Ten Sores

Revista del CLAD Reforma y Democracia
ISSN: 1315-2378
cedai@clad.org
Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo
Venezuela
Rami, Carles
Tensores reaccionarios a combatir y tensores progresistas a incentivar para lograr la
institucionalizacin e innovacin pblica en Amrica Latina
Revista del CLAD Reforma y Democracia, nm. 61, febrero-mayo, 2015, pp. 5-42
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
Caracas, Venezuela
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357535434003
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Tensores reaccionarios a combatir
y tensores progresistas a incentivar
para lograr la institucionalizacin e
innovacin pblica en Amrica Latina
Carles Rami
Carles Rami
Es catedrtico (full professor) y doctor en Ciencia
Poltica y de la Administracin en la Universitat
Pompeu Fabra, UPF (Barcelona, Espaa). Ha
publicado 17 libros sobre instituciones, direccin
y gestin pblica, funcin pblica y partenariados
pblico-privados. Sus dos ltimos libros son:
La extraa pareja. La procelosa relacin entre
polticos y funcionarios (2012, Madrid, Catarata)
y Administracin pblica y crisis institucional.
Estrategias de reforma e innovacin para Espaa y
Amrica Latina (2015, Madrid, Tecnos). Tambin
ha publicado un centenar de artculos y captulos
de libro entre los que destacan seis artculos en la
Revista del CLAD Reforma y Democracia, dos en
la Revista Gestin y Poltica Pblica del Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)
de Mxico y artculos en las revistas Journal of
Urban Affairs, Bulletin of Latin American Research
y Journal of Politics in Latin America. El autor
ha ocupado distintos cargos pblicos: decano de la
Facultad de Ciencias Polticas y Gestin Pblica
en la UPF, vicerrector en la UPF en tres ocasiones,
director de la Escuela de Administracin Pblica
de Catalua, presidente de Ivlua (Consorcio de
Evaluacin de Polticas Pblicas de Catalua) y
vicepresidente del Centro de Estudios Jurdicos
y Formacin Especializada de Catalua. Ha sido
consultor en instituciones como la UE, el BID y la
OCDE; ha sido docente y conferencista en diversas
instituciones y centros de investigacin entre los
que sobresalen el Congreso del CLAD y la John F.
Kennedy School of Government de la Universidad de
Harvard.
Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Universitat Pompeu Fabra
Ramn Trias Fargas, 25-27
08005 Barcelona - Espaa
E-mail: carles.ramio@upf.edu
Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015, pp. 5-42, ISSN 1315-2378
Los acadmi-
cos dominan
Tensores reaccionarios a combatir
la orientacin y tensores progresistas a incentivar
institucional
con la externa- para lograr la institucionalizacin e
lidad negativa
de que en la innovacin pblica en Amrica Latina*
prctica no
mejoran las
instituciones
pblicas, y,
por otra parte,
Introduccin: el desencuentro entre el mundo
los gestores y acadmico y la dimensin prctica
consultores se
han dedicado a El objeto de este artculo es presentar un conjunto de reflexiones
la orientacin tericas y prcticas sobre la situacin actual y propuestas de futuro
organizativa
edificada sin de los procesos de institucionalizacin e innovacin de las adminis-
unos cimien- traciones pblicas de Amrica Latina. Ms en concreto, los objetivos
tos claros.
de este texto son dos: a) exponer de forma articulada y a modo de
diagnstico el conjunto de tensores reactivos que han dificultado, e
incluso abortado durante los ltimos aos, los procesos de institucio-
nalizacin e innovacin de las administraciones pblicas de Amrica
Latina; b) presentar un conjunto de tensores progresistas, a modo
de propuestas, que hay que alentar e incentivar para lograr en los
pases de Amrica Latina unas administraciones pblicas que com-
binen una mayor fortaleza institucional con una superior capacidad
de innovacin en la definicin y gestin de sus polticas. Se trata de
avanzar en la ambiciosa intencin de aunar mayores capacidades
institucionales, que aporten seguridad institucional y jurdica a
las sociedades latinoamericanas, con superiores potencialidades de
innovacin para hacer frente a las demandas y exigencias derivadas
de la modernidad.
Este documento est escrito desde un rol de anfibio, en el sentido
que combina tanto unos anlisis de carcter terico con unas reflexio-
nes y propuestas de carcter prctico. Poder conciliar la teora con
la prctica es uno de los grandes problemas de las ciencias sociales,
ya que la tendencia general es que transiten por senderos distintos.
Recibido: 25-08-2014. Aceptado: 15-12-2014.
(*) Conferencia Magistral presentada en el XIX Congreso Internacional del CLAD

sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Quito, Ecuador, 11 al
14 de noviembre de 2014, con el ttulo Procesos de institucionalizacin e innovacin
en Amrica Latina: respondemos bien a estos retos los tericos y prcticos de la
Administracin Pblica?
7
Tensores reaccionarios a combatir y tensores progresistas a...
Y esta separacin ha generado muchas dificultades de cara a la

regeneracin y mejora de nuestras instituciones. Por una parte, la
comunidad acadmica va elaborando un discurso terico cada vez ms
sofisticado, pero que se distancia de la realidad y tiende a ser poco
til frente a la necesidad de mejora real de nuestras instituciones.
Por otra parte, la innovacin desde la prctica logra algunos xitos
pero que son relativos, ya que, en un momento u otro, se encuentra
con una falta de discurso y capacidad de conceptualizacin que hace
que sus aportaciones se pierdan por el sumidero de la irrelevancia.
Es, por tanto, imprescindible la conciliacin de la dimensin teri-
ca, siempre con una orientacin pragmtica que permita un avance
positivo del mundo real, con la dimensin prctica, pero arropada
con planteamientos profundos y conceptuales. En este sentido, este
texto intenta aunar, con mayor o menor fortuna, ambos mundos por
las caractersticas profesionales de su autor.
Desde la dimensin terica, este texto va a utilizar las fuen-
tes tericas ms recientes del institucionalismo, en concreto, del
neoinstitucionalismo y de la teora de la organizacin aplicada a la
administracin pblica, es decir el management pblico. Pero estas
fuentes tericas se van a utilizar de manera subterrnea: van a estar
muy presentes a nivel implcito como aparentemente ausentes a nivel
explcito. Lo relevante es que la teora est presente y que los concep-
tos, anlisis y propuestas son robustos desde un prisma conceptual.
El elemento clave sobre el que se sustenta la obra es la distincin
entre los conceptos de institucin y de organizacin. Usualmente,
una orientacin institucional era una visin acadmica con escasas
ramificaciones prcticas. En cambio, la orientacin organizativa ha
presentado una visin prctica pero con escasas races acadmicas.
Y esta situacin ha generado una suerte de especializacin en rela-
cin con el objeto de estudio que es la administracin pblica: por
una parte, los acadmicos dominan la orientacin institucional con
la externalidad negativa de que en la prctica no mejoran las insti-
tuciones pblicas, y, por otra parte, los gestores y consultores se han
dedicado a la orientacin organizativa edificada sin unos cimientos
claros. Otra vez nos encontramos con la prfida esquizofrenia. Esta
doble personalidad que se pasea, desde siempre, por nuestra realidad
administrativa es totalmente perversa y hay que intentar superarla.
As, por ejemplo, nuestras administraciones pblicas llevan veinte
aos dominadas por la denominada Nueva Gestin Pblica, que ha
8 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Carles Rami
atesorado innovaciones y xitos en la gestin pero que no ha contri-

buido, a mi entender, a mejorar la calidad de nuestras instituciones
pblicas. La lgica de las miradas separadas y no compartidas nos
ha llevado a olvidar en la prctica los elementos ms esenciales para
edificar unas slidas instituciones pblicas. El concepto institucin,
desde la teora, significa un agregado de normas, reglas del juego y
valores compartidos, y sus problemas no son tericos sino que son
reales. El concepto de organizacin, desde la prctica, implica una caja
de herramientas para mejorar la gestin pblica. Pero sirve de muy
poco resolver las incgnitas organizativas sin previamente resolver los
problemas institucionales. Por esta razn, el objetivo de este trabajo es
elaborar unas reflexiones y unas propuestas eminentemente prcticas
(de carcter organizativo), pero desde una perspectiva totalmente
institucional. Los grandes problemas de nuestras administraciones
pblicas son institucionales y solo cuando se pone la lupa aparecen
las deficiencias organizativas. De nada sirve solventar los pequeos
problemas, por ms que impacten de una forma clara sobre la eficacia
y la eficiencia de los servicios pblicos, si no se solventan previamente
los problemas institucionales.
Desde la dimensin prctica se va a atender los grandes retos de
mejora e innovacin a los que se enfrentan actualmente las adminis-
traciones pblicas. Es obvio que nuestras instituciones tienen que ser
ms transparentes, que sepan manejar mejor la informacin para ser
inteligentes, que tienen que utilizar las novedades tecnolgicas, que
deben fomentar la colaboracin pblico-privada. Y que esta agenda
de prioridades no puede ser tratada solo de forma autista desde una
visin acadmica, sino que hay que afrontarla en la prctica y res-
pondiendo con una cierta solvencia las preguntas que nos acucian:
qu hay que hacer exactamente? y cmo hay que hacerlo?
1. Los esfuerzos de institucionalizacin en Amrica

Latina y el falso da de la marmota: los tensores
institucionales reaccionarios versus los tensores
institucionales progresistas (de institucionalizacin y
de innovacin)
Se utiliza aqu la metfora de la clebre pelcula en que Phil Connors
(Bill Murray), un meteorlogo algo frustrado, acude para retransmitir el
comportamiento de una marmota al pequeo pueblo de Punxsutawney,
en el que cada 2 de febrero ella determina cunto tiempo queda hasta

Las reformas que termine el invierno; esta tradicin local se conoce como el da
instituciona-
les de las lti- de la marmota. Lo que no imagina el protagonista es que deber
mas dcadas pasar la noche en el pueblo debido a una tormenta de nieve y, a la
han seguido la
misma secuen- maana siguiente, misteriosamente volver a revivir el mismo da.
cia: se avanza Y as, sucesivamente.
con fuerza,
aunque con Esta pelcula parece una buena metfora en un doble sentido: por
paso inseguro, una parte, todos nosotros oteamos casi a diario el horizonte para ver
en mejoras y
arreglos orien- cundo va a finalizar el invierno institucional en el que est sumer-
tados a lograr gida Amrica Latina. La primavera institucional parece cercana
una mayor
institucionali- pero no acaba de llegar y nos agarramos a cualquier indicio que
dad y despus nos la anuncie como inminente. En un segundo sentido, la mayora
de grandes
esfuerzos se
hemos vivido una serie de acontecimientos en el pasado que nos han
vuelve al pun- inducido a pensar que estbamos ganando la lucha para lograr una
to de partida.
mayor fortaleza institucional pero, al cabo de un tiempo, nos levan-
tamos una maana y notamos que nada haba cambiado y que, en un
estado de regresiones cclicas, volvamos al pasado a revivir miserias
institucionales que ya habamos dado por superadas. Las reformas
institucionales impulsadas durante las ltimas dcadas han segui-
do siempre la misma secuencia: se avanza con fuerza, aunque con
paso inseguro, en mejoras y arreglos orientados a lograr una mayor
institucionalidad y despus de grandes esfuerzos se vuelve al punto
de partida sin lograr cristalizar y generalizar los xitos parciales
logrados hasta el momento. Y vuelta a empezar hasta llegar a un
estado de abatimiento general totalmente agotados de volver a vivir
las mismas situaciones administrativas que ya habamos dado por
superadas y nos sentimos sumergidos en un bucle del tiempo que nos
impide avanzar en el desarrollo institucional.
Esta puede ser la sensacin que todos tenemos y es obvio que no
es producto de nuestra imaginacin: avanzamos y avanzamos para
volver cada cierto tiempo al punto de partida y vuelta a empezar.
De todos modos, si bien es cierto que padecemos constantemente de
una serie de peridicas regresiones institucionales (que tendremos
que analizar ms adelante para descubrir y proponer los mecanismos
necesarios para salir de este perverso tnel del tiempo), tambin hay
que decir que este constante revivir el da de la marmota tiene sus
matices. En este sentido, queremos hacer notar que cada da institu-
cional parece el mismo que el da anterior pero que no es exactamente
el mismo. El marco, la distribucin de los actores, los aromas y los
acontecimientos parecen iguales a los del pasado, pero no lo son del
todo. Hay matices que hacen distinto un da del otro y que desmienten
que estemos insertos en un bucle del tiempo. En todo caso, lo que s

Carles Rami
El sistema se puede afirmar es que avanzamos de forma muy y muy lenta y que
institucional
premoderno esto es inaceptable; tenemos que encontrar las frmulas para hacer
y clientelar avanzar el tiempo institucional a los tiempos que nos autoexigimos
sigue muy vivo
y presente y a los que nos obligan los tiempos econmicos y sociales que van
en nuestra mucho ms rpido.
realidad admi-
nistrativa por En definitiva, hay que partir del principio de que llevamos dos d-
culpa de unos cadas avanzando hacia una mayor fortaleza institucional de nuestras
tensores reac-
cionarios que administraciones pblicas. Los avances son casi imperceptibles si se
nos dificultan les mira con el filtro de nuestras exigentes expectativas y si se les
un avance
ms decidido
analiza en perodos de tiempo limitados o en momentos de crisis y
en la agenda de regresin del sistema. Pero si se les mira ahora, en la mayora de
reformista.
los pases, la situacin en relacin a hace unos cuantos aos s que es
posible percibir una mejora evidente. Tenemos cada vez ms islas de
excelencia en los sectores crticos de nuestra red de organizaciones
pblicas que funcionan de forma solvente y con un elevado rendi-
miento institucional: agencias reguladoras, unidades de recaudacin
de impuestos y aduanas, centros planificadores de polticas de salud,
educativas y sociales, unidades de control (contralora), unidades
operativas de prestacin de servicios o de trmites administrativos,
etc. Tambin mejoran los instrumentos de planificacin, diseo or-
ganizativo de estructuras y procesos, gestin de recursos humanos,
participacin, evaluacin del desempeo e incluso regulacin de la
direccin pblica profesional. Adems, la legislacin avanza de for-
ma evidente en temas de transparencia, regulacin, funcin pblica
(profesionalizacin del empleo pblico), aunque a nivel material los
progresos sean ms discretos. Es obvio que estamos mucho mejor que
hace una o dos dcadas y es evidente que no estamos en la situacin
positiva que todos consideramos que, por los esfuerzos realizados,
tendramos que estar. El sistema institucional premoderno y clien-
telar sigue muy vivo y presente en nuestra realidad administrativa
por culpa de unos tensores reaccionarios que nos dificultan un avance
ms decidido en la agenda reformista.
Es ahora el momento de analizar estos tensores reaccionarios y
buscar alternativas de tensores institucionalmente progresistas que
nos permitan contrarrestar los primeros y lograr, de una vez por todas,
una mayor fortaleza institucional que no genere una excesiva buro-
cracia y consiga un diseo organizativo slido, fiable y confiable que
aporte seguridad jurdica. Seguridad institucional de corte moderno
que sea permeable a una cierta flexibilidad que acomode en su seno
la innovacin y no la castre. Este es un dilema importante: lograr
una mayor solidez institucional, pero sin renunciar a la innovacin.

Poseemos el Estamos ante un dilema clsico: tradicin frente a innovacin. El

conocimiento
suficiente que modelo institucional antiguo, politizado y clientelar, hay que sustituirlo
nos permita por un modelo institucional moderno mucho ms slido, menos depen-
el estable-
cimiento de diente del poder poltico y del entorno social de carcter clientelar. En
un modelo los ltimos aos se ha puesto de manifiesto que este modelo arcaico
institucional
ms slido sin de base clientelar no puede ser combatido directamente por la va de
las externali-
dades negati- la posmodernidad. Se ha intentado y ha sido, en nuestra opinin, un
vas asociados enorme fracaso. Sirva como ejemplo las alternativas implementadas,
al mismo que
dificulten o durante las dos ltimas dcadas, de la mano de la Nueva Gestin
aborten la Pblica. Esta corriente, ms pragmtica que terica, formula una
innovacin.
alternativa a la burocracia clsica de los pases desarrollados por la
va de una posburocracia. En su momento pareca una buena opcin
que las administraciones de Amrica Latina migraran de golpe hacia
modelos modernos y avanzados, pero la estrategia result un error.
Las recetas de la Nueva Gestin Pblica facilitaron diseos organi-
zativos ms fluidos, eficaces y eficientes pero no lograron en absoluto
la aspiracin implcita a conseguir una mayor fortaleza institucional.
No ha sido posible transitar de golpe de un modelo premoderno y
clientelar a un modelo posburocrtico. El resultado ha sido, a nuestro
entender, la permanencia y resistencia de un modelo clientelar de
baja calidad institucional, pero tuneando o tatuando la epidermis
institucional con un discurso y unos instrumentos aparentemente
modernos. Tenemos el mismo perro, pero con un collar distinto.
Por lo tanto, hay que volver al objetivo de alcanzar una mayor
fortaleza institucional con los medicamentos clsicos de carcter
burocrtico (sobresale, entre ellos, la meritocracia en el acceso y la
carrera administrativa), pero aprovechando todo el acervo de dca-
das de implantacin en los pases avanzados para contrarrestar los
evidentes y perniciosos efectos secundarios de estas pcimas buro-
crticas. Consideramos que poseemos el conocimiento suficiente que
nos permita el establecimiento de un modelo institucional ms slido
sin las externalidades negativas asociados al mismo que dificulten o
aborten la innovacin. El objetivo y la aspiracin es alcanzar al alimn
unos diseos institucionales fuertes y una arquitectura organizativa
permeable y facilitadora de la innovacin. Ambos elementos son irre-
nunciables y carece ya de sentido la teora de las fases evolutivas, que
considera que primero es necesaria una fase de burocratizacin (la
gran asignatura pendiente de Amrica Latina) para despus poder
aspirar a la flexibilidad y a la innovacin. La idea es burocratizar, en

Carles Rami
el sentido tcnico del trmino, lo justo y necesario para poder disfrutar

en paralelo la ansiada desburocratizacin que es imprescindible para
la innovacin. El corazn del sistema pblico debe ser burocrtico
(en su dimensin ms moderna), pero el resto del cuerpo del sistema
administrativo puede estar ms relajado y, por lo tanto, contingente y
adaptable a los cambios y exigencias del entorno econmico y social.
De lo que se trata ahora es de detallar los tensores institucionales
reaccionarios que son lo que han impedido avanzar de forma ms
rpida y eficaz en el proceso de institucionalizacin para, despus,
definir aquellos tensores que pueden permitir superar estas fuerzas
reaccionarias y avanzar positivamente en un doble sentido: por una
parte, una mayor fortaleza institucional de las administraciones
pblicas y, por otra, definir un nuevo modelo de gestin que permita
la innovacin en las funciones de las instituciones pblicas y en la
prestacin de servicios pblicos. En cuanto a los tensores progresistas,
tanto de institucionalizacin como de innovacin, deben ser pocos y
asegurarlos al cien por cien. Se trata de no dispersarse o distraerse
en varias decenas de estrategias de reforma y mejora (estrategia
de disparo a perdigonadas) y concentrarse en solo unas cuantas
estrategias (tensores) absolutamente crticas e imprescindibles para
alcanzar el mximo fortalecimiento institucional posible y una buena
capacidad para innovar y adaptarse a los cambios y exigencias de los
tiempos actuales (estrategia de francotirador).
En las ltimas dcadas se han impulsado centenares de estrategias
de reforma. Todas son importantes, potentes e incluso se pueden
considerar como imprescindibles. El problema es que todas de golpe
son inabarcables y unas anteceden a otras o unas no se pueden im-
plementar sin tener el complemento de otras. Al final, esta estrategia
global fracasa siempre, ya que implica disparar a perdigonadas, con
lo que se abarcan muchos blancos u objetivos pero no se profundiza
en ninguno de ellos y, adems, los reformistas suelen perderse en la
enorme complejidad del proceso de cambio. Pero el mayor problema
de esta estrategia global es que no entiende que todos estos micro-
procesos de reforma requieren un cambio de cultura administrativa
(y tambin un cambio de cultura poltica). Y una cultura adminis-
trativa no se cambia nunca ni de forma rpida ni disparando sin
criterio y sin que los disparos profundicen. De esta manera, las
distintos microprocesos de reforma, que al principio parece que van
por buen camino, van siendo devorados por la cultura administrativa
predominante que siempre suele ser reaccionaria. Aqu se propone,

en cambio, un conjunto muy limitado de reformas (estrategia de

francotirador) que enfocan el corazn mismo del sistema y, con ello,
tambin la cultura administrativa predominante. Atender solo unos
pocos objetivos reformadores (tensores de institucionalizacin y de
innovacin) permite profundizar ms y no cambiar solo la piel del
sistema, sino el sistema mismo. Las administraciones pblicas son
instituciones tan antiguas, grandes y con unas perversas culturas
administrativas tan consolidadas que estn perfectamente adapta-
das a recibir los impactos reformistas sin cambiar la esencia de su
sistema. Tienen una capacidad sobrada para generar anticuerpos que
eliminan los cuerpos extraos reformistas e innovadores y, a veces,
de forma taimada, tunean su epidermis con una capa de pintura
de modernidad para despistarnos. En definitiva, no nos queda otra
opcin que disparar solo al corazn de este Leviatn y dejar para otro
momento otros objetivos y aspiraciones.
2. Los tensores reaccionarios a la institucionalizacin e

innovacin
Los tensores reaccionarios a combatir son los siguientes:
- El clientelismo y el neoclientelismo. El clientelismo no es un mal
especfico de los latinos ni solo vinculado exclusivamente al sector
pblico. Es un problema global que se deriva de la naturaleza humana
ms bsica. Se podra decir que los hombres y las sociedades operan
de forma clientelar por naturaleza. Pero, como muy bien se percat
Weber, el clientelismo fomenta la mediocridad, la discrecionalidad
y las asimetras sociales y hay que intentar erradicarlo por todos los
medios, al menos en las instituciones pblicas que son de todos y para
todos en la defensa profesional del bien comn y del inters general.
Luchar contra el clientelismo es difcil, ya que supone combatir con
reglas y arreglos institucionales unas pautas de comportamiento
que son naturales e instintivas. En todos los pases del mundo sigue
existiendo clientelismo en las administraciones pblicas. La fortaleza
de algunos pases (muy pocos) es que han conseguido arrinconarlas en
espacios marginales, y de otros, en limitarlas bastante. La mayora
de los pases (algunos desarrollados y la mayora en vas de desa-
rrollo) van perdiendo este combate. Y este tema es muy relevante,
ya que hay una correlacin directa entre clientelismo y desarrollo
econmico y humano, en el sentido que cuanto ms clientelismo,
menos desarrollo econmico y social. No clientelismo se vincula con
fortaleza institucional y esta se correlaciona con el desarrollo. Vamos

Carles Rami
Hay que a ser sinceros: las administraciones pblicas ms serias del mundo
buscar la fr-
mula mgica padecen, aunque sea de forma marginal, pulsiones clientelares a pe-
para que de la sar de cumplir con todos los requisitos formales para impedirlo. Las
convivencia
entre el mrito mejores universidades del mundo, pblicas o privadas, las empresas
y la flexibili- ms sobresalientes, etc., sucumben ocasionalmente al clientelismo. Su
dad el gana-
dor no sea el xito consiste en que este clientelismo es relativamente excepcional
clientelismo. y que la institucionalidad que domina es la de la meritocracia. En
otros pases bastante institucionalizados, como es el caso de Espaa,
los logros en sus sistemas meritocrticos han facilitado estrategias
de flexibilidad en la contratacin de nuevos empleados pblicos e
innovadores sistemas de reclutamiento de directivos pblicos por
criterios de mercado sin renunciar aparentemente al mrito. Es lo
que propone Longo (2004) al buscar la convivencia entre el mrito y la
flexibilidad y con lo que no podemos estar ms de acuerdo. Pero esta
flexibilidad ha generado en Espaa relajacin y con esta ha entrado
de nuevo un feroz clientelismo que pareca erradicado. Es complejo
y hay que buscar la frmula mgica para que de la convivencia entre
el mrito y la flexibilidad el ganador no sea el clientelismo.
La mayor parte de los pases de Amrica Latina lleva varias d-
cadas intentando combatir el clientelismo o el modelo de patronazgo
mediante leyes de profesionalizacin del empleo pblico y lo han lo-
grado y lo logran, por el momento, de forma parcial, en algunos casos,
y residual, en la mayora. Pero ello ha permitido que actualmente
convivan, en los pases de Amrica Latina ms avanzados en esta
materia, tres sistemas institucionales: el de patronazgo o clientelar,
el meritocrtico y el gerencial o de alta direccin. El de patronazgo
o clientelar es el que hay que combatir; el meritocrtico es el nuevo
modelo (antiguo en pases como Brasil y desde hace dcadas en Ar-
gentina o Chile) al que se aspira. Y, finalmente, el modelo gerencial
o de alta direccin es el que se abre al mercado mediante sistemas
abiertos y flexibles de contratacin de la primera lnea profesional y
directiva en contacto directo con el nivel superior poltico. Pero este
moderno modelo, que es pertinente y necesario, suele sucumbir la
mayor parte de las veces en su vertiente ms clientelar. El proceso
mayoritario es que en la mayora de los pases entra con mucha
fuerza el modelo meritocrtico estimulado por una nueva ley y por
un gran convencimiento poltico y social. Al principio le gana espacios
al sistema de patronazgo o clientelar y parece que se va a convertir
en el modelo dominante y definitivo. Pero, con el trascurso de los
aos, el modelo meritocrtico va perdiendo el fuelle y acaba siendo

En Amrica dominado e invadido por el modelo clientelar en una lgica secuencial

Latina
usualmente de reforma incipiente a la que sigue una contrarreforma demoledora.
no se sabe Este combate se ha librado y se libra durante los ltimos aos en
construir
catedrales pases como Colombia, Per y Repblica Dominicana, entre otros.
(institu- Se hace, pues, necesario buscar tensores progresistas que permitan
ciones). El
problema aplacar esta tendencia.
reside en - La mala cultura poltica y el efecto Penlope. La regin siempre
que cada
lder, cada se ha caracterizado por una cultura poltica de escaso respeto y poca
arquitecto generosidad institucional. Las instituciones y las polticas pblicas
institucional
es sectario y fundamentales (regulacin, fiscalidad, educacin, etc.) son como ca-
desea aco- tedrales en proceso de construccin, que se demora durante muchas
meter solo y
en muy poco
dcadas e incluso siglos. Las catedrales ms hermosas son aquellas
tiempo obras eclcticas que combinan las tendencias artsticas que han ido domi-
que requie-
ren varias
nando en cada poca: romnico, gtico, renacentista y barroco. As son
dcadas. (o deberan ser) las instituciones pblicas: construcciones compartidas
mediante sistemas colaborativos entre diversos partidos y lderes
polticos a travs del tiempo. Cada legislatura deja su impronta y la
prxima hace algunos retoques tcnicos a lo realizado por la anterior
y aade su propia visin arquitectnica. Todos, nunca mejor dicho, a
favor de la obra. En los momentos ms crticos (diseo de los primeros
planos o construccin de la bveda central o del campanario) es nece-
sario que los arquitectos de los partidos ms relevantes se pongan de
acuerdo y lleguen a un consenso (en nuestro caso, por ejemplo, sera la
ley de la funcin pblica, la ley de organizacin, la ley del sistema de
justicia o la ley de educacin). Al fin y al cabo son decisiones crticas
que van a condicionar extensos perodos de construccin, de varios
mandatos presidenciales y que afectarn a varios partidos. Con este
criterio es como se edifican las instituciones pblicas en los pases
ms avanzados. Un cierto consenso entre arquitectos con distintas
ideologas e intereses y un respeto por lo construido por el maestro
de obras del anterior Gobierno no solo fortalece la institucin, sino
tambin aporta seguridad jurdica y coherencia a las polticas pblicas
en el tiempo. En Amrica Latina usualmente no se sabe construir
catedrales (instituciones) y no por falta de ingenio o de dominio de
las tcnicas de construccin. El problema reside en que cada lder,
cada arquitecto institucional es sectario y desea acometer solo y en
muy poco tiempo (cuatro o cinco aos normalmente) obras que requie-
ren varias dcadas. El resultado es que no hay nunca instituciones
slidas, sino instituciones en estado incipiente de construccin que,
cuando alcanzan una cierta prestancia, son derruidas por el siguiente
arquitecto que desea empezar de cero. Es el efecto Penlope: tejemos

Carles Rami
El dominio del durante todo el da de un mandato para destejer la noche del cambio
pensamiento
managerial de presidente. Siempre nos ha producido una gran desazn viajar
hizo percibir a alguna ciudad de la regin y ver que un puente est construido a
que los nicos
problemas de medias y lo sigue estando cuando regresamos al cabo de unos aos.
las institucio- Cuando preguntamos qu est sucediendo con este puente el taxista
nes adminis-
trativas eran nos responde que fue una iniciativa del anterior presidente o alcalde
de carcter y que al actual ya no le interesa. Lo mismo ocurre con las institucio-
organizativo
y solo organi- nes, sean estas organizaciones o sistemas de reglas del juego (funcin
zativo, y que pblica, sistema educativo, judicial, etc.). Es totalmente crtico e
mediante sus
instrumentos imprescindible cambiar la cultura poltica sobre este tema.
no solo mejo- - Una visin excesivamente managerial y escasamente institucional.
rara la ges-
tin sino que Hace veinte aos, los altos responsables polticos y administrativos
se reforzaran
las institucio-
de Amrica Latina descubrieron, de la mano de la Nueva Gestin
nes pblicas. Pblica, que sus instituciones tenan bsicamente problemas orga-
nizativos. Las administraciones pblicas eran incapaces de prestar
servicios con los suficientes niveles de eficacia y de eficiencia, y esto
era un problema de dficit de buena gestin y de diseos organizati-
vos excesivamente arcaicos y complejos. El diagnstico era acertado
y las soluciones pasaban por mejorar las capacidades organizativas
de las instituciones pblicas. tems como la racionalizacin de pro-
cedimientos, reingeniera de procesos, auditoras operativas u orga-
nizativas, ISO, planes de calidad del tipo modelo EFQM, cartas de
servicios, cuadros de mando integrales con infinidad de indicadores,
simplificacin de estructuras, relajacin de las normas internas,
gestin por resultados, reencuentro con la planificacin estratgica
y operativa, etc., se convirtieron en los instrumentos de moda. No
hay ninguna duda que estos instrumentos de gestin son impres-
cindibles de cara el buen rendimiento de una organizacin pblica y
que su implantacin durante ms de dos dcadas ha logrado xitos
muy significativos. Pero con el tiempo fue surgiendo de forma sutil
y silenciosa un grave problema de fondo de carcter conceptual con
devastadoras consecuencias negativas (de hecho tan sutil y silencioso
que muchos estudiosos del tema todava no se han percatado de ello): la
confusin entre organizacin e institucin. El dominio del pensamiento
managerial hizo percibir que los nicos problemas de las instituciones
administrativas eran de carcter organizativo y solo organizativo, y
que mediante estos instrumentos no solo mejorara la gestin sino que
tambin se reforzaran las instituciones pblicas. Y esto no ha sido as.
De forma sibilina se confunden instituciones con organizaciones. Para
muchos gestores pblicos una administracin pblica, sea la que sea,

La visin es fundamentalmente un holding de organizaciones (o mbitos de

instrumental
y pragmtica gestin) prestadoras de servicios. Hace un tiempo participamos en una
de los postu- mesa redonda ante un foro de empresarios espaoles, y el entonces
lados de la
Nueva Gestin gerente jefe del Ayuntamiento de Barcelona afirm que su ayunta-
Pblica miento era bsicamente un conjunto de organizaciones prestadoras
implica la
bsqueda de de servicios. Su objetivo era buscar la complicidad con los empresarios
flexibilidad, y dar a entender que los gestores pblicos, en el fondo y en la forma,
de discrecio-
nalidad, tambin somos empresarios, pero en este caso prestadores de servi-
desregulacin cios pblicos. Nosotros, en cambio, sostuvimos que el Ayuntamiento
y, con todo
ello, de forma de Barcelona es ante todo una institucin pblica cuyo objetivo fun-
implcita, damental es aportar a la sociedad seguridad institucional y jurdica
implica
desinstitucio- para fomentar y favorecer el desarrollo econmico de la ciudad que
nalizacin. no es ms que un instrumento para lograr el objetivo ltimo que es
lograr el mximo desarrollo humano y el mayor ndice de felicidad a
los ciudadanos. Y -continuamos- adems (es decir, por aadidura)
de ser una institucin pblica, es una organizacin que presta ser-
vicios bajo los criterios de eficacia y de eficiencia. Esta confusin es
capital, ya que para vestir el santo de la eficacia y de la eficiencia
en la prestacin de servicios pblicos hemos tendido y tendemos a
desnudar a la santsima trinidad de la seguridad institucional y
jurdica, que es la competencia bsica de cualquier institucin p-
blica. No se trata en absoluto de desacreditar la visin managerial,
sino de contextualizarla y aclarar lo que aporta de positivo, lo que no
aporta, y de percibir las externalidades negativas que puede generar.
En este sentido, el management es til para alcanzar organizaciones
ms eficaces y ms eficientes, pero es intil (y adems puede generar
efectos contraproducentes), a nuestro entender, para lograr institu-
ciones pblicas slidas, estables y solventes que aporten al sistema
mayor seguridad institucional y jurdica. La visin instrumental y
pragmtica de los postulados de la Nueva Gestin Pblica implica
la bsqueda de flexibilidad, de discrecionalidad, desregulacin y, con
todo ello, de forma implcita, implica desinstitucionalizacin. Cul
es el problema fundamental que tienen las instituciones pblicas
y administrativas en Amrica Latina? La respuesta evidente es su
debilidad institucional y, ante este problema, las soluciones organi-
zativas son totalmente intiles. Pongamos un ejemplo: imaginemos
que un empresario europeo quiere invertir su capital en un pas de
Amrica Latina para crear una empresa. Resulta que en este pas se
han logrado reducir los tiempos de los complejos procesos interadmi-
nistrativos para dar de alta una empresa en solo quince das, gracias
a una buena implementacin de tcnicas de gestin innovadoras.

Carles Rami
Resulta que, en Europa, este proceso puede prolongarse varios meses

(en Espaa, de forma incomprensible, este proceso puede durar hasta
nueve meses). Obviamente, el empresario va a quedar encantado con
el impresionante nivel de eficacia y eficiencia que posee la adminis-
tracin pblica de este pas latinoamericano. Pero la pregunta clave
es: este elemento de buena gestin va a ser determinante para que
este empresario decida invertir su capital en este pas? La respuesta
es obvia: no, en absoluto. Va a decidir invertir su capital y a arries-
garse si detecta instituciones pblicas slidas, solventes y estables,
que le aseguren la mxima seguridad institucional y jurdica a su
inversin. Si adems los trmites administrativos son fluidos y r-
pidos, pues mejor, pero no van a ser el elemento determinante para
atraer esta inversin y, con ella, ms desarrollo humano. Pues este
es el tema: a veces, reforzando nuestras capacidades organizativas,
debilitamos nuestras capacidades institucionales y, de esta manera,
no hay forma de lograr un mayor desarrollo econmico y humano. La
solucin a esta encrucijada no es descuidar los temas organizativos
y de gestin, sino abordarlos en paralelo con estrategias de refor-
zamiento institucional y detectar las contradicciones entre ambos
vectores de mejora e innovacin para descartar aquellas medidas
organizativas que puedan implicar desinstitucionalizacin. Vamos a
utilizar otra metfora: las mejoras por la va de la organizacin y la
gestin son como unas lentes para mirar de cerca; permiten mejorar
las operaciones, los procesos, las estructuras, etc.; permiten leer con
mayor claridad la letra pequea de las administraciones pblicas.
Estas lentes son totalmente necesarias e imprescindibles para la
mejora administrativa. Pero, en paralelo, debemos utilizar otras
lentes para mirar de lejos: para poder percibir los problemas y las
soluciones de carcter institucional que requieren una visin ms
general, ms estratgica, ms poltica, ms social e incluso histrica
del fenmeno. Hay que utilizar al alimn las lentes para mirar de
lejos y las lentes para mirar de cerca (para esto existen en el mercado
conceptual las lentes bifocales o las progresivas); poseer, a la vez, una
visin institucional y una visin organizativa. El problema, durante
las dos ltimas dcadas, es que la mayora de los altos responsables
polticos y administrativos de nuestras instituciones pblicas se han
puesto nicamente las lentes del management para mirar de cerca
y no poseen la capacidad para poder leer las letras ms lejanas pero
maysculas, es decir, para detectar los problemas y las soluciones
de carcter institucional. Es como una miopa institucional autoim-
puesta, que es una de las causas fundamentales que ha impedido, a

Es muy difcil nuestro entender, una mayor progresin en la fortaleza institucio-

importar
modelos nal de nuestras administraciones pblicas y, en algunos casos, ha
institucio- supuesto una cierta regresin.
nales en los
que su xito - La estrategia del mimetismo en la innovacin institucional. La
seminal suele innovacin es consustancial a la gestin pblica. Continuamente de-
residir en
que estn bemos innovar las polticas pblicas y tambin los diseos de las ins-
insertos en tituciones y organizaciones pblicas que las llevan a cabo. El enfoque
una determi-
nada y original acadmico del neoinstitucionalismo nos dice que a la hora de innovar
cultura hay dos opciones: explorar nuestras propias soluciones, o bien, explo-
poltica,
cultura ad- tar soluciones que antes han vislumbrado otros previamente (otras
ministrativa, administraciones pblicas, usualmente de otros pases). La mejor
capital social
y modelo metodologa es la de explorar nuestras propias soluciones, pero esta
de adminis-
tracin.
opcin tiene un elevado coste de transicin, ya que el mtodo funciona
por prueba-error y ello suele implicar que el primer diseo no es del
todo correcto, pero que esta equivocacin favorece un aprendizaje y
una gestin del conocimiento que permite una solucin satisfactoria
al segundo o tercer intento. El resultado final suele ser plenamente
positivo en el sentido que realmente se ha encontrado una buena
opcin institucional o de poltica pblica. Pero los lderes polticos
congenian muy poco con esta metodologa, ya que tiene elevados costes
por la primera o primeras equivocaciones, que suelen ser objeto de
escarnio por los partidos en la oposicin y por el rechazo que generan
en la opinin pblica. Por este motivo se opta como estrategia general
la de explotar soluciones que han encontrado otros previamente, es
decir, copiar. Estamos ante el mimetismo institucional al que tanto
se han aficionado las instituciones de Amrica Latina. Hay dos tipos
de mimetismo (o isomorfismo) institucional: el coercitivo, que suele
estar estimulado por organismos multilaterales o por pases terce-
ros financiadores, y el mimtico o voluntario, que consiste en que se
copia otro modelo por moda, simpata o militancia conceptual. Pero
el mimetismo institucional nunca suele ser un xito, ya que es muy
difcil importar modelos institucionales en los que su xito seminal
suele residir en que estn insertos en una determinada y original
cultura poltica, cultura administrativa, capital social y modelo de
administracin. Lo que funciona en un contexto es difcil que pueda
adaptarse a otro contexto distinto o radicalmente diferente.
Explicaremos este fenmeno con una metfora: innovar copian-
do modelos de otros contextos institucionales equivale a intentar
aprender a cocinar platos exticos con solo el auxilio de un libro de
recetas de cocina. Las cocinas modernas se asemejan ms a refinados

Carles Rami
laboratorios que a cocinas tradicionales: utensilios complejos de ni-

trgeno, artilugios para pesar hasta al miligramo de exactitud. Ms
que cocineros parecen cientficos; utilizan ms las batas de laboratorio
que los delantales de cocina. Empezamos a implementar el platillo
que nos propone el libro de recetas (en nuestro caso, el libro de buenas
prcticas de management) de forma cientfica y todo se desarrolla
de manera difana siguiendo las instrucciones. Todo parece indicar
que podremos servir un plato de cocina fornea para satisfacer los
paladares locales. Pero siempre y de forma inevitable, en la mitad
de la receta, aparecen las unidades de medida indeterminadas, a
saber: al gusto, una pizca, un poquito, un puado o un chorrito. Nos
quedamos desconcertados, ya que qu es para un cientfico un pua-
do de arroz? El enorme puo de un estibador o el delicado puo de
una princesa? Qu es un chorrito de coac? Para un chino, con una
garrafa de diez litros de aguardiente quizs un chorrito para l sea
medio litro. Y de forma inevitable nos cargamos el plato. Y es que las
unidades de medida indeterminadas, que son el xito de una buena
vianda, dependen de la cultura poltica, de la cultura administrativa y
del capital social de una determinada comunidad y tradicin. Y estos
elementos de contexto, totalmente crticos, son muy distintos en un
pas o en otro e incluso entre regiones y municipios de un mismo pas.
3. Los tensores progresistas vinculados a fortalecer las

instituciones
Sigamos con la propuesta de tensores progresistas vinculados a lograr
una fortaleza institucional en el marco de una nueva estrategia de
francotirador, en la que se concentran todas las fuerzas para lograr
unos pocos objetivos pero absolutamente fundamentales para el for-
talecimiento institucional. Se trata de tensores clsicos, totalmente
adaptados a las exigencias contemporneas.
- Meritocracia y modernos sistemas de seleccin de los nuevos em-
pleados pblicos. El tema de la gestin de recursos humanos es uno de
los grandes tems dentro de la gestin pblica. En efecto, de una buena
poltica y gestin de personal depende la calidad de las polticas y de
los servicios pblicos. Es el mbito institucional ms importante y ms
crtico. Hay muchas variables que llaman la atencin sobre la gestin
de recursos humanos siendo, desde hace tiempo, el tema estrella la
evaluacin del desempeo vinculado a la retribucin variable como
la mejor frmula para incrementar la efectividad de las organizacio-
nes pblicas. Obviamente, estamos de acuerdo con esta orientacin,

De qu sirven pero quizs deberan preocuparnos elementos ms bsicos, ya que

sofisticados
sistemas de de qu sirven sofisticados sistemas de evaluacin del desempeo y
evaluacin del de incentivos si no poseemos los mejores profesionales pblicos? En
desempeo y
de incentivos nuestra opinin, el tema clave es la seleccin meritocrtica, bajo los
si no poseemos principios de igualdad, capacidad y mrito. La evaluacin del desem-
los mejores
profesionales peo, en cambio, es como la guinda que corona un pastel o una torta:
pblicos? El llama mucho la atencin y todo el mundo se fija en ella, pero para
tema clave es
la seleccin que tenga sentido debe haber previamente un pastel, y la base, esta
meritocrti- torta, es un buen sistema de seleccin de carcter meritocrtico. Una
ca, bajo los
principios seleccin basada exclusivamente en el mrito es lo que nos permite
de igualdad, asegurar la mxima fortaleza y calidad institucional. Este elemento
capacidad y
mrito.
es especialmente importante en pases en los que todava domina
el clientelismo o los sistemas de patronazgo. E incluso es relevante
en los pases con una elevada profesionalizacin del empleo pblico
pero que, aunque seleccionan de forma impecable a nivel formal, no
lo hacen del todo a nivel material. Lograr sistemas materialmente
basados en el principio del mrito y que, adems, estos sean fluidos
y poco burocrticos, es difcil pero posible. De todos modos, para su
definitivo xito en los pases de Amrica Latina, caben las siguientes
consideraciones:
Hay que establecer, en primer lugar, un contrato pblico en-
tre el partido en el Gobierno, los partidos en la oposicin y con la
sociedad (la opinin pblica) en el que se subscriba que, a partir de
este momento, todos los empleados pblicos van a entrar en las ad-
ministraciones pblicas bajo los principios de igualdad, capacidad y
mrito. Debe convertirse este criterio en intocable tanto en el mbito
poltico como institucional. Su incumplimiento, aunque sea parcial,
debera ser objeto de escndalo poltico de primer nivel y totalmente
inaceptable. Para ello, es necesaria una amplitud de miras y gene-
rosidad institucional del Gobierno que establezca este principio, por
su prdida inmediata de discrecionalidad, y que defina unas reglas
del juego y una metodologa para lograrlo. El partido en el Gobierno
pacta con el principal partido en la oposicin (esto puede resultar
bastante sencillo por motivos coyunturales, ya que cuando uno est en
la oposicin siempre suele ser permeable a estos cambios restrictivos
para el propio Gobierno). Posteriormente se hace una gran divulga-
cin pblica a los ciudadanos y a los propios empleados pblicos. La
intencin es lograr un pacto y un compromiso que no tenga ninguna
posibilidad de echarse para atrs en el futuro.
Hay que crear un organismo totalmente independiente que se
encargue de los procesos de seleccin. En los primeros aos podra

Carles Rami
ser recomendable que este organismo (y sus tribunales) estuviera

compuesto por personas de reconocido prestigio internacional. Ubicar
a forneos del propio pas podra ser un buen sistema para asegurar,
a nivel simblico y real, la independencia de este organismo y de sus
sistemas de seleccin.
Dejar fuera de este sistema de seleccin meritocrtica al perso-
nal que hasta el momento ha prestado sus servicios en la adminis-
tracin pblica. Somos conscientes que esta propuesta es polmica
y profesionalmente injusta, pero consideramos que es necesaria.
Entendemos que se haya intentado hacer este tipo de migraciones
en muchos pases (por ejemplo, en distintos momentos en Repblica
Dominicana, o actualmente con el programa SERVIR, en Per), ya
que los antiguos profesionales tienen todo el derecho a optar por los
nuevos puestos con ms prestigio simblico y, en muchas ocasiones,
con mejores retribuciones y derechos. Pero estos procesos de migracin
del sistema anterior (que no siempre ha sido clientelar en todos los
casos) al nuevo genera una presin hacia la subjetividad que suele
bloquear o dificultar la creacin de un sistema meritocrtico. Hay que
dejar claro que el elemento clave es el tiempo y el momento en que se
cambia el sistema (y por ello, arbitrario e injusto en algunos casos),
y que ni un colectivo ni otro son mejores o peores sino que responden
a situaciones diferentes. Obviamente, nadie puede impedir que un
empleado pblico contratado por el antiguo sistema se presente al
nuevo; pero en este caso se presenta en igualdad de condiciones que
el personal externo (sin puntos, sin mritos y sin incentivos extra).
En principio, puede parecer que optar por dos modelos en el mismo
sistema es complejo, pero es mucho peor tener como objetivo la fu-
sin de los dos modelos en uno solo, ya que acaba imponiendo sus
condiciones el predominante, que es el antiguo y de base clientelar.
Obligar a que el resto de las administraciones del sistema p-
blico del pas externalice la contratacin de sus nuevos empleados
pblicos al organismo o los organismos centrales de seleccin. Cada
administracin decide el perfil de los candidatos, pero la seleccin
debe encargarse a este organismo que opere con total independencia
y neutralidad.
No hace falta importar sistemas de seleccin de otros pases, ya
que la fuente de inspiracin metodolgica puede residir en experiencias
de buenas prcticas del propio pas. En la mayora de los pases de la
regin existen dinmicas de seleccin meritocrtica en sus islas de
excelencia como, por ejemplo, diplomacia, bancos centrales, agencias

reguladoras, contraloras, agencias de recaudacin de impuestos y

aduanas, etc. Hay que aprender de estos sistemas y metodologas
autctonos.
- Direccin pblica profesional. Se trata de un mbito que est a
medio camino entre la organizacin y la gestin de recursos huma-
nos. Aqu, el tema bsico, como complemento del punto anterior,
consiste en la profesionalizacin de la direccin pblica profesional.
Se trata de regular la primera lnea profesional que est en contacto
directo con el mbito poltico y que requiere competencias de com-
plicidad profesional con los actores polticos y, en muchas ocasiones,
competencias de mando y organizacin, ya que de estos directivos
depende el resto del personal. Se trata de un espacio crucial para
las organizaciones pblicas, y de su profesionalidad, experiencia
y estabilidad depende buena parte de la fortaleza institucional de
las mismas. El problema es que los profesionales que ocupan este
espacio suelen ser nombrados y cesados de forma discrecional por la
lnea poltica, incluso en aquellos sistemas en que existe un sistema
profesional de empleo pblico. Estos profesionales pueden proceder
de la propia administracin, configurndose en la prctica un sistema
de botn de circuito cerrado. Tambin pueden proceder de otras
administraciones pblicas, de organizaciones privadas o de la pol-
tica, con lo que se genera un sistema de botn de circuito abierto.
Es un problema importante ya que, normalmente, cuando cambia el
Gobierno cambian tambin sus lderes polticos (esto forma parte de
la normalidad e incluso es higinico democrticamente), con lo que
se pierde una parte del conocimiento de la institucin. Pero si con el
cambio de Gobierno tambin se mudan la mayor parte de los directivos
pblicos profesionales, pues entonces s que se pierde la mayor parte
del conocimiento institucional contribuyendo de forma decidida al
fenmeno que antes hemos denominado como Penlope. El objetivo
de este tem es lograr la mxima estabilidad de este colectivo en el
desarrollo de sus tareas directivas (con el objetivo de no perder el
conocimiento ni la experiencia, que son aportes importantes de la
institucionalidad). Para conseguir esta institucionalidad se trata de
regular el acceso (buscando que sea meritocrtico y no discrecional,
para evitar que genere incentivos de carcter clientelar), la perma-
nencia y la salida.
Para regular el acceso o seleccin de este tipo de personal hay
diferentes metodologas: desde sistemas de seleccin encauzados por
organizaciones externas que preseleccionan a una terna de candidatos

Carles Rami
entre los que el poltico responsable puede elegir (caso de la Adminis-

tracin del Estado de Chile, que lleva ya 10 aos implementando este
sistema), a sistemas de acreditacin de competencias directivas por
tribunales independientes (es el sistema que se intenta promocionar
en Espaa desde hace aos pero sin lograrlo). La permanencia en el
sistema debera realizarse mediante procesos peridicos de evalua-
cin externa para identificar aquellos casos marginales en que los
miembros de este colectivo han perdido sus competencias. Finalmente,
el cese de estos directivos debera continuar siendo discrecional (es
el lder poltico el que manda el sistema y debe asegurar poseer la
complicidad profesional de sus directivos), pero de forma motivada y
que no sean ceses ordinarios sino marginales por razn de cambio del
responsable poltico (en Chile, por ejemplo, el cese de estos perfiles
es discrecional, pero los incentivos para su cambio son bajos pues el
lder poltico no puede decidir subjetivamente al sustituto ya que ser
preseleccionado por la organizacin encargada de ello).
- Gestores pblicos profesionales. La profesionalizacin del em-
pleo pblico significa un conjunto de medidas para garantizar la
continuidad de los empleados pblicos y evitar ceses discrecionales
por razones polticas y arbitrarias. Pero hay que proteger especial-
mente al colectivo de gestores pblicos de los potenciales instintos
clientelares derivados de una mal entendida lgica poltica. Y no solo
hay que proteger a quienes han accedido por la va del mrito (si se
atiende el punto anterior) por motivos de respeto profesional sino
por respeto institucional, para no perder el conocimiento y la fuerza
de la institucin. Se habla de la necesidad de profesionalizacin del
empleo pblico, va un estatuto jurdico especial de funcin pblica
o de servicio civil de carrera, de manera excesivamente genrica. La
mayora del personal de las administraciones pblicas de los pases
de Amrica Latina, sus empleados pblicos, operan de facto bajo
el principio de la profesionalizacin. Por ejemplo, los millones de
docentes y de personal sanitario pblico que prestan sus servicios
en la regin estn, de hecho, profesionalizados. Lo estn ya que
no les afectan en absoluto los cambios polticos en el Gobierno en
relacin con su estabilidad en la Administracin. En todo caso, es
importante que accedan por mecanismos objetivos en que prime el
mrito, pero, en trminos generales, no requieren de una gran pro-
teccin especial. Por otra parte, est otro tipo de colectivos tambin
profesionalizados (suelen ser colectivos altamente profesionalizados)
que, por su ubicacin estratgica, por su contacto con la poltica y

Hay un grupo por estar en organismos clave de cara a la solvencia del pas estn
de profesio-
nales crtico muy protegidos. Poseen sistemas propios de profesionalizacin y de
y bsico que proteccin del empleo pblico. Se est aqu haciendo referencia a co-
suele ser uno
de los grandes lectivos como los diplomticos, los tcnicos en agencias reguladoras,
olvidados en inspectores fiscales o de aduanas, jueces, etc. Pero hay un grupo de
los modelos de
profesionali- profesionales totalmente crtico y bsico que suele ser uno de los
zacin: los ges- grandes olvidados en los modelos de profesionalizacin: los gestores
tores pblicos,
que son los pblicos, que son los profesionales de la gestin de carcter trans-
profesionales versal, con competencias transversales en management, en gestin
de la gestin
de carcter econmica, gestin de recursos humanos y en derecho pblico. Estn
transversal. ubicados en el corazn del sistema pblico en lo que se denomina la
administracin nuclear (ministerios, ncleo de las administraciones
regionales y municipales), y tambin estn presentes en el ncleo de
las agencias, organismos autnomos y empresas pblicas. La cultura
poltica y la cultura administrativa de una buena parte de los pases
de la regin considera que estos puestos, al ser tan generalistas, no
estn profesionalizados y que cualquier ciudadano puede desempear
con xito estas funciones. Y, por ello, son espacios administrativos
totalmente abiertos al clientelismo. Es un error monumental consi-
derar que los gestores pblicos no deben ser profesionales, por ms
generalistas que sean sus funciones, ya que ejercen las funciones
ms estratgicas y centrales de la gestin en el sistema pblico. De
su calidad y conocimientos tcnicos depende la calidad institucional
global. Adems, son el colectivo profesional que genera directamen-
te institucionalidad. Un mdico, un ingeniero o un arquitecto en la
administracin pblica aportan un gran conocimiento tcnico pero
un nulo conocimiento institucional, ya que no conviven ni tienen que
manejar ni reformar las reglas del juego institucional, a diferencia
de los gestores pblicos, que s lo hacen. Adems, los gestores pbli-
cos son los que ms cerca estn del poder poltico y los que ejercen
la funcin de principal ante los entes descentralizados funcional-
mente y las organizaciones externalizadas (bajo tercerizacin u
outsourcing). Es por ello necesario blindar a este colectivo mediante
sistemas de acceso meritocrtico y mediante un estatuto especial de
funcionarios que asegure la mxima estabilidad en el sistema. Los
gestores pblicos son el ncleo de la institucionalidad y defender a
este colectivo de la discrecionalidad poltica, del clientelismo y de
la desprofesionalizacin es defender las instituciones. Hay algunos
casos minoritarios de xito en los pases de la regin. El caso ms
conocido es el de los gestores pblicos de Argentina (administradores

Carles Rami
gubernamentales), que es un cuerpo de lite especializado en gestin

y en modernizacin de la gestin y que est justo en contacto, en la
frontera, con el poder poltico.
- Transparencia, rendicin de cuentas y evaluacin. Los especialis-
tas en gestin pblica se equivocaron cuando nos afirmaban que la me-
jor va para lograr la legitimidad social de nuestras administraciones
pblicas era por la va de prestar mejores servicios pblicos de manera
ms eficiente. Resulta que, durante los ltimos aos, hemos logrado
prestar mejores servicios, pero esta legitimidad sigue sin producirse
y cada vez hay ms desencuentro entre nuestras instituciones y la
sociedad (el caso de Espaa es espectacular en este sentido y repre-
senta una psima leccin sobre la que hay que aprender). A nuestro
entender, la legitimidad social de las administraciones pblicas solo
se logra si somos transparentes a la hora de tomar decisiones y de
gastar el dinero pblico y, adems, si prestamos servicios de calidad
y de forma eficiente. Eficacia y eficiencia sin transparencia no logran
por s mismas la legitimacin social. A pesar que la mayora de los
pases de la regin poseen leyes de transparencia, una cosa son las
leyes y otra la prctica real. Seguimos ocultando a la ciudadana cmo
tomamos las decisiones y cmo gestionamos. Operamos las adminis-
traciones pblicas como sociedades secretas. Qu pueden observar los
ciudadanos del sistema pblico? La respuesta es que los ciudadanos
solo perciben las entradas y las salidas del sistema pblico, pero no
lo que se hace dentro del mismo. Pueden ver las entradas o insumos:
votos que se convierten en presidentes y en equipos de gobierno y
los ingentes recursos econmicos que acceden a las arcas pblicas
procedentes de los impuestos directos e indirectos. Y tambin pueden
percibir las salidas o resultados: gran variedad de servicios pblicos
cada vez ms afinados, de calidad y eficientes. Pero a la hora de ges-
tionar el sistema ponemos una enorme y opaca cortina para que no nos
vean. Y claro, si nos ocultamos cuando gestionamos, los ciudadanos
consideran que tenemos motivos profundos para hacerlo y sospechan
que tenemos prcticas clientelares generalizadas (que es cierto en
trminos generales) y que la corrupcin es la norma predominante
(que no es cierto de forma global, aunque existe todava en exceso).
Por transparencia no hay que entender webs especficas para
ello ni una mayor divulgacin sobre lo que se hace, que a veces est
excesivamente emparentado con el marketing institucional. Por
transparencia hay que entender el suministro de informacin clara
sobre cmo se toman las decisiones y cules son sus motivaciones. Y

Por transpa- al ciudadano le preocupa, especialmente, el destino de hasta el ltimo

rencia no hay
que entender peso, sol o dlar de dinero pblico. Y para que el ciudadano sepa el
webs especfi- destino exacto de los recursos econmicos pblicos, de nada sirve la
cas para ello
ni una mayor publicidad de los presupuestos, que siempre han sido pblicos pero
divulgacin que son incomprensibles, incluso con ojos de experto, y de nada sir-
sobre lo que
se hace, que ve detallar el nivel de ejecucin del presupuesto en cada momento,
a veces est ya que es una informacin sobre algo que no es entendible y, por lo
excesiva-
mente empa- tanto, prescindible. El ciudadano quiere saber temas de detalle que
rentado con le generan curiosidad y que es una forma intuitiva de hacer control
el marketing
institucional. cvico por la va del muestreo. Quiere saber, por ejemplo, lo que ha
gastado un organismo pblico en la retribucin de un ponente, en
una copa de vino de honor o en una comida institucional. Es curio-
so, pero en los pases con tradicin en la rendicin de cuentas ha
desaparecido un conjunto de convenciones que en nuestro contexto
nos parecen legtimas (agasajos, comidas de trabajo, etc.), que no
tienen nada de disfuncional pero que son rechazadas por una parte
importante de la ciudadana. Si esto sucede con estas inofensivas
convenciones, es fcilmente imaginable cmo una estricta rendicin de
cuentas econmica desmontara la mayora de las prcticas corruptas
que asolan a nuestras instituciones. Y para redondear este mbito,
tambin es necesaria la evaluacin de las polticas pblicas de forma
totalmente transparente. En los pases latinos nos encanta hablar de
evaluacin, pero llevada a la prctica de forma aislada, no constante
ni estructural. Todo se expresa en pruebas piloto bajo el benemrito
objetivo de instaurar de forma incremental la denominada cultura de
la evaluacin. Evaluar de forma sistemtica y estructural es difcil y,
al da de hoy, solo lo han logrado algunos pocos pases entre los ms
desarrollados. El resto evala mucho, pero no todas las polticas ni
siempre. Alcanzar la cultura de la evaluacin es una utopa en la que,
en nuestra opinin, no hay que perder ms tiempo. Solo se evaluarn
de verdad las polticas pblicas si hay una obligacin legal y poltica (y,
por lo tanto, una obligacin institucional). Para ello es imprescindible
que las leyes obliguen de oficio a destinar una parte razonable del
presupuesto a la evaluacin de cualquier poltica o iniciativa pblica.
Adems, el poder legislativo debe tener una institucin propia espe-
cializada en evaluar (obviamente por muestreo) las polticas pblicas
del Gobierno. Si el Gobierno sabe que puede ser objeto de escrutinio
por parte del Parlamento, el Presidente va a poseer una oficina de
evaluacin de las polticas pblicas impulsadas por su Gobierno. Y,
finalmente, las distintas instancias administrativas se van a encargar

Carles Rami
de evaluar previamente sus iniciativas para poder estar en perfecto

estado de revista ante futuros anlisis del Presidente y del Parlamen-
to. Se trata de aprovechar, ni ms ni menos, uno de los principios que
funcionan mejor en la administracin pblica: la jerarqua, a la que
hay que aadir el cumplimiento de las reglas formales.
- Favorecer el mimetismo con instituciones y organizaciones au-
tctonas. Si antes hemos criticado el mimetismo (isomorfismo) insti-
tucional, tambin debemos destacar que puede tener su dimensin
positiva. Todos los pases de Amrica Latina poseen instituciones
pblicas fuertes y solventes y es sano tomarlas como ejemplo de
buenas prcticas e intentar importar algunos de sus elementos de
xito. Se trata de detectar lo que la academia denomina islas de ex-
celencia, que son instituciones o mbitos de gestin que operan con
unos niveles de exigencia institucional muy por encima de la media
de su entorno nacional de organizaciones pblicas. Son muchos los
ejemplos de estas joyas de la corona, que varan en funcin de cada
pas: bancos centrales (que son considerados como modlicos en la
mayora de los pases de la regin), mbitos diplomticos (en varios
pases estn altamente profesionalizados), mbitos de comercio ex-
terior (negociacin de tratados y promocin comercial internacional),
las nuevas agencias reguladoras de servicios financieros, telecomu-
nicaciones, de defensa de los derechos de los consumidores, etc. (por
ejemplo, Per, Brasil, Mxico o Repblica Dominicana), unidades de
recaudacin de impuestos y aduanas (por ejemplo, Per), institutos
electorales (Mxico), contraloras (Colombia), empresas pblicas com-
petitivas a nivel internacional (Brasil), etc. Son, en definitiva, muy
numerosos estos ejemplos de xito institucional en los pases de la
regin. Se trata de organismos que ocupan posiciones crticas de cara
a la competitividad econmica en el contexto de la globalizacin y de
la confianza que generan a la inversin internacional. Los pases de
la regin, con ayuda de organismos multilaterales e internacionales o
de terceros pases, han cuidado e invertido con buen criterio en estos
organismos. Han profesionalizado sus efectivos por la va de unos pro-
cesos meritocrticos de seleccin (que van desde oposiciones clsicas
a cursos selectivos con candidatos con buenos expedientes acadmicos
procedentes de las mejores universidades de cada pas, pasando por
la contratacin de profesionales nacionales con estudios de posgrado
en universidades extranjeras de prestigio), con retribuciones dignas
e incluso competitivas y, tambin, con sofisticados sistemas de eva-
luacin del desempeo. Se trata de instituciones tan slidas que han

logrado incluso el ms sofisticado indicador de fortaleza institucional:

crear comunidades epistmicas de profesionales especialistas en una
materia con capacidad de crear un relato tcnico propio y consistente.
Y, adems, con capacidad corporativa de aprendizaje, con contactos
internacionales y poseedores de un prestigio profesional que los
hace cada vez ms impermeables a la discrecionalidad, presin y
clientelismo de carcter poltico. Son instituciones o mbitos de ges-
tin que nada tienen que envidiar a los que poseen los pases ms
desarrollados. El nico problema de estos organismos es que suelen
convertirse en fuentes de privilegios de difcil justificacin: retribu-
ciones excesivamente altas, incluso bajo estndares internacionales, y
un conjunto de beneficios sociales injustificados (educacin gratuita,
seguros sanitarios, casas de campo de uso exclusivo, viajes y viticos
excesivos, etc.). En este sentido, la mudanza es de un sistema clien-
telar a otro profesional y meritocrtico que a veces pondera el vector
ms nefasto de un modelo corporativista. Es lo que denominamos el
fenmeno corporativo brasileo, en el sentido que este pas logr
hace dcadas una funcin pblica profesional, pero en la que algunos
cuerpos de lite se convirtieron en bunkers de privilegiados que in-
cluso han tenido capacidad de resistencia y chantaje a los mandatos
polticos legitimados socialmente. Esta maximizacin de los beneficios
hasta niveles insoportables hace que estas islas de excelencia pierdan
legitimidad social, y que el elevado coste de estos privilegios y de sus
sofisticados sistemas de gestin (utilizacin enorme de tecnologas o
de sistemas de evaluacin del desempeo excesivamente acadmicos)
haga insostenible econmicamente su generalizacin al resto de la
administracin pblica.
En todo caso, si salvamos estos problemas y cuidamos no repro-
ducir estos elementos negativos, estas islas de excelencia deberan
ser el modelo a copiar o a mimetizar por otros mbitos de la Admi-
nistracin y, en especial, por los ncleos ministeriales, regionales o
locales. Son casos de xito que han logrado nacer, crecer, madurar
y sobrevivir en contextos polticos, administrativos e institucionales
precarios y deben ser las buenas prcticas a seguir. Y no es difcil
trasladar estos casos de xito de forma incremental al resto del tejido
administrativo del pas. Una primera fase, para una organizacin
o mbito de gestin precario y clientelar, es adoptar un referente o
unos referentes de xito en su propio pas (o en pases muy cercanos
culturalmente dentro de la propia regin) e ir mimetizando el modelo.

Carles Rami
En segundo lugar, se trata de contratar a algunos pocos profesionales

directivos de la institucin a emular para que exporten el modelo y su
experiencia (lo que denominamos emprendedores institucionales).
En tercer lugar, la estrategia consiste en establecer solo modelos
meritocrticos de acceso a este mbito profesional, con retribuciones
dignas y competitivas pero sostenibles y no disparatadas. Final-
mente, y en paralelo, invertir de forma decidida en tecnologas de
la informacin y la comunicacin en su gestin. Y en pocos aos, las
islas de excelencia se pueden ir expandiendo de forma geomtrica
en cada pas, generndose una sana cultura competitiva en la que
todos los organismos pblicos luchan por mejorar sus capacidades
institucionales. En definitiva, se trata de emular y simpatizar con
los xitos propios de carcter nacional, generando un sistema pblico
asimtrico (es inevitable que unas organizaciones pblicas o mbitos
de gestin operen mejor que otros) pero con una presin y un sistema
de incentivos formal y simblico que hace que todos luchen por la
mejora. Hay que crear sistemas competitivos sanos y esto se logra
si estn debidamente regulados para evitar los excesos de unos y el
adormecimiento de otros. Es evidente que aqu subyace la idea de
que es una mala estrategia reformar toda la administracin con una
nica velocidad y un mismo grado de ambicin. Cuando se desea
una reforma global y simtrica el resultado puede ser, en efecto,
igualitario, pero usualmente no es positivo. Es como el socialismo
real que persegua la utopa de la igualdad y lo logr: todos iguales
pero, eso s, todos iguales de pobres. Por ello es importante autorizar
la diferencia y permitir que las instituciones ms capaces avancen
ms rpido e incentivar toda una lgica mimtica que presione al
sistema hacia arriba. Todos sabemos que una manzana podrida en un
cesto de manzanas sanas las acaba pudriendo a todas. Pero no somos
conscientes que las instituciones no siguen siempre las reglas de la
naturaleza y que es posible un ejercicio inverso, que consiste en ubi-
car una manzana sana y vigorosa (institucin o mbito de gestin de
excelencia) en un cesto de manzanas defectuosas (otras instituciones
pblicas) y lograr que estas malas manzanas vayan regenerndose
y logren mudarse tambin en sanas y vigorosas o, cuanto menos, en
comestibles. Para que esto sea posible es imprescindible que las bue-
nas manzanas o instituciones tengan el mismo origen (pas o pases
muy cercanos en trminos culturales) y sean del mismo tipo que las
manzanas o instituciones precarias.

El modelo - Un cuidadoso servicio de jardinera para evitar un exceso de

burocrtico,
que es inevi- burocratizacin. El modelo burocrtico, que a nuestro entender es
table que inevitable que perviva en los ncleos de las administraciones pblicas,
perviva en los
ncleos de las debe ser lo ms sencillo y limitado posible y evitar as las tendencias
administracio- barrocas que posee por su propia naturaleza. El modelo burocrtico
nes pblicas,
debe ser lo es muy vital y esplendoroso: es como una planta tropical que crece de
ms sencillo forma muy rpida y con una tendencia natural al asilvestramiento.
y limitado
posible y Crear un grupo de organismos pblicos bajo el paradigma burocrtico
evitar as las es como plantar en un jardn un conjunto de plantas de crecimiento
tendencias
barrocas que acelerado. En poco tiempo el jardn se convierte en una selva impe-
posee por netrable. Y en esta selva se emboscan animales salvajes (empleados
su propia
naturaleza. pblicos con perfiles organizativos reaccionarios, acomodados o reivin-
dicativos) que hacen todava ms peligroso e impenetrable un jardn
que haba sido planificado para que en l se paseasen los ciudadanos.
Pero ante el nivel de asilvestramiento del jardn, a los ciudadanos no
les queda ms remedio que huir despavoridos, y los ms intrpidos,
o bien se pierden en el laberinto burocrtico o bien acaban siendo
devorados por el mismo. Sin embargo, este problema tiene una fcil
solucin que, por razones incomprensibles, casi nunca se disea ni,
mucho menos, se implanta. La solucin consiste en que, desde el
mismo momento en que se planta una organizacin burocrtica, hay
que poseer un buen servicio de jardinera. Con unos jardineros que
deben, sin descanso, podar las plantas y darles formas racionales y
proporcionadas, fumigndolas constantemente para evitar enferme-
dades tanto para las propias plantas como para los ciudadanos que las
disfrutan. Es, por tanto, necesario que una parte de la organizacin
y que un grupo de empleados pblicos asuman la funcin de jardi-
neros, podando las plantas y cuidando el jardn: redimensionando
constantemente las estructuras (unidades y puestos de trabajo) a
la baja, vigilando que el crecimiento de los servicios comunes (que,
siguiendo con la metfora, tienden a ser plantas carnvoras) no sea
desproporcionado, y vigilando que las canalizaciones de agua (los
procedimientos administrativos) no desarrollen excesivos meandros
ni lagunas para que sean lo ms lineales y fluidas posible. Sin lugar
a dudas, estos servicios de jardinera tienen un elevado coste, pero es
el precio que hay que pagar al gestionar organizaciones tan vitales
y con una tendencia natural al descontrol. Es obvio que el coste es
muchsimo menor que el que tendra si no se realizara esta tarea,
tanto en trminos de eficacia como de eficiencia. Tambin es evidente
que estos jardineros controladores van a ser objeto de los ataques de

Carles Rami
las propias plantas administrativas y de sus pobladores, y por ello

deben depender o estar cerca de las mximas autoridades polticas
y administrativas que puedan proporcionarles la mayor proteccin
posible.
4. Los tensores progresistas vinculados a la innovacin

en gestin y las polticas pblicas
Los tensores progresistas propuestos vinculados a la innovacin
seran tres (de nuevo la estrategia del francotirador):
- Gestores de la informacin profesionales y utilizacin de dispo-
sitivos tecnolgicos que fomenten la inteligencia institucional. En
nuestras administraciones pblicas tenemos un dficit dramtico de
informacin de todo tipo: falta informacin sobre los costes econmicos
reales de los diferentes programas e iniciativas (tanto estimados como
incluso ejecutados); falta informacin sobre los impactos de las polti-
cas; falta informacin sobre las percepciones de los ciudadanos acerca
de la mayora de las polticas y servicios; falta informacin sobre el
funcionamiento y los resultados de las organizaciones privadas con
nimo o sin nimo de lucro a las que tercerizamos servicios pblicos;
falta informacin bsica sobre aspectos fundamentales de nuestros
propios organismos pblicos, etc. Este dficit de informacin llega a
ser tan extremo que hay administraciones pblicas que no conocen
de forma agregada ni siquiera cuntos empleados pblicos estn
a su servicio, ni cuntos organismos pblicos y empresas poseen.
Este dficit de informacin genera una falta enorme de inteligencia
institucional a la hora de tomar decisiones, cuando se desea hacer
anlisis de prospectiva, de evaluar polticas pblicas, de hacer anlisis
de costes y beneficios.
Utilizando una metfora de Microsoft, consideramos que los polti-
cos deberan ser los encargados de escribir los Power Point en los que
se definen los objetivos de las polticas pblicas y de sus instituciones.
Hay pocos polticos con suficiente capacidad para hacer Power Point
y poqusimos que lo hagan sobre el destino inmediato o futuro de las
propias instituciones pblicas. A los empleados pblicos cualificados
les corresponde escribir el Word, es decir, escribir el relato tcnico
sobre cmo lograr los objetivos que figuran en el Power Point. Pero
en la gestin pblica siempre nos olvidamos del programa menos
seductor de los tres: el Excel. Hay una ausencia dramtica de Excel
y as es imposible la inteligencia institucional y la toma de decisiones
con criterio. De esta forma, no es posible tener informacin ni siquiera

de carcter econmico (que debera ser la ms sencilla) sobre, por

ejemplo, la interferencia de polticas pblicas, es decir, cmo afectan
los cambios en una poltica pblica sobre otra. Por ejemplo, sabemos
de manera intuitiva que unos recortes en las polticas sociales pueden
generar un mayor y superior gasto en polticas de sanidad. En este
sentido, si recortamos gasto vinculado a los trabajadores sociales
que prestan atencin domiciliaria a los ancianos, el impacto es que
estos ancianos estn ms desatendidos y se ponen ms enfermos o
simplemente se sienten solos y acuden ms a los centros sanitarios
para amortiguar su soledad. Y resulta que el tiempo y el coste del
personal mdico es mucho ms elevado que el tiempo y el coste de un
trabajador social. Pongamos otro ejemplo: en las administraciones
locales de Espaa hay un nuevo perfil profesional que se denomina
mediador municipal. Son profesionales que hacen mediaciones de
todo tipo: mediaciones entre consumidores y proveedores privados
de servicios, mediaciones sociales por problemas de marginacin o de
inmigracin, mediaciones familiares (resolucin de conflictos conyu-
gales o generacionales), etc. Se trata de un colectivo profesional muy
motivado y dedicado en cuerpo y alma a generar el mximo confort
social. En una conferencia ante un grupo numeroso de este colectivo,
les anunciamos de forma provocadora que en el actual contexto de
crisis en Espaa estaban muy cerca de su extincin profesional. Y
les acusamos que acabaran desapareciendo por su propia culpa, ya
que, a pesar de trabajar muy bien y con notable xito, solo haban
sido capaces de escribir Word con relatos sobre lo que haban reali-
zado y lo que deseaban realizar, pero que haban sido incapaces de
rellenar un Excel en los que justificaran el impacto econmico de sus
distintas actuaciones en el sistema pblico. Realizamos el siguiente
pronstico: en el actual contexto de crisis en Espaa, los alcaldes se
ven obligados a recortar todo tipo de polticas y servicios y un da van
a preguntar por curiosidad lo que hacen sus mediadores locales. Y la
respuesta que van a poder dar estos profesionales va a ser preciosa
en trminos del elevado confort social que aportan a la comunidad
del municipio. Pero el alcalde, lejos de quedarse impresionado, puede
comentar: qu bonito, hay que ver el confort que damos a nuestros
ciudadanos; esto en un pas rico sera maravilloso, pero en un pas
pobre como el mo no nos podemos permitir estos lujos sociales. Para
m es prioritario que las calles tengan luz por la noche, que estn
limpias, que las escuelas puedan abrir, etc.. Y elimina de un plumazo
el programa de mediacin local. Y los mediadores no se van a poder

Carles Rami
Hay una defender ya que carecen de un relato cuantitativo sobre los impactos
ausencia
absoluta de econmicos positivos en el gasto pblico de sus actuaciones. Ponemos
inteligencia como ejemplo este caso, ya que es un caso obvio de interferencia de
institucional,
derivada de polticas pblicas. Estos anlisis de carcter econmico no son muy
la falta de complejos a nivel numrico, ya que son simples sumas y restas,
capacidad
de nuestras pero s son complicados a nivel conceptual. En este ejemplo sobre
administracio- los mediadores locales, de lo que se tratara es de determinar, por
nes a la hora
de recabar cada 100 mediaciones de consumo realizadas, si estas no se hubieran
informacin realizado, qu porcentaje hubiera acabado en una causa judicial, y
de todo tipo,
de sistema- hacer una estimacin de costes de gasto pblico de estos procesos
tizarla y judiciales no iniciados. Definir, por cada 100 mediaciones sociales o
analizarla.
familiares, qu porcentaje (estimado de forma razonable y razonada)
hubiera acabado en una intervencin policial, en una intervencin
sanitaria por lesiones, en un problema escolar, en una intervencin
judicial o en una pena penitenciaria, y estimar los costes de estas
intervenciones. Es ms que probable, por ejemplo, que por cada 100
euros de recorte en servicios de mediacin municipal se generen 200
euros de gastos en intervenciones policiales, judiciales, sanitarias,
educativas, de empleo y penitenciarias. Es decir, se podra llegar a la
conclusin que el nuevo programa de mediacin municipal significa
un nuevo servicio que no solo genera confort social, sino que permite
reducir el gasto pblico en su conjunto, pero no se puede demostrar
ya que no se sabe.
Hay una ausencia absoluta de inteligencia institucional derivada
de la falta de capacidad de nuestras administraciones a la hora de
recabar informacin de todo tipo, de sistematizarla y analizarla. Esta
ausencia de informacin y de inteligencia institucional se hace ms
dramtica a la hora de innovar y modernizar en la gestin pblica.
Pongamos cuatro ejemplos que demuestran que la innovacin en la
gestin pblica tiene como contrapartida la necesidad imperativa de
mejorar los sistemas de informacin y la inteligencia institucional:
Si optamos por un modelo de agencia ejecutiva (autonoma de
gestin de los entes pblicos instrumentales), resulta que el prin-
cipal carece de capacidad para elaborar el contrato programa o
contrato de gestin con el ente instrumental y carece de informacin
propia (la mayora de la informacin la proporciona el mismo ente
instrumental) para ejercer sus funciones de control.
Si optamos por un modelo de administracin relacional, resulta
que son las organizaciones privadas con nimo y sin nimo de lucro
las que ejecutan y proveen una parte importante de los programas y
servicios pblicos. Es preciosa la frase mejor timonear que remar,

pero no poseemos suficiente informacin para poder llevar el timn

ni para controlar a los remeros. El verbo timonear significa poseer
sofisticados sensores para detectar informacin crtica e instrumental
y profesionales para sistematizar la informacin.
Apostamos por el gobierno electrnico e impulsamos iniciativas
que mejoran la eficacia de nuestras actuaciones, pero la eficiencia
no la acabamos de detectar a pesar de que es obvio que el trabajo
operativo que realiza el personal decrece pero, por falta de informa-
cin, no somos capaces de hacer una reorganizacin de las plantillas.
Nos hemos convertido en unos militantes de la participacin
ciudadana e incluso de los presupuestos participativos y entramos en
discusiones abiertas con los ciudadanos con una ausencia enorme de
informacin sobre los impactos sociales y econmicos de las distintas
opciones que se manejan. La participacin sin informacin carece
totalmente de sentido.
Y as podramos poner muchos ms ejemplos. La gestin pblica
moderna es cada vez ms compleja y requiere de sistemas sofisticados
de informacin y de inteligencia institucional que actualmente no
poseemos. Las decisiones se toman de manera cada vez ms errtica,
bajo el paradigma del garbage can, y las redes pblicas y privadas
estn totalmente fuera de control. Las instituciones pblicas pade-
cemos ms que disfrutamos la sociedad del conocimiento, la sociedad
de la informacin y las innovaciones tecnolgicas y organizativas.
Para solucionar este problema tenemos que crear en nuestras
administraciones un nuevo perfil profesional, un nuevo mbito
funcional: los gestores de informacin. Si antes anuncibamos la
necesidad de fortalecer el mbito funcional de los gestores pblicos,
aqu corresponde dar un salto cualitativo ms hacia adelante y tam-
bin poseer gestores de informacin. Un gestor de informacin es
un profesional con conocimientos tecnolgicos, con conocimientos de
tcnicas de investigacin social a nivel cuantitativo y cualitativo y
con potentes capacidades analticas. Se trata de unos profesionales
que sepan buscar y tratar la informacin crtica: manejar encuestas
y estadsticas, realizar trabajos de campo cualitativo, manejarse con
las nuevas redes sociales derivadas de la tecnologa, tener capacidad
analtica para tratar la informacin y sistematizarla, para detectar
los problemas y anticiparlos, etc. Y con estos profesionales utilizar
los instrumentos que permiten una mayor inteligencia institucional:
desde la contabilidad analtica hasta el data warehouse, el open data
y el big data.

Carles Rami
Aunque no somos especialistas en esta materia, por experiencia

prctica proponemos la siguiente estrategia, delimitada por fases,
para disponer de mayor informacin e inteligencia institucional:
Primero, atacar el frente ms sencillo y ms bsico que es la
informacin de carcter econmica. Los presupuestos pblicos y
el nivel de ejecucin temporal de los mismos son una informacin
claramente insuficiente para una gestin inteligente. Es necesario
saber, para tomar decisiones y para evaluar, exactamente el coste
de cada poltica, proyecto, servicio e iniciativa y ello se logra de for-
ma relativamente satisfactoria con la contabilidad analtica. Este
instrumento no resuelve todos los problemas pero da luz a muchas
sombras: programas que pareca que tenan un coste cero resulta
que tienen un coste real considerable; programas que parecan una
ruina econmica resulta que no lo son tanto, etc.
Segundo, ubicar en un mismo sistema agregado de informacin
los datos que estn desagregados en sistemas de informacin y bases
de datos feudales y artesanales. Es usual la gestin de la informacin
de las instituciones pblicas de forma feudal: cada unidad tiene su
propia informacin que guarda celosamente y que proporciona a
cuenta gotas, ya que lo considera como su fuente de poder. Adems,
suelen gestionar de forma artesanal esta informacin mediante
bases de datos precarias que son poco modernas y deficientes. Se
oculta la informacin como un mecanismo de poder, pero tambin
como defensa a la vergenza de poseerla de forma tan precaria. Al
final se puede sobrevivir con este modelo porque siempre hay alguna
persona que tiene una visin de conjunto, que conoce los dficits y la
lgica histrica de la estratificacin geolgica de la informacin, pero
cuando este personaje se ausenta del trabajo se paraliza la gestin
y la precaria inteligencia institucional.
La mejor forma de agregar la informacin para fomentar un siste-
ma de inteligencia institucional es un sistema de data warehouse. En
el contexto de la informtica, data warehouse (almacn de datos) es
una coleccin de datos orientada a un determinado mbito (empresa,
organizacin, etc.), integrado, no voltil y variable en el tiempo, que
ayuda a la toma de decisiones en la entidad en la que se utiliza. Se
trata, sobre todo, de un expediente completo de una organizacin,
ms all de la informacin transaccional y operacional, almacenado
en una base de datos diseada para favorecer el anlisis y la divul-
gacin eficiente de datos. El almacenamiento de los datos no debe
usarse con datos de uso actual. Los almacenes de datos contienen

a menudo grandes cantidades de informacin que se subdividen a

veces en unidades lgicas ms pequeas dependiendo del subsistema
de la entidad del que procedan o para el que sea necesario. As, por
ejemplo, en la gestin de una universidad se trata de agregar en un
mismo instrumento cuatro grandes bases de datos: los complejos da-
tos sobre el personal, los complejos datos sobre la gestin econmica
(estos dos son imprescindibles en cualquier tipo de organizacin)
y, en este ejemplo concreto, los datos sobre la gestin docente y los
datos sobre la produccin investigadora. El data warehouse no es un
cuadro de mando (aunque se puede generar a partir de sus datos) sino
un sistema de inteligencia institucional, ya que mediante el cruce
de las diferentes bases de datos surge un nuevo tipo de informacin
muy potente por su carcter agregado. El data warehouse no solo
es un instrumento potente de inteligencia y control interno, sino
que es esencial para la direccin de los sistemas complejos de redes
de organizaciones que operan de forma autnoma bajo la direccin
estratgica de la institucin que ejerce el rol de principal. Por ejem-
plo, un sistema de sanidad en el que hay varios hospitales pblicos
o privados que prestan servicios pblicos. Es imprescindible que el
organismo que ejerce la funcin de principal posea un data warehouse
con informacin en detalle de la gestin interna y de produccin de
estos centros hospitalarios. Con este instrumento no solo se sabe lo
que hace cada centro, sino que la inteligencia se genera comparando
costes y resultados entre los diferentes centros, y costes y resultados
mediante series histricas por centros y entre centros de gestin. Si
se debe ejercer el rol de timonel, una parte esencial del timn es un
data warehouse.
Tercero, la mayora de la informacin que poseemos en el data
warehouse debera incorporarse al open data. El open data es una
filosofa y prctica que persigue que determinados datos estn dispo-
nibles de forma libre a todo el mundo, sin restricciones de copyright,
patentes u otros mecanismos de control. Tiene una tica similar a
otros movimientos y comunidades abiertas, como el software libre, el
cdigo abierto y el acceso libre. Los datos abiertos estn centrados en
material no documental, como informacin geogrfica, datos mdicos,
biodiversidad, etc. Son fuentes de datos que histricamente han es-
tado en control de organizaciones, pblicas o privadas, y cuyo acceso
ha estado restringido mediante limitaciones, licencias, copyright y
patentes. Los partidarios de los datos abiertos argumentan que estas
limitaciones van en contra del bien comn y que estos datos tienen que

Carles Rami
ser puestos a disposicin del pblico sin limitaciones de acceso, dado

que es informacin que pertenece a la sociedad y son datos que han
sido creados u obtenidos por administraciones pblicas financiadas
por toda la ciudadana. Ms all de esta filosofa, que sera aplicable a
las empresas privadas, el open data es para las instituciones pblicas
una exigencia ineludible derivada de la obligacin poltica, moral,
social e incluso legal de ser transparentes y facilitar el acceso de los
ciudadanos a la informacin pblica. Siguiendo el ejemplo anterior de
la universidad, esta debe proporcionar informacin sobre la gestin y
los resultados docentes (as, los potenciales alumnos tienen ms infor-
macin a la hora de elegir una universidad u otra), sobre la gestin y
los resultados de la actividad investigadora (los ciudadanos tienen el
derecho a saber los resultados y el volumen de productividad de una
investigacin que ha sido financiada pblicamente), pero tambin, si
la universidad es pblica, debe proporcionar datos sobre su gestin
de personal y su gestin econmica. Solo una parte marginal y debi-
damente justificada de la informacin presente en el data warehouse
no debera estar disponible en el open data.
Cuarto nivel, y ya a un grado muy especializado, las institucio-
nes pblicas deberan considerar el big data. Por big data se hace
referencia al tratamiento y anlisis de enormes repositorios de datos,
tan desproporcionadamente grandes que resulta imposible tratarlos
con las herramientas de bases de datos y analticas convencionales.
La tendencia se encuadra en un entorno que no suena para nada
extrao: la proliferacin de pginas web, aplicaciones de imagen y
video, redes sociales, dispositivos mviles, apps, sensores, Internet,
etc., que generan un enorme volumen de informacin. Hablamos de
un entorno absolutamente relevante para muchos aspectos, desde
el anlisis de fenmenos naturales como el clima hasta entornos
como salud, educacin, seguridad, etc. El big data sera necesario
atenderlo a niveles de entorno presidencial, por ejemplo los gabinetes
presidenciales potentes deben poseer informacin poltica y social
sobre los debates, iniciativas y elementos de inters que se generan
en la sociedad para poder detectar problemas de futuro y anticipar
polticas pblicas. Y tambin debera estar presente en mbitos de
gestin complejos y de servicios universales, como la sanidad, la
educacin y la seguridad. En estos mbitos se debera manejar esta
opcin tecnolgica, sin descartar agencias reguladoras de entidades
financieras, de telecomunicaciones, elctricas, etc. Por otro lado, la
cantidad ingente de informacin interna y propia que manejan las

grandes administraciones pblicas deben considerar esta opcin

tecnolgica. Por ejemplo, una gran ciudad que apueste por el modelo
de smart city puede llegar a poseer tanta informacin, derivada de
millones de sensores, que tenga que recurrir a esta tecnologa.
- Gobierno electrnico. La e-administracin representa una enorme
oportunidad para la renovacin y el fortalecimiento institucional, pero
tambin una gran ventana abierta a la innovacin. Son muchos los
avances en esta materia y muchas las reflexiones y aportaciones rea-
lizadas en el sector pblico de Amrica Latina, ya que sus empleados
pblicos de lite siempre estn atentos y seducidos por la modernidad.
No hay duda que la implantacin de la e-administracin contribuye a
una mayor eficacia (mayor calidad de los servicios pblicos) y a una
mayor eficiencia (mecanizar operaciones implica una menor necesidad
de apoyo humano sobre las actividades estrictamente administrati-
vas). Lo primero se va logrando de forma evidente, pero con elevados
costes econmicos. La crtica que se podra hacer en este punto es
un exceso de celo en renovar los front-office y olvidarse, en muchas
ocasiones, de reformar de forma profunda los back-office. Es decir,
aparece un nuevo canal de comunicacin con los ciudadanos, pero no
se aprovecha para reformular las formas de gestionar y de prestar
los servicios. Adems, hay una ingente literatura preocupada por el
fenmeno de la fractura digital que, con el tiempo, se va superando
de una forma natural de la mano de los smartphones. Casi todo el
mundo ya es digital, tanto las sociedades desarrolladas como las que
no lo son tanto. Pero el segundo objetivo (lograr una mayor eficiencia
del sistema pblico) sigue todava siendo una asignatura pendiente
en la mayora de los casos. Pero el problema de la implantacin de la
e-administracin es que no ha llegado a ser til todava para renovar
nuestras instituciones pblicas y para hacerlas permeables a la in-
novacin. La e-administracin no es un tema exclusivo de la agenda
de los tecnlogos, sino que es una oportunidad que debe ser contem-
plada y dirigida por la agenda de los gestores profesionales (que le
dan sentido a una tecnologa orientada a la reforma institucional y
organizativa) y de los polticos (que le dan sentido democrtico y de
equidad a la hora de priorizar polticas y modelos institucionales).
- Mejorar la gobernanza en la gestin pblico-privada. El modelo
de administracin relacional, de la tercerizacin o de la colaboracin
pblico-privada ha llegado para quedarse. Y tiene todo el sentido este
xito, ya que no es sostenible ni posible que las administraciones
pblicas puedan atender con solvencia las ocenicas competencias y
servicios que deben asumir. Si se desea lograr un modelo de Estado

Carles Rami
El problema proveedor del bienestar a los ciudadanos, que sea sostenible a nivel
de la implan-
tacin de la econmico e institucional, no queda otra opcin que lograr la partici-
e-administra- pacin y el concurso de las empresas privadas con nimo y sin nimo
cin es que
no ha llegado de lucro a la hora de prestar los servicios pblicos y de asegurar con
a ser til eficacia y eficiencia algunas tareas internas de la propia Adminis-
todava para
renovar tracin. La administracin pblica del futuro ser ms reducida de
nuestras la que es ahora en los pases desarrollados, y seguramente similar al
instituciones
pblicas y tamao actual de las administraciones pblicas de Amrica Latina.
para hacerlas Pero ser una Administracin totalmente distinta a la actual, ejer-
permeables a
la innovacin. ciendo bsicamente las funciones de gran timonel de una constelacin
de organizaciones privadas que operan en el espacio pblico. Y el
personal pblico ser muy diferente al de ahora: ms cualificado,
con mayores competencias en materia de planificacin, gestin de
redes, y control y evaluacin. En algunos pases este proceso ya est
muy avanzado y hay unas cuantas lecciones a aprender o a tener en
cuenta de sus malas prcticas, ya que es un tema complejo y delicado
que debe realizarse de una forma ejemplar. En primer lugar, hay que
tener en cuenta los motivos reales que originan la tercerizacin: en
muchas ocasiones, la motivacin es reactiva (por problemas internos
de la propia Administracin) y no proactiva (buscar mayor calidad
de los servicios de manera ms eficiente). Cuando el estmulo a la
externalizacin es solo reactivo, el proceso se inicia mal, ya que se
trata de una huida y no de la bsqueda calculada de una mejora.
En segundo lugar, es preciso definir si hay que establecer lmites o
no a la tercerizacin, es decir, pensar si determinadas funciones y
servicios pblicos que se consideran crticos (inteligencia institucio-
nal, que manejan informacin confidencial de los ciudadanos, que
afectan derechos fundamentales de estos, etc.) no deberan ser objeto
de tercerizacin. Finalmente, hay que atender, para que el sistema se
cierre de forma satisfactoria, el diseo y los instrumentos de control
y evaluacin de la tercerizacin.
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Revista del CLAD Reforma y Democracia

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357535434003

Cmo citar el artculo

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Recibido: 25-08-2014. Aceptado: 15-12-2014.

(*) Conferencia Magistral presentada en el XIX Congreso Internacional del CLAD

Y esta separacin ha generado muchas dificultades de cara a la

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atesorado innovaciones y xitos en la gestin pero que no ha contri-

1. Los esfuerzos de institucionalizacin en Amrica

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11 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

Poseemos el Estamos ante un dilema clsico: tradicin frente a innovacin. El

12 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

el sentido tcnico del trmino, lo justo y necesario para poder disfrutar

13 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

en cambio, un conjunto muy limitado de reformas (estrategia de

2. Los tensores reaccionarios a la institucionalizacin e

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15 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

En Amrica dominado e invadido por el modelo clientelar en una lgica secuencial

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17 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

La visin es fundamentalmente un holding de organizaciones (o mbitos de

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Resulta que, en Europa, este proceso puede prolongarse varios meses

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Es muy difcil nuestro entender, una mayor progresin en la fortaleza institucio-

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laboratorios que a cocinas tradicionales: utensilios complejos de ni-

3. Los tensores progresistas vinculados a fortalecer las

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De qu sirven pero quizs deberan preocuparnos elementos ms bsicos, ya que

22 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 61, Feb. 2015

ser recomendable que este organismo (y sus tribunales) estuviera

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reguladoras, contraloras, agencias de recaudacin de impuestos y

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entre los que el poltico responsable puede elegir (caso de la Adminis-

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gubernamentales), que es un cuerpo de lite especializado en gestin

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Por transpa- al ciudadano le preocupa, especialmente, el destino de hasta el ltimo

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de evaluar previamente sus iniciativas para poder estar en perfecto

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logrado incluso el ms sofisticado indicador de fortaleza institucional:

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En segundo lugar, se trata de contratar a algunos pocos profesionales

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El modelo - Un cuidadoso servicio de jardinera para evitar un exceso de

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las propias plantas administrativas y de sus pobladores, y por ello

4. Los tensores progresistas vinculados a la innovacin

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de carcter econmico (que debera ser la ms sencilla) sobre, por

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pero no poseemos suficiente informacin para poder llevar el timn

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Aunque no somos especialistas en esta materia, por experiencia

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