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Dialnet LasPoliticasPublicas 27007 PDF
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SUMARIO
I. INTRODUCCIN
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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 62. Octubre-Diciembre 1988
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II. EL CONCEPTO
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mente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia deter-
minada sobre la vida de los ciudadanos.
Esta definicin debe completarse con algunas consideraciones:
1) En primer lugar, las polticas pblicas deben considerarse como un
"proceso decisional', es decir, configuradas por un conjunto de decisiones a
tomar en el transcurso de un proceso temporal, ms all del inicial perodo
de elaboracin de las polticas. En este proceso, adems, las decisiones si-
guen normalmente una secuencia racional. Volveremos sobre ello ms ade-
lante.
2) Debe tenerse en cuenta, en segundo lugar, la sugerencia de Heclo
(1972), cuando plantea que una poltica puede consistir tambin en lo que
NO se est haciendo. Ello puede ser consecuencia de errores involuntarios,
de decisiones deliberadas de no actuar sobre una determinada cuestin, de
bloqueos polticos en las instancias de decisin o incluso de ni siquiera
plantearse la posibilidad de toma de decisiones sobre una cuestin determi-
nada, ya sea por lo que se ha venido llamando 'reacciones anticipadas' o,
a un nivel ms profundo, por la asuncin de las premisas sobre las que se
fundamenta el actual statu quo.
Las tres primeras hiptesis son casos de 'inaccin', como concepto am-
pliamente reconocido.
En cambio, la cuarta hiptesis, la no consideracin de la posibilidad de
decidir, va referida al concepto de 'no-decisin' elaborado por Bachrach y
Baratz (1962 y 1963), y que, por su importancia y por los problemas que
plantea su determinacin, ha sido objeto de creciente atencin y polmica.
3) Por otra parte, para que una poltica la podamos definir como 'p-
blica' debe haber sido generada o al menos procesada hasta cierto punto
en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones guberna-
mentales. Es decir, que se trate de estrategias de actuacin en las cuales las
organizaciones pblicas desempean un papel clave en su configuracin,
aunque su participacin no sea exclusiva. No se trata de una puntualizacin
trivial si tenemos en cuenta que muchos servicios pblicos no son implemen-
tados por funcionarios pblicos, sino a travs de organizaciones privadas.
Pero aun en el caso de desarrollarse ntegramente en el marco del sector
pblico, raramente las polticas son decididas y desarrolladas por una sola
organizacin, sino que implican normalmente la interrelacin de varias orga-
nizaciones y actores.
Pensemos, por ejemplo, en la estructura polticamente descentralizada
de buena parte de los Estados de nuestro mbito geopoltico. En el mejor
de los casos, los diferentes niveles de gobierno existentes cooperarn y des-
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lizar todas las alternativas posibles durante el proceso, adems de los pro-
blemas derivados de la incertidumbre en el anlisis de las consecuencias.
Precisamente por ello elabora posteriormente (Simn, 1957) su concepto
de 'racionalidad limitada', como enfoque que considera ms realista, en el
sentido de expresar las limitaciones (propias y externas) a que se enfrenta
el decisor al no poder examinar todas, ni en toda su profundidad, las posi-
bles alternativas, con lo cual importantes opciones y consecuencias pueden
ser ignoradas.
En este marco, y sobre la base del importante desarrollo de las tcnicas-
de simulacin como instrumento auxiliar, plantea que ya no se trata de selec-
cionar la alternativa que maximice los valores, sino aquella ms 'suficiente-
mente satisfactoria' (satisfacing).
Finalmente, los problemas derivados de las limitaciones individuales y
organizativas, as como los problemas situacionales (consecuencia de polti-
cas y acontecimientos anteriores, distribucin actual de poder, intereses en
presencia, aspectos dominantes en la cultura poltica, etc.) le llevan a enfa-
tizar en su ltima obra (1983) la imposibilidad de resolver el conflicto de
valores y de intereses a travs de un 'modelo racional'. En este marco de
consideraciones, al mismo tiempo que relativiza el papel de los 'expertos'
otorga mayor relieve que anteriormente al papel de la negociacin y el acuer-
do a travs de las instituciones polticas formales y no-formales, observando
con preocupacin el 'declive' de los partidos polticos y el surgimiento del
que califica como 'elector individual'. No obstante la prdida de 'racionali-
dad cvica' que, a su parecer, estos ltimos hechos indican, plantea la fun-
cin de la racionalidad en la elaboracin de las polticas como instrumento
que permita encontrar de manera ms efectiva objetivos consensuados.
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Como seala Von Beyme (1985), entrados en los aos setenta la crisis de
la euforia planificadora del perodo de prosperidad lleva a prestar mayor
atencin a los problemas de realizacin prctica, de implementacin y de
evaluacin de las polticas, configurndose as el enfoque hacia el anlisis del
proceso completo de las polticas pblicas.
Este enfoque, ya clsico, es el basado en el esquema 'cclico', que intenta
analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de
los diferentes estadios de su 'proceso vital', es decir, desde el inicio de su ela-
boracin hasta su terminacin o reciclaje.
En este sentido, el esquema de 'ciclo vital' de Lasswell (1956 y 1971) se
ha mantenido como punto de referencia de las diferentes adaptaciones poste-
riores. Desde Wildavsky (1973 y 1974), pasando por T. Dye (1976) o S. Nagel
(1975) hasta, ms recientemente, Peters (1982 o, en Europa, Hogwood y
Gunn (1984). Este enfoque cclico se adapta, complementndolo, al esquema
eastoniano sobre el funcionamiento del sistema poltico.
En un enfoque descriptivo, el proceso cclico no se plantea como una r-
gida organizacin secuencial de las diferentes fases que atraviesa en la reali-
dad cada poltica, sino como un marco indicativo en el cual organizar el co-
nocimiento y la reflexin para el anlisis.
Paralelamente, en un enfoque prescriptivo, el esquema cclico no se plan-
tea como la 'receta' de cmo debe elaborarse una poltica, sino como una
sistematizacin que permita plantearse las cuestiones con posibilidades de
anticipacin y previsin. Una poltica se redefine continuamente en su proceso
de aplicacin y puede estar sujeta a cambios en funcin de su rendimiento,
pero si no se han previsto mecanismos para su evaluacin y cambio, ste
ser ms difcil y se har con menor capacidad de orientacin.
A partir de una adaptacin del esquema de Lasswell, Hogwood y Gunn
(1984), a quienes seguir en buena parte, distinguen nueve estadios o fases
en el proceso vital de las polticas pblicas, que, para permitir una visin ms
sinttica, situar en relacin a los tres grandes momentos del proceso: la for-
mulacin de las polticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prc-
tica y la evaluacin de su rendimiento, con las correspondientes decisiones
sobre su mantenimiento o cambio.
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1. La formulacin
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c) La previsin
Toda poltica, por otra parte, tiene vocacin de futuro.
Ello significa, por un lado, que las opciones que escojamos hoy afectarn
el futuro. Pero, igualmente, las polticas que decidamos hoy se desarrollarn
en escenarios futuros y, por tanto, se vern condicionadas por las caracters-
ticas de estos escenarios.
Estas consideraciones son las que justifican la previsin en la elaboracin
de polticas. Anlisis de previsin cuya finalidad es la de servir de ayuda para
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d) Establecimiento de objetivos
La determinacin de los objetivos por los decisores polticos es la pro-
gresin natural a partir de la definicin del problema y de las previsiones
alternativas de escenarios futuros.
Se trata ahora, pues, de establecer cules son las caractersticas genricas
del futuro deseado, en un mbito determinado.
Y aunque los polticos se enfrenten ms a problemas de mejoras parcia-
les en polticas ya existentes que al diseo de polticas radicalmente nuevas,
la determinacin de unos objetivos en relacin al problema definido es una
orientacin bsica para la configuracin de la poltica.
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e) La seleccin de la opcin
En funcin de los objetivos finalmente establecidos se abre la ltima fase
del proceso de elaboracin de las polticas: la seleccin de la opcin con-
creta.
Normalmente, en las estructuras institucionales sea el Gobierno, el
Parlamento u otras instancias suelen considerarse, por diversos procedi-
mientos, diferentes polticas opcionales relacionadas con los objetivos deter-
minados. Finalmente, una opcin es seleccionada mediante los procedimien-
tos de decisin y, a travs de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de
aplicacin prctica: la implementacin.
Es generalmente asumido que las opciones alternativas consideradas por
los decisores son, generalmente, pocas, y que a esta ltima agenda slo lle-
gan las opciones que, configuradas casi siempre en sus grandes lneas me-
diante procesos de negociacin, cuentan con slido apoyo en las estructuras
de decisin a travs, normalmente, de los mecanismos de partido.
Finalmente digamos que diferentes tcnicas se han ido desarrollando
como auxiliares en el mbito de la toma de decisiones con la finalidad de
aportar mayor sistematizacin y ayudar a identificar criterios o datos rele-
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2. La implementacin
Desde la obra de Wildavsky y Pressmann (1973) introduciendo el con-
cepto de 'implementacin', este estadio del proceso de las polticas ha pasa-
do a ser un importante centro de atencin de la Ciencia Poltica. Hasta
entonces, como ya he puesto de manifiesto anteriormente, la atencin de los
politlogos se haba centrado en la toma de decisiones y en la elaboracin
de polticas, es decir, hasta que la decisin era tomada o hasta que una
poltica quedaba formulada. No se haba prestado inters a su proceso de
aplicacin prctica, que se dejaba a los especialistas en Administracin P-
blica.
En realidad, el relativo impacto en lograr cambios profundos que obtu-
vieron las planificadas polticas de las Administraciones liberales en Estados
Unidos durante los aos sesenta, lo mismo que las polticas laboristas y con-
servadoras en Gran Bretaa en los aos setenta, fue el detonante que des-
pert el inters hacia el proceso de implementacin.
Ciertamente, en trminos generales, el 'fracaso' de una poltica slo
puede deberse a tres cosas: a una mala implementacin, a una mala poltica
o a la 'mala suerte' (y a cualquier combinacin de estos tres factores, claro).
Es decir: 1) a errores imputables a los responsables de la implementacin;
2) a errores imputables a los diseadores de la poltica, aunque los fallos
pudieran observarse en la fase de implementacin (sera el caso cuando se
cambian las prioridades sobre los objetivos y se deja sin efecto prctico una
legislacin, por ejemplo, sobre control de polucin, al no proveerse los fon-
dos necesarios para ello), y 3) o a que se produjeron cambios en las varia-
bles incontrolables, sobre todo "externas', que configuraron un contexto in-
apropiado para el desarrollo de la poltica (por ejemplo, cuando una sequa
o unas inundaciones impiden desarrollar un determinado programa agrcola).
Era evidente, pues, la necesidad de interrelacionar los tres niveles en el
anlisis si quera llegarse a conclusiones reales.
La mayora de los autores han considerado que la desagregacin del pro-
ceso de conversin que se desarrolla en la denominada "caja negra' del mo-
delo eastoniano permite una enorme contribucin al desarrollo del conoci-
miento poltico, aunque coinciden tambin en sealar que no existe una
separacin radical entre la formulacin y la implementacin.
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las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realiza-
ciones de la poltica ms en la lnea esperada. Tarea aparentemente sencilla,,
pero que, como indican Hogwood y Gunn (1984), plantea problemas de com-
pleja solucin.
1) As, problemas en relacin a la identificacin de los fines. Por los
propios efectos de los compromisos polticos y la incertidumbre, unos fines
operativos requieren siempre un grado de flexibilidad. Por otra parte, la
evolucin del entorno de la propia poltica tambin puede exigir la reade-
cuacin de los fines al cabo de un cierto tiempo.
2) Problemas en relacin a los instrumentos de medida del rendimiento
de la poltica. Cul es la medida del rendimiento de una poltica de defen-
sa? Casos como ste llevan a sustituir la mediacin de la actividad en s
por la de los productos relacionados con ella. Igualmente el perodo de
tiempo en el que se espera obtener resultados debe haber sido establecido
en el diseo de la poltica para poder proceder a una evaluacin. O bien los
problemas derivados de la necesidad de referir unos determinados efectos a
diferentes polticas 'secantes' en algunos aspectos. O bien cuando la base
organizacional de muchas polticas limita la panormica del diseo y muchas
consecuencias sobre otros mbitos no se prevn y no son tomadas en cuenta
en la evaluacin.
3) Problemas, tambin, en relacin a la eficacia y la efectividad. Como
puede desprenderse, en buena parte, de todo lo dicho, el planteamiento de
la eficacia como piedra filosofal en la evaluacin lleva a menudo a un calle-
jn sin salida. Entendida como relacin entre los 'costes' por un lado y los
'resultados' la efectividad, en definitiva por el otro, su estimacin es
realmente difcil. (Como consecuencia de ello, existe el peligro de reducir
el concepto de eficacia a su aspecto puramente procedimental, con las con-
siguientes implicaciones de este cambio.)
No hay que olvidar, adems, que, atravesando todos estos problemas,,
est la cuestin de los valores, punto central de diferencias entre ideologas
e intereses, y que estn incorporados, como hemos visto, en los diferentes
aspectos del proceso: en el propio diseo de la poltica, en su implementa-
cin, en el anlisis evaluativo y, en definitiva, en la percepcin de las pol-
ticas por los ciudadanos.
Finalmente, y como consecuencia de la evaluacin, se plantean tres posi-
bles alternativas en relacin a las polticas: su continuidad o mantenimiento,,
su modificacin o sucesin y su finalizacin. Decisin que significa el re-
inicio de los procesos, tanto el interno de las polticas como el genrico deL
sistema.
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Como comentario final quisiera aadir que este artculo slo pretende
recoger de modo genrico algunos problemas relacionados con el proceso de
las polticas pblicas como resultado de la actividad del sistema poltico,
y que gozan de un amplio tratamiento en la ciencia poltica comparada, es-
pecialmente la anglosajona.
Su planteamiento, lgicamente, se sita al nivel de los estudios sobre
polticas en Espaa y va dirigido principalmente a estimular la reflexin so-
l>re aspectos hasta ahora marginados de la consideracin en nuestros estu-
dios sobre la poltica.
El esquema aqu desarrollado slo nos podr ser realmente til en la
medida que lo vayamos adaptando en contraste con la especfica realidad
espaola, pero en todo caso nos proporciona un acerbo considerable de in-
vestigacin y un marco para empezar el anlisis.
Para acabar, no estar de ms recordar las palabras de Wildavsky, cuan-
do situaba a un nivel ms real el desbordado optimismo inicial sobre la
aportacin de este nuevo enfoque: Si el anlisis de polticas pblicas es
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capaz de producir una redefinicin de los problemas, de tal manera que po-
sibilite una mejora, es todo lo que debe esperarse. Lo cual, obviamente,
no es poco.
BIBLIOGRAFA
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PETERS, B. G. (1982): American Public Policy, Franklin Wats Pubs., Nueva York.
PRESSMAN, J. I., y WILDAVSKY, A. (1973): Implementation, University of California
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SIMN, H. (1983): Reason in Human Affairs, Basil Blackwell, Oxford.
WILDAVSKY, A. (1974): The Polines of the Budgetary Process (2.a ed.), Little Brown,
Boston.
WILDAVSKY, A. (1979): Speaking Truth to Power, Little Brown, Boston.
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