mejorar los metodos y las condi vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles )
ciones del debate crftico y de institucionalizarlo a todos los o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas )
niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el deseo de formales, sino s610 argumentos persuasivos. El problema fun
elaborar metodos de investigaci6n critica, adaptados al proceso damental de dialecticos y analistas es el de basar las inferen
)
de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia. cias razonables en val ores u opiniones cuando no se dispone )
A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de polfticas -como
)
la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una tecnica ge la dialectica-> contribuye a la deliberaci6n publica mediante la
neral del discurso crttico que llamaron dialectica, Este es un critica, la defensa y la educaci6n. Un buen analisis de pohti )
metodo de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la cas es algo mas que el mero examen de datos 0 un ejercicio )
forma de razonamiento (aunque la discusi6n mediante pre de modelaci6n; tambien provee normas para la argumenta
guntas y respuestas lleg6 a considerarse como su forma para ci6n y una estructura intelectual para el discurso publico.
)
digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el con Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y )
texto social de sus aplicaciones. La 16gica y las matematicas su lenguaje, su crftica de los enfoques tradicionales y su de
)
parten de axiomas 0 de proposiciones deducidas de axiomas, fensa de ideas nuevas afectan -e incluso condicionan- el
mientras que las premisas de la dialectica son s610 razonables. debate de politicas. )
El punto de partida de un argumento dialectico no es un con )
junto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya
existentes en la comunidad; su conclusi6n no es una prueba LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLfTICAS
)
formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discu )
si6n; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas
especializadas del conocimiento s610 al alcance de los exper
tos, todos pueden utilizar la dialectica porque -Como dijera
El prop6sito de este libro es descubrir las implicaciones prin
cipales de una concepci6n dialectica del analisis de politicas.
Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que, en un sis , )
Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri
mero, como metodo de examen crftico de los fundamentos y
con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el
proceso de argumentaci6n.
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.
los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc
ci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Su )
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gundo, como tecnica para defender las opiniones propias y
rl..HL.)t) Liibikltr.:Cij
t
la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones )
en el contexte de la crftica literaria, no parece haber ninguna subjetivas. Junto con deducciones matematicas y logicas, ha
)
raz6n para que el mayor entendimiento de la polftica al que bra tarnbien inferencias estadisticas, empfricas y analogicas,
contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma referencias a opiniones de expertos, estimaciones de benefi t
nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como 10 cios y costos y aclaraciones de diversas clases. Esta inevitable )
es el atolon de coral para el p6lipo. complejidad vuelve imposible toda verificacion directa, sen
Tarnbien deberfa ser posible una evaluacion multiple de las cilla, del argumento: esta debera recurrir a diversos criterios
)
politicas, Se reconocerfa asf la legitimidad de las diferentes que dependeran de los metodos analiticos empleados, de la )
perspectivas, perc tarnbien se trataria de alcanzar -hacien credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con
)
do que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las venciones sobre la adecuacion y la eficacia.
otras- un nivel de entendimiento y apreciacion que sea algo La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase )
mas que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata de verificacion, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor )
de construir un gran modelo que combine todas las perspecti y pertinencia podrfa conducir a conclusiones erroneas. La
vas parciales en un criterio general de 10 que constituye una evidencia no es 10 mismo que los datos 0 la informacion. Es )
buena politica -un "promedio ponderado", por decirlo asi, de una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible )
la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio im e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a
)
portante-, sino de contribuir a un entendimiento cornun de un auditorio particular de la verdad 0 falsedad de una afirma
lar importancia un sistema de reglas explicitas sobre las prue cia debe serlo de acuerdo con diversos facto res peculiares de
bas. Un buen ejernplo es el derecho procesal aplicable a las una situacion dada, tales como la naturaleza especffica del
pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto j
hechos, testimonios, declaraciones de oidas, presunciones, y la credibilidad del analista.
interpretaciones y otras Fuentes de informacion. Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de I.
En el capitulo III estableceremos varias distinciones (pOI' una informacion que no puede considerarse automaticarnente
,
.
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FLACSO - Biblict~ca
46 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 47
confiable 0 relevante, reconocen de manera explicita que las un actor se consideraran racionales si pueden explicarse como
evidencias son una categoria conceptual autonoma. Tambien la seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos
el analisis de pollticas abarca a menudo grandes cantidades de objetivos, Segun esta concepci6n, el modele econ6mico de
datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas
mas de la evidencia no han recibido aquf la misma atenci6n. de polfticas.
Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre Por ejernplo, un conocido libro de texto sobre analisis de
los analistas, un buen modele de polfticas debe asemejarse en politicas advierte: "La forma como deben hacerse las elec
la mayor medida posible a los modelos formalizados de las ciones -es decir, el problema de la distribucion de recursos
ciencias "duras" mas exitosas. En consecuencia, hay una peli escasos entre distintos fines- es el meollo de la ciencia eco
grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los nomica y el tema de este libro"."! Pueden encontrarse afirma
modelos antes que como evidencias que habran de usarse en ciones similares en las obras de autores influyentes como
un argumento junto con otros datos e informacion. Por esto, Hitch, McKean, Enthoven y Quade. I l '
A fin de decidir racionalmente, el disenador de politicas
la documentacion de los modelos y las fuentes de datos se encuen debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios
tra en un estado increiblemente primitivo [... J. La mala documen por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de
tacion hace imposible para cualquiera que no sea el autor del mo
cada alternativa y seleccionar la accion que maximice los be
delo, Ia reproduccion de sus resultados y la verificacion de los
neficios netos. Si esta receta nos parece familiar es porque la
efectos de ciertos cambios en cl modelo. A veces, el constructor de
un modelo 10 patenta por razoncs comerciales. EI cliente solo po estructura logica de las decisiones de asignacion de recursos es
dra ver los resultados, no los supuestos.? la misma independientemente de que quienes tomen las de
cisiones sean los consumidores individuales, los ernpresarios
Tan burda omision de las reglas mas elementales de la evi privados 0 los administradores y creadores de politicas publi
dencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial cas. Asf se explica el atractivo de una logica de eleccion gene
aspecto argumentativo del analisis de politicas. Esta ornision ralizada que los decisionistas encuentran a la mana en la mi
puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los croeconomfa y la teorfa de decisiones. Ademas, en virtud de
analistas a una metodologia mas preocupada por las deci que la logica de la elecci6n ha sido mas estudiada en el con
siones que se tomen que por la forma como se tomen, 0 por su texto de las transacciones del mercado, algunos autores han
justificacion en los foros de deliberaci6n publica. sostenido que e] objetivo principal del analisis de politicas, si
no es que el unico, es llevar los principios de la eleccion racio
nal de la esfera de las transacciones econornicas privadas a la
EL "DECISIONISMO" de la elaboracion de polfticas. En efecto, la elaboracion racio
nal de politicas, la toma de decisiones, la solucion de proble
Se ha Hamado decisionismo a la imagen que se encuentra detras mas y el analisis de politicas se vuelven casi la misma cosa.
de esta metodologfa, 0 sea, la "vision de un numero limitado de Por ejemplo, la receta para maximizar los beneficios netos
actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas en
11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer (or Policy Analysis, W. W.
tre alternativas claramente concebidas".l0 Las elecciones de Norton, Nueva York, 1978, p. 22.
12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics ofDeiense in the
9 Martin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge, 1962; Alain C. Enthoven y
the Policy Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338. K. Wayne Smith, How Much is Enough>, Harper and Row, Nueva York,
10 Judith Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (cornp.), Nomos, vol. 7, 1971; Y E. S. Quade, Analysis (or Public Decisions, 2" ed., North-Holland,
Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 3-17. Amsterdam, 1982.
,,
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 49
48 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion anteriores podfan ponerse a prueba en relacion con ejernplos
ideal de polfticas 0 como una receta para el analisis de politi posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras t
cas. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en am se ponian en practica las propuestas sugeridas para el mejora
miento de las acciones y utilizando tales resultados para de
t
bos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo, la eleccion
tectar la declinacion de la validez del modelo a medida que )
del medio mas adecuado para un fin determinado.
La concepcion del analisis de pohticas como una teoria de cambiaba la situacion.P )
decisiones "agrandada" ejerce una atraccion intuitiva conside Una caracterfstica importante de los primeros estudios de
)
rable y provee un instrumento util para la formulacion de las operaciones militares e industriales era una razonable
diversos problemas practicos: si se debe utilizar cierta vacu cIaridad en la definicion del papel de los analistas y los toma )
na para contener una epidemia, donde se debe construir una dores de decisiones. A causa del secrete militar 0 industrial,
)
presa 0 como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en el analisis se hacia primordial 0 incluso excIusivamente para
una ciudad grande. No es sorprendente que estos ejemplos, u oficiales militares 0 administradores de alto nivel. EI analista )
otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto no tenia que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella per )
)
EI enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda
Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibio el se sin dificultad que los problemas de cornunicacion y apli )
impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y caci6n correspondian a una autoridad jerarquica bien defini
)
otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de da, la cual aseguraria la legitimidad y proveeria los criterios de
las polfticas. Se trata de un "compuesto conceptual" que incIuye calidad y eficacia. )
algunos elementos de investigacion de operaciones y ciencias Sin embargo, para los afios sesenta habra cambiado radi )
adm inistrativas, microeconornta y teorta de las decisiones calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi
gando los analistas, asf como el contexte organizacional y po
')
y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay
una evolucion continua que va de los estudios de tiempos de litico en el que operaban. Los problemas que recIamaban una .)
guerra en los campos de la operacion militar, la logistica y la atenci6n analitica se estaban volviendo mas grandes y com
.)
tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nue plejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrate
vos metodos cuantitativos, al analisis de sistemas y finalmen gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti )
te al analisis de politicas. La eficiencia tecnica como meta 0 va se consideraba de mas trascendencia que las regularidades
)
criterio de eleccion ha side sustituida por la eficiencia econo estadisticas postuladas en los modelos anteriores. Al mismo
tiempo, el creciente papel del analisis en el debate publico sig .)
mica, la que a su vez ha side atemperada por consideraciones
de equidad y viabilidad politica. Pero todavia puede recono nificaba que los analistas -que ya no eran discretos conse j
cerse claramente el marco analitico original. jeros del prfncipe, sino actores en un proceso politico donde
,)
no podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del
Los primeros adeptos de este enfoque se decian capaces de
idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cien analisis objetivo- debian prestar atencion a las cuestiones de
tffico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales. equidad y factibilidad politica.
En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de A principios de los setenta, la actividad profesional de los
operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig
rna de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran
analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse
andlisis de sistemas y ernpezo a ser conocido como andlisis de ;.
.,~
1978, p. 113.
,
q)
"
50 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 51
politicas. Este cambio trataba de sugerir una sfntesis entre las cias publicas en la forrnulaci6n de polfticas por parte de cual
logicas encontradas de la racionalidad econ6mica y la racio quier agencia en particular. Como veremos en el capitulo VI,
nalidad polftica. En la practica, dado que la politologfa pare todos los instrumentos de politicas estan en efecto limitados
cia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas por consideraciones de gobierno y administraci6n. Por tanto,
analfticos comparable a la fuerte estructura normativa de la es importante que los formuladores de polfticas sepan cuales
microeconomfa, la mayoria de los analistas de politicas per variables se encuentran efectivamente bajo su control y en
manecieron firmemente leales a una metodologia decisionista. que medida, y en este sentido no resulta muy util un modelo
unitario de elaboraci6n de polfticas.
Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una
LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO distinci6n esencial entre las polfticas y las decisiones, de modo
que todos los problemas sobre poltticas pueden ser analiza,
Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci dos en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha
sionista sean menos evidentes que sus meritos, pero afectan sei'ialado Philip Selznick,
casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del anali
sis de polfticas. Sin embargo, limitare mis observaciones crf "toma de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pue
ticas a unos cuantos puntos particularmente relevantes para den oscurecer mas de 10 que iluminan. Tiene un aire de importan
la discusi6n subsecuente. Con ello tratare de ilustrar la clase de cia, de referencia a acontecimientos significativos, y su mero uso
problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del parece sugerir que se ha aislado cientificamente algo definido.
analisis. Pero las decisiones estan siempre con nosotros, en todos los nive
Por principio de cuentas, el enfoque decisionista supone la les de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que algun
existencia de un unico tomador de decisiones 0 un grupo que dia se establezcan en forma convincente las caractertsticas ge
situaciones en donde hay dos 0 mas actores con objetivos di menos trivial y, si hay algun orden en este fen6meno, tendran que
Ierentes. EI modele de elecci6n racional que se encuentra identificarse algunas clases de decisiones, relacionandolas con los
detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo problemas 0 las situaciones especfficas de donde surgieron.t t
puestos apropiados para el comportarniento de otras agen 15 Amartya K. Sen, "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda
,
r-U\(SO8:t) liolec& t
52 ANALISIS DE LAS pOLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA
Tukey, esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las empeiian funciones de asesorfa. t
cosas ni acerca de las consecuencias de actual' en otras situa Una tercera Iimitaci6n del decisionismo es su preocupaci6n t
ciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las exclusiva pOl' los resultados y su falta de interes por los proce
disponibles. Las decisiones de actual' en esta forma son inten sos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa t
tos de actual' 10 mejor posible en situaciones espectficas, de falta de interes: si puede determinarse claramente 10 correcto t
escoger sensatamente entre las alternativas disponibles.ts Los o 10 equitativo del resultado, a menudo carece de importancia
te6ricos de la decisi6n gustan de citar a BIas Pascal: if [aut t
la forma como se tome la decisi6n; s610 los resultados cuen
parier, il [aut choisir (es preciso apostar, es preciso escoger), y tan. Pero cuando las premisas facticas 0 valorativas son oscu
los problemas relacionados con los juegos de azar han provis ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10 )
to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades y justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una im
su producto modemo: la teorla de decisiones. portancia especial y no puede tratarsele como algo puramente )
En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios instrumental. )
y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi Incluso en el analisis de la decisi6n formal, el reconocimien
)
vi duos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas to explicito de la incertidumbre impone un alejamiento sus
en la teoria. Pero en muchas otras situaciones la teoria no es tancial de una orientaci6n estricta hacia los resultados. En )
particularmente util, ya sea en terrninos prescriptivos 0 des condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres
)
criptivos. ponden a diferentes distribuciones probabilfsticas de las con
POl' tanto, las decisiones importantes de politicas son algo secuencias, de modo que ya no se puede deterrninar inequf
)
mas que simples esfuerzos por actual' de la mejor manera po vocamente cual es la decisi6n 6ptima. Por 10 tanto, el criterio )
sible en la situaci6n inmediata que afronta el elaborador de habitual de racionalidad -seglin el cual es racional una acci6n
polfticas. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n si puede explicarse como la elecci6n del mejor medio para ".)
cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes
que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tornadas, las
lograr un objetivo- es sustituido por una noci6n mas debil,
la de la congruencia. EI tomador de decisiones racionales ya
)
decisiones se mantienen durante algun tiempo, 10 que dota de no es en sentido estricto aquel que busca Ia optimaci6n. Todo
direcci6n y consistencia a las diversas actividades guberna 10 que se requiere ahora, y to do 10 que garantiza el principio
)
mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: "La rna de la maximizaci6n esperada, es que la elecci6n sea consis )
yoria de las decisiones presidenciales son demasiado impor tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en 10
tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con tocante a Ia probabilidad y utilidad de las diversas consecuen
apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las
elecciones no estan claras 0 cuando Ias consecuencias de lar
cias. 18 Adviertase que la congruencia es un criterio procesal,
no un criterio sustantivo.
)
go alcance no son tan facilmente distinguibles como las reac- La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi
o,j
Lions of Economic TheOIY", en Philosophy Q/1d Public AfTairs, 6, num, 4 (vera 17 Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia
no de 1977), pp. 317-344. University Press, Nueva York, 1963, p. 30. j
16 John W. Tukey, "Conclusions Versus Decisions", en Tecltnometrics, 2, 18 Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-Intcrscience, Nueva York,
num. 4 (noviernbre de 1960), pp. 423-433. 1971, p. 6. j
.j
.
"j
54 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 55
taci6n grave del decisionismo, porque los procesos sociales como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con
rara vez tienen s610 un valor instrumental para quienes par mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente
ticipan en elIos. En la mayorfa de las areas de actividad social, deshonesto 0 una mera "racionallzacion" el uso de argumentos
"los procesos y las reglas que constituyen la empresa y de basados en consideraciones diferentes de los que condujeron
finen los papeles de sus participantes importan independien a la adopci6n de cierta posici6n. No hay un procedimiento uni
temente de cualquier 'estado final' identificable que se genere co para la construcci6n de un argumento: los datos y las prue
en ultima instancia. En muchos casos, en efecto, es el proceso bas pueden seleccionarse en diversas formas de entre la infor
mismo 10 que importa mas para quienes en el participan'l.J? maci6n disponible, y existen diversos metodos para el analisis
Por ejemplo, como observara en cierta ocasi6n John Dewey, y ordenaci6n de los valores. No hay nada intrmsecamente cen
10 mas importante de la votaci6n popular y la regla de la mayo surable en la selecci6n de la combinaci6n particular de datos,
ria no es el resultado efectivo de la elecci6n del votante, sino hechos, val ores y metodos analtticos que parezca mas apro
el hecho de que el proceso electoral impone la utilizaci6n pre piada para convencer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar
via de los metodos de discusion, consulta y persuasi6n, as! la decisi6n. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer
como la modificaci6n consiguiente de las opiniones para con tales justificaciones 0 explicaciones posteriores a la decisi6n,
ciliar el punto de vista de la minorta.tv quienes toman las decisiones no tendran mas remedio que
De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan buscar ayuda en otra parte.
medirse con precision, muchas veces no es el tipo de informa En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente,
ci6n que los ciudadanos y los diseiiadores de poltticas en todas las limitaciones antes seiialadas -el supuesto de un uni
cuentran mas util. El mero conocimiento de que los resul co tomador de decisiones, la falta de interes pol' el proceso, la
tados son buenos 0 malos, sin conocer el proceso que los ha incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones
producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a y para reconocer el papel del argumento y la persuasi6n en la
, los criticos acerca de 10 que deben hacer. Como veremos en el toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su
capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a menudo esen efecto combinado es la generaci6n de una versi6n demasiado
cial para la evaluaci6n y el aprendizaje, ya que provee una intelectualizada del analisis de politicas, la cual destaca exce
informaci6n que casi seguramente estara ausente en la medi sivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto
ci6n de los resultados. deberfa ocuparse del proceso de las polfticas como un todo.
La utilidad del enfoque decisionista para quien toma deci Los decisionistas examinan los problemas de las politicas
siones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen
en la politica, como en el derecho (pero no en el mercado), soluciones correctas si hay metas claras e informaci6n sufi
las decisiones siempre deben justificarse. Los argumentos ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos
justificativos desempeiian un papel importante en el debate calculos antes que por el ejercicio de la capacidad politica. Por
de las politicas, pero son ajenos al caracter del decisionismo. tanto, el diseiio de polfticas puede ser inteligente 0 racional
Esto se debe, en parte, al hecho de que las razones esgrimidas s610 si esta precedido por un analisis sistematico de las alter
para justificar 0 explicar una decisi6n frecuentemente son nativas con todas sus implicaciones. Segun esta concepci6n,
diferentes de las motivaciones 0 las "preferencias reveladas" la acci6n racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de
originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen acci6n y ponerlo en practica. Como dice Gilbert Ryle, se trata
de hacer un poco de teorta y luego un poco de practica.U
19 Laurence H. Tribe, "Policy Science: Analysis or Ideology?", en Philosophy
and Public Affairs, 2, num. 1 (orono de 1972), p. 83.
20 The Public and Its Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209. 21 The Concept of Mind. Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.
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,
56 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
limites de 10 posible, para sacar provecho de las limitaciones levantes, ya sea por un gobernante autorizado 0 mediante la
)
y para aprender de los errores propios, no s610 por la capaci suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico.
dad para mostrar 10 que debe hacerse, sino para persuadir a la Esta imagen del arte del anaIista es muy engafiosa. Quisiera )
gente de que haga 10 que el planeador sabe que debe hacerse. sugerir una mas correcta. EI analista de pohticas es un pro .J
Es posible que la limitaci6n mas grave de la concepci6n de ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un
cisionista no 10 constituya el hecho de que sea erronea, sino abogado -un especialista en argumentos legales- que a )
. de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen un ingeniero 0 un cientffico. Sus capacidades basicas no son )
,.
samos acerca del diserio de las politicas. En los capitulos si algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu
guientes trataremos de llegar a una concepci6n mas realista critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de conservar muchos hilos en la rnano, para buscar un argumento
politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria
para transformar las ideas en acciones.
en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.
EI anaIista reconoce que se requieren juicios de valor para decir
algo importante en materia de politica, juicios que deben ser
expIicados y justificados, y esta dispuesto a aplicar sus capaci
)
dades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica.
La imagen del analista como solucionador de problemas es
engariosa porque las conclusiones del analisis de las polfticas
casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. S610 es posi
,)
57
.
:'il'
"
nativa particular en una situaci6n particular si se restringe dencia y el calculo que con el proceso de argumentacion, en
artificialmente el contexto del problema de polltica. Debemos tramos en contacto con una antigua tradici6n filos6fica que
suponer que no hay ningun desacuerdo en la formulaci6n del no define la racionalidad en terminos instrumentales, sino
problema, ningun conflicto de valores e intereses, y que la so como la capacidad de proveer razones aceptables para nues
luci6n se ejecuta por sf sola de algun modo. El analista debe tras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al
tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un descubrimiento de los medios apropiados para fines dados, la
conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras, racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios
asf como de todas las consecuencias de todas las opciones y opiniones al dominio de 10 irracional 0 10 puramente subjeti
posibles, vo. El analisis como argumento sostiene que este estrecha
La imposibilidad de probar cual es la acci6n correcta en la miento del discurso va en contra del meollo de un sistema de
mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad gobiemo por la discusi6n. A fin de influir sobre la deliberaci6n
del analisis como soluci6n del problema, pero no implica que publica en formas significativas, los analistas deben abrirse a
la informacion, la discusi6n y el argumento sean irrelevantes, un conjunto de argumentos mas amplio que el permitido por
Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for la metodologfa del decisionismo.
mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra Es cierto que los analistas de politicas recurren a menu do
de una propuesta, ofreciendo 0 rechazando crfticas. En todos al discurso argumentativo: debaten valores, cuestionan obje
estos casos, no demostramos: argumentamos. tivos, aceptan 0 rechazan supuestos y defienden 0 justifican
La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son conclu
sentidos importantes. Primero, la demostraci6n es posible s610 yentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido,
dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de infe sino el hecho de que no se exarninan, de modo que algunos
rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opinio aspectos cruciales del analisis escapan a la evaluaci6n critica.
nes, valores 0 puntos de vista refutables; utiliza inferencias En este capitulo analizare algunos de los usos ret6ricos mas
logicas pero no se agota en sistemas deductivos de enuncia importantes del analisis de las polfticas.
dos formales. En segundo lugar, una demostraci6n trata de
convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimien
tos tecnicos requeridos, mientras que la argumentaci6n se EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS
dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0
incremental' su adhesi6n a las tesis que se presentan para En general, se supone que la deliberaci6n y la polftica publi
su consentimiento. POI' ultimo, la argumentaci6n no trata de cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas
obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la y de la determinaci6n de los medios necesarios para su logro.
accion, 0 por 10 menos de crear una disposici6n para actual' En efecto, la funci6n mas importante de la deliberaci6n publi
en el momento apropiado.! ca y la elaboraci6n de poltticas es la definici6n de las normas
Se advertira que las caracterfsticas distintivas de la argu que determinan cuando deberan considerarse ciertas con
mentaci6n son precisamente las que distinguen al razona diciones como problemas de polftica. Las condiciones obje
miento dialectico y ret6rico. POI' tanto, cuando reconocemos tivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar la
que el analisis de las polfticas tiene menos que vel' con la evi- agenda de las pollticas 0 dictar la conceptuaci6n apropiada.
En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un
I Chairn Perelman, The Realm of Rhetoric, University of Notre Dame Press, lugar secundario en la conciencia publica estadunidense. En
Notre Dame, 1982, pp. 4-7. los sesenta, aunque la distribuci6n del ingreso cambi6 poco,
,,
60 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 61
,,
se convirti6 en una parte significativa de las politicas pu el control de la contaminaci6n con metas y calendarios elaros
blicas.s
Lo que habra cambiado eran las actitudes y opiniones sobre
la pobreza, asf como la creencia en la capacidad del gobierno
para su aplicaci6n, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la
Ley Federal de Control de la Contaminaci6n Acuatica de 1972.
para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele rfa de la "captura de agencias", segun la cual el vago lenguaje )
mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento legal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las
de un consenso intelectual acerca de las causas "estructura
t
agencias reguladoras. Para remediar este mal se proponian es
les" de la pobreza. Como dice Charles Murray: "El surgimien tatutos que tuvieran metas elm-as, fijaran fechas precisas para t
to de la concepci6n estructural del problema de la pobreza fue su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de t
algo inesperado y rapido. A principios de 1962 nadie hablaba nunciaran ante los tribunales a las agendas negligentes. )
de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de polftica inter Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyen
na mas candente despues de los derechos civiles. Pero no se tes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la ver
)
hablaba s610 de la 'pobreza', Ahora se debatfa la 'pobreza es si6n popular elaborada por algunos miembros de la organi )
racional de las polfticas s610 puede iniciarse una vez que se dores y activistas fue una revision a fondo de las normas de )
han determinado los valores relevantes por la autoridad com protecci6n del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas
)
petente. En efecto, estos valores no son dados 0 constantes, norrnas, la estructura tradicional de la regulaci6n -basada
sino que dependen del proceso de elaboraci6n de politicas al en una negociaci6n extraoficial con la industria, una debil apli
)
que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de caci6n por parte de las agencias gubernamentales y un alto )
los que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democra grado de discrecionalidad administrativa- resultaba de pron
un siglo, 0 ineluso hace pocos decenios. Han cambiado radi lativa consisti6 en cambial' la regulaci6n descentralizada y )
calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel
,,)
la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos nacional y de caracter obligatorio.
cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que
estas nonnas han guiado."
Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre
el establecimiento de normas y su usa, en la busqueda de so )
Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulaci6n de los va
lores publicos a los que habran de servir, los analistas e inves
tigadores de polfticas participan a menudo profundamente en
luciones que satisfagan la legislaci6n vigente. Esta distinci6n
es analoga a la dicotomia tradicional entre politica y adminis
traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que
el proceso de fijaci6n de las normas. Un ejemplo de ella es la
"guerra" contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.>
Otro ejemplo es la innovaci6n representada por las leyes para
los lideres politicos fijan las poltticas, mientras que los admi
nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropia
dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las politicas
2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University
of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4.
determinen todo hasta cierto punto, mientras que la adminis
traci6n se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interac
3 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27. tuan a 10 largo de todo el proceso de elaboraci6n de polfticas. "
4 Geoffrey Vickers, The Art ofJudgment, Chapman and Hal!, Londres, 1965,
pp. 120-135.
6 Alfred Marcus, "The Environmental Protection Agency", en James Q.
5 Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash Wilson (cornp.), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York. 1980,
ington, 1978, cap. II. pp.267-303.
""J
FlACSO - Biblioteca
Charles W. Anderson,
tancia que produzca tumores en una especie animal en ensa
es probable que el papel real de los profesionales de las pollticas yos correctamente realizados, debera considerarse como agente
en el gobierno contemporaneo sea mas prescriptivo que instru de riesgo carcin6geno para el ser humano.
mental. EI profesionalismo signffica en gran parte la fijacion de Ninguno de estos conjuntos de criterios podrfa descartarse
norrnas para la buena practica. La mayorfa de las profesioncs como poco razonable 0 contrario a las reglas de las pruebas
de las politicas son tales precisamente porque proveen normas cientfficas. POl' tanto, la elecci6n tendria que hacerse sobre
para la politica publica. En campos tan diversos como la silvicul bases no cientfficas. Al objetar el criterio de la Shell sobre des
tura, la salud publica, la nutrici6n y el bienestar, la funci6n esen cubrir pOI' 10 menos un cancer humano inducido pOI' A-D, los
cial del experto es a menudo la de fijar criterios para la definicion expertos de la EPA sostenfan que, dado que las pruebas con
Los expertos pueden desempefiar un papel importante en el rfgeno, resultaba Hicamente injustificable esperar una de
establecimiento de normas para la politica publica aunque 8 Puede encontrarse un analisls amplio de estc ejernplo en Brendan
parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas. Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the
United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social
7 "ThePlaceof Principles in Policy Analysis", en The American Political
Studies of Science, 9 (1979), pp. 265-302.
Science Review, 73, nurn, 3 (septiernbre de 1979), p. 714.
HAfSO flihliotcG'i
,
mostracion de dana humano. Tambien sostenian que una cierto subconjunto particular de causas. POl' tanto, la evalua
t
polftica prudente exigfa que las pruebas positivas de turnores cion de un resultado particular depende de los supuestos y t
en una especie animal debfan prevalecer sobre los resultados los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald t
negativos en otras.
Al defender criterios de prueba que se alejaban significa
tivamente de los criterios toxicologicos mas ortodoxos, los
Campbell.P la profunda ambiguedad de la praxis no puede eli
minarse mejorando las tecnicas de rnedicion y verificacion,
pero sf puede describirse y aclararse en la argumentacion y la
expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto norm as
nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado
con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre 10 que debe cons
tituir una prueba suficiente para las decisiones publicas. Es
persuasion reciproca.
EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACION
)
clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores.
Los expertos -incluidos los analistas de politicas- se ocu Cuando se analizan las decisiones de pollticas, 0 los procesos ~
pan a menudo de la fijacion de normas, en lugar de buscar de decision en general, conviene distinguir entre el procedi )
soluciones que satisfagan las normas dadas. Los metodos miento por el que se llega a una conclusion ---el proceso de des
empfricos no pueden ser atacados mientras no se Begue a un
)
cubrimiento- y el procedimiento pOl' el que puede justificar
acuerdo sobre las norrnas, porque la naturaleza del problema se la conclusion, que es el proceso de justificacion. El proceso )
depende de las normas que se adopten. POl' tanto, la argu por el que se llega a una conclusion no aclara siempre si la )
mentacion y la persuasion desempefian el papel decisivo en la conclusion es en efecto razonable 0 justificable. Por ejemplo,
fijacion de normas y la definicion de problemas. las motivaciones personales que guiaron al tomador de deci )
Como veremos con mayor detalle en el capitulo VIII, se lle siones podrian ser inadecuadas para explicar su decision a )
ga a conclusiones sirnilares en el caso de la evaluacion de las otros 0 para persuadirlos de que la pongan en practica. Si lla
politicas, La importancia alcanzada en los ultimos afios pOl'
)
mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una
la investigacion de la evaluacion revela que los analistas de las persona a actuar, y rezones a las consideraciones que pueden )
polfticas han llegado, finalmente, a entender que la presta usarse en la comunicacion interpersonal, podriamos decir que .)
cion eficaz de servicios publicos requiere algo mas que el des no todas las motivaciones son necesariamente razones y no
cubrimiento y la implantacion de un programa optimo desde todas las razones funcionan como motivaciones.t? )
un punto de vista teorico. Es mas importante aun entender De igual modo, la forma como se descubre una solucion )
.. como se comporta efectivamente el programa, si logra 10 que para un problema matematico 0 cientifico no es siempre-y
se busca y, en caso contrario, como puede mejorarse 0 can
)
ni siquiera de ordinario-la forma en que la soluci6n se pre
celarse. senta, justifica 0 defiende ante la comunidad de especialistas. )
En general, se supone que estas son determinaciones pura Incluso en la solucion de problemas cientlficos, al momenta )
mente ernpiricas en donde no hay elecciones de valores ni privado de la intuicion debe seguir un proceso publico de jus
opiniones preconcebidas. En realidad, los valores y las opi tificacion y persuasion. .)
niones cuentan mucho en la evaluacion, en parte por el hecho La distincion entre motivaciones y razones, 0 entre des )
de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambi
guos en circunstancias normales. Los datos son a menudo
cubrimiento y justificacion, no es suficientemente apreciada
s.
por los analistas y otros estudiosos de la elaboracion de polfti por las matematicas 0 procedimientos inductivos. Como dice
cas, perc su importancia ha side claramente reconocida por el ffsico John Ziman, los informes cientfficos "no son diarios
los juristas y los fil6sofos de la ciencia. Consideremos el caso ni periodicos que nos digan exactamente 10 que ocurrio en
de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocion subje cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan
tiva de 10 justo, la intuicion de que cierta decision serfa correcta, una version cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos
al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideracio informan de 10 que debiera ocurrir si tratasemos de repetir
nes no pueden justificar su determinacion. En consecuencia, el experimento en las condiciones prescritas.t- EI informe del
el juez expresa su opinion con las categorfas objetivas de la cientffico a sus colegas no es una exposicion de 10 que ocurri6
argumentacion jurfdica, y todas las etapas posteriores del caso al realizar ciertas operaciones; mas bien, es un esfuerzo para
(una apelacion, por ejemplo) se basaran en la opini6n publica convencerlos de que el mundo se comporta tal como el lo
da, no en el proceso seguido efectivamente por el juez para lle ha concebido. Tras el momento privado del descubrimiento:
gar a la conclusion. Tiene gran interes metodol6gico el hecho "debe venir la demostracion publica, el proceso deliberado de
de que la mayorfa de los sistemas jurfdicos permitan que la la persuasion. Por ello afirmo que un buen experimento es una
opinion donde se expresan las razones de una decision ju poderosa pieza retorica capaz de persuadir a la mente mas
dicial aparezca despues de esa decisi6n, no antes. De igual obstinada y esceptica de aceptar una idea nueva y, asf, hace
modo, diferentes jueces podrian estar de acuerdo sobre una una contribuci6n positiva al saber general". 13
decision, perc no sobre la mejor forma de justificarla; en el Los argumentos justificativos desempefian un papel mas
sistema estadunidense se permite que los jueces presenten importante aun en la elaboracion d'e politicas. En polftica no
sus posiciones en argumentaciones separadas. basta nunca con la decision, aunque sea una decision correc
Tales reglas procesales pareceran absurdas a quien suponga tao Las decisiones deben ser legitirrradas, aceptadas y puestas
que una opinion judicial es una descripcion fiel del proceso en practica. Tras la elecci6n viene el proceso de justificacion,
de decision seguido por eljuez para llegar a una conclusion. explicacion y persuasion. Tarnbien los gobernantes actuan a
Pero si se toma la opinion como un informe de los procedi menudo impulsados por influencias externas 0 por la fuerza
mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna de sus convicciones personales. En tales casos se requieren
dificultad para entender el empleo de consideraciones jurfdi argumentos posteriores a la decision para dotarla de una base
cas y logicas que quiza no hayan desempefiado ningun papel conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la po
en el proceso real de la decision.U En efecto, la opinion del juez lftica existente, para aumentar el asentimiento, para descu
no es la premisa de un silogismo que concluye en la decision, brir nuevas implicaciones y para adelantarse a las crfticas 0
sino un procedimiento para incrernentar la fuerza persuasiva contestarlas.
de la decision y aplicar un control racional sobre conclu Ademas, dado que las polfticassubsisten durante cierto
siones que podrfan haber sido sugeridas por consideraciones tiempo, su apoyo politico debe ser renovado de continuo, y
no juridicas. constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a
Contra 10 que pudiera hacernos creer el positivismo, los sus diferentes componentes de la mayor coherencia intema
argumentos justificativos desernpefian tambien un papel posible y del ajuste mas precise a un ambiente siempre cam
importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumen biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pri
tos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente mero esta decision y luego esta otra, paso a paso. Mas bien,
una teoria, pero no pueden probarse de modo concluyente como veremos en el capitulo VII, el proceso de desarrollo de
11 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University
12 Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968. p. 35.
Press, Stanford, 1961, p. 28. 13 Ibid., p. 36.
FLACSO Bibliotcca
't
68 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 69 l
)
las politicas se guia pOl' un proceso intelectual paralelo de refi de Keynes 10 referente al gasto gubernamental. La idea de
namiento y desarrollo de alguna idea de politica original. que la influencia del economista britanico se encontraba detras )
Asf pues, los argumentos posteriores ala decisi6n son indis
pensables en la elaboraci6n de politicas, pero siempre han
sido descartados como intentos de "racionalizacion". En efec
de las poltticas del Nuevo Trato tom6 fuerza desde un prin
cipio, pero es s610 una leyenda.I> Las teortas de Keynes s610
aportaron una justificaci6n refinada de 10 que Roosevelt esta
to, una de las criticas recurrentes del analisis es que provee ba haciendo de todos modos. Las respuestas de estas teorias a )
"racionalizaciones seudocienttficas" para posiciones determi los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado
)
nadas en terrninos politicos 0 burocraticos. POl' ejernplo, se y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron in
decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de dispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt. )
los Estados Unidos, utilizaba "estudios que mostraban que la Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de )
defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa acti economistas y politicos, ayudaron a hacer de la polltica fiscal
va... como arma contra los congresistas que deseaban [el mi expansionista la idea central de la politica econ6mica liberal )
sil antibalfstico], aunque la oposici6n de McNamara al proyec durante varios decenios. Como dice Herbert Stein, antiguo )
to se basaba en otros factores't.H director del Consejo de Asesores Econ6micos del Presidente:
"Es posible que sin Keynes, y especialmente sin la interpre
)
Independientemente de que este alegato particular sea cier
to 0 no, no es por fuerza deshonesto 0 meramente "raciona taci6n de Keynes por sus seguidores, la politica fiscal expan )
lizador" el uso de argumentos basados en consideraciones sionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia )
diferentes de las que condujeron a la adopci6n de cierta posi adicional, en lugar de convertirse en una manera de vivir".16
ci6n. Hemos subrayado ya que los argumentos no son prue Asf pues, es un error suponer que el unico fin legftimo del ,)
bas formales. Una prueba logica 0 maternatica puede ser ver analisis es ayudar a que los gobernantes descubran una so )
dadera 0 falsa; si es verdadera, inmediatamente obtendra el luci6n para un problema. Los gobernantes necesitan el ana
asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. Se ha lis is retrospectivo (posterior a la decisi6n) POl'10 menos tanto
sefialado tam bien que no hay un procedimiento unico para como del prospectivo (anterior a la decisi6n), y probablemen )
la construcci6n de un argumento: los datos y las evidencias te mas. El hecho de que sea rechazado POl' muchos analistas . )
pueden seleccionarse en muy diversas formas de entre la in debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la meto
formaci6n disponible, y hay varios metodos alternativos de dologia decisionista. Como vimos en el capitulo anterior, una )
analisis y ordenamiento de valores. POl' tanto, no hay nada grave limitaci6n de esta metodologia es precisamente su inca )
censurable en sf en la selecci6n de la combinaci6n particular pacidad de apreciar la importancia de los aspectos retoricos
de hechos, val ores y metodos que parezca mas apropiada para de la elaboraci6n de polfticas: el papel de la justificaci6n, la co )
convencer a un auditorio en particular. municaci6n y la persuasi6n en la formaci6n y el desarrollo de )
La importancia de los argumentos posteriores a la decisi6n la polltica publica.
)
para racionalizar las acciones y oriental' el desarrollo de las Ahora esta clara la raz6n fundamental de la falta de apre
politicas es particularmente clara en el caso de las polfticas ciaci6n de estos aspectos de la elaboraci6n de polfticas. Mien )
econ6micas. POl' ejemplo, la politica del presidente Franklin
D. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para redu
tras se defina la racionalidad como la elecci6n del mejor medio
para un fin dado, es natural que se consideren los argumen
cir el desempleo y dejar arras la depresi6n, ha recibido el cali tos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al ,)
ficativo de keynesiana. Pero Roosevelt no tuvo que aprender
15 Donald Winch, Economics ami Policy, Hodder and Stoughton, Londres,
)
14 Charles A. Murdock, Defense Policy Formation, Syracuse University
Press, Syracuse, N. Y. 1974, p. 95.
1969, pp. 219-222.
16 Presidential Economics, Simon and Schuster, Nueva York, 1984, p. 39.
t
c."
70 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO 71
analisis profesional: "mera retorica", propaganda 0 raciona en 10 que hacen los gobiernos. Los analistas de gran experien
lizaci6n. Sin embargo, esta concepci6n instrumental no es cia como asesores de quienes toman las decisiones en empre
una caracterizaci6n adecuada del papel de la raz6n en los sas y gobiernos, afirman que estes desean y necesitan asesorfa
asuntos humanos. EI psicologo social Karl E. Weick 10 ha acerca de los objetivos y de los mejores procedimientos para
expresado en una forma particularmente convincente: alcanzarlos. '
EI economista Carl Kaysen llega a sostener que, en su papel
La racionalidad da sentido a 10 que ha ocurrido, no a 10 que ocurri de asesor, el economista "funciona primordialmente como un
ra. Es un proceso de justificaci6n donde se hacen aparecer las propagandista de valores, no como un tecnico que provee da
acciones pasadas como algo que tiene sentido para el actor mismo
tos para las preferencias de los elaboradores de politicas [... J
y para otras personas ante las que se siente responsable. A una
persona le sera diffcil ser racional si no sabe con precision que es
EI asesor se convierte, efectivamente, en un proveedor de argu
aquello hacia 10 cual debe mostrarse racional. Puede crear racio mentos y resumenes que tratan de obtener un apoyo mas,
nalidad s610 cuando dispone de un conjunto de acciones que pue amplio para los val ores politicos de los economistas'Uf Esta
den contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer es una opini6n radical con la que estarfan de acuerdo pocos
presentaciones refinadas, detalladas, de sus planes. Pero estare economistas u otros cientfficos sociales, perc es la compren
mos en un error si suponemos que estos planes controlaran luego sible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y
su comportamiento. Si observamos con atenci6n, advertiremos que se siente atrapado entre las demandas imposibles de una
que el cornportamiento se encuentra bajo el control de otros deter metodologfa anticuada y la renuencia generalizada a discutir
minantes adernas del plan enunciado explicitamente. Y cuando abiertamente los aspectos ret6ricos de su arte.
conc1uyan las acciones, jamas sera cierto que el plan enunciado al La metodologia positivista que domina las ciencias sociales
principio se ha ejecutado al pie de la letra. Pero algo se habra 10
hace hincapie en la separaci6n de hechos y valores, y premia
grado, y es este algo, y el sentido de este algo, 10 que constituye la
racionalidad.t? la objetividad y la disposici6n a reportar hallazgos indepen
dientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias
Asf pues, la teorfa psicol6gica moderna apela a la noci6n o expectativas. Pero como antes vimos, los valores y las prefe
clasica de la racionalidad: una acci6n es racional si puede rencias se yen afectados por las experiencias; la elecci6n de los
explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un medios ayuda a alterar los criterios por los que debera juz
auditorio sensato. En esta perspectiva antigua y nueva toda garse 10 correcto de los medios. Aunque los individuos con
distinci6n tajante entre el discurso y la justificaci6n, 0 entre sideran 10 que deben hacer antes de actuar, actuan a la luz de
las razones y las realizaciones, parece artificial y poco realista. 10 que ya estan haciendo y de 10 que esta ocurriendo en el
presente. El analista no puede detener el proceso de formu
laci6n de politicas mientras se definen metas y se ac1aran valo
LA DEFENSA res, para luego volver a poner todo en movimiento.
Ademas, por 10 general las conc1usiones de las ciencias so
Igualmente artificial y diftcil de sostener en la practica es la ciales son susceptibles de divers as explicaciones e interpre
distinci6n que se establece entre el analisis de las politicas y taciones. Como ocurre con los problemas de la ciencia de la
su defensa: entre la presentaci6n de las alternativas que pue regulaci6n mencionados en el capitulo anterior, muchas de
den alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios las cuestiones investigadas por los cientificos sociales son
transcientfficas, en el sentido de que pueden enunciarse en el
17 The Social Psychology of Organizing, Addison-Wesley, Reading, Mass., 18 "Model-Makers and Decision-Makers: Economists and the Policy
1969, p. 38. Process", en Public Interest, 12 (verano de 1968), p. 83.
FLACZG . f~ibli:;;~~Cj ,,
72 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 73
,,
lenguaje de la ciencia perc no pueden resolverse en terminos yente de las virtudes del metoda cientifico, y esta fe se asocia
estrictamente cientfficos. Pocas de las teorfas propuestas por por 10 general al rechazo de la defensa y la persuasi6n. Sin J
los cientfficos sociales pueden someterse a prueba por medio embargo, el conflicto entre la eficacia practica y la integri
de experimentos controlados. Por 10 menos resultaria dema dad cienttfica no es tan agudo, como 10 prueba el que muchos
t
siado cara y prolongada la generaci6n de la clase de datos que cienttficos prominentes no han rechazado el uso de la per t
se requieren para refutar las diversas teorfas propuestas sobre suasi6n cuando la situaci6n ha parecido requerirlo. Por ejem t
problemas como las causas y los posibles remedios de la de plo, algunos eminentes historiadores de la ciencia, como
lincuencia y el analfabetismo, la relaci6n existente entre la Duhem y Koyre, han comparado la obra de Galileo con la t
educaci6n y el ingreso 0 entre el empleo y la inflaci6n. POl' propaganda. )
tanto, cualquier conjunto particular de hechos sera consis
Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que )
tente con diversas teorfas e hipotesis.l? Dado que la metodo
logfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas )
en estas circunstancias, no puede censurarse a los analistas sustanciales, y que tal vez debiera evitar el "cientffico profesional
mente honesto". En las circunstancias que estamos considerando )
por seleccionar la explicaci6n que se ajuste mejor a sus opi
ahora, la propaganda es esencial. Es esencial porque debe crearse )
niones 0 expectativas. El error no se encuentra en el uso de cri un interes en un momenta en que las prescripciones metodologi
terios subjetivos, sino en la falta de examen de tales criterios. cas habituales son inexpugnables, yen virtud de que este interes )
Ademas, el analista no s610 debe encontrar soluciones den debe mantenerse, quiza durante siglos, hasta que surjan nuevas )
tro de las restricciones dadas, sino tarnbien extender las fron razones.s?
teras de 10 posible en la politica. Los grandes avances de las )
pohticas se vuelven posibles s610 despues de que se ha per Como serfa de esperar, el papel de la persuasi6n es mas im )
suadido a la opini6n publica de que acepte ideas nuevas. Pero portante aun en las ciencias sociales. Por ejemplo, al analizar
las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales los principios de la divisi6n del trabajo y ellibre intercambio )
e institucionales. Los intereses econ6micos, burocraticos y po de Adam Smith, los autores de un conocido libra de texto de )
liticos se combinan para limitar el numero de opciones que se economia escriben:
)
someten a deliberaci6n publica 0 reciben una consideraci6n
seria por parte de los expertos. Poria inercia intelectual e ins Resulta interesante observar que ellibro de Smith no contenia )
titucional, las ideas que concuerdan con las practicas en vigor una exposicion correcta desde un punto de vista logico: en cam
bio, habia en el una enunciacion magistralmente persuasiva de los ,)
y la doctrina aceptada suelen disfru tar de una considerable
resultados dellibre intercambio. Fue Robert Torrens quien demos )
ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Al mismo tiem tro la validez logica de la idea cerca de 40 aiios despues de que la
po, las ideas nuevas generalmente carecen de suficiente apoyo idea habia sido "vendida", Es posible que si Smith hubiese tratado )
empirico y te6rico. Se necesita tiempo para reunir pruebas de presentar una demostraci6n Iogicamente impecable, en lugar de )
favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. POl' to una interpretacion sugerente, plausible, nunca habria logrado po
das estas razones, el analisis objetivo, sin el auxilio de la defen pularizar su idea.U )
sa y la persuasi6n, rara vez basta para hacer grandes innova )
ciones en el campo de las pollticas. George Stigler agrega a Jevons y Bohrn-Bawerk en la lista de
economistas prominentes que "han empleado las tecnicas del
En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser a me
nudo tambien un defensor. Pero es asimismo un firme ere
)
20 Paul Feyerabend, Against Method, Londres, 1975, p. 52.
NLD,
21 Arrnen A. Alchian y W. R. Allen, University Economics, Prentice-Hall
H. J. Aaron, OJJ. cit., pp. 164-167.
)
19 International, Londres, 1974, p. 211.
j
t
,
vendedor". Segun Stigler, los argumentos persuasivos han para alcanzar un objetivo que el elaborador de polfticas ya ha
precedido y acompafiado la aceptaci6n a gran escala de casi decidido buscar. Aquf el consejo asume la forma de "Si quie
cualquier idea de la teorfa econ6mica. 22 res A, entonces haz B", como ocurre en la prescripci6n del
Si la defensa y la persuasi6n desernpenan un papel tan economista: "Si quieres maxirnizarlos beneficios, fija la pro
importante en el desarrollo de las ideas cienttficas, (podnin ducci6n en el nivel donde el ingreso marginal se iguala al cos
descartarlas los analistas de polfticas en nombre de una con to marginal". El supuesto implfcito' en tales prescripciones es
cepci6n hist6ricamente err6nea del metoda cientffico? En el que el problema tiene una soluci6n definida y que existe un
analisis de polfticas, como en la ciencia y en el razonamiento procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitira
ordinario, pocos argumentos son puramente racionales 0 pu que el asesorado alcance sus objetivos. En otras palabras, el
ramente persuasivos. Una mezcla cuidadosa de raz6n y per asesorado tiene una meta clara, aunque el camino que condu
suasi6n es de ordinario mas eficaz que la utilizaci6n exclusiva ce a ella no 10 sea; la tarea del analista es encontrarlo. Las reco
de una u otra. El estilo, la elegancia de la expresi6n Y. los mo mendaciones formuladas en las situaciones de este tipo no
dos de comunicaci6n novedosos son a menudo medios impor son tanto consejos, sino instrucciones 0 prescripciones.
tantes para obtener apoyo para una idea nueva y superar la Afrontamos una situaci6n diferente cuando el problema del
hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. Por tanto, elaborador de politicas es algo mas que la selecci6n de los
la cuesti6n practica no consiste en saber si se debe usar la medios mas apropiados para ellogro de un fin. Por ejemplo,
persuasi6n, sino en determinar la forma como debe usarse y es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del
el momento oportuno para hacerlo. En efecto, como veremos problema que debe resolverse; que piense que las cosas no son
enseguida, hay algunas situaciones en que el uso de la persua como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de 10
si6n, lejos de violar el c6digo de comportamiento profesional que debe hacerse. Aun cuando el problema este razonablemen
del analista, es no s610 eficaz, sino tambien justificable desde te bien definido, puede haber varias formulaciones alternati
el punta de vista racional y etico. vas 0 varios metodos de solucion, en vez de un procedimiento
unico. En tales circunstancias, que son muy frecuentes en la
practica, se puede afirmar que el analista, como en el primer
LA ASESORfA Y LA PERSUASI6N
caso, otorga consejos antes que instrucciones 0 prescripciones.
A fin de examinar con mayor detalle el papel de la persuasi6n Por ultimo, podemos identificar un tercer tipo de situaci6n
en el analisis, consideremos el importante caso especial de la en el que el analista utiliza ellenguaje del consejo para reorien
asesorfa en las polfticas. La asesorfa se busca y se otorga en tar las actitudes, preferencias 0 creencias cognoscitivas del
situaciones diferentes, 10 que depende, entre otras cosas, de la elaborador de polfticas. Por ejemplo, si el analista siente que
claridad de objetivos del elaborador de polfticas, de su enten este ha formulado el problema incorrectamente, podrfa sen
dimiento del problema y del conocimiento y la postura del tirse obligado a persuadirlo de que acepte la formulaci6n que
asesor. Tres situaciones merecen destacarse para un examen el ha hecho. En tales casos, quiza debamos hablar de un con
especial.s? sejo persuasivo; se trata de saber en cuales circunstancias esta
En la primera situaci6n, la tarea del asesor consiste en forma de consejo es justificable desde el punto de vista racio
determinar el mejor, mas barato 0 mas eficaz procedimiento nal y moral. Adviertase que, cuando el analista utiliza la per
suasion, esta actuando siempre, por 10 menos en parte, como
22 Essays in the History of Economics, University of Chicago Press,
Chicago, 1965, p. 5. un defensor antes que como un asesor desinteresado.
23 P. H. Nowell-Smith, Ethics. Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1954, La persuasi6n es a veces un paso preliminar necesario para
cap. XI. ganar la atenci6n del elaborador de polfticas 0 del publico,
I
t
76 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 77 t
para hacerlos que "escuchen la razon" cuando estan cegados t
t
del que se disponga, podrfan estimular el interes en el proble
por los estereotipos 0 los buenos deseos. Walter Heller, ex presi ma y mantenerlo vivo hasta que se desarrollen metodos de
dente del Consejo de Asesores Economicos, da este ejemplo: solucion satisfactorios.
Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema,
En 1961, con mas de cinco millones de desempleados y una de los expertos tienden a estar en desacuerdo acerca de sus cau t
ficiencia de producci6n de casi 50000 millones de dolares, el
problema del asesor econ6mico no era 10 que deberia decir, sino
sas y posibles soluciones, de modo que no pueden proveer un t
consejo definido. En esta situacion es de ordinario preferible
c6mo hacer que la gente escuchara. Ni siquiera el presidente podia que cada experto defienda abiertamente su posicion, sobre t
adoptar el consejo econ6mico moderno, por excelente que fuese,
mientras que el Congreso y el publico "supieran" que era puro
todo en un contexto litigioso bien estructurado, en lugar de t
tratar de obtener un consenso en nombre de la objetividad )
oropel. [ ... ] Habia necesidad de condicionar las mentes de los in
dividuos para que aceptaran un nuevo pensamiento, nuevos sfrn cientifica. Los procedimientos litigiosos se disenan especffi
bolos y conceptos nuevos y mas amplios del interes publico. 24 camente para revelar los supuestos implfcitos, las diferentes t
interpretaciones de los hechos y las fallas existentes en la 16 )
Como sugiere Heller, los gobemantes tienden a pensar segun gica 0 en las pruebas. Por tanto, aportan fuertes incentivos
)
categorias tradicionales, 0 en terminos de altemativas excesi para que los adversarios presenten los argumentos mas soli
dos en favor de sus respectivas posiciones. )
rentes formulaciones 0 enfoques para el problema que se dis forma llamada "defensa multiple", ha side recomendado como
una manera de organizar el consejo experto en areas de poll )
superar la inercia de patrones tradicionales de pensamiento. n6micas en el nivel presidencial. El supuesto basico que se
)
La experiencia ensefia tam bien que los hechos y las estadis encuentra detras de la defensa multiple es que una competen
cia de ideas y puntos de vista, antes que la utilizaci6n de los .)
ticas rara vez son suficientes para lograr que cambie el com
portamiento, incluso despues de que ha quedado clara la ne analisis y recomendaciones de los asesores que comparten la )
cesidad de un cambio. POl' esta razon, las politicas publicas perspectiva del gobernante, es el mejor metodo para el desarro
llo de las politicas. La defensa multiple es un proceso de deba )
por 10 menos tanto como de la informacion objetiva. gobernante los argumentos opuestos de cada defensor. Me
diante los buenos oficios de un "interrnediario honesto", este
)
,
Press, Cambridge, 1980; y Alexander L. George, "The Case of Multiple
New Dimensions of Political Economy, W. W. Norton, Nueva York, 1967,
24 Advocacy in Making Public Policy", en American Political Science Review, 66
p.27. (septiembre de 1972), pp. 751-785.
rt
,
las pohticas no puede generar pruebas concluyentes, sino Por todas estas razones, la de auditorio -un termino con
s610 argumentos mas 0 menos convincentes, la persuasi6n larga tradici6n en la ret6rica- es una denominaci6n mejor,
puede ayudar siempre a incrementar la aceptabilidad del con mas flexible y neutral, del conjunto de receptores y usuarios
sejo y la inclinaci6n a actuar con pruebas incompletas. Por efectivos 0 potenciales del analisis que terminos mas familia
esta raz6n, algunos analistas experimentados sugieren que el res como cliente 0 tomador de decisiones. Tarnbien nos recuer
analisis debe hacerse en dos etapas: la prirnera, para determi da que la justificacion principal de la defensa y la persuasi6n
nar 10 que el analista desea recomendar, y una segunda para en la elaboraci6n de polfticas democraticas es su funci6n en
lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso un proceso continuo de aprendizaje recfproco mediante el
para un auditorio hostil e incredulo.t Este es un consejo sen discurso.
sato mientras no sugiera que la comunicaci6n y la persuasi6n
son partes discretas y separables del analisis, antes que aspec
tos generales del proceso analitico.
A 10 largo de este capitulo he insistido en que, a fin de ser
persuasivos, deberan escogerse las pruebas y los argumentos
teniendo en mente un auditorio en particular: es posible que
las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo
diferente en contextos distintos.
Como sefiala Arnold Meltsner en un interesante ensayo
sobre la comunicaci6n en el analisis de las polfticas, puede
ser peligroso concentrarse en el cliente inmediato como si
fuese el unico receptor de los consejos y la informacion.s? En
una organizaci6n 0 un sistema politico complejos, el cliente
inmediato es s610 uno de los numerosos actores que consti
tuyen el auditorio del analista, y este puede equivocarse al
concentrar su comunicaci6n en ese solo cliente. A menudo es
i
tarnbien diffcil impedir la diseminaci6n de la informaci6n
analitica mediante informes de prensa, debates publicos 0 fil
traciones deliberadas. En principio, to do lector de un estudio
de politicas podrfa considerarse miembro del auditorio del
analista. Por ultimo, es posible que, para el momento en que
se complete el analisis. el cliente original haya sido sustitui
do, algunos funcionarios prominentes, elegidos 0 designados,
hayan dejado su cargo,y que otros actores hayan pasado a
ocuparse de problemas distintos.
82 EL ANALISIS COMO ARTE EL ANALISIS COMO ARTE 83
gas, as! como ciertos criterios de adecuaci6n determinados en a la calidad del producto y un sentido de responsabilidad
forma cultural e institucional. Los aspectos artesanales de la hacia los fines del cliente y los valores del gremio.f En vista
investigaci6n cientffica se han pasado por alto hasta hace de estas caracterfsticas, cuando comparamos al analista con
poco tiempo, a causa de la concentraci6n de la antigua filoso el artesano no estamos usando simplemente una metafora:
fta de la ciencia en la logica del conocimiento cientffico alcan hay una semejanza real en su trabajo. En el analisis de politi
zado. Pero si no se aprecian tales aspectos, "no hay ninguna cas, como en los oficios tradicionales, el exito depende mucho
posibilidad de resolver la contradicci6n entre la actividad de un conocimiento profundo de materiales y herramientas, de
subjetiva, intensamente personal de la ciencia creativa, yel una relaci6n muy personal entre el hombre y su tarea. No se
conocimiento objetivo, impersonal, que resulta de ella"." puede producir mecanicamente un buen trabajo analftico, as!
como no se pueden producir en masa las artesanfas. EI estilo
EL ANALISTA COMO ARTESANO
puede desempefiar, en la determinacion del valor y la acepta
bilidad del producto analitico, un papel tan importante como
El conocimiento artesanal-menos general y explfcito que el en el trabajo artesanal.
conocimiento te6rico, pero no tan peculiar y especffico como Por supuesto, hay algunas diferencias obvias. EI artesano
la mera intuici6n- resulta esencial en cualquier clase de in emplea materiales concretos para producir un objeto que ten
vestigaci6n intelectual 0 actividad profesional disciplinada. ga una forma apropiada y desempefie una funci6n especffica.
Es especialmente importante en el analisis de poltticas, La En cambio, el analista trabaja con conceptos, teorias, datos y
estructura de un argumento analitico suele ser una mezcla herramientas tecnicas para producir argumentos y pruebas
compleja de proposiciones facticas, deducciones logicas, eva que apoyen ciertas conclusiones. A pesar de estas diferencias,
luaciones y recomendaciones. Junto con argumentos mate la habilidad tecnica es un elemento esencial de toda opera
maticos y logicos, incluye inferencias estadfsticas, referencias ci6n competente. En efecto, el analisis aristotelico clasico del
a estudios previos y opiniones de expertos, juicios de valor y trabajo artesanal se ha aplicado felizmente a la investigaci6n
salvedades de diversas clases. Como sefialamos antes, esta cientfficas y, como veremos mas adelante, tambien importa al
complejidad inevitable elimina la posibilidad de toda verifica estudiar en detalle el trabajo del analista.
ci6n formal, de probar 0 refutar las conclusiones. Cualquier EI analisis de Arist6teles considera cuatro elementos cons
verificaci6n tendra que considerar diversos criterios deriva tituyentes (0 "causas") de la labor del artesano: el material, el
dos de la experiencia en el oficio, entre ellos las caracterfsti eficiente, el formal y el final. Tales elementos se refieren,
cas especiales del problema, la calidad de los datos, las limita respectivamente, ala sustancia ffsica con la que se trabaja,
ciones de las herramientas disponibles y los requerimientos las herramientas que emplea el artesano para moldearla, la
del auditorio. S610 un examen detallado de los diversos com forma adquirida por la sustancia y el prop6sito de la activi
ponentes de la tarea del analista como artesano podra ayudar dad: la creaci6n de un objeto que cumpla ciertas funciones.
al productor 0 el usuario del analisis a trazar un camino entre A fin de adaptar este esquema al trabajo del analista, el com
los consejos inutiles de la perfecci6n y el anarquismo meto ponente material tendrfa que identificarse con los datos y la
dol6gico. informaci6n que se emplean en la definici6n del problema.
La noci6n de sentido comun del oficio incluye, como ele Las herramientas y las tecnicas son el componente eficiente
mentos basicos, un conjunto de habilidades que pueden em
5 Howard S. Becker, "Arts and Crafts", en American Journal of Sociology,
plearse para producir objetos utiles, una atenci6n cuidadosa 83, nurn. 4 (1978), pp. 862-889, Y Robert T. Holt y John E. Turner, "The
Scholar as Artisan", en Policy Sciences, 5 (1974), pp. 257-270.
4 Ibid., p. 75. 6 J. Ravetz, Scientific Knowledge, cap. III.
FLACSO Bi!)liot~ca
,
J
de la tarea del analista. La "forma" de la tarea es un argumento Cuando se obtienen datos por muestreo, el proceso mues
en el que se citan las pruebas y del que se obtiene una con tral podria verse influido por el metodo empleado, la capaci
clusi6n, mientras que el componente final es la conclusion rnis dad del operador y muchos otros facto res que podrian con
rna asf como la comunicacion y la implantaci6n subsecuentes. ducir a resultados muy poco representativos de la situacion
general. De igual modo, habitualmente se recolectan datos de )
Esta caracterizacion de la tarea del analista de politicas tiene
ciertas ventajas sobre otras mas familiares. Por ejemplo, las acuerdo con descripciones categoricas que rara vez se corres )
categorias sugeridas por el enfoque de la toma de decisiones ponden con los prop6sitos de la investigaci6n. Aun cuando los
)
(metas, alternativas, consecuencias, criterios de elecci6n) cen experirnentos producen algunos datos, como en el caso de cier
tran la atencion en un uso bastante estrecho del analisis en tos experimentos sociales a gran escala realizados en los Es )
las situaciones de elecci6n. En cambio, el paradigma del arte tados Unidos, no hay ninguna garantia de que el mejor disefio )
sano provee categorias -datos, informacion, herramientas, experimental ofrezca una protecci6n suficiente contra los pe
ligros y errores, de los cuales el "efecto de Hawthorne" -el que )
pruebas, argumentos, conclusiones- aplicables a cualquier
tipo y estilo de analisis, prospectivo 0 retrospective, descriptivo los individuos se comporten de manera distinta cuando saben )
o prescriptivo, 0 defensivo. A su vez, estas categorias aclaran que estan siendo observados- es solo uno de los ejemplos
mas conocidos.
)
distinciones importantes, pero a menudo pasadas por alto, al
tiempo que facilitan la evaluaci6n critica de las diferentes eta En suma, ya que no puede haber perfeccion en los datos, )
pas del proceso analitico. los criterios de aceptacion tendran que basarse en juicios )
practices sobre que tan buenos son los datos para un proble
ma en particular. Tales juicios dependen de criterios internos
.,.
experirnentales, y en muchos sentidos mas diffciles de adqui bles por medio de alguna tecnica estadfstica, Las operaciones
rir que estas, realizadas con los datos originales pueden ser complicadas 0
.
J
...
FLACSO - Biblioteca
86 EL ANALISIS COMO ARTE EL ANALISIS COMO ARTE 87
muy simples, perc siempre representan un paso crucial. Me La especial importancia de las evidencias se reconoce sin
diante estas operaciones se transforman los datos originales dificultad en campos tales como el derecho y la historia, en
en una nueva clase de material, y a partir de entonces se rea cuyos problemas intervienen argumentos complejos y gran
liza el analisis s610 en terminos de estas entidades nuevas. des masas de datos, perc donde no pueden evaluarse facil
La evidencia, tal como se entiende aquf, no es sin6nimo de mente, con metodos convencionales, la confiabilidad y la per
datos ni de informacion. Mas bien, es una informaci6n se tinencia de la informaci6n. Por ejemplo, encontramos en la
leccionada de entre el acervo disponible e introducida en un jurisprudencia un "derecho de la prueba" altamente desarro
punta especffico del argumento "a fin de persuadir a la mente llado para la presentaci6n y verificaci6n de la informaci6n
de que una proposici6n factica dada es cierta 0 falsa".? Como ofrecida como prueba en los tribunales. Se distingue cuida
se sefialo antes, una elecci6n poco apropiada de los datos, su dosamente entre la noticia judicial, los hechos, los documen
colocaci6n en un punto equivocado del argumento y un estilo tos, las pruebas ffsicas, las pruebas testimoniales y los dichos
de presentaci6n inadecuado para el auditorio al que se dirige de ofdas, y se someten estas pruebas a diferentes reglas pro-'
el argumento son factores que pueden destruir la eficacia de la cesales, que tratan de balancear el valor de la informaci6n con
informaci6n como evidencia, cualquiera que sea su contenido el costo de su obtenci6n.
cognoscitivo intrfnseco. Por tanto, los criterios para la evalua De igual modo, a los historiadores bisofios se les ensefia a
ci6n de las evidencias son diferentes de los aplicables a los distinguir entre los registros (transmisores intencionales de
"hechos". Mientras que los hechos pueden evaluarse con ensa hechos) y los vestigios (transmisores no intencionales de he
yos mas 0 menos objetivos, la aceptabilidad de las evidencias chos), entre el testimonio escrito y el oral, entre la prueba
depende de las peculiaridades de la situacion, tales como la na arqueol6gica y la lingufstica, etc. Ante cierta evidencia, el his
turaleza del caso, el tipo de auditorio, las "reglas de prueba" toriador se pregunta: iEs genuino este objeto 0 documento?
prevalecientes e incluso la capacidad de persuasi6n del analista. iQuien es su autor 0 productor? iC6mo se compara la decla
De igual modo, la evaluaci6n de la consistencia y el ajuste raci6n con otras declaraciones sobre el mismo punto? iQue
de las evidencias es considerablemente mas complicada que sabemos de manera independiente acerca del autor y su ere
los juicios acerca de la validez y confiabilidad de los datos. dibilidadj'?
Por esta raz6n, a menudo se discute la aceptabilidad de las Los problemas de la evidencia son ampliamente estudiados
conclusiones de los estudios de polfticas, algo que no puede en varios clasicos modemos de metodologfa de la historia.
resolverse mediante un examen de los datos y la informaci6n Libros como What Is History?, de E. H. Carr, Historian's Craft,
o recurriendo a los criterios aceptados de adecuaci6n. Es inte de Marc Bloch, e Historian as Detective, de Robin Winks.t?
resante la observaci6n que hicieran Frederick Mosteller y Da abundan en ideas cuya rel evancia va mucho mas alla de la
niel P. Moynihan acerca del Report on Equality ofEducation erudici6n hist6rica. Tales ideas son particularmente impor
Oportunity de 1966 (elllamado Informe Coleman): "En el di tantes para los analistas de polfticas, que tambien afrontan
sefio y analisis de la encuesta intervinieron juicios profesio constantemente problemas de evidencia. Considerese, por
nales que resultan discutibles. Esto no es siempre una cuesti6n ejemplo, el problema que plantea al analista el que los actores
de acierto 0 error, sino simplemente de la ausencia de con de las polfticas hagan a menudo narraciones diferentes de
senso profesional sobre los puntos involucrados't.e
9 Jacques Barzun y Henry F. Graff, The Modern Researcher, Harcourt,
Brace, and World, Nueva York, 1957, pp. 131-153.
7 Vease, por ejemplo, "Evidence", en Encyclopaedia Britannica, 15" ed.,
10 Edward Hallett Carr, What Is History, Random House, Nueva York,
Chicago, 1974, t. 8, p. 905.
1961; Marc Bloch, The Historian's Craft, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1953, y
8 Frederick Mosteller y Daniel P. Moynihan (comps.), On Equality of
Robin W. Winks (comp.), The Historian as Detective: Essays on Evidence,
Educational Oportunity, Random House, Nueva York, 1972, p. 32. Harper and Row, Nueva York, 1970.
,
general un cuerpo de informacion rico y confiable con un incompatible con un enfoque de "caja negra"; incluso puede
argumento relativamente simple, 0 un argumento teorico com fortalecerlo. Y se ha dicho con raz6n que los modelos de caja )
plejo que solo requiere pruebas en unos cuantos puntos.U Ta negra "jamas tendran un impacto sobre las politicas, excepto )
o les situaciones son excepcionales en el analisis de polfticas, por la mistica, y entonces sera un impacto effmero y autodes
donde nos ocupamos habitualmente de grandes cantidades tructivo" .15 )
que la ausencia de reglas probatorias adecuadas haya con 14 Vease una pequena muestra de la bibliografia en D. B. Lee, Jr., "Re
tribuido a intensificar la insatisfaccion con ciertas aplica
quiem for Large-scale Models", en Journal of the American Institute of Plan ,t
ners, 39, num. 3 (1973), pp. 163-178; W. Brian Arthur y Geoffrey McNicoll,
ciones del analisis de polfticas. "Large-scale Simulation Models in Population and Development: What Use
to Planners?", en Population and Development Review, I, num, 2 (diciembre
II Charles O. Jones, AI1 Introduction to the Study of Public Policy, 2" ed., de 1975), pp. 251-265; Garry D. Brewer, Politicians, Bureaucrats, and the COIl ':, t
Duxbury, N0l1h Scituate, Mass., 1977, pp. 1-13.
12 POl' ejemplo, Edward R. Tufte (comp.), The Quantitative Analysis of
Social Problems, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1970, y David C. Hoaglin,
Richard J. Light, Bucknam McPeek, Frederick Mosteller y Michael A. Stoto,
sultant, Basic Books. Nueva York, 1973; B. A. Ackermann et al., The Uncertain
Search for Environmental Quality, Free Press, Nueva York, 1974; Martin
Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models ill the Policy
Process, Russell Sage Foundation. Nueva York, 1976; y Martin Greenberger,
, )
.:.'
. ...
...
HACSO . ei!J';otnc~
Un modele tendra la forma apropiada si los supuestos y las tar, por ejernplo, el valor nurnerico de una soluci6n perc no la
evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasos estructura baslca de la argumentaci6n que la apoya,
que se conforma a las reglas procesales basicas, similares a En 16gica existe una larga tradici6n de estudio sistematico
las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante los de las falacias que viene desde Arist6teles. Los tratados deci
tribunales. Como vimos en el capftulo I, esta no es una practica mon6nicos sobre 16gica siempre contenfan uno 0 mas capt
convencional. POI' tanto, es importante que se insista, como tulos sobre las falacias. John Stuart Mill dedic6 el Libro v de
10 hacen los crtticos de los modelos de politicas a gran escala, A System of Logic a una relaci6n y una nueva clasificaci6n
en que los modelos sean claros y tan simples como sea posi de las falacias. y A. DeMorgan rechazo los intentos previos de
ble, pero tarnbien hay necesidad de elaborar normas proce una descripci6n exhaustiva de todos los tipos de falacias, perc
sales mas detalladas si se quiere que los modelos desemperien dedic6 un capitulo de su Formal Logic a un profundo anali
su papel util, aunque limitado, en el proceso de formulaci6n sis de muchas de las trampas conocidas. ,
de polfticas. En efecto, resulta ir6nico que mientras la gene W. Stanley Jevons, uno de los padres de la economfa neo-'
raci6n de datos absorbe gran parte del tiempo e ingenio del clasica, es autor de un libro delicioso sobre 16gica elemental;
modelador, la transici6n de los datos a las conclusiones deba en el, siguiendo a Aristoteles, hace una distinci6n entre fala
descansar a menudo en argumentos que no soportan un exa cias logicas (las que ocurren simplemente bajo la forma de
men profundo. Ningun grado de refinamiento tecnico puede una aseveracion, de modo que en principio podrfan descu
compensar la falta de cuidado en la estructuraci6n de los argu brirse sin tener ningun conocimiento del tema al que se refiere
mentos 0 en el establecimiento de las distinciones necesarias el argumento) y falacias materiales(que por estar conectadas
entre datos, informacion, evidencias y conclusiones. con el tema del argumento, s610 p,ueden ser detectadas por
quienes estan familiarizados con ese campol.!"
Entre las falacias materiales listadas por Jevons se encuen
TRAMPAS Y FALACIAS tran la falacia de accidente (argumentar a partir de una regIa
general para llegar a un caso especial, donde cierta circunstan
Los aspectos artesanales del analisis de las politicas se revelan cia accidental vuelve inaplicable la regIa; 0 argumentar desde
muy claramente en el concepto de las trampas. Una trampa es un caso especial para llegar a otro caso especial), la conclusi6n
un error conceptual en que caen los individuos con frecuen irrelevante (igl1oratio elenchi: argumentar para llegar a un
cia y facilidad a causa de su razonabilidad engafiosa. Es la punto equivocado), el petitio principi (dar por supuesta la con
toma de una ruta logica falsa que puede conducir a conclusio elusion), la falacia del consecuente (non sequitur) y la causa
nes absurdas a los desprevenidos. Una trampa es para los falsa (post hoc ergo propter hoc, 0 sea, la afirmaci6n de que
argumentos practices empleados en el analisis de las polfti una cosa es la causa de otra simplemente porque la precede 0
cas, 10 que la falacia logica es al razonamiento deductivo. En acompafia). Se encuentran contribuciones mas recientes,
ambos casos debemos estar siempre en guardia contra los dedicadas sobre todo al estudio de las falacias del razona
errores ocultos que pueden destruir por completo la validez miento cotidiano, en las obras de Robert H. Thouless, How to
de una conclusi6n. Think Straight, y Susan Stebbing, Thinking to Some Purpose. I?
Los logicos distinguen entre una falacia y una simple fal
sedad. Una aseveraci6n puede ser falsa, perc 10 que es falaz es 16 Elementary Lessons in Logic, 1870; reed. Macmillan, Londres, 1934, lee
cado al tema de las trampas varia considerablemente en dife of the Social Sciences, de ocho tomos, es el sagaz articulo de t
rentes disciplinas. Muy pocas ciencias naturales tienen una I. J. Good sobre las falacias estadisticas. POl' esta falta general )
bibliografia basica sobre las posibles trampas de sus patrones de interes por el peligro omnipresente de las trampas, apenas
de argumentaci6n caractertsticos. Esto no es sorprendente, )
recientemente se han reconocido como falaces ciertos tipos
porque en las ciencias naturales se pueden realizar con facili
dad verificaciones practicas de las conclusiones te6ricas y se
cuenta con mecanismos eficaces de control de calidad que ase
de inferencia ampliamente utilizados en las ciencias sociales del
pasado.
Un buen ejemplo tornado de la literatura sociol6gica es el
)
guran la rapida eliminaci6n de las falacias gruesas. De igual descubrimiento de la llamada falacia ecol6gica, realizado por )
modo, los cursos de laboratorio ayudan al estudiante a des W. S. Robinson. La trampa consiste en el empleo de correla )
arrollar una conciencia intuitiva de la posibilidad de que sur ciones ecol6gicas (es decir, correlaciones estadisticas que in
jan trampas en los procedimientos comunes que se emplean )
volucran ciertas propiedades de grupos de individuos) en vez
para verificar los resultados teoricos.Jf de correlaciones individuales donde los correlatos son pro )
POl' otra parte, la literatura sobre estadistica, una disciplina piedades de individuos: por ejemplo, las tasas per capita del )
directamente vinculada con la logica del razonamiento indue consumo de cigarrillos 0 las tasas de mortalidad de cancer
tivo y la ponderaci6n de las pruebas, contiene muchos analisis pulmonar en diversos paises. 0 la composici6n racial y las ta )
perspicaces, tanto en su nivel tecnico -quizas ejemplificado en sas de alfabetismo en diversas zonas de un pais. Los coefi )
su mejor momenta por los estudios publicados de la Real So cientes de correlaci6n calculados en esta forma, a partir de
ciedad Estadistica Britanica-i- como en los libros de texto y de )
promedios nacionales 0 regionales, pueden ser muy engafio
divulgacion.I? Hasta cierto punto, esta tradici6n se ha extendi sos porque la sustituci6n de cada pais 0 regi6n por valores )
do al campo vecino de la econometrfa, perc no parece haber
penetrado profundamente en la practica econometrica real.2 0
medios elimina la dispersi6n alrededor de los promedios y asf
produce la impresi6n equivocada de una gran concentraci6n.
Una excelente compilaci6n de las trampas en la economia, Robinson ha demostrado que las correlaciones individuales y )
que todo joven analista de polfticas debiera leer, se halla en las ecol6gicas son en general diferentes (pueden diferir inclu )
Twenty-one Popular Economic Fallacies, de E. J. Mishan.s! so en el signo), y que los valores de las correlaciones ecol6gi
Pero en terrninos generales, la literatura de las ciencias socia )
cas dependen en gran medida del tipo de agrupamiento que se
les revela apenas una leve conciencia de la importancia con
, ceptual de las trampas; por ejemplo, el unico examen detalla
emplee.s- Estas conclusiones despiertan fuertes dudas sobre
la validez de varios estudios empiricos realizados en el pasado.
Incluso Emile Durkheim, el gran sociologo frances, cay6 en
18 J. Ravetz, op. cit., pp. 94-101, Y E. Bright Wilson, Jr., An Introduction to
Scientific Research, McGraw-Hill, Nueva York, 1952, passim.
esta trampa en su famoso estudio del suicidio. Partiendo de
19 W. Allen Wallace y Harry V. Roberts, Statistics: A New Approach, Free
Press, Glencoe, Ill., 1956; David Freedman, Robert Pisani y Roger Purves,
ciertos datos sobre los porcentajes de analfabetos y tasas
de suicidio en cada una de las provincias de la Italia deci
Statistics, W. W. Norton, Nueva York, 1978, y Darrell Huff, How to Lie with Sta )
mon6nica, Durkheim calcul6 los promedios de tres grupos de
tistics, Penguin, Hardmonsworth, Inglaterra. 1961.
20 J. S. Cramer, Empirical Econometrics, North-Holland, Amsterdam. provincias para obtener una correlaci6n cercana a 0.9. De )
1969; Erich W. Streissler, Pitfalls in Econometric Forecasting, Institute of aqui concluy6 que lila educaci6n popular y el suicidio se dis j
Economic Affairs. Londres, 1970, y Edward E. Leamer, "Let's Take the Con tribuyen exactamente en la misma forma" .23 En realidad, la
out of Econometrics", en American EC011OI11ic Review, 75, nUI11. 1 (rnarzo de )
1983), pp. 31-43. 22 W. S. Robinson. "Ecological Correlations and the Behavior of Individuals",
21 Twenty-one Popular Economic Fallacies, Penguin, Harmondsworth,
en American Sociological Review, 15 (1950), pp. 351-357.
Ingla terra, 1971. 23 Emile Durkheim, Le Suicide, PUF, Paris, 1960. p. 165.
.
<oil
FLACSO . Bihlioteca
longada y exitosa. Pero en el analisis de las polfticas muy pocas trampas podrfa ser muy eficaz en la ensefianza de las habilidades
mientras que los mecanismos profesionales de control de ca las tecnicas convencionales en terminos de las trampas que tratan
lidad de los analisis se encuentran todavfa en una etapa em de superar, con ejemplos, podrfa ayudar mucho a volverlas en ten
brionaria: el enfoque es demasiado nuevo como para que se dibles y obviamente dignas de llegar a ser dominadas.sf
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Datos e informacion
EL ANALISIS COMO ARTE
ducir un cambio significativo en el resultado sobre el numero las estadisticas econ6micas son resultado de la manipulaci6n
de desempleados.s? burocratica de cantidades enormes de piezas de informacion frag
Una trampa relacionada con 10 anterior es la incapacidad mentarias y aun ambiguas: los componentes se obtienen como
de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las resultado (0 incluso como subproducto) de los procesos adminis
estadfsticas socioecon6micas. Es probable que no se puedan trativos generales de la sociedad, de las declaraciones de impues
tos, las encuestas muestrales, los censos, etc. Los componentes son
conocer las estadfsticas del ingreso nacional con un margen
reunidos y sumados por equipos de estadisticos que no son los que
de error menor de 10 a 15%, y existen incertidumbres cornpa
han recolectado la informacion. Y es vasta la cantidad de informa
rables en las estadfsticas de comercio exterior, precios, desem cion involucrada. Tal vez podamos aprender mas de las estadisti
pleo y crecimiento economico.s? POI' tanto, el reporte de una cas imperfectas que de la ausencia total de estadfsticas, siempre
baja de uno 0 dos puntos porcentuales en el producto nacio que se aprecie su base convencional y su grado de confiabilidad,32
nal bruto de un pafs podria 0 no podrfa ser un indicador signi '~,
ficativo de que se requiere una acci6n gubernamental inme La naturaleza peculiar de gran parte de la contabilidad so
diata. De igual modo, diversos organismos gubernamentales cial y econ6mica -el hecho de que los esquemas de clasifi
y expertos acadernicos han identificado graves desviaciones caci6n utilizados en la recolecci6nde los datos sean dictados
en las estadfsticas de desempleo (a causa de, por ejemplo, dis mas a menudo por la convenienc,ia (disponibilidad de da
tintos requerimientos de registro laboral para los receptores tos, viabilidad de ciertas estimaciones, procedimientos opera
de subsidios de beneficencia), perc los gobernantes siguen tivos convencionales para la organizacion de la recolecci6n
basando sus decisiones en las poco confiables estadisticas dis de datos) que por consideraciones logicas 0 te6ricas- rara
ponibles.U vez es publicitada por los recolectores de datos y puede ser
En efecto, los indicadores sociales y econ6micos son pro ignorada por los usuarios de estos ultirnos. Erich Streissler,
ducto de definiciones y convenciones. Los calculos sobre in un distinguido economista austriaco, narra la historia del eco
flaci6n, producci6n, educaci6n, salud 0 delincuencia deben nometrista que en cierta ocasi6n hizo el descubrimiento sor
interpretarse siempre en relaci6n con un contexto especffico prendente de que las utilidades aumentaron en Austria, du
antes de que adquieran un significado concreto; su utili dad rante cierto periodo, exactamente lo mismo que los sueldos y
depende por completo de un reconocimiento claro de su ca salarios. Al parecer, el econometrista habia olvidado que en
racter convencional. POI' 10 tanto, las estadfsticas econ6micas los primeros dfas de la contabilidad del ingreso nacional aus
y sociales no pueden tratarse en la misma forma en que se triaco se suponia -POl' falta de datos- [que las utilidades
tratan los "hechos" 0 las mediciones ffsicas obtenidas de una avanzaban en proporci6n a los sueldos y salariosl-
aprehensi6n directa de algun fen6meno natural. Como dice El analista se encuentra a veces en la posibilidad afortuna
Allan Coddington, aunque tengamos buena vista, no podemos da de recolectar los datos prirnarros, 0 por 10 menos de su
subirnos al bale6n de la Tesoreria y observar el nivel interne gerir un disefio apropiado de la muestra. Incluso los datos
de la actividad econ6mica. Mas bien, originales estan por 10 comun dernasiado en bruto como para
ser usados en un modele 0 en un argumento analftico; sin an
29 W. E. Deming, "Boundaries of Statistical Inference", en N. L. Johnson y H.
tes ser refinados para darles una forma mas confiable y util.
Smith, Jr. (comps.), New Developments in Surve:y Sampling, Wiley-Interscience,
Nueva York. 1969, p. 656. Tal refinamiento requiere habilidades artesanales que son
30 Aquf la referencia clasica es Oskar Morgenstern. On the: Accuracy of algo diferentes de las empleadas en el planteamiento de pro
Economic Observations, 2" ed.. Princeton University Press. Princeton. 1963. blemas y la recolecci6n de datos.
31 Kenneth W. Clarkson y Roger E. Meiners. "Government Statistics as a
Guide to Economic Policy: Food Stamps and the Spurious Increase in the 32 "Are Statistics Vital?", en The: Listener (11 de diciembre de 1969). p. 823.
Unemployment Rates", en Policy Review, 1, num, 1 (verano de 1977). pp. 27-47. 33 E. W. Streissler, op. cit., p. 28 .
.
'
Hfl.C~O . BibliolcCd
,.
;t
100 EL ANALISIS COMO ARTE
La transformacion de los datos en informacion involucra contexto disciplinario. POl' ejemplo, para quienes no son eco
tres juicios basicos, y todos ellos presentan el riesgo de caer en nomistas, el "costo" significa de ordinario un costa historico t
graves errores. El primero se refiere a la posible perdida de o sernbrado, antes que un costo de oportunidad. Varias de las
primeras aplicaciones de la investigacion de operaciones estan
t
detalles importantes: dado que en la mayorta de los proble
viciadas precisamente por este error conceptual. De igual )
mas de politicas no existe una "estadtstica suficiente" que con
tenga exactamente la misma cantidad de informacion que la modo, a menudo se entiende que "promedio" es la media arit )
muestra original, la reduccion de los datos podria llevar a una metica 0 el promedio de la muestra, aun cuando otra medida
)
perdida de informacion demasiado grande en relacion con el sea mas apropiada, como en el citado ejemplo de la media
problema de que se trate. El segundo es un juicio sobre la armonica. Tambien los ingenieros, acostumbrados a trabajar )
bondad del ajuste de un modele a los datos originales, un pro con razones de insumo-producto, tienden a emplear razones )
blema para el que se dispone de tecnicas estadfsticas estan de beneficio a costo como medidas de eficiencia, pasando por
alto las magnitudes absolutas de beneficios y costos. )
darizadas. El tercer juicio basico es que esta transforrnacion
particular de los datos, entre las muchas posibles, es la mas El peligro de las trampas conceptuales se vuelve particular )
significativa. mente grave por efecto de la rnetafisica prevaleciente, segun
)
Quade cita un ejemplo divertido de una trampa con la ter la cual el caracter cientifico de un campo esta en proporcion
cera clase de juicios: el uso, durante la primera Guerra Mun directa con el grado de su formalizacion matematica. En con )
dial, de la media aritrnetica en lugar de la media arrnonica secuencia, el analista a veces se ve tentado a emplear herra )
mientas formales que exceden el nivel de su refinamiento
para computar la rotacion de tropas y barcos cargueros de ve
locidades diferentes.P Desde luego, este es un error bastante maternatico 0 estadfstico, de modo que no puede evaluar el
trivial (aunque frecuente, como 10 revelan los examenes de
los cursos de estadistica elemental), perc precisamente su
alcance de su aplicacion valida.
En las disciplinas de antigua tradicion intelectual, la intro
)
caracter rudimentario revela cuan facil es caer en trampas duccion de herramientas nuevas suele abrir campos de inves
incluso en la agregacion mas simple de los datos. tigacion que antes eran inaccesibles. En cambio, en las disci )
'Las herramientas del analisis de pollticas pueden clasificarse (diversas forrnas de programaci6n maternatica, grandes mode
a grandes llneas de acuerdo con su funci6n en la conceptua )
cion, producci6n y manipulaci6n de los datos, y su interpre
tacion. La categorta de las herramientas conceptuales e in
los de sirnulacion cibernetica de combates aereos, modelos de
colas, etc.) y buscan afanosamente un problema al que pue
dan aplicar una de elIas".35
:.
terpretativas incluye disciplinas como las matematicas, la En las paginas precedentes hemos visto cuan diftcil resulta
J
econornfa y las ciencias politicas y del cornportamiento, que la obtencion de informacion que sea a la vez confiable y perti :,)
el analista debe dominar en alguna medida si quiere hacer un nente. Las dificultades se agravan cuando se procesan los )
trabajo competente. datos con tecnicas y modelos formales. POl' ejemplo, (son mas
Ya he aludido ala posibilidad del surgimiento de trampas sensibles los resultados derivados de un modele particular a ,::1
cuando se toman ciertos conceptos 0 rnetodos fuera de su .j
35 Albert Wohlstetter, "Analysis and Design of Conflict Systems", en E. S.
34 E. S. Quade. Analysis for Public Decisions, 2" ed., North-Holland, Quade (cornp.), Analysis for Military Decisions, North-Holland, Amsterdam,
Amsterdam, 1982, pp. 319-320. 1970, p. 106.
J
0'
'--"r
36 K. Holden, "The Effect of Revision of Data on Two Econometric Studies", Debemos afiadir que un estilo de presentacion excesiva
en The Manchester School of Economics and Social Studies, marzo de 1969, mente formalizado no s610 oscurece los problemas reales e
pp. 23-37, cit. en J. Ravetz, op. cit., p. 84, Y F. J. Denton y J. Kuiper, "The Effect
of Measurement Errors on Parameter Estimates and Forecasts", en Review of
impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones, sino que
Economics and Statistics, 47 (1965), pp. 198-206. tambien induce la tendencia a aceptar la informaci6n estadfs
37 "Use and Abuse of Regression", en Technometrics, 8, num. 4 (1966),
p.629. 38 H. Kahn e I. Mann, op. cit., p. 47.
.'t.
tico. Ocurre toda clase de distorsiones cuando una organiza drian conducir a conclusiones enteramente diferentes. )
cion recolecta datos para propositos ampliamente definidos y Asi pues, el contacto can el mundo extemo de la gente real )
luego se usan para apoyar conclusiones especfficas. El que tal y sus problemas es siempre indirecto y elusivo. Esto se aplica
material tenga un vigor suficiente y se ajuste bien a su fun
)
a toda clase de investigacion intelectual, incluida la ciencia
cion en el argumento dependera del modo como se obtuvo natural. Pero en esta ultima pueden detectarse las trampas )
originalmente; el analista encuentra a menudo dificultades que surgen cuando una teoria entra en contacto con la reali
para evaluar tal modo y por 10 general no puede cambiarlo. dad, antes de que se cause mucho dana, mediante varios ins
t
POI' ultimo, los interrogantes referentes al grado de aproxi trumentos -entre ellos los experimentos controlados y la )
macion aceptable de los resultados numericos, 0 al nivel acep elaboracion de modelos- que reducen la dureza del impacto. ~
table de la precision de un conjunto de datos, cobran todo su (Como podremos entonces cerciorarnos de la validez de una
sentido -POl' 10 menos para los analistas de politicas- en conclusion, asegurarnos de que no es falaz?
relacion con el empleo de las pruebas. En este contexto debe Hay que insistir en que los problemas de las polfticas no t
mos mencionar otras dos trampas: la creencia de que existe son ejercicios de libro de texto; no hay garantia de que siern )
un patron absoluto de adecuacion y el rechazo de las piezas pre habra soluciones correctas para verificar las conclusiones
de informacion 0 de las opiniones que no cuentan con el con anallticas. Al reves de 10 ocurrido con los analisis de las opera )
sensa de los expertos. La creencia en patrones absolutos olvi ciones militares realizados durante la segunda Guerra Mun )
da que incluso las ciencias Iisicas emplean simultanearnente dial, y con algunas aplicaciones industriales y administrativas
varios grados de niveles de precision aceptables para sus datos. en pequena escala, resulta muy diftcil evaluar la utilidad de )
POI' ejemplo, algunas constantes ffsicas se conocen con una
precision de 10-14 , mientras que la edad de la Tierra solo pue
los estudios de politicas en gran escala en terrninos de los
resultados efectivamente producidos. Esto se debe a varias
)
de estimarse con un error de miles de millones de afios. Dada razones: primero, ellargo tiempo que debe transcurrir entre
la diversidad de los datos empleados en un estudio analitico
, tipico, es posible que los margenes de error aceptables sean
la adopcion de una recomendacion de polftica y su aplicacion
efectiva; segundo, la dificultad de determinar los efectos de
)
.mayores que los que pueden aceptar realistamente el econo una decision particular entre una multitud de factores con
mista 0 el sociologo. Por supuesto, esto no significa que el fusos, y tercero, y 10 mas irnportante, es el hecho de que en el )
analista no deba tener altos patrones de calidad para sus curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contexto .)
pruebas; la trampa consiste en fijar normas tan altas que se institucional en el que se realizan los estudios de pollticas. En
)
autodestruyan. los primeros tiempos de la investigacion de operaciones y el
analisis de sistemas era mucho mas clara y directa que ahora )
Conclusiones la relacion entre el productor y el usuario del analisis. Ahora es
com un que la investigacion de polfticas sea patrocinada por
La conclusion de un estudio de polfticas puede ser un pronos una organizacion, realizada por otra, utilizada por una tercera .j
tico, una recomendacion, una evaluacion de los programas y quizas evaluada por una mas (la que a su vez podrfa encar j
vigentes, una propuesta nueva 0 una perspectiva diferente so
bre un problema antiguo. Cualquiera que sea su naturaleza,
gar la evaluacion a un grupo de investigacion independiente).
Es claro que los criterios de eficacia de los patrocinadores no
,
;,t
,I
"
son los mismos que los de los usuarios 0 los evaluadores. En medico ha afirmado que "gran parte de 10 que hace el medi
consecuencia, los analistas deben satisfacer expectativas dife co, quiza la mayor parte, debe dosificarse como proceso, y ni
cualquier criterio particular. Por tanto, los criterios de adecuaci6n orientados hacia el
proceso son necesarios, aunque nosuficientes, para evaluar
la cali dad del analisis. Un analisis de polfticas es adecuado si
Hemos visto que el trabajo del analista esta guiado y contro Se aplican criterios diferentes a los diversos elementos del
lade por muchos juicios informales acerca de los diferentes analisis, como se ejemplifica en el cuadro siguiente:
G
analisis y evaluar competentemente la calidad del producto
terminado, debemos aprender a examinar la microestructura
de los argumentos. Este fue el prop6sito de la fragmentaci6n de
Prueba
Argumento
Conclusi6n
Confiabilidad, admisibilidad, vigor
Vigor, capacidad de persuasi6n, claridad
Razonabilidad, viabilidad, aceptabilidad
c la tarea del analista en sus elementos componentes. Tal exa
c men detallado tendria s610 interes academico si se pudiera eva
luar la calidad de un analisis de polfticas simplemente com Al inicio de este capitulo me pregunte c6mo es posible de
e parando su conclusi6n con los resultados de las polfticas. Un finir los criterios de calidad para no caer en el anarquismo
metodol6gico, una vez que se abandona la pretensi6n de cer
~ criterio sintetico singular bastaria en este caso: el analisis es
bueno si la polftica tiene exito, y malo en caso contrario. teza de las conclusiones. La respuesta, 0 por 10 menos una
(,1 parte de ella, son las pruebas de adecuaci6n orientadas hacia
Pero como hemos visto, en los problemas de polfticas no
~ hay seguridad de que existan soluciones correctas con las que el proceso. EI analisis de las poltticas no se puede realizar
puedan compararse las conclusiones del analista. Las poltti competentemente, ni emplear conpropiedad, sin una apre
If ciaci6n de sus aspectos artesanales 0 arnsticos.
muy util la dicotomfa resultado-proceso, Un conocido experto Nueva York, 1977, p. 138. '
r",,\.. Iu - DII.III\I~V\t" , ,
t
108 EL ANALISIS COMO ARTE t
distinguen al estudio brillante del que es solo competente. Ta
les criterios tampoco garantizan que el analisis sera util para
quienes 10 pagan, 0 que influira sobre el debate publico. La
,
cuestion de la utilizacion del conocimiento en el proceso de IV: ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD
las politicas es considerablemente mas compleja, como vere t
mos mas adelante. t
COMO dice Oakeshott, el intento de hacer algo que de suyo es
imposible constituye invariablemente un ejercicio de COlTUp
cion. Sin embargo, la tendencia a equiparar 10 deseable con
10 posible es siempre fuerte, sobre todo en polftica. Otro filo
)
)
sofo ha sefialado que la existencia de tareas sociales que pare
cen a la vez deseables y posibles, perc que resultan imprac )
ticables, ha preparado el escenario para un gran conjunto de )
conflictos en la historia modema. Todas las batallas de la re
forma social se libraron parcialmente sobre estas bases, don )
de los conservadores exageraban y los progresistas subesti
maban los limites de 10 posible en la politica.!
Uno de los aportes mas utiles que pueden hacer los analistas
)
a la deliberacion publica es ayudar a los gobernantes y a la opi )
nion publica a evitar que se exageren 0 subestimen esos llmites.
Un analisis competente de la factibilidad trata de identificar
todas las restricciones reales 0 potenciales, separarlas de los
obstaculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes es
trategias de ejecucion y estimar los costos y beneficios del rela ,I
jamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas.
Desafortunadamente, el analisis de factibilidad no siernpre
se toma en serio, Los analistas de politicas se ocupan de mane
ra explicita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir
con facilidad, como las restricciones tecnicas 0 presupuesta
rias, perc tienden a tratar las restricciones polfticas e institu I
cionales, si acaso, como aclaraciones 0 salvedades de ultimo
minuto que se agregan como apendices a una estructura ana
litica ya establecida.
t
.
Se comete un grave error cuando se aconsejan politicas so
bre la base de una vision tan estrecha de la factibilidad. No
hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones tecni ,
cas, econ6micas, polfticas, institucionales 0 de cualquier otra j
I Michael Polanyi, The Logic o( Liberty, Routledge and Kegan Paul,
Londres, 1951, p. 169.
,
)
109