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Seis Decadas de Debates Economicos en AL SEGIB-PNUD - Ocampo-Final PDF
Seis Decadas de Debates Economicos en AL SEGIB-PNUD - Ocampo-Final PDF
Este ensayo resume la historia de los principales debates sobre el desarrollo en Amrica
Latina desde mediados del siglo XX. No es una tarea fcil, ya que no existe una historia
del pensamiento econmico latinoamericano como tal. El pensamiento estructuralista y
su evolucin hacia la teora de la dependencia han recibido mayor atencin.1 El hecho de
que estas escuelas tengan su propia historia refleja, sin duda, el hecho de que, aunque
influidas por corrientes de pensamiento externas a la regin, tuvieron una gran
originalidad, incluso si se piensa de ella como la originalidad de la copia, para utilizar
el sugerente ttulo de un ensayo de Cardoso (1977) sobre la CEPAL. No solo eso: stas
son las nicas escuelas de pensamiento, que habiendo surgido de Amrica Latina han
influido sobre los debates econmicos internacionales. El resto se visualizan a s mismas
como contribuciones a una ciencia econmica que se considera universal.
Ms que intentar una historia del pensamiento econmico latinoamericano, este trabajo
busca articular la historia de las ideas con la de los procesos de desarrollo, un ensayo que
he intentado en forma ms rigurosa en la reciente historia econmica escrita con Luis
Brtola (Brtola y Ocampo, 2010). Proporciona, en tal sentido grandes lneas
interpretativas de la relacin entre las ideas y los procesos de desarrollo, ms que una
historia rigurosa de unas u otros, dentro de los lmites que impone un trabajo de corta
extensin.
El ensayo est dividido en cuatro partes. La primera presenta tres proposiciones que
resultan tiles para entender los cambiantes paradigmas del desarrollo latinoamericano.
Las dos siguientes se refieren a las dos etapas que se analizan aqu: la de industrializacin
dirigida por el Estado y la de las reformas de mercado. La cuarta presenta unas breves
conclusiones.
Quisiera comenzar con tres proposiciones que nos sirven de marco de referencia para
muchos de los debates sobre el desarrollo latinoamericano.
La primera de ellas es que Amrica Latina se ha visto casi siempre a s misma en funcin
de su articulacin a la economa mundial. Esto es ciertamente vlido del pensamiento
estructuralista que, en contra de algunas lecturas ortodoxas contemporneas, nunca
*
Profesor de la Escuela de Asuntos Internacionales y Pblicos y Miembro del Comit de Asuntos Globales
de la Universidad de Columbia. Previamente Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas para
Asuntos Econmicos y Sociales, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) y Ministro de Hacienda de Colombia. Este ensayo utiliza apartes de otro previo del autor
(Ocampo, 2008).
1
Vanse, por ejemplo, Bielchowsky (1998), Rodrguez (2006) y Rosenthal (2004) y el primer volumen de
la autobiografa de Furtado (1989), que es en gran medida una historia de los primeros aos de la CEPAL.
A ello se deben agregar el ensayo de Love (1994) sobre ideas e ideologas econmicas en Amrica Latina
desde 1930, que se centra en gran medida en el estructuralismo, la escuela de la dependencia y las
influencias del marxismo sobre esta ltima, y el ensayo de Palma (1978) sobre la teora de la dependencia.
1
promovi visiones autrquicas del desarrollo. Todo lo contrario, la visin que eman del
pensamiento de Prebisch fue la de redefinir la articulacin de Amrica Latina con la
economa mundial, no la de aislarse de ella. Por eso incluso la CEPAL se torn en una
crtica temprana de los excesos de sustitucin de importaciones y en promotora de la
diversificacin exportadora y la integracin econmica.
La segunda proposicin, formulada con precisin por Bobbio (1989), podra plantearse
en trminos de una gran ambivalencia del pensamiento liberal: la tensin fundamental
entre la igualdad planteada en particular como igualdad de los ciudadanos ante la ley
y la libre empresa, con su correlato en los derechos de propiedad. En efecto, a lo largo de
la historia ha existido siempre una tensin entre estos dos principios liberales, que ha
producico vertientes que tienden a privilegiar alternativamente el principio de igualdad
(e.g., el pensamiento social-demcrata) o la defensa de los derechos de propiedad (el neo-
liberalismo a ultranza, que sera mejor denominar neo-conservatismo).
2
Es este sentido, son muy interesantes los aportes de Calvo (2005), que ha sealado que tanto el auge de
los aos 1990 como la crisis de fin de siglo fueron fruto de fenmenos internacionales ms que nacionales.
Vase tambin Izquierdo et al. (2007).
2
propender a corregir en parte dicha desigualdad. Esto se expresa, adems, en la escisin
histrica del derecho laboral del derecho civil.
De esta manera, tom ms de dos siglos para que los principios de igualdad formulados
por las dos grandes declaraciones liberales de fines del siglo XVIII, la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa y la Declaracin de
Independencia de los Estados Unidos, se materializaran en mltiples esferas de la vida
poltica y social. Por mucho tiempo no se reconocieron, por lo tanto, derechos que hoy
consideramos como inherentes a la ciudadana y dicho reconocimiento solo surgi como
resultado de las luchas de los movimientos sociales.
3
norte-sur de la regin en trminos de sus patrones de especializacin (ms manufacturas
y servicios en el norte y ms productos bsicos en el sur).
La ruptura con la fase anterior fue, adems, menos ntida de lo que sealaron en el pasado
algunos textos sobre desarrollo econmico, tanto porque la industrializacin tena
muchos antecedentes como porque los sectores primario-exportadores siguieron jugando
un papel importante en el desarrollo latinoamericano (Brtola y Ocampo, 2010).
Siguiendo a Fishlow (1985), podramos decir que los tres elementos que manifestaron
con mayor claridad las nuevas concepciones fueron el desarrollo de una poltica
macroeconmica centrada en el manejo de la balanza de pagos, la visin de la
industrializacin como motor de desarrollo y la fuerte intervencin estatal en diversas
esferas de la vida econmica y social.
El primero de estos elementos naci claramente de la crisis mundial de los aos 1930. En
esta materia, como en lo relativo a la industrializacin, haba, por supuesto, muchos
antecedentes. De hecho, el perodo de desarrollo exportador anterior fue de crisis
recurrentes en las economas primario-exportadoras. En ese contexto, uno de los hechos
distintivos de Amrica Latina fue la tendencia de un grupo importante de pases a
abandonar el patrn oro o el patrn plata por perodos ms o menos prolongados, aunque
siempre con la aspiracin de retornar al patrn metlico. De esta manera, no hubo un
intento de abandonar permanentemente la ortodoxia macroeconmica.
La crisis de los aos 1930 cambi radicalmente este patrn, porque destroz los
cimientos de la ortodoxia con el colapso del patrn oro en el propio centro. El abandono
de dicho patrn en septiembre de 1931 por parte su progenitora, la Gran Bretaa, fue, por
ello, un hito, que fue sucedido (y, en algunos casos, antecedido) en varios pases
industrializados por intentos pragmticos de hacer frente a la crisis a travs del gasto
pblico y de polticas monetarias expansionistas. La propia teora econmica sufri un
cambio radical a partir de la publicacin de la Teora General de Keynes, que dio paso
4
a un activismo macroeconmico desconocido previamente, cuyo concepto central fue el
intento de moderar los ciclos econmicos.
5
fuera una teora. La teora, que proporcion la CEPAL, vino en una etapa avanzada, para
racionalizar un proceso que ya vena a toda marcha en casi todas partes.
Cabe resaltar que, en esta visin, que encarn ante todo el manifiesto latinoamericano
como denomin Hirschman al informe de la CEPAL de 1949 (Prebisch, 1973), la
solucin no era aislarse de la economa internacional, sino redefinir la divisin
internacional del trabajo para que los pases latinoamericanos pudieran beneficiarse del
cambio tecnolgico que se vea, con mucha razn, como ntimamente ligado a la
industrializacin. Ms an, las polticas de industrializacin variaron a lo largo del
tiempo, en parte para corregir sus propios excesos y en parte para responder a las nuevas
oportunidades que comenz a brindar la economa mundial desde los aos 1960. Como lo
han resaltado diversas historias del pensamiento cepalino (Bielchowsky, 1988; Rosenthal,
2004; CEPAL, 1998), desde los aos 1960 la CEPAL se volvi persistentemente crtica
de los excesos de la sustitucin de importaciones y defensora de lo que puede
denominarse un modelo mixto, que combinaba la sustitucin de importaciones con la
diversificacin de exportaciones y procesos de integracin regional. Ese se transform
desde mediados de los aos 1960 en el patrn dominante de la poltica econmica de la
regin y se materializ, en concreto, en la generalizacin de polticas de promocin de
exportaciones, la racionalizacin parcial de la compleja estructura de proteccin
arancelaria y para-arancelaria, la eliminacin y simplificacin de los regmenes de tipo de
cambio mltiple, y la incorporacin de esquemas de devaluacin gradual en la economas
con tradicin inflacionaria (Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1998; Brtola y Ocampo,
2010, cap. 4).
6
funcionaban claramente con base a la oferta ilimitada de mano de obra de Lewis. Por
otra parte, bajo el liderazgo inicial de Mxico y en un conjunto amplio de pases desde
los aos 1960, se aplicaron diversos modelos de reforma agraria, que en general tuvieron
alcances limitados, salvo en el caso de Cuba, y solo afectaron en forma parcial la altsima
concentracin de la propiedad rural heredada del pasado. El peso de los intereses agrarios
dominantes termin prevaleciendo.
Grfico 1
PIB per cpita: Amrica Latina vs. promedio mundial
1.250
1.200
1.150
1.100
1.050
1.000
0.950
0.900
0.850
1870 1913 1929 1950 1980 1990 2008
Ese xito limit, a su vez, algunas de los excesos estatistas. Este es un segundo hecho
distintivo de la industrializacin dirigida por el Estado en Amrica Latina, que tambin se
olvida en las interpretaciones crticas de este periodo. Cabe recordar, al respecto, que las
opciones que enfrentaban las economas del mundo en las postrimeras de la Segunda
Guerra Mundial no eran entre intervencin del Estado y libre empresa, sino entre distintas
modalidades de intervencin del Estado. Dicha intervencin y la planeacin eran vistas
en el mundo entero como las nicas alternativas a la desorganizacin de los mercados que
haba caracterizado las dcadas precedentes. El hecho distintivo es que en la eleccin
entre modalidades de intervencin, Amrica Latina opt por una menor no por una mayor
intervencin, es decir por esquemas de organizacin econmica en los que la empresa
privada segua teniendo un papel preponderante. La propia inversin extranjera fue
bienvenida en la medida en que contribua al proceso de industrializacin, aunque
restringiendo, a su vez, en muchos pases, su acceso a los recursos naturales, a la
infraestructura y a los servicios financieros. En este sentido, el xito de un modelo de
7
industrializacin condujo al desarrollo de una economa mixta que se pareca mucho ms
a Europa occidental que a los modelos socialistas que proliferaron despus de la Segunda
Guerra Mundial en gran parte del mundo. Solo en Cuba se asent este ltimo modelo, a
lo que hay que agregar los ensayos fallidos de Chile y Nicaragua en los aos 1970 y
1980, respectivamente.
Qu pasaba con la ortodoxia por esos aos? Al menos hasta los aos 1970, el Banco
Mundial particip del consenso industrialista y contribuy con sus proyectos al proceso
de industrializacin y a construir aparatos modernos de intervencin del Estado, muy
notablemente en las reas de infraestructura. Por mucho tiempo, el Banco careci de un
pensamiento propio, pero en los aos 1970, cuando dicho pensamiento fue claramente
articulado bajo el liderazgo de Hollis Chenery, las visiones industrialistas e
intervencionistas todava predominaban (vase, por ejemplo, Chenery, 1979). La
ortodoxia tradicional qued, por lo tanto, localizada en pocos lugares, especialmente en
algunas universidades de Estados Unidos y en el Fondo Monetario Internacional, donde
la visin keynesiana de manejo de las crisis fue sustituida gradualmente por visiones ms
ortodoxas, que se centraban en la contraccin de la demanda agregada y el ajuste del tipo
de cambio.
Vista como un todo, la fase de industrializacin dirigida por el Estado fue un perodo
relativamente exitoso. Aunque el crecimiento se rezag con respecto al resto del mundo
entre 1950 y 1965, ello reflej en buena medida la recuperacin de aquellas regiones,
como Europa occidental, que haban sido devastadas por la guerra. Amrica Latina
comenz a crecer de nuevo por encima del promedio mundial desde mediados de la
dcada de 1960. La historia es, por supuesto, diversa. Algunos de los xitos del perodo
previo, en particular los pases del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) y Cuba
tendieron a rezagarse, y otros, entre los que se destaca Bolivia, tuvieron un crecimiento
lento pese a su bajo nivel inicial de ingreso. Pero en el resto de la regin, el crecimiento
econmico fue satisfactorio y lo fue especialmente en las dos economas ms grandes,
Brasil y Mxico. Las exportaciones de algunos rubros primarios perdieron fuertemente
participacin en el comercio mundial, especialmente en productos alimenticios y
petrleo, pero en otros productos primarios y en manufacturas la regin aument su
participacin en el comercio mundial. Desde mediados de los aos 1950 fue, en efecto,
evidente una aceleracin de las exportaciones (Brtola y Ocampo, 2010, cap. 4).
Los patrones de desarrollo tuvieron, adems, diferencias entre pases y variaron a lo largo
del tiempo. Los pases ms pequeos los centroamericanos, en particular, pero tambin
Bolivia o Ecuador, as como algunos medianos como Per en la dcada de 1950 y
buena parte de la de 1960, sobre-impusieron la sustitucin de importaciones sobre un
modelo que sigui siendo, en lo fundamental, primario-exportador. Los pases de mayor
tamao evolucionaron gradualmente, sobre todo en los aos 1960 hacia variantes del
modelo mixto en el que, como vimos, se combinaba sustitucin de importaciones con
promocin de exportaciones e integracin regional. Brasil fue nuevamente el caso ms
notable, pero tambin lo fueron Argentina y Colombia. Mxico fue tal vez el pas grande
que otorg un nfasis temprano a la diversificacin exportadora, especialmente de
productos agropecuarios, pero dicho esfuerzo flaque con posterioridad.
8
El avance social fue mucho ms generalizado en esta fase que en la anterior. De hecho,
Astorga, Bergus y Fitzgerald (2003) y Brtola y Ocampo (2010, cap. 1) han mostrado
que los indicadores de desarrollo humano mostraron un claro quiebre favorable en los
aos 1940 y aumentaron rpidamente hasta 1980 (vase, al respecto, el Grfico 2). Pese a
las crticas reiteradas a la escasa generacin de empleo, Garca y Tokman (1984)
mostraron que sta haba sido muy dinmica entre 1950 y 1980 y haba conducido a una
reduccin de la informalidad total (urbana y rural) en las economas ms dinmicas. Por
otra parte, aunque las tendencias distributivas fueron dispares, el grueso de la reduccin
de la pobreza que se logr a lo largo del siglo XX se produjo durante esta fase de
desarrollo y, especialmente, entre 1950 y 1980 (Prados de la Escosura, 2007).3 Por el
ritmo de crecimiento alcanzado a lo cual se pueden agregar estos resultados en materia
social, algunos defensores de las reformas del mercado se han referido en pocas
recientes al perodo de industrializacin dirigida por el Estado como una edad de oro
(Kuczynski y Williamson, 2003, pp. 29 y 305), en claro contraste con las visiones que
tendieron a sealar a esta etapa del desarrollo en los aos 1980 y 1990 como un gran
fracaso histrico.
Grfico 2
Indices de desarrollo humano
en relacin con los pases industrializados
0.55
0.50
0.45
AL7
AL20
0.40
0.35
0.30
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
El modelo de industrializacin dirigida por el Estado comenz a recibir crticas desde los
aos 1960, tanto de ortodoxia econmica como de la izquierda poltica.4 Desde la
ortodoxia se le critic la falta de disciplina macroeconmica y las ineficiencias que
generaba una estructura de proteccin arancelaria y para-arancelaria muy elevada y, en
general, el excesivo intervencionismo estatal. Desde la izquierda se le critic su
incapacidad para superar la dependencia externa y, sobre todo, para transformar las
3
En efecto, de acuerdo con este autor, la pobreza se redujo en seis pases (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Uruguay y Mxico) del 71% en 1913 a 27% en 1990; de esta reduccin, 30 puntos (es decir,
poco ms de dos terceras partes) tuvieron lugar entre 1950 y 1980.
4
Vanse, por ejemplo, las revisiones del debate realizadas en distintos momentos por Hirschman (1971),
Fishlow (1985) y Love (1984).
9
estructuras sociales desiguales y dependientes derivadas del pasado. Aunque sin
compartir necesariamente los puntos de vista de la izquierda poltica, Hirschman (1971,
p. 123) expres de manera brillante una idea de esta naturaleza: Se esperaba que la
industrializacin cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas.
Los conflictos sociales fueron los que le dieron los primeros golpes fuertes al modelo,
especialmente en el Cono Sur. Fishlow (1985, p. 165) expres esta idea de manera lcida,
al afirmar que: Los instintos militares son intervencionistas. Pero los lderes militares
pueden racionalizar convenientemente la represin poltica en nombre de la flexibilidad
necesaria en los precios y en los salarios. El objetivo no es una adaptacin a una
determinada estructura econmica sino la reconstruccin radical de la sociedad civil. De
esta manera, la conversin hacia un modelo de mercado surgi inicialmente de una
manera ms defensiva que ofensiva, como una defensa del capitalismo frente a la
expansin del mundo socialista. En esto el patrn latinoamericano se diferencia del de los
pases industrializados, donde la transformacin que haba comenzado en los aos 1970
bajo los gobiernos de Thatcher y Reagan fue claramente ofensiva: un reflejo de la
confianza de la empresa privada de que poda vivir sin el manto protector del Estado e
incluso la conviccin de amplios crculos empresariales de que la intervencin estatal se
haba convertido en un obstculo a su desarrollo. La actitud ofensiva vendra en Amrica
Latina ms tarde, desde mediados de los aos 1980 y, especialmente, en la dcada de los
1990.
Lo que result fatal para el paradigma precedente fue a la postre la crisis de la deuda. La
grave crisis del desarrollo que se desencaden entonces fue el resultado de la
combinacin de unas polticas internas riesgosas alto endeudamiento externo en un
contexto de bajas tasas reales de inters a nivel internacional y altos precios de materias
primascon un choque externo de gran magnitud generado por la conjuncin de la fuerte
e inesperada elevacin de las tasas de inters en los Estados Unidos y el colapso,
igualmente inesperado, de los precios de materias primas (Daz-Alejandro, 1988; Brtola
y Ocampo, 2010, cap. 5). La regin debi enfrentarse a un verdadero club de acreedores,
claramente coordinado por el gobierno de los Estados Unidos para evitar una crisis
bancaria de grandes proporciones en dicho paisa (Devlin, 1989). A ello se agreg la
lentitud en las soluciones y la condicionalidad de los prstamos internacionales. An as,
los cambios tuvieron por algn tiempo direcciones muy diversas. Es cierto que desde
mediados de los aos 1980 se inici la liberalizacin econmica en varias economas,
10
pero estos procesos tuvieron lugar junto con diversos experimentos de ajuste anti-
inflacionario de corte heterodoxo y quizs, en la mayora de los pases, con un rechazo
todava abierto a las formas ms radicales de liberalizacin econmica. De hecho,
muchas de las transformaciones estructurales que tuvieron lugar en los aos 1980 fueron
ms el efecto colateral de las polticas de corto plazo adoptadas para manejar la crisis que
de una clara estrategia de largo plazo.
Una diferencia esencial entre el nuevo y el viejo paradigma fue, en cualquier caso, la
relacin entre las ideas y la prctica. En el caso del viejo paradigma, la teora, expresada
por la CEPAL, lleg en una etapa avanzada del proceso, para racionalizar una prctica
que ya llevaba un par de dcadas y en algunos casos ms. En el nuevo paradigma, las
ideas vinieron primero como una ofensiva intelectual e incluso abiertamente ideolgica
que, aunque tena precedentes, tom pleno vuelo en los aos 1960. El caso ms
paradigmtico de ello fue, por supuesto, la ofensiva de la Escuela de Chicago en Chile
desde los aos 1950, cuyos resultados fructificaran bajo el rgimen de Pinochet, dndole
un sello distintivo a un rgimen que careci inicialmente de modelo econmico alguno
(Valds, 1995). Algunos textos de difusin, entre los que se destaca el de Balassa et al.
(1986), jugaron un papel importante en este proceso.
En cualquier caso, cabe agregar que el declogo original nunca suscit un verdadero
consenso entre los defensores de las reformas de mercado, muchos de los cuales lo
consideraron insuficiente. A medida que los resultados de las reformas de mercado
mostraron sus limitaciones, la heterogeneidad se tendi a ampliar y se agregaron
elementos que antes haban estado por fuera del consenso. El concepto de una
segunda generacin de reformas result an ms confuso, entre otras porque existen
discrepancias profundas sobre lo que significa el desarrollo institucional, el supuesto foco
de atencin de tal generacin de reformas (algunos autores resaltan los derechos de
propiedad pero otros ms bien la conformacin de un aparato estatal con autonoma
frente a los intereses individuales). Como resultado, hay en realidad muchas ms
ortodoxias contemporneas de lo que se supone a menudo (as como antes de 1980
hubo tambin muchas heterodoxias). Esto corresponde, adems, al concepto desarrollado
11
desde los aos 1990 por algunos autores de que en realidad no existe un solo tipo de
economa de mercado o, como lo formulan estos autores, de que existen en realidad
muchas variedades de capitalismo.5 Esto parece an ms evidente con la
heterogeneidad regional creciente en el terreno ideolgico en la ltima dcada, con la
llegada al poder de diversos gobiernos izquierdistas.
La baja inflacin exiga, a su vez, la necesidad de mantener unas finanzas pblicas sanas,
tarea que result ardua durante la dcada perdida, cuando signific reducciones
importantes en varios pases en el gasto pblico, as como el esfuerzo por mejorar la
estructura tributaria, lo que en la prctica implic inicialmente el fortalecimiento del
impuesto al valor agregado y la reduccin de las tasas de tributacin directa. Sin
embargo, este esfuerzo result persistente, como se refleja en los bajos dficit fiscales
desde la dcada de 1990. Desde fines de los aos 1990, el reordenamiento se reflej
adems en la formulacin de metas fiscales explcitas de distinta naturaleza (supervit
primario o equilibrio presupuestal, pero tambin en restricciones al aumento del gasto
pblico), como parte de un conjunto ms amplio de reglas de responsabilidad fiscal, que
abarcaban tambin a las autoridades fiscales regionales o locales en sistemas federales o
descentralizados. Sin embargo, y pese a la retrica que se generaliz durante la crisis
reciente, la idea de que la poltica fiscal debera jugar un papel anticclico solo ech
races en Chile.
5
Vanse, entre otros, Hall y Soskice (2001) y Rodrik (2007).
12
presiones que gener el proceso de democratizacin. Esto lo corrobora el hecho de que su
principal expresin fue el aumento del gasto pblico social, que de acuerdo con las
estadsticas de la CEPAL ha aumentado del 12.2% del PIB latinoamericano en 1990-91 al
18.4% en 2008-09.
Grfico 3
Amrica Latina: ingresos y gasto primario
del sector pblico (% del PIB)
22
18
16
14
12
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
Fuente: Estimaciones del autor con base en datos de la CEPAL.
13
Grfico 4
Amrica Latina: Deuda externa como % del PIB
(dlares de 2000)
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
8
0
9
1
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Deuda externa Neta de reservas internacionales
Fuente: Estimaciones del autor con base en datos de la CEPAL.
14
la acumulacin de riesgos excesivos en las entidades correspondientes pusieran en riesgo
los ahorros del pblico y la estabilidad sistmica. Esta nueva agenda regulatoria avanz,
sin embargo, en forma lenta e irregular.
6
Vase un repaso de las principales ideas en materia de poltica social, en contraste con las visiones
industrialistas, en Filgueira et al. (2006).
15
hacan parte de la agenda de reformas iniciales recogidas en el declogo de Williamson y
que respondan ms a presiones polticas internas. Entre ellos se destaca, como ya se
seal, el aumento generalizado del gasto pblico social en las economas
latinoamericanas desde los aos 1990. Este es, conjuntamente con el alcance muy
limitado de la desregulacin de los mercados de trabajo (Murillo, Ronconi y Schrank,
2011), son los reflejos ms importantes de la coincidencia de las reformas econmicas
con el resurgimiento democrtico en la regin. Otro ingrediente que vino claramente del
mundo poltico fue el apoyo a la integracin econmica regional, que entraba en abierto
contraste con las visiones ortodoxas que reclamaban ms bien la apertura comercial
unilateral.
La diversidad se ampli, adems, con el tiempo, como reflejo tanto de los pobres
resultados de las reformas an en trminos econmicos incluyendo la ya mencionada
divergencia norte-sur en los patrones de especializacin como del rechazo poltico a
algunas de las reformas de mercado, lo que condujo al triunfo de movimientos polticos
que se consideran abierta o moderadamente reformadores de las reformas. La media
dcada perdida, que se desencaden a partir de las crisis asitica de 1997 y rusa de 1998,
fue un punto de corte. A partir de entonces se hizo evidente, no solo en Amrica Latina
sino en el mundo entero y en las propias agencias financieras internacionales, un mayor
pragmatismo y la incorporacin de nuevos temas en la agenda, especialmente los
relativos a la equidad y al desarrollo institucional. Las evaluaciones excesivamente
positivas de las reformas, que coincidieron curiosamente con el momento en que se
desencadenaba la crisis (Banco Mundial, 1997; BID, 1997), fueron sucedidas por
visiones mucho ms matizadas, que hicieron nfasis en la necesidad de avanzar en la
superacin de los fuertes problemas de pobreza y desigualdad que enfrenta la regin
(vanse, en particular, Kuczynski y Williamson, 2003 y Banco Mundial, 2006).
El desempeo econmico y social de las economas latinoamericanas desde los aos 1980
ha sido, sin duda, mediocre. Sin embargo, en ese desempeo incidieron no solo los
resultados de las reformas de mercado sino tambin mltiples perturbaciones
macroeconmicas de amplio alcance, incluso de carcter mundial. El colapso del
crecimiento econmico durante la dcada perdida de los aos 1980 fue sucedido por
una recuperacin en 1990-1997, aunque a ritmos mucho ms lentos que durante los aos
de industrializacin e intervencionismo estatal, y por la media dcada perdida de 1998-
2003. De esta manera, la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial
retorn en 2003 a niveles similares a los de 1900! (Grfico 1) La coincidencia de un
nuevo auge del financiamiento externo con un fuerte aumento de los precios de materias
primas y un auge de las remesas de los trabajadores migrantes, gener una nueva bonanza
en 2004-08, ahora a ritmos que ya se asemejan a los de fines de los aos 1960 y
comienzos de la dcada de 1970. Pero an as, para el grueso de los pases el crecimiento
econmico de 1990-2008 ha sido inferior al de 1950-80 (Grfico 5). Pero si el lento
crecimiento hasta comienzos del siglo XXI no puede adscribirse nicamente a las
reformas de mercado, tampoco pueden los reformadores atribuirse el xito del perodo
ms reciente, que incluso se ha caracterizado por el resurgimiento de tendencias
heterodoxas de pensamiento en varios pases.
16
Grfico 5
Panam
2.0%
Uruguay Per
Argentina
El Salvador Costa Rica
Guatemala
1.0%
AL Brasil
Colombia
Bolivia Mxico
Nicaragua
0.0%
Honduras Ecuador
Venezuela
-1.0% Paraguay
-2.0%
-2.0% -1.0% 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0%
Crecimiento promedio del PIB por trabajador, 1950-1980
Fuente: Estimativos del autor con base en Cuentas Nacionales de la CEPAL y los clculos de la fuerza
de trabajo de la OIT (1950-80) y CEPAL (1990-2008)
17
Cuadro 1
Especializacin, estructura productiva y crecimiento
PR1 PR2 %RN I+D Patentes
Latinoamrica 0.30 0.23 70 0.40 0.5
Pases desarrollados basados en RN 0.70 0.72 59 1.89 65.4
Pases emergentes de Asia 0.80 0.99 30 1.21 30.5
Economas maduras 0.88 0.97 24 2.43 132.6
En materia social, no hubo realmente una dcada perdida, como lo revelan los
indicadores sociales, aunque quiz s un ritmo ms lento de avance en materia de
desarrollo humano durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, como lo indica el
Grfico 2. Sin embargo, esta tendencia estuvo asociada al lento avance en el crecimiento
econmico ms que en los indicadores de desarrollo social, que en particular en materia
educativa han tenido un progreso sustancial. El retroceso en la lucha contra la pobreza
fue notorio en la dcada perdida pero fue sucedido por una reduccin moderada durante
la expansin econmica de los aos 1990 y un retroceso adicional durante la media
dcada perdida. Recin en 2005 se regres, a los niveles de pobreza de 1980: es decir,
en este terreno, Amrica Latina no experiment una dcada sino un cuarto de siglo
perdido! (Grfico 3).
Esta tendencia fue sucedida, sin embargo, por una cada rpida de los niveles de pobreza,
del 44% en 2002 al 34% en 2007, segn las estimaciones de la CEPAL, la reduccin ms
rpida y pronunciada de que se tenga memoria en la historia latinoamericana. En los aos
ms recientes continu disminuyendo, aunque ms lentamente La velocidad de este
procedo fue posible gracias a la combinacin de un rpido crecimiento econmico con la
mejora en la distribucin del ingreso en la mayora de los pases de la regin: 12 de 17
de acuerdo con Lpez-Calva y Lustig (2010) (12 de 18 si incluyramos Colombia, cuya
tendencia distributiva ha sido adversa durante estos aos). Esta reduccin de las
desigualdades es una caracterstica distintiva de la regin en el contexto internacional.
Las causas de la fuerte mejora distributiva han comenzado a ser analizada con
detenimiento.7 Entre los factores favorables, uno sobre el que existe consenso es la
reduccin en los diferenciales salariales por nivel de calificacin de la mano de obra. Ello
refleja, a su vez, el impacto positivo que ha tenido la poltica social a travs del aumento
de largo plazo en los niveles de educacin y la reduccin en la desigualdad en su acceso,
aunque con problemas todava importantes en materia de calidad y de acceso a la
educacin superior. El diseo de sistemas de transferencias pblicas altamente
redistributivas, entre las que se cuentan los esquemas de transferencias condicionadas
(con los programas Oportunidades en Mxico y Bolsa Familia en Brasil como los
ms destacados), explican tambin una parte de la mejora. A ellos se agrega, sin duda, la
combinacin de una mayor demanda de mano de obra, gracias al mayor ritmo de
7
Vanse, entre otros, Cornia (2010), Gasparini y Lustig (2011) y los trabajos contenidos en Lpez-Calva y
Lustig (2010).
18
crecimiento econmico, con la maduracin del proceso de transicin demogrfica, que ha
generado una reduccin en el ritmo de crecimiento de la oferta laboral en la ltima
dcada.
Esta mejora debe ser tomada, en cualquier caso, con cautela. En materia distributiva, la
regin se encuentra en promedio mejor que en 1990, pero peor que en 1980 (Cuadro 2) y
sigue teniendo, en conjunto con frica al Sur del Sahara, los niveles de desigualdad en la
distribucin del ingreso ms altos del mundo (Gasparini y Lustig, 2011). Ms an,
cuando se analiza un conjunto de indicadores del mercado de trabajo (desempleo,
informalidad, remuneraciones medias y acceso a la seguridad social), se constata que no
hay mejora sistemtica a largo plazo en las condiciones laborales, excepto en Chile
(Ocampo y Vallejo, 2011). Y el alcance de la economa informal sigue siendo notorio y
ms elevado que en el pasado. De acuerdo con las estimaciones ms recientes (Tokman,
2011), la economa informal se expandi de 58,8 al 64,0% del empleo urbano entre 1990
y 2008, segn un concepto que incluye no solo los empleos en ocupaciones informales
sino tambin los trabajadores asalariados del sector formal en condiciones de precariedad
laboral (sin acceso a la seguridad social e incluso sin contrato de trabajo).
Cuadro 2
Distribucin del ingreso en Amrica Latina
(Coeficiente de Gini)
1980 1986 1992 1998 2002 2008
Argentina 39.8 42.7 45.0 50.2 53.3 46.3
Brasil 57.4 58.0 60.1 59.2 58.3 54.2
Chile 52.9 56.1 54.7 55.5 54.8 51.8
Paraguay 53.3 55.8 52.7 57.1 56.6 51.9
Uruguay 40.2 41.2 42.1 44.0 45.4 44.5
Bolivia 57.2 58.2 57.8 60.1 57.2
Colombia 60.0 58.2 56.4 58.8 55.6 55.6
Ecuador 49.9 51.1 56.5 53.4
Per 52.9 47.4 52.6 51.4 48.0
Venezuela 42.3 44.6 41.3 47.2 47.5 43.5
Costa Rica 44.0 44.6 45.9 49.8 48.7
El Salvador 52.7 53.4 52.3 46.9
Guatemala 56.2 58.2 56.0 54.5 53.6
Honduras 51.5 51.9 55.5 55.3
Nicaragua 56.3 53.8 50.2 52.3
Panama 48.0 51.8 55.5 55.4 56.4 54.8
Mxico 48.0 54.1 54.7 53.8 50.5
R. Dominicana 50.9 53.1 50.5 49.0 48.3
Promedio
Todos 49.2 51.3 51.9 53.1 53.4 50.9
Para pases con
datos para 1986 51.3 51.7 53.2 53.3 50.6
Para pases con
datos para 1980 49.2 51.0 51.0 53.4 53.5 50.3
FUENTE: Gasparini et al. (2009)
19
Debe anotarse, finalmente, que en materia de poltica social subsiste una pugna entre dos
concepciones de la poltica social. La primera de ellas centra su atencin en la
focalizacin de los subsidios del Estado hacia los sectores ms pobres de la poblacin y
ha servido como base para mltiples reformas de la poltica social, siguiendo las
orientaciones del Banco Mundial. La segunda hace nfasis en la necesidad de cimentar
firmemente la poltica social en los principios de ciudadana social y, por ende, sobre la
universalidad y solidaridad que son inherentes a dichos principios (CEPAL, 2000 y
2010). La primera ve la lucha contra la pobreza como la prioridad fundamental de la
poltica social. La segunda no ignora ese objetivo, pero lo ve como parte de un proceso
ms amplio, cuyos objetivos esenciales son la equidad y la cohesin social. Esta segunda
concepcin retorna, adems, a las races sobre las cuales se desarrollaron los Estados de
Bienestar en el mundo industrializado, que tuvieron, sin embargo, un avance limitado en
nuestra regin debido a los principios bismarckianos que atan el acceso a los servicios
sociales del Estado al acceso a empleos formales. De acuerdo con esta visin, la
focalizacin debe visualizarse no como un sustituto sino como un complemento y, de
hecho, como un instrumentode la universalizacin. Seala, adems, que si no es
concebida as, puede generar problemas crecientes de segmentacin, como es ya evidente
en los sistemas de poltica social en la regin.
Debe resaltarse que la plena aplicacin de los principios de ciudadana social en las
polticas sociales genera una alta demanda de recursos fiscales, que enfrenta un problema
endmico de la mayora de los pases de la regin: la debilidad de sus estructuras
tributarias. Por ello, el avance adicional hacia esquemas universales de poltica social,
acordes sobre una visin de derechos ciudadanos, exigir unos esfuerzos mucho mayores
por aumentar y mejorar las estructuras tributarias.
El repaso de los debates sobre el desarrollo en Amrica Latina durante las seis dcadas
recientes sugiere cuatro conclusiones. La primera se refiere al crecimiento econmico y
la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial. En este sentido, Amrica
Latina logr posicionarse desde fines del siglo XIX como una especie de clase media
del mundo y consolidar esa posicin durante la etapa de industrializacin dirigida por el
Estado. Este proceso se interrumpi, sin embargo, con la dcada perdida y no es evidente
todava que la actual fase de crecimiento sea el inicio de un nuevo proceso de avance
relativo, en particular por el gran rezago tecnolgico que ha acumulado la regin en
relacin con sus pares y los pases hacia cuyos estndares de vida espera converger. Los
debates histricos, y en particular el aporte histrico de la CEPAL, indican que este
objetivo no se lograr nicamente con una macroeconoma sana ni con la mera
especializacin acorde con las ventajas comparativas estticas: se requieren tambin
polticas productivas y tecnolgicas activas, un tema fue explcitamente excluido de la
agenda de polticas durante la fase de reformas de mercado, y solo ha retornado con
posterioridad de manera fragmentaria.
20
nuestros das. Durante la fase de industrializacin dirigida por el Estado se registraron los
avances ms notorios en materia de desarrollo humano y una reduccin, algo ms
moderada, de la pobreza, pero en materia de desigualdad los resultados fueron
ambivalentes. Durante las ltimas dcadas, continuaron los avances en materia de
polticas sociales, pero los retrocesos distributivos no han sido superados, salvo en unos
pocos pases, y en materia de reduccin de la pobreza se perdi un cuarto de siglo antes
de los avances sobresalientes de 2003-07. El contraste entre estos resultados y los
avances persistentes en materia de desarrollo humano indican que los avances en la
poltica social no son suficientes para lograr avances en materia de equidad si el sistema
econmico produce y reproduce altos niveles de desigualdad en la distribucin del
ingreso. Aqu yace, sin duda, la principal deuda histrica de la regin.
Por ltimo, cabe sealar que la etapa histrica ms reciente ha logrado una consistencia
mucho mayor entre los principios liberales, gracias al avance de la democracia poltica.
Pero las tensiones entre los principios liberales no han desaparecido y han aparecido
nuevas formas de negar el alcance de la democracia en relacin con la organizacin
econmica. Entre estas ltimas se cuenta, en particular, el predominio de una visin
tecnocrtica en que la organizacin de la economa no debe ser sujeto de la eleccin
democrtica. La democracia parece haber reclamado, sin embargo, esta agenda, pero no
siempre de manera apropiada, como lo refleja el regreso peridico de tentaciones
populistas, tanto de derecha como de izquierda. En esta materia, falta todava el
encuentro entre una economa que respete la eleccin y el control democrticos y una
democracia que no se olvide de las reglas de juego de la economa.
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