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Poltica y Cultura

ISSN: 0188-7742
politicaycultura@gmail.com
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad
Xochimilco
Mxico

Canto Chac, Manuel


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas frente al reto del desarrollo
Poltica y Cultura, nm. 30, 2008, pp. 9-37
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco
Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26711160002

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Gobernanza y participacin
ciudadana en las polticas
pblicas frente al reto del
desarrollo
Manuel Canto Chac*
La estrategia para el desarrollo humano
del siglo XXI consiste en promover
la participacin mediante la gestin
democrtica de asuntos pblicos.
PNUD , Informe sobre la democracia 2002

El ejercicio de la ciudadana slo est


al alcance de aquellas personas que
disfrutan un mnimo de seguridad material,
educacin y acceso a la informacin.
ADAM PRZERWORSKI , Democracia sustentable

Resumen
Se ha iniciado en Amrica Latina un nuevo giro en el enfoque de las polticas
pblicas. Las viejas posturas tecnocrticas son sustituidas por planteamientos que
rescatan y actualizan la antigua y nunca resuelta tensin entre poltica y polticas.
En la discusin contempornea se invita a poner la atencin no slo en la formula-
cin, sino tambin en el proceso poltico, reconociendo que las categoras de las
polticas estn atravesadas por los diversos enfoques polticos. En este trabajo se
vincula la discusin en torno a la participacin ciudadana y la gobernanza a partir
de tres nociones bsicas en Amrica Latina: democracia, derechos y desarrollo.
Palabras clave: polticas pblicas, gobernanza, participacin ciudadana, derechos
humanos, desarrollo.

* Profesor-investigador adscrito al Departamento de Poltica y Cultura, Universidad Aut-


noma Metropolitana-Xochimilco, Mxico. Correo electrnico: manuelcantoch@hotmail.com.
10 Munuel Canto Chac

Abstract
In Latin America, the emphasis on public policy approach has changed, by means
of replacing the old positions by technocratic approaches in order to rescue and
update the old and never resolved tensions between politics and policies. In
contemporary discussions, attention has been given not only in the formulation but
also to the political process, recognizing that categories of policies are influenced
by the various policy approaches. This paper links the discussions of citizen
participation and governance, from a democracy, human rights and development
perspective in Latin America.
Keywords: public policies, governance, citizen participation, human rights,
development.
Recepcin del original: 23/04/08. Recepcin del artculo corregido: 04/08/08.

E l anlisis de la relacin gobierno-sociedad,


centro de las polticas pblicas, parece des-
pertar lentamente del letargo en que lo sumi el largo periodo de
predominio en la administracin pblica de las visiones gerenciales.
Estas visiones, que limitaron la reforma del Estado a la sola incorpora-
cin acrtica de los desarrollos realizados en la administracin privada,
ahora pretenden reducir la gobernanza a un solo enfoque, la niegan
como un nivel analtico y, en consecuencia, minimizan la participacin
ciudadana entendindola como mero instrumento para la mejor direc-
cin gubernamental de la sociedad, sin percibirla como un nivel supe-
rior de la democracia.
En este texto vierto mis argumentos para afirmar no slo la necesi-
dad de rescatar la dimensin poltica de la relacin gobierno-sociedad
y por tanto la centralidad de la democracia, sino tambin la urgencia
de recuperar la centralidad del desarrollo, categoras que hoy estn
siendo reivindicadas por una ciudadana que cada vez ms reclama
mecanismos de exigibilidad de sus derechos y que, al replantear la
democracia y el desarrollo con fundamento en los derechos, reclama
una dimensin ms profunda de la reforma del Estado, no slo en su
aspecto administrativo, sino tambin en lo que concierne a su rgimen
poltico y a la misma relacin gobierno-sociedad para restituir a esta
ltima su carcter de soberana del Estado.
Hablar de participacin ciudadana en los asuntos pblicos encierra
una paradoja sintetizada en las dos citas que encabezan este texto: por
un lado, un elevado optimismo discursivo sobre los alcances de esta
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participacin; pero, por el otro, una escasa intervencin real de la


ciudadana en las polticas pblicas, derivada seguramente de la preca-
riedad de las condiciones sociales bsicas para el ejercicio de los dere-
chos del ciudadano.
Existen diversas maneras de entender la participacin de la socie-
dad en las polticas pblicas: para unos ciertamente los menos, sta
se da cuando, va la emisin del sufragio, los representantes delegados
por la ciudadana toman las decisiones en nombre de sus representa-
dos; para otros hasta ahora los ms, la participacin ciudadana en las
polticas implica que los decisores tomen en cuenta las preferencias y
las opiniones de los ciudadanos para que, por este solo hecho, el pblico
se convierta en actor de los procesos de formulacin de polticas.
Para otros ms cuyos planteamientos son cada vez ms tomados en
cuenta pese a no constituir un grupo mayoritario, la participacin
ciudadana implica los diversos mecanismos e instancias que posee la
sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las polticas p-
blicas. Por lo tanto, el estudio de la participacin social es el de las
mediaciones entre Estado y sociedad.1 O bien: el proceso a travs del
cual distintos sujetos sociales y colectivos, en funcin de sus respecti-
vos intereses y de la lectura que hacen de su entorno intervienen en la
marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o
transformar el orden social y poltico.2
Los planteamientos anteriores3 giran en torno de la efectividad de la
democracia, pero la paradoja sealada al inicio nos conduce no sin

1
Daro Restrepo, Relaciones Estado-sociedad civil en el campo social. Una reflexin
desde el caso colombiano, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 7, Caracas, enero de
1997, p. 97. Disponible en http://www.clad.org.ve/rev07/0028504.pdf.
2
Fabio Velsquez y Esperanza Gonzlez, La planeacin participativa en Bogot D.C.
Anlisis y propuestas, Colombia, Fundacin Corona, Foro Nacional Pro Colombia, enero de
2004, p. 2. Disponible en http://www.fundacincorona.org.co/descargas/planeacin%
20participativa%20en%20Bogot.pdf.
3
En otros textos he planteado la multiplicidad de niveles que involucra el hablar de la
participacin ciudadana en las polticas pblicas. Si reconocemos diversas fases en las pol-
ticas y diversos niveles en la participacin, podramos obtener una matriz del siguiente tipo:
Informacin Consulta Decisin Delegacin Asociacin Control
Fases de las PsPs\
Niveles de Participacin
Agenda
Anlisis de Alternativas
Decisin
Implementacin
Evaluacin

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cierta cautela a considerar las posibilidades de la capacidad organizativa


de la poblacin para generar participacin ciudadana en un contexto
de creciente deterioro de las condiciones sociales y para influir en las
decisiones sobre el desarrollo social. Esta consideracin nos fuerza a
tomar en cuenta no slo la efectividad de la democracia, sino tambin
la efectividad del desarrollo como causa y consecuencia de la partici-
pacin ciudadana en las polticas pblicas.
En los ltimos aos, surgi en Amrica Latina una discusin sobre
las reformas a las polticas pblicas en un contexto poltico caracteriza-
do por la disminucin de la capacidad decisoria de los gobiernos, la
cual, si bien forma parte de las tendencias internacionales, presenta
algunas particularidades entre las que se encuentran: los empates de
fuerzas en los procesos electorales, la continuacin de las figuras pol-
ticas en la conduccin de los gobiernos,4 y la recurrencia de los gobier-
nos divididos.
Todo esto hace volver la mirada hacia el aporte que las sociedades
pueden dar a los procesos de construccin de polticas: Cmo hacer
uso [del] capital social y de la cultura en pases con problemas de
pobreza y exclusin para beneficiar el desarrollo econmico y social?,
es posible, mediante la accin pblica, modificar el mismo capital
social con el propsito de resolver problemas de desarrollo econmico
y social?.5
Una bsqueda como la sugerida se vuelve an ms necesaria cuan-
do observamos que las frmulas inspiradas en el mercado como nico
eje rector de las polticas ya no permiten plantear, y mucho menos
resolver, los problemas de la regin. Esto es as no slo porque los
resultados han estado muy lejos de lo esperado, sino porque incluso
han tenido consecuencias negativas, entre las cuales tal vez las ms
evidentes sean la desarticulacin del tejido social y el desmantelamiento
de los mecanismos de intermediacin social, mismas que, junto al pesa-
do fardo de la estandarizacin, han generado un clamor por el retorno
de la poltica. Un ejemplo es el informe elaborado por el Banco Intera-

Para abundar en el tema, vase Manuel Canto, Introduccin a las polticas pblicas, en
M. Canto y O. Castro (coords.), Participacin ciudadana y polticas pblicas en el munici-
pio, MCD, Mxico, 2002.
4
Manuel Alcntara haca ver lo estrecho de los mrgenes de diferencia en diversas
elecciones: Mxico, Per, Costa Rica, Alcalda de San Salvador. En las ltimas elecciones
presidenciales en seis de once hubo reeleccin de los presidentes (tres de forma inmediata
y tres de forma diferida).
5
Bernardo Kliksberg, Capital social y cultura, claves esenciales del desarrollo, Revis-
ta de la CEPAL, nm. 69, 1999.

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mericano de Desarrollo (BID) en 2006 titulado La poltica de las polticas


pblicas, en el que se seala:

Debido al xito moderado en lo que atae al crecimiento econmico y a la


reduccin de la pobreza y la desigualdad, el entusiasmo por las reformas ha
mermado en los ltimos aos. En cambio, han surgido dudas con respecto a la
eficiencia de las mismas y un debate sobre el rumbo que deberan tomar la
poltica econmica y social a fin de alcanzar la elusiva meta del crecimiento
sostenible con equidad a la cual aspiran todas las sociedades latinoamericanas.

En el mismo informe se lee ms adelante: Un enfoque exclusiva-


mente tecnocrtico para la formulacin de las polticas elude los pasos
de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin, que encierran en s el
desordenado mundo de la poltica [...] los procesos polticos y de for-
mulacin de polticas son inseparables.6
Hablar de los procesos polticos de construccin de polticas impli-
ca hablar de los actores sociales, cuya intervencin no debe ser vista
como mera tecnologa de gobierno, sino en tanto ciudadanos, es decir,
en tanto portadores de derechos. Llegados a este punto, habra que
afirmar que la participacin ciudadana en las polticas pblicas est en
el centro del asunto de la gobernanza y, por tanto, en el centro de la
relacin entre gobierno y sociedad en torno a tres dimensiones bsi-
cas: democracia, desarrollo y derechos.
El impulso a reconsiderar estas tres dimensiones reclama la
repolitizacin de la sociedad civil. Tal es el principal argumento de
este trabajo, por lo cual en primer lugar intento hacer una lectura de los
principales referentes normativos; posteriormente ubico algunos de los
condicionantes de la participacin ciudadana en Amrica Latina deriva-
dos de la evolucin de sus regmenes polticos; y a continuacin hago
una somera revisin de las experiencias participativas a fin de extraer
algunos desafos contemporneos frente a los cuales, por ltimo y a
manera de conclusin, propongo algunas hiptesis.

POLTICA Y POLTICAS

En la discusin sobre las polticas pblicas es un viejo tpico decir que


stas se conciben en una doble dimensin: arriba-abajo o abajo-
6
Banco Interamericano de Desarrollo, La poltica de las polticas pblicas, Mxico, BID-
Planeta, 2006, p. 4.

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arriba. Sin embargo, tal vez no siempre se han extrado las consecuen-
cias polticas de tal distincin, que actualizada a la luz de la experien-
cia latinoamericana nos lleva a pensar en la vieja y an no resuelta
relacin entre poltica y polticas, clave para analizar sus reorientaciones
en el futuro prximo.
En los tiempos actuales de protagonismo social, ya no es suficiente
una nocin de poltica pblica centrada en la funcin gubernamental
del ordenamiento de los intereses sociales o de la formulacin de una
oferta a la sociedad. Del mismo modo, la sociedad no puede ser una
vaga y simple constelacin equiparable de actores que exigen cada vez
su tajada de poder, ni un simple teln de fondo para la aplicacin y
socializacin de polticas. La distincin entre poltica pblica y accin
pblica7 est en el centro de las transformaciones de la relacin gobier-
no-sociedad. En las sociedades en las que gracias al desempeo demo-
crtico de los ciudadanos y sus organizaciones se ha distendido tal
relacin, la poltica pblica tiende a concebirse ms como accin que
involucra activamente a los actores sociales que como mera interven-
cin gubernamental.
La concepcin desde arriba de las polticas pblicas asume a stas
como programas de accin gubernamental dirigida hacia un sector de la
sociedad o hacia un espacio geogrfico determinados. Dichos progra-
mas se acompaan de ciertas preferencias valorativas respecto a quin
toma la decisin y a partir de qu monto de recursos, con lo cual logran
imponerse a los administrados como actos pblicos. Dicho de otra
manera, se entiende la poltica pblica como la accin del gobierno
dirigida a cumplir ciertos objetivos. Esta concepcin denota: a) un ori-
gen estrictamente institucional de la accin orientada a problemas p-
blicos; b) el privilegio al trabajo de los expertos y de quienes toman
decisiones; c) la idea de que la poltica nace del desempeo tcnico,
legal y administrativo de las burocracias; y d) la nocin de que el
programa en cuestin es un producto para consumo de una sociedad
pasiva o condescendiente.
Por su parte, la concepcin desde abajo de las polticas pblicas
se origina en la constelacin de demandas sociales, y ms propiamente

7
Se trata de ubicar dos dimensiones presentes en el proceso de las polticas pblicas:
por un lado, el lenguaje poltico comn sobre los proyectos, los fenmenos de agregacin
de intereses, la legitimidad de los poderes y la autoridad; y por el otro, la capacidad de los
actores para organizarse, sus estrategias, sus acciones y sus ajustes mutuos dentro de un
sistema que resulta de sus interacciones. Gilles Massardier, Politiques et accion publiques,
Pars, Armand Colin, 2003.

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en el corazn del conflicto de intereses de los diversos actores. El


gobierno acta en funcin de las presiones de los diversos grupos
sociales en un juego de suma positiva y procesa las demandas en las
polticas. Para hacer ms efectivas las acciones de presin, los actores
sociales reclaman un conjunto de capacidades y destrezas en las orga-
nizaciones de la sociedad, no intercambiables las unas por las otras, a
saber:

Capacidades organizacionales, que tienen que ver con el funciona-


miento sostenible de la organizacin, entendido ste como un
ordenamiento slido y estable con capacidad de financiamiento
necesario para obtener certidumbre econmica [...] un modelo de
funcionamiento eficaz [...] [y] un ejercicio permanente de evalua-
cin y aprendizaje.
Destrezas tcnicas, que les permite elaborar propuestas viables,
factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y
evaluarlas.
Destrezas polticas, mismas que se refieren al establecimiento de
relaciones junto a otros actores afectados y/o interesados frente a
alguna figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional,
pero tambin implican el conocimiento del gobierno de tal suerte
que aprovechan las coyunturas [...] y logran insertarse en la arena
de decisiones.
Arraigo social, mediante el cual las organizaciones se articulan
con los diferentes actores de la comunidad o territorio [...] para el
diseo e implementacin de la propuesta o proyecto.8

Los cambios que han experimentado tanto la accin gubernamental


como la relacin Estado-sociedad hacen que para vislumbrar el hori-
zonte de formacin de polticas en una perspectiva de participacin de
la sociedad, la gobernanza 9 sea uno de los conceptos de referencia
obligada.

8
Manuel Canto (coord.), Lo cvico en lo pblico. Estrategias y herramientas de inciden-
cia ciudadana en las polticas pblicas, Mxico, Centro de Estudios Sociales y Culturales
Antonio de Montesinos AC, 2002.
9
En tanto se trata de una categora de uso relativamente reciente, existen varias defi-
niciones de gobernanza. Una de ellas es de su principal introductora, Renate Mayntz,
quien seala que actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo
estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerrquico y caracterizado por un mayor
grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al

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La centralidad de esta categora implica dos visiones sobre los go-


biernos que deben ser tomadas en cuenta: por un lado, el postulado del
declive del concepto tradicional de la soberana estatal, segn el cual
los Estados tienden a ser rebasados por relaciones estructurales de
interdependencia, se convierten en regulados ms que en reguladores
y quedan atrapados en una red de juegos cuyo control se les escapa; y,
por otro lado, el postulado de que las decisiones corresponden al acuerdo
entre mltiples actores, ninguno de los cuales puede determinarlas por
s slo, por lo que los procesos de toma de decisin dependen del
acuerdo y la interaccin entre varios de ellos que tienen intereses
contradictorios, pero que son lo suficientemente independientes entre
s para que ninguno pueda imponer una solucin por s slo, y a la vez
son lo suficientemente dependientes como para que todos pierdan si
no se encuentra alguna solucin.10

LA DEMOCRACIA

A partir de lo anterior, podemos afirmar que hablar de gobernanza hoy


ya no es slo hacer referencia a las buenas prcticas administrativas,
sino que implica un giro en la concepcin misma del Estado y de las
polticas pblicas, recorriendo la complejidad social que la vincula

[...] al desarrollo social y a la participacin democrtica de todos los concernidos


en las decisiones [...] [requiere] la inclusin de los principios de democracia, de
respeto de los derechos humanos y a las culturas locales, de la participacin de

interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado (Nuevos desafos de la


teora del Governance, Instituciones y Desarrollo, Barcelona, IGG, noviembre de 2000). Por
su parte, para Luis Aguilar gobernanza hace referencia a la recomposicin que sucede en
el proceso actual de direccin de la sociedad mediante la construccin de nuevas relacio-
nes entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las ltimas dcadas que suelen ser
reticentes a la unilateralidad directiva del gobierno (Luis Aguilar, Gobernanza y gestin
pblica, Mxico, FCE, 2006, p. 80). Para la CEPAL, la expresin tiene un sentido ms tcnico,
si bien se relaciona con la legitimidad: Gobernanza, entendida como la capacidad para
formular y ejecutar polticas de manera efectiva, lo que hace necesario que las institucio-
nes gocen de legitimidad. Gobernabilidad, entendida como la habilidad del Estado para
satisfacer el inters pblico por encima de los intereses particulares de quienes gozan de
diferentes formas y grados de poder (CEPAL, Cohesin social. Inclusin y sentido de perte-
nencia en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 2007, p. 135).
10
P. Scmitter, citado por Jacques Chevalier, La gouvernance, un nouveau paradigme
tatique?, Revue Franaise Dadministration Publique, nms. 105/106, 2003, p. 207.

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los actores de la sociedad civil [...] de descentralizacin del poder y descentra-


lizacin de la gestin, [todas ellas] como dimensiones esenciales de una
gobernanza democrtica.11

Esta visin de la gobernanza, que implica ciudadanos activos y so-


ciedad participativa, reclama la referencia a sociedad civil,12 categora
respecto de la cual, despus de la euforia de la transicin, se percibe
un cierto desencanto por las expectativas no realizadas. Arato, uno de
los ms entusiastas impulsores de la importancia de la sociedad civil
en los procesos de democratizacin, ante los resultados observados en
Europa del Este y el relegamiento de los actores sociales frente a los
actores profesionalizados de la poltica, afirmaba con asombro que se
produce un desplazamiento de la accin hacia las lites polticas, las
contralites o los partidos polticos. Slo ellos estn capacitados para
llevar a cabo las estratgicas misiones de negociacin y diseo de
pactos con los antiguos detentadores del poder. Y en referencia a los
planteamientos polticos en los pases de Europa del Este, aada: To-
dos estos discursos tienen en comn que desplazan el discurso y polti-
ca de la sociedad civil [...] incluso en los intelectuales con planteamientos

11
Carlos Milani, Carlos Arturo y Germn Solins (orgs.), Democracia et governana
mundial, Porto Alegre, UFRGS-UNESCO, 2002, p. 14.
12
Es necesario advertir sobre la generalizacin que en los ltimos aos se ha hecho
sobre este trmino. Particularmente difundido es el enfoque que parte de la experiencia de
los pases socialistas de Europa oriental. La teorizacin elaborada en Norteamrica sobre el
proceso de Europa oriental de transicin a la democracia pretende asimilar a este ltimo la
experiencia de lo acontecido en Amrica Latina, suponiendo, con poco escrpulo sobre el
dato emprico, que en ambos casos se trat de movimientos en contra de la hipertrofia
estatal autoritaria. As se lee en el texto de Sauca y Vences: los procesos de transicin de
la hipertrofia estatal autoritaria a la democracia en los pases de Europa del Este y de
Amrica Latina [] convirtieron a la sociedad civil en un smbolo de identidad de la lucha
contra el sometimiento y pusieron de relieve la necesidad de crear condiciones para la
libre expresin y asociacin ciudadana (Jos Sauca y Mara Vences, Lecturas de la socie-
dad civil. Un mapa contemporneo de sus teoras, Madrid, Trotta, 2007, p. 9). Se olvida, sin
embargo, que este autoritarismo fue de muy distinto signo porque mientras que en Europa
oriental s puede hablarse de un Estado socialista de enormes dimensiones, el autoritaris-
mo latinoamericano en su versin del ltimo tercio del siglo XX fue producto de las
reformas neoliberales hacia el mercado, las cuales empequeecieron an ms al aparato
de Estado que nunca alcanz siquiera a tener las dimensiones que en los mismos momen-
tos tena en Norteamrica o en Europa occidental. Nora Rabotnikof ha hecho un adecuado
deslinde de las diversas implicaciones de la categora sociedad civil en funcin de contex-
tos histricos diferentes.

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socioliberales la utilizacin de la categora sociedad civil es espordica


y determinada por consideraciones tcticas.13
Hay quienes se muestran ms escpticos respecto a los alcances
reales de las nuevas formas de agregacin social en las decisiones
pblicas (tema que se tratar ms adelante). Giddens encuentra que la
accin poltica que se puede desarrollar desde el mbito de las organi-
zaciones de la sociedad civil se ubica en el mundo de la subpoltica, en
tanto la poltica sustantiva permanece ocupada por sus actores profe-
sionales. As, Giddens se pregunta y se responde:

En qu medida reemplazar la subpoltica a las esferas ms convencionales


de la poltica y el gobierno? [] Los movimientos sociales, los grupos de inte-
rs, las ONGs y otras asociaciones de ciudadanos jugarn seguramente un papel
en la poltica [] Los gobiernos tendrn que estar dispuestos a aprender de
ellos, reaccionar ante las cuestiones que susciten y negociar con ellos, como
harn las grandes empresas y otros agentes econmicos.
Pero la idea de que tales grupos puedan suceder a los gobiernos ah donde
stos fallan, o sustituir a los partidos polticos es una fantasa.14

Habr que sealar de paso que la supuesta sustitucin del gobierno


por las asociaciones de ciudadanos fue ms un temor acuado entre los
adversarios de la sociedad civil que una ilusin de quienes han sosteni-
do la importancia del trmino.
Algunos otros son ms optimistas respecto a las experiencias lati-
noamericanas de construccin de ciudadana y de participacin en las
decisiones pblicas, particularmente en los mbitos locales:

Se trata de los muchos experimentos que en materia de profundizacin e inno-


vacin democrtica [...] se han venido desarrollando en varios pases de Amri-
ca Latina [...] resignificando la idea misma de democracia y demostrando [...]
que es posible construir un nuevo proyecto democrtico basado en principios
de extensin y generalizacin del ejercicio de los derechos, apertura de espa-
cios pblicos con capacidades decisorias, participacin poltica de los ciudada-
nos y reconocimiento e inclusin de las diferencias.15

13
A. Arato, Emergencia, declive y reconstruccin del concepto de sociedad civil.
Pautas para anlisis futuros, Isegora, nm. 13, Madrid, 1996.
14
A. Giddens, La tercera va. La renovacin de la socialdemocracia, Mxico, Taurus,
2000, p. 67.
15
E. Dagnino, A. Olvera y A. Panfichi, Para otra lectura de la disputa por la construc-
cin democrtica en Amrica Latina, CIESAS, Mxico, 2006, p. 11.

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Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 19

Si bien las aspiraciones del texto citado contienen varios de los


desarrollos llevados a cabo por las diversas organizaciones sociales en
Amrica Latina, hay un aspecto ausente en la consideracin de estos
autores, bsico para el tema que estamos desarrollando: el asunto de la
redistribucin.
Siguiendo muchos de estos planteamientos, pareciera que basta con
llevar a la prctica la democracia participativa para que en una suerte
de automatismo se genere el desarrollo. Si bien la operacin es similar,
se parte de una lgica contraria a la supuesta en los aos de la indus-
trializacin, en los que se consideraba que bastaba con el desarrollo
econmico para que, en consecuencia, se alcanzara la democratizacin.
En las experiencias ms avanzadas, como las del presupuesto
participativo, se reconoce que si bien se ha podido incrementar el
margen de rendimientos de los recursos destinados a la provisin de
servicios, no se han aumentado los recursos para el desarrollo. Parece
entonces que estamos ante la necesidad de actuar tanto en el nivel de
la democracia como en el del desarrollo.

DESARROLLO Y PARTICIPACIN CIUDADANA EN LAS POLTICAS PBLICAS

Por lo general, el desarrollo es visto como un efecto de las polticas


pblicas, pero no es habitual ubicarlo tambin como parte del proceso
de elaboracin de las polticas, quiz porque el crculo perverso desigual-
dad-pobreza-exclusin-desarticulacin social genera, en palabras de
Hirschman, la salida de los sectores sociales excluidos:

La falta de control sobre las condicionantes de la exclusin puede generar


sentimientos de injusticia, violencia y conflictos, as como problemas de
gobernabilidad. Grupos importantes de la sociedad se han desconectado, fun-
cionando al margen de las instituciones y los mercados formales. Dichos grupos
buscan refugio en nichos, creando a veces verdaderas naciones independien-
tes con territorio, normas y sistemas de gobierno propios. Los segmentos co-
rrespondientes de la poblacin se apoyan en redes sociales de confianza mutua
en lugar de servirse del sistema judicial oficial y del sistema pblico de seguri-
dad social como marcos de referencia. La informalidad se convierte en una
caracterstica intrnseca a estos grupos: son informales sus relaciones de traba-
jo, sus propiedades y viviendas, sus arreglos matrimoniales e incluso su propia
existencia, como en el caso de los indocumentados.

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O tal vez tambin porque la situacin anterior genera ineficiencias


en las polticas pblicas:

Una mayor eficiencia en los procesos de formulacin de polticas implica que


las instancias de decisin son capaces de adoptar, a bajo costo, polticas de
calidad que renan niveles altos de consenso social, que se inserten dentro de
una lnea de proyeccin temporal para el pas de corto, mediano o largo plazo,
y que sean factibles a la hora de la instrumentacin. Un pas altamente frag-
mentado supone la existencia de divisiones internas grandes. La fragmentacin
se traduce en una multiplicidad de grupos con intereses no armonizados y con
bajos niveles de compatibilidad entre ellos, que buscan influenciar el proceso
de elaboracin de polticas pblicas para que stas les sean beneficiosas. Ello
supone un aumento considerable de los costos de transaccin para cada una de
las polticas negociadas, tanto en materia de tiempo como de concesiones [...]
Estos acuerdos tambin requieren una gran capacidad para generar consensos,
los cuales son ms fciles de alcanzar cuando todas las partes se sienten unidas
alrededor de un mismo propsito, es decir: cuando la sociedad est
cohesionada.16

As pues, si la falta de desarrollo es un factor de ineficiencia de las


polticas, para hacerle frente a esta restriccin la participacin demo-
crtica es un componente necesario pero no suficiente de la gobernanza.
Se requiere tambin del desarrollo, as como romper un crculo vicioso
que podra describirse de la siguiente manera: no alcanzamos el desa-
rrollo porque no tenemos una adecuada participacin en las decisiones
pblicas, y no hay una demanda participativa en la sociedad porque no
contamos con el nivel de desarrollo necesario.
Retomando el argumento de Giddens, y considerando lo anterior,
puede decirse que las formas actuales de articulacin social, que estn
en la base de la teorizacin latinoamericana sobre la democracia
participativa, no alcanzan el nivel de presin requerido para modificar
las tendencias de las polticas. Qu es entonces lo que s podra darles
esta posibilidad?
Para intentar una respuesta a esta pregunta ser conveniente tener
en cuenta otros modelos de relacin gobierno-sociedad, de manera
que, resaltando los contrastes, se puedan proponer algunas opciones
vlidas para la regin latinoamericana. Un contrapunto interesante es el

16
Banco Interamericano de Desarrollo, La cohesin social en Amrica Latina y el
Caribe, 2006.

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Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 21

que plantea el modelo social de la Unin Europea,17 el cual, con una


visin pragmtica para asegurar la competitividad econmica en el
mundo globalizado, incorpora la participacin social en las decisiones
pblicas:

El consenso social mediante el dilogo y la existencia de organizaciones de


enlace en la sociedad, autnomas, bien estructuradas y capaces de prestar ser-
vicios de inters colectivo como la representacin y la informacin, pueden
considerarse actualmente como condiciones mucho ms propicias al despegue
econmico que las subvenciones [] El modelo social europeo y la economa
social de mercado siguen siendo elementos bsicos en los acuerdos econmi-
cos y sociales de la UE. Al facilitar la participacin de todos los agentes en el
proceso decisorio econmico y social, estos acuerdos sirven para promover los
principios de solidaridad y de inclusin social entre los ciudadanos de la Unin.18

La referencia al modelo europeo nos permite contrastar la situacin


latinoamericana, en la que la participacin se considera, desde los go-
biernos, restringida a los aspectos de poltica social y como algo margi-
nal a las decisiones econmicas. Esta visin surge probablemente de
los diversos procesos histricos que conformaron a sus gobiernos y a
sus sociedades. Tal vez sea por ello que la academia slo en fechas
recientes le ha dado la atencin debida. A los dilemas planteados a la
gobernanza por el proceso de globalizacin, Europa ha respondido
con una adaptacin ofensiva, en tanto Amrica Latina ha hecho simple-
mente una adaptacin defensiva, legado de su pasado reciente y an
no del todo superado de autoritarismo.
Desde inicios del siglo XX comenz en Europa el debate sobre la
relacin entre democracia y desarrollo, ya fuera en torno al dilema
entre reforma y revolucin, o al dilema estratgico entre derrumbe del
sistema o sujeto revolucionario. En la segunda posguerra, este debate
se desplaz hacia la compatibilidad entre democracia y capitalismo, a
lo que se aadi el tema de las virtudes redistributivas de la democra-
cia, que supona que sta con la llegada de la socialdemocracia al
poder impondra lmites a la propiedad y al mercado.19
17
Sabemos que, como en todos los discursos oficiales de los organismos multilaterales,
del dicho al hecho hay una gran diferencia. No obstante, la definicin enunciativa es ya un
nivel de aceptacin y de tratamiento pblico del asunto que por s mismo resulta relevante,
si bien an insuficiente.
18
Consejo Econmico y Social Europeo, El futuro de la poltica de cohesin social,
Blgica, 2004, pp. 12, 14, 15 y 18.
19
Boaventura De Sousa Santos, Democratizar la democracia, Mxico, FCE, 2004.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37


22 Munuel Canto Chac

En Amrica Latina esta discusin se ubic ms bien en los efectos


positivos que la industrializacin podra tener no slo en el plano eco-
nmico, sino tambin en el poltico al pensarse un modelo de desarro-
llo que confiaba bsicamente en los efectos econmicos, sociales,
polticos e ideolgicos progresivos de la industrializacin,20 a la vez
que supona que esta modernizacin generara el fortalecimiento de las
instituciones: La capacidad de los sistemas polticos modernos para
absorber las exigencias cambiantes est muy relacionada con el desa-
rrollo de diversas estructuras institucionales bsicas.21
El asunto es que las promesas del desarrollismo y la modernizacin
poltica se fueron esfumando poco a poco ante los obstculos para la
sucesin de las diversas etapas que contemplaba la teora. Si en un
inicio la industrializacin gener un incremento en las condiciones de
vida de la poblacin sin redistribucin del ingreso fue por el efecto
de la simple traslacin de la mano de obra de sectores menos producti-
vos a otros ms productivos, lo que no tena nada de milagroso pero
dio pie a que se hablara de los diversos milagros (argentino, brasile-
o, mexicano, entre otros).22 La dependencia del crecimiento respecto
de las importaciones, la profundizacin de la desigualdad social, la
precariedad de las finanzas pblicas, la corporativizacin de las organi-
zaciones sociales, la marginalidad de los excluidos, fueron factores que
se combinaron de diversas maneras en los distintos pases para trazar
los lmites del desarrollismo en un entorno mundial que se modificaba
aceleradamente, planteando nuevas restricciones al desarrollo nacional
y abriendo nuevas oportunidades a la centralizacin de la produccin
por las grandes corporaciones transnacionales. A diferencia de Europa,
en Amrica Latina no fue la crtica interna la que resolvi la confronta-
cin entre nacionalismo y apertura a los capitales extranjeros, sino la
ruptura de los regmenes polticos con la exclusin de la accin polti-
ca de las organizaciones sociales.
Despus de medio siglo de industrializacin y con el advenimiento
de los autoritarismos, se poda afirmar que en Latinoamrica, los pro-
cesos de secularizacin, individuacin y racionalidad sustancial no han

20
Theotonio Dos Santos, La crisis de la teora del desarrollo y las relaciones de
dependencia en Amrica Latina, en Jaguaribe et al., La dependencia poltico-econmica de
Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1973, p. 172.
21
S. N. Eisensdat, Burocracia y desarrollo poltico, en LaPalombara et al., Burocra-
cia y desarrollo poltico, Buenos Aires, Paids, 1970, p. 28.
22
Clark Reynolds, Por qu el desarrollo estabilizador de Mxico, fue en realidad
desestabilizador, El Trimestre Econmico, 176, Mxico, octubre-diciembre de 1977.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 30, pp. 9-37


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 23

conducido a la consolidacin de las precondiciones de la democratiza-


cin poltica.23 Con las dictaduras militares se experiment un brusco
despertar de los sueos desarrollistas. La llegada de las fuerzas armadas
al gobierno obedeci a la bsqueda, por parte de las clases dominan-
tes, de la reinsercin en el mercado internacional, para lo cual un
Estado permeado por la participacin de las organizaciones clasistas ya
no era til; en consecuencia, haba que operar el desplazamiento de la
escena pblica de estas organizaciones para hacer posible el paso ha-
cia una nueva modernizacin que, a diferencia de la anterior, fuera
excluyente en vez de incluyente, y tuviera al estamento militar como el
vnculo entre burocracia y negocios:

[] la forma especfica del rgimen [militar] resulta del interjuego de otros


factores: la necesidad efectiva de fortalecer la capacidad de accin del Estado,
de manera de volverlo capaz de reorientar el proceso de acumulacin oligop-
lico e internacionalizado y la concepcin poltica defendida por las institucio-
nes militares [] La misin de controlar la sociedad y de promover un desarrollo
capitalista va el Estado, lleg a ser la doctrina militar latinoamericana.24

Lo dems es cosa sabida: aplicacin de polticas de reforma econ-


mica hacia el mercado, mayor transnacionalizacin, polticas sociales
compensatorias, Consenso de Washington, crisis de las dictaduras, re-
torno de las democracias de baja intensidad. En suma, un Estado debili-
tado para asumir las tareas del desarrollo y una democracia incapaz de
plantearse la redistribucin del ingreso toda vez que la vuelta a la
democracia implic compromisos con las lites econmicas locales y
con los organismos financieros multilaterales para mantener la ortodo-
xia neoliberal en la poltica econmica, compromisos fortalecidos por
el estilo de globalizacin que el mundo ha experimentado hasta ahora.

CIUDADANA, DERECHOS Y POLTICAS PBLICAS

Frente a lo avasallador del autoritarismo poltico y de la absolutizacin


del mercado, surgieron mltiples intentos de diversos actores sociales
para modificar estas tendencias, lo cual condujo a la versin latinoame-
ricana de sociedad civil cuya teora especfica est an por elaborar-
23
Fernando E. Cardozo, Transicin poltica en Amrica Latina?, en Germani et al.,
Los lmites de la democracia, Buenos Aires, CLACSO, 1985, p. 140.
24
Ibid., p. 135.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37


24 Munuel Canto Chac

se, distinta de las versiones norteamericana y europea occidental y,


por supuesto, muy distinta de la europea oriental, por ms que algunos
autores quieran meterlas a todas en un mismo saco.25 En Amrica Latina,

25
Son tres las experiencias fundantes del pensamiento contemporneo sobre socie-
dad civil: 1. los movimientos sociales que estuvieron en la base de la ruptura del sistema
socialista en Europa oriental; 2. las experiencias de los movimientos sociales en Europa
occidental y Norteamrica tendentes a la liberalizacin de sus sociedades; y 3. las luchas
latinoamericanas por la democratizacin y el desarrollo de sus sociedades. Cada uno de
estos procesos imprimi especificidades a sus expresiones tericas, en las que tambin se
libr la batalla poltico-ideolgica. As, por ejemplo, como ya se dijo, la teorizacin elabo-
rada en Norteamrica sobre el proceso de Europa oriental de transicin a la democracia
pretende asimilar a esta ltima la experiencia de lo acontecido en Amrica Latina, supo-
niendo, con poco escrpulo sobre el dato emprico, que en ambos casos se trat de
movimientos en contra de la hipertrofia estatal autoritaria. La especificidad de la expe-
riencia demanda la especificidad de la teora. En la experiencia de Europa oriental la
reivindicacin fundamental se dirigi en contra del socialismo, por lo tanto tuvo un fuerte
contenido antiestatista y a favor del mercado, en un contexto internacional de las ciencias
sociales en el que la crtica al Estado y la reivindicacin neoliberal del mercado se conver-
tan en dominantes. Esta situacin imprimi las caractersticas especficas que siguieron
quienes teorizaron en funcin de esta experiencia. Dichos tericos expresaban las accio-
nes de los diversos agregados sociales participantes como movimientos democratizadores,
autolimitados, que no pretendan la transformacin de toda la sociedad y que procuraban
volver a crear las formas de solidaridad sin obstaculizar la autorregulacin econmica,
poniendo entonces el nfasis del sentido de la categora sociedad civil en la dimensin
normativa. En Europa del oeste y Norteamrica, la sociedad civil se defina fundamental-
mente en contra de la exclusin de sectores que hoy podramos comprender bajo la
expresin diversidad, que podran ser minoras tnicas, religiosas, sexuales y, por supues-
to, tambin minoras de estratos socioeconmicos. Esta experiencia se libra en un contexto
en el cual la teorizacin sobre los nuevos movimientos sociales tiene como objetivo la
legitimacin de las reivindicaciones de la diversidad, poniendo el nfasis en el sentido de
la categora sociedad civil en el contrapeso a la accin gubernamental; su preocupacin
no es tanto las dimensiones del Estado ni las peripecias del mercado. Finalmente, en
Amrica Latina el uso del trmino sociedad civil apareci marcado por la relacin con sus
dos oponentes fundamentales: por un lado, en contra del autoritarismo estatal recorde-
mos que el trmino empieza a ser utilizado en Amrica Latina en los momentos de la ms
fuerte represin realizada por las dictaduras militares; y por el otro, tambin en contra de
la desigualdad, que si bien era producto de una herencia histrica, se acrecent exorbitan-
temente a partir de las dictaduras. En consecuencia, a diferencia de la experiencia de
Europa del Este, en Amrica Latina el uso del trmino sociedad civil se define frente al
Estado, pero tambin frente al mercado. Sin embargo, al surgir este planteamiento en un
contexto terico de legitimacin del mercado y deslegitimacin del Estado que llev
incluso a la cancelacin de la investigacin de ciencias sociales en muchas universidades
latinoamericanas, el uso dado a la categora sociedad civil tuvo que soportar el destierro
a la marginalidad acadmica, de la cual slo poda salir y hallar cierta reivindicacin si se
lea con las claves heredadas de la teorizacin sobre Europa del Este, desestimando lo

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 30, pp. 9-37


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 25

a diferencia de lo que suceda en Europa oriental, la categora de


sociedad civil funcionaba como elemento comprensivo que permita dar
cuenta de la multiplicidad de actores que propugnan el cambio poltico
y socieconmico, incluso de las relaciones entre Estado y sociedad.

[] muchas organizaciones ya existentes de la sociedad civil resucitan como


tales y dejan, por lo tanto, de ser cascarones conquistados por el aparato esta-
tal. Por eso mismo, pasan a ser campos de lucha en los que se dirime quin, y
en apoyo de qu, hablar desde ellas, dirigindose al pblico ms amplio y no
ya slo a los vericuetos de la burocracia estatal [] junto a esas viejas organiza-
ciones emergen nuevas formas asociativas que son testimonio del dinamismo
social que [] el BA [Burocratismo Autoritario] no pudo suprimir. Comits de
barrio, organizaciones de autoayuda, movimientos sindicales o barriales de base,
instituciones populares de la Iglesia catlica u otras confesiones, son parte de
una larga lista con la que sobre todo el sector popular destila el aprendizaje
que dej el duro perodo anterior.26

La participacin ciudadana tuvo que irse abriendo espacio por los


intersticios de las rgidas puertas del autoritarismo, aadiendo a las
demandas de democracia y desarrollo la de derechos para la ciudada-
na, no slo en una lgica de racionalizacin de las polticas pblicas,
sino de obligaciones del Estado.

[] el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar


poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos
que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lgica
de los procesos de elaboracin de polticas, para que el punto de partida no
sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino
sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas.27

Por supuesto, las distintas tradiciones polticas identifican los dere-


chos bsicos de la ciudadana en algunas de sus dimensiones, dndose

avanzado al respecto en Amrica Latina. Es por eso que el desarrollo de las implicaciones
estratgicas de la categora sociedad civil se realiz ms en el mbito de las organizaciones
civiles que en el de la academia.
26
Guillermo ODonnell, Notas para el estudio de los procesos de democratizacin
poltica a partir del Estado burocrtico-autoritario, en Germani et al., Los lmites de la
democracia, op. cit., p. 184.
27
Vctor Abramovich, Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y
polticas de desarrollo, Revista de la CEPAL, nm. 88, abril de 2006, p. 36.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37


26 Munuel Canto Chac

diferencias no slo de acentos sino de conceptos. La relacin habra


que establecerla ms bien con tradiciones de teora poltica, sin que
ello signifique la pretensin de establecer procesos lineales. As podra
vincularse la concepcin de derechos civiles con la de ciudadana del
liberalismo, los derechos polticos con la ciudadana del republicanismo
y los derechos sociales con la idea de ciudadano de la socialdemocra-
cia.28 La nocin de integralidad retomada en Amrica Latina responde al
reto de superar las democracias restringidas a las que condujo el pacto
con las lites, a la vez que incorpora la reivindicacin de la democracia
y la redistribucin de la riqueza.
La transicin a la democracia poltica fue posible gracias al compro-
miso de los grupos demcratas moderados con las lites econmicas;
sin embargo, dicho compromiso muy pronto demostr sus debilidades
en la medida en que el pacto poltico no fue suficiente para modificar
la situacin econmica que haba desgastado el poder de los
autoritarismos. Los propios partidos de izquierda que llegaron al go-
bierno se desgastaron al no poder resolver el dilema entre dar respues-
ta a las demandas sociales cuya reivindicacin fue clave para su triunfo
electoral que requeran de reformas en las polticas sociales y econ-
micas, o responder a los requerimientos de estabilidad que implicaban
acuerdos con las distintas fuerzas, sobre todo las de los organismos
multilaterales. Lo anterior los llev a prolongar las polticas de los
gobiernos anteriores, incluidos sus efectos excluyentes sobre las mayo-
ras, con lo que stas terminaron desilusionndose del gobierno que
eligieron. Ante estos dilemas lo que ocurri fue que los gobiernos de
izquierda pusieron en prctica algunos programas sociales que si bien
podan aliviar las carencias de la sociedad, no modificaron las tenden-
cias a la exclusin. Las estrategias econmicas neoliberales pueden
coexistir con ajustes marginales a las polticas sociales. A fin de cuen-
tas, desarrollo y gobernanza parecen trminos difciles de conciliar.
Frente a lo anterior, mltiples actores sociales en Amrica Latina
sumaron a la demanda de los derechos humanos, civiles y polticos que
los hicieron relevantes en los peores momentos del autoritarismo, los
econmicos y sociales como reivindicacin fundamental en la democra-
cia retornada, cayendo a la vez en cuenta de que stos ni avanzan
gradualmente, como lo supuso Marshall, ni una vez conquistados resul-
tan irreversibles. La reivindicacin de los derechos sociales y econmi-

28
Philippe Chanial, Sociedad civil, sociedad cvica? Asociacionismo, liberalismo y
republicanismo, Association, dmocratie et socit civile, Pars, La Decouverte.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 30, pp. 9-37


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 27

cos se convirti en la posibilidad de fundamentar la transformacin de


las polticas ms all de las pugnas ideolgicas, pero tambin se cobr
conciencia de que a la par de la dimensin prctica de la exigibilidad
de garanta de estos derechos, se requiere de mecanismos de influen-
cia en las polticas pblicas y que, por tanto, demanda instituciones
especficas para la participacin.

ACTORES E INSTITUCIONES

Como se ha visto, no es ninguna novedad hablar de la gobernanza


asocindola a la participacin ciudadana. Sin embargo, el horizonte que
por lo general se tiene enfrente es el de las organizaciones clasistas,
sobre todo en los pases de Europa, regin en la cual existen mecanis-
mos institucionalizados para dicha participacin, pero ste es justamen-
te el origen de sus restricciones. El modelo social europeo y la
economa de mercado se constituyeron en un entorno en el que la
primaca de la agregacin y de la representacin social corresponda a
las organizaciones clasistas. La construccin de su democracia fue sobre
la base del tringulo de hierro mediante el cual han generado sus con-
sensos. Estos procesos entraron en una profunda crisis, determinada en
algunos casos por lo que se dio en llamar el cansancio ciudadano, la
prdida de expectativas de la poblacin sobre la clase poltica y su
desencanto con las instituciones. En forma paralela a estas situaciones,
se fueron delineando nuevas formas de agregacin y participacin so-
cial, tematizadas de muy diversas maneras ya sea desde el enfoque de
nuevos movimientos sociales, el resurgimiento de la sociedad civil, o
bien desde la gobernanza multinivel. 29 Si bien el modelo social euro-
peo y la economa de mercado plantean nuevas posibilidades, tam-
bin traen consigo nuevas restricciones en general y una en particular:
la dificultad para conciliar dilogo social y dilogo civil, es decir, la
relacin entre la participacin en las polticas de las organizaciones
clasistas y las organizaciones de la diversidad social.
El tema anterior adquiri relevancia a partir de que el proyecto de
la malograda Constitucin europea estableci la distincin entre demo-

29
Los temas aqu abordados han sido tratados, entre otros, por: J. C. Monedero, El
cansancio del Leviatn, Madrid, Trotta, 2003; John Keane, Democracia y sociedad civil,
Madrid, Alianza Universidad, 1992; Yves Mny e Yves Surel, Par le peuple, pour le peuple. Le
populisme et les dmocraties, Pars, Fayard, 2000; Francesc Morata, Gobernanza multinivel en
la Unin Europea, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2004.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37


28 Munuel Canto Chac

cracia participativa y dilogo social. Este ltimo trmino se haba veni-


do constituyendo desde 1985 y estableci de manera muy clara sus
participantes en el mbito de la UE, no necesariamente en cada uno de
los pases: los sindicatos (agrupados en la Confederacin Europea de
Sindicatos), las organizaciones de empresarios (representadas por la
Unin de Industrias de la Comunidad Europa) y las empresas pblicas
(organizadas en el Centro Europeo de Empresa Pblica). Organizacio-
nes verticales todas ellas con procesos electivos peridicos de sus
representantes, las cuales cuentan con una estructura institucionalizada
el Consejo Econmico y Social Europeo y con funciones delimitadas
centradas en lo que se denomina mundo del trabajo. Por el contrario,
las otras formas de agregacin social (organizaciones no gubernamenta-
les, barriales, tnicas, feministas, de demanda especfica, etctera), que
son las que se reconocen detrs de las expresiones democracia
participativa y dilogo civil, no cuentan con mecanismos de representa-
cin ni con estructuras verticales. Frecuentemente se estructuran en
redes no jerarquizadas y no en torno a alguna instancia institucionalizada
de participacin.
Cuando los dos tipos de organizaciones referidas discutieron el tema,
algunas de las posiciones asumidas resultaron bastante elocuentes. El
dirigente de la Confederacin Europea de Sindicatos manifest que sta
era un tanto desconfiada de crear pasarelas entre sindicatos y organiza-
ciones no gubernamentales. Agreg que se tenan buenas razones para
trabajar juntos, sin que por ello se confundieran roles y funciones. Por
su parte, las organizaciones ms identificadas en el mbito civil sostu-
vieron que las constituciones europeas, en su amplia mayora, han sido
estructuradas bajo el principio de democracia representativa y no sue-
len reconocer a la democracia participativa. Asimismo, sugirieron que
los sindicatos, al estar centrados en el mundo del trabajo, reconocen a
otras organizaciones como aliados ocasionales pero no estratgicos, a la
vez que ellas mismas se cuestionaban si era institucionalizable la socie-
dad civil.30
Ahora bien, en Amrica Latina el desarrollo de los mecanismos
institucionalizados de participacin es bastante reciente y todava muy
restringido a algunos pases. Sobresalen las experiencias de Brasil, con
el presupuesto participativo, extendido ya a varias ciudades de Amri-
ca Latina e incluso de Europa; menos conocidos son los Consejos Ges-

30
Consejo Econmico y Social Europeo, Dialogue social europen et dialogue civile:
diffrences et complmentarits, Bruselas, CESE, 2003.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 30, pp. 9-37


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 29

tores de Polticas Pblicas, las Veeduras Sociales, entre otros.31 La gran


mayora de los instrumentos participativos se desarrollan en el mbito
local de gobierno, pero es tambin en ese mbito en el que toman
forma las principales restricciones a la participacin. Tal vez la ms
importante de ellas sea que las acciones participativas tienen una inca-
pacidad de control de las variables fundamentales que afectan al desa-
rrollo. Con esto no se trata ni de ilusionarnos ni de desencantarnos de la
participacin, sino de ubicarla en su justa dimensin, para lo cual resul-
ta til un recuento de alcances y restricciones.
A favor de la participacin, se resumen los siguientes argumentos:

Proporciona informacin sobre el ambiente social en el que se


ejecutarn las actividades de desarrollo.
Revela de manera ms eficiente las preferencias de los usuarios.
Genera aprendizajes sociales e innovacin.
Fortalece a las instituciones locales.
Genera mayor credibilidad y legitimidad sobre las evaluaciones.
Contribuye a mejorar la eficiencia de las instituciones locales.
Genera formacin de capital social.
Fortalece la competitividad sistmica de la regin o localidad.
Contribuye a la formacin o fortalecimiento de identidad local o
regional. 32

Los argumentos en contra, o por lo menos sobre sus contradiccio-


nes, son:

Propicia la formacin de lites participativas que sesgan la partici-


pacin.
Genera persistencia en la exclusin de los menos organizados para
gestionar sus demandas.

31
Para estos temas, vase Manuel Canto, Participacin ciudadana: la gobernanza de
las sociedades complejas, en Jos L. Calva (coord.), Democracia y gobernabilidad, Mxi-
co, MAP, 2007.
32
Pedro Bandeira, citado en Rud Ricci, Do Orcamento Participativo Reforma do
Estado, IIG, coleccin de documentos disponible en http://www.iigov.org/documentos/
?p=2_0107; BID, Manual de particin ciudadana; Fabio Velsquez y Esperanza Gonzlez,
Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot, Fundacin Corona,
2003; Luis Verdesoto Custode, Los conceptos de participacin y descentralizacin mirados
desde el caso Boliviano, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 12, Caracas, octubre de
1998.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37


30 Munuel Canto Chac

Se vuelve ocasin de captura de recursos e instituciones redistri-


butivas por parte de lites locales.
Sesga las preferencias del universo de usuarios hacia las de los
participantes.
Propicia la informalizacin de la poltica al abrir canales alternos
a los de representacin institucionalizada.
Limita la racionalizacin de las acciones gubernamentales dada la
dispersin de las demandas.
Disminuye la confianza hacia las instituciones representativas.33

No se trata de ofrecer un juicio a favor o en contra de la participa-


cin, sino de tomar en cuenta que cada una de las posibilidades y
restricciones de la participacin est presente en las diversas experien-
cias participativas y que como tales son elementos a tener en cuenta en
el anlisis.
Un asunto adicional para la reflexin gira en torno a los diversos
significados de participacin. Para algunos, la simple emisin del sufra-
gio es ya participacin, y no cabe duda de que en efecto as es en la
poltica, pero participar en las polticas pblicas tiene otras implicaciones.
Como se estableci (vase matriz de la nota 3), se puede hablar de
diversos niveles de participacin en las distintas etapas de las polticas.
De qu depende el nivel que se alcanza en cada experiencia?, es la
oferta participativa lo que genera el impulso inicial y conforma a las
formas de organizacin social, o es la demanda de participar lo que
genera los canales para la participacin y la conformacin de las es-
tructuras de gobierno correspondientes? Nuria Cunill se inclina por la
primera opcin cuando afirma que la participacin desde el campo
social no se compadece plenamente con las ofertas estatales y los
nuevos actores sociales no poseen todava la fuerza para orientar sus

33
Mara Araujo Misoczky, La relacin entre ciudadana activa y administracin muni-
cipal en la configuracin de una formacin poltico-organizacional: los casos del Proyecto
de Salud Mental de Belo Horizonte y del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Revis-
ta CLAD Reforma y Democracia, nm. 21, Caracas, octubre de 2001; Jos Campero y George
Gray Molina, Gestin pblica bajo captura y fragmentacin poltica: cuatro estudios de
caso en Bolivia, disponible en http://iigo.org/revista/?p=10_06; Elena Cavalcanti y Reynaldo
Maia, Contradicciones en un proceso democrtico: la prctica del presupuesto participativo
en las ciudades brasileas, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 18, Caracas, octubre.
Clemente Navarro Ynez, Lmites y contingencia de la democracia asociativa. Gobierno
municipal y asociaciones cvicas en Italia y Espaa (1960-1995), en Joan Font (coord.),
Experiencias basadas en organizaciones, parte III, pp. 95-110.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 30, pp. 9-37


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 31

demandas hacia la construccin de nuevas relaciones entre el Estado y


la sociedad.34
Las distintas combinaciones que podamos encontrar entre oferta y
demanda de participacin dependen de los contextos polticos espec-
ficos de cada pas. No podemos suponer que es el instrumento partici-
pativo el que determina el alcance de la participacin, sino la situacin
poltica e incluso de correlacin de fuerzas en la que cada pas se
encuentre. El dilema entre oferta gubernamental y demanda social de
participacin debe ser valorado teniendo en cuenta las especificidades
del contexto en el cual se desarrolla. Algunos de los aspectos a consi-
derar podran ser:

Las situaciones de transicin poltica en las que los nuevos funcio-


narios pretenden dar respuesta a los reclamos democrticos por la
va de la descentralizacin de funciones hacia los gobiernos loca-
les y la participacin en las decisiones pblicas de las diversas
formas de organizaciones locales; las circunstancias en las que
surgen los consejos son momentos de crisis institucional y revolu-
cionaria, de insuficiencia de legitimidad de los sindicatos y de
crisis del Estado.35
El impulso a nuevas formas de intermediacin social como un me-
canismo de construccin de legitimidad y de desplazamiento de
los viejos actores corporativos o clientelares, como parece haber
ocurrido en Bolivia en la dcada de los noventa.36
El punto de equilibrio entre oferta y demanda participativas tiene
como uno de sus determinantes fundamentales la tradicin de or-
ganizacin y participacin social existente, por un lado, y por el
otro las prcticas del ancien rgime (mismo que perdura en la
cultura poltica mucho ms all del momento fundante de la de-
mocratizacin).
Las resultantes son diversas, algunas de ellas podran ser: a) la
construccin de instancias de concertacin y deliberacin, que se
utilizan slo como instrumentos para el desplazamiento de liderazgos

34
Nuria Cunill Grau, La rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad: en bsque-
da de nuevos sentidos, Revista CLAD Reforma y Democracia, nm. 4, Caracas, julio de 1995,
p. 25. Disponible en http://www.clad.org.ve/rev04/0025400.pdf
35
Elenaldo Teixeira, Sistematizacao: Efectividade e eficacia dos Conselhos, Polis:
Coselhos Gestores de Polticas Pblicas, nm. 37, Sao Paulo, 2000, p. 101.
36
Luis Verdesoto, Los conceptos de participacin..., op. cit.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 24, pp. 9-37


32 Munuel Canto Chac

tradicionales y prcticas clientelares, y una vez desplazados stos


terminan restringindose a la agenda gubernamental, perdiendo
materia de debate y codificndose; b) cuando el proceso de tran-
sicin no genera gobiernos fuertes, es probable que las instancias
de deliberacin y concertacin se vuelvan instrumentos para la
captura 37 de los mecanismos redistributivos por parte de los
liderazgos sociales tradicionales; c) cuando la transicin se da a
partir de tradiciones de gobiernos fuertes, el reclamo participativo
tender a la institucionalizacin, pero las prcticas gubernamenta-
les tendern a la refuncionalizacin de la norma; d) cuando la
transicin se opera en contextos de elevada participacin y movi-
lizacin social, las instancias de deliberacin y concertacin tien-
den a ser canales para la expresin de demandas de adecuacin
de la administracin pblica local, generndose tensiones sobre
los contextos ms amplios (de gobierno y de desarrollo) que con-
dicionan a las polticas locales.

Seguramente, el equilibrio entre consenso y presin ser lo que


mejor pueda explicar los alcances reales de los procesos participativos,
pero adems hay otros elementos que concurren, y entre ellos la preocu-
pacin pedaggica de los diversos actores es, sin lugar a dudas, uno de
los principales. El balance entre representacin (que propicia el
involucramiento de un mayor nmero) y participacin directa (que
incrementa la identificacin de los individuos con los procesos) parece
ser otro factor ms a considerar.
La institucionalizacin de los procesos participativos contribuye a
una mayor capacidad de exigibilidad por parte de la poblacin al
hacer justiciables 38 sus demandas de intervencin en las decisiones
pblicas. Pero la institucionalizacin no es un remedio mgico, sino
que genera nuevas contradicciones como: a) mayor desgaste de las
organizaciones de base al tener que enfrentar espacios en donde ade-
ms del gobierno hay otros sectores de la sociedad; b) posible distancia

37
Por captura podra entenderse la cooptacin del gobierno local por parte de un
partido poltico, clientela o grupo particularista, restringiendo el circuito de accountability
pblico a relaciones privadas entre patrones y clientes (Jos Campero y George Gray
Molina, Gestin pblica bajo captura y fragmentacin poltica, op. cit.).
38
Se entiende por justiciabilidad la posibilidad de demandar a la autoridad, por
medios jurisdiccionales, la garanta de los derechos, y por exigibilidad el proceso poltico
ms amplio que incorpora la justiciabilidad de demanda de decisiones o de polticas a
las autoridades para la garanta de los derechos.

Poltica y Cultura, otoo 2008, nm. 30, pp. 9-37


Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 33

con el proyecto inicial de la organizacin al tener que negociar


sistemticamente con otros sectores.
No cabe duda de que en todo proceso de institucionalizacin se
gana y se pierde algo. La diferencia entre dicha ganancia o prdida slo
puede medirse en funcin de la conquista de nuevos y mayores dere-
chos para la poblacin. La eficacia de la participacin tal vez est ms
en funcin de los contextos polticos que de la bondad intrnseca de los
diseos institucionales, aunque seguramente stos contribuyen de ma-
nera importante a facilitar el xito de los procesos participativos.
Un asunto final: el nivel en el que ms suelen funcionar las expe-
riencias participativas es en el gobierno local. Este punto se vuelve
fundamental para comprender y mejorar el funcionamiento de la parti-
cipacin, as como para incrementar los rendimientos de los programas
sociales en los que se pone el nfasis en la posibilidad de crear meca-
nismos que faciliten la participacin de los intereses afectados por una
determinada poltica [...] creacin de redes comunicativas entre las or-
ganizaciones afectadas por uno o varios campos de accin poltica, que
permitiran su participacin y seguimiento,39 e incluso va siendo causa
de adecuaciones en la morfologa de los Estados en el intento de
institucionalizar prcticas sociales democrticas que superen la estruc-
tura selectiva y especializada de la burocracia pblica, que politicen el
territorio [] El Estado aparece as como un nuevo diseo permeable a
la dinmica social, arbitrado por las instancias de participacin popular
municipal. 40
Pero las decisiones a las que se tiene acceso en lo local no abarcan
aspectos como la generacin de empleo y la orientacin de la poltica
econmica o del gasto pblico, fundamentales para el desarrollo social
y cuya influencia habra que ubicarla en otros rdenes de gobierno, e
incluso crecientemente en el mbito internacional. Est claro que con
los mecanismos locales se va ampliando una presin por modificacio-
nes institucionales que se incorporen productivamente; sin embargo
an no est tan claro el diseo especfico que estas modificaciones
deberan tener.
Hasta el momento, se desconoce cules son los mecanismos reque-
ridos para que se construya un nuevo diseo institucional del Estado
que permita la articulacin de esta nueva realidad del poder local en un
pacto poltico que no slo garantice la gobernabilidad del Estado nacio-

39
Fernando Vallespn, El futuro de la poltica, Madrid, Taurus, 2000.
40
Rud Ricci, Do orcamento participativo reforma do Estado, en IIG, coleccin de
documentos disponible en http://www.iigov.org/documentos/?p=2_0107.

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34 Munuel Canto Chac

nal, sino que fortalezca su posicin en los foros supranacionales. Sin


embargo, sta no es una hiptesis que deba ser excluida, dada la capa-
cidad de innovacin social y transformacin de la esfera pblica a la
que se asiste a escala local y microsocial; en consecuencia, hoy lo local
es un laboratorio de transformaciones polticas y administrativas, muchas
de las cuales se generalizan posteriormente en el mbito nacional.41
Si bien lo anterior fuerza a ver a la participacin con una mirada
precavida, ms all de los entusiasmos y de los escepticismos, no pue-
de negarse que es ya una realidad, aun cuando siga pendiente demos-
trar sus efectos en los mbitos nacional y global. La intencin de analizar
la participacin fue averiguar si poda contribuir a dar respuesta al
vaco de los espacios institucionales para la construccin de consensos,
los cuales siguen siendo totalmente necesarios tanto para las polticas
pblicas como para la poltica en general, y cuyo papel no ha sido
sustituido hasta ahora por la masificacin de los medios de comunica-
cin social. Sin embargo, tambin hay que reconocer que los consensos
ya no son posibles con los dispositivos anteriores; el tringulo de hie-
rro tiene ya alcances muy limitados.
La participacin ciudadana, si bien promisoria, tampoco es suficien-
te para lograr los niveles de acuerdo y la coalicin de fuerzas que se
requieren para transformar las formas de gestin pblica de manera que
estn a la altura de la nueva concepcin del Estado que se va dibujando
en Amrica Latina:

El Estado reaparece en este nuevo contexto poltico como un actor imprescin-


dible para promover e impulsar cambios en los rumbos deseados. Pero se halla
en condiciones de hacerlo? Existe un vasto consenso en que se requiere para
ello un rediseo integral que siente las bases de un Estado de nuevo cuo. El
mandato emergente va en la direccin de un Estado activo, pero asociado
estrechamente con la sociedad civil y potenciador de la accin productiva de las
empresas, fuertemente centrado en lo social, descentralizado, con gran parte de
su accin desarrollada a nivel regional y local, totalmente transparente, rendidor
de cuentas y sujeto al control social, de alta eficiencia gerencial, y apoyado en un
servicio civil profesionalizado basado en el mrito. Asimismo, se aspira que sea
un Estado abierto a canales continuos de participacin ciudadana.42

41
Sonia Fleury, Construccin de ciudadana en entornos de desigualdad, Escuela
Brasilea de Administracin Pblica y Empresas (EBAPE), Fundacin Getlio Vargas. Mimeo.
42
Bernardo Kliksberg, Hacia un nuevo perfil del Estado en Amrica Latina: los cam-
bios en las percepciones y las demandas de la ciudadana, Revista CLAD Reforma y Demo-
cracia, nm. 32, Caracas, junio de 2005, p. 18.

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Gobernanza y participacin ciudadana en las polticas pblicas... 35

No se trata, como supusieron quienes vieron a la sociedad civil


como enemiga del aparato estatal, de sustituir la funcin del Estado,
sino ms bien de dar con una articulacin social que pueda sustituir el
tipo de Estado que se ha tenido, validador de las polticas excluyentes,
por otro capaz de actuar en condiciones de democracia, que sea impul-
sor del desarrollo y, por tanto, garante de todos los derechos de la
persona.
Se hace necesario entonces articular nuevas demandas hacia lo p-
blico con la reivindicacin del tejido social, del que el Estado sea
articulador y no cspide de la pirmide. Asimismo, se requiere pensar
en una gobernanza sustentada en la interaccin entre gobierno y socie-
dad, y para ello es necesaria la repolitizacin de la sociedad civil,43 es
decir, que sta tenga capacidad de moldear, instituir de nueva cuenta al
poder. Pero ante la falta de poder de las nuevas formas de agregacin
social y la falta de actualidad de las viejas organizaciones clasistas, urge
preguntarse cmo sera esto posible. Por ahora lo ms que tenemos es
una hiptesis: Boaventura De Souza propone la reinvencin del mundo
del trabajo y seala que el movimiento sindical

[] debe disear un nuevo abanico, ms amplio y audaz, de solidaridad que


responda a las nuevas condiciones de exclusin social y a las nuevas formas de
opresin dentro de la produccin [] un sindicalismo ms poltico, menos sec-
torial y ms solidario [] su accin reivindicativa debe considerar todo aquello
que afecte a la vida de los trabajadores y de los ciudadanos en general [] La
concertacin social debe ser, en este sentido, un escenario de discusin y de
lucha por la calidad y la dignidad de la vida.44

Ciertamente, se necesita la reconstruccin de la esfera pblica, le-


da en clave poltica pero tambin tcnica, que atraviese la estructura
organizativa del gobierno; que disponga de instituciones capaces de
procesar el conflicto social sin negarlo, haciendo cada vez ms transpa-
rentes sus orgenes en las asimetras del poder y en los mecanismos de

43
No quiero dejar de hacer notar los intentos que se han dado, sobre todo de parte de
los organismos multilaterales, para domesticar el concepto de sociedad civil, despolitizndolo
al analogarlo con filantropa o tercer sector. Para abundar en las diferencias entre estos
conceptos, vase Manuel Canto, La disputa terica sobre las organizaciones civiles, un
asunto poltico-ideolgico, en Jorge Cadena (coord.), Las organizaciones civiles mexicanas
hoy, Mxico, UNAM, 2004.
44
Boaventura De Sousa Santos, Reinventar la democracia. Reinventar el Estado, Bue-
nos Aires, CLACSO, 2005, p. 47.

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reconstruccin y transformacin del tejido social; y que visibilice la


interaccin entre poltica pblica y accin pblica. Tal reconstruccin
de la esfera pblica no es una orientacin milenarista, est ya en proce-
so y es reconocida incluso por los organismos multilaterales, los cuales
invitan a

[] trascender una nocin relacionada puramente con la delegacin y la repre-


sentacin de la democracia, en favor de canales mltiples de consulta, partici-
pacin, dilogo y concertacin social. Es decir, la perspectiva del contrato de
cohesin social fortalece la concepcin participativa o deliberativa de la demo-
cracia ante los poderes pblicos [] esta participacin debe tener lugar dentro
de los cauces previstos por la democracia representativa y gozar de articulacio-
nes institucionales que permitan hacer y visibilizar planteamientos ante los
poderes pblicos [] Extender a esta materia la concepcin participativa o
deliberativa de la democracia pone de relieve la importancia de los mecanis-
mos de participacin y dilogo, as como la fiscalizacin ciudadana de la admi-
nistracin pblica [] son vitales los canales de dilogo y participacin de los
destinatarios de las polticas sociales, para que se comprendan sus necesidades
y reivindicaciones y stas se consideren al priorizar objetivos, y se generen
canales de retroalimentacin que permitan ajustar y corregir la formulacin e
implementacin de polticas [] Establecer mecanismos de consulta y partici-
pacin de los destinatarios en la formulacin, implementacin y monitoreo de
las polticas pblicas promete el logro de polticas ms eficaces y que
incrementen el sentido de pertenencia de los ciudadanos.45

Si bien ste es un proceso ya en marcha, an queda mucho por


hacer. Falta pensar en las instituciones participativas y sus funciones
concretas, los mecanismos de seleccin de los participantes y sus for-
mas de representacin, las frmulas para equilibrar delegacin con de-
liberacin, la interaccin en lo local, lo nacional y lo global.
El necesario debate sobre estos aspectos expresa mucho ms que
las disputas por la representacin. Se trata de la tensin que surge ante
la caducidad de las formas polticas heredadas del siglo XX centradas en
el Estado-nacin, mismo que si bien no puede considerarse anulado por
la globalizacin, ya no alcanza a dar cuenta de la complejidad de la
vida social.

45
CEPAL, Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el
Caribe, Santiago de Chile, LC/G.2335, 2007, p. 139.

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Por otra parte, aun cuando el trabajo sigue siendo un componente


fundamental de dicha vida social, ya no puede considerarse la sntesis
de las aspiraciones sociales: La actual mundializacin no consiste en
una interdependencia genrica ni en una pura y simple apertura
transcontinental de los mares [] [sino] en la ruptura del modelo
Westfalia, o sea, del sistema de relaciones internacionales basado [...]
en la figura del Estado-nacin soberano, territorialmente cerrado.46
Frente a los retos anteriores, parece urgente articular las institucio-
nes participativas y las formas de subjetividad social del viejo mundo
con las experiencias participativas de las nuevas formas de agregacin
social en nuestro mundo. Afortunadamente, ya hay procesos en curso
que conviene analizar. Tal vez la participacin ciudadana en las polti-
cas como instrumento para la promocin del desarrollo sea el aporte
latinoamericano a la gobernanza internacional.

46
Giacomo Marramao, Pasaje a Occidente. Filosofa y globalizacin, Buenos Aires,
Katz, 2006, p. 47.

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