Está en la página 1de 31

Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N30 , 2011, p.

45-75

Espacio pblico y participacin


ciudadana en la gestin pblica
en Chile: lmites y posibilidades
Gonzalo Delamaza
Universidad de Los Lagos, Santiago, Chile.
Email: gonzalo.delamaza@ulagos.cl

Resumen: La participacin ciudadana ha formado parte del campo


discursivo de las polticas pblicas chilenas desde 1990. La ponencia presenta un
balance crtico del impacto que esas agendas, especialmente ubicadas en la activa
poltica social de los gobiernos de la Concertacin (1990 - 2010), han tenido, tanto
para la sociedad civil como para la gestin pblica. La ponencia analiza los princi-
pales mecanismos institucionales de participacin ciudadana en polticas pblicas
desarrollados durante los ltimos veinte aos en Chile a la luz de su incidencia en
la ampliacin del espacio pblico de deliberacin democrtica. El trabajo postula
que la dbil institucionalizacin alcanzada y su desvinculacin con el espacio p-
blico de deliberacin tienen como efecto la reproduccin de las desigualdades de
acceso a las decisiones pblicas y una cierta irrelevancia de los mecanismos
implementados en la trayectoria de las polticas. Se proponen estndares bsicos
que deben cumplirse para que la incorporacin de la participacin ciudadana re-
dunde en una mayor equidad de acceso, en fortalecimiento de las capacidades de
accin pblica de la sociedad civil y una mayor efectividad en su articulacin a las
polticas.
Palabras clave: Participacin Ciudadana, Chile, Democracia,
Institucionalizacin, Ciudadana

Public space and citizen participation in public


management in Chile: limits and possibilities
Abstract: Citizen participation has been included in the discourse of Chilean
public policies since 1990. The paper presents a critical balance of the impact that
such agendas, especially those framed in the active social policy of the Concertacin
administrations (1900-2010), have had for civil society as well as for public
management. This essay examines the main institutional mechanisms for citizen
participation in public policies enacted in Chile in the past twenty years, in light of
their effect on expansion of public space for democratic deliberation. The paper
suggests that the weak level of institutional development achieved, and its
disconnection from the deliberation public space, result in reproduction of unequal
access to public decisions and a degree of irrelevance in mechanisms implemented
in the course of policies. Basic standards are proposed that must be met if
achievement of citizen participation is to result in more equitable access,
strengthened capabilities of public action in civil society, and more effective policy
coordination
Key words: Citizen Participation, Chili, Democracy, Institutionalization,
Citizenship

45
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

Espao pblico e participao pblica na governao em


Chile: limites e possibilidades
Resumo: A participao cidad tem sido parte do campo discursivo da
poltica pblica no Chile desde 1990. O artigo apresenta uma avaliao crtica
do impacto que essas agendas, especialmente localizado na poltica social ativa
dos governos da Concertacin (1990 - 2010), tm, para a sociedade civil e
gesto pblica. O trabalho analisa os principais mecanismos institucionais de
participao cidad nas polticas pblicas desenvolvidas ao longo dos ltimos
20 anos no Chile luz do seu impacto sobre a expanso do espao pblico de
deliberao democrtica. O documento argumenta que a fraca institu-
cionalizao alcanada e sua separao do espao pblico de deliberao tem
o efeito da reproduo das desigualdades no acesso a decises pblicas e alguns
irrelevncia dos mecanismos implementados na trajetria da poltica. So
propostos padres bsicos que devem ser cumpridos para que a incorporao
da participao do cidado leva a resultados em maior igualdade de acesso,
capacitao da ao pblica pela sociedade civil e uma maior eficcia na
articulao a polticas pblicas.
Palavras-chave: Participao, Chile, Institucionalizao Democracia,
Cidadania

***

La participacin ciudadana ha formado parte del campo discursivo


de las polticas pblicas chilenas desde 1990. La ponencia presenta un
balance crtico del impacto que esas agendas, especialmente ubicadas
en la activa poltica social de los gobiernos de la Concertacin (1990 -
2010), han tenido, tanto para la sociedad civil como para la gestin
pblica. Ello incluye entre otros aspectos, su baja institucionalizacin,
una no resuelta fragmentacin social y su escasa capacidad para canali-
zar demandas sociales. La ponencia analiza los principales mecanismos
institucionales de participacin ciudadana en polticas pblicas desa-
rrollados durante los ltimos veinte aos en Chile a la luz de su inci-
dencia en la ampliacin del espacio pblico de deliberacin democrti-
ca. Se consideran los sectores convocados, el grado de institu-
cionalizacin, el alcance de la participacin, su articulacin con la ca-
dena de decisiones pblicas y su impacto efectivo en la orientacin de
las polticas.

El trabajo postula que la dbil institucionalizacin alcanzada y su


desvinculacin con el espacio pblico de deliberacin tienen como efecto
la reproduccin de las desigualdades de acceso a las decisiones pblicas y
una cierta irrelevancia de los mecanismos implementados en la trayectoria
de las polticas. Se proponen estndares bsicos que deben cumplirse para
que la incorporacin de la participacin ciudadana redunde en una mayor
equidad de acceso, en fortalecimiento de las capacidades de accin pblica
de la sociedad civil y una mayor efectividad en su articulacin a las
polticas.

46
Gonzalo Delamaza

Participacin y ciudadana como perspectiva de anlisis


La democracia en Amrica Latina enfrenta problemas como la esca-
sa participacin directa de los ciudadanos, el debilitamiento de los meca-
nismos de representacin tradicionales en trminos de su capacidad de
involucrarlos, la complejidad y tecnificacin del proceso de toma de deci-
siones, y el predominio de las concepciones elitistas y solo delegativas de
la democracia (ODonnell, 1993; Avritzer, 2002). Todos ellos son factores
que han impulsado la reflexin sobre como fortalecer la dimensin
participativa de la democracia, en la perspectiva de una democracia de
ciudadanas y ciudadanos segn la expresin del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004).

En Chile el tema de la participacin ha estado presente en el debate


poltico desde los aos noventa, generndose diversas polticas pblicas,
programas, iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema
(Serrano, 1998; Gentes, 2004; Espinoza, 2004, Delamaza, 2005; Mas Vo-
ces, 2005; Fernndez y Ordez, 2007; Gerber, 2007). Durante los aos
noventa la participacin ciudadana pareci ser una idea polticamente co-
rrecta, es decir, form parte del discurso oficialmente aceptado. Pero su
significado permaneci en la ambigedad y su despliegue fue muy acotado.
En cualquier caso hablar de participacin ciudadana en el contexto de los
noventa, no comprometa ningn cambio concreto en las orientaciones y
prcticas del proceso poltico e institucional.

La situacin cambi en 2006, con la apertura y rpida clausura- del


debate sobre gobierno ciudadano, realizado con una amplia e intensa
aunque breve movilizacin social -la rebelin de los pinginos- como te-
ln de fondo.1 Ese debate permiti ver que el consenso no era tal, cuando
se trataba de poner en prctica transformaciones concretas en el modo de
gobernar (Delamaza, 2006; Navia, 2006; Arriagada, 2007, Fernndez, 2007).
Surgieron as voces explcitamente contrarias a la introduccin de nuevos
mecanismos de participacin institucional, y que denunciaron la idea de
gobierno ciudadano como algo carente de sentido y preado de peligros
(Navia, 2006; Pea, 2006; Arriagada, 2007; Boeninger, 2007).

Sin embargo, y ms all del debate terico e histrico-cultural, ha


surgido en Chile y Latinoamrica, una multitud de experiencias que permi-
te realizar tambin un debate emprico sobre las formas de democracia di-
recta y participativa y sus instrumentos de gestin, muy vinculados por
cierto a modificaciones y nuevos enfoques de polticas pblicas. Entre es-
tas experiencias podemos mencionar el reconocimiento constitucional a
los mecanismos de democracia directa (iniciativa popular de ley, revocatoria
de mandato y plebiscitos), as como diversas reformas legales y adminis-
trativas, diseos de poltica y de programas (Payne et al., 2003; PNUD,
2004; Hevia, 2005; Delamaza, 2005). Tambin en este debate resaltan ex-
periencias que no surgen de los gobiernos centrales, sino que se verifican
en contextos locales, sea por iniciativa poltica de algunos grupos y movi-
mientos o por acuerdos entre agencias internacionales, gobiernos locales y

47
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

actores diversos. Eventualmente algunas estas iniciativas locales derivan


luego en programas nacionales -como el caso de Bolsa Escola, luego Bolsa
Familia en Brasil- o se institucionalizan como instrumentos normativos
nacionales, como ocurri con los presupuestos participativos en Per y
Ecuador. Nos referimos a presupuestos municipales participativos; Conse-
jos Gestores; Mesas de Concertacin, rganos de contralora social e ins-
trumentos y normativas de planificacin participativa.

Los diversos trabajos que sistematizan la experiencia latinoameri-


cana arrojan varias conclusiones en comn. En general coinciden en sea-
lar que el xito en la transformacin de los mtodos y los objetivos de
gestin de las polticas pblicas, no depende de la mera existencia de me-
canismos participativos, sino que en primer trmino de la capacidad exis-
tente en las contrapartes de la sociedad para hacerlos exigibles. Algo simi-
lar ocurre del lado del sector pblico, ya que el xito de la gestin
participativa dependera fundamentalmente de la capacidad de los funcio-
narios pblicos de aprehender y de generar compromisos con estos nuevos
enfoques. Vale decir que la mera promulgacin legal o instalacin adminis-
trativa de la democracia participativa, no resulta en si misma suficiente
(Mrquez et al., 2001; Bebbington et al., 2005; Canto, 2006; Remy, 2005;
Velsquez y Gonzlez, 2003; Lpez y Pacheco, 2006). Este factor lleva a
relevar la importancia de las experiencias en el mbito subnacional, que
experimentan y dan forma a mecanismos y estructuras de participacin, y
examinar las condiciones en las cuales estas pueden extenderse a otros cam-
pos y alcanzar mayor difusin e institucionalizacin.

En el caso de Chile, ni su tradicin histrica, ni su cultura poltica y


sus prcticas estatales, ofrecen modelos tiles para la incorporacin de la
participacin ciudadana. El estado unitario, centralizado y dividido
sectorialmente; el sistema poltico presidencialista (reforzado por el carc-
ter binominal del actual sistema electoral), junto al impacto de las reformas
institucionales neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas
con posterioridad a 1990), crean condiciones desfavorables para la partici-
pacin. La tradicin de iluminismo democrtico del Estado chileno hace
que se privilegie el cambio y las reformas desde arriba y con sentido
nacional, antes que aquellas dirigidas desde abajo y que contengan al-
gn tipo de ethos local (Salazar y Pinto, 2000).

La conformacin de la sociedad chilena en el confn del imperio


espaol, en constante guerra con los habitantes del territorio, determin un
tipo de Estado fuertemente centralizado y unitario. Dicha caracterstica
continu en el perodo republicano, a travs de la imposicin del orden
poltico que se estabiliz con relativa rapidez, imponindose a los diferen-
tes focos de resistencia y a las propuestas provenientes de elites locales. El
sistema poltico se ampli y legitim, sin admitir deliberacin constituyen-
te y mostrando importantes signos de estabilidad en el tiempo. Durante el
siglo XX la mediacin poltica marc la configuracin de la sociedad civil
y estructur su relacin con el Estado. Esa pauta se interrumpi violenta-
mente con el golpe militar de 1973 y la recuperacin democrtica en 1990

48
Gonzalo Delamaza

no llev a una reconstitucin de la participacin poltica, ms all de lo


electoral, que tambin ha ido descendiendo sistemticamente. Tampoco
supuso una estrategia de fortalecimiento de la sociedad civil y la participa-
cin ciudadana en la gestin de lo pblico (Delamaza, 2005).

Diversificacin del espacio pblico


y polticas participativas
La distincin clave que subyace a la posibilidad de disear e
implementar polticas participativas es la existente entre lo pblico y lo
estatal, que permite el surgimiento de un espacio pblico no estatal (Cunill,
1997). El supuesto liberal tradicional, que restringe lo pblico a lo regula-
do por el Estado, considera a la sociedad civil como el campo de la diver-
sidad de los intereses particularistas y privados. No surge de all un rol
pblico para la sociedad civil, que es su opuesto. El enfoque participativo,
en cambio, supone la diversificacin de actores de lo pblico y define los
procesos mediante los cuales actores no estatales pueden colaborar en su
construccin. Lo cual implica la existencia de nuevos actores con su propia
legitimidad, tambin contribuyentes a la construccin del espacio pblico.
Ello redefine los desafos tanto para la poltica como para la propia socie-
dad civil organizada, puesto que la conformacin tradicional de ambas es-
feras y las relaciones mutuas respondan a un modelo de actores claramente
diferenciados (Abers, 2000; Avritzer, 2002; Olvera, 2003).

El balance entre Estado y sociedad civil no es de suma cero, donde


uno de ellos debe debilitarse para el crecimiento del otro y vice versa. Es
importante dejar de lado la idea, bastante en boga en los aos recientes, de
que fortalecer la sociedad civil supone achicar el Estado, como si la socie-
dad civil fuese la pieza de reemplazo ante el Estado desmantelado. Ms
bien, una estrategia democratizadora supone el fortalecimiento de ambos,
donde aquello que el Estado debe garantizar y producir es condicin para
el desarrollo de la sociedad civil (Eisenstadt, 2003). Pero donde tambin la
sociedad abandonada por el Estado que se retira puede ser fuente de
soporte para sus miembros y potencialmente para nuevas propuestas polti-
cas (Mires, 1999).

En la medida que se fortalece la redificacin social, vale decir en la


medida en que la se van tejiendo vnculos y estructurando redes, tanto loca-
les como globales, se hace menos dramtica la ausencia de la
institucionalidad estatal como la hemos conocido. Por cierto se sigue re-
quiriendo la garanta de derechos y responsabilidades y su sancin jurdica
(incluso bajo la coaccin fsica), pero lo que se ubica ms all del espacio
estatal no es la anomia, sino que tambin puede ser un nuevo tipo de din-
mica global que reclama y fundamenta el nuevo contrato entre individuos y
sociedad (Mires, 1999). El ncleo de varios de los experimentos de diseo
institucional participativo que se vienen desarrollando en Amrica Latina
desde los aos 80, est constituido por procesos a travs de los cuales la

49
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

ciudadana se enfrenta a los recursos limitados, a opciones diversas, a dile-


mas complejos y a los conflictos necesariamente presentes en este tipo de
ejercicio (Sudarsky, 2003).
Por otra parte es necesario considerar tambin que la complejidad
es rasgo hoy consustancial al proceso poltico en general y a las polticas
pblicas y los actores sociopolticos muy en particular (Ibarra et al., 2002:
9). Por ello, los movimientos sociales y las redes crticas forman parte del
espacio de produccin de las polticas pblicas, cuentan con estrategias
eminentemente flexibles, definiendo e influyendo en los espacios de
governance, [donde] adems de los actores del circuito institucional-re-
presentativo, se hallan tambin presentes movimientos, redes, coordinado-
ras, plataformas, asociaciones [...] que le dan a la democracia un tono mu-
cho ms plural (Ibd: 10). Asimismo, la complejidad de los problemas
actuales impide que un asunto pblico sea definido como tal de una vez y
para siempre en un gabinete ministerial o presidencial, ni siquiera en nom-
bre de la representacin que el pueblo otorga a travs de las elecciones. La
incertidumbre de los escenarios de planificacin obliga a generar acuerdos
operativos de amplia aceptacin y a definir concurrencialmente con mlti-
ples actores el problema, los cursos de accin aceptables y los que no lo
son. Esto tambin conduce a establecer reglas para redefinirlos cada vez
que sea necesario, pues los escenarios cambian rpidamente.

Ya que las consecuencias de la accin no son enteramente previsi-


bles, la eficacia prctica de la deliberacin est asociada a la participacin
e involucramiento de diversas entidades y puntos de vista. Caracterstica-
mente en el caso de decisiones de poltica pblica se busca el aporte de
quienes poseen conocimientos cientficos y tcnicos pertinentes, as como
de quienes estn involucrados directamente como usuarios o destinatarios
y, por cierto, de quienes ejercen responsabilidades polticas. Se trata de
actores diversos, con sus correspondientes criterios diversos de racionali-
dad: tcnica, ciudadana y poltica. Lo que se requiere son espacios y meca-
nismos que hagan posible la elaboracin deliberativa para concurrir a una
decisin a la vez racional, efectiva y legtima. A su vez la diferenciacin
interna del Estado lleva a la necesidad de coordinar e involucrar los dife-
rentes niveles de la administracin, ya que la evaluacin en trminos agre-
gados normalmente considera el mbito nacional, pero difiere de la que se
necesita en los mbitos regionales, locales o de una comunidad especfica.
En este sentido los desafos de la participacin consisten en incluir todos
los puntos de vista y niveles pertinentes y organizar un proceso mediante el
cual estos puedan dialogar, negociar y obtener acuerdos y decisiones.

Ms an, todos esos puntos de vista no estn subordinados a un


conjunto homogneo de valores, de modo tal que hay que consensuar arre-
glos que admitan el pluralismo de opciones. Son acuerdos variables segn
el problema que se trate, por lo que no se ordenan segn relatos globales o
meras opciones ideolgicas. Tampoco lo pblico equivale a los intereses
corporativos de los sectores ms organizados, en tanto lo que prima es la
diversidad de voces, la asimetra de poder de los actores y las diferencias

50
Gonzalo Delamaza

en sus capacidades, formas de movilizacin, organizacin, etc. Es as como


el gobernar ha pasado a tener una importante dimensin de concertacin de
lo diverso para la obtencin de metas de inters pblico.
El modo como hemos planteado el problema implica una
reconceptualizacin de los supuestos tradicionales de la gobernabilidad
democrtica. En los trminos de la teora tradicional la poltica democrti-
ca se ejerce a travs de la eleccin popular de representantes. Estos son a su
vez seleccionados por los partidos polticos, quienes se encargan de agre-
gar los intereses particulares en proyectos y propuestas y concursar con
ellos a los puestos de poder. La dimensin deliberativa de la democracia
queda cubierta por la accin de los rganos estatales de representacin
poltica, campo donde se expresa la diversidad de los partidos y se toman
las decisiones. Una vez que el poder establece las prioridades y la distribu-
cin de los beneficios sociales, entran en accin las polticas pblicas, don-
de los actores principales seran los tcnicos encargados de implementar -
programar, financiar, evaluar- esas decisiones, ajustndose a los criterios
de racionalidad administrativa -burocracia regida por reglas objetivas- y
crecientemente por exigencias de eficiencia y productividad en la gestin
pblica.

En toda la cadena precedente no se contempla rol alguno para las


organizaciones de la sociedad civil (OSC): para la democracia
schumpeteriana, estas no participan de la cadena de la decisin y la gestin
pblica, pues por su naturaleza seran portadoras slo de intereses privados
y corporativos. Incapaces de agregarlos y generalizarlos, se inhabilitan para
la poltica y cuando participan en ella desnaturalizan su rol y distorsionan
el proceso. De tal manera que conviene mantenerlas lejos de las polticas,
por cuanto su presencia slo reflejara desviaciones de la racionalidad p-
blica y la eventual captura del Estado por intereses particulares. Slo al
final de la cadena, en la etapa de implementacin, les cabra algn papel, en
la medida en que contaran con alguna ventaja comparativa respecto de otras
entidades: mayor eficiencia operativa, disminucin de costos, co-
financiamiento, etc. Pero no cabra en ese caso hablar de concertacin con
la sociedad civil, pues no se trata de un proceso intrnseco de la gestin
pblica, sino slo de una decisin operativa de implementacin. Por ello la
ampliacin de la participacin ciudadana est vinculada con la
reconceptualizacin de la gobernabilidad democrtica, especialmente en
cuanto a las nociones de ciudadana y el rol que le cabe en ello a las polti-
cas pblicas (Fischer, 2003; Schneider e Ingram, 2007).

El supuesto tradicional de la ciencia poltica establece que primero


se dirime el poder en el proceso poltico, donde se determinan las priorida-
des: que y cuanto le toca a cada uno. Una vez que ello ha ocurrido, los
tcnicos elaboran, segn criterios de racionalidad instrumental, cuales son
los caminos ptimos -ms rpidos y baratos o costo-efectivos- para obtener
dichos resultados. Los actores concurrentes estn ntidamente diferencia-
dos: los polticos deciden y los tcnicos implementan. Como plantea Car-
los Pea (2006):

51
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

El diseo y ejecucin de polticas pblicas reposa sobre una con-


cepcin que es tcnica y no poltica. () los ejecutores de polticas
pblicas suponen que el proceso poltico es previo a la ejecucin de
public policies y no parte de ellas. Despus de todo, la agregacin
de intereses que es indispensable para fijar una escala ordinal que
permita decidir, se hace en el proceso poltico ms global. Si la tarea
de la poltica pblica supone fines previamente definidos en el pro-
ceso poltico democrtico, entonces la participacin de las organi-
zaciones no gubernamentales podra, en vez de mejorar la democra-
cia, alterarla por la va de corregir sus resultados mediante la pre-
sin y la influencia (en trminos tcnicos equivaldra a una falla del
proceso poltico) (Ibid:4)
Existen muchas debilidades del propio proceso poltico, que me-
noscaban el supuesto liberal de Pea, como lo son la deslegitimacin de los
mecanismos representativos, el peso del marketing por sobre los progra-
mas polticos, entre otros. Tambin en el campo especfico de las polticas
pblicas el supuesto tradicional enfrenta problemas que han llevado a am-
pliar la concepcin de gobernabilidad. De tal manera que slo cuando se
conceptualiza la gobernabilidad democrtica en un sentido ms amplio,
comienza a aparecer la necesidad de la concertacin: la participacin en la
toma de decisiones, la bsqueda de sinergias, la generacin de reglas pro-
cooperacin, etc. Esta ampliacin conceptual tiene variadas consecuencias
polticas, tanto en el campo de la deliberacin y adopcin de las decisiones
sociales como en el de la gestin y de las polticas pblicas. Ello redefine
los desafos tanto para la poltica como para la propia sociedad civil orga-
nizada (Avritzer, 2002; Olvera, 2003). Sus expresiones y posibilidades de
rediseo institucional han sido formuladas a travs del concepto de Interfaces
Socio-Estatales (Isunza, 2005), entre otras.

La concertacin entre Estado y sociedad civil puede darse a diferen-


tes niveles y en funcin de distintos objetivos. Puede ser una modalidad
para facilitar la adopcin de decisiones de impacto social en mbitos no
adecuadamente representados por el sistema poltico. En tal sentido las
instancias de participacin ciudadana incorporadas a la toma decisiones
pueden fortalecer y cualificar la poltica al menos en tres reas:
a) contar con mecanismos de generacin de decisiones entre elec-
cin y eleccin, sea porque se trata de temas emergentes, que no fueron
incluidos en los debates electorales o de decisiones que trascienden los
perodos polticos; b) complementar la funcin de agregacin de intereses
de los partidos polticos, dada la complejidad de ciertos problemas, la in-
certidumbre y cambio constante de los escenarios, la diversidad de las op-
ciones y la dificultad de alinearlas en proyectos coherentes y estables; c)
generar una mayor inclusin social y eficacia en la generacin,
implementacin y control de las polticas pblicas, especialmente en los
niveles subnacionales, al incorporar deliberadamente la expresin de inte-
reses y demandas de sectores usualmente no representados u organizados
(Delamaza, 2006).

52
Gonzalo Delamaza

La vinculacin entre concertacin participativa y adopcin de deci-


siones puede estar institucionalizada o no y puede tambin tener un carc-
ter vinculante para las decisiones o bien ser solamente un insumo que pre-
tende mejorar la toma de decisiones por la rama ejecutiva o el debate parla-
mentario.

Profundizando dentro del campo especfico de las polticas pbli-


cas, tambin se verifican diversos problemas que debilitan los supuestos
del enfoque liberal. As, por ejemplo, la creciente autonoma de las
tecnocracias, tanto en la determinacin de la agenda como en la gestin de
las polticas. Ello sucede en parte por la complejidad de los problemas -y la
falta de conocimiento tcnico tanto de parte de los polticos, como de la
ciudadana- y en parte por el diseo institucional de los Estados. En Chile,
por ejemplo, el Banco Central y la poltica monetaria son autnomos; los
ministerios deben negociar con los sectorialistas del Ministerio de Hacien-
da -dotado de gran poder- no slo las partidas presupuestarias sino sus
propios objetivos programticos; la institucionalidad de la educacin estu-
vo regida hasta agosto de 2009 por una ley orgnica constitucional estable-
cida por el gobierno militar en 1990, que era muy difcil de cambiar, por
slo citar algunos casos.

Incluso dentro del propio espacio de las tecnocracias y el conoci-


miento especializado, la crisis de la universidad pblica debilita el debate
crtico suficiente de las opciones de proceso que existen para los mismos
objetivos y resultados, as como la crtica intelectual y poltica a las metas
que se persiguen. Los paradigmas de conocimiento que organizan los enfo-
ques de poltica pblica son crecientemente producidos en los think tanks
internacionales y difundidos, o directamente impuestos a travs de
condicionalidades, por organismos multilaterales.2

La complejidad creciente de diversos problemas de poltica pblica


plantea un rol cada vez ms relevante de la tecnocracia; pero tambin fun-
damentan tambin un dilogo de saberes. Esto es la inclusin de tipos de
conocimiento diferentes del saber tcnico profesional y que no pueden ser
determinados en general a partir de las grandes opciones polticas, pues no
se ordenan segn esa racionalidad. Principalmente aquellos que se refieren
a los modos de vida de personas y comunidades. Esto tiene varias
implicancias. En primer trmino significa que hay decisiones polticas que
slo pueden ser eficazmente resueltas o renegociadas caso a caso con las
comunidades locales, o que involucran la negociacin de prioridades entre
comunidades crecientemente diversificadas internamente: entre nios, j-
venes y adultos, mujeres y hombres, sectores rurales y urbanos. Esto define
los rasgos de lo que se ha llamado governance de proximidad (Blanco y
Gom, 2002).

Por otra parte, la obtencin de los mismos resultados puede hacerse


a travs de procesos muy diferentes. As, el cuidado de la salud, la ciudada-
na responsable, la integracin social de la tercera edad, la prevencin del
embarazo adolescente o el fomento del turismo admiten diversas opciones

53
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

de implementacin. En estos casos resulta ms eficaz que sean los indivi-


duos, las familias, las comunidades locales o de afinidad, quienes determi-
nen o adhieran a formas especficas de llevarlas a cabo, ya que estas afec-
tan directamente sus modos de vida. El Estado sigue siendo el garante de
los derechos universales de todos, a travs de la sancin jurdica y la garan-
ta de acceso, en el marco de los cuales se realiza la construccin participativa
de lo pblico. Lo anterior redefine las relaciones entre autoridades y repre-
sentantes polticos, tcnicos y ciudadanos.

La elaboracin conceptual acerca de los problemas planteados por


la innovacin democrtica en escenarios de alta complejidad tiene diversas
variantes, muchas de las cuales toman pie en experiencias empricas tanto
en Amrica Latina como en otros contextos. Nos interesan especialmente
aquellas que describen e interpretan las dinmicas que surgen en la vincu-
lacin concreta entre sociedad y Estado, es decir, cuando la participacin
ciudadana ingresa en el campo de las polticas pblicas. Dentro de esas
dinmicas se ubican aquellas que resultan de la aplicacin de paradigmas
de democracia participativa, pero que comparten algunas caractersticas
generales con las dems, en sus logros as como en sus riesgos. Sus expre-
siones concretas y las posibilidades de rediseo institucional en el nivel
nacional han sido formuladas a travs del estudio de diversos mecanismos
de institucionalizacin, tanto en el mbito nacional como, en menor medi-
da, en el mbito local.

La participacin ciudadana:
emergencia y tensiones de una agenda poltica
La incorporacin de la participacin ciudadana ha tenido un cauce
relativo a la ejecucin de las polticas sociales, con diversos enfoques e
intensidades segn las agendas especficas y otro, sin una clara articulacin
con el anterior, a travs de iniciativas polticas y legislativas para desarro-
llar la participacin ciudadana y la incorporacin de la sociedad civil a las
polticas pblicas.

Participacin y modernizacin del Estado


Una dimensin relevante de la gestin pblica es el intento por im-
pulsar una modernizacin del Estado. El enfoque dominante en dicha
modernizacin no siempre ha tenido en la participacin un tema relevante,
sin embargo en sucesivos momentos ste ha aparecido vinculado con la
modernizacin. Si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio ha-
cer ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por
medio de una gestin pblica participativa (Comit de Modernizacin,
2000:16), en la prctica, el nfasis ha sido dado a la eficiencia y no a la
participacin, asumiendo la modernizacin del Estado un enfoque
gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de auto-

54
Gonzalo Delamaza

noma que han ganado sus elites tecno-burocrticas. Esta situacin recin
comienza a cambiar, y a girar hacia la participacin, aunque en forma muy
paulatina y con alcances an incipientes, a partir del ao 2002 (Montecinos,
2007: 329). Al interior de la institucionalidad estatal se puede identificar
diferentes enfoques y tensiones, que han tenido consecuencias sobre las
iniciativas en pro de la participacin, sus avances y retrocesos, como se
ver ms adelante.3

Durante los dos primeros gobiernos de la Concertacin se estimul


la participacin principalmente dentro de los diseos de los programas so-
ciales. Para ello se busc incorporar a los organismos no gubernamentales,
as como a las organizaciones de base, dentro de distintas fases de ejecu-
cin de los programas, con nfasis en el cofinanciamiento y la
implementacin. El principal programa de la poca fue el de pavimentos
participativos, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres
cofinanciaban la pavimentacin de sus calles y pasajes, subsidiando as al
Estado, cuyos recursos resultaban insuficientes (Valenzuela et al., 2000).4
El problema de la participacin ingres como tal a la agenda poltica recin
despus que se produjeron cambios en el cuadro poltico electoral en 1997.

Poltica social y agendas sectoriales de participacin


La participacin ligada a los programas y polticas sociales ha sido
bastante variada y ha dependido en parte de las diferentes agendas de pol-
tica implementadas. Por una parte estn aquellas polticas dirigidas a mo-
vimientos sociales especficos, cuyas demandas fueron negociadas al ini-
cio de la transicin poltica y quedaron incorporadas en la agenda guberna-
mental. Es el caso de la poltica de igualdad de oportunidades entre hom-
bres y mujeres y la poltica indgena. Ambas se tradujeron en creacin de
agencias especializadas. Slo en el caso de la Comisin Nacional de Desa-
rrollo Indgena (CONADI) se incluy un mecanismo de incorporacin de
consejeros electos por la etnias dentro de la direccin del organismo. Mien-
tras la institucionalizacin de la agenda de gnero implic el debilitamien-
to y desarticulacin del movimiento de mujeres que la haba impulsado en
el perodo previo, en el caso de la poltica indgena, las insuficiencias de la
poltica dieron lugar a la emergencia de un movimiento indgena especial-
mente entre el pueblo mapuche- de carcter opositor a las acciones del
gobierno.

Por otra parte tambin se crearon agencias destinadas a los llama-


dos grupos vulnerables. En esos casos no hubo negociacin de agendas y
la definicin de las mismas fue una accin deliberada del Estado, que no
reconoca frente as actores de la sociedad civil, sino slo problemas que
deba atender. Es el caso del Fondo de Solidaridad e Inversin Social
(FOSIS), creado en 1990 para atender los sectores de extrema pobreza. All
el componente participativo se restringe a la implementacin de pequeas
acciones y proyectos en el mbito local, en algunos casos a sugerencia de
las comunidades involucradas.

55
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

Durante el gobierno de Lagos (2000 2006) se impuls una refor-


ma a la salud que involucr un enfoque diferente de ciudadana, en la medi-
da que reincorpor la nocin de derechos garantizados en la reforma, de-
jando atrs las polticas focalizadas en esa materia. Ese enfoque
neouniversalista, sin embargo no contempl un esquema de participa-
cin ciudadana: no lo hizo en relacin a la definicin y extensin de los
derechos a garantizar, ni en el control social posterior. A la vez el proyecto
de ley de Deberes y Derechos de los Usuarios no ha sido an aprobado por
el parlamento chileno, restringiendo los alcances participativos de la Re-
forma de Salud. En ese caso se produce una escisin entre la agenda de
derechos ciudadanos, que avanza, y la de participacin ciudadana, que
permanece estancada. Algo similar ocurri con otra iniciativa de Lagos
como fue el Sistema Chile Solidario.

En primer lugar se advierte que la formulacin de derechos sociales


no nace de la concertacin social y poltica amplia como en los Estados de
bienestar-, sino de la decisin poltica del Estado. De esta forma su moda-
lidad es top down. Al mismo tiempo la concepcin de los derechos es
incremental, vale decir va amplindose en la medida que se cuente con los
recursos priorizados para ello o cambien las opciones polticas predomi-
nantes. Por ello su implementacin va siendo graduada por las autoridades
financieras o las negociaciones polticas que restringen o amplan el rango
de los derechos, dependiendo de la voluntad poltica coyuntural. La garan-
ta de los derechos es jurdica, estableciendo obligaciones al Estado, pero
no contempla instancias de participacin de la sociedad civil, ni en la deter-
minacin de estndares, pertinencia geogrfica o cultural, ni control social.
En este sentido se verifica una asincrona entre la agenda de derechos, cuya
titularidad es individual y obliga al Estado y la agenda de participacin,
que apunta a colectivos sociales definidos funcionalmente a la poltica p-
blica y cuyo carcter es consultivo.
Por ltimo, la implementacin de una agenda de derechos con un
Estado no preparado para ello y limitado para crecer, crea un cuasi merca-
do de provisin privada de servicios financiada por el Estado, que compite
con la provisin directa que ste realiza. Las instancias regionales y locales
encargadas de implementar carecen de la autonoma y atribuciones que les
permita readecuar instrumentos y modalidades de accin, pues estn igual-
mente sometidos a los criterios centralistas y orientados a la externalizacin
a privados, que priman en la estrategia de modernizacin del Estado (ex-
presados en metas de gestin, criterios de evaluacin, sistemas de compras
pblicas uniformes, etc.) (Cunill, 2010). Con todo la agenda de proteccin
social ha avanzado estableciendo instrumentos jurdicos que aseguran su
continuidad en el tiempo, si bien deber resolver los dilemas que su evolu-
cin plantea.

Por ltimo podemos mencionar el espacio regional y local, que ha


acrecentado su rol como interfaz de implementacin de las polticas socia-
les. A partir del 90 se democratiz la administracin municipal, sin que se
definieran all mecanismos de participacin de la ciudadana ms all de la

56
Gonzalo Delamaza

eleccin de alcaldes y concejales. En 1999 se estableci la obligatoriedad


de contar con Ordenanzas Municipales de Participacin Ciudadana y se
definieron normas para plebiscitos comunales originados en la ciudadana.
En el primero de los casos, dichas ordenanzas se establecieron, pero de
manera uniforme, adoptando una ordenanza modelo propuesta por la
Asociacin Chilena de Municipios y, salvo excepciones, ello no redund
en un fortalecimiento del proceso participativo en los municipios (Delamaza
y Flores, 2009). En cuanto a los plebiscitos comunales, slo se ha realizado
uno en todo el perodo de vigencia de la ley y ocurri en la comuna de
Vitacura, la ms rica del pas. Por su parte, en 1993 se crearon gobiernos
regionales, en cuya estructura no est contemplada la participacin de la
ciudadana. Incluso el Consejo Regional es de generacin indirecta y no
surge de eleccin popular. Ello debiera cambiar a partir de 2012. De acuer-
do al planteamiento de Alan Angell, en Chile la agenda de descentraliza-
cin no ha estado vinculada a la de democratizacin, por lo que las refor-
mas impulsadas tienen un cariz ms bien administrativo que de reforma
poltica (Angell, 1999).

Las contradicciones de la agenda poltica de participacin


En 1999 Ricardo Lagos, el candidato presidencial de la coalicin de
gobierno, que result ganador por estrecho margen, levant la oferta de
fortalecer la funcin pblica en materias de proteccin social, expresadas
en una reforma del sistema de salud. Tambin abord el tema de la partici-
pacin ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, as
como de profundizar la reforma del Estado. Todo ello en respuesta a la
masiva disminucin de apoyo electoral de la Concertacin de Partidos por
la Democracia y el incremento de la desafeccin poltica. Se convoc a un
Consejo Ciudadano de amplia composicin para formular una poltica de
fortalecimiento de la sociedad civil, incluyendo un proyecto de ley, lo que
abri expectativas de cambio en ese plano (DOS, 2007). 5

La mayor prioridad poltica que haba adquirido el tema de la parti-


cipacin ciudadana se expres en la promulgacin de un plan gubernamen-
tal que recogi los planteamientos del Consejo Ciudadano. En el 2002 se
dict un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que llev a
que los diferentes ministerios comprometieran metas especficas apuntando a
incorporar la participacin en las polticas y programas que impulsaban.6

Una evaluacin de la incorporacin de la participacin ciudadana


en las polticas y programas pblicos realizada en 2007, a partir del Infor-
me Gubernamental realizado por la Divisin de Organizaciones Sociales
(DOS, 2007) arroja la sorprendente cantidad de 305 mecanismos de parti-
cipacin, correspondientes a 155 compromisos de participacin ciudadana
establecidos por la totalidad de los 18 ministerios en que se divide la admi-
nistracin central. (Fernndez y Ordez, 2007: 32) Sin embargo la misma
evaluacin muestra el escaso potencial efectivo de promocin de la partici-
pacin ciudadana.

57
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

El anlisis de la iniciativa gubernamental entrega datos que confir-


man, seis aos despus de establecido el instructivo presidencial, la falta de
avances sustantivos en la materia. Por una parte se establece que un 37% de
lo que se informa como participacin por parte de los ministerios y servi-
cios -y se publica como tal por la DOS- no corresponde a participacin.
Ello evidencia una falta de comprensin y claridad, as como ausencia de
estndares, respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos
participativos puestos en prctica estn concentrados en la modalidad ins-
trumental (44%), muy principalmente en la modalidad ms bsica de esta:
la participacin informativa, que alcanza un 26% del total de mecanismos.
La participacin que los autores llaman empoderadora, pues tiene conse-
cuencias de fortalecimiento tanto para la gestin estatal como para los par-
ticipantes de la sociedad civil, slo alcanza un 19% (Fernndez y Ordez,
2007).

Tipos de Participacin involucrados en los mecanismos incorporados


en la gestin estatal (N=305)

Datos obtenidos de Fernndez y Ordez (2007: 34) a partir de DOS (2007)

Estos resultados muestran con claridad la falta de un concepto acer-


ca de lo que la participacin puede significar para las polticas pblicas. No
solamente los ministerios y servicios informan errneamente a la reparti-
cin encargada del seguimiento -la DOS-, sino que sta carece de estndares
apropiados para orientarlos y producir el avance que se busca en la gestin
del Estado.

Similares problemas ha sufrido la principal iniciativa legislativa que


se ha intentado durante el perodo: el proyecto de ley sobre Asociaciones y
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, presentado al parlamento

58
Gonzalo Delamaza

en junio de 2004, luego de un proceso de discusin prelegislativo de ms


de 3 aos. El proyecto de ley tuvo una etapa de discusin hasta el primer
semestre de 2006, cuando el Ejecutivo bajo nueva administracin envi
un veto sustitutivo que reforz sus contenidos incluyendo los siguientes
aspectos principales: establece el derecho a la participacin ciudadana en
la gestin pblica como componente de la Ley de Bases de la Administra-
cin del Estado; la obligatoriedad de conformar Consejos de Organizacio-
nes de la Sociedad Civil, de carcter consultivo en materias predetermina-
das, en las distintas reparticiones pblicas, incluyendo ministerios, servi-
cios y municipios; crea una categora de Asociaciones y Organizaciones de
Inters Pblico (OIP);7 simplifica el trmite para constituir organizaciones
de inters pblico; crea un Fondo para su fortalecimiento, coadministrado
con representantes de estas organizaciones; establece un Estatuto del
Voluntariado y un sistema de Cuentas Pblicas que incluye la respuesta
obligatoria de la autoridad a los planteamientos de la ciudadana.
A pesar de concitar apoyo en parlamentarios de gobierno y oposi-
cin, su tramitacin ha enfrentado diversas coyunturas de conflicto poltico
que han impedido su aprobacin hasta la fecha de elaboracin de este tra-
bajo (julio 2010). Todas las propuestas relativas a mecanismos de demo-
cracia directa incluidos en las primeras versiones del proyecto, fueron ex-
cluidas en el enviado al parlamento, aparentemente por acuerdos tomados
entre los responsables polticos de la Concertacin.8 Con posterioridad, sin
embargo, se envi al parlamento una propuesta de reforma constitucional
que, de aprobarse, permitira formular luego una propuesta para establecer
la iniciativa popular de ley.

En el mbito poltico, a comienzos del gobierno de Bachelet (2006


2010) el debate estuvo marcado por la propuesta genrica de realizar un
gobierno ciudadano, lo que fue interpretado por actores polticos como
un by pass a los partidos polticos en diversas materias de gobierno. A ello
se sum la conformacin de diversos consejos y comisiones que combina-
ban expertos y representantes de diversos organismos sociales, convoca-
dos para sugerir polticas de alto consenso en materias sensibles (infancia,
previsin, educacin).

Sin embargo, lo que dio vigencia y polmica al debate sobre gobier-


no ciudadano, fue la amplia movilizacin de los estudiantes secundarios
que el gobierno debi enfrentar cuando recin estaba comenzando su ges-
tin, en mayo y junio de 2006. En dicho contexto se reaviv en la elite
poltica chilena el temor al desborde de las demandas sociales, que haba
acompaado los primeros aos de la transicin poltica.9 Algunos sectores
del propio gobierno consideraron tambin que la propia movilizacin estu-
diantil haba sido estimulada por enfoques de poltica participativa que
contenan el peligro del desborde de demandas. Como resultado de ello se
dej de mencionar dicha consigna.10

La iniciativa gubernamental aparece tensionada por diferentes orien-


taciones en relacin con los temas de participacin ciudadana. As, en sep-

59
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

tiembre de 2006 la presidenta Bachelet present los contenidos de su Agenda


Pro Participacin. Se aprecia una clara diferencia entre el fundamento que
la presidenta esgrimi en su discurso y el contenido concreto de la Agenda,
lo que probablemente expresaba las tensiones entre la voluntad programtica
y las restricciones polticas. El primero inclua reformas polticas: sistema
binominal, inscripcin electoral automtica, participacin poltica de la
mujer, voto de chilenos en el exterior; eleccin de autoridades regionales;
reforma municipal para crear gobiernos locales; iniciativa popular de ley;
entre otras. La agenda especfica, en cambio, resultaba mucho ms limita-
da. En ella se propona la formacin de consejos de organizaciones de la
sociedad civil, con carcter consultivo, en diferentes niveles; el incremento
del fondo concursable para apoyo de las organizaciones sociales; proyec-
tos de infraestructura regional para albergar organizaciones; mejorar el ac-
ceso a la informacin sobre polticas pblicas y el impulso de las medidas
contra la discriminacin y en pro de la tolerancia.11

Diversidad de modalidades consultivas


en la institucionalidad participativa
Otro aspecto relevante de considerar son las modalidades de
institucionalizacin de la participacin. Una variedad de mecanismos
institucionales se han instalado desde 1990 en adelante, bajo la forma de
consejos mixtos, la mayora de ellos de carcter consultivo, donde con-
curre el sector pblico y la sociedad civil. La mayor parte de los consejos
se conforma a travs de lo que Mara Isabel Remy llama participacin por
invitacin, que busca incorporar visiones externas al Estado, seleccionan-
do integrantes de manera unilateral por parte de la autoridad, sin arreglo a
estndares, sino a razones de estrategia poltica (Remy, 2005). Esto ha dado
un predominio amplsimo a tcnicos y profesionales especializados, mani-
festndose aqu tambin el protagonismo de las elites profesionalizadas en
nombre de la participacin ciudadana. Tambin se observa la reiteracin
de un esquema de conformacin de los consejos que rene a tcnicos
cercanos a la Concertacin y a la oposicin de derecha, quienes normal-
mente concuerdan en aspectos que luego, eventualmente, sern materia
de proyectos gubernativos. Es una suerte de trabajo pre legislativo que,
bajo ciertas condiciones, fortalece la negociacin posterior. El esquema
desarrollado para los consejos se volvera a repetir en el caso de las
Comisiones Asesoras Presidenciales organizadas por el gobierno de
Bachelet (Aguilera, 2009).

Una revisin de los estatutos y caractersticas de dichos Conse-


jos revela una gran variedad de criterios para su conformacin, as como
en el alcance y atribuciones que se les entregan. Sin embargo, la misma
variedad existente, indica que se trata de un mecanismo ampliamente
utilizado, que cumpli una funcin en la legitimacin poltica de los
gobiernos de la Concertacin, por lo que vale la pena intentar una clasi-
ficacin.

60
Gonzalo Delamaza

En primer trmino estn los Consejos Directivos conformados a tra-


vs de mecanismos de cooptacin selectiva. A travs de diversos criterios
se incluyen personas designadas por el Presidente(a) de la Repblica pro-
venientes de diversos sectores. En el caso del FOSIS, este incluye repre-
sentantes de diversos ministerios y servicios pblicos y cuatro personas no
pertenecientes al mbito gubernamental: del sector empresarial, sindical,
acadmico y de organismos no gubernamentales. Sus funciones son direc-
tivas, aunque de hecho las delega en el Director Ejecutivo. Tambin es el
caso de la Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT) inte-
grada por diversas personas del mundo acadmico. Lo interesante de estos
consejos es que tienen a su cargo funciones de orientacin poltica de las
reparticiones mencionadas.
Una segunda va de constitucin de los consejos, la ms reciente, es
la designacin a propuesta de organizaciones del sector involucrado, como
ocurre con el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, donde son diver-
sas ramas artsticas quienes proponen al presidente ternas de nombres para
su seleccin. Este Consejo cumple de hecho la funcin de un ministerio,
pues su presidenta tiene rango ministerial y es de confianza del presidente.

Una tercera modalidad es la que presenta la CONADI, cuyo consejo


est conformado por representantes del Presidente de la Repblica y con-
sejeros electos peridicamente por las diferentes etnias reconocidas en el
pas. Los sucesivos conflictos institucionales sufridos por esa organizacin
sugieren que dicha combinacin de consejeros no ha tenido los resultados
que se esperaron. Frente a los conflictos ms importantes, algunos de los
representantes del Presidente se han comportado autnomamente, lo que
ha llevado a su remocin. Por otra parte, la legitimidad electoral de los
consejeros indgenas se confronta con su condicin minoritaria en el Con-
sejo. Eso ha llevado en diversas ocasiones a situaciones altamente conflic-
tivas, especialmente durante el perodo de Eduardo Frei (1994 2000).

Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se


puede mencionar el de la Comisin Nacional de Medio Ambiente
(CONAMA), el del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los
Consejos del sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos Comunales
de Salud y Consejos Integrados de la Red Asistencial). Tambin el Sistema
de Garantas Explcitas en Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Con-
sultivo conformado por especialistas del rea de salud.
Otra modalidad de constitucin fue la utilizada en el caso del Fondo
de las Amricas, al cual concurran representantes de diversos ministerios,
un representante del gobierno de Estados Unidos (de donde provenan los
recursos) junto a un nmero mayoritario de representantes electos de las
organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo presida. Simi-
lar es el sistema contemplado para el Consejo del Fondo de Fortalecimien-
to de la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y
asociatividad, al cual se le ha adicionado consejeros nombrados por el par-
lamento (Viveros, 2008). La experiencia del Consejo del Fondo de las

61
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

Amricas no present los conflictos de la CONADI, a pesar de que, al igual


que este, su consejo inclua la participacin directa de consejeros legitima-
dos electoralmente. Ello lleva a pensar que los problemas no emanan nece-
sariamente de introducir participacin directa de sectores sociales, sino del
marco legal y poltico en que estos consejos se desenvuelven.

Tambin se han producido problemas debidos al centralismo de la


gestin pblica en Chile. Ha sido el caso de los conflictos ambientales, en
los cuales en ms de una ocasin los ministros sectoriales han impuesto sus
decisiones a las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA).
La particularidad de las COREMA, es que estn reguladas por la ley de
medio ambiente y cuentan con atribuciones definidas. Medio ambiente es
el nico sector que cuenta con una institucionalidad participativa sanciona-
da legalmente. En este caso, las atribuciones de los organismos participativos
suelen colisionar con la tradicin y cultura poltica chilena de decidir desde
el centro. Este problema no afecta solamente a los representantes de la
sociedad civil, sino tambin a los representantes regionales del gobierno,
que ven as cercenadas sus atribuciones establecidas por ley.
Finalmente, en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Conse-
jos Asesores Presidenciales de carcter transitorio, establecidos para am-
pliar el debate con anterioridad a la formulacin de polticas o la presenta-
cin de proyectos de ley. Dichas comisiones han sido publicitadas como un
mecanismo de participacin, pero manifiestan una gran diversidad de nor-
mas en cuanto a su conformacin, tendiendo en general a sobrevalorar el
papel de los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la sociedad
civil o las organizaciones sociales vinculadas al tema.12 Pero por sobre
todo la limitacin de dichos consejos es su falta de articulacin con las
instancias de formulacin y decisin de las polticas pblicas, por lo cual
sus resultados son extremadamente dismiles.
De hecho la formacin de consejos y comisiones ha sido un meca-
nismo permanentemente utilizado desde 1990, para temas de derechos hu-
manos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de Dilogo, Comisin Valech), edu-
cacin (Comisin Brunner y Comisin Asesora Presidencial de Educacin),
pobreza (Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza), pueblos in-
dgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de participa-
cin ciudadana institucionalizada, estas comisiones y consejos pueden con-
siderarse una respuesta ad hoc a necesidades polticas, que amplan la
interlocucin e intentan preparar condiciones para un acuerdo poltico. Por
ello todas utilizan la metodologa de participacin por invitacin (Remy,
2005), sin establecer criterios pblicos para su integracin. Por eso tampo-
co se precisa exactamente el destino de las propuestas que elaboran y cada
una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura de sus delibera-
ciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin.13
En el caso del Consejo Asesor de Educacin (2006) que privilegi
la incorporacin mas orgnica de sectores sociales, la falta de metas claras
para su trabajo y para el destino de sus propuestas, hizo que el compromiso

62
Gonzalo Delamaza

de los sectores ms crticos del gobierno fuese de corta duracin y debilit


el carcter deliberativo que la instancia deba tener. Tampoco se resolvi
adecuadamente la relacin entre tcnicos y representantes. En trminos de
nmero, los primeros estaban sobre-representados. Ms all de eso, las
condiciones del dilogo y el destino concreto de las deliberaciones era un
asunto que no estaba resuelto con claridad. Ello condujo a que el informe
del Consejo no fuese de consenso y que luego el Ministerio de Educacin
seleccionara las propuestas que incluira como proyectos de ley. Finalmen-
te se conform otra instancia, de carcter poltico, donde el gobierno y los
partidos que lo apoyan negociaron con la oposicin el contenido concreto
de las reformas.

El anlisis de los Consejos Mixtos muestra que existe una gran can-
tidad y variedad de ellos, que se utilizan como un modo de involucrar a la
sociedad civil en los asuntos pblicos, lo que revela la apertura institucional
para ello. Sin embargo, al no existir criterios de conformacin, vnculos de
tipo orgnico con las instancias sociales concernidas, ni estndares para su
funcionamiento, su destino depende principalmente de variables polticas
externas y su potencial disminuye.14

Conclusiones
La transicin poltica chilena a la democracia fue un caso tardo, el
ltimo del ciclo de los aos ochenta. Aunque antecedido de dos ciclos de
movilizaciones populares masivas (198386 y 1988) se realiz de acuerdo
al modelo elitista, sin ruptura democrtica ni cambio constitucional y por
lo tanto hered rasgos institucionales del rgimen militar que lo antecedi.
El rgimen resultante mostr gran estabilidad, en parte porque el ajuste
estructural haba sido realizado por el rgimen militar con escasa oposicin
y en parte porque supo mantener el dinamismo del crecimiento econmico
por cerca de veinte aos. De tal manera que el sistema econmico no fue
mayormente modificado y el rgimen poltico se estructur sobre la base
de dos alianzas polticas que en la prctica compartieron el poder
Las principales transformaciones en el vnculo entre Estado y socie-
dad realizadas durante los veinte aos de democracia se expresaron en las
polticas pblicas, particularmente en el rea social, mxima prioridad de
la gestin estatal y principal diferencia con la orientacin neoliberal previa.
Es a partir de esas polticas, adems, que se formulan las orientaciones
participativas y se busc asegurar la inclusin social de la democracia re-
cuperada. En este trabajo se analiz el rol de las polticas pblicas y las
oportunidades que crean para la sociedad civil en un escenario de estabili-
dad poltica y crecimiento econmico basado en la apertura al exterior y el
predominio de la economa de mercado. Se postula que las polticas pbli-
cas han sido la principal herramienta de transformacin utilizada por los
gobiernos democrticos para modificar la situacin heredada del rgimen
militar. Sin embargo dichos gobiernos han visto limitada su capacidad de
producir gobernabilidad democrtica en la medida que se han subordinado

63
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

a un modelo elitista de democracia y han adoptado una versin restringida


de la participacin ciudadana.

Un segundo aspecto se refiere a un acuerdo ms amplio, sobre me-


tas sustantivas, que se refiere al sistema socioeconmico, ya no sobre las
reglas del juego poltico. La reafirmacin de una sociedad de mercado
apunta, en definitiva, a aislar las demandas econmico-sociales principales
del espacio de las decisiones polticas. A pesar de lo anterior, se impulsaron
y se impulsan polticas pblicas activas, que incorporan componentes
participativos. Pero no se le da estos componentes una proyeccin poltica,
sino que se los subordina a las metas de la gobernabilidad. Por ello la no-
cin de la participacin ciudadana que de all deriva, es de carcter instru-
mental y reducido en sus alcances.

Las consideraciones histrico polticas recin mencionadas nos per-


miten establecer una explicacin conceptual inicial respecto de las relacio-
nes entre la sociedad civil y el Estado en contextos de transicin democr-
tica. As, se puede plantear que sern las condiciones polticas especficas
las que darn mayor o menor espacio y proyeccin a la movilizacin y
accin de la sociedad civil. En contextos de prohibicin de la actividad
poltica, resurge la accin civil como espacio de encuentro y socializacin
alternativo, elaboracin de propuestas y organizacin, etc., particularmen-
te si se cuenta con apoyo externo (cooperacin internacional) y redes so-
ciales o polticas previas. En el proceso de transicin, sin embargo, ser
determinante si estas tendencias de la sociedad se expresan en alguna orga-
nizacin o partido poltico o, ms ampliamente, si cuentan con recursos de
accin al interior del sistema poltico en reconstruccin. Si el proceso est
forzado a consensos de naturaleza conservadora o restrictiva mantener el
orden constitucional, preservar el modelo econmico- la sociedad civil
prodemocrtica difcilmente encontrar espacio poltico para posicionar
sus agendas. Pues esa poltica apunta a marginalizar del proceso de forma-
cin de voluntad colectiva a travs del debate y la deliberacin pblica,
amplia y masiva. Al contrario lo restringe a los llamados actores estratgi-
cos que viabilizan el consenso de las elites. Si no cuentan con los recursos
de accin poltica adecuados al contexto, la tendencia ser a la
marginalizacin de los esfuerzos de la sociedad civil, que es lo ocurrido en
el caso chileno.

Si vinculamos los aspectos institucionales con los desarrollos de la


actora social podemos analizar el impacto de aquellos sobre la sociedad a
travs de los diseos participativos, dada la estrecha imbricacin entre ac-
tores situados en distintos niveles de poder y mbitos de inters pblico.
Vale decir que los cambios institucionales que redundan en apertura del
Estado a la sociedad facilitan el surgimiento de una ciudadana activa y
deliberante. De este modo el rol del Estado no culmina con el reconoci-
miento legal de ciertos derechos de ciudadana (pasiva) sino que puede ir
ms all. Es ah donde se abre el espacio de la participacin, que puede
involucrar la definicin de intereses, prioridades y control del quehacer
pblico, incidir en la toma de decisiones, deliberar argumentativamente y

64
Gonzalo Delamaza

ampliar los temas de la agenda poltica y coordinar sus esfuerzos para la


generacin y ampliacin de bienes pblicos. El supuesto es que esa provi-
sin de bienes pblicos no est asegurada por s sola a travs de los recur-
sos estatales, ni de la operacin del mercado.

Sin embargo, la construccin de interfaces entre Estado y sociedad


tal como lo ha conceptualizado Ernesto Isunza- abarca un amplio rango
de materias y modalidades. Slo algunas de ellas pueden considerarse par-
ticipacin ciudadana con consecuencias democratizantes, de acuerdo al
planteamiento que hemos esbozado. En primer trmino es necesario averi-
guar si esas formas de conexin denotan un proceso de apertura efectivo
de co-produccin de agendas, por ejemplo- y ampliacin democrtica del
Estado de efectos duraderos. Por otra parte, si contribuyen o no a superar la
fragmentacin de los actores de la sociedad civil y a generar en ella nuevas
capacidades para la incidencia en la esfera pblica. Nos referimos a capaci-
dades tales como tales como asociatividad, autonoma, voz y elaboracin
de propuestas. Finalmente interesa tambin el cambio institucional, vale
decir, si estas iniciativas conjuntas derivan finalmente en transformaciones
de la cultura poltica y funcionaria en favor de un empoderamiento de la
sociedad en los asuntos pblicos.

En esta relacin el Estado es un actor con caractersticas particula-


res, pues cuenta con recursos especficos, a saber el uso monoplico de la
fuerza, la obligatoriedad de la norma legal y la legitimidad democrtica. Al
menos en el caso chileno esos recursos tienen existencia efectiva, lo que no
sucede del mismo modo en otros pases de Amrica Latina. Vale decir la
capacidad de moldear los espacios y relaciones que establece, es alta. De
all que sea relevante analizar tanto las orientaciones de poltica como los
diseos institucionales que el Estado pone en prctica para la participacin
de la ciudadana y el vnculo con la sociedad. De ello depender, en gran
medida, el potencial y los lmites de estas experiencias.

La ponencia distingue diferentes tipos de agenda de poltica social,


segn su orientacin, gestin institucional y modalidad de vnculos con los
actores sociales. Cada uno de ellos tiene consecuencias distintas en cuanto
a impacto institucional as como en cuanto a impacto sobre la configura-
cin de la sociedad. Dos tipos de agenda surgidas en el contexto inicial de
la transicin han sido relevantes: las negociadas previamente con movi-
mientos sociales que formaron parte de la oposicin al rgimen de Pinochet
y que luego institucionalizaron parcialmente su agenda en las polticas p-
blicas; y la agenda de superacin de la pobreza, que form parte de la
poltica social sin tener contraparte social organizada, sino que representa
una oferta innovadora que constituye su propia demanda a travs de agre-
gado estadstico que son los pobres. Una tercera agenda relevante se re-
fiere a polticas que surgieron con posterioridad al ao 2000 y que se carac-
terizan por ser polticas con enfoque de derechos garantizados. Aqu re-
aparece la nocin de ciudadana en el sentido pasivo tradicional- en una
agenda desacoplada de las formas de ciudadana activa. Ni el Sistema
Chile Solidario, que inicia este enfoque, ni la Reforma de la Salud, fueron

65
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

diseados participativamente, ni consideran formas de participacin activa


de la sociedad civil a las que van dirigidas. Finalmente se consideran los
vnculos que se establecen entre Estado y sociedad civil en el mbito local,
donde se construyen diferentes interfaces para el vnculo social, a travs de
la institucionalidad local, expresada en municipios y gobiernos regionales,
programas sectoriales de aplicacin local, e innovaciones programticas
multinivel con involucracin de la sociedad civil organizada.

La diversidad de agendas que vinculan al Estado con la sociedad a


travs de las polticas pblicas, relevan la importancia y amplitud de este
vnculo para la accin estatal. Sin embargo el anlisis indica un desempeo
modesto del Estado chileno en cuanto a institucionalizar adecuadamente la
participacin de las y los ciudadanos, convirtiendo esa participacin en un
factor de construccin y fortalecimiento democrtico.

Desde el punto de vista de la actora social tenemos que las agendas


surgidas como producto de negociaciones con movimientos organizados
como es el caso de mujeres e indgenas- han evolucionado hacia un divor-
cio, ms que a la continuidad de la cooperacin. Por una parte el movi-
miento de mujeres se desactiva en la misma medida que su agenda se
institucionaliza. Por la otra, las limitaciones de la Ley Indgena, producto
de su negociacin en el parlamento, constrien de tal manera sus posibili-
dades que va surgiendo un movimiento indgena autnomo y confrontacional
con el gobierno. Influye tambin en esta situacin la intensificacin de la
presin que ejercen sobre los territorios y comunidades indgenas las in-
dustrias extractivas de recursos naturales, as como las grandes obras de
modernizacin de la infraestructura a su servicio. Vale decir que los instru-
mentos contemplados en la negociacin inicial y su filtro a travs de la
democracia de los consensos no logran enfrentar adecuadamente los pro-
blemas para los cuales nacieron. An cuando se fortalezca relativamente el
Estado, no se fortalece ni se proyecta en el tiempo es la co-produccin de
agendas y bienes pblicos. Sea por debilitamiento de los actores o porque
el asunto toca intereses que estn fuera de los marcos del consenso inicial
de la transicin. Vale decir, en el campo de lo poltico ms que en el de
las polticas pblicas. Y en ese campo no parecen existir instrumentos dis-
ponibles para los actores, con el fin de abordar y proyectar polticamente
estos temas emergentes.

Las formas de participacin utilizadas en el resto de las agendas no


tienen un carcter institucionalizado y se ejercen ms bien en las etapas de
implementacin que en la definicin de las agendas, como ocurri en los
casos anteriores. Su nfasis est en el espacio micro local el barrio, la
comunidad rural- y se refiere a modalidades de cofinanciamiento, de favo-
recer pequeas iniciativas de desarrollo local o adecuar parcialmente los
instrumentos de inversin pblica en pequea escala. Estas modalidades
han dado origen a un importante nmero de innovaciones locales donde
convergen los actores de lo pblico, generalmente autoridades locales u
operadores de los servicios sectoriales con dirigentes sociales. Muchas de

66
Gonzalo Delamaza

las iniciativas innovadoras existentes muestran un cierto potencial de forta-


lecimiento ciudadano ms que capacidad de modificacin institucional
del Estado- pero lo hacen a travs de unidades especficas y aisladas entre
s. Se multiplican all donde existen contrapartes sociales organizadas pre-
viamente y agentes pblicos con voluntad poltica de apertura, pero sin
responder a lineamientos comunes desde el Estado central.
En el campo de la iniciativa legislativa para ampliar las modalida-
des de participacin, an no se logra aprobar modificaciones que lo permi-
tan. Esto llev a las dos ltimas administraciones de la Concertacin a pro-
mover cambios en la gestin institucional por la va de instructivos presi-
denciales. La evaluacin de esos instrumentos indica que su potencial de aper-
tura a la deliberacin ciudadana y la incidencia es bajo, tendiendo a predomi-
nar la estrategia de introducir mecanismos institucionales (Consejos, mesas,
consultas, campaas, etc.), pero con una dbil articulacin con la poltica efec-
tivamente implementada. Un porcentaje importante de las iniciativas empren-
didas no corresponde a ningn concepto real de participacin, sino que se re-
fiere a mejora de atencin al usuario y comunicacin con los beneficiarios. Se
trata por otra parte, de medidas que no comprometen la actora social y la
deliberacin pblica, aunque puedan considerarla en el futuro.

En trminos conceptuales lo que parece estar en juego aqu es la


concepcin misma de actora social y su vnculo con el Estado. Mientras en
contextos diferentes como Bolivia, Ecuador y Brasil se han ensayado dife-
rentes frmulas de institucionalizar la participacin de movimientos socia-
les organizados, asocindolos a polticas pblicas de diverso orden, ello
no se da en ninguno de los tipos de agenda considerados en Chile.
Es importante consignar un rasgo adicional, que se verifica como
limitacin comn a las agendas consideradas, especialmente aquellas de
aplicacin local: el carcter y avances del proceso descentralizador. Al
privilegiarse la participacin local se vuelve relevante el grado y profundi-
dad de la descentralizacin y los instrumentos que pone a disposicin de
los actores en el territorio. El sistema poltico chileno es altamente centra-
lizado y el diseo de gobernabilidad vigente en los ltimos veinte aos
tiende a profundizar esta centralizacin. De tal manera que la descentrali-
zacin se ha expresado principalmente a la desconcentracin de servicios
centrales y al traspaso de funciones administrativas especialmente a los
municipios (salud y educacin entre las principales). Esto se debe a que el
proyecto poltico de la transicin contempl solamente la democratizacin
poltica de los municipios y no un cambio de la arquitectura institucional y
administrativa del pas. Tambin en este plano contrastan las diferencias
con otros casos de Amrica Latina, como Colombia, Brasil, Per y Bolivia.
Estados unitarios y federales, como los mencionados, han desarrollado pro-
cesos ms profundos de descentralizacin e institucionalizacin de la parti-
cipacin local articulndola a los procesos de decisin poltica.

El modelo de gobernabilidad pone el nfasis en la responsabilidad


fiscal y fortalece para ello el papel del Ministerio de Hacienda, no slo en

67
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

el control del gasto, sino en la orientacin del conjunto de los programas,


labor que realiza a travs de diferentes instrumentos de modernizacin y
evaluacin de programas pblicos. Esa prioridad se vuelve predominante
en la gestin del Estado, pues no tiene interlocutores con los cuales nego-
ciar metas especficas al interior del ejecutivo, ni mecanismos para acoger
polticas concertadas con la sociedad civil en espacios regionales o locales.
Fomenta modalidades de cofinanciamiento que alivien el gasto fiscal, pero
no instancias de decisin conjunta o co-provisin de servicios sobre la base
de agendas compartidas y adecuacin de instrumentos de inversin y ac-
cin pblica. La llamada agenda de modernizacin del Estado promueve
a su vez procesos inspirados en los mismos principios asegurar la eficacia
y eficiencia de la gestin en su conjunto- y no contempla adecuaciones
como las que requiere la concertacin con la sociedad civil.

De acuerdo a lo expuesto, se puede concluir que el proceso de par-


ticipacin ocupa un espacio institucional reducido y con baja articulacin
al ciclo de las polticas pblicas en las que interviene. Esto debilita su po-
tencial, por cuanto limita sus posibilidades de incremento de escala. Ello
en el contexto de polticas focalizadas en sectores pobres y vulnerables
tiende a configurar un esquema de participacin y concertacin de esfuer-
zos entre pobres (habitantes pobres con municipios pobres, por ejem-
plo), cuyo potencial de transformacin de las condiciones de vida y supera-
cin de la pobreza tambin disminuye. Ello desacopla la agenda de partici-
pacin de otras polticas como las de superacin de la pobreza y proteccin
social, perdiendo as la labor social su necesaria alineacin.

Una mencin especial merecen las agendas ms recientes que incor-


poran el enfoque de derechos garantizados. Representa ellas una innova-
cin sustantiva en el modelo de gobernabilidad? Casos como la Reforma
de Salud indicaran que as es, por cuanto se vuelve a introducir una nocin
de ciudadana universal que hemos denominado neouniversalismo- que
apareca desplazada por las polticas focalizadas. La agenda de derechos
sociales gana espacio poltico y coexiste con polticas focalizadas y gestin
privada de los servicios. Se trata de una agenda an incompleta y en desa-
rrollo, cuyas consecuencias en el campo de la participacin son an escasas
y que no muestra suficiente capacidad de transformar otros procesos de la
accin pblica que podran potenciarla (intersectorialidad, fortalecimiento
del aparato administrativo y flexibilidad y autonoma regionales y locales).

En sntesis los espacios y mecanismos de participacin estn


enraizados (embedded) en una trama institucional ms amplia. Sus posibi-
lidades de avance, sustentabilidad, apropiacin ciudadana, incremento de
impacto (scaling up) y capacidad transformadora estn en directa relacin
con la coherencia y articulacin interna de los diseos institucionales de la
gestin pblica. En la medida que el proceso de participacin no forma
parte estructurante del proceso democrtico ni de la toma de decisiones en
la gestin estatal, su potencialidad se ve disminuida. La emergencia del
neouniversalismo en diversas reas de la poltica social, introduce una in-
novacin que podra evolucionar hacia modalidades de participacin suje-

68
Gonzalo Delamaza

tas a estndares y mayor publificacin.

La problemtica de los diseos institucionales de la participacin,


no es tanto la de crear instancias acordes a un modelo preestablecido sino
la de generar dinmicas continuas de democratizacin en los mbitos don-
de se aplica, de tal modo de aumentar la incidencia relativa de los sectores
tradicionalmente excluidos, as como introducir instancias de transparen-
cia y control pblicos para los mecanismos de asignacin de bienes y servi-
cios pblicos. La publificacin de las relaciones entre el Estado y el ciuda-
dano representa una aspiracin y un norte que acta en contra de orienta-
ciones tradicionales como el clientelismo y el corporativismo, as como
expresa tensiones con la agenda de modernizacin neoliberal del Estado,
que conceptualiza al ciudadano como cliente.

69
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

Notas
1
Al inicio de su gobierno, la presidenta Michelle Bachelet (20062010) indic que quera
modificar su modo de ejercer el poder por medio de lo que llam gobierno ciudadano. A
menos de un mes de asumido el gobierno, se produjo la primera movilizacin social masiva
y en la calle desde 1989. Fue protagonizada durante algunas semanas por los estudiantes de
enseanza media y se la llam rebelin de los pinginos, por la apariencia que presentan
los estudiantes vestidos de uniforme, reunidos en grandes grupos.

2
El caso chileno es quizs extremo en este sentido: los grupos empresariales y las corrientes
ideolgicas conservadoras financiadas por esos mismos intereses acrecientan su presencia
universitaria, teniendo para ello franquicias tributarias del Estado, es decir, financiamiento
pblico indirecto. Al mismo tiempo crean think tanks, grupos que desarrollan poderosos
mecanismos de influencia intelectual y poltica hacia el sector pblico. Sobre think tanks,
ver Grate, (2007); Mc Gann, (2008). Mientras tanto la universidad pblica est sometida a
la presin del autofinanciamiento, la profesionalizacin y la venta de servicios, lo que debi-
lita la otra funcin de la misma: la funcin intelectual y de pensamiento crtico.

3
En octubre de 2009, el Consorcio para la Reforma del Estado, compuesto por siete think
tanks, expresivos del arco poltico de la Concertacin y la oposicin de derecha, junto a
cuatro centros universitarios, dieron a conocer una propuesta transversal sobre reforma del
Estado. En ella el tema de participacin ocupa apenas cuatro numerales (sobre un total de
109 en el total del documento). Uno afirma la necesidad de un enfoque amplio; el segundo
alerta sobre los costos y riesgos de intervencin y captura por grupos de inters particula-
res; el tercero propone difundir documentos de consulta de medidas de poltica para
recibir aportes; y el cuarto remite a la necesidad de descentralizar el Estado (Consorcio para
la Reforma del Estado, 2009: 21 22).

4
Tambin aqu se evidencia la tensin y ambigedad con que se ha enfrentado el tema de la
participacin. Un informe gubernamental sobre el Programa de Pavimentacin Participativa
comienza as: El Programa de Pavimentacin Participativa es una iniciativa del gobierno
nacional comenzada en 1995, que sustituy un programa anterior de Pavimentos
Participativos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) que, a pesar de su nombre,
no consideraba la participacin de los vecinos (Valenzuela et al., 2000: 158)

5
El Consejo fue formado por 28 ciudadanos(as) vinculados(as) a distintas organizaciones
ms cuatro representantes ministeriales. Ver el texto de la respuesta presidencial en:
http://www.portalciudadano.cl/detalle_noticia.html?id=69;id_seccion=129 El texto del
proyecto de ley de Fortalecimiento de la Asociatividad y la Participacin en la Gestin
Pblica de 2004 en: http://www.chilevoluntario.cl/temas/ley.html (consultados el 15 de
agosto de 2008).

6
El texto completo del Instructivo y los compromisos ministeriales para el perodo 2000
2001 en http://www.guiaweb.gob.cl/recursos/documentos/
InstructivoPresidencialParticipacion.pdf Consultado el 13 de octubre de 2009.

7
Se excluye de esta categora a los partidos polticos y sus fundaciones, a los sindicatos y
dems organizaciones de beneficio directo para su membresa y a las organizaciones
confesionales.

8
A pesar de que el apoyo ciudadano a introducir mecanismos de democracia directa, como

70
Gonzalo Delamaza

la revocatoria de mandato, el plebiscito y la iniciativa popular de ley bordean el 80%


(Recabarren y Aubry, 2005: 79).

9
Segn el testimonio de un jefe de bancada parlamentaria recogido por el Barmetro de las
Amricas esta fue la primera vez que la concertacin enfrent una movilizacin desde
abajo, a la que no poda controlar y ante la cual, realmente no saba cmo responder (Cita-
do en Luna y Seligson, 2007: 7).

10
Las opiniones de diversos analistas con presencia en los medios de comunicacin fueron
mayoritariamente crticas hacia la idea de un gobierno ciudadano. Ver, entre otros,
Arriagada (2006 y 2007); Patricio Navia (http://depeeme.blogspot.com/2006/07/poder-po-
pular-patricio-navia.html); Alfredo Joignant (http://participo.blogcindario.com/2006/07/
00119-el-discurso-ciudadano-es-solo-retorica-alfredo-joignant-chile-21.html); Trinidad
Valds (http://www.institutolibertad.cl/df_09_07_07_il.pdf); las opiniones favorables vi-
nieron ms bien del sector acadmico: Fabin Presacco (http://www.lanacion.cl/
prontus_noticias/site/artic/20070208/pags/20070208191635.html); Luciano Tomassini
(http://participo.blogcindario.com/2006/06/00118-gobierno-ciudadano-luciano-tomassini-
280606.html).

11
Ver los contenidos principales del discurso y la agenda en:
http://www.prensapresidencia.cl/view/viewFrameComunicado.asp?codigo=5262 (consul-
tado el 10 abril de 2009).

12
De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso
de todos- incorpor organizaciones sociales de profesores y estudiantes, quienes se retira-
ron antes de firmar el documento final. No ocurri lo mismo con las referidas a Infancia,
Previsin Social, Sistema Binominal y Trabajo y Equidad (Aguilera, 2009).

13
Tal es la informalidad y el carcter ad hoc de estas comisiones y consejos que en el caso
del Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza, ste no sobrevivi a la desactivacin
del Programa Nacional del mismo nombre y se transform en una fundacin con
financiamiento pblico. Tampoco tuvo continuidad alguna el nominado para analizar y
proponer una reforma al sistema binominal.

14
Una excepcin de carcter regional sera el caso de la Mesa de Desarrollo Rural y Campe-
sino de Coquimbo, que considera la participacin del Consejo Regional Campesino. Aun-
que la instancia no est institucionalizada en el diseo de los gobiernos regionales, su con-
cepcin supone un interlocutor social unificado y con derecho a voz y voto (Ros, 2009)

71
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

Bibliografa
Aguilera, C. (2009), Un anlisis de las comisiones asesoras presidencia-
les del gobierno de Bachelet, Documento de Trabajo, FLACSO Chile, San-
tiago de Chile.

Angell, A. (1999), La descentralizacin de Chile, en Instituciones y De-


sarrollo N3, pp. 131 -172. Instituto Internacional de Gobernabilidad
PNUD, Barcelona.

Arriagada, G. (2006), El Juego de los Bolos y el Gobierno Ciudadano,


Asuntos Pblicos N 552, Santiago de Chile.

dem (2007), A un ao de Bachelet, gobierno ciudadano. Qu pas?,


Asuntos Pblicos N 603 http://www.ced.cl/ap/2007/05/a-un-ano-de-
bachelet-%c2%bfgobierno-ciudadano-%c2%bfque-paso/ Consultado el 20
de agosto de 2009.

Avritzer, L. (2002), Democracy and the public space in Latin America,


Princeton University Press, Princeton.

Bebbington, A. et al., (2005) El desarrollo de base y los espacios pblicos


de concertacin local en Amrica Latina, Debate Agrario N 40 / 41, pp.
299-324, Lima http://www.cepes.org.pe/debate/debate40-41/13-
Bebbington%202.pdf Consultado el 8 de enero de 2009.

Blanco, I. y Gom, R. (2002), Gobiernos locales y redes participativas,


Ariel, Barcelona.

Boeninger, E. (2007), Polticas pblicas en democracia. Institucionalidad


y experiencia chilena 19902006. Uqbar, Santiago de Chile.

Canto, M. (2006), Polticas pblicas: participacin e institucionalizacin,


Ponencia presentada al XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Re-
forma del Estado y la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. http:/
/www.clad.org.ve/fulltext/0055760.pdf Consultado el 10 de agosto de 2008.

Comit de Modernizacin, (2000), El Estado al Servicio de la Gente. Ba-


lance 1994 2000, CIM, Santiago de Chile.

Consorcio para la Reforma del Estado (2009), Un mejor Estado para Chi-
le, Consorcio para la Reforma del Estado. http://www.reformadelestado.cl/
media/archivos/20100114141739.pdf

Cunill, N. (1997), Repensando lo pblico a travs de la sociedad, CLAD


/ Nueva Sociedad, Caracas.

dem, (2010), Las polticas con enfoque de derechos y su inciden-


cia en la institucionalidad pblica, en Reforma y Democracia N

72
Gonzalo Delamaza

46, febrero 2010, Caracas.

Delamaza, G. (2005), Tan lejos tan cerca. Polticas pblicas y sociedad


civil en Chile, LOM Ediciones, Santiago de Chile.

dem, (2006), Los ciudadanos Podemos gobernar/nos? Asuntos Pbli-


cos N 555. http://www.asuntospublicos.cl/detalle.php?id=3426, julio 2006.
Consultado el 18 de junio 2007.

Delamaza, G. y Flores, D., eds. (2009), Gestin Municipal Participativa.


Construyendo Democracia Cotidiana. Universidad de Los Lagos, Santia-
go de Chile.

DOS, 2007 Agenda Pro Participacin. DOS, Santiago de Chile.

Eisenstadt, S. (2003), Sociedad, Estado y cultura ciudadana, en Rico


Alonso, A. (ed). Sistema poltico y cultura democrtica. Seminario inter-
nacional. Alcalda Mayor de Bogot y Universidad Javeriana, Bogot.

Espinoza, V. (2004), De la poltica social a la participacin en un nuevo


contrato de ciudadana. Revista Poltica N 43, primavera 2004, pp. 149-
184, INAP U. de Chile, Santiago de Chile.

Fernndez, M. (ed.) (2007) Participacin ciudadana y poltica democrti-


ca, Documento de Trabajo N 17 Programa Ciudadana y Gestin Pblica,
Universidad de Los Lagos, Santiago de Chile.

Fernndez, M. y Ordez, M. (2007), Participacin ciudadana en la agenda


gubernamental de 2007. Caracterizacin de los compromisos, Programa
Ciudadana y Gestin Pblica.http://www.innovacionciudadana.cl/portal/
imagen/File/barometro/Informe%20final%20S.E..pdf Consultado el 10 de
septiembre de 2008.

Fischer, F.(2003), Reframing public policy: discursive politics and


deliberative practices, Oxford University Press, New York.

Grate, M. (2007), Think Tanks y centros de estudio. Los nuevos mecanis-


mos de influencia poltica en el Chile post autoritario. Indito.

Gentes, I. (2004), Estado del arte de los mecanismos de participacin en


Chile y sus perspectivas de desarrollo, Mimeo, Santiago de Chile.

Gerber, M. (2007), Qu sabemos sobre participacin ciudadana?, Docu-


mento de Trabajo N 20, Programa Ciudadana y Gestin Pblica, Univer-
sidad de Los Lagos. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/
barometro/segundo_informe_barometro_de_la_ciudadania.pdf Consulta-
do el 17 de septiembre de 2008.

Hevia, F. (2005), Institucionalizao da participao cidad: anlise dos

73
Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N 30, 2011

marcos legais da participao na Amrica Latina, en Dagnino, E., Panfichi,


A. y Olvera, A. (eds) A disputa pela construo democrtica na Amrica
Latina, pp. 343-368. Paz e Terra, Sao Paulo.

Ibarra, P. et al., (eds.) (2002), Creadores de democracia radical. Movi-


mientos sociales y redes de polticas pblicas, Icaria, Barcelona.

Isunza, E. (2005), Interfaces socio-estatales y proyectos polticos. La dis-


puta entre rendicin de cuentas y participacin ciudadana desde la pers-
pectiva de la igualdad compleja, en Monsivis, A. (ed.) Polticas de trans-
parencia: ciudadana y rendicin de cuentas, pp. 17-30. IFAI / CEMEFI,
Mxico, D.F.

Lpez, J. y Pacheco, P. (2006) Participacin ciudadana y calidad de las


polticas sociales, Serie en Foco N 88, Expansiva, Santiago de Chile http:/
/www.expansiva.cl/media/en_foco/documentos/23082006113005.pdf Con-
sultado el 15 de septiembre de 2008.

Luna, J. y Seligson, M. (2007), Cultura poltica de la democracia en Chi-


le: 2006, Instituto de Ciencia Poltica Universidad Catlica de Chile, San-
tiago de Chile.

Mrquez, F. et al. (2001) Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica,


en Revista Temas Sociales. V. 41, octubre; 1 edicin. Santiago de Chile.
http://www.sitiosur.cl/r.php?id=84. Consultado el 15 de agosto de 2008.
Mas Voces (2005), Mas democracia. Propuestas para la participacin ciu-
dadana, Ms Voces, Santiago de Chile.

Mc Gann, J. (2008), The global Go-To Think Tanks. The leading public
policy research organizations in the world, University of Pennsilvania,
Philadelphia.

Mires, F (1999), La sociedad de redes (o las redes de la sociedad), Chasqui


(online) N 67, septiembre. Quito. http://comunica.org/chasqui/mires67.htm
Consultado el 10 de abril de 2010.

Montecinos, E. (2007), Los lmites de la modernizacin municipal para


profundizar la participacin ciudadana en Chile Es la gobernanza de proxi-
midad una alternativa?, en Gestin y Poltica Pblica, segundo semestre,
ao/vol. XVI, nmero 002, p. 319351, Centro de Investigacin y Docen-
cia Econmica, A.C., Mxico D.F.

Navia, P. (2006), Poder Popular, La Tercera, 1 de Julio de 2006, p. 8,


Santiago de Chile.

ODonnell, G. (1993), Delegative democracy?, Workpaper in the framework


of the Project East South Transformation.

Olvera, A. (ed.) (2003), Sociedad civil, gobernabilidad y democratizacin

74
Gonzalo Delamaza

en Amrica Latina. Mxico. FCE, Mxico, D.F.

Payne, M. et al., (2003), La poltica importa. Democracia y desarrollo en


Amrica Latina, BID / IDEA, Washington.

Pea, C. (2006), Notas sobre la sociedad civil, Comentario a Ximena


Abogabir en Seminario Participacin Ciudadana en Polticas Pblicas,
Expansiva, indito.

PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia


de ciudadanas y ciudadanos. PNUD, Buenos Aires.

Recabarren, L. y Aubry, M. (2005), Resultados del estudio de asociatividad


y participacin ciudadana, en Varios Autores, Ms democracia. Propues-
tas para la participacin ciudadana, pp. 57-86. Ms Voces, Santiago de
Chile.

Remy, M. (2005), Los mltiples campos de la participacin ciudadana en


el Per, IEP Ediciones, Lima.

Salazar, G. y Pinto, J. (1999), Historia contempornea de Chile I. Estado,


legitimidad, ciudadana, LOM, Santiago de Chile.

Schneider, A. e Ingram, H. (2007), Public policy and democratic


citizenship: what kind of citizenship does public policy promote?, en
Fischer, F. et al. (eds) Handbook of public policy analysis, pp. 329-346.
Theory, politics and methods. CRC Press, London.

Serrano, C. (2002) Participacin social y ciudadana, Un debate de Chile


Contemporneo, Informe Final, MIDEPLAN, Santiago de Chile.

Sudarsky, J. (2003), La construccin del ciudadano y la sociedad civil:


participacin, racionalidad colectiva y representacin en Bogot 2001-2003
desde la Perspectiva de Acumulacin de Capital Social, en Rico Alonso,
A. (ed.) Bogot. Sistema poltico y cultura democrtica, pp. 279- 300,
Alcalda Mayor de Bogot y Universidad Javeriana, Bogot.

Valenzuela, J. et al., (2000), El Programa de Pavimentacin Participativa.


http://www.uncrdlac.org/SHE/13_6_pavimentacion_participativa.pdf, Con-
sultado el 2 de octubre de 2009.

Velsquez, F. y Gonzlez, E. (2003), Qu ha pasado con la participacin


social en Colombia?, Fundacin Corona, Bogot.

***

Recibido: 06.09.2011 Aceptado: 23.11.2011

75