Tesis123 PDF

CARTA DE AUTORIZACiN DE LOS AUTORES PARA LA CONSULTA, LA
REPRODUCCiN PARCIAL O TOTAL, Y PUBLICACiN ELECTRNICA DEL

TEXTO COMPLETO.
(OPCIONAL)
Bogot, D.e., Fecha Marzo 30 de 2009
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Tesis doctoral O Trabajo de Grado G

Seores
BIBLIOTECA GENERAL
Cuidad
Estimados Seores:
El suscrito Dain Natalia Jimnez Acero con C.C. No. 52.996 912 de
Bogot6, autor(es) del trabajo de grado titulado "la artfculacln de las polticas
pblicas nacionales y las polflcas pblicas dlstrltol_! en materia de abuso sexual
infantir' presentado y aprobado en el ano 2CQ8 como requisito para optar al
mulo de Polifloga ; autorizo (amos) a la Biblioteca General de la Universidad
Javeriana para que con fines acadmicos, muestre al mundo la produccin
intelectual de la Universidad Javeriana, a travs de la visibilidad de su contenido
de la siguiente manera:
Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos,

en los sitios web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros
Cat lagos y en otros sitios web, Redes y Sistemas de Informacin nacionales e
internacionales "Open Access" y en las redes de informacin del pas y del
exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad Javeriana.
Permita la consulta, la reproduccin , a los usuarios interesados en el

contenido de este trabajo. para todos los usos que tengan finalidad
acadmica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet. etc ..
yen general para cualquier formato conocido o por conocer.
Contino conservando los correspondientes derechos sin modificacin o
restriccin alguna; puesto que de acuerdo con la legislacin colombiana
aplicable, el presente es un acuerdo judico que en ningn caso conlleva la
enajenacin del derecho de autor y sus conexos.
De conformidad con lo establecido en el articulo 30 de la Ley 23 de 1982 y el

artculo 11 de la Decisin Andina 351 de 1993, "LO$ derecho$ moral.$ $obre el
trabajo $on propiedad de 10$ Qutore$ ", los cuales son irrenunciables.
imprescriptibles, inembargables e inalienables.
~)
No de Cdula : 52.996.912
NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas

jurdicas que se generan en aplicacin de los principios del derecho de autor.
C. C. FACULTAD Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
PROGRAMA ACADMICO Ciencia Poltica - Gestin Pblica

ANEXO 2
FORMULARIO DE LA DESCRIPCIN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
TTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO: La articulacin de las

polticas pblicas nacionales y las polticas pblicas distritales en materia de abuso
sexual infantil.
SUBTTULO, SI LO TIENE: ________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Jimnez Acero Dain Natalia
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Quijano Samper Pedro
ASESOR (ES) O CODIRECTOR
TRABAJO PARA OPTAR AL TTULO DE: _ Politloga____

FACULTAD: _Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales____
PROGRAMA: Carrera _X__ Licenciatura ___ Especializacin ____ Maestra ____ Doctorado ____
NOMBRE DEL PROGRAMA: _Ciencia Poltica __
NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: _____Adriana Castro Gonzlez___
CIUDAD: BOGOTA AO DE PRESENTACIN DEL TRABAJO DE GRADO: ___2008___
NMERO DE PGINAS _____53____________________________________________
TIPO DE ILUSTRACIONES:
Ilustraciones
Mapas
Retratos
X Tablas, grficos y diagramas
Planos
Lminas
Fotografas
SOFTWARE requerido y/o especializado para la lectura del documento __Adobe Reader______
MATERIAL ANEXO (Vdeo, audio, multimedia o produccin electrnica):
Duracin del audiovisual: ___________ minutos.

Nmero de casetes de vdeo: ______ Formato: VHS ___ Beta Max ___ ___ Beta Cam ____
Mini DV ____ DV Cam ____ DVC Pro ____ Vdeo 8 ____ Hi 8 ____
Otro. Cual? _____
Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______
Nmero de casetes de audio: ________________
Nmero de archivos dentro del CD (En caso de incluirse un CD-ROM diferente al trabajo de
grado): _________________________________________________________________________
PREMIO O DISTINCIN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mencin especial):
_______________________________________________________________________________
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAOL E INGLS: Son los trminos que definen los
temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se
recomienda consultar con la Unidad de Procesos Tcnicos de la Biblioteca General en el correo
biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientar).
ESPAOL INGLS
_______Poltica Social_____________ __Social Policy________
_______Abuso Sexual Infantil_______ __Childhood Sexual Abuse
________Enfoque de Derechos ____ ___Approach of Rights
Proteccin Integral de Nios y Nias Integral Protection of Children_
_______Gerencia Social_____________ __Social Management_
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAOL E INGLS: (Mximo 250 palabras - 1530 caracteres):
Esta monografa es un anlisis comparativo a partir de una revisin histrico-

hermenutica, para determinar la articulacin de las polticas pblicas sociales dirigidas a
prevenir el abuso sexual infantil, tanto en el mbito nacional como distrital, con el fin de
establecer si un mbito le aporta al otro, si se traslapan o se complementan las polticas, o
si cada mbito acta por separado y lleva a una atomizacin de los esfuerzos propuestos
y realizados con el fin de aminorar la violencia sexual en nios y nias.
La revisin se hizo en un periodo de tiempo concreto, del ao 1998 al ao 2008, y se

analizaron los diferentes planes de desarrollo tanto nacionales como distritales y la
informacin estadstica existente en el tema en el marco de un enfoque de derechos y de
proteccin integral a nios y nias. As mismo, se utiliz la Gerencia Social como un
nuevo y novedoso enfoque en la gestin pblica, el cual aport elementos conceptuales y
prcticos que contribuyeron a establecer la situacin actual y el deber ser del desarrollo
de polticas sociales en cuestin.
A manera de conclusin se puede resaltar que en efecto lo que realmente persiste como
un problema reiterado es que, en palabras de Esmeralda Ruz, no hay una concepcin
de humanidad y de sociedad que fundamente el trabajo de puesta en marcha de un
sistema de proteccin, no hay un esfuerzo decidido entre las partes para mancomunar
criterios y fusionar acciones que lleven a buen trmino lo que se han propuesto.
Abstract
This monograph is a comparative analysis from a historical - hermeneutic review,

to determine the joint of the public social policies directed to prevent the sexual
childhood abuse, so much in the national area as distrital area, in order to establish
if an area contributes other one, if the policies complement each other, or if every
area acts separately and leads to an atomization of the efforts proposed and
realized in order to lessen the sexual violence in children.
The review was done in a concrete period of time, from the year 1998 to the year
2008, in this monograph analyzed the different plans of development, and the
statistical information existing in the topic, in the frame of an approach of rights and
of integral protection to children. Likewise, the Social Management was in use as a
new approach in the public management, which contributed conceptual and
practical elements that helped to establish the current situation and the duty to be
of the development of social policies in question.
Like conclusion it is possible to highlight that in effect what really persists as a

repeated problem is that is no a " conception of humanity and of society who bases
the work of putting on march of a protection system ", there is no an effort decided
between the parts to unite criteria and to share actions that take to good end what
they have proposed (Ruz, Bogot.2001).
Monografa de Grado
La articulacin de las polticas pblicas nacionales y las polticas pblicas

distritales en materia de abuso sexual infantil.
Pontificia Universidad Javeriana

Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Presentado por:
Daian Natalia Jimnez Acero
Director de Monografa
Pedro Quijano Samper
Bogot, Junio 30 de 2008

Bogot, 30 de marzo de 2009
Seores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Seores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado Articulacin de las polticas

pblicas nacionales y las polticas pblicas distritales en materia de abuso
sexual infantil, elaborado por la estudiante de la Carrera de Ciencia Poltica,
Dain Natalia Jimnez Acero, identificada con la Cdula de Ciudadana No.
52.996.912, para que se incluya en el catlogo de consulta.
Cordialmente,
ADRIANA CASTRO GONZLEZ
Directora Carrera de Ciencia Poltica

Tabla de contenido
PRESENTACIN ............................................................................................................ 10
INTRODUCCIN ............................................................................................................. 13
Para entrar en contexto ................................................................................................... 15
Una mirada a las polticas pblicas como campo de aplicacin en la ciencia poltica ...... 15
La Poltica Social como forma de intervencin................................................................. 18
Enfoque de derechos, sustento de las polticas sociales.................................................. 21
Surge la necesidad de una proteccin Integral para nios y nias................................... 24
El abuso sexual infantil, afrenta a la dignidad humana..................................................... 25
La gerencia social, un nuevo enfoque estratgico en la gestin pblica. ........................ 27
Cul es el problema en realidad? .................................................................................. 30
Anlisis comparativo de polticas pblicas Nacionales y Distritales en materia de Abuso

Sexual Infantil .................................................................................................................. 32
Gnesis de las polticas. .................................................................................................. 32
Mecanismos de concertacin para una formulacin de polticas en la materia en el mbito

nacional y distrital. ........................................................................................................... 35
Expresiones Sustanciales de la Gestin. ......................................................................... 40
Conocimiento emprico de la situacin de nios y nias vctimas de abuso sexual.......... 46
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................... 53
BIBLIOGRAFA................................................................................................................ 57
PRESENTACIN
La Ciencia Poltica como ciencia social, por naturaleza, se encarga de estudiar a la

poltica y a sus diversas dimensiones de manera emprica. La ciencia poltica toma
en cuenta el comportamiento poltico prctico y observable de las personas y las
sociedades. Para tal fin hace uso de las polticas pblicas, una de sus
herramientas por excelencia, las cuales constituyen la manera ms efectiva de
comprender los comportamientos y acciones arriba mencionados. Con base en lo
anterior la intencin de la presente monografa es analizar y comparar las polticas
pblicas dirigidas a prevenir el abuso sexual infantil en Colombia a partir de una
revisin histrico-hermenutica de la gestin pblica en la materia, llevada a cabo
tanto en el mbito nacional como en Bogot.
Tomando en cuenta la difcil situacin que refleja el problema del abuso sexual
infantil, sta monografa no slo quiso indagar por la relacin ciencia poltica y
polticas pblicas por el hecho de tratarse de una monografa en la disciplina sino
que, adems pretendi ir mas all, abordando especficamente la rama de las
polticas sociales como forma de intervencin por excelencia para esta
problemtica.
As mismo y pensando en la necesidad de retomar los valores esenciales, hoy

prcticamente ausentes debido a la guerra constante, se quiso reforzar el tema de
las polticas sociales en la materia, al abordar los derechos humanos y la
proteccin integral de nios y nias vctimas de la violencia sexual, como
principios orientadores en las polticas, los cuales ya han sido consagrados en
acuerdos y documentos internacionales.
Con base en lo anterior se buscar llevar a cabo un anlisis comparativo, que nos
lleve a determinar que tanto se articulan las polticas pblicas sociales en la
materia, con el fin de establecer si un mbito le aporta al otro, si se traslapan o se
complementan, o si definitivamente cada mbito acta por separado y lleva a una
atomizacin de los esfuerzos propuestos y realizados con el fin de aminorar la
violencia sexual en nios y nias.
As pues, y entendiendo que al Estado le corresponde la produccin de la gestin

pblica y la creacin de las polticas pblicas necesarias para enfrentar fenmenos
y problemas sociales apremiantes, la presente investigacin llevar a cabo no solo
la anterior revisin meramente terica, sino que adems har especial nfasis en
la necesidad de revisar el marco normativo que sent las bases de las polticas
que se desarrollaron en el pas en los dos mbitos. De igual forma mirar en
detalle los mecanismos de concertacin y expresiones sustanciales que tanto en
Bogot como en la Nacin se llevaron a cabo, con miras a formular polticas
sociales pertinentes e incluir el tema en las respectivas agendas pblicas.
Adicionalmente el desarrollo de la presente monografa, se enmarcar en dos

aspectos importantes. El primero de ellos fue el establecer un periodo de tiempo
concreto, del ao 1998 al ao 2008 con el fin de acotar el periodo de la
investigacin Y el segundo de ellos lo constituy la Gerencia Social como un
nuevo y novedoso enfoque en la gestin pblica, con el cual se busc adquirir
elementos conceptuales para el campo de las polticas sociales.
En funcin de los propsitos y temas propuestos para el desarrollo de la presente

investigacin, sta, se divide en dos grandes captulos. El primero ellos seala un
marco terico y referencial para el posterior anlisis de las polticas. Y el segundo
captulo estar en funcin de los elementos conceptuales y empricos necesarios
para llevar a cabo el anlisis aqu propuesto. Finalmente se realizarn algunas
consideraciones generales a modo de conclusiones y recomendaciones producto
del desarrollo de la investigacin
En suma, el presente escrito se desarroll con el fin de dar un vistazo a una de las
situaciones ms difciles e indignantes que cualquier ser humano puede
experimentar, en especial si quienes lo sufren son los nios y las nias. De igual
forma, la intencin fue la de abordar el tema desde las polticas pblicas las cuales
generan las posibilidades para abordar y posicionar el tema en la agenda pblica y
as no dejar que esta situacin siga minando las bases de la sociedad y limitando
el desarrollo integral de las nias y los nios en Colombia.
INTRODUCCIN
Las polticas pblicas constituyen una herramienta puesta en prctica en una

sociedad con el fin de defender, reivindicar y restituir, si es el caso, nuestros
derechos, no obstante, se hace necesaria la formulacin, el reconocimiento y la
inscripcin de manera consciente y honesta de los derechos humanos en las
mismas; en este punto es importante resaltar la pertinencia de la existencia de
polticas sociales, como aquellas en las cuales se reconocen y conciertan los
derechos humanos en su conjunto.
Debe haber un cambio paradigmtico en las polticas pblicas sociales, es decir,

un cambio de perspectiva, en el que se dejen de formular e implementar polticas
en funcin de necesidades, bienes materiales o servicios mnimos, y se llegue a
un campo en el que se comprenda la importancia de la dignidad humana y el
ejercicio de derechos plenamente reconocidos en tales polticas.
As, desde el punto de vista de este cambio paradigmtico hay que aproximarse al
tema de la infancia, teniendo en cuenta que lo importante ser entender a los
nios y las nias ya no como un conjunto de necesidades, sino como sujetos de
derechos exigibles1
Como una iniciativa que surge desde la Convencin Internacional de los Derechos
del Nio en el ao de 1989, y es ratificada por nuestro pas, a travs de la Ley 12
de 1991, se hace necesario revisar aquellas polticas pblicas tanto nacionales
como distritales que buscan la proteccin y garanta de los derechos de los nios y
1
Universidad Nacional de Colombia. Niez. Estado de Arte, Bogot, 1990-2000. Niez Bogotana: Situacin y Polticas
pblicas 1990-2000 Departamento Administrativo de Bienestar Social. Coleccin de estados de Arte-Bogot. Bogot
2003. Pg. 21
las nias con el fin de resaltar el asunto que aqu nos convoca, la violencia
sexual contra los nios y las nias.
Al respecto se tomar en cuenta principios tales como la dignidad humana, los

derechos humanos y la importancia de su garanta y proteccin, entendiendo que
la problemtica del abuso sexual en menores de edad atenta no slo contra la
dignidad humana, sino que adems, llama la atencin sobre la necesidad de una
mayor vigilancia en relacin con la garanta de todos aquellos derechos, cuya
proteccin recae directamente sobre el Estado en corresponsabilidad con la
sociedad y la familia.
De esta manera, resulta importante determinar cmo ha sido la articulacin entre

las polticas nacionales y las distritales en materia de garanta de derechos a nios
y nias vctimas de abuso sexual, en los ltimos diez aos; cules han sido los
enfoques que en materia de gestin se han adoptado y, determinar si en definitiva
estamos ante un escenario donde se estn duplicando esfuerzos, si tales polticas
se traslapan, se complementan o si en ltimas cada mbito maneja un discurso y
un proceder completamente distinto que hace diluir muchos de los esfuerzos que
se puedan generar.
CAPTULO I
Para entrar en contexto
Una mirada a las polticas pblicas como campo de aplicacin en la ciencia

poltica.
La ciencia poltica, como disciplina, tiene distintos objetos de estudio, sin embargo
para efectos de este escrito nos centraremos especficamente en uno de ellos, el
Estado en accin una de las ramas mas recientes de la ciencia poltica.2 Este
objeto, desde la segunda mitad del siglo XX, se consolid como un campo nuevo,
de estudio y especializacin de la ciencia poltica.
El Estado en accin se enmarca en la figura de las polticas pblicas, y ms

concretamente en el tema de la gestin pblica. Es en este campo en donde
confluyen la teora y la experiencia y se llega a la aplicacin del conocimiento
adquirido, y es aqu donde existe la posibilidad de establecer, para las
circunstancias que nos rodean, acciones pertinentes
Al respecto, tericos de la ciencia poltica manifiestan que las polticas pblicas

estn comprendidas dentro de un marco especfico que se compone de cuatro
condiciones claves para el desarrollo de las mismas3. Estas condiciones siguen el
siguiente orden.
2
Jobert Bruno y Muller Pierre. L Etat en action. Corporatismes et Politique Publiques, Collection Recherches politiques, Paris,
1987, Pag. 98.
3
GOODIN ROBERT Y KLINGEMANN HANS-DIETER. Nuevo Manual de Ciencia Poltica Istmo, Madrid, Espaa:
c2001.Pg.363
El holismo, es la primera de las condiciones claves, por medio de este se busca la
creacin de modelos capaces de abarcarlo todo. La escritora Brbara Nelson,
complementa el tema sealando que sta condicin est expresada por medio de
dos campos; el primero, es el ciclo de las polticas y el segundo de los campos
que pretende abarcar, es la bsqueda de problemas pblicos (issues) desde
donde puedan derivarse las acciones gubernamentales.
Desde este punto de vista se puede destacar el papel de las instituciones, ya que
por medio de la determinacin de los issues, subraya Robert Salisbury, se puede
llegar a que las instituciones pertinentes se auto regulen y profesionalicen en
relacin con un tema o problema especfico, y no necesariamente sean reguladas
y controladas desde instancias superiores, estableciendo as, una lgica poltica
diferente a aquellas que es determinada por el gobierno en su instancia ms alta.
La segunda de las condiciones, hace nfasis en cmo el campo de las polticas

pblicas enfatiza sobre las consecuencias que tiene para la gente las actuaciones
gubernamentales4, con una mirada de las consecuencias tanto de forma
retrospectiva como, presente y prospectiva.
La tercera de las condiciones nos habla sobre lograr la orientacin de la accin

poltica en lo pblico, hacia la utilidad y la responsabilidad como parmetros
esenciales en la gestin pblica.
La ltima de las condiciones que enmarca a las polticas pblicas, desde la ciencia
poltica, es el tema de la democracia, y mas all de sta en s misma, se pregunta
por cunta y qu tipo de competencia gubernamental se evidencia ante los
ciudadanos. Se pretende establecer que las polticas pblicas y sus investigadores
se interesen por la relacin entre el gobierno, el Estado y la sociedad, adems de
todo lo que concierne al aspecto normativo.
4
GOODIN ROBERT Y KLINGEMANN HANS-DIETER. Nuevo Manual de Ciencia Poltica Istmo, Madrid, Espaa: c2001,
Cap. 24, pg. 834.
En suma, este ltimo imperativo, al llamar la atencin sobre la importancia de la
triple relacin para optimizar la gestin pblica, de una u otra manera aglomera los
dems imperativos, que de cualquier forma tienen en esencia intenciones
democrticas y de articulacin entre Gobierno, Estado y sociedad para la
aplicacin de polticas pblicas.
De esta forma, y luego de determinar que efectivamente para la ciencia poltica, el

Estado en accin es parte de sus objetos de estudio, concedindole imperativos
intelectuales y conceptuales que condicionan a la gestin pblica a travs de las
polticas pblicas, es importante entrar a ahondar ms en el contexto pertinente
para el desarrollo del presente escrito y, sealar el concepto mismo que se tendr
en cuenta en relacin con los que se entiende por poltica pblica.
As pues, comenzaremos por poner en claro el concepto que aqu manejaremos

de poltica pblica. Pues bien, en palabras de Nol Roth, en su obra Discurso sin
compromiso, una poltica pblica designa la existencia de un conjunto
conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o
deseables, de medios y acciones que son tratados por lo menos parcialmente por
una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de los actores individuales o colectivos para modificar una
situacin percibida como insatisfactoria o problemtica5
Lo anterior nos lleva a pensar las polticas pblicas, como un campo de accin que
busca en cierta forma la institucionalizacin de los temas que en cierto momento
se tornan problemticos y urgentes, y que deben ser puestos a disposicin del
personal y la intervencin pertinente.
En suma, la pertinencia en relacin con la ciencia poltica, est en cuanto las

polticas pblicas se establecen como aquella bisagra entre el anlisis cientfico y
5
ROTH DEUBEL, Andr- Noel Discurso sin compromiso, La poltica pblica de derechos humanos en Colombia
Ediciones Aurora, Bogot 2006. Pg. 66
la accin poltica, entre las teoras y las prcticas6 aquellas sern las que
determinen a la poltica, a las instituciones y al Estado mismo, todas ellas, fuentes
de inspiracin y estudio por naturaleza de la ciencia poltica.
La Poltica Social como forma de intervencin.
De la mano con la idea anterior, podemos abordar el tema de las polticas pblicas
sociales generadas con el fin de optimizar las formas de intervencin en funcin
de la sociedad.la existencia de polticas sociales, de una u otra manera, nos
ubican en un escenario de bienestar que comprende y responde ante los
fenmenos sociales apremiantes.
Este tipo de intervencin tuvo sus bases en el modelo de Estado de Bienestar, el

cual se encarg de organizar la vida de la y en la sociedad en pro de la solucin
de problemas especficos de la misma. Las polticas sociales que all se suscitaron
desarrollaron principios de prevencin y promocin de la autonoma personal e
integracin social, con medidas de accin positiva para la igualdad de
oportunidades7.
De esta forma, resulta de vital importancia entrar a determinar lo que realmente es

una poltica social, o mejor lo que entenderemos por ella en funcin de la presente
investigacin. As, lo qu se entender por poltica social, estar determinado por
el adjetivo social que acompaa al concepto de poltica, el cual nos sugiere la
existencia de una poltica relativa a la administracin pblica de la asistencia, es
decir, al desarrollo y direccin de los servicios especficos del Estado y de las
autoridades locales, en aspectos tales como la salud, educacin, trabajo, vivienda,
asistencia y servicios sociales. Poltica que tendr como finalidad la de paliar
6
ROTH DEUBEL, Andr- Noel. Polticas Pblicas, Formulacin, implementacin y evaluacin. Ediciones Aurora, Bogot 2006. Pg.13
7
HERAS, PATROCINIO DE LAS: "De la beneficencia al bienestar social: cuatro siglos de accin social", en <<La Cruz Roja
en el bienestar social. Encuentro de las Sociedades Iberoamericanas, sub-regin II>>. Cruz Roja Espaola, Madrid 1985..
disponible en: http://www.iniciativasocial.net/historia.htm. Recuperado el 23 de mayo de 2008.
determinados problemas sociales, o de una forma mas modesta, perseguir
objetivos que generalmente son percibidos como respuestas a tales problemas
() 8
El escenario en el que ste tipo de intervencin nos ubica, es aquel que maneja un
concepto de ciudadana mas moderno que llega hasta ms all de lo
exclusivamente econmico, llegando a la esfera de lo social, concedindole
condiciones mnimas de supervivencia que, de una u otra manera hacen parte de
los derechos de cada uno de los individuos que conforman la sociedad.
Los valores que han de orientar una poltica social, estipulados segn los
Lineamientos Generales de Poltica Social para Bogot, 2004-2014, propuestos
por el Consejo Distrital de Poltica Social, son los concernientes a: la dignidad
humana, la justicia social, la solidaridad, la equidad, prevalencia del bien comn, la
tica pblica, la autonoma, y la transparencia; con el fin de hacer nfasis en la
garanta y el restablecimiento de los derechos de las poblaciones que se
encuentran en situacin de vulnerabilidad y riesgo.
Adems de los anteriores valores que orientan por principio una poltica social,ste
campo debe llevar implcito la importancia de un cambio de perspectiva en las
intervenciones en relacin con los diversos problemas sociales. Sera pertinente
que las polticas pblicas sectoriales que han venido intentando solventar los
problemas que se evidencian, comiencen a ceder lugar o se complementen con
polticas pblicas de carcter poblacional, con el fin contraer la brecha entre el
discurso de las polticas sociales y las problemticas reales.
Se busca entonces que se adelanten esfuerzos significativos en pro de

intervenciones que aborden los problemas fundamentales de la sociedad, un
cambio de polticas sectoriales a poblacionales, que permitan establecer los
grupos poblacionales ms vulnerables y con mayor necesidad de ser atendidos.
8
MONTAGUT Teresa. Poltica Social, Una Introduccin. Editorial Ariel S.A. Barcelona 2000.Pg.20
Pues bien, cuando hablamos de grupos poblacionales vulnerables, nos
encontramos, con el tema que hoy nos ocupa, el de la niez, y mas
particularmente el tema del abuso sexual de nios y nias, que hoy se hace ms
evidente; pero si bien es cierto que este tipo de problemas sociales, hacen
innegable la vulnerabilidad de los derechos de este grupo poblacional, tambin es
cierto que en los ltimos aos se han fortalecido los esfuerzos en relacin con la
promocin y proteccin de los derechos de los nios y nias de nuestro pas.
Hoy en da las polticas a favor de la infancia estn enmarcadas en el derecho

prevalente y el inters superior de los nios y las nias9, conceptos que mas
adelante se explicarn en detalle, pero que a grandes rasgos, buscan afirmar su
desarrollo personal y garantizar sus derechos, como un propsito comn y un
trabajo mancomunado, a la luz de un principio de corresponsabilidad por parte de
los encargados de garantizar el pleno desarrollo de nios y nias, es decir, el
Estado, la sociedad y la familia.
Hoy por hoy, es sensato comprender la importancia tanto de la intersectorialidad,

como de la interinstitucionalidad, en materia de intervencin pblica, y es all
donde se sustenta tanto la credibilidad como la eficacia de las polticas pbicas.
En suma, la pertinencia de este trabajo de investigacin adems de tener relacin

con la ciencia poltica, se centra en tener la oportunidad de ver el Estado en
accin, representado en dos sistemas de intervencin pblica, por una parte en
relacin con Bogot y sus enfoques de intervencin, y por otro lado, las formas de
intervencin que ha adoptado el Estado nacional como garante de la restitucin de
derechos; se establecern sus formas de proceder, su capacidad de intervencin y
se pretender establecer qu tanta coordinacin existe entre unas y otras
polticas, ya que sin duda se requiere de una perfecta conexin o enlace, de unas
y otras para lograr actuar en forma efectiva ante un problema que cada da
9
Alcalda Mayor de Bogot, Consejo Distrital de Poltica Social. Lineamientos Generales de poltica Social para
Bogot 2004-2014.CDPS, Bogot 2003. Pg. 46
involucra un mayor nmero de nios y nias expuestos a estas condiciones de
violencia.
Enfoque de derechos, sustento de las polticas sociales.
Considerando, en el presente escrito, a las polticas pblicas como aquel medio

para describir el comportamiento institucional y el medio para la resolucin de
problemas sociales, la problemtica de abuso sexual infantil, a nivel nacional y
distrital, debe ser afrontada desde polticas pblicas especficas, de infancia, las
cuales deben estar articuladas y coordinadas estas dos intervenciones, en pro de
un beneficio comn.
Ahora bien, para ahondar ms en el tema que nos ocupa, se hace necesario
abordar el enfoque de derechos en las polticas pblicas y as fortalecer ms el
concepto clsico de poltica pblica y poltica social.
Es importante establecer entonces las posibles conexiones que hay entre las
polticas pblicas, los derechos humanos y el rol de los nios y las nias en este
contexto como sujetos de derechos y ciudadanos, adems de los principios que
orientan las intervenciones a favor de la infancia, y la necesidad de asumir a los
nios y las nias ya no como un conjunto de necesidades sino como sujetos de
derechos exigibles.
Comenzaremos por establecer cul es el marco de referencia desde el que se

pueden pensar los nios y las nias ya no como un conjunto de necesidades sino
como sujetos de derechos exigibles. El marco de referencia ser el de un Estado
que se autodenomina, luego de la carta del 91, como un Estado Social de
Derecho, que implica en s mismo una serie de principios que orientan el servicio y
trabajo del Estado y de alguna manera la confianza en la sociedad.
Segn la teora constitucional que nos habla sobre el sentido de un Estado Social
de Derecho, el ser humano se sita como epicentro del derecho, el Estado tiene
un objetivo social y entre otros principios, existe una concepcin democrtica del
poder. De la misma manera se establece una fuerte conexin, entre la concepcin
de este tipo de Estado, y el bienestar general, en donde exista un Estado con
todas sus instituciones al servicio de la dignidad humana, al servicio del ser
humano, un Estado gestor que hace realidad los principios y garantiza los
derechos10, un Estado que establece un vnculo particular entre l y la sociedad.
Tal vez, aqu sea momento de incluir el concepto de ciudadana, concepto que
hace mencin a la proteccin y la garanta hacia todo aquel individuo que es
reconocido como ciudadano; en este sentido se desea aplicar el concepto de
ciudadana a nios y nias, que se abre paso cada vez ms en el mbito de las
polticas de infancia y que busca superar la perspectiva que los define slo como
agregados de necesidades, sin reconocerles mayores atributos.
Para tal fin, habr que remitirse a un acontecimiento de vital importancia para la
poblacin infantil, cualquiera que sea su contexto y su espacio. Dicho
acontecimiento fue la Convencin de los Derechos del Nio, por medio de la cual,
se les reconoci una extensa gama de derechos que sitan a nias y nios dentro
del marco no slo de una ciudadana meramente civil por ser en s mismos seres
humanos, sino que tambin, les facilita o les abre el camino hacia un
reconocimiento social, de ciudadana social, que no es otra cosa que aquella
concebida desde el abanico de los derechos econmicos, sociales y culturales,
como la salud y la educacin entre otros, y es desde este concepto que se puede
intentar abordar la relacin ciudadana-infancia11, en donde el reconocer a cada
uno de estos individuos como ciudadanos, sin importar qu tan pequeos sean,
permite facilitar y potencializar el desarrollo integral de la sociedad en su conjunto.
10
RUZ GONZLEZ ESMERALDA. La Dimensin tica de los Proyectos Sociales: El Sentido. ICBF, Bogot.2001. pg.17.
10
11
Marshall T.H. Ciudadana y Clase Social. Alianza. Madrid.1998 Pg.20
Para entender un poco ms lo anteriormente planteado, se hace necesario
abordar aquel campo que permite transitar de lo exclusivamente terico en
relacin con el Estado Social de Derecho a su posibilidad de gestin, el campo de
las polticas pblicas, las cuales para nuestro caso en particular, estarn
enfocadas en los derechos y orientadas hacia el campo de lo social como se
planteo al inicio del presente escrito.
Las polticas pblicas de las cuales nos hemos de ocupar sern las que hacen
referencia a la proteccin y al sentido que tienen las polticas de garanta de
derechos como una medida de proteccin integral.
Pues bien, es importante poner en claro que las acciones desde una perspectiva
de proteccin integral son de carcter universal, estas acciones estarn orientadas
no slo a la poblacin infantil en situacin de vulnerabilidad, sino a toda la
poblacin. As, la existencia de polticas que garanticen los derechos, es un medio
para superar la concepcin ambigua de la proteccin especial, para situaciones
especiales y conceder a nios y nias una proteccin integral de carcter
universal.
As el enfoque de derechos, no solo fundamenta el Estado Social de Derecho,

sino que adems logra establecer medios que contribuyan al reconocimiento de
una condicin especial para la atencin en garanta de los nios y de las nias,
sentando desde esta poblacin, las bases que contribuyan a la formacin de
capital social en la sociedad.
La importancia de los derechos en las polticas pblicas, no es asegurar a nios y

nias como si se tratase de un objeto, lo importante aqu es la proteccin y
garanta de los derechos de los nios y las nias como sujetos que tienen la
necesidad de potencializar su condicin de ser humano y su desarrollo integral.
Surge la necesidad de una proteccin Integral para nios y nias.
Cuando entramos a abordar el tema de la proteccin integral en pro de nios y

nias, estamos ante el escenario ideal en relacin con la garanta de derechos,
puesto que cuando un Estado se propone la proteccin integral para una
poblacin especfica lo que est haciendo es llevando a cabo un ejercicio de
intersectorialidad, un sistema de relaciones de corresponsabilidad entre familias,
sociedad y Estado; un escenario en el cual la polticas estn ubicadas en un
contexto en el que nios y nias, se desarrollen plenamente y de manera integral,
y en el cual adems se conjuguen las polticas en sus diferentes niveles, con miras
a la proteccin, garanta y restitucin de los derechos.
Entenderemos, entonces por Proteccin Integral, a conveniencia del presente

escrito, a aquella categora que hace referencia entonces a la garanta efectiva
de los derechos, a un sistema de relaciones sociales, culturales, familiares y
polticas orientadas a garantizar el desarrollo armnico e integral del nio y de la
nia y que involucra la promocin de las polticas sociales bsicas, la prevencin y
polticas de asistencia, la proteccin de las vctimas cuyos derechos han sido
amenazados o vulnerados12.
As mismo, adems de la proteccin integral existen dos categoras ms que

contribuyen a sustentar el tema de la garanta de los derechos de los nios; estas
categoras o enfoques a tener en cuenta a la hora de intervenir a favor de nios y
nias, es la de prevalencia e inters superior.
Se ha de entender la prevaleca como aquel dispositivo que reconoce y establece

la primaca de los derechos de la niez sobre los derechos de los adultos y la
obligacin de respetar esta prioridad13. Por su parte, el inters superior en
palabras de Esmeralda Ruiz, ser aquel lmite y orientador de las actuaciones de
12
RUZ GONZLEZ ESMERALDA. La Dimensin tica de los Proyectos Sociales: El Sentido. ICBF, Bogot.2001.
pg.48
13
Ibd. ICBF, 2001. Pg. 53.
los adultos en relacin con los nios y las nias Como sujetos privilegiados a
quienes se les deben garantizar por todos los medios posibles la satisfaccin de
sus derechos.
En suma, la proteccin integral surge como una respuesta para que nios y nias
sean tenidos en cuenta por parte del Estado, no solo cuando enfrentan una
situacin irregular, sino que se les tenga en cuenta en el momento de llevar a cabo
polticas pbicas a favor de ellos, en virtud de que han sido reconocidos como
sujetos de derecho y ciudadanos.
La proteccin integral, el inters superior y la prevaleca, nos permiten observar un

escenario muy positivo para los nios y las nias, por lo cual, resulta difcil pensar
que puedan existir situaciones adversas para los nios y las nias, las cuales
vulneren sus derechos, y adems pongan en entre dicho el posible escenario
positivo del que pretenden encargarse las autoridades, instituciones y polticas
bajo el criterio de proveer proteccin integral a todos los nios y las nias sin
ningn tipo de excepcin.
No obstante lo anterior, una de las situaciones ms preocupantes y complicadas

de abordar en relacin con la vulnerabilidad de derechos en la poblacin infantil es
la del abuso sexual en nios y nias, situacin que da a da ha dejado de ser un
tema que deba tratarse tan solo al interior de la familia, para convertirse, en uno al
que se le debe hacer frente a travs de formas de intervencin que hagan
prevalecer la dignidad y los derechos de nias y nios.
El abuso sexual infantil, afrenta a la dignidad humana.
Los principales problemas que los nios y las nias enfrentan estn asociados a
los factores de maltrato infantil, y por ende relacionados con el abuso sexual y el
maltrato psicolgico, as mismo est presente en la disfuncionalidad en las
relaciones entre padres e hijos y las pautas de crianza inadecuadas. De igual
forma juega un papel importante la situacin socio econmica, los bajos niveles
de comunicacin, las secuelas de violencia generacional, la pertenencia a familias
compuestas o recompuestas, la ausencia de lmites, la falta de prospectiva sobre
sus proyectos de vida y, as mismo, las problemticas sociales.
As, una vez habiendo dado la pauta en relacin con los problemas que enfrentan
nios y nias constantemente, podemos aproximarnos mas especficamente al
tema del abuso sexual, con el fin de comprender el impacto del problema,
teniendo en cuenta tanto sus implicaciones fsicas como psicolgicas, y as mismo
vislumbrar la necesidad de intervenir para salvaguardar la integridad de nios y
nias.
Pues bien, la violencia sexual en todas sus formas, es una violacin a los
derechos humanos de las personas que la padecen. Esto significa que las
vctimas (nios, nias y mujeres) son sujetos de proteccin jurdica por el Estado,
dada su doble condicin de ser vctimas de un delito y vctimas por la violacin a
un derecho fundamental segn la Constitucin Nacional. Y cuando son menores
de 18 aos, se aumenta la proteccin por sus derechos prevalentes14 .
Por ser una responsabilidad de todas y todos, interesa aqu describir lo que se
debe entender por abuso sexual, con el fin de acercarnos al tema teniendo claro el
concepto. El abuso ocurre cuando un adulto a alguien mayor usa su poder o
autoridad, o se aprovecha del respeto o la confianza, para involucrar a una nia o
a un nio en actividades sexuales, con o sin contacto fsico15.
El abuso sexual incluye manoseos, besuqueos y penetraciones vaginales o

anales con los dedos, el pene u otro objeto. Tambin el exhibicionismo y los
comportamientos y comentarios provocativos16.
14
ESCARTN MAGGIE. Abuso sexual a Nios y Nias: Preguntas y Respuestas. Asociacin AFECTO. Bogot 2003.
Pg. 10
15
Ibid. Asociacin AFECTO, 2003. Pg. 11
16
Ibid. Asociacin AFECTO, 2003. Pg. 11
De esta forma, se debe entender que cundo se habla de un escenario de
violencia sexual y de manera particular de violencia sexual en nios y nias, se
habla de una clara violacin a la dignidad humana, a los derechos humanos y una
crisis en el desarrollo social y humano, un limitante al enriquecimiento del tejido
social. Se hara necesaria entonces, la inmediata intervencin en relacin con el
tema, por parte de las entidades pertinentes, no en la mera prestacin de
servicios, sino que se hace urgente canalizar el tipo de articulacin de polticas,
institucional e intersectorial que se necesita para garantizar y restablecer los
derechos de quienes fueron maltratados.
Para tal fin el enfoque de Gerencia Social nos dar las herramientas que, a juicio
de dicho enfoque, son importantes e indispensables para la efectividad en la
gestin pblica en relacin con una de las problemticas sociales ms complejas y
difciles de abordar.
La gerencia social, un nuevo enfoque estratgico en la gestin pblica.
Desde entrada la dcada de los ochenta del siglo XX, el campo de la gerencia
social surge con el fin de comprometerse con el mejoramiento de los procesos
relacionados con la formacin, implementacin y evaluacin de las polticas,
programas y proyectos sociales. No obstante la intencin primaria de este
enfoque, la gerencia social se ha venido refinando y consolidndose de manera tal
que se ha convertido en herramienta fundamental para el tratamiento de los
programas sociales.
Sin embargo, pese a los esfuerzos hechos por formalizarla, la Gerencia Social, en
palabras de Kliksberg, se considera como un campo en construccin por tratarse
de un rea que rpidamente asume matices nuevos con el fin de enfrentar el
entorno dinmico e incierto de la promocin del desarrollo social17
Para efectos de este escrito se hace necesario que con base en los estudios que
el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, INDES18 ha realizado, se
comprenda el significado de la gerencia social, y de otros de los conceptos que a
esta la acompaan, como lo son el desarrollo social y el desarrollo humano.
Por tanto, por Gerencia Social entenderemos a aquel enfoque que surge ante la
necesidad de enfrentar demandas sustanciales, ya que propone asegurar que las
polticas y programas sociales respondan de manera valiosa, pertinente, eficaz y
eficiente a problemas importantes de la ciudadana, promoviendo as el logro del
desarrollo social de manera equitativa y sostenible19.
As mismo, desde la gerencia social, lo social es una supradimenin, es decir, que

el desarrollo social ser el que permita interpretar la realidad social las
transformaciones y cambios sociales; de esta forma, para el INDES el desarrollo
social ha de entenderse como aquello que constituye una compleja combinacin
de valores, conocimientos y prcticas para llevar hacia adelante programas y
polticas sociales en la regin, en permanente cambio y construccin, pero
siempre guiada por una posicin a favor de sociedades ms igualitarias e
incluyentes20
17
KLIKSBERG, Bernardo. En: Recurso Electrnico (2006) Ortiz Mrmol E. y Rincn Leal Y. La Poltica Social en Amrica
Latina, en el marco del Desarrollo Humano y la Democracia. Revista Venezolana de Ciencias Sociales, enero-junio, vol.
10, nmero 001. Pg. 166.Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/309/30910110.pdf. Recuperado el 19 de
febrero de 2008.
18
El cual es parte integral del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y adems funciona como centro de capacitacin con respecto al
diseo y gerencia de polticas y programas sociales. Disponible en http://www.iadb.org/indes/; recuperado el 10 de mayo de 2008
19 MOKATE Karen, SAAVEDRA Jos Jorge. Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Gestin de Polticas y
Programas. Documentos de Trabajo del INDES. Banco Interamericano de Desarrollo, INDES, Washington,
D.C.2006.Pg.20
20
Ibid. Documentos de Trabajo del INDES, 2006 Pg. 20
De igual forma, en este enfoque se evidencia la necesidad de complementar lo
anterior con otro elemento importante que logre potencializar los esfuerzos que se
lleven a cabo en el campo de la gerencia social y no se limiten los mismos, con
miras a articular los espacios y esfuerzos en pro de beneficios comunes.
As pues, el componente que se caracteriza por ser uno de los generadores de la

gerencia social, es el Desarrollo Humano, que para fines de esta investigacin y de
acuerdo con Anand y Sen, deber entenderse como la calidad de vida que llevan
las personas, la cual debe centrarse en el alcance de las capacidades, logros y
21
libertades de los seres humanos . Aqu, estamos hablando de la necesidad de
enfatizar en las condiciones de vida, la realizacin de la dignidad humana y el
desarrollo integral de los seres humanos, sin importar sus condiciones o su edad,
ms an si de nios y nias estamos hablando.
De esta forma e intentando unir lo anterior con el tema de la presente investigacin

podemos decir que el campo de la gerencia social, se sustenta en el logro del
desarrollo social y humano, y apunta hacia el tema de la integracin social con el
fin de establecer sociedades integrales e incluyentes, factores indispensables para
el ejercicio y la garanta de los derechos humanos y las libertades fundamentales de
todo ser humano22.
La mirada a este enfoque nos lleva por un nuevo camino de intervencin de la

gestin pblica, una intervencin amplia e integral que contribuya al fomento de la
coordinacin institucional y de polticas y al ejercicio de corresponsabilidad entre
Estado, sociedad y familia.
En suma, la gerencia social es sustento y herramienta de lo que se busca aqu para

una poltica social efectiva, en materia de garanta de derechos para nios y nias
21 Anand y Sen, en: MOKATE Karen, SAAVEDRA Jos Jorge. Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Gestin de
Polticas y Programas. Documentos de Trabajo del INDES. Banco Interamericano de Desarrollo, INDES, Washington,
D.C.2006.Pg.35.
22
MOKATE Karen, SAAVEDRA Jos Jorge. Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Gestin de Polticas y
Programas. Documentos de Trabajo del INDES. Banco Interamericano de Desarrollo, INDES, Washington,
D.C.2006.Pg.87
vctimas de abuso sexual, puesto que promueve una visin integral de la realidad,
concibe los problemas sociales como problemas multicausales y persigue
intervenciones y mecanismos que acten de manera intersectorial.
Es un enfoque estratgico que da importancia a la visin de largo plazo de los

problemas sociales, asumiendo para tal fin un carcter adaptativo, debido a que
comprende que los problemas y la realidad se transforman continuamente. As
mismo, le asigna un papel fundamental a las organizaciones y estructuras pblicas
que estn vinculadas a la solucin e intervencin de problemas tanto
especializados, de corte poblacional, como generales, de tipo sectorial. Enfatizando
en que la garanta de derechos exige una dinmica intergubernamental e
interorganizacional que mantengan cierta coincidencia tcnica y poltica.
Cul es el problema en realidad?
Los nios y las nias debe ser considerados-as una prioridad desde cualquier
punto de vista, en especial, de quienes tienen las herramientas para consolidar y
ejecutar acciones en favor de la infancia; no obstante la existencia de
herramientas y garantas, las dinmicas sociales y el constante ascenso de la
problemtica al interior de la sociedad, pone en entre dicho el papel de aquellas
instituciones encargadas de la proteccin de nios y nias, ante situaciones de
violencia de cualquier ndole.
A diario, ya no slo nos debemos preocupar por cuantas familias y a su vez

cuantos nios han sido violentados y maltratados por cuenta de la guerra que
experimentamos en Colombia, se hace ms preocupante la situacin que deben
enfrentar nios y nias en su propia casa; cada da aumenta ms el nmero de
nios y nias que se ven envueltos en situaciones de violencia intrafamiliar.
Las cifras ms recientes que sobre abuso sexual a nios y nias encontramos
para entender tan difcil situacin, son las que nos provee el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses segn el cual durante 2006 el abuso sexual
infantil en Colombia aument en un 6% respecto al ao anterior, con mayor
impacto en nios y nias entre 5 y 14 aos de edad, siendo Bogot y Antioquia las
zonas en donde ms se cometen abusos.
As mismo, reporta Medicina Legal, que el 86% de las vctimas de abuso sexual
que se presentan son menores de edad, nias y nios, porcentaje que
corresponde a 12.247 y 2.593 respectivamente, para un total de 14.840 casos
denunciados. No obstante lo anterior, de acuerdo con esta entidad, se estima que
el silencio es la cifra ms importante pues se considera que el 70% de los casos
no son denunciados por temor, conflictos sociales o coercin, aunque se cree que
el porcentaje de casos no denunciados es mucho mayor.
Una vez habiendo establecido el marco de referencia estadstico de la violencia

sexual en contra nios y nias, podemos determinar tambin, que dicha situacin
conlleva al incremento de la vulnerabilidad de los derechos de esta poblacin y
llama la atencin sobre la necesidad de intervenciones interinstitucionales que
promuevan la proteccin y garanta a los derechos de esta poblacin y que
adems hagan nfasis en la restitucin de los derechos vulnerados de los nios y
nias.
As pues, se hace necesario describir el marco de competencias nacionales y

distritales con el fin de determinar si stas con base en el enfoque de intervencin
que cada una maneja, el mbito nacional con un enfoque sectorial y el mbito
distrital con un enfoque poblacional, logran influir positivamente en el tema de
abuso sexual infantil, si un enfoque aporta mas que el otro en trminos de garanta
de derechos o si por el contrario llegan a duplicar los esfuerzos realizados, que si
bien son valiosos e importantes no muestran mayores resultados.
Captulo II
Anlisis comparativo de polticas pblicas Nacionales y Distritales en

materia de Abuso Sexual Infantil
El abuso sexual en nios y nias constituye una problemtica que se hace

necesaria abordar y a la cual darle soluciones especficas y concretas. De esta
forma, resulta importante establecer el tipo de accin que el Estado est llevando
a cabo, tanto en el mbito nacional como distrital, en materia de polticas pblicas
sociales con un enfoque de derechos, que permita empoderar en un marco de
superioridad y prevalencia a los nios y las nias, en especial a aquellos a quienes
se les han vulnerado los derechos por ser vctimas de abuso sexual, con el fin de
que este tema sea incluido, si no lo est, en la agenda pblica de cada mbito.
Una vez habiendo dejado en claro cual ser la posicin central de este captulo,
basado claro est, en la contextualizacin previa de los temas pertinentes para el
desarrollo conceptual del presente anlisis, podramos comenzar por establecer
los factores que incidieron en la gestacin de las polticas tanto distritales como
nacionales en materia de abuso sexual.
Gnesis de las polticas.
Tanto para la Nacin como para el Distrito, el de punto partida fue el mismo: la
Convencin sobre los Derechos del Nio, promulgada el 20 de noviembre de
1989.
Desde su promulgacin, la Convencin fue considerada como un tratado sobre
derechos humanos dirigido especialmente a nios y nias, en la medida en
asumi tanto a los derechos civiles y polticos, como a los derechos econmicos,
sociales y culturales, excediendo incluso lo tradicionalmente establecido en el
mbito de los derechos universales. Incorpor principios y pautas que los
diferentes Estados tendran la obligacin de respetar con el fin de abrir una puerta
en materia de intervencin, para garantizar los derechos a nios y nias sin ningn
tipo de excepcin.
De acuerdo con el artculo 19 de la Convencin Internacional sobre los Derechos

del Nio, en adelante CND, quedara consagrado que, en funcin de la proteccin
a la infancia Los Estados adoptaran todas las medidas legislativas,
administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al nio contra toda
forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos
tratos o explotacin, incluido el abuso sexual, mientras el nio se encuentre bajo la
custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que
lo tenga a su cargo.
Quedara claro, que el abuso sexual se comenzara a identificar como un

problema real y que aunque se vena manejado desde lo privado, demandaba la
necesidad de ser tomado en cuenta y afrontado de mejor manera. Al respecto y
conforme a las estipulaciones de la CND, se acord que sera de imperiosa
necesidad que todos aquellos Estados parte, crearan instituciones y certificaran la
garanta de los servicios para proteger a los nios de toda forma de violencia.
Otro de los factores que contribuyeron a la gestacin de posteriores polticas
pblicas en la materia, tanto para el mbito nacional como el distrital, sera la
Cumbre Mundial a Favor de la Infancia, llevada a cabo en el ao de 1990 en la
ciudad de Nueva York, por medio de la cual se evidenci la necesidad de que
todos los pases y de igual forma sus entes descentralizados se ratificaran en el
compromiso a favor de la infancia.
En el contexto nacional con el fin de dar respuesta a las nuevas demandas y en

concordancia con los principios de la CND, a comienzos de la dcada de los
noventa, Colombia empieza a cambiar el concepto de proteccin de la niez. As,
a travs de la Ley 12 de 1991, ratific e incorpor lo dispuesto por la Convencin
de los Derechos del Nio a la nueva Constitucin Poltica de 1991 desarrollando el
principio de proteccin integral a travs de la garanta de los derechos de la niez
y, el principio de corresponsabilidad entre Familia, Sociedad y Estado, en el
cumplimiento de esta obligacin.
En el transcurso de los primeros aos de la dcada de los noventa se

desenvolvieron con gran similitud tanto Nacin como Distrito, la Constitucin del
91, fue el gran marco desde el cual se efectuaron futuras disposiciones para estos
dos mbitos.
En trminos de recursos y actores relevantes en este proceso que iniciaba

Colombia en su conjunto, se hizo necesario el apoyo de las entidades nacionales y
locales, as como internacionales, que de forma independiente o en cooperacin
iniciarn programas de atencin y prevencin.
Como resultado de estas acciones se fortalece el Sistema Nacional de Bienestar

Familiar, creado desde 1979 a travs de la Ley 7 del mismo ao, instancia que
quedara bajo la coordinacin del ICBF y que en su conjunto formulara principios
fundamentales para la proteccin de la niez, tanto en si mismo como institucin
constituida, como para las dems instituciones que estuvieran comprometidas con
la proteccin integral de nios y nias.
De igual forma, han existido ms actores comprometido e involucrados en este

proceso, vale la pena destacar al Ministerio de Salud, quien desde la dcada de
los ochenta comenz desde su sector, a trabajar en el tema de nios maltratados,
y las primeras comisarias de familia como uno de los primeros esfuerzos de
descentralizacin del ICBF, las cuales buscaban facilitar procesos de
restablecimiento y garanta de derechos.
Por otro lado, existieron actores a nivel distrital, que dieron vida a posteriores
polticas y dems esfuerzos en la materia es el caso del Departamento
Administrativo de Bienestar Social, hoy Secretaria Distrital de Integracin Social,
cuyas tareas a realizar seran las relacionadas con la formulacin de polticas
sociales al interior del Distrito, as como con la ejecucin de acciones a favor de
poblaciones vulnerables. Esta entidad actuara en concordancia con las
disposiciones del ICBF.
Existen actores del mbito internacional que facilitaron la creacin de polticas

pblicas sociales en relacin con nios y nias vctimas de abuso sexual, como ya
fue reseado. Los esfuerzos de Organizacin de Naciones Unidas, fue
determinante en el avance del proceso, as mismo, existen organismos adscritos a
la ONU, como la UNICEF, que a travs de sus informes estadsticos y de anlisis
en relacin con la situacin de la niez, dejaron ver lo preocupante de la situacin
que aunque poco denunciada, ya se hacia evidente.
A travs de todas las disposiciones internacionales, as como de los avances

nacionales y locales, en el ao de 1997, Colombia da otro salto cualitativo con la
firma del Plan de accin a favor de la Infancia (PAFI) insumo importante a la hora
de la formulacin de polticas pblicas en relacin con la infancia al interior tanto
de la Nacin como del Distrito.
Mecanismos de concertacin para una formulacin de polticas en la

materia en el mbito nacional y distrital.
Planteados los antecedentes, es importante resaltar que el periodo de tiempo que

se estableci en funcin del anlisis comparativo de las distintas polticas pblicas
en matera de garanta de derechos en casos de nios y nias vctimas de abuso
sexual, estar comprendido entre el ao de 1998 y el ao de 2008, como una
forma de acotar el tema y tener una mejor comprensin en cuanto al tipo de
polticas y la inclusin o no del tema en la agenda pblica.
De igual forma, y con miras a determinar lo anteriormente expuesto, en lo sucesivo

expondremos los diferentes mecanismos de concertacin por medio de los cuales
se logr que el abuso sexual se considerara como un fenmeno social importante
y se hiciera pblica la existencia del problema que nios y nias experimentaban.
Tales mecanismos de concertacin estarn enmarcados en los diversos planes de

desarrollo que se suscitaron en el periodo de tiempo establecido y as mismo, en
acciones concretas que el Estado en accin llevo a cabo como la formulacin de
polticas y la creacin de entes pertinentes para el abordaje del tema, con el fin de
determinar cmo fue, desde esta perspectiva de mecanismos de concertacin, la
articulacin y coordinacin de los dos mbitos en la materia.
Una vez habiendo reconocido el abuso sexual como un fenmeno social

importante, Nacin y Distrito comienzan a trabajar en el tema. En 1998, ya
Colombia haba ratificado la CDN y Bogot haba atendido de igual forma las
disposiciones de la Convencin y de la nueva constitucin, durante este ao en el
pas se desarrollan simultneamente uno de carcter nacional y uno de carcter
distrital.
En el mbito Nacional, Andrs Pastrana Arango comenzaba su gobierno, periodo
durante el cual se elabor el Plan Nacional de Desarrollo, "Cambio para
Construir la Paz 1998-2002. Durante su gestin, se concretaron acciones y
polticas orientadas a la familia, respondiendo en cierta forma al principio de
corresponsabilidad. Entre las cosas ms importantes cabe resaltar, el Plan
Nacional contra la Violencia Intrafamiliar; programas de atencin integral a la niez
y Haz-Paz, la cual se describir posteriormente.
As mismo, Bogot iniciara nueva administracin con Enrique Pealoza. El Plan

de Desarrollo Distrital que se llev a cabo durante dicha administracin se conoci
como Por la Bogot que queremos 1998-2000.Durante este periodo se
ponder la importancia de la poltica social como factor determinante de la
administracin y el inters superior de los nios y las nias sustent el desarrollo
de su administracin.
Durante la vigencia de sta administracin se cre a travs del Acuerdo 12 de

1998, el Consejo Distrital de Atencin Integral a los Nios y Nias en Abuso y
Explotacin Sexual, en esta instancia se comenzaron a concretar esfuerzos
importantes y puntuales, los cuales fueron respaldados por el Plan de Desarrollo,
con miras a encaminar acciones en la materia.
Ambos, Nacin y Distrito comenzaran a sumar esfuerzos con el propsito de

hacer pblica la existencia del problema que nios y nias experimentaban. En
1999, se expidi el decreto 1137, el cual reorganiz el Sistema Nacional de
Bienestar Familiar (SNBF), estableci en sus artculos 11 y 13 la conformacin de
consejos o comits para la poltica social en departamentos y municipios, para
impulsar la coordinacin entre las entidades territoriales y lograr una articulacin
mayor entre los distintos sectores que trabajan con niez y familia. () entre sus
funciones esta la de recomendar planes y programas, fortalecer el SNBF as como
evaluarlo23
As mismo, se pudieron concertar esfuerzos, intereses y demandas a travs de

polticas. La Nacin lo hara con el CONPES 3077 de 2000, por medio del cual se
expedira la Poltica Nacional de Construccin de Paz y Convivencia Familiar -Haz
Paz-, la cual estaba enmarcada en el tema de la violencia intrafamiliar y el
ejercicio de cualquier tipo de violencia, incluida la violencia sexual en contra de
nios y nias. All se comenzaron a realizar esfuerzos por lograr una estrategia de
intervencin intersectorial y entre actores institucionales importantes en los
distintos niveles territoriales (nacional, departamental, distrital y municipal).
23
Departamento Administrativo de Bienestar Social, UNICEF. Hacia la Construccin de una Ciudad ms Amable y
Justa. Bogot, 2004. Pg. 62.
De la mano de Haz Paz se hizo el cambio de administracin, para la vigencia del
Plan Nacional de Desarrollo de lvaro Uribe Vlez, Hacia un Estado
Comunitario, 2002-2006, la Poltica Nacional de Construccin de Paz y
Convivencia Familiar -Haz Paz- fue institucionalizada, y pas a ser concebida
como una poltica pblica que marcara la pauta en temas de violencia, se
reformul y se constituy como Plan Nacional de Construccin de Paz y
Convivencia Familiar.
As mismo existi una instancia de corte institucional, que concret esfuerzos de

poltica social, los Consejos o Comits de Poltica Social, quienes se encargaran
de adaptar las polticas y programas a las necesidades de cada poblacin, en el
marco de la poltica y el propio Plan de Desarrollo.
Al mismo tiempo, Bogot pas a manos del Alcalde Antanas Mockus para el
periodo comprendido entre 2001 y 2004, durante el cual se expide el Plan de
Desarrollo Bogot, Para vivir todos del mismo lado. Durante su administracin,
se concretaron, al igual que en la Nacin, dos importantes mecanismos de
concertacin de dos tipos. El primero de ellos sera en relacin con la Poltica
Integral de Niez y Juventud la cual tuviera el gran reto de disear y ejecutar una
estrategia integral y de largo plazo para hacer frente a la problemtica del abuso
sexual, entre otras violaciones a los derechos.
El segundo de los mecanismos fue de carcter institucional enmarcado en el

Decreto 1137, antes mencionado, el Distrito Capital a travs del Decreto 679 de
2001 ampli la directriz de la Nacin y cre el Consejo Distrital de Poltica Social y
los Consejos Locales de Poltica Social, de esta forma hubo una conexin o mejor
una articulacin importante entre Nacin y Distrito, se estaba trabajando en la
materia, y se estaba incluyendo el tema en la agenda pblica de los dos mbitos.
Para finalizar estaba el tercer ciclo de administraciones, al respecto, durante el
desarrollo de las administraciones de lvaro Uribe Vlez, en el mbito nacional, y
Luis Eduardo Garzn, en el mbito distrital, se alcanz un mayor nmero de
concreciones a travs de los diversos mecanismos de concertacin que cada
mbito utiliz.
Por su parte, el Plan de Desarrollo de la Nacin Estado Comunitario: Desarrollo

para Todos, determin la importancia del cambio de legislacin que en materia
de infancia exista desde 1989 con el Cdigo del Menor, y crey en la necesidad
de reconocer definitivamente a nios y nias como sujetos de derecho. Bajo esta
administracin entra en vigencia la Ley 1098 de 2006 por medio dela cual se
busc fortalecer lo pactado en la ley 12 de 1991.
Tambin al interior del Distrito, se convinieron mecanismos importantes que

intentaron resolver temas especficos de la poblacin infantil. Por consiguiente,
existieron cuatro instrumentos o mecanismos que sin duda alguna propendan por
imponer la perspectiva y el enfoque de derechos en materia de intervencin
distrital.
El primero de ellos fueron los Lineamientos de Poltica Social 2004-2014, una
especie de Plan Global que marcara la pauta en materia de intervencin en el
distrito; en segunda instancia estuvo el Plan Distrital para la Atencin Integral a los
Nios y las Nias Vctimas de Abuso Y Explotacin Sexual, el cual es el resultado
de un trabajo de discusin, concertacin y acuerdos realizado en el marco
Consejo Distrital de Atencin Integral a los Nios y Nias en Abuso y Explotacin
Sexual 24
Por otro lado, y muy de la mano con lo anterior, se propuso el Plan Distrital para
la prevencin de la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil, la violencias y
explotacin sexual y por ltimo, la Poltica por la Calidad de Vida de Nios, Nias
24
Departamento Administrativo de Bienestar Social, UNICEF. Hacia la Construccin de una Ciudad ms Amable y
Justa. Bogot, 2004. Pg. 3
y Adolescentes de Bogot, los anteriores mecanismos de concertacin
involucraron esfuerzos para la proteccin integral a travs del fortalecimiento
institucional y la responsabilidad colectiva.
Tenemos un recorrido importante en relacin con la defensa, garanta y restitucin

de derechos, sustentado desde preceptos internacionales; si bien se ha
estructurado un camino, el recorrido hacia ptimos resultados es muy largo. Con
base en lo anteriormente descrito, podramos inferir que el trabajo que se llev a
cabo en los ltimos diez aos fue un trabajo activo, exploratorio y complementario.
Los dos mbitos mostraron inters y capacidades para llevar a cabo mecanismos
de concertacin que lograran concretar esfuerzos para problemticas especficas
en materia de infancia, algunas de ellas para efecto del presente escrito, estaban
encaminadas hacia la garanta y restitucin de derechos de nios y nias vctimas
de abuso sexual. Los dos mbitos coinciden en la pretensin de suscribir tal
problemtica en la agenda pblica de cada sector.
En lo sucesivo, se tratar de establecer la toma de posicin de uno y otro actor,

entindase por actor a la Nacin y al Distrito, con el fin de consolidar de una mejor
manera el presente anlisis, nos propondremos a comparar la expresin
sustancial de la gestin de uno y otro actor.
Expresiones Sustanciales de la Gestin.
Es importante, que para efectos de una mejor comprensin se establezca lo que

aqu se entender como expresiones sustanciales. En el presente captulo, lo
sustancial ser el fundamento de la gestin de acuerdo con los principios
orientadores de la accin de la Nacin y el Distrito durante los ltimos diez aos, el
tipo de enfoque de gestin que manejaron, as como en relacin con el enfoque de
gerencia social que aqu se propuso y la reformulacin de mecanismos
importantes en la materia, como por ejemplo, la reforma del Cdigo del Menor. Lo
anterior, con el fin de determinar qu tipo de articulacin y coordinacin en estos
tpicos tienen Nacin y Distrito.
En primera instancia y en cuanto a los principios orientadores, tanto la Nacin

como el Distrito van por caminos semejantes, la Nacin por su lado atiende a
principios tales como, el compromiso, la participacin, la equidad de gnero y
respeto a las diferencias culturales y regionales, as mismo, da importancia de los
derechos de los nios y las nias, de su desarrollo individual y colectivo.
Tambin, llama la atencin sobre la importancia del compromiso social y de la

articulacin de mecanismos de proteccin y prevencin y en casos especficos de
violencia hacia nios y nias acta bajo el marco de la prevencin, la vigilancia y
deteccin temprana, la atencin y la transformacin institucional, propender por el
desarrollo integral de nios y nias y la garanta de sus derechos.
Por su parte, para el Distrito cobra importancia la perspectiva de derechos, la

inclusin social, la corresponsabilidad, la perspectiva de gnero y la proteccin
integral, principios que no distan mucho de la Nacin; de igual forma, busca el
cambio cultural y la intensificacin de medidas solidarias, de identificacin y de
denuncia.
No obstante lo anterior, que lleva implcito una relacin muy estrecha con el
proceder de la Nacin, al interior del tema de los principios orientadores en la
gestin del Distrito se presentan algunas diferencias de notoria importancia en
relacin con la Nacin. De un lado, est la intencin de posicionar el tema de
infancia al fin y de manera definitiva al interior de la ciudad, as mismo, cree que la
poltica social es factor determinante en el avance y la consolidacin de capital
humano y social en este punto adems de diferenciarse con la Nacin, se conecta
con los principios rectores de la gerencia social.
Otra de las diferencias que en lo sustancial se puede encontrar, es la intencin de
no slo articular instituciones, sino la intencin que hay de ahondar en esfuerzos
que lleven a una articulacin en materia de polticas de diferentes sectores
interesados en la garanta de derechos de nios y nias.
Adems de lo anteriormente planteado, concurren otro tipo de diferencias entre lo

nacional y lo distrital, lo cual comienza a dificultar los niveles de articulacin y
coordinacin en materia de infancia ms concretamente en materia de abuso
sexual en nios y nias. Si hablamos de los enfoques que se han venido
empleando como sustento de cada una de las gestiones, se evidenciarn las
diferencias.
Por su parte la Nacin ha venido manejando un enfoque sectorial que sin

desconocer sus aciertos, deja de lado factores que tienen importancia. Por
ejemplo, la mirada al tema de la infancia esta ms enmarcada en el tema de la
violencia intrafamiliar, de all parte para entrar a determinar las posibles
situaciones de riesgo que los nios y las nias puedan experimentar y aunque no
hay que desconocer que la violencia sexual tiene su punto de referencia en la
violencia intrafamiliar, no puede ser tratado slo como una manifestacin de ella,
debe ser tratado en concreto con una mirada ms especfica.
Por su parte el Distrito, manejando un enfoque poblacional, ha hecho esfuerzos

por no desconocer la importancia de todos y cada uno de los grupos
poblacionales, le ha apostado a la visibilidad de estos y, en esa medida a
determinado acciones especficas y concretas en cuanto a abuso sexual infantil se
refiere.
Otro tema que puede ejemplificar la diferencia de enfoque entre un mbito y otro, es
el tema normativo, durante el periodo analizado, se evidencia nuevamente la
importancia del reconocimiento poblacional, puesto que adems de los programas
de gobierno y Haz-Paz, la Nacin se queda corta en acordar acciones puntuales en
funcin de la garanta y restablecimiento de los derechos de nios y nias vctimas
de abuso sexual. En esta materia no fue explcita y/o especfica, la forma de
intervencin.
El Distrito al respecto ha intentado llevar a cabo polticas articuladas que estn en el

marco de un plan global, que permita una gestin de largo plazo. Para el Distrito el
plan global puede estar en la Convencin de 1989 y en los Lineamientos Generales
de Poltica Social, sustentados en la misma, por medio de estos dos planes se
pudieron llevar a cabo polticas especficas en materia de infancia y en materia de
violencia sexual contra nios y nias
De la mano de lo anterior, est el tema de la articulacin propiamente dicha, Nacin

y Distrito deben actuar en concordancia para evitar las intervenciones aisladas. Por
su parte la Nacin cuenta con instituciones importantes como el Ministerio de
Proteccin Social, el sector educativo y dems instituciones que pueden
involucrarse de manera activa y positiva en el tema de la infancia. Sin embargo, es
el ICBF, quien tiene la competencia en materia de infancia a escala nacional y en
los entes descentralizados. Es en esta institucin donde quedan monopolizados los
esfuerzos y donde en muchas ocasiones resulta difcil el estrechar lazos de accin
por parte del Distrito.
La diferencia radica en que si bien el ICBF tiene la competencia y se vale de

diversas instituciones para lograr garantizar y restablecer derechos vulnerados,
existen dificultades al momento de realizar intervenciones trasversales. En la
Nacin se ha apostado desde los diversos planes y polticas por principios que
lleven a la transformacin institucional para facilitar la intersectorialidad, sin
embargo, muchas veces la transformacin no es suficiente, se hara necesaria la
creacin de nuevas instancias especializadas que reconozcan la diferencia en las
poblaciones. Al respecto el Distrito se ha fortalecido en lo corrido de estos diez aos
con miras a establecer mecanismos de cooperacin y coordinacin interinstitucional
en relacin con fenmenos socio-poblacionales especficos.
As el fortalecimiento institucional, con que cuenta a la fecha el Distrito, dentro de
su marco de accin poblacional, se sustenta en las siguientes instituciones: en
primer lugar, y con un mbito de competencias similar al ICBF, esta la Secretara
Distrital de Integracin Social, que como se explic anteriormente y en pocas
palabras se encarga de canalizar acciones concretas en materia de polticas
sociales; de la mano de esta entidad, se desprenden instituciones tales como el
Consejo Distrital de Atencin Integral a los Nios y Nias en Abuso y Explotacin
Sexual, el Consejo Distrital de Poltica Social, los Consejos Locales de Poltica
Social y sus respectivos subcomits de Infancia y familia. As mismo se ha
buscado fortalecer la veedura ciudadana y los consejos tutelares en la adopcin
de la perspectiva de derechos como su cultura organizacional.
Articulando normatividad e interinstitucionalidad desde un enfoque poblacional, lo

que se esta buscando, incluso hoy en da, es la identificacin y la concertacin de
rutas de atencin inmediata, institucionales y tambin sociales de acuerdo con el
problema que se presente, as mismo, se pretende contar con responsabilidad
colectiva y control social, bajo los preceptos de la corresponsabilidad y la
proteccin integral.
Por su parte el cambio del Cdigo del Menor a la Ley 1098 de 2006 o Cdigo de
Infancia y Adolescencia, en materia de abuso sexual, pese a las diferencias de
enfoques anteriormente planteadas, logr un punto de coincidencia entre ambos y
contempl cambios tan importantes como la mejora en el tipo de mecanismos de
orden legal, en relacin con la proteccin a menores de edad, adems, se
incluirn castigos ms severos para quienes vulneren la integridad de nios y
nias.
As mismo, el nuevo Cdigo ya no hace nfasis en la atencin sobre nios en

situaciones irregulares, el nuevo cdigo, llama la atencin sobre la importancia de
la proteccin integral y la garanta en el ejercicio de sus derechos, los nios y las
nias ahora sern sujetos de derechos y no un conjunto de necesidades.
Como una expresin sustancial que une y vuelve a articular la accin de Nacin y
Distrito, est la relacin del nuevo Cdigo con lo estipulado en la Convencin de
1989, los principios de la proteccin integral, el inters superior de los nios y las
nias, la prevalencia de los derechos y la corresponsabilidad, dejan ver que si de
proteccin formal se trata por principio Nacin y Distrito actuarn
mancomunadamente.
Por su parte, y en relacin con el enfoque de gerencia social, se podra decir que
Bogot tiene en su accionar varios de los principios con que cuenta la gerencia
social, puesto que ste es un enfoque que se cie fcilmente a uno con
perspectiva poblacional, ya que cuando se le brinda reconocimiento y visibilidad a
todos y cada uno de los grupos poblacionales que conforman una sociedad, se
est logrando interpretar la realidad social, las transformaciones y cambios
sociales, se est otorgando mayor participacin y se estn proporcionando
herramientas para la consolidacin de capital humano y social.
Existe otro punto de conexin entre uno y otro enfoque, al dirigir acciones de
manera integral en relacin con un problema o fenmeno social especfico hacia
una poblacin determinada, se estn llevando a cabo intervenciones que al
parecer responden de manera pertinente, a los problemas de esa comunidad; aun
cuando Nacin y Distrito buscan responder y enfrentar demandas reales y
sustanciales que surgen de la sociedad, si nos basamos en el enfoque que se
sigue en cada uno de los mbitos, nuevamente a travs del enfoque poblacional
se responderan ms satisfactoriamente este tipo de demandas.
As mismo y retomando el tema de la interinstitucionalidad, la gerencia social llama

la atencin sobre la importancia de que las intervenciones pblicas sean amplias
e integrales, para lo cual el principio de intersectorialidad e interinstitucionalidad
que predica el enfoque poblacional lo ajusta de nuevo con la gerencia social.
En suma, podramos decir que, en primera instancia en cuanto a los principios
como expresin sustancial, tanto la Nacin como del Distrito actan
estrechamente, puesto que los dos se enfocan hacia la garanta de derechos, sin
embargo, las diferencias se manifiestan cuando los principios orientadores se
enmarcan en el tipo enfoque de gestin que manejan, en este momento Nacin y
Distrito se alejan debido a las ya mencionadas falencias que la Nacin con su
enfoque sectorial presenta, en relacin con el Distrito y su enfoque con
perspectiva poblacional.
Conocimiento emprico de la situacin de nios y nias vctimas de abuso

sexual.
Resulta importante preguntarnos qu ha pasado en trminos reales con la gestin

de un mbito y otro. Luego de la reconstruccin terica que se ha hecho hasta el
momento en relacin con las herramientas que se han puesto a disposicin de los
nios y las nias vctimas de abuso sexual y, luego de poner en claro similitudes y
diferencias en relacin con la gestin del Estado, en dos de sus dimensiones, es
de vital importancia llevar a cabo una revisin estadstica que nos permita dar
cuenta de cmo est actualmente la situacin de la infancia en relacin con el
abuso sexual, luego de los diversos tipos de intervencin y as poder determinar,
en lo posible, pros y contras de los niveles de coordinacin y articulacin que entre
Nacin y Distrito se ha venido dando.
Dando un margen prudencial de espera en relacin con las nuevas formas de

intervencin, que tanto el Gobierno Nacional como el Gobierno Distrital estaban
poniendo en marcha, los datos que a continuacin se compararan van a ser
tomados desde el ao 2001, as podremos ir estableciendo qu tantos aciertos
fueron teniendo las distintas acciones emprendidas, y si definitivamente el nivel de
coordinacin afect o no la situacin de nios y nias vulnerados.
Los datos que se presentaran a continuacin son proporcionados, por el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLYCF), en su compendio de
publicaciones en relacin con el delito sexual, FORENSIS ao 2001 a 2006.
Fuente: FORENSIS 2001:12
Para el ao 2001, la Nacin atendi 13.352 casos, denunciados, de delito sexual,

siendo la poblacin de gnero femenino el ms vulnerable, en todos los grupos de
edad, 11.508 fueron los casos denunciados que involucraron mujeres, de los
cuales 9.690 eran menores de edad, lo que corresponde al 84% del total de las
denuncias. Por su parte Bogot atendi 3.397 casos, denunciados, all tambin la
poblacin con mayor ndice de vulnerabilidad fue la de menores de edad con un
85%, de los cuales 2816 casos fueron en nias y 581 para la poblacin masculina.
Dentro del anlisis estadstico que hace el INMLYCF, se resalta que en las tasas
poblacionales de acuerdo con gnero y edad, fueron mayores en el Distrito Capital
que a nivel nacional (FORENSIS 2001:12).
Para el 2002, en el nivel nacional se mostr un incremento de cerca de 1069

casos en relacin con el ao inmediatamente anterior, el total de denuncias fue de
14.421, nuevamente las nias y los nios representan un porcentaje importante
aunque disminuye en relacin con el ao inmediatamente anterior, las denuncias
que implicaron a menores de edad fueron del 74%. As mismo la tasa de
denuncias que atendi Bogot aument de 3.397, subi a 3.746, y del total de las
denuncias para Bogot el 81% lo constituy la poblacin infantil de gnero
femenino y menor de edad, superando de nuevo, en trminos porcentuales, el
Distrito Capital al nivel nacional. (FORENSIS 2002:101)
Para el ao de 2003, Colombia registr 14.239 casos de abuso sexual en nios y

nias, se obtuvo una disminucin de 1.2% que aunque poco significativa fue
importante, de nuevo los menores de edad constituyen el 84.4% del total de las
denuncias. Nuevamente Bogot si situ en el primer lugar en cuanto a la
recepcin de denuncias de abuso sexual infantil, para este periodo, en Bogot se
denunciaron 3.179 casos, con preponderancia de los menores de edad en un 85%
(FORENSIS 2003:10)
Pese a la disminucin en el ao inmediatamente anterior, el 2004 trajo consigo

14.970 denuncias, las nias y los nios vctimas de abuso fueron en total 8.674
cerca del 82% del total. Para Bogot, la situacin fue la misma, se presentaron
3.951 casos, pero se desconocen los datos en relacin con los nios y las nias
afectados, aunque se estima que no vari mucho en relacin con el ao
directamente anterior.
En relacin al 2005, el nmero de casos del nivel nacional fue de 18.474, de las
cuales 13.835 fueron hechas en relacin con nias y nios abusados
sexualmente, un 84% del total, para Bogot, la situacin no fue directamente
proporcional a la nacin, pues aunque las nias y los nios siguen siendo las
mayores vctimas de abuso sexual , con un 86% en relacin con el total para la
capital, el nmero total de denuncias disminuy en un 9.5 % en relacin con el ao
inmediatamente anterior,3841, sera el total denunciado (FORENSIS 2005:170)
Finalmente durante el 2006 se recibieron 19.592 denuncias, del total nacional

14.840 ms del 86% fue realizado en menores de edad y dentro de total cerca de
12.247 fueron violaciones a nias y nios. En Bogot se recogieron 3.935
denuncias de vctimas, dentro de las cuales cerca del 79% fueron nias y nios
(FORENSIS 2005:247)
Comportamiento Nacin Distrito en materia de Abuso Sexual 2001 - 2006
mbito 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Denuncias
Nacin 11.508 14.421 14.239 14.970 18.474 19.592
Totales
Distrito 3.397 3.746 3.179 3.951 3.841 3.953
Porcentaje de Nacin 83% 74% 84% 82% 84% 86%
Menores de
Edad
Abusados Distrito 85% 81% 85% 86% 79%
De acuerdo con lo anterior, la situacin es preocupante debido al constante

incremento de la poblacin infantil como vctima de abuso sexual. No es
permisible que ste tipo de actos se comentan y mucho menos que la mayor tasa
est relacionada con nios y nias, tanto a nivel nacional como a nivel distrital.
Sin embargo, y pese a la situacin dramtica de los nios y las nias involucrados
en este tipo de violencia, cabe resaltar un aspecto si se quiere positivo y
directamente relacionado con los principios de la Gobierno Nacional y del Distrito
Capital, el tema de la denuncia. Si bien es cierto que el nmero de casos aumenta,
tambin lo es la iniciativa de la denuncia, para ambos mbitos, al parecer la
gestin que se est llevando a cabo es efectiva, y se esta apostando por hacer
publico lo que durante mucho tiempo fue tratado desde la esfera de lo privado y
por tal motivo, no se podan tomar las acciones necesarias al respecto.
Sin dejar de lado el reconocimiento del compromiso de la comunidad al asumir la

denuncia de los casos como un mtodo efectivo en materia de restitucin de
derechos, lo que est en entredicho es el aspecto preventivo de la garanta de
derechos, si bien la denuncia contribuye a que nios y nias en lo sucesivo a la
situacin de violencia, logren restablecer sus derechos y garantizrselos en el
tiempo que est por venir, en relacin con la coordinacin y articulacin de
polticas y esfuerzos en un marco de garanta de derechos que propenda por la
dignidad humana, los esfuerzos deben afinarse an mas.
La pregunta ahora es en trminos de los enfoques presentes en cada uno de los

mbitos. En la comparacin entre el enfoque sectorial y el enfoque poblacional de
la mano de la gerencia social, y luego de exponer los pros y los contras de uno y
otro enfoque, la situacin que resulta es una en la que el enfoque poblacional es
preponderante sobre el sectorial y de igual forma va a producir resultados
positivos.
Sin embargo, en un escenario emprico, las diferencias conceptuales debe ser

tomadas en cuenta pues como se dijo anteriormente el tema de los principios
orientadores est en entre dicho. As mismo parece ser que la poca articulacin y
coordinacin que existe entre Nacin y Distrito, en relacin con sus enfoques si se
hace evidente, por que conlleva a que las acciones emprendidas de los gobiernos,
independientemente de lo focalizadas o no que estn, de lo especificas o no que
sean, se diluyan y el problema siga en acenso.
Lo que pareciera ser es que se estn duplicando esfuerzos en la materia, sin que
produzcan mayores resultados y, producto de esta situacin es la atomizacin de
acciones que no lleva a buen trmino las mismas. Se hace necesaria la unificacin
de conceptos y enfoques en la gestin, en materia de proteccin integral a nios y
nias, es un llamado a una cohesin entre enfoques, de manera tal que dejen de
ser excluyentes y se vuelvan complementarios. El aumento en la denuncia es un
paso importante, sin embargo es una victoria prrica, que debe ser considerada
como una herramienta pero no, como un factor concluyente de una buena gestin.
La idea inicial del presente escrito, fue la de establecer qu tipo de articulacin y

coordinacin existe entre Nacin y Distrito en trminos de abuso sexual. Pues bien
una vez habiendo abordado la dimensin terica y conceptual y luego de
contrastarla con la dimensin emprica, se puede establecer que existe una
conexin innegable entre uno y otro mbito en cuanto a la concepcin terica que
da esencia y vida a las polticas pblicas que cada uno desarroll. Sin embargo,
esa conexin se diluye al momento de ejecutar sus polticas e iniciativas, puesto
que no se ha logrado encontrar el punto de equilibrio entre una mirada sectorial y
una poblacional.
Pese a los esfuerzos realizados, los casos de abuso sexual infantil estn en
aumento, lo cual indica que hay obstculos en la coordinacin al momento de la
ejecucin de las polticas pblicas existentes en el tema.
No obstante las falencias, cabe resaltar que el tema est inscrito en la agenda
pblica, con un algo de mayor intensidad a nivel distrital en relacin con el mbito
nacional, y que lo que hace falta, en la misma medida son puntos intermedios que
eliminen estos obstculos, y se generen acciones de coordinacin ms puntuales
y especficas.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Sin lugar a dudas el contexto internacional result definitivo para la formulacin y

adopcin de polticas pblicas enfocadas en los derechos de los nios y las nias,
estos compromisos adquiridos internacionalmente, as como el cambio de
legislacin interna con la constitucin Poltica del 91 y la reforma del Cdigo del
Menor, llevaron a Colombia y al Distrito Capital a adoptar medidas de carcter
especial que buscaron posicionar en la agenda pblica el tema de la niez.
Por su parte, cabe resaltar que Bogot no siempre acata a la Nacin en relacin
con la formulacin de polticas destinadas a atender los diversos problemas
sociales, debido a que la concepcin que se tiene del modelo que determina a la
Nacin en materia de intervenciones, es la de un modelo sectorial, primario y
compartimentado en el cual no hay vasos comunicantes con otros temas y se
dejan de lado problemticas especificas, por atender desde lo macro lo que se
debe atender en concreto.
De esta forma la concepcin de modelo que se plantea para el Distrito se ha

venido consolidando como uno que hace parte de un entramado, de una red que
no da lugar a intervenciones aisladas; el modelo se ha concretado con el paso del
tiempo bajo el marco de una poltica distrital de niez y adolescencia y a travs de
un modelo con perspectiva poblacional y territorial se ha buscado enfatizar en
aquellos lugares y en aquellas poblaciones donde se evidencian mayores
problemas. De esta manera hoy en da se puede decir que es desde el Distrito que
se generan pautas y lneas de accin para la gestin de la Nacin. A manera de
ejemplo podemos retomar el cambio de legislacin que se realizo por parte de la
Nacin con la Ley 1098 de 2006, un punto claro de coincidencia entre Distrito y
Nacin, queriendo esta ltima concretar para ella los esfuerzos que desde Bogot
se venan afinando.
No obstante lo anterior, se pudo establecer que existe coordinacin entre uno y
otro mbito, desde el punto de vista de principios, debido a que ambos, Nacin y
Distrito, se mueven en el marco de la garanta de los derechos de nios y nias,
sin embargo, al momento de estudiar como tal, el Estado en accin, ambos
mbitos chocan y los esfuerzos concretados a travs de polticas y planes, se
diluyen, al parecer los enfoques de gestin que uno y otro manejan no logran
llevar a la Nacin y al Distrito a un punto de coincidencia.
Al respecto el querer encontrar un punto de coincidencia entre Nacin y Distrito

Capital, adems de ser un problema de enfoque tambin es un problema de
carcter cultural, que involucra dos dimensiones en particular. La primera de ellas
es de carcter institucional y organizacional, en donde lo que se busca es que las
instituciones basen su gestin en la humanizacin y el compromiso en el manejo
de este tipo de situaciones. Por su parte, la segunda de las dimensiones, es la
relacionada con la cultura social, en donde se hace urgente un cambio hacia una
verdadera conciencia del problema del abuso sexual y se dejen de lado los
prejuicios sociales para as dejar de asumir este fenmeno desde el mbito
privado y se intervenga desde pblico pudiendo as tomar acciones pertinentes.
Cabe resaltar que aqu no se est intentando desvirtuar a ninguno de los dos
enfoques planteados, tanto el enfoque sectorial como el poblacional son enfoques
vlidos y han sido utilizados constantemente, sin embargo, desde el punto de vista
terico desde el cual se han basado las intervenciones distritales, el enfoque
poblacional aportara herramientas que lograran maximizar esfuerzos y recursos,
debido a la capacidad que tiene de dimensionar de manera ms acertada la
realidad social y puede focalizar a todos aquellos grupos poblacionales que por
principio demandan todos y cada uno, polticas claras, concretas y especficas.
Las polticas que a nivel distrital se han adoptado, son polticas que dejaron de
lado el mero asistencialismo, y que comenzaron a reconocer tanto a nias como a
nios como sujetos plenos de derechos.
De la mano de lo anterior, es pertinente sealar la correlacin que hay entre el
enfoque terico de este escrito el de la gerencia social, y el enfoque poblacional.
Entre ellos comparten principios y perspectivas, debido a que ambos brindan
elementos de juicio para abordar las demandas sustanciales de la sociedad y se
sustentan desde la dignidad humana, los derechos y la necesidad de garantizarlos
con miras a contribuir con la consolidacin del desarrollo humano y social.
Dicha correlacin de enfoques no fue previamente dispuesta, no obstante es claro

como se menciono con anterioridad que ambos enfoques tienen gran similitud, por
lo cual se deja aqu planteada la misma como una de las conclusiones, adems de
las anteriores, y a las que en materia de polticas pblicas se pudo llegar.
De otro lado, existe un fenmeno innegable y es el relacionado con el conflicto

armado que existe en nuestro pas, este fenmeno ha de tener bastante injerencia
no slo en las cifras de violencia sino tambin en el tipo de polticas que existen al
respecto, es decir, el conflicto armado afecta las polticas sociales que existen
debido a que sobre todo desde el punto de vista de la Nacin es claro que la
prioridad es y est centrada en la resolucin del mismo, lo que hace que muchas
veces se sobreponga ste y sus respectivas polticas, sobre otras de igual
importancia como las relacionadas como el tema de abuso sexual infantil, no es el
mismo caso del Distrito, aqu el conflicto armado propiamente dicho no nos afecta
de manera directa, lo que ha hecho posible que el discurso tenga algo de
compromiso y las polticas sociales sean de cierta manera mejor estructuradas y
focalizadas, puesto que no estamos concentrados en el conflicto.
Al respecto hay un hecho que afecta a todo el pas pero con especial nfasis al
Distrito, y es el relacionado con el desplazamiento, sin duda, las estadsticas
estudiadas en las que no se muestran mayores mejoras en la situacin de Bogot,
esta fuertemente ligada a este fenmeno, el cual no slo, no deja en claro el
panorama del abuso sexual, sino que adems impone un nuevo reto cultural que
se debe atender con miras a conocer la verdadera situacin que esta poblacin
vive en relacin el abuso sexual de nios y nias en situaciones de familias
compuestas y recompuestas.
En suma, es importante sealar que en relacin con los esfuerzos realizados tanto
por la Nacin como por el Distrito y, teniendo en cuenta los datos revisados en
materia de abuso sexual, no es que no exista un aporte de mecanismos y
contribuciones de orden tcnico en esta materia, porque los esfuerzos en este
mbito se deben reconocer, sino que lo que realmente persiste como un problema
reiterado es que no hay una concepcin de humanidad y de sociedad que
fundamente el trabajo de puesta en marcha de un sistema de proteccin25, no hay
un esfuerzo decidido entre las partes para mancomunar criterios y fisionar
acciones que lleven a buen trmino lo que se han propuesto.
25
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(2001) Plan de Desarrollo, Econmico, Social y de Obras Pblicas, Bogot

2001-2004. Bogot para vivir todos del mismo lado.
(2004) Plan de Desarrollo, Econmico, Social y de Obras Pblicas, Bogot

2004-2008. Bogot sin Indiferencia: Un compromiso contra la pobreza y la
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FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA, UNICEF

(2001) Manual de Aplicacin de la Convencin sobre los derechos del Nio.
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(2002) Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario 2002-

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http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/309/30910110.pdf. Recuperado el 27
de febrero de 2008.

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CARTA DE AUTORIZACiN DE LOS AUTORES PARA LA CONSULTA, LA

REPRODUCCiN PARCIAL O TOTAL, Y PUBLICACiN ELECTRNICA DEL

Bogot, D.e., Fecha Marzo 30 de 2009

Marque con una X

Tesis doctoral O Trabajo de Grado G

Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos,

Permita la consulta, la reproduccin , a los usuarios interesados en el

De conformidad con lo establecido en el articulo 30 de la Ley 23 de 1982 y el

NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas

C. C. FACULTAD Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales

PROGRAMA ACADMICO Ciencia Poltica - Gestin Pblica

FORMULARIO DE LA DESCRIPCIN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

TTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO: La articulacin de las

SUBTTULO, SI LO TIENE: ________________________________________________________

Apellidos Completos Nombres Completos

Jimnez Acero Dain Natalia

DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

Apellidos Completos Nombres Completos

Quijano Samper Pedro

ASESOR (ES) O CODIRECTOR

Apellidos Completos Nombres Completos

TRABAJO PARA OPTAR AL TTULO DE: _ Politloga____

NOMBRE DEL PROGRAMA: _Ciencia Poltica __

NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: _____Adriana Castro Gonzlez___

CIUDAD: BOGOTA AO DE PRESENTACIN DEL TRABAJO DE GRADO: ___2008___

NMERO DE PGINAS _____53____________________________________________

MATERIAL ANEXO (Vdeo, audio, multimedia o produccin electrnica):

Duracin del audiovisual: ___________ minutos.

Otro. Cual? _____

Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______

Nmero de casetes de audio: ________________

_______Poltica Social_____________ __Social Policy________

_______Abuso Sexual Infantil_______ __Childhood Sexual Abuse

________Enfoque de Derechos ____ ___Approach of Rights

Proteccin Integral de Nios y Nias Integral Protection of Children_

_______Gerencia Social_____________ __Social Management_

Esta monografa es un anlisis comparativo a partir de una revisin histrico-

La revisin se hizo en un periodo de tiempo concreto, del ao 1998 al ao 2008, y se

This monograph is a comparative analysis from a historical - hermeneutic review,

Like conclusion it is possible to highlight that in effect what really persists as a

La articulacin de las polticas pblicas nacionales y las polticas pblicas

Pontificia Universidad Javeriana

Daian Natalia Jimnez Acero

Pedro Quijano Samper

Bogot, Junio 30 de 2008

Pontificia Universidad Javeriana

Me permito presentar el trabajo de grado titulado Articulacin de las polticas

ADRIANA CASTRO GONZLEZ

Directora Carrera de Ciencia Poltica

Para entrar en contexto ................................................................................................... 15

La Poltica Social como forma de intervencin................................................................. 18

Enfoque de derechos, sustento de las polticas sociales.................................................. 21

Surge la necesidad de una proteccin Integral para nios y nias................................... 24

El abuso sexual infantil, afrenta a la dignidad humana..................................................... 25

La gerencia social, un nuevo enfoque estratgico en la gestin pblica. ........................ 27

Cul es el problema en realidad? .................................................................................. 30

Anlisis comparativo de polticas pblicas Nacionales y Distritales en materia de Abuso

Gnesis de las polticas. .................................................................................................. 32

Mecanismos de concertacin para una formulacin de polticas en la materia en el mbito

Expresiones Sustanciales de la Gestin. ......................................................................... 40

Conocimiento emprico de la situacin de nios y nias vctimas de abuso sexual.......... 46

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................... 53

La Ciencia Poltica como ciencia social, por naturaleza, se encarga de estudiar a la

NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: ___Adriana Castro Gonzlez_

CIUDAD: BOGOTA AO DE PRESENTACIN DEL TRABAJO DE GRADO: _2008_

NMERO DE PGINAS _53________________________________________

Sistema: Americano NTSC ____ Europeo PAL _ SECAM ____

_Poltica Social_ Social Policy____

___Abuso Sexual Infantil_ Childhood Sexual Abuse

______Enfoque de Derechos _Approach of Rights

_Gerencia Social_____ Social Management_