Libro Zonificacion Del Riesgos PDF

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MAPAS DE RIESGOS NATURALES EN LA

ORDENACIN TERRITORIAL Y URBANSTICA
Editado por:
Jos Luis Gonzlez Garca
Madrid
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sin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios para quienes reproduje-
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cientfica, o su transformacin, interpretacino ejecucin artstica fijada en cualquier tipo de soporte o comuni-
cada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin
de esta edicin: Ilustre Colegio Oficial de Gelogos

ISBN: 978-84-692-2395-6
Depsito Legal:
Produccin Editorial: Fueyo Editores, S.L.
Diseo de Portada: Patricia Romero
Maquetacin y Arte Final: Csar Martn Palma
Imprime: Apyce - Grafisur
PRESENTACIN
La presente publicacin ha sido elaborada por una serie de expertos que for-
man el grupo de trabajo del noveno Congreso Nacional del Medio Ambiente
sobre mapas de riesgos naturales en la ordenacin territorial y urbanstica. El
grupo ha sido coordinado por el Colegio Oficial de Gelogos, al que debo
agradecer su participacin en el CONAMA y felicitarles por los resultados obte-
nidos en el grupo y por la edicin de este libro.
En cada CONAMA, la importancia de los grupos de trabajos se fundamenta

en la creacin de un documento final que fomenta el intercambio de experien-
cias y conocimientos que, de alguna manera, han de calar en las instituciones
pblicas para la realizacin de acciones en pro del desarrollo sostenible.
El grupo de riesgos naturales, en su sntesis, subraya en este trabajo el hecho

de que la vulnerabilidad ante los desastres es uno de los temas menos evalua-
dos en el proceso de desarrollo urbano, reivindicando la necesidad de una
mayor comunicacin entre gelogos y gegrafos, urbanistas y planificadores lo-
cales.
Los mapas de riesgo, como expresin espacial de las amenazas a que est so-
metido el territorio, se configuran como una de las mejores soluciones para ar-
monizar los conceptos de urbanismo y de sostenibilidad, facilitando as la
proyeccin de las ciudades hacia zonas seguras.
Esperamos por lo tanto que este documento resulte de utilidad para mejorar
la prevencin de los riesgos naturales y facilite la labor de comunicacin entre
los diferentes profesionales que participan en el proceso de planificacin.
5
En nombre de la Fundacin CONAMA queremos agradecer a todos esos tc-

nicos, procedentes de diversas instituciones, su esfuerzo, dedicacin y profesio-
nalidad, y que a travs de distintas actividades confeccionan una red de expertos,
que sin duda, es el mejor patrimonio de CONAMA.
Gonzalo Echage Mndez de Vigo

Presidente de la Fundacin CONAMA
Presidente del Colegio Oficial de Fsicos
6
PRLOGO
Las Cortes Generales aprobaron en el ao 2007 la Ley de Suelo (hoy refundida en el

texto aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), en donde se es-
tablece que los desarrollos urbansticos deben someterse a una evaluacin ambiental pre-
via y a un informe de sostenibilidad, en el que se deber incluir un mapa de riesgos
naturales del mbito objeto de la ordenacin.
Este mandato supone una novedad importante en el derecho espaol, ya que revalo-
riza la conexin entre la ordenacin del medio fsico y la prevencin de riesgos, introdu-
ciendo en el proceso de planificacin una herramienta objetiva, como es la cartografa de
riesgos, que puede facilitar la toma de decisiones a los responsables pblicos, en benefi-
cio de la seguridad de los ciudadanos y de sus bienes.
Por ello, en el marco del Congreso Nacional de Medio Ambiente, se ha considerado
conveniente establecer un grupo de trabajo, con el objetivo de analizar iniciativas actua-
les sobre cartografa de riesgos naturales y promover una reflexin multidisciplinar acerca
de las perspectivas que ofrece esta modalidad de prevencin de riesgos.
En este documento, el grupo de trabajo sobre mapas de riesgos naturales en la orde-
nacin territorial y urbanstica del CONAMA 9, analiza en primer lugar los antecedentes
tcnicos y normativos de la cartografa de riesgos en Espaa, valorando la importancia
de la conexin entre urbanismo y sostenibilidad, y sealando las implicaciones que la falta
de un equilibrio adecuado entre estos conceptos puede suponer para la seguridad de los
ciudadanos.
Posteriormente, se examinan algunas iniciativas relevantes sobre cartografa de riesgos
naturales en Espaa:
- Gua Metodolgica para la Elaboracin de Mapas de Riesgos Naturales, del Minis-
terio de Vivienda con la colaboracin del Colegio Oficial de Gelogos.
7
- Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables, del Ministerio de Medio Am-

biente y Medio Rural y Marino.
- Experiencias desarrolladas en Catalua sobre zonificacin del riesgo y regulacin ur-
banstica de los usos de los espacios fluviales, de la Agencia Catalana del Agua.
- Iniciativas de investigacin adoptadas en el seno de la Unin Europea sobre mapas
de inundacin por tsunamis, en las que participa el Instituto Geogrfico Nacional.
Por ltimo, se analizan las perspectivas de la cartografa de riesgos naturales desde dos
mbitos especficos. En primer lugar, desde el mbito asegurador, valorando las repercu-
siones que este tipo de cartografa puede tener en el campo de la prevencin. Y en se-
gundo lugar, examinando las implicaciones que tienen las actividades antrpicas en la
agravacin del riesgo de inundacin, analizndose las consecuencias para la cartogra-
fa de riesgos.
Luis E. Surez
Presidente del
Ilustre Colegio Oficial de Gelogos
8
PARTICIPANTES EN EL GRUPO DE TRABAJO
Rodolfo Segura Sanz Andrs Dez Herrero

Ministerio de Vivienda Instituto Geolgico y Minero de Espaa
Manuel Regueiro y Gonzlez Barros Fernando Prats

Universidad Complutense de Madrid Arquitectos Urbanistas e Ingenieros Asociados
Jess Yage Crdova Francisco Javier Snchez

Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino Ministerio de Medio Ambiente
Rosa Navarro Santa Mnica Jos Luis Barrera Morate

Junta de Extremadura Colegio Oficial de Gelogos
Lluis Gode Lanao Jos Mara Snchez Snchez

Agncia Catalana de lAigua Escuela Militar de Estudios Jurdicos
Jos Antonio lvarez Gmez Mximo Hernndez Ruiz

Instituto Geogrfico Nacional Asamblea de Madrid
Alfonso Njera Ibez Mara Jess Sales Llavi

Consorcio de Compensacin de Seguros Laboratorio Sanidad Ambiental S. Llavi
Pablo Lpez Vilares Coordinador

Consorcio de Compensacin de Seguros
Jos Antonio Ortega Becerril Colegio Oficial de Gelogos
Universidad Complutense de Madrid
AGRADECIMIENTOS
rea de Gobierno de Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de Madrid

Instituto Geolgico y Minero de Espaa
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NDICE
SITUACIN ACTUAL DE LOS RIESGOS NATURALES

EN LA PLANIFICACIN DEL TERRITORIO 13
URBANISMO, SOSTENIBILIDAD Y RIESGOS NATURALES 25

Rosa Navarro Santa Mnica
GUA METODOLGICA DEL MINISTERIO DE VIVIENDA

PARA LA ELABORACIN DE MAPAS DE RIESGOS
NATURALES EN LA ORDENACIN TERRITORIAL Y URBANSTICA 31
Manuel Regueiro y Gonzlez Barros
EL SISTEMA NACIONAL DE CARTOGRAFA DE ZONAS

INUNDABLES DEL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
Y MEDIO RURAL Y MARINO 35
Jess Yage Crdova
ZONIFICACIN DEL RIESGO Y REGULACIN URBANSTICA

DE LOS USOS DE LOS ESPACIOS FLUVIALES.
EXPERIENCIAS EN CATALUA 59
Lluis God Lanao
INICIATIVAS DE LA UNIN EUROPEA SOBRE MAPAS

DE RIESGO DE INUNDACIN POR TSUNAMIS 71
Jos Antonio lvarez Gmez
CATSTROFES NATURALES, PREVENCIN Y

SOLUCIONES ASEGURADORAS 79
Pablo Lpez Vilares y Alfonso Njera Ibez
11
IMPLICACIONES DE LAS ACTIVIDADES ANTRPICAS

EN EL RIESGO DE INUNDACIONES. CONSECUENCIAS
PARA LA CARTOGRAFA DE RIESGOS 85
Jos Antonio Ortega Becerril
CONCLUSIONES DEL GRUPO DE TRABAJO 93
BIBLIOGRAFA DE REFERENCIA 99
12
SITUACIN ACTUAL DE LOS RIESGOS NATURALES

EN LA PLANIFICACIN DEL TERRITORIO

Colegio Oficial de Gelogos
Las Naciones Unidas declararon 2008 como el Ao Internacional del Planeta Tierra para sen-
sibilizar a la sociedad acerca de la relacin entre humanidad y planeta, y para impulsar el apro-
vechamiento ptimo del conocimiento cientfico por parte de los ciudadanos y de los responsables
polticos.
Entre los objetivos de este evento se subray la necesidad de promover el desarrollo sostenible
de los procesos y recursos de la Tierra, e impulsar la prevencin, reduccin y mitigacin de los de-
sastres naturales.
Desgraciadamente, 2008 no ha sido un buen ao para la prevencin de los desastres. Un total
de 235.816 personas perdieron la vida, frente a un promedio de 66.812 de los ltimos ocho
aos. Las causas principales fueron debidas a la alta mortalidad del cicln Nargis en Birmania
(138.366 muertos) y al terremoto de Sichun (87.476 muertos).
A las prdidas humanas hay que aadir los daos econmicos, que se situaron en 181.000 mi-
llones de dlares, debido especialmente al impacto severo del terremoto en China (85.000 millo-
nes de dlares) y al huracn Ike en Estados Unidos (30.000 millones de dlares).
Coincidiendo con la celebracin del Ao Internacional del Planeta Tierra, se ha producido un
hecho histrico en el planeta. Segn el Informe Estado de la poblacin mundial 2007, del Fondo
de Poblacin de Naciones Unidas, se prev que a partir de 2008 ms de 3.300 millones de per-
sonas habiten en ambientes urbanos (fig.1, pg. 44). En muchos casos, los desarrollos urbansti-
cos se concentran en zonas sensibles a los peligros naturales.
En Espaa, aunque el impacto de estas situaciones no tiene efectos tan catastrficos como en
otras partes del mundo, se vienen registrando en los ltimos aos intensidades pluviomtricas ex-
tremas en algunos perodos, con inundaciones y crecidas repentinas (fig. 2, pg. 44), as como olas
de calor y de fro, sequas graves y grandes temporales martimos. Adems, la creciente ocupacin
13
del suelo para nuevos usos y la realizacin de grandes infraestructuras, hacen que cada vez exista
ms territorio y poblacin expuesta. En consecuencia, la evaluacin de prdidas econmicas para
algunos de estos eventos, como inundaciones y terremotos, es significativa (tabla 1).
Tabla 1. Prdidas estimadas por comunidades autnomas para terremotos e inundaciones (principal riesgo
natural en Espaa). Fuente: Consorcio de Compensacin de Seguros.
Terremotos (1987-2001) Inundaciones (1987-2001)
Andaluca 68.408.586 C. Valenciana 3.353.227.646
Murcia 61.510.683 Andaluca 3.310.785.402
Galicia 35.772.962 Catalua 1.325.720.511
C. Valenciana 11.301.715 Pas Vasco 1.100.086.293
Catalua 9.059.768 Galicia 385.422.214
Castilla - La Mancha 8.124.573 Madrid 369.605.719
Castilla y Len 2.498.926 Murcia 341.674.308
Pas Vasco 1.943.932 Castilla y Len 333.573.020
Navarra 1.802.229 Baleares 311.290.712
Asturias 1.088.472 Extremadura 275.509.377
Canarias 1.081.575 Aragn 236.865.298
Madrid 595.617 Castilla - La Mancha 184.891.414
Baleares 237.380 Canarias 183.625.773
Aragn 43.970 Navarra 99.169.581
Cantabria 7.688 Cantabria 54.134.569
Extremadura 2.404 Asturias 39.400.584
La Rioja - La Rioja 11.055.190
Ceuta - Melilla 3.483.047
Melilla - Ceuta 1.514.690
Total* 203.480.480 Total* 11.921.035.348
* Euros de 2002 * Euros de 2002
Entre las actuaciones preventivas ms importantes que pueden aplicarse para reducir los daos
de los riesgos naturales, debemos destacar las relativas a la identificacin y evaluacin de los di-
ferentes riesgos que pueden afectar a un territorio. Tales acciones se materializan en la elabora-
cin, actualizacin peridica y difusin de una cartografa relativa al riesgo, que permita identificar
las reas geogrficas susceptibles de sufrir daos.
La cartografa de riesgos supone la delimitacin de determinadas zonas, en funcin de la fre-
cuencia o intensidad de fenmenos naturales extremos, pudiendo integrarse los resultados en otro
tipo de cartografa, en donde se expresa la mayor o menor vulnerabilidad de diferentes fragmen-
tos del territorio. La informacin derivada de la cartografa de riesgos puede ser utilizada como un
instrumento para determinados planeamientos: ordenacin del territorio, planeamiento urbano, pla-
nificacin de infraestructuras pblicas, gestin de emergencias, etc.
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La importancia de este tipo de cartografa, como tcnica de prevencin vinculada a la planifi-

cacin territorial, viene siendo utilizada desde hace tiempo en algunos pases de nuestro entorno.
En el ordenamiento francs, por ejemplo, se ha desarrollado a partir de los aos ochenta una car-
tografa de riesgos enmarcada en los denominados Planes de Exposicin al Riesgo (plans dexpo-
sition aux risques), que posteriormente ha sido reemplazada por la cartografa de los Planes de
Prevencin de Riesgos Previsibles (plans de prvention des risques naturels previsibles), estableci-
dos en virtud de una ley sobre riesgos naturales1, en donde se delimitan tres zonas de uso del suelo:
zona roja (prohibicin para construir), zona azul (construccin con obligaciones o recomendacio-
nes) y zona blanca (ningn tipo de riesgo previsible segn los conocimientos actuales). En zonas
urbanas, la escala de esta cartografa es de 1/5.000 (fig. 3, pg. 44).
Tambin en Espaa se ha ido desarrollando una abundante cartografa de riesgos naturales, es-
pecialmente a escala de reconocimiento o de semidetalle, pero de forma fragmentada y sin una
cobertura legal apropiada que, a semejante del sistema francs, estableciera criterios y obligacio-
nes en la regulacin del uso del suelo. La ausencia de una ley marco sobre riesgos naturales ha
forzado a la necesidad de acudir a veces a la normativa sectorial (especialmente normativa de
aguas y de proteccin civil) y autonmica (normas de rgimen de suelo y ordenacin del territo-
rio), para justificar la elaboracin de los mapas de riesgos naturales.
En 1996 se produjo un hecho catastrfico de gran impacto en la sociedad espaola: una ave-
nida sbita en el barranco de Ars (Huesca), devast el camping de Biescas, ocasionando la muerte
de 87 personas (fig. 4, pg. 44). Despus de un intenso debate sobre si el citado evento podra o
no calificarse de imprevisible y excepcional, qued claro que la previsibilidad de este tipo de ca-
tstrofes puede detectarse con estudios que tengan en cuenta los antecedentes existentes y la vul-
nerabilidad de actividades humanas en zonas identificadas como peligrosas. Como ha sealado
Olcina (2006), la catstrofe de Biescas marc un antes y un despus en el tratamiento de los ries-
gos naturales en Espaa. Hubo una reaccin contundente de denuncia por parte de muchos co-
lectivos y de la propia comunidad cientfica, y se consiguieron varios logros que han avalado la
importancia de los mapas de riesgos naturales en la prevencin de situaciones catastrficas.
El primer logro se ha producido en la esfera poltica e institucional. Se inicia con la creacin de
la Comisin Especial sobre la Prevencin y Asistencia en Situaciones de Catstrofe, del Senado. La
Comisin elabor en 1998 un informe2 en el que, entre otros resultados, concluy que deberan
establecerse diferentes cartografas temticas de riesgo (inundaciones, riesgo ssmico y riesgo vol-
cnico), para fundamentar los planes de ordenacin del territorio y de los usos del suelo.
Concretamente, en el mbito de las inundaciones, el informe de la Comisin del Senado se-
alaba que esta cartografa debera ser el instrumento capital que orientara e informara todas las
1
Ley 95-101 de 2 de febrero de 1995 relativa a la mejora de la proteccin del medio ambiente. (ley BARNIER).
Disponible en: http://admi.net/jo/index.phtml
2
Boletn Oficial de las Cortes Generales de 9 de diciembre de 1998, n 596.
15
polticas, estrategias y medidas que debieran acometerse para prevenir las inundaciones y reducir
sus consecuencias; y que los Parlamentos autonmicos, una vez disponible esta cartografa tem-
tica de riesgos, deberan adoptar las iniciativas legislativas necesarias para que la planificacin te-
rritorial y urbana contemplara necesariamente las restricciones imprescindibles a los usos del suelo
en funcin del nivel potencial de riesgo de inundaciones y para que, asimismo, tales restricciones
y sus motivos fueran de general conocimiento y cumplimiento.
Aunque la cartografa temtica de riesgos, a la que se refiere la Comisin del Senado en sus
conclusiones, nunca lleg a emprenderse, al menos en los trminos descritos en el informe, debe
sealarse que en el campo de la proteccin civil se han ido promulgando una serie de directrices
bsicas de planificacin para determinados riesgos naturales (ssmico, volcnico e inundaciones),
que han sido desarrolladas por muchas comunidades autnomas. Estas directrices incluyen la ne-
cesidad de llevar a cabo una zonificacin territorial de la peligrosidad y un anlisis de riesgos. Es
interesante destacar el hecho de que estas previsiones tambin se vinculan con la ordenacin te-
rritorial y urbana, estableciendo que los anlisis de riesgos y la zonificacin territorial que queden
especificados en los planes elaborados, sern tenidos en cuenta por los rganos competentes en
el proceso de planificacin del territorio y de los usos del suelo.
En el mbito de las inundaciones, se han elaborado planes especiales de proteccin civil en
el Pas Vasco, Comunidad Valenciana, Navarra, Catalua, Galicia, Andaluca, Baleares, Aragn,
Murcia y Extremadura. En cuanto al riesgo ssmico, los planes elaborados cubren Catalua, Ba-
leares, Murcia, Galicia, Andaluca y el Pas Vasco. En materia de riesgo volcnico, se ha apro-
bado por el gobierno canario el plan especial ante riesgo volcnico, que entrar en vigor una
vez homologado.
El segundo logro para la reduccin de riesgos naturales est relacionado con el mbito judi-
cial. Concretamente, se deriva de la sentencia dictada por la Audiencia Nacional en diciembre de
2005, por la que se declara la responsabilidad patrimonial del Estado y de la Diputacin Gene-
ral de Aragn en la riada que el 7 de agosto de 1996 arras el camping de Biescas. La sentencia
rechaz los argumentos esgrimidos por las Administraciones pblicas que alegaban imprevisibili-
dad e inevitabilidad, y trataban de escudarse en un supuesto de fuerza mayor. Sin embargo, la
Audiencia Nacional reproch a las Administraciones que no estudiaran ni valorarn el entorno
natural en el que se construy el camping ni previeran los fenmenos naturales que podan reper-
cutir en la integridad de las personas y en sus bienes, estableciendo que la previsibilidad se poda
detectar con estudios que tuvieran en cuenta, tanto los antecedentes de hechos similares, como los
elementos externos que se apreciaban en la tipologa y en el espacio de ese lugar escogido, po-
nindolas en relacin con la vulnerabilidad que caracteriza a esa actividad humana.
Si bien ha sido tras la aprobacin de la Ley 8/2007, de Suelo, de 28 de mayo, cuya entrada
en vigor se produjo el da 1 de julio de 2007, cuando ms se ha hablado de los aspectos pre-
ventivos y de la obligatoriedad de ciertos instrumentos enfocados a esa labor de prevencin de los
riesgos naturales, lo cierto es que ya la citada sentencia, se refera a la no solicitud de determina-
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dos estudios tcnicos por parte de quienes estaban obligados a ello, y que hubieran permitido
concluir que determinada ubicacin era un sitio de riesgo.
El tercer logro sobre el reforzamiento de la relacin entre los mapas de riesgos naturales y la
ordenacin territorial y urbana, se ha producido en el campo legislativo. Se inicia con la modifi-
cacin de la legislacin de Suelo en 1998. En dicho ao se aprob una Ley de Rgimen de Suelo
y Valoraciones, que incluy como suelo no urbanizable, incompatible con su transformacin en
suelo urbano, los suelos sometidos a un rgimen especial de proteccin, de acuerdo con los pla-
nes de ordenacin territorial o legislacin sectorial, en razn de los riesgos naturales acreditados
en el planeamiento sectorial, o en funcin a su sujecin a limitaciones o servidumbres para la pro-
teccin del dominio pblico.
La inclusin del concepto de prevencin de riesgos naturales en la planificacin del territorio,
fue recogida en diversas normas de las Comunidades Autnomas (tabla 2), que son las que os-
tentan la mayor parte de la responsabilidad en materia de normativa urbanstica y de ordenacin
territorial. Se debe sealar que, a partir de estas normas, muchas Comunidades Autnomas han
desarrollado cartografas temticas, especialmente en el mbito de riesgo de inundaciones
Destacan, por ejemplo, los trabajos desarrollados por la Agncia Catalana de lAigua, desti-
nados a definir las lneas de inundacin correspondientes a 500, 100 y 50 aos de perodo de re-
torno en los ros ms importantes de las cuencas internas de Catalua y las cuencas catalanas del
Ebro, as como las reas potencialmente inundables desde un punto de vista geomorfolgico de
prcticamente todo el territorio de las cuencas internas de Catalua y las cuencas catalanas del
Ebro. En estos estudios se incluyen, adems, los puntos crticos en los que la experiencia histrica
de gestin de los espacios fluviales indica que hay problemas recurrentes. Asimismo, se llevan a
cabo trabajos denominados de Planificacin de Espacios Fluviales de mucho ms detalle y preci-
sin y de carcter integral, que tratan aspectos hidrolgicos, hidrulicos, morfodinmicos y am-
bientales, y donde se delimitan las zonas inundables de la mxima crecida ordinaria, 10, 50, 100
y 500 aos.
Otra interesante aportacin a los estudios de cartografa de riesgos han sido elaborados por la
Comunidad Valenciana, a travs del denominado Plan de Accin Territorial para la prevencin del
riesgo de inundaciones (PATRICOVA), cuya metodologa consiste en delimitar la peligrosidad y ob-
tener el impacto actual y futuro producido por las inundaciones, desarrollando un programa de ac-
tuaciones para reducir el riesgo a niveles aceptables. Los mapas de riesgo elaborados contemplan
seis niveles por la combinacin de dos variables: la frecuencia de la inundacin y el calado o al-
tura alcanzada por las aguas (fig. 5, pg. 44). Cruzando el riesgo con los usos actuales se obtiene
el impacto actual de las inundaciones y haciendo lo propio con los usos planificados se calcula el
impacto futuro.
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Tabla 2. Algunas referencias a los riesgos naturales en la legislacin autonmica sobre ordenacin territorial
y urbanstica.
Los riesgos naturales en la legislacin autonmica
Decreto Legislativo 1/2004 de Asturias Constituirn suelo o urbanizable los terrenos que estn o deban estar
sometidos a algn rgimen especial de proteccin, fijado en planes o
normas sectoriales, o en el planeamiento sectorial, que sea incompati-
ble con su trasformacin urbanstica. Esta proteccin podr derivarse,
entre otras posibilidades, de los valores paisajsticos, histricos, ar-
queolgicos, cientficos, ambientales o culturales de los citados terrenos,
de los riesgos naturales que en ellos concurran, de su sujecin a limi-
taciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico.
Ley 7/2002, de 17 diciembre, de Las determinaciones de los Planes de Ordenacin del Territorio, los Pla-
Ordenacin Urbanstica de Andaluca nes Generales de Ordenacin Urbanstica deben optar por el modelo
y soluciones de ordenacin que mejor aseguren, entre otras cosas, la
preservacin del proceso de urbanizacin para el desarrollo urbano de
los terrenos en los que se hagan presentes riesgos naturales.
Decreto Legislativo 1/2000 de Canarias Integrarn el suelo rstico los terrenos que el planeamiento adscriba a
esta clase de suelo, mediante su clasificacin por: resultar inade-
cuado, conforme a los criterios establecidos por las correspondientes
Normas Tcnicas de Planeamiento Urbanstico, para servir de soporte
a aprovechamientos urbanos, por los costes desproporcionados que
requerira su transformacin o por los riesgos ciertos de erosin, des-
prendimientos, corrimientos o fenmenos anlogos que comporten sus
caractersticas geotcnicas o morfolgicas.
Ley 2/2001 de Cantabria Tendrn la condicin de suelo rstico de especial proteccin los terre-
nos en los que concurra algunas de las circunstancias siguientes:
que estn sometidos a un rgimen especial de proteccin incompatible
con su transformacin urbana, conforme a los planes y normas de or-
denacin territorial o a la legislacin sectorial pertinente en razn de
sus valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos, ambien-
tales, culturales, agrcolas, de riesgos naturales acreditados, o en fun-
cin de su sujecin a limitaciones o servidumbres para la proteccin
del dominio pblico.
Ley 5/1999, Urbanstica de Aragn Tendrn la consideracin de suelo no urbanizable los terrenos del suelo
no urbanizable a los que el Plan General reconozca tal carcter y en
todo caso los enumerados en la letra a) del artculo anterior y los terre-
nos que, en razn de sus caractersticas, puedan presentar graves y jus-
tificados problemas de ndole geotcnica, geomorfolgico, morfolgica
o hidrolgica o cualquier otro riesgo natural que desaconseje su des-
tino a un aprovechamiento urbanstico por los riesgos para la seguridad
de las personas o bienes.
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Ley 4/2004 de la Comunidad El planeamiento urbanstico deber orientar los futuros desarrollos ur-
Valenciana, Ordenacin del Territorio y bansticos hacia las zonas no inundables o, en el supuesto de que toda
Proteccin del Paisaje la superficie del municipio as lo fuera, hacia las reas de menor riesgo,
siempre que permita el asentamiento. Cualquier decisin de planea-
Ley 16/2005, de 30 de diciembre,
miento que se aparte de este criterio deber justificar su idoneidad en
de la Generalitat, Urbanstica Valenciana
un estudio de inundabilidad ms especfico, realizado con motivo de la
actuacin que se pretende.
La Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana incorporar lneas
de accin, iniciativas y orientaciones definidas de forma coherente para
el desarrollo territorial de mbito comunitario incluyendo, al menos, los
criterios, directrices y acciones de carcter territorial a considerar en la
prevencin de los riesgos naturales.
Las directrices definitorias de la estrategia de evolucin urbana y ocu-
pacin del territorio fijarn criterios y objetivos que tengan por finalidad
la consecucin de la sostenibilidad del municipio y, en concreto y como
mnimo, respecto de la prevencin de riesgos naturales o inducidos,
para lo cual se establecern criterios de compatibilidad del territorio
para el desarrollo urbano con los riesgos naturales o inducidos cons-
tatables en el trmino municipal.
Documento de justificacin de la integracin territorial. Su documenta-
cin, entre otras, ser la siguiente:
- Estudio del impacto medioambiental de la nueva urbanizacin res-
pecto a los suelos protegidos, a la aptitud del terreno y sus riesgos na-
turales.
Ley 2/2002, de Urbanismo de Catalua Las Administraciones con competencias en materia urbanstica han de
velar para que las determinaciones y la ejecucin del planeamiento ur-
banstico permitan alcanzar, e beneficio de la seguridad y el bienestar
de las personas, unos adecuados niveles de calidad de vida, de soste-
nibilidad ambiental y de preservacin ate los riesgos naturales y tecno-
lgicos. Se prohbe urbanizar y edificar en zonas inundables y en zonas
de riesgo para la seguridad y el bienestar de las personas, exceptuando
las obras vinculadas a la proteccin prevencin de riesgos.
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Ley 8/2007 y Real Decreto Legislativo 2/2008 por el que se

aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo
Pero el hito fundamental en la incorporacin de los mapas de riesgos naturales e la ordenacin
territorial y urbanstica es, sin duda, la aprobacin por el Parlamento espaol de la Ley 8/2007,
de Suelo, que considera al suelo como recurso natural escaso y no renovable y apuesta por un
desarrollo territorial y urbano ms sostenible.
Entre otras previsiones, la ley de Suelo estatal establece que todo suelo se encuentra en una de
las situaciones bsicas de suelo rural o de suelo urbanizado. Se proclama que, en todo caso, es-
tar en la situacin de suelo rural el suelo preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de
su transformacin mediante la urbanizacin, que deber incluir, como mnimo, los terrenos ex-
cluidos de dicha transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio pblico, de
la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal proteccin conforme a
la ordenacin territorial y urbanstica por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecolgicos,
agrcolas, ganaderos, forestales y paisajsticos, as como aqullos con riesgos naturales o tecno-
lgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legis-
lacin de ordenacin territorial o urbanstica.
Ms adelante, la ley prev que en el suelo que sea rural o est vacante de edificacin, el deber
de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos
de erosin, incendio, inundacin, para la seguridad o salud pblicas, dao o perjuicio a terceros
o al inters general; incluido el ambiental; prevenir la contaminacin del suelo, el agua o el aire y
las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes.
En materia de cartografa de riesgos la ley de Suelo establece que los desarrollos urbansticos
deben someterse a una evaluacin ambiental previa y a un informe de sostenibilidad en el que de-
ber incluirse un mapa de riesgos naturales del mbito objeto de la ordenacin.
Tabla 3. Referencias a la cartografa de riesgos naturales en la legislacin de Suelo.
Texto Refundido de la Ley de Suelo
Artculo 15 1. Los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica estn some-
Evaluacin y seguimiento tidos a evaluacin ambiental de conformidad con lo previsto en la le-
de la sostenibilidad del gislacin de evaluacin de los efectos de determinados planes y
desarrollo urbano programas en el medio ambiente y en este artculo, sin perjuicio de
la evaluacin de impacto ambiental de los proyectos que se requie-
ran para su ejecucin, en su caso.
2. El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de orde-
nacin de actuaciones de urbanizacin deber incluir un mapa de
riesgos naturales del mbito objeto de ordenacin.
20
La obligatoriedad de incluir estos mapas en los instrumentos de ordenacin de las actuaciones

de urbanizacin, es una novedad importante en nuestro ordenamiento, ya que profundiza en el
nexo de unin previsto en normas anteriores, entre la prevencin de riesgos naturales y la planifi-
cacin urbanstica. Para ello adopta el mecanismo de elaboracin de una cartogrfica de riesgos
que permita conseguir una visin espacial de las zonas ms vulnerables y aquellas ms seguras del
territorio a ordenar.
Cabe sealar en este punto el amplio consenso que existi acerca del contenido del artculo 15.2
de la ley de Suelo, pues durante el proceso de tramitacin parlamentaria no fue puesto en entre-
dicho por ninguno de los grupos parlamentarios. Tan slo se plante por el Grupo Parlamentario
de Esquerra Republicana la supresin del apartado segundo del artculo15 por entender que el Es-
tado no tiene competencias para regular dicha materia3.
Todas estas previsiones se mantienen en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por
el Gobierno el 20 de junio de 2008, que recoge las aportaciones de las Comunidades Autno-
mas, la Federacin Espaola de Municipios y Provincias y de los agentes del sector inmobiliario,
convirtindose esta ley en un cdigo unificado para actuar como herramienta a fin de conseguir
un ordenamiento del territorio sostenible.
As, el artculo 15.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS), dispone:
El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenacin
de actuaciones de urbanizacin deber incluir un mapa de riesgos
naturales del mbito objeto de ordenacin.
Uno de los principios a los que deben atender las Administraciones Pblicas a la hora de or-
denar los usos del suelo es el de la prevencin de riesgos naturales y de accidentes graves [artculo
10.1.c)].
Y, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 12.2.a) del citado Real Decreto Legislativo, los te-
rrenos con riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes gra-
ves, se encuentran en la situacin legal se suelo rural, esto es, suelo preservado por la ordenacin
territorial y urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin.
Aprobada la ley de Suelo, el Ministerio de la Vivienda emprendi (en colaboracin con el Co-
legio Oficial de Gelogos) la redaccin de una gua metodolgica para la elaboracin de mapas
de riesgos naturales, que actualmente est pendiente de publicacin.
Por otra parte, determinadas administraciones vienen desarrollando diversas cartografas de pe-
ligrosidad y de riesgos naturales (fig. 6, pg. 45) y, en algunos casos, han promovido iniciativas
sobre zonificacin del riesgo y regulacin urbanstica de los usos del suelo.
3
Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, serie A, nmero 96-9, de 1-dic-2006, pgina 75.
21
Se destacan en este sentido los trabajos del Instituto Geolgico y Minero de Espaa (IGME) en
materia de riesgos geolgicos, que abarcan actividades en diversos procesos, como los movi-
mientos del terreno, inundaciones, sismicidad, volcanismo, erosin y otros. Los resultados se han
plasmado en una abundante y exhaustiva cartografa de riesgos geolgicos (tabla 4), incluida la
cartografa multiriesgo o integrada, que constituye un elemento fundamental para que las autori-
dades y planificadores puedan fundamentar sus decisiones en los campos de la planificacin te-
rritorial o de la proteccin civil.
Entre los trabajos de cartografa elaborados por el IGME (figs. 7 y 8, pg. 45) se encuentran
multitud de mapas de peligrosidad natural y de riesgo en ciudades y demarcaciones municipales,
as como estudios de riesgos y peligros naturales a nivel de comunidad autnoma. Se destacan los
trabajos de cartografa de peligrosidad de avenidas torrenciales e inundaciones, que pueden agru-
parse en tres tipos de estudios (Llorente et al., 2006), no solo por su escala de trabajo o mbito
espacial, sino tambin por tener diferentes mtodos y tcnicas de estudio:
Mapas previsores de riesgos de inundacin en ncleos urbanos.
Establecimiento de criterios geolgicos para la previsin de inundaciones en mbitos comar-
cales, provinciales o autonmicos.
Manuales e inventarios de carcter general (a nivel nacional).
22
Tabla 4. Algunas de las cartografas temticas de peligrosidad y riesgos geolgicos desarrolladas por el IGME.
Cartografa Escala/s
Mapas previsores de riesgos de inundacin en ncleos urbanos, y mapas de informes
1:1.000 a 1:5.000
de riesgos puntuales (diversas localidades; ver figuras 7 y 8)
Murcia 1:5.000
Mapas urbanos de microzonacin ssmica
Lorca 1:5.000
Alcoy Sagunto 1:25.000
Almera Gijn 1:25.000/1:5.000
Granada Cdiz 1:25.000/1:5.000
Mapa geotcnico y de riesgos geolgicos/ Sevilla Valladolid 1:25.000/1:5.000
peligrosidad natural (para la ordenacin Huelva Vigo 1:25.000/1:5.000
urbana) de ciudades Mlaga Zaragoza 1:25.000/1:5.000
Palma e Inca Cartagena 1:15.000
Pamplona Ponferrada 1:25.000/1:4.000
Murcia Len 1:25.000/1:5.000
Ciudad de Alcoy 1:5.000/1:2.500
Mapas de peligros geolgicos Panticosa 1:25.000
de trminos municipales Albuol 1:25.000
Villafranca del Bierzo 1:25.000
Movimientos de ladera. Jaca 1:25.000
Inundaciones. Plana de Levante 1:100.000
Inundaciones. Valle del Nervin 1:200.000/1:5.000
Pirineo Central de Huesca 1:25.000
Mapas de peligros geolgicos Inundaciones. Cuenca alta Francol 1:1.000/1:5.000
de comarcas, regiones o islas Tajo-Tajua (Comunidad de Madrid) 1:50.000
Peligrosidad volcnica. Isla Tenerife 1:25.000
Comarcas-Zonas de Murcia 1:50.000
Parque Nacional de Sierra Nevada 1:100.000
Parque Natural Posets-Maladeta 1:25.000
Plan PRIGEO (Plan de cartografa de peligrosidad geolgica): volcanismo, sismicidad 1:50.000

y tsunamis, avenidas e inundaciones, movimientos del terreno, y dinmica litoral; por 1:25.000
hojas del MTN50 y MTN25 y ncleos urbanos 1:10.000
Riesgos Naturales. Granada 1:200.000

Sismotectnico. Granada 1:100.000
Mapas provinciales de
vila 1:450.000
peligros geolgicos
Alicante 1:200.000
Inundaciones. lava Vizcaya Trevio 1:100.000
Inundaciones. Castilla-La Mancha 1:200.000
Mapas/Atlas (inventario) autonmicos de
Riesgos Naturales. Castilla y Len 1:400.000
peligros y riesgos geolgicos
Riesgos Naturales. Murcia 1:500.000
Riesgos por expansividad de arcillas 1:1.000.000
Karst en Espaa 1:1.000.000
Mapas nacionales/estatales de Espaa Movimientos de ladera 1:1.000.000
de peligrosidad y riesgos geolgicos Prdidas econmicas 1987-2002
1:4.000.000
Previsin prdidas 2004-2033
23
Adems, es importante sealar la entrada en vigor de la Directiva Europea de Evaluacin y

Gestin de Inundaciones, que obliga a los veintisiete estados miembros a elaborar mapas de pe-
ligrosidad y de riesgo de inundacin, as como a la preparacin de planes de gestin para prote-
ger a la poblacin.
Europa ha tenido que hacer frente a un total de 47 sucesos catastrficos (fig. 9, pg. 46) por
inundacin entre 1950 y 2005. Algunas de estas situaciones han tenido graves consecuencias,
como la inundacin en los Pases Bajos en 1953, en la que murieron ms de 1.800 personas, o
las inundaciones provocadas por el desbordamiento de los ros Danubio y Elba, en el verano de
2002, en la que murieron 700 personas y se produjeron daos por valor de 25.000 millones de
euros.
Para adecuarse a la Directiva de Evaluacin y Gestin de Inundaciones, en Espaa se ha im-
pulsado la puesta en marcha de un Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables, con el
objetivo de disminuir los daos ante las inundaciones y preservar el estado ecolgico ptimo del
espacio fluvial.
Tambin se debe subrayar el Real Decreto 1545/2007, por el que se regula el Sistema Carto-
grfico Nacional, que da categora de cartografa temtica oficial a la denominada cartografa
de riesgos y emergencias, definida como aqulla que tiene por objeto identificar las reas geo-
grficas susceptibles de sufrir daos catastrficos en caso de que se materialicen riesgos natura-
les, tecnolgicos o de otra naturaleza sobre las personas o sus bienes.
Por ltimo, es relevante destacar que la legislacin autonmica ms novedosa en el campo de
la proteccin civil (Ley 1/2007) de Cantabria ya ha introducido una estrecha vinculacin entre el
mapa de riesgos de proteccin civil y el planteamiento territorial y urbanstico.
24
URBANISMO, SOSTENIBILIDAD
Y RIESGOS NATURALES
Rosa Navarro Santa Mnica
FONAMA S.A.U. - Junta de Extremadura
Aunque el concepto de urbanismo es anterior a las tcnicas puramente ambientales, los mo-
delos actuales de uso del suelo nos conducen necesariamente a conectar el urbanismo con el con-
cepto de desarrollo sostenible.
El urbanismo est intentando incorporar nuevos valores sociales, algunos de origen reciente,
como el derecho a la informacin o la cohesin social, y otros ms lejanos, como la proteccin
del patrimonio cultural o del medio ambiente. No es fcil traducir esas intenciones cuando en la
prctica an se identifica el crecimiento econmico con el desarrollo urbanstico. Sin embargo,
una definicin del urbanismo ha de reflejar el objetivo de mejorar la calidad de vida y la cohesin
social de la poblacin, de forma compatible con la proteccin del medio ambiente y del patrimo-
nio cultural.
La historia del urbanismo contemporneo se forj en la segunda mitad del siglo XIX, en un con-
texto socio-econmico de industrializacin y urbanizacin, en torno a dos grandes tipos de ope-
raciones urbansticas: el ensanche y la reforma interior, la creacin de nueva ciudad y el
saneamiento y la reforma de la existente. Dicha historia cristaliz a mediados del siglo XX con la
primera ley completa en la materia, de la que sigue siendo tributaria nuestra tradicin posterior.
En efecto, las grandes instituciones urbansticas actuales conservan una fuerte inercia respecto
de las concebidas entonces: la clasificacin del suelo como tcnica por excelencia de la que se
valen tanto la ordenacin como la ejecucin urbansticas, donde la clase de urbanizable es la ver-
dadera protagonista y la del suelo rstico o no urbanizable no merece apenas atencin por jugar
un papel exclusivamente negativo o residual.
En la actualidad, se ha producido una evolucin capital sobre la que debe fundamentarse el
urbanismo. En primer lugar, la Constitucin de 1978 establece un nuevo marco de referencia en
la materia, al ocuparse de la regulacin de los usos del suelo en su artculo 47, a propsito de la
efectividad del derecho a la vivienda y dentro del bloque normativo ambiental formado por sus ar-
tculos 45 a 47, de donde cabe inferir que las diversas competencias concurrentes en la materia
25
deben contribuir de manera leal a la poltica de utilizacin racional de los recursos naturales y cul-
turales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectnico, que son el so-
porte de la calidad de vida.
Pero adems, del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad,
segn ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comuni-
dades Autnomas les corresponde disear y desarrollar sus propias polticas en materia urbans-
tica. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia,
pero debiendo evitar condicionarla en lo posible.
La ordenacin territorial y la urbanstica son funciones pblicas no susceptibles de transaccin
que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el inters general, deter-
minando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de ste.
Entre otras necesidades, la legislacin sobre la ordenacin territorial y urbanstica debe garantizar:
La direccin y control por las Administraciones Pblicas competentes del proceso urbanstico en
sus fases de ocupacin, urbanizacin, construccin o edificacin y utilizacin del suelo por cua-
lesquiera sujetos, pblicos o privados.
El derecho a la informacin de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intere-
ses afectados por los procesos urbansticos, as como la participacin ciudadana en la ordenacin
y gestin urbansticas.
El planeamiento urbanstico regula la direccin de crecimiento del territorio y su ordenacin in-
terna, restringiendo lo usos del suelo mediante su clasificacin, actuando en un marco jurdico y
administrativo. Los instrumentos de ordenacin urbanstica y territorial tienen unas implicaciones am-
bientales y territoriales, por lo tanto, las polticas urbanas y territoriales se tienen que asentar sobre
un modelo territorial sostenible.
El enfoque integrador es consustancial a la propia idea de sostenibilidad urbana, esta slo
puede plantearse desde una perspectiva global. Los planteamientos desde una sola disciplina o
desde un nico campo de conocimiento son los que definen las intervenciones demasiado secto-
riales, que estn en el origen de la insostenibilidad.
El reto se sita en analizar en profundidad y en relacin con cada territorio concreto el modo
en que puedan utilizarse instrumentos de intervencin fsica como la planificacin territorial y el
planeamiento urbanstico.
La inclusin de la informacin ambiental en el proceso de planificacin es esencial para
ordenar el territorio ambientalmente. Esta informacin no podemos entenderla nicamente
como un inventario ambiental sino como una parte dinmica del funcionamiento del sistema
urbano.
Al dotar a los planes de ordenacin territorial y urbanstica del instrumento de evaluacin am-
biental estratgica, se asientan las polticas urbanas sobre las bases de un desarrollo urbano sos-
26
tenible, integrando criterios de sostenibilidad desde las primeras fases de la toma de decisiones, y
ordenndose las posibles actuaciones urbansticas a desarrollar. Esta evaluacin es una exigencia
europea (Directiva 42/2001), transpuesta al derecho espaol mediante la Ley 9/2006, de 28 de
abril, sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente,
que establece la obligatoriedad de someter a evaluacin medio ambiental los planes y programas,
que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. La implantacin de este procedi-
miento en los instrumentos de planeamiento, favorece la incorporacin de criterios ambientales en
las polticas territoriales y urbansticas, reinterpretando el urbanismo no slo como un instrumento
urbanizador sino de proteccin medio ambiental.
En el procedimiento administrativo aplicable a la elaboracin y aprobacin del planeamiento
territorial y urbanstico sometido a evaluacin ambiental estratgica (Ley 9/2006), entre otras ac-
tuaciones, se elaborar un informe de sostenibilidad ambiental, que es el documento integrado en
los planes objeto de evaluacin ambiental constituyendo un documento indispensable para la
aprobacin de los instrumentos de planeamiento, en el que se reflejarn todos los aspectos me-
dioambientales tenidos en cuenta durante la elaboracin de los mismos, as como la identificacin
de los efectos significativos en el medio ambiente que pueden derivarse de su aplicacin. En todo
caso se busca estudiar y analizar toda la informacin necesaria y con el adecuado nivel de deta-
lle para permitir una ptima toma de decisiones con principios de sostenibilidad territorial.
Esquemticamente, la estructura del informe de sostenibilidad ambiental es la siguiente (conte-
nido mnimo del informe de sostenibilidad ambiental):
Anlisis del plan, esbozo del contenido del plan y su relacin con otros planes y programas
conexos.
Identificacin, determinacin de los elementos ambientales y territoriales significativos afecta-
dos por el plan, as como su posible evolucin en ausencia del plan.
Anlisis de los objetivos de proteccin ambiental fijados en los mbitos internacional, comu-
nitario o nacional que guarden relacin con el plan o programa, y la manera en que se han
tenido en cuenta durante su elaboracin.
Anlisis y evaluacin de las alternativas.
Identificacin y evaluacin de los probables efectos significativos en el medio ambiente.
Medidas correctoras.
Sistema de seguimiento.
Informe de viabilidad econmica de las alternativas y de las medidas correctoras.
Resumen no tcnico.
En el informe de sostenibilidad ambiental se deben considerar todos aquellos vectores o mbi-
tos ambientales sobre los que el planeamiento puede incidir, y tambin la incidencia ambiental
27
global del modelo territorial. Los requerimientos ambientales que deber atender la redaccin del
plan se deben concretar en unos objetivos especficos referidos en los aspectos sealados.
La ley de Suelo ha recogido la prevencin de riesgos como uno de los criterios para clasificar
terrenos como suelo rural (no urbanizable). Establece que los terrenos con riesgos naturales o tec-
nolgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes graves, y cuantos prevea la legisla-
cin de ordenacin territorial o urbanstica, quedarn preservados de su transformacin mediante
la urbanizacin.
Hasta aqu, la regulacin se mantiene en similitud con el ordenamiento anterior. Sin embargo,
la nueva ley de Suelo incorpora como novedad, en el artculo 15, la obligacin de incluir un mapa
de riesgos naturales en el informe de sostenibilidad de los instrumentos de ordenacin de actua-
ciones de urbanizacin. De esta forma, se aade un instrumento para poder acreditar las situa-
ciones de riesgo, apoyar las decisiones de ordenacin del territorio, mitigar el riesgo primando la
sostenibilidad del territorio y tener una visin integral en los estudios de riesgo.
La ley de Suelo, tambin propone articular esta evaluacin de forma eficaz, evitando duplica-
ciones de trmites y dilaciones no deseadas, para lo cual se integran en su procedimiento, todos
los informes relevantes que ya son preceptivos segn nuestra legislacin en vigor, informes que
sern determinantes para el contenido de la memoria ambiental.
El contenido y la amplitud del mapa debern ser acordes a la dinmica natural de los proce-
sos involucrados y al grado de incidencia sobre la poblacin y sus bienes. La clasificacin del suelo
(suelo rstico con proteccin especial) y las determinaciones de uso y edificacin debern ser co-
herentes con las conclusiones de los estudios citados.
Por lo tanto, contemplar los riesgos naturales en la planificacin urbanstica y territorial supone
un paso adelante en la zonificacin del territorio, delimitando los usos del suelo, impregnando de
forma transversal a una parte muy importante de las polticas pblicas con claras implicaciones en
la gestin de los riesgos naturales como es la ordenacin del territorio o la planificacin fsica del
mismo.
Los propietarios de terrenos deben respetar las limitaciones impuestas en reas amenazadas por
riesgos naturales acreditados en la correspondiente cartografa de riesgos. Las reas amenazadas
por riesgos naturales y las limitaciones impuestas en las mismas sern las establecidas por las Ad-
ministraciones pblicas competentes para la prevencin de cada riesgo, a las que tambin co-
rresponder evaluar en cada caso el cumplimiento del deber de prevencin de riesgos. En dichas
reas no debe permitirse ninguna construccin, instalacin o uso de suelo incompatible con tales
riesgos.
Cuando no exista un pronunciamiento expreso de la Administracin competente en relacin
con un determinado riesgo, la delimitacin del rea amenazada ser establecida por el Ayunta-
miento o la Administracin de la Comunidad Autnoma, en forma de determinaciones justifica-
das incluidas en los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica.
28
En los ltimos aos, desde distintos mbitos de las administraciones pblicas, se est planteando
la necesidad de reconducir las polticas urbansticas con la finalidad de conseguir un nuevo enfo-
que de gestin del territorio. En esta nueva cultura del territorio se manifiestan los principales pro-
blemas vinculados a la planificacin territorial y urbanstica, ponindose un nfasis especial en las
consecuencias ambintales y paisajsticas, a estas hay que aadirles las de naturaleza de riesgos
naturales, como queda de manifiesto en el artculo 15 de la nueva ley de Suelo.
Con la inclusin de un mapa de riesgos naturales en el informe de sostenibilidad ambiental se
plantea la incorporacin de la prevencin de los riesgos naturales en los instrumentos de ordena-
cin territorial y urbanstica, de esta manera la evaluacin ambiental de los instrumentos de pla-
neamiento no queda limitada solamente a integrar los aspectos ambientales en su elaboracin y
aprobacin, sino que tambin se tendrn que tener en cuenta los riesgos naturales, quedando
plasmado cartogrficamente en un mapa, siendo la base para la ordenacin del planeamiento re-
ferente a la prevencin de riesgos naturales.
Para entender mejor la importancia del anlisis de riesgos para la planificacin territorial y ur-
banstica se pone de ejemplo el Plan Especial de Proteccin Civil de Riesgos de Inundaciones para
la Comunidad Autnoma de Extremadura (INUNCAEX).
Este Plan Especial de Proteccin Civil tiene como finalidad constituirse en un instrumento eficaz
para hacer frente a los accidentes que puedan producirse como consecuencia del Riesgo de
Inundaciones en el mbito de la Comunidad Autnoma de Extremadura.
Del anlisis del riesgo por inundacin se llega al siguiente mapa en la Comunidad Autnoma
de Extremadura (fig. 10, pg. 46).
Con este mapa se pone de manifiesto la importancia de la cartografa de riesgos en la planifi-
cacin del territorio, y la inclusin de un mapa de riesgos naturales en el informe de sostenibilidad
ambiental.
29
GUA METODOLGICA DEL MINISTERIO DE VIVIENDA

PARA LA ELABORACIN DE MAPAS DE RIESGOS
NATURALES EN LA ORDENACIN
TERRITORIAL Y URBANSTICA
Manuel Regueiro y Gonzlez Barros
Universidad Complutense de Madrid
La nueva ley de Suelo, aprobada el pasado 28 de mayo de 2007, plantea por primera vez en
la historia de nuestro pas, la exigencia de realizar estudios de riesgos naturales previos a la plani-
ficacin del territorio y es, sin duda, un primer paso para mitigar o incluso evitar que estas inci-
dencias naturales causen problemas econmicos y sociales tan gravosos para la sociedad, como
los indicados anteriormente.
La inclusin de esos estudios de riesgos en los planes de urbanismo, implica el conocimiento
de la tcnica de ejecucin de los correspondientes mapas. Precisamente por ese motivo, el Minis-
terio de la Vivienda, a travs de su Secretara General de Vivienda, ha impulsado la elaboracin
de una Gua Metodolgica para la elaboracin de Cartografa de Riesgos Naturales realizada en
colaboracin con el Ilustre Colegio Oficial de Gelogos, para poner a disposicin de todos los ciu-
dadanos las tcnicas ms novedosas de elaboracin de mapas de riesgos. De este modo, una vez
conocidas las zonas vulnerables a un tipo de riesgo, los responsables de la planificacin territorial
a todos los niveles, pueden disear, con conocimiento de causa, una distribucin ms racional y
segura para los ciudadanos de los usos del suelo.
La Gua se centra fundamentalmente en encuadrar la cartografa de riesgos dentro del marco
legislativo nacional de la planificacin territorial.
Actualmente coexisten en la planificacin territorial local multitud de planes urbansticos, crea-
dos bajo distinto marco legal. El contenido general de la gua se centra en un amplio repaso a todos
los instrumentos normativos existentes y se aportan ideas para la adecuacin de los mismos a la
actual ley de Suelo, con especial nfasis en la incorporacin de los nuevos mapas de riesgos a la
planificacin urbana.
La determinacin de zonas de riesgo para planificar la localizacin de usos del territorio cons-
tituye un instrumento que sirve, sobre todo, para evitar los daos que la dinmica del medio pueda
causar a las actividades humanas, planificadas en la ordenacin del territorio.
31
La evaluacin del territorio para el establecimiento de ndices de capacidad y el impacto para

diferentes actividades se lleva a cabo por medio de procedimientos muy diversos, pero que en
esencia se adaptan a dos aproximaciones metodolgicas bien definidas: la delimitacin de uni-
dades cartogrficas homogneas y la representacin desglosada en mapas temticos para cada
uno de los elementos constituyentes considerados (mapas de suelos, litolgicos, geomorfolgicos,
pendientes, vegetacin, etc.).
En esta gua se describe la metodologa de elaboracin de ciertos mapas de riesgos mediante
la delimitacin de unidades cartogrficas homogneas, que representan de manera integrada el
conjunto de las caractersticas de la superficie terrestre (rocas constituyentes, rasgos morfolgicos,
procesos activos, suelos, vegetacin, fauna, clima, etc.). Estas unidades son posteriormente eva-
luadas ante su capacidad de impacto ante los posibles usos, con ellos se puede obtener un pro-
ducto final que son los mapas de capacidad, impacto, o actitud (combinacin de capacidad e
impacto), los cuales incluyen el resultado de la evaluacin y, por tanto, dependen no slo de la re-
alidad objetiva del territorio, sino tambin de los criterios de evaluacin utilizados.
Aunque tal y como se ve en la gua son muchos los tipos de riesgos naturales, esta gua de re-
ferencia cubre las tcnicas y mtodos cartogrficos slo de aquellos riesgos que se han conside-
rado de mayor relevancia a escala nacional (inundaciones, movimientos de ladera, arcillas
expansivas, subsidencia inducida y contaminacin de suelos) y los que representan ejemplos ms
didcticos para el lector, aunque es de sobra conocido que son muchos los tipos de riesgos natu-
rales que amenazan a nuestro pas. Por ese motivo tambin se abordan las directrices de planea-
miento frente a otros riesgos como el radn, los terremotos o los volcanes.
La gua, en su primera parte, describe y clasifica los tipos de peligros naturales que existen en
la Naturaleza y afectan o pueden afectar al hombre, explicando sus tcnicas de estudio y mitiga-
cin. Incluye adems un amplio resumen sobre los tipos de mapas de riesgos que existen ilus-
trando tal descripcin con ejemplos grficos representativos.
La segunda parte se centra en encuadrar la cartografa de riesgos naturales, dentro del marco
legislativo nacional de la planificacin territorial. Para ello se pasa revista, en primer lugar, al marco
normativo, para despus abordar los diferentes instrumentos del planeamiento vigentes actual-
mente en nuestro pas.
Se describe tambin los procedimientos de evaluacin ambiental estratgica y su incardinacin
en los planes y programas de planificacin del territorio, con especial nfasis en el informe de sos-
tenibilidad ambiental, que es donde los mapas de peligros encuentran su espacio en la nueva le-
gislacin de Suelo.
Se ha pretendido en esta obra que sea de fcil lectura, obviando, en la medida de lo posible,
una redaccin muy tcnica. No obstante, se ha incluido un glosario de trminos para que el lec-
tor pueda rpidamente comprender aquellos trminos ms especficos que se emplean en la gua.
32
Adicionalmente se incluye una lista seleccionada de referencias bibliogrficas tanto generales

como referidas a la elaboracin de mapas o a los diferentes tipos de riesgos que aqu se descri-
ben.
La gua se completa con un amplio nmero de anexos tcnicos y legislativos de gran utilidad
para cualquier tipo de lector.
33
EL SISTEMA NACIONAL DE CARTOGRAFA DE ZONAS

INUNDABLES DEL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
Y MEDIO RURAL Y MARINO
Jess Yage Crdova
Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
La entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua y de su transposicin al derecho espaol a

travs del Texto Refundido de la Ley de Aguas y de la nueva Directiva europea de evaluacin y ges-
tin del riego de inundacin introducen nuevos criterios a tener en cuenta para la proteccin del
dominio pblico hidrulico y para la gestin del riesgo de inundaciones para la proteccin de per-
sonas y bienes.
La aplicacin de estos criterios oblig a modificar algunos aspectos del Reglamento del domi-
nio pblico hidrulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, tales como la de-
finicin de cauce, la regulacin de las zonas de servidumbre y polica que lo protegen y la
regulacin de las zonas inundables.
El objetivo bsico de estas modificaciones es introducir criterios para la proteccin ambiental,
garantizando, asimismo, la proteccin de las personas y bienes.
A estos efectos, las herramientas que suministraba el antiguo Reglamento del dominio pblico
hidrulico se demostraron poco giles e insuficientes frente a la fuerte presin, especialmente por
razones urbansticas, que sufren las zonas inundables y las zonas de proteccin de los cauces e,
incluso, los propios cauces.
Esta insuficiencia est dificultando una respuesta frente a la progresiva invasin de estas zonas
por diversos usos, invasin que obvia los riesgos ciertos de que se produzcan avenidas que peri-
dicamente generan desbordamientos de los cauces con inundaciones de las que se derivan im-
portantes daos para bienes y personas.
Las modificaciones que se introdujeron en el Reglamento del dominio pblico hidrulico se es-
pera que proporcionen herramientas de gestin ms giles para responder a la presin de usos
de las zonas citadas, facilitando al mismo tiempo la proteccin ambiental y la proteccin de bienes
y personas frente a los riesgos de las inundaciones por avenida. Entre estas nuevas herramientas
35
cabe resaltar la configuracin del Sistema Nacional de Cartografa de las Zonas inundables por
parte del Ministerio de Medio Ambiente y sus Organismos de cuenca, en colaboracin con las
Comunidades Autnomas y, en su caso, con las Administraciones Locales afectadas.
Antecedentes: la Directiva europea de evaluacin

y gestin de inundaciones
La Directiva europea de evaluacin y gestin de inundaciones, que entr en vigor el 26 de no-
viembre de 2007, y cuya transposicin al derecho espaol deber realizarse antes del 26 de no-
viembre de 2009, establece principalmente tres actuaciones: evaluacin preliminar del riesgo de
inundacin, elaboracin de mapas de peligrosidad por inundaciones y mapas de riesgo de inun-
dacin, y la puesta en marcha de planes de gestin del riesgo de inundacin.
La Directiva indica que para disponer de una herramienta de informacin eficaz y de una base
adecuada para el establecimiento de prioridades y la toma de decisiones adicionales relativas a la
gestin del riesgo de inundacin, es necesario estipular la elaboracin de mapas de peligrosidad
por inundaciones y de mapas de riesgo de inundacin que muestren las consecuencias adversas
potenciales asociadas con diversos escenarios de inundacin. Para evitar y reducir los impactos ad-
versos de las inundaciones en la zona afectada conviene estipular el establecimiento de planes de
gestin del riesgo de inundacin. Por lo tanto, la Directiva establece tres actuaciones principales:
1. Evaluacin preliminar del riesgo de inundacin

Antes del 22 de diciembre de 2011, los Estados miembros debern contar con una evaluacin
del riesgo potencial de inundacin, elaborada a partir de los registros histricos y los estudios a
largo plazo, en especial sobre el posible impacto del cambio climtico en la frecuencia de las
inundaciones.
La evaluacin preliminar contendr mapas de las Demarcaciones Hidrogrficas y las zonas cos-
teras. Dichos mapas recogern la topografa y los usos del suelo, junto con una relacin de las
inundaciones ocurridas anteriormente que hayan tenido un impacto negativo y que se estime que
puedan volver a tener lugar.
Otro de los aspectos que contemplar dicha evaluacin es el de las posibles consecuencias ne-
gativas que puedan tener futuras inundaciones en la poblacin, el medio ambiente, el patrimonio
cultural y el econmico. Para ello, ser necesario tener en cuenta factores naturales como la to-
pografa y la localizacin de los cursos de agua, con sus caractersticas hidrolgicas y geomorfo-
lgicas.
El estudio tambin tendr en cuenta la funcin de las llanuras aluviales como zonas naturales de re-
tencin, la eficacia de las infraestructuras artificiales de proteccin existentes contra las inundaciones, la
localizacin de las zonas pobladas, de las zonas de actividad econmica y el panorama de la evolucin
a largo plazo, incluyendo las repercusiones del cambio climtico en la incidencia de inundaciones.
36
2. Mapas de peligrosidad por inundaciones y mapas de riesgo

de inundacin
Los tramos de ro cuya evaluacin preliminar identifique como expuestos al riesgo de inunda-
ciones quedarn recogidos en los mapas de peligrosidad por inundaciones. Dichos mapas indi-
carn el tipo de riesgo que existe en dicho tramo, pudiendo ser:
Baja probabilidad de inundacin o escenario de eventos extremos.
Probabilidad media de inundacin (periodo de retorno 100 aos).
Alta probabilidad de inundacin, cuando proceda.
Los mapas de riesgo de inundacin contemplarn las consecuencias adversas potenciales en
casos de inundacin, segn estos escenarios. Los parmetros de riesgo seran:
Nmero indicativo de habitantes que pueden verse afectados.
Tipo de actividad econmica de la zona que puede verse afectada.
Industrias o actividades susceptibles de producir contaminacin que pueden verse afectadas.
Los mapas de peligrosidad por inundaciones y los mapas de riesgo debern estar finalizados
antes del 22 de diciembre de 2013.
3. Planes de gestin del riesgo de inundacin

Sobre la base de los mapas anteriores, se establecern planes de gestin del riesgo de inun-
dacin centrando la atencin en la reduccin de las consecuencias adversas. En los casos en que
sea necesario, tambin se centrarn en iniciativas no estructurales o en la reduccin de la proba-
bilidad de las inundaciones. Se analizarn costes y beneficios, la extensin de las inundaciones y
las vas de evacuacin, los objetivos medioambientales establecidos en la Directiva Marco del
Agua, la ordenacin del territorio o el uso del suelo.
La reforma del reglamento del dominio pblico hidrulico

Con la base de la Directiva Marco del Agua y la Directiva de inundaciones, se procedi a mo-
dificar algunos aspectos del Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico tales como la definicin
de cauce, la regulacin de las zonas que lo protegen, zona de servidumbre y zona de polica, y la
regulacin de las zonas inundables. En todos estos elementos deben introducirse, adems de otros
especficos, criterios generales para su proteccin ambiental.
La definicin de cauce natural establecida en el vigente Reglamento basada en el concepto de
la mxima crecida ordinaria se ha mostrado claramente insuficiente en numerosas situaciones por
lo que resulta imprescindible que los cauces naturales se definan no solo a partir de criterios hi-
drolgicos sino atendiendo tambin a otras caractersticas como las geomorfolgicas, las ecol-
gicas y con referencias histricas disponibles.
37
La proteccin del dominio pblico hidrulico, a travs de las zonas de servidumbre y de polica,
debe prevenir su deterioro y el de los ecosistemas acuticos y proteger el rgimen de las corrientes
en avenidas. En consecuencia, la zona de servidumbre adquiere nuevas funciones como la protec-
cin del ecosistema fluvial y paso pblico peatonal, adems de las tradicionales de vigilancia, sal-
vamento y amarre de embarcaciones. La zona de polica, adquiere su autntica relevancia en la
proteccin del rgimen de corrientes fijndose criterios tcnicos, para que esa proteccin del rgi-
men de corrientes sea eficaz y se pone un nfasis especial en la posibilidad de ampliar los 100 me-
tros de anchura de dicha zona, cuando sea necesario para la seguridad de las personas y bienes,
establecindose, asimismo, criterios tcnicos precisos para evaluar tal posibilidad. Las zonas que
cumplen los dos requisitos anteriores, proteger el rgimen de corrientes en avenidas y reducir el
riesgo de produccin de daos en personas y bienes, se denomina zonas de flujo preferente y en
ellas el organismo de cuenca solo podr autorizar actividades no vulnerables frente a las avenidas.
De esta manera, se da cumplimiento a las exigencias de la nueva Directiva de evaluacin y gestin
del riesgo de inundacin en el sentido de que los pases europeos deben incorporar polticas sobre
gestin del riesgo de inundaciones que garanticen al mximo la seguridad de los ciudadanos,
adoptando criterios adecuados de usos del suelo, y que permitan la laminacin de caudales y de
carga slida transportada ampliando, en la medida de lo posible, el espacio fluvial disponible.
Las zonas inundables son tambin de gran trascendencia, dadas las consecuencias dramticas,
en prdida de vidas humanas y en repercusiones econmicas, que las inundaciones han supuesto
en nuestro pas sin que las herramientas disponibles, en nuestra legislacin de aguas, para la ges-
tin de inundaciones hayan resultado totalmente eficaces. Aunque las consecuencias de las ave-
nidas estn, en muchos casos, directamente relacionadas con la ordenacin del territorio,
competencia de las Comunidades Autnomas, la Administracin General del Estado debe impul-
sar la colaboracin entre administraciones y desarrollar mecanismos de gestin del riesgo, en lnea
con lo establecido en la Directiva de evaluacin y gestin del riesgo de inundacin, para incre-
mentar la eficacia en la proteccin de la poblacin.
Por ello, se plantea la elaboracin de un Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inunda-
bles, a desarrollar en colaboracin con las Comunidades Autnomas, que aportar una informa-
cin muy valiosa para que se tenga en cuenta por las restantes administraciones en el ejercicio de
sus competencias sobre ordenacin del territorio y planificacin urbanstica y que ser imprescin-
dible para incrementar la seguridad de los ciudadanos.
El Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables

El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino est llevando a cabo el Sistema Nacional
de Cartografa de Zonas Inundables, como elemento bsico en la planificacin territorial para la
identificacin y gestin adecuada de las zonas inundables, con el objetivo de disminuir los daos
frente a inundaciones a la vez que se preserva el espacio fluvial para lograr un estado ecolgico.
38
Con la elaboracin del Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables se pondrn a dis-
posicin del ciudadano todos mapas de peligrosidad de inundaciones realizados por el Ministerio
de Medio Ambiente y aquellos que aporten las Comunidades Autnomas dentro de sus compe-
tencias a travs de internet.
Este Sistema generar y facilitar la consulta de toda la cartografa de zonas inundables dispo-
nible en el territorio nacional, de forma que:
Sea una herramienta bsica en la proteccin del Dominio Pblico Hidrulico por los Orga-
nismos de cuenca y la defensa de las zonas con peligrosidad de inundaciones, sirvindoles
de una herramienta bsica para la emisin de informes sobre autorizaciones en el Dominio
Pblico Hidrulico y sus zonas asociadas y la gestin de avenidas en conexin con los Siste-
mas Automticos de Informacin Hidrolgica.
Permita una planificacin adecuada de las actuaciones de defensa frente a inundaciones,
identificando puntos vulnerables sobre los que se deba actuar prioritariamente.
Permita a las autoridades de Proteccin Civil la planificacin y gestin de las reas inunda-
bles en el mbito de sus competencias.
Permita proporcionar esta informacin a otras administraciones (especialmente las autorida-
des urbansticas y de planificacin territorial) y promotores sobre las zonas inundables existen-
tes y el riesgo que se sufre al construir en ellas.
Permita conocer a los ciudadanos la peligrosidad de cada zona existente, de forma que se le
dote de informacin suficiente para mejorar la transparencia de la gestin de todas las ad-
ministraciones.
El Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables contendr en un visor cartogrfico en
Internet todos los estudios de determinacin de zonas inundables existentes y los que se desarro-
llen en los prximos aos. Su implantacin del Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inun-
dables se esta realizando en dos fases:
La primera ha consistido en la identificacin y recopilacin de todos los estudios de zonas in-
undables ya realizados, bien sean elaborados por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural
y Marino o por las Comunidades Autnomas, y su puesta en valor mediante la elaboracin de la
pgina web donde podr consultarse toda esta informacin (fig. 11, pg. 47).
La segunda fase consistir en realizar la primera evaluacin del riesgo que marca la Directiva y
la generacin de nueva cartografa de zonas inundables a partir de los tramos en riesgo identifica-
dos en esta primera evaluacin que no estn ya estudiados. Se estima que en un plazo inferior a cua-
tro aos podra estar concluido este Sistema, con lo que Espaa se adelantara a las disposiciones
de la nueva Directiva europea, que exige la cartografa de inundaciones y riesgos para el ao 2013.
De esta forma, el Sistema se convierte en una pieza clave para que los planes de ordenacin
del territorio y urbanismo que aprueban las Comunidades Autnomas y Entidades Locales tengan
39
en consideracin los datos de deslinde, zonas de servidumbre y polica y zonas inundables, evitando
mediante la planificacin los daos por inundaciones en los futuros desarrollos territoriales.
El mapa de caudales mximos de la red fluvial

Dentro del mbito del Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables, el Ministerio de
Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, ha encargado al CEDEX, mediante un Convenio de co-
laboracin, la realizacin de un mapa de los caudales mximos asociados a distintas probabili-
dades de recurrencia en la red de ros que gestiona a travs de las distintas Confederaciones
Hidrogrficas, trabajo que, adems de poner a disposicin de los organismo de cuenca y de todos
los interesados siendo una herramienta muy til para la gestin del dominio pblico hidrulico, dar
cumplimiento al mandato legal establecido en el artculo 28.2 de la Ley 10/2001, de 5 de julio,
del Plan Hidrolgico Nacional, al ser puestos sus resultados a disposicin de las distintas adminis-
traciones y del pblico en general.
De comn acuerdo entre la DGA y el CEDEX se tom la cuenca del Tajo como cuenca piloto,
a travs de cuyo estudio determinar las metodologas ms idneas para abordar el conjunto del
trabajo a escala nacional.
El fenmeno natural de la llegada de avenidas a un determinado punto de un ro es enorme-
mente variable en frecuencia y magnitud, estando en esencia determinado por el azar y siendo, por
tanto, imposible de predecir de forma determinstica. De esta forma, el objeto fundamental del
mapa de caudales mximos, como el de la mayora de los estudios hidrolgicos de crecidas, con-
siste en caracterizar estadsticamente dicho fenmeno mediante el conocimiento de su ley de fre-
cuencia, la cual relaciona la magnitud del caudal punta de avenida con su frecuencia de
presentacin (expresada mediante el periodo de retorno) o, lo que es lo mismo, con su probabili-
dad anual de ocurrencia.
Es fundamental disponer de mediciones directas del fenmeno aleatorio en estudio, siendo cr-
tica la calidad y extensin de los datos disponibles en la fiabilidad de los resultados obtenidos. El
estudio debe, por tanto, partir del anlisis detallado de la informacin foronmica sobre caudales
mximos de que se disponga en la cuenca.
La metodologa aplicada en el estudio ha partido, por tanto, de la seleccin de estaciones de
aforos y embalses con suficiente informacin sobre caudales mximos como para realizar una es-
timacin suficientemente fiable de sus cuantiles. A las series de datos seleccionadas se les han apli-
cado diversas tcnicas estadsticas para verificar la calidad de la informacin, as como la
coherencia en la informacin de las distintas estaciones entre s. A las series de datos selecciona-
das se les ha realizado un ajuste de una funcin de distribucin con la finalidad de determinar sus
cuantiles, es decir, su ley de frecuencia, habindose seleccionado los siguientes periodos de retorno
para el trabajo: 2, 5, 10, 25, 100 y 500 aos. En el anlisis de las leyes de frecuencia se han in-
corporado las siguientes tcnicas estadsticas con objeto de mejorar la precisin de la estimacin
40
de los cuantiles, fundamentalmente de los correspondientes a los ms altos periodos de retorno

(100 y 500 aos) para cuya estimacin es necesario extrapolar la ley de frecuencia fuera del rango
de probabilidad cubierto por los datos presentes en la serie:
Estudio de la combinacin funcin de distribucin procedimiento de ajuste con un mejor
comportamiento para el tipo de datos de la cuenca.
Empleo de informacin regional en la determinacin del valor del coeficiente de sesgo. Este
estadstico tiene una gran influencia en la extrapolacin de la funcin de distribucin a altos
periodos de retorno y, sin embargo, su estimacin a partir de muestras de pequea longitud
presenta una gran imprecisin.
Incorporacin de informacin histrica al anlisis de las leyes de frecuencia en aquellos luga-
res donde ese tipo de informacin est disponible. La informacin histrica correspondiente a
las mayores avenidas ocurridas en la zona, es decir, a eventos de pequea probabilidad de
ocurrencia, proporciona informacin directa sobre el valor de los caudales en el rango de
probabilidad no cubierto por los datos de aforo sistemtico, mejorando de forma muy im-
portante la estimacin de los cuantiles de alto periodo de retorno.
El anlisis estadstico de los datos foronmicos permite conocer los cuantiles en aquellos pun-
tos en los que existen medidas de caudal, pero no puede aplicarse en aquellos puntos donde no
estn disponibles dichas medidas. Puesto que el objetivo del trabajo es elaborar un mapa que de
informacin sobre los caudales mximos de forma casi continua a lo largo de la red fluvial, es ne-
cesario estimar tambin los cuantiles en aquellos puntos no aforados. Dicha estimacin debe re-
alizarse forzosamente mediante extrapolacin de los resultados obtenidos previamente para los
puntos aforados.
La extrapolacin de resultados se ha realizado bsicamente mediante dos procedimientos. Por
una parte, se ha empleado un modelo hidrometeorolgico, el mtodo racional modificado, cali-
brado de tal forma que reproduzca adecuadamente los resultados, desde un punto de vista esta-
dstico, en los puntos aforados, es decir, que para las hiptesis de clculo adoptadas den como
resultado los cuantiles previamente calculados mediante el anlisis estadstico, asumiendo que el
modelo as calibrado da resultados correctos en los puntos no aforados. Para esto se ha realizado
una calibracin a escala nacional del parmetro del umbral de escorrenta, uno de los parme-
tros empleado por dicho modelo. Este mtodo se ha aplicado en cuencas de hasta unos 500 km2
de superficie.
En aquellos puntos con mayor superficie de cuenca vertiente se han utilizado modelos estads-
ticos basados en relacionar mediante ecuaciones de regresin mltiple los cuantiles calculados a
partir de las series temporales de las estaciones de aforo con determinadas caractersticas fisio-
grficas y climticas de las cuencas, lo que permite realizar estimaciones de los cuantiles en aque-
llos puntos no aforados, simplemente conociendo el valor en sus cuencas de las caractersticas
fisiogrficas y climticas empleadas en la regresin.
41
Como etapa final del trabajo se aplica, mediante un sistema de informacin geogrfica, tanto
el modelo hidrometeorolgico como el modelo estadstico para obtener como resultado, en cada
una de las cuencas hidrogrficas intercomunitarias, un conjunto de seis capas (una para cada uno
de los periodos de retorno considerados en el trabajo: 2, 5, 10, 25, 100 y 500 aos) en formato
raster con resolucin de 500x500 m. La red fluvial abarcada por los mapas es aquella en la que
la cuenca vertiente es igual o superior a 50 km2, con objeto de limitar la extensin del trabajo a
realizar, teniendo en cuenta que la estimacin de los caudales mximos en cuencas de reducido
tamao es fcilmente abordable mediante la aplicacin de mtodos hidrometeorolgicos senci-
llos.
42
Fig. 1. Crecimiento de la poblacin

mundial urbana y rural,
1950-2030.
Fig. 2. Efectos de la inundacin de 1973 en la

rambla Nogalte, que arras infraestructuras
urbansticas que ocupaban el lecho de la rambla.
Provoc ms de 100 muertos
en Puerto Lumbreras y Lorca.
Fig. 3. Ejemplo de mapa de zonificacin de

riesgos naturales en el municipio de Prabert Fig. 4. Efectos de la avenida torrencial
(Francia), desarrollado por la prefectura del de 1996 en el ro Ars (Biescas), cuyas
departamento de lIsre, segn directrices del consecuencias polticas, institucionales
ministerio francs de medio ambiente y desarrollo y sociales, marcaron un hito en el
sostenible. Fuente: prim.net, portal de la tratamiento de los riesgos naturales en
prevencin de riesgos mayores. Espaa. Foto: EFE.
44
Fig. 5. Mapa de riesgo de inundacin de Algemesi (Valencia),

basado en las directrices del PATRICOVA. Fuente: Plan
General de Ordenacin Urbana. Disponible en:
www.algemesi.net. Fig.6. Mapa idealizado como ejemplo de la
representacin cartogrfica de la peligrosidad por
inundaciones propuesta en el Plan PRIGEO del IGME.
Tomado de Llorente et al. ( 2006).
Fig. 7. Mapa ndice de los trabajos realizados por el

IGME especficamente sobre riesgos de inundaciones
en Espaa que contienen cartografa de peligrosidad,
con indicacin de si su mbito espacial es puntual o
areal. Tomado de: Llorente et al. (2006).
Fig. 8. Mapa ndice de los trabajos realizados por el

IGME sobre diversos riesgos geolgicos o naturales
en Espaa y que contienen cartografa de
peligrosidad de inundaciones, con indicacin
de si su mbito espacial es puntual o areal.
Tomado de: Llorente et al. (2006).
45
Fig. 9. Mapa de localizacin de catstrofes por

inundacin en Europa entre 1950 y 2005.
Inundaciones sbitas: 1-23. Crecidas fluviales:
24-44. Olas de tormenta: 45-47. Fuente:
Barredo (2007).
Fig. 10. Mapa de riesgo por inundaciones en la

Comunidad Autnoma de Extremadura, en
donde se muestran las reas de inundacin en
color rojo (extremo), naranja (moderado) y
amarillo (leve), as como los tramos inundados.
Fuente: Plan Especial de Proteccin Civil ante el
Riesgo de Inundaciones (PLATERCAEX).
Junta de Extremadura (2007).
46
Fig. 11: Delimitacin del DPH, Zona de

Servidumbre y Zona de Polica en el Ro
Miera en las proximidades de Solares (TM de
Medio Cudeyo. Marina de Cudeyo y
Entrambasaguas, Cantabria) combinado con
la informacin catastral.
Llit = Lecho o cauce bajo

Riba = Orilla o margen
Fig. 12. Zonificacin funcional del espacio fluvial.
Fig. 13. Zonificacin del espacio fluvial segn la Fig. 14. Zonificacin del espacio fluvial segn
normativa hidrulica. normativa urbanstica.
47
Fig. 15. Lneas de trabajo en estudios de inundabilidad fluvial.
Fig.16. Mapa mostrando el nmero de tsunamis que han afectado a las costas espaolas de los que se tienen noticia.
El color de la provincia muestra el nmero de tsunamis que la han afectado.
48
Fig 17. Diagrama de interrelaciones en las fases de generacin de mapas de

inundacin y estimacin de riesgo por tsunamis.
Fig. 18. Mapa de lneas de

mxima inundacin para la
Baha de Cdiz para una de
las posibles fallas
generadoras de tsunami del
golfo de Cdiz. Las lneas
representan inundaciones:
Azul = mnima bajamar;
Verde = bajamar ms
probable; Amarillo =
pleamar ms probable; Rojo
= mxima pleamar.
49
Figura 19. Mapa probabilstico de profundidad mxima de inundacin para el rea de Huelva con un periodo de
retorno de 500 aos.
Fig. 20. Mapa de la provincia de

Girona en donde se representa la
capa de distritos postales y la
concentracin de siniestros, segn
la aplicacin GIS del Consorcio de
Compensacin de Seguros, que
permite gestionar las
siniestralidades. Fuente: Consorcio
de Compensacin de Seguros.
50
Fig. 21. Mapa de siniestralidad a

mayor escala, en donde se puede
observar que los siniestros se
concentran en las zonas
urbanizadas y a lo largo de lneas,
que pueden ser asociadas a zonas
de cauces o de riesgos costeros.
Fuente: Consorcio de
Compensacin de Seguros.
Fig. 22. Incendio que dej al descubierto 800

ha de laderas de montaa y que acab con
un extenso bosque de pinar. A. Durante el
incendio. B. Imagen post-incendio B
(Fotografa: Jose A. Ortega).
51
Fig. 23. Erosin en el suelo tras las lluvias que produce una removilizacin muy alta
de material (Fotografa: Jose A. Ortega).
Fig. 24. Sedimentacin del material

erosionado que se acumul en parte en la
piscina natural. A. Imagen de la piscina vaca.
B. Imagen de la piscinacompletamente
colmatada (Fotografa: Jose A. Ortega). B
52
Fig. 25. Cambios en la ciudad de

Badajoz en los ltimos tiempos, que
derivaron en una ocupacin de las
mrgenes del ro Rivillas, desde la
ocupacin francesa a la actualidad.
53
Fig. 26. Efectos de la ocupacin del dominio inundable en el barrio de Cerro de Reyes (Badajoz)
con el resultado de la sobreelevacin de los calados por constriccin de las viviendas
Fig. 27. Erosin intensa en las laderas con la formacin de fenmenos de piping y abanicos por
arrastre de material del suelo como resultado de una transformacin en los usos (dehesa a viedo) y
prcticas agrcolas (Fotografa: Jos A. Ortega).
54
Fig. 28. A. Situacin de la antigua laguna del

Almarjal (Cartagena) con las sucesivas etapas de
desecacin desde el siglo XVI en adelante. B.
Imagen actual del barrio, habitualmente afectado
por inundaciones tras lluvias torrenciales, hecho
para el que ya estn preparados sus habitantes
(Fotografa: Jose A. Ortega) .
55
Fig. 29. Efectos de las graveras en el ro Guadarrama. Intensa

erosin en las mrgenes y encajamiento remontante del ro
que afect a una estacin de aforo y socavacin de varios
puentes (Fotografa: G. Garzn).
Fig. 30. Canalizacin artificial del ro Jarama por ampliacin del aeropuerto de
Madrid-Barajas (Fotografa: Jose A. Ortega).
56
Fig. 31. Resultados de la modelizacin hidrulica de la canalizacin artificial mediante

HEC-ras, que muestra un elevado valor de la velocidad y potencia fluvial al final de la
canalizacin (Ortega et al., 2004).
Fig. 32. Erosin en el suelo con arrancamiento del horizonte superficial favorecido
por el arado paralelo a la direccin del flujo, cuyas marcas se aprecian en la
superficie arcillosa erosionada (Fotografa: Jose A. Ortega).
57
Fig. 33. Obras para la retirada de las viviendas

siniestradas en la inundacin del ro Rivillas (Badajoz),
que taponaban varios ojos de un importante puente
Fig. 34. Aparcamiento en el

cauce de la rambla de Nogalte
en el municipio de Puerto
Lumbreras (Murcia), que ya en
1978 provoc una de las
mayores tragedias por una
catastrfica avenida. Tambin
puede observarse el paso
a nivel en la rambla
Fig. 35. Estado en que qued la

rambla de Benipila (Cartagena)
tras la avenida de octubre de
2000. Puede verse la situacin de
un paso a nivel y vehculos
arrastrados por las aguas
58
ZONIFICACIN DEL RIESGO Y REGULACIN URBANSTICA

DE LOS USOS DE LOS ESPACIOS FLUVIALES.
EXPERIENCIAS EN CATALUA
Lluis Gode Lanao
Agencia Catalana de lAigua
La regulacin de los usos del suelo

Una de las herramientas destacadas con el fin de evitar o reducir en el futuro los daos por
inundaciones es la de la regulacin de los usos del suelo en los espacios potencialmente inundables.
En este sentido, el primer paso consiste en identificar los espacios fluviales con sus diferentes gra-
dos de riesgo y funcionalidades a efectos de admitir usos del suelo compatibles, a tener en cuenta
en los diferentes elementos de la planificacin territorial y urbanstica.
Los espacios fluviales. Conceptos administrativos y funcionales

Los espacios fluviales, es decir, aquellos que en episodios de sequa o de inundaciones estn vin-
culados a los cursos fluviales se pueden definir y clasificar desde diversas aproximaciones diferentes.
La visin funcional
Desde el punto de vista funcional, los espacios fluviales incluyen desde el cauce de aguas bajas
hasta las planas de inundacin, en algunos casos ya bastante alejadas en las zonas de los tramos
bajos de los ros prximos a su desembocadura, pasando por el cauce natural definido por el cau-
dal dominante o formador, seguido por el margen u orilla como interfase entre la parte ms fre-
cuentemente mojada y la ribera, ms o menos frondosa y ancha segn la tipologa de curso fluvial
concreta (fig. 12, pg. 47).
Lecho o cauce bajo

El lecho o cauce bajo es la zona ocupada por el caudal habitual que circula por el curso flu-
vial (el caudal que circula unos 300 das al ao), y constituye el de la habitabilidad fsica de las co-
59
munidades estrictamente acuticas que forman parte del ecosistema fluvial. Todos estos organis-
mos son buenos indicadores de la salud de este ecosistema.
En los ros de carcter ms mediterrneo, de tipo discontinuo o temporales, si bien es evidente
que gran parte de los organismos propios de cursos de agua continuos no estn presentes, tam-
bin es cierto que pueden ser el hbitat de otras comunidades propias de estos sistemas y que han
resultado de gran inters por su rareza y singularidad, cmo pueden ser las comunidades de sauz-
gatillos, los adelfales (en el sur) o las comunidades residuales de bosques de laureles en los sue-
los silceos del litoral ms hmedo.
Margen u orilla
El margen u orilla podra definirse como la interfase entre la superficie mojada habitual o cauce
bajo y las planas o terrazas laterales dnde se ubican las riberas. La riba forma parte de lo que de-
nominamos cauce del ro y su anchura depender de la variabilidad en el rgimen hidrolgico y
el tipo de seccin morfomtrica. Definimos como cauce, formada por el cauce bajo y el margen
u orilla, la superficie susceptible de ser ocupada por las aguas en las crecidas ordinarias, es decir,
con periodos de retorno de baja frecuencia (de orden de 1 a 7 aos segn tipologa).
El margen u orilla es el de una interesante vegetacin hidrfila adaptada a las recurrentes cre-
cidas, la inmersin temporal o el soterramiento con limos. Las orillas constituyen un magnfico re-
fugio para numerosas especies, forma parte importante de los corredores biolgicos y da estabilidad
a los taludes laterales que dibujan el cauce o canal fluvial.
Las orillas suelen poseer una franja estrecha, si bien, dependiendo de la movilidad del ro y su
rgimen de caudales, puede mostrar una elevada variabilidad en la superficie ocupada. La vege-
tacin que sustenta suele ser de porte arbustivo y herbceo, flexible.
Ribera
Se define como ribera, desde el punto de vista ecosistmico, las zonas laterales al cauce, por
fuera de la orilla, donde el nivel fretico del curso fluvial permite sustentar la presencia de una ve-
getacin higrfita propia de las zonas hmedas. Se caracteriza, en estado natural, por una es-
tructura boscosa con especias arbreas de mayor envergadura y rigidez, menor disponibilidad
hdrica en medida que nos alejamos del curso principal, y que se extiende por la terraza baja y las
planas aluviales inmediatas. Algunos autores han fijado su anchura en torno a las zonas inunda-
das con caudales de periodo de retorno de 50 aos, aunque este valor es muy variable depen-
diendo del contexto morfomtrico y el tipo de rgimen hidrolgico.
Las riberas tienen una relacin directa con el ecosistema acutico, ya que son numerosas las
funcionalidades propias de este espacio fluvial. As, tiene una relacin directa con la calidad del
agua en los casos de cursos continuos, dado que esta vegetacin tiene gran capacidad de re-
tener sedimentos, nutrientes, materia orgnica, plaguicidas y otros contaminantes que, de forma
60
difusa, iran a parar aguas abajo. Es de destacar su papel de autodepuracin a lo largo de los cur-
sos fluviales. Tambin tienen un papel importante en el ciclo biolgico y reproductivo de muchas
acuticas, y el aporte de material como hojas y ramas son de gran importancia para la red trfica
de los ecosistemas. Asimismo, una buena estructura de la vegetacin de ribera y de la orilla per-
mite mantener un grado de insolacin sobre el cauce adecuado a sus necesidades, de manera que
si aquella desaparece puede provocar sobrecalentamientos indeseados del agua, y la posibilidad
de exceso de produccin y desequilibrio trfico.
Las anchuras mnimas aconsejables en estas franjas riparias para garantizar una mnima fun-
cionalidad son muy variables dependiendo de la morfometra fluvial, las comunidades propias del
sistema y el escenario concreto. De todos modos, diversos estudios recomiendan el mantenimiento
de entre 5 y 90 m, como mnimas franjas vegetadas y en buen estado para el mantenimiento y/o
consecucin de la funcionalidad propia de estos sistemas.
La estructura y composicin de la vegetacin riparia es, en s mismo, un indicador del estado
del ecosistema fluvial y es, adems, adecuado de determinadas especies de pjaros y otros ani-
males, sean vertebrados o no, que tambin nos dan informacin valiosa sobre el grado de alte-
racin de la funcionalidad ambiental.
Las planas de inundacin

Las planas de inundacin seran las porciones del espacio fluvial no ocupadas ms que en epi-
sodios de avenidas, que exceden las zonas anteriormente mencionadas, y que estn formados
morfolgicamente por las terrazas aluviales adyacentes al curso central de aguas.
Es evidente que la anchura concreta o incluso la propia existencia de todas estas subzonas del
espacio fluvial estn por la morfologa natural propia de cada caso.
Est claro que esta visin tiene que ser el punto de partida de las aproximaciones administrati-
vas con el fin de adaptar, lo mejor posible, la regulacin de los espacios fluviales a sus funciona-
lidades naturales.
La normativa hidrulica espaola

Los espacios fluviales estn definidos en la normativa hidrulica espaola en la Ley de aguas,
el Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico que la desarrolla y las diferentes modificaciones y
textos refundidos que los actualizan (fig.13, pg. 47).
As, en esencia, la normativa recoge las definiciones de cauce natural, dominio pblico hi-
drulico, zona de servidumbre, zona de polica y zona inundable.
La normativa hidrulica, en lo referente a los usos de los espacios fluviales, distingue cuatro
zonas diferentes.
Dominio pblico hidrulico. Es el cauce natural de una corriente continua o discontinua, el
terreno de la cual se cubre las aguas en las mximas crecidas ordinarias, entendiendo esta
61
como la media de los mximos caudales anuales en su rgimen natural producidos durante
diez aos consecutivos que sean representativos del comportamiento hidrulico.
En su determinacin se tendrn en cuenta las caractersticas geomorfolgicas, ecolgicas y las
informaciones hidrolgicas, hidrulicas, fotogrficas y cartogrficas, as como referencias histri-
cas disponibles.
Es una zona de titularidad pblica sometida a una fuerte proteccin que impide la mayora de
usos, excepto los de preservacin hidrulica y ambiental.
Zona de servidumbre. Es una zona de cinco metros a ambos lados del dominio pblico hi-
drulico para uso pblico y con la finalidad de proteger aqul y el ecosistema fluvial y, al
mismo tiempo, favorecer las tareas de vigilancia, conservacin y salvamento, excepto cuando
por razones ambientales se considere conveniente su limitacin de acceso.
Los propietarios privados de estas zonas podrn libremente sembrar y plantar especies no ar-
breas, siempre y cuando no deterioren el ecosistema fluvial o impidan el paso. Las talas o plan-
taciones de especies arbreas requerirn autorizacin del organismo de cuenca y, con carcter
general, no se puede hacer ningn tipo de construccin.
Zona de polica. Zona de 100 m a ambos lados del cauce, medidos horizontalmente, que
se puede ampliar para incluir la zona denominada de flujo preferente, la cual se define me-
diante la zona dnde la avenida de 100 aos de periodo de retorno puede producir daos
graves en funcin del calado y la velocidad y del concepto de va de intenso desage.
En esta zona se quedan sometidas en autorizacin de los organismos de cuenca: las alteracio-
nes sustanciales del natural del terreno, las extracciones de ridos, las construcciones de cualquier
tipo y cualquier actividad o uso que suponga un obstculo al rgimen de corrientes o deterioro del
ecosistema acutico.
Zona inundable. Son aqullas delimitadas por los niveles tericos que alcanzaran las aguas
en avenidas de 500 aos de periodo de retorno, segn los estudios geomorfolgicos, hidro-
lgicos e hidrulicos.
En estas zonas, la administracin central y las comunidades autnomas podrn establecer las
delimitaciones que necesarias para garantizar la seguridad de las personas y de los bienes.
La normativa urbanstica en Catalua

A efectos urbansticos, con respecto a la regulacin de los usos del suelo admisibles, el Regla-
mento de la Ley de Urbanismo indica que en la zona inundable -constituida por el cauce de los
ros y ramblas y por aquellas franjas de terreno vinculadas a la preservacin del rgimen de co-
rrientes y de las planas de inundacin episodios extraordinarios- se tienen que distinguir la zona flu-
vial, la zona de sistema hdrico y la zona inundable en episodios extraordinarios (fig. 14, pg. 47).
Asimismo, el Reglamento de la planificacin hidrolgica de Catalua establece que entre las fun-
ciones de la administracin hidrulica est la determinacin de la zona fluvial, el sistema hdrico y
62
la zona inundable, por lo cual, de forma normativa la delimitacin de los espacios fluviales tiene
un amplio alcance.
A continuacin, y a efectos de ilustrar sobre la regulacin de los usos del suelo en estas zonas,
se transcribe el contenido del artculo 6 "directrices de preservacin frente de los riesgos de inun-
dacin" del Reglamento de la Ley de Urbanismo.
Artculo 6 Directriz de preservacin frente a los riesgos de inundacin

6.1 A los efectos de la aplicacin de la directriz de planeamiento que establece el artculo 9.2
de la Ley de urbanismo, dentro de la zona inundable, que est constituida por el cauce de los
ros y ramblas y por aquellas franjas de terreno vinculadas a la preservacin del rgimen de co-
rrientes y de las planas de inundacin episodios extraordinarios, se tiene que distinguir la zona
fluvial, la zona de sistema hdrico y la zona inundable de episodios extraordinarios.
6.2 La zona fluvial es la parte de la zona inundable que incluye el cauce del ro y sus riberas y
que el instrumento de planificacin hidrolgica correspondiente delimita de acuerdo con la ave-
nida para el periodo de retorno de 10 aos, teniendo en cuenta los requerimientos hidrulicos
y ambientales y respetando su continuidad.
El planeamiento urbanstico tiene que calificar los terrenos incluidos en la zona fluvial como sis-
tema hidrulico y no puede admitir ningn uso, salvo aqullos previstos a la legislacin aplica-
ble en materia de dominio pblico hidrulico.
6.3 La zona de sistema hdrico es la parte de la zona inundable que el instrumento de planifica-
cin hidrolgica correspondiente delimita de acuerdo con la avenida para el periodo de retorno
de 100 aos, teniendo en cuenta los requerimientos hidrulicos y ambientales y respetando su
continuidad.
En la zona de sistema hdrico el planeamiento urbanstico no puede admitir ninguna nueva edi-
ficacin o construccin ni cabe uso o actividad que suponga una modificacin sensible del per-
fil natural del terreno, que pueda representar un obstculo al flujo del agua o la alteracin del
rgimen de corrientes en caso de avenida.
Se consideran usos compatibles con estas condiciones los siguientes:
a. Los usos agrarios, sin que se pueda admitir ninguna instalacin o edificacin, ni tampn
el establecimiento de invernaderos ni ningn tipo de cierre de las parcelas.
b. Los parques, espacios libres, zonas ajardinadas y usos deportivos en el aire libre, sin edifi-
caciones ni construcciones de ningn tipo.
c. Las zonas lagunares y las estaciones de aguas residuales o potables.
d. El establecimiento longitudinal de infraestructuras de comunicacin y transporte, siempre
que permita la preservacin del rgimen de corrientes.
e. La implantacin de infraestructuras de servicios y caeras, debidamente soterradas y pro-
tegidas y siempre que se preserve el rgimen de corrientes y se garantice la no afeccin a la
calidad de las aguas.
63
f. Aquellos otros usos previstos por la legislacin aplicable en materia de dominio pblico hi-
drulico.
Los planes de ordenacin urbanstica municipal, cuando est justificado por razones de racio-
nalidad coherencia de la ordenacin urbanstica, pueden incorporar terrenos incluidos en la zona
de sistema hdrico en sectores de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable si estos
terrenos se destinan a usos compatibles con esta zona de acuerdo con el apartado anterior. Sin
embargo, este rgimen de usos deja de ser de aplicacin cuando el planeamiento urbanstico,
con el informe favorable de la administracin hidrulica, prev la ejecucin de las obras nece-
sarias a fin de que las cotas definitivas resultantes de la urbanizacin cumplan las condiciones de
grado de riesgo de inundacin adecuadas para la implantacin de la ordenacin y usos esta-
blecidos por el indicado planeamiento. En cualquier caso, la ejecucin de estas obras, que no
tienen que generar problemas de inundabilidad terrenos externos en el sector, tiene que consti-
tuir una carga de urbanizacin de los mbitos de actuacin urbanstica en los cuales estn in-
cluidos los terrenos.
6.4 La zona inundable episodios extraordinarios es la parte de la zona inundable que el ins-
trumento de planificacin hidrolgica correspondiente delimita a partir de la avenida de periodo
de retorno de 50 aos. En esta zona, atendiendo a las condiciones de inundacin indicadas en
la delimitacin establecido por la planificacin hidrolgica, el planeamiento urbanstico:
a. No puede admitir reas de acampada ni servicios de camping, ni ningn tipo de edifica-
cin en la parte de la zona inundable episodios extraordinarios en que se produzca la con-
dicin de inundacin grave.
b. No puede admitir reas de acampada ni servicios de camping, ni ningn tipo de edifica-
cin, con excepcin de las destinadas a usos industriales y de almacenaje, en la parte de la
zona inundable episodios extraordinarios en que se produzca la condicin de inundacin
moderada.
c. No est sujeto a limitaciones de los usos admisibles en la parte de la zona inundable epi-
sodios extraordinarios en que se produzca la condicin de inundacin leve.
En la zona inundable episodios extraordinarios, el rgimen de usos establecido deja de ser de
aplicacin cuando el planeamiento urbanstico, con el informe favorable de la administracin hi-
drulica, prev la ejecucin de las obras necesarias a fin de que las cotas definitivas resultantes
de la urbanizacin cumplan las condiciones de grado de riesgo de inundacin adecuadas para
la implantacin de la ordenacin y usos establecidos el indicado planeamiento. En cualquier
caso, la ejecucin de estas obras tiene que constituir una carga de urbanizacin de los mbitos
de actuacin urbanstica en los cuales estn incluidos los terrenos.
6.5 Las limitaciones de los usos y construcciones admisibles por parte del planeamiento urba-
nstico que establecen los apartados 2, 3 y 4 no se aplican al suelo urbano, ni a las edificacio-
nes o conjuntos de edificaciones que sean objeto de proteccin por su valor histrico, artstico,
arquitectnico o industrial. El planeamiento urbanstico general, de acuerdo con lo que determine
la administracin hidrulica, tiene que prever las actuaciones necesarias para la adopcin de las
medidas de proteccin frente a los riesgos de inundacin en los referidos mbitos, as como la
programacin y ejecucin de las obras correspondientes. El planeamiento urbanstico general
puede condicionar las actuaciones de transformacin de los usos o de reimplantacin de usos
64
preexistentes a la ejecucin, a cargo de la actuacin, de las infraestructuras necesarias que ade-

cuen el riesgo de inundacin a la ordenacin urbanstica.
6.6 El planeamiento urbanstico general tiene que sujetar al rgimen de fuera de ordenacin las
edificaciones y las actividades preexistentes en terrenos incluidos en la zona fluvial que no se
ajusten a lo que establece el apartado 2, siempre que no estn incluidas en alguno del supues-
tos previstos en el apartado 5, as como las actividades de camping preexistentes que no se ajus-
ten al qu establecen los apartados 3 y 4, sin perjuicio de la posibilidad, en este ltimo caso, que
las citadas actividades de camping deje de estar sujetos al rgimen de fuera de ordenacin si se
ejecutan, a cargo de la persona interesada y previa obtencin de las autorizaciones de las ad-
ministraciones urbanstica e hidrulica procedentes, las obras necesarias para cumplir las con-
diciones de grado de riesgo de inundacin que establecen los apartados 3 y 4.
6.7 En el caso de lagos, lagunas, zonas pantanosas, embalses y otros elementos que pueden
comportar riesgos de inundacin, la ordenacin que establece el planeamiento urbanstico tiene
que tener en cuenta estos riesgos de acuerdo con los criterios previstos en los apartados ante-
riores de este artculo, con las especificidades que determine la administracin hidrulica.
Tcnicamente en estas delimitaciones intervienen especficamente muchos ms aspectos que la

simple aplicacin de lneas de inundacin de diferentes periodos de retorno, introduciendo facto-
res ambientales, hidrulicos, morfodinmicos y de factibilidad tcnica, econmica y social.
La planificacin de espacios fluviales

Descripcin general
La Planificacin de Espacios Fluviales (en adelante PEF) es un ambicioso y pionero trabajo im-
pulsado por la Agencia Catalana del Agua dada la necesidad de preservacin y mejora de los ros
catalanes como consecuencia de la presin antrpica sobre el territorio. Es un trabajo de carcter
pluridisciplinar que se muestra como una herramienta potente de para la gestin y la ordenacin
territorial (fig. 15, pg. 48).
Su metodologa se basa en el anlisis de los procesos naturales que rigen el comportamiento
del ro y la cuenca en general, efectuado desde una ptica multidisciplinar, con el objeto de ofre-
cer una visin integral y de conjunto de los fenmenos hidrulicos, morfodinmicos y ambientales
del espacio fluvial. ste, es considerado como la zona ocupada por el cauce pblico y los terre-
nos de titularidad privada o pblica que lo rodean y que integran el corredor biolgico asociado
al ro, la vegetacin de ribera y la zona inundable.
El Plan de gestin especfico -como colofn de la PEF- es un documento sinttico, en el que a
partir de la diagnosis hidrulica, morfodinmica y ambiental y la delimitacin hecha del espacio
fluvial, mediante la zonificacin, recoge las actuaciones que se tienen que llevar a cabo para su
preservacin. Todo eso se hace desde una visin integral de cuenca, obtenida a partir del conoci-
miento del medio adquirido en las fases previas, y con el doble objetivo de alcanzar el buen es-
65
tado ecolgico de las masas de agua y minimizar el nivel de riesgo frente los efectos negativos de
las inundaciones.
Es por este motivo que el Plan de gestin especfico es un documento de referencia para la ges-
tin actual y futura de la cuenca, estableciendo los criterios a adoptar para la redaccin de los pro-
yectos y la ejecucin de obras en el mbito del espacio fluvial, la gestin y preservacin de ste,
partiendo de un aspecto bsico como es su delimitacin.
Los documentos de la PEF constan de cuatro grandes bloques temticos que se desarrollan en
diversos apartados:
Caracterizacin del medio.
Diagnosis del estado actual.
Propuestas de actuacin.
Plan de gestin especfico del espacio fluvial.
La sntesis de las bases tcnicas de los tres primeros bloques y la normalizacin consecuente se
recogen en el cuarto bloque que constituye el Plan de gestin especfico del espacio fluvial.
Este Plan de gestin especfico -tal como prev el Reglamento de la Planificacin Hidrolgica y
dadas las consecuencias normativas que comporta- hace falta someterlo a un proceso de trami-
tacin hasta la aprobacin definitiva por acuerdo del gobierno de la Generalitat.
Cada bloque se estructura de acuerdo con el siguiente ndice, donde la informacin se agrupa
en una serie de documentos, de ms generales a ms especficos.
0. Introduccin
1. Descripcin del medio fsico
2. Diagnosis del estado fluvial
2.A. Estudio de antecedentes
2.B. Anlisis del estado actual de los cauces
2.C. Cartografa y topografa
2.D. Estudio hidrolgico
2.E. Estudio geomorfolgico y dinmica fluvial
2.F. Estudio hidrulico
2.G. Estudio hidrogeolgico
2.H. Estudio ambiental
2.I. Estudio de patrimonio cultural e histrico
66
2.J. Estudio de inundacin

3. Prognosis y propuestas de actuaciones del espacio fluvial
3.A. Planos de zonificacin del espacio fluvial
3.B. Propuestas de actuaciones y prognosis del espacio fluvial
3.C. Criterios de zonificacin del espacio fluvial
3.D. Proceso de participacin e informacin
4. Plan de gestin especfico del espacio fluvial
Objetivos
El objeto del Plan de gestin especfico es permitir y conseguir una gestin sostenible e integrada
del espacio fluvial. Se hace patente, por lo tanto, la importancia de abarcar todos los mbitos mul-
tidisciplinares desde los cuales es necesario estudiar este espacio, sin hacerlo de forma aislada, para
poder tener una visin conjunta y global de la realidad, teniendo en cuenta adems que los ros
no son elementos creados por los hombres y que son sistemas vivos, sujetos a procesos naturales
y, por lo tanto, bastante vulnerables a las intervenciones humanas.
Para alcanzar este hito, muy conceptual, se parte de unos objetivos genricos y principales, co-
munes a todos los Planes de gestin especfico de espacios fluviales y unos objetivos especficos para
cada plan en concreto.
Objetivo general
El objetivo general de la PEF es avanzar en la resolucin y ordenacin de los diversos conflic-
tos hidrulicos, ambientales y morfodinmicos vinculados a la gestin del agua y el medio hdrico
del espacio fluvial. Por eso, es necesario disponer de un diagnstico referido al estado actual de
la red fluvial principal de la cuenca en sus diferentes dimensiones, y el planteamiento y proposicin
de soluciones de carcter integral.
Objetivos principales
Los objetivos principales de este documento son comunes a todos los Planes de espacios flu-
viales, es decir, objetivos a alcanzar por parte de todos los instrumentos de este tipo. Entre estos ob-
jetivos, se destacan de forma sinttica los siguientes:
Determinar los caudales de diseo de la cuenca y delimitar las zonas inundables para dife-
rentes periodos de retorno. De esta manera se establecen caudales de avenida normalizados
y cotas de los niveles de agua que facilitarn posteriores estudios de mbito local.
Evaluar el estado ecolgico de los ecosistemas fluviales teniendo en cuenta sus condiciones
de referencia y atenindose a los protocolos de evaluacin de calidad de los ros.
67
Zonificar el espacio fluvial en atencin a la funcionalidad y dinmicas ecolgicas y al com-

portamiento hidrulico de la red fluvial:
- Incrementar el valor ldico del espacio fluvial en tramos concretos de fuerte afluencia so-
cial y prximos a ncleos urbanos y muy frecuentados, mediante la conservacin de fran-
jas funcionales de ribera para la recuperacin y mejora.
- Recuperar aquellas zonas inundables que permitan la laminacin de avenidas, disminu-
yendo de esta manera las afecciones a las zonas consolidadas y permitiendo diversificar y
mejorar los ecosistemas acuticos.
- Definir, en los tramos ocupados por usos agrcolas, industriales o residenciales, unas fran-
jas mnimas de preservacin y/o recuperacin de la cubierta vegetal riparia propia del sis-
tema, modificando y ordenando, si procede, su ocupacin y explotacin actual.
- Preservar, libres de ocupacin con obstculos, las zonas del espacio fluvial que permitan el
rgimen de corrientes en avenidas significativas.
Plantear un conjunto de medidas, convenientemente valoradas, orientadas a resolver los pro-
blemas detectados a los diferentes mbitos, estableciendo y concretando los criterios de prio-
rizacin de objetivos, siempre a travs de la interrelacin entre las actuaciones propuestas, y
optando por aqullas que aporten soluciones integradoras y que alcancen el mximo grado
de satisfaccin de los diferentes objetivos perseguidos:
- Propuestas de medidas de gestin, ordenacin y restauracin que permitan avanzar en la
recuperacin ecolgica integral de los sistemas riparios de acuerdo con la filosofa, pre-
ceptos y contenidos derivados de la Directiva Marco del Agua y de un nuevo modelo de
gestin integral de la cuenca.
- Propuestas de medidas estructurales y de gestin que permitan reducir el riesgo de afec-
ciones por inundacin.
- La inclusin de aquellas medidas de gestin, complementarias a las estructurales, necesa-
rias para alcanzar los objetivos establecidos (actuaciones administrativas, estudios espec-
ficos, mantenimiento de infraestructuras, gestin del riesgo, figuras legales de proteccin,
etc.).
Definir los criterios de gestin e intervencin:
- Establecimiento de unos criterios de actuacin en el espacio fluvial basados en los princi-
pios generales de mnima intervencin posible en el medio y de preservacin y gestin ade-
cuada de los ecosistemas acuticos.
- Normalizacin de los criterios para la elaboracin de estudios hidrulicos de mbito local.
- Definicin de las recomendaciones y directrices que hay que incorporar en el diseo de ac-
tuaciones y proyectos que afecten en la red fluvial principal y secundaria, a fin de que stas no
contribuyan a la generacin de nuevos conflictos ambientales, morfodinmicos e hidrulicos.
68
Sensibilizar, informar y concienciar la poblacin, los entes locales y las entidades pblicas o
privadas interesadas, a partir del conocimiento obtenido con la informacin elaborada, rea-
lizar los planes y programas para reducir la vulnerabilidad de los bienes y las personas y me-
jorar el estado ecolgico.
Objetivos especficos
En cada trabajo de PEF se definen unos objetivos especficos, adems de los de carcter gene-
ral, para el mbito concreto de estudio con el fin de intentar dar respuesta a las problemticas de-
tectadas desde los diversos puntos de vista hidrulicos, ambientales y morfodinmicos.
Estado de desarrollo de los trabajos

Inicialmente, y despus de los episodios de inundacin del 2000, se redactaron unos primeros
trabajos de PEF en diversas rieras afectadas por stos, como la de Rajadell, Marganell, Castellet,
torrente del Mal-Magarola, torrente del Lluc, riera de la Bisbal y barranco de la Galera, aunque
con una estructura y metodologa que ha sufrido importantes cambios y mejoras.
Posteriormente, y ya con la incorporacin de mejoras significativas, se estudiaron las cuencas
de la Tordera, Baix Llobregat y Anoia y Bajo Ter.
Le siguieron los trabajos en las cuencas del Francol y la Muga y, ms recientemente, en el Foix,
Gai, Ridaura y riera de Calonge.
Asimismo, se dispone de diversos trabajos en el Garona, de los estudios ambientales en la
cuenca del Bess y en la del Fluvi, y esta en realizacin la parte hidrulica del Alto Ter, Alto Llo-
bregat y Cardener, Segre y Valira, Noguera Pallaresa, Noguera Ribagorana, Baix Ebre y, en todos
los casos, los afluentes ms significativos.
Est previsto en los prximos aos ir completando estos estudios as como en los cursos ms pe-
queos y/o de rgimen torrencial los basados en metodologa geomorfolgica y ambiental.
Estos trabajos son posibles gracias a la estrecha colaboracin con el Instituto Cartogrfico de
Catalua y el Instituto Geolgico de Catalua que aportan no slo la cartografa y modelos digi-
tales del terreno de detalle y especficos para las diversas temticas sino tambin la delimitacin
por modelizacin hidrulica de precisin de zonas inundables para diversos periodos de retorno
en amplios mbitos fluviales y la colaboracin en el establecimiento de criterios y metodologas ge-
omorfolgicas y en especial en la identificacin de conos de deyeccin en zonas de pie de monte.
Conclusiones
Si bien no exenta de problemas en su aplicacin, se considera que las experiencias de Cata-
lua de delimitacin de zonas inundables y Planificacin de Espacios Fluviales por parte de
la administracin hidrulica y la regulacin de usos en los espacios fluviales por parte de la
normativa urbanstica, presentan un balance claramente positivo.
69
Estas experiencias han supuesto disponer de una valiosa informacin de soporte a la decisin
en materia hidrulica, ambiental, proteccin civil, territorial y urbanstica.
La lnea de trabajo emprendida presenta una absoluta coherencia con lo establecido en la Di-
rectiva Marco del Agua como en la Directiva de evaluacin y gestin del riesgo de inunda-
ciones.
70
INICIATIVAS DE LA UNIN EUROPEA SOBRE MAPAS DE

RIESGO DE INUNDACIN POR TSUNAMIS
Jos A. lvarez Gmez
Investigador Proyecto TRANSFER, Instituto Geogrfico Nacional.
El 26 de diciembre de 2004 tuvo lugar uno de los mayores desastres naturales conocidos hasta
el momento. Un terremoto de magnitud MW 9.2 generaba un maremoto, o tsunami, con olas de
hasta 30 metros de altura que acababa con la vida de unas 230.000 personas inundando costas
de Indonesia, Sri Lanka, India, Tailandia, Somalia, Myanmar, Maldivas, Malasia, Tanzania, Sey-
chelles, Bangladesh, Sudfrica, Yemen, Kenya y Madagascar.
El impacto que produjo el evento sobre la sociedad, la economa y el medio ambiente fue tan
brutal que dio lugar a una serie de directivas urgentes por parte de la UNESCO. Una de las prin-
cipales estaba relacionada con los estudios de riesgo y las redes de alerta temprana.
En 1960 fue establecida la Comisin Oceanogrfica Intergubernamental de la UNESCO (IOC),
la cual coordina desde 1968 el Sistema de Alerta de Tsunami del Pacfico. Estos sistemas de alerta
temprana (EWS, siglas del ingls Early Warning System; o TWS, de Tsunami Warning System) per-
miten a todos los pases de una misma cuenca ocenica obtener informacin acerca de la ocu-
rrencia de un tsunami que pueda afectar a sus costas, de manera que los servicios de emergencia
puedan planificar y ejecutar en su caso planes de evacuacin y proteccin de la poblacin.
En 2004, en la cuenca del ocano ndico, no estaba en funcionamiento ningn sistema de
alerta similar, de manera que los pases ms alejados del epicentro no tuvieron noticia de la ocu-
rrencia del maremoto hasta que lleg a sus costas y no pudieron organizar sus sistemas de emer-
gencia, que de haber podido actuar, habran salvado sin duda a gran parte de la poblacin
afectada. Fue entonces, ante la evidencia de las carencias globales en cuanto a la mitigacin de
la amenaza por tsunamis, cuando el IOC recibi el mandato de ayudar a los estados miembros
de la UNESCO de las orillas del ocano ndico en la creacin de un sistema de alerta temprana.
Junto a esta iniciativa el IOC comenz tambin a coordinar el establecimiento de sistemas de alerta
similares para el Caribe (CARIBE-EWS) y el Mediterrneo y Atlntico Nororiental (NEAMTWS).
En estos momentos, nicamente la regin del Mediterrneo y Atlntico Nororiental no dispone
de un sistema de alerta. Tanto la cuenca del ocano ndico, con un sistema puesto en marcha
meses despus de la catstrofe de 2004, como la del Caribe, con un sistema preliminar desarro-
71
llado por la red de alerta del Pacfico, ya disponen de sistemas de alerta que se suman al del Pa-
cfico puesto en marcha en los aos 60.
Alentados por el Grupo de Coordinacin Intergubernamental NEAMTWS (ICG-NEAMTWS)
del IOC, y ante la evidente necesidad del establecimiento de sistemas de alerta y estudios de riesgo
en la Unin Europea, dentro del sexto programa marco de investigacin se introdujo una lnea prio-
ritaria para la estimacin y reduccin del riesgo de tsunami en Europa. Hasta el momento, en Eu-
ropa se haban desarrollado diversos proyectos de investigacin relacionados con el riesgo de
tsunami, pero ahora la investigacin adquira una mayor relevancia poltica y social, con el obje-
tivo final de establecer recomendaciones para la puesta en marcha de los sistemas de alerta y mi-
tigacin adecuados para los pases de la Unin Europea. As, al amparo de esta lnea prioritaria,
vienen desarrollndose en Europa una serie de proyectos que se coordinan y complementan a tra-
vs del ICG-NEAMTWS:
Integrated observations from near shore sources of tsunamis: towards an early warning system
NEAREST.
Seismic and tsunami risk assessment and mitigation scenarios in the western Hellenic arc
SEAHELLARC.
Distant early warning system DEWS.
Tsunami risk and strategies for the European region TRANSFER.
El proyecto TRANSFER tiene como objetivo primordial contribuir a la comprensin del proceso
del tsunami en la regin Euro-Mediterrnea, a la estimacin del peligro y riesgo de tsunami, y a la
identificacin de las mejores estrategias para la reduccin de ste. Este proyecto se enfoca princi-
palmente en suplir las carencias y cubrir las necesidades para la implementacin de un sistema de
alerta temprana en el rea Euro-Mediterrnea as como generar mapas de inundacin para una
correcta planificacin urbana y de emergencias. Es en este proyecto en el que ms hincapi se hace
en la necesidad de obtener mapas de riesgo e inundacin para mejorar nuestra capacidad de ac-
tuacin ante eventuales tsunamis as como en la obtencin de anlisis de vulnerabilidad para una
correcta planificacin costera y mitigacin del riesgo de inundacin.
Pero, por qu este inters de la Unin Europea en el estudio del riesgo de tsunami? Europa ha
sido afectada por grandes tsunamis en el pasado, similares o incluso mayores al de Indonesia. Estos
eventos pueden ocurrir de nuevo y causar una devastacin mayor debido al incremento de la ocu-
pacin de las costas. Adems, en pases como Espaa, cuya economa tiene en el turismo uno de
sus pilares fundamentales, el impacto socio-econmico de un desastre de estas magnitudes sera
grande. Espaa ha sufrido varios tsunamis a lo largo de su historia (fig. 16, pg. 48), el ms re-
ciente en 2003, cuando un terremoto ocurrido en la costa de Argelia genero un tsunami que se
propag por el Mediterrneo y alcanz las costas de las islas Baleares y el Sureste espaol.
El maremoto fue pequeo, pero aun as genero daos cuantiosos en los puertos donde los
efectos de resonancia amplificaron la altura de la ola. Ms desastroso fue el maremoto de 1755,
72
generado por el conocido terremoto de Lisboa, aunque su origen se sita en el golfo de Cdiz; re-
cibi este nombre por los daos que caus en la ciudad lusa. Este terremoto gener una ola que
en algunos puntos lleg a superar los 15 m y que asol las costas del sur de Portugal, Algarve, golfo
de Cdiz y noroeste de Marruecos, adems de dejarse sentir con menor fuerza en las costas ga-
llegas e incluso en las del sur de Inglaterra.
Los daos infligidos a la ciudad de Lisboa fueron enormes, destruyendo el barrio bajo, as como
afectando gravemente a las poblaciones de Huelva y Cdiz. Aunque los daos fueron grandes no
seran comparables a los que ocurriran hoy, cuando las costas de este golfo han sido pobladas
por miles de complejos tursticos y residenciales. En la actualidad, la Unin Europea no dispone
de medios de proteccin o alerta ante esta amenaza.
Desarrollo de mapas de inundacin y riesgo de tsunamis:

el proyecto TRANSFER
Como ya se ha mencionado, uno de los objetivos ms importantes del proyecto es la genera-
cin de mapas de inundacin y evaluacin de la peligrosidad de inundacin por tsunami. Para lo-
grar este objetivo se han abordado una serie de aspectos principales:
Actualizacin y mejora del actual catlogo de tsunamis de Europa con su integracin en un
catlogo mundial.
Estudio sistemtico en la regin Euro-Mediterrnea para la identificacin y caracterizacin de
aquellas fuentes susceptibles de generar tsunamis, bien sean ssmicas o assmicas (desliza-
mientos, volcanes, etc.).
Desarrollo y/o mejora de sistemas de observacin y monitoreo, mtodos de procesado y al-
goritmos para la deteccin en tiempo real de la generacin de tsunamis.
Mejora de los modelos numricos usados para la simulacin de tsunamis, principalmente en
sus aspectos de generacin de la ola e impacto en la costa.
Desarrollo de aproximaciones estadsticas y probabilsticas para la estimacin de la peligro-
sidad de tsunami.
Desarrollo y aplicacin de mtodos existentes y nuevos de generacin de mapas de inunda-
cin.
Definicin de aproximaciones al estudio de escenarios, estimacin de riesgo y vulnerabilidad,
medidas de prevencin y mitigacin; en coordinacin con los usuarios finales de los mapas
e informacin.
Diseminacin de los datos y productos obtenidos, as como de las tcnicas desarrolladas.
Estos aspectos se complementan e interrelacionan para la obtencin de los mapas de inunda-
cin y riesgo de tsunamis, as como para la planificacin de escenarios de riesgo y medidas de mi-
73
tigacin (fig. 17, pg. 49). Uno de los conceptos fundamentales dentro del proyecto TRANSFER es
la transmisin (de ah el significado de su acrnimo) de los resultados y conocimientos generados
a los actores principales que han de enfrentarse y gestionar los desastres naturales, es decir, a las
autoridades y servicios de emergencias competentes en cada pas; pero tambin a la poblacin en
riesgo.
Para probar y desarrollar las metodologas planteadas en el proyecto, han sido seleccionados
una serie de lugares clave en los que el riesgo de tsunami es elevado y sus instituciones se han mos-
trado interesadas en colaborar con el proyecto. En estos lugares se estn desarrollando mapas de
inundacin y estudios de vulnerabilidad por diferentes instituciones participantes en el proyecto.
Cabe destacar que Espaa, tanto por lugares de inters, como por participacin de instituciones,
es uno de los miembros ms implicados del proyecto, con cuatro entidades involucradas: Univer-
sidad de Cantabria (UC), Organismo Pblico Puertos del Estado (OPPE), Universidad de Barcelona
(UB) e Instituto Geogrfico Nacional (IGN).
Tabla 5. Escenarios piloto seleccionados en el proyecto TRANSFER para aplicar las metodologas desarrolla-
das en la generacin de mapas de inundacin y vulnerabilidad. KOERI: Kandilli Observatory and Earthquake
Research Institute (Turqua); METU:Middle East Technical University (Turqua); INGV: Istituto Nazionale di Ge-
ofisica e Vulcanologia (Italia); DFUNIBO: Dipartimento di Fisica Universit degli studi di Bologna (Italia); UC:
Universidad de Cantabria (Espaa); IGN: Instituto Geogrfico Nacional (Espaa); CGUL: Centro de Geofi-
sica da Universidade de Lisboa (Portugal); EC-JRC: European Commission Joint Research Center (Italia);
UNU-EHS: United Nations University Institute for Environment and Human Security (Alemania); WAPMERR:
World Agency of Planetary Monitoring and Earthquake Risk Reduction (Suiza); UB: Universitat de Barcelona
(Espaa); OPPE: Organismo Pblico Puertos del Estado (Espaa); CNRS: Centre National de la Recherche
Scientifique (Francia); AMRA: Analisi e Monitoraggio del Rischio Ambientale (Italia); NOAGI: National Ob-
servatory of Athens Geodynamics Institute (Grecia); FORTH: Foundation for Research and Technology, Hellas
(Grecia); NERC: National Environment Research Council (Reino Unido).
Escenarios Pas Pas

KOERI, METU, INGV,
Estambul y mar de Mrmara Turqua
DFUNIBO
UC, IGN, CGUL, EC-JRC,
Cdiz Espaa
UNU-EHS, WAPMERR
Huelva Espaa CGUL, UC, IGN
Islas Baleares Espaa UB, OPPE, UC, IGN, CNRS
Estrecho de Messina Italia DFUNIBO, AMRA, EC-JRC
NOAGI, METU, INGV,
Rodas y Fethiye Grecia y Turqua
DFUNIBO, WAPMERR, FORTH
Atlntico Nororiental Noruega e Islandia IGC, NERC
Alejandra Egipto EC-JRC, UNU-EHS, DFUNIBO
Mar Negro Varios DFUNIBO
74
Riesgo de tsunamis en Espaa

Existen tres zonas de generacin de tsunamis principales para Espaa: golfo de Cdiz, mar de
Alborn y norte de Argelia. En el golfo de Cdiz es donde mayores terremotos y mayores tsunamis
pueden generarse, siendo el terremoto de 1755 un ejemplo de este tipo, al que se le calcula una
magnitud en torno a MW 8.5. En el mar de Alborn las fallas con capacidad de generacin de
tsunamis son de menor tamao, de manera que la magnitud mxima que podemos esperar se sita
en torno a MW 7.1, algo mayores en el norte de Argelia, donde terremotos con magnitud MW 7.3
7.5 no son descartables. Los tiempos de arribo de la ola, es decir, el tiempo que tardar en lle-
gar a la costa una vez producido el terremoto, varan en funcin de la zona y la fuente generadora
del tsunami.
Para el golfo de Cdiz, estos tiempos estn entre 30 minutos y 1 hora; para las islas Baleares,
siendo el tsunami generado en el norte de Argelia, el tiempo de arribo es de aproximadamente 30
minutos para la costa sur de las islas. Muy diferente es para las costas del mar de Alborn, al sur
de la pennsula, donde hay fallas capaces de generar tsunamis tan cerca de la costa que en unos
pocos minutos impactara la ola tras su generacin; aunque tambin las hay en las que el tsunami
generado tardara del orden de 20 - 30 minutos.
Cuando los tiempos de arribo del tsunami son suficientemente altos los sistemas de alerta y
evacuacin de las zonas ms peligrosas pueden funcionar eficazmente, pero cuando tan solo unos
minutos estn disponibles es bsica la labor educativa y previsora previa para que la poblacin dis-
ponga de los recursos necesarios para reconocer un maremoto y saber actuar ante este. Para
ambos tipos de actuaciones son imprescindibles los mapas de inundacin por tsunami. Estos nos
dotan del conocimiento necesario para planificar correctamente rutas de evacuacin, puntos de
asistencia y medidas de mitigacin; pero tambin nos proporcionan una herramienta bsica en la
concienciacin social, la prevencin y la planificacin.
Dos tipos de mapas de inundacin pueden generarse gracias a las simulaciones numricas:
mapas deterministas y mapas probabilsticos. En los mapas deterministas clsicamente se repre-
sentan los resultados obtenidos de la simulacin para el mayor terremoto probable para una fuente
concreta en el caso de marea alta, es decir, se hace un escenario del peor caso.
En los mapas probabilistas, en lugar de considerar tan slo una fuente se tienen en cuenta todas
las posibles y su probabilidad de generacin de un terremoto grande. En el proyecto TRANSFER
se han desarrollado ambos tipos de mapas con innovaciones respecto a las metodologas utiliza-
das hasta ahora.
En el caso determinista se ha introducido la influencia de los diferentes niveles de marea, de ma-
nera que obtenemos mapas de lneas de mxima inundacin en los que se representan para cada
fuente generadora de tsunami cuatro niveles de marea: mnima bajamar, bajamar ms probable,
pleamar ms probable y mxima pleamar (fig. 18, pg. 49). Los mapas deterministas son tiles a
la hora de la planificacin de las construcciones singulares en las que las medidas de seguridad
75
ante desastres naturales deben extremarse, as como para la planificacin de emergencias traba-
jando sobre escenarios concretos.
Los mapas probabilsticos representan el valor mximo ms probable del parmetro para un in-
tervalo de tiempo determinado. Es decir, en el caso de profundidad mxima de la lmina de agua
en la zona inundada se representa para cada punto de la costa la mxima profundidad del agua
esperable para un intervalo de tiempo determinado (fig. 19, pg. 50). En el caso de los mapas de
inundacin por tsunami que estamos desarrollando representamos intervalos temporales de 500,
1.000, 5.000 y 10.000 aos. Estos mapas probabilsticos son de mayor utilidad en los estudios
de riesgo y vulnerabilidad, debido a que en lugar de ser escenarios concretos, aportan datos es-
tadsticos de probabilidad de ocurrencia y pueden utilizarse en la planificacin urbanstica habitual,
adems de en las planificaciones de los sistemas de emergencia.
Iniciativas para la implantacin de un sistema de

alerta temprana
Existe un mandato de la UNESCO y la UE para la creacin de un sistema de alerta que ya est
funcionando de manera experimental. A pesar de la implicacin cientfica de sus instituciones, Es-
paa no dispone an de un organismo que gestione la alerta de tsunami y que centralice los es-
fuerzos que por otra parte son exigidos desde el grupo ICG-NEAMTWS de la UNESCO. Espaa
est representada en este grupo por varias instituciones coordinadas por la Vicepresidencia del
gobierno: Instituto Espaol de Oceanografa (IEO), Instituto Geogrfico Nacional (IGN), Real Ob-
servatorio de la Armada (ROA), Organismo Pblico Puertos del Estado (OPPE), Centro Superior de
Investigaciones Cientficas (CSIC) y Universidad de Cantabria (UC).
Una de las conclusiones de este grupo es que la puesta en marcha de un sistema de alerta
temprana ser efectivo nicamente para aquellos tsunamis de fuente lejana, es decir, aquellos que
tarden ms de 30 minutos en alcanzar las costas dado que estos sistemas en la actualidad tardan
unos 10 minutos en dar la primera alerta. Para la zona Euro-mediterrnea este sistema podra
estar en funcionamiento hacia el final de 2011. Cada pas dentro del grupo ICG-NEAMTWS de-
ber desarrollar sus propios planes de alerta y/o prevencin a travs de un organismo designado
a tal efecto, que deber adems estar a cargo de las alertas locales, no contempladas por el sis-
tema regional, y de hacer efectivas las alertas de este ltimo. Al poder subdividirse el Mediterrneo
en dos sub-cuencas aproximadamente independientes desde el punto de vista del riesgo de tsu-
nami, la occidental y la oriental, se ha decidido la creacin de dos centros regionales de alerta de
tsunami.
El encargado de la alerta del Mediterrneo occidental tambin estar a cargo del Atlntico
Nororiental. An hoy no hay determinados organismos europeos encargados de la alerta regio-
nal, pero lo que es seguro es que cada pas deber tener un centro de alerta de tsunami que de-
bera estar en funcionamiento en el momento en que la red lo haga, es decir, en 2011. En Espaa
este centro an est por determinar.
76
Es una cuestin urgente para la seguridad ciudadana el establecimiento de un sistema de alerta

y prevencin de tsunami adecuado en nuestro pas. Existen las capacidades y la tecnologa para
crearlo, y sabemos que en el futuro, tarde o temprano, sufriremos de nuevo el golpe de la natu-
raleza en nuestras costas. Sera imperdonable que en nuestros das sucediera una catstrofe simi-
lar a la ocurrida en 1755; ahora tenemos la tecnologa y conocimientos para mitigar este dao.
Lamentablemente, situaciones como la ocurrida en Estados Unidos con el Katrina demuestran que
el ser un pas desarrollado no garantiza la inmunidad ante los desastres naturales si no emplea-
mos parte de ese desarrollo en prevenirnos ante las amenazas naturales, sobre todo cuando te-
nemos la certeza de que esa amenaza se har realidad en algn momento. Un primer paso es tan
sencillo como el saber qu ocurrir en nuestras costas cuando un tsunami tenga lugar.
La produccin de mapas de inundacin es un proceso cientficamente complejo, pero de coste
mucho ms bajo que el del establecimiento y mantenimiento de una red de vigilancia; aunque
ambos aspectos son necesarios para un sistema de alerta efectivo. La minoracin de los daos por
catstrofes naturales pasa irremediablemente por la prevencin y la educacin; en ambos casos
los mapas de inundacin son herramientas imprescindibles.
77
CATASTROFES NATURALES. PREVENCIN Y

SOLUCIONES ASEGURADORAS
Pablo Lpez Vilares y

Alfonso Njera Ibez
Consorcio de Compensacin de Seguros
Desde la perspectiva del seguro las catstrofes naturales se diferencian de lo que podemos con-
siderar riesgos ordinarios (incendio, roturas, averas, accidentes, etc.) por el comportamiento err-
tico de aquellas, puesto que se caracterizan por su baja frecuencia y su alta intensidad. Su
acaecimiento es mucho menos repetitivo que en el caso de los riesgos ordinarios incluso pueden
darse amplsimos perodos de retorno-, pero, cuando suceden, las prdidas son mayores y llegan
a alcanzar niveles devastadores.
Los daos por catstrofes naturales, desde una perspectiva mundial, han experimentado un
acelerado incremento en las ltimas dcadas, situndose en cotas de prdidas difcilmente imagi-
nables. Los efectos del huracn Andrew, de agosto 1982; del terremoto de Northridge, de enero
1994; del terremoto de Kobe, de enero 1995, y del huracn Katrina, de agosto 2005, entre otros
muchos eventos, son hitos en esa tendencia alcista de los daos. Segn datos de la reaseguradora
Munich Re, el rcord de prdidas econmicas lo ostenta el terremoto de Kobe, con daos actua-
lizados por valor de 140.000 millones de USD, mientras que el mayor evento por prdidas ase-
guradas sera el huracn Katrina, por un monto de 67.700 millones de USD4.
Sin descartar en algunas catstrofes de origen climtico una cierta influencia (difcilmente cuan-
tificable) del calentamiento global, los expertos estn de acuerdo en sealar que, hasta la fecha,
las principales causas de este incremento de los daos se deben a una serie de factores, todos ellos
relacionados con el comportamiento humano. Entre los ms determinantes cabra resaltar la cre-
ciente concentracin de personas y bienes; la ocupacin de zonas de riesgo; el aumento del valor
de las exposiciones (entre otras cosas por su mayor componente tecnolgico); las deficiencias en
la gestin medioambiental, en la ordenacin territorial y en la planificacin urbanstica, etc.
4
Munich R4; Natural Catastrophes 2007. Analises, assessments, positions , Topics GEO. 2008
79
En la gestin de este tipo especial de riesgos caben dos tipos de planteamiento: uno reactivo y
otro pro-activo. En el primero se trata de responder a las catstrofes con los recursos de que pueda
disponerse en ese momento, tanto para asistencia de emergencia como para reconstruccin, sin
referencias preventivas y de planificacin y preparacin previas. Nos moveramos en un entorno
ex-post. Obviamente, no es frecuente que en la realidad se den situaciones de esta naturaleza
en su expresin de desconocimiento, desidia o improvisacin ms extrema.
Al contrario, en el planteamiento pro-activo prima la actitud anticipatoria y preventiva y obvia-
mente planificada (entorno ex-ante), que, en buena lgica y desde una perspectiva integral de
la gestin de los riesgos naturales catastrficos, debera plasmarse en las tres fases de la catstrofe:
en el antes, mediante estrategias de mitigacin del riesgo y reduccin de daos potenciales; en
el durante, mediante medidas que posibiliten alertar a la poblacin con la mayor anticipacin
posible y permitan una gestin eficaz de la situacin de emergencia (salvamento, asistencia, rea-
lojamiento, etc.), y en el despus, a travs de instrumentos financieros (seguros, ayudas, etc.)
para la reconstruccin.
De lo que se tratara con un planteamiento pro-activo es de reducir la vulnerabilidad de la po-
blacin, aspecto que tiene tanta importancia en la fase anterior al evento catastrfico como en la
fase posterior al desencadenamiento del mismo, en tanto que el nivel de vulnerabilidad de una po-
blacin respecto de las catstrofes tambin viene determinado por su capacidad de respuesta para
la recuperacin y la reconstruccin. Y aqu los instrumentos financieros, con especial incidencia del
seguro, tienen especial significacin.
Desde el punto de vista del seguro nos interesa destacar los aspectos de mitigacin del riesgo
y las soluciones especficas de cobertura como instrumentos de financiacin de la reconstruccin.
Sucintamente cabra decir que la mitigacin del riesgo y su efecto deseado, la reduccin de los
daos, tiene como campos principales de referencia:
El conocimiento sobre la gnesis y comportamiento de los fenmenos naturales susceptibles
de desencadenar catstrofes;
El conocimiento para cada tipo de evento, geolgico o climtico- de las zonas donde se han
registrado (antecedentes histricos) y pueden registrarse catstrofes naturales, identificando las
superficies potencialmente afectadas por un evento previsible segn niveles de virulencia, con
los distintos grados de peligrosidad, y donde la cartografa se revela como instrumento im-
prescindible.
El diseo de polticas y adopcin de medidas tendentes a mitigar los riesgos y reducir la vul-
nerabilidad frente a los mismos. En este ltimo aspecto cabe hablar de medidas estructurales
(como por ejemplo canalizaciones, muros y otras obras civiles de defensa y control de aveni-
das) y de medidas no estructurales, que son las que se plasman en disposiciones y normas que
regulan la ordenacin del territorio, la gestin medioambiental, la planificacin urbanstica,
los cdigos de edificacin, etc.
80
En cuanto a la cobertura aseguradora de estos peligros naturales, debe sealarse que el alu-
dido particular comportamiento de los mismos requiere la adopcin y aplicacin de mecanismos
de cobertura especficos y apropiados a la frecuencia, pero sobre todo a la intensidad. As, el ase-
guramiento de estos riesgos, aparte de situarse en una perspectiva temporal distinta a como lo hara
respecto de los riesgos ordinarios, debe basarse en una alta capacidad financiera y en una espe-
cializada gestin de la siniestralidad. Tngase en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre con los
riesgos ordinarios, un solo evento natural catastrfico puede afectar simultneamente a un n-
mero elevado de asegurados, en una amplia extensin geogrfica. El nivel de concentracin de
exposiciones aseguradas en un territorio dado adquiere aqu especial relevancia en lo que al al-
cance y cuanta del dao se refiere. Por este problema de cmulos, la cartera de negocios de un
asegurador podra resultar seriamente comprometida, puesto que muchos de sus asegurados que-
daran afectados al mismo tiempo.
El mencionado incremento de los daos por catstrofes y la forma de afrontar el problema es
motivo de preocupacin generalizada en todos los pases, pero especialmente en los ms ame-
nazados por graves eventos. Dadas las especiales caractersticas de esos riesgos anteriormente re-
feridas, en la mayora de los pases los respectivos mercados aseguradores no pueden asumir con
garantas suficientes su cobertura. Por eso, en muchos pases se han habilitado (o se estudia habi-
litar) sistemas de cobertura con algn tipo intervencin pblica, caso de Blgica, Estados Unidos,
Francia, Islandia, Japn, Nueva Zelanda, Suiza, Taiwn, Espaa, etc5. Son sistemas muy diversos,
con caractersticas propias que responden a la heterogeneidad de situaciones a que deben hacer
frente. Y es que los pases difieren en lo que se refiere a fenmenos ms amenazantes, a nivel de
desarrollo econmico-social, a estructura de su mercado asegurador, a cultura aseguradora.
En los ltimos aos, y gracias a la cooperacin internacional, tanto multilateral (Banco Mundial
fundamentalmente) como bilateral (Japn sobre todo), se han puesto en marcha nuevos sistemas,
como es el caso de El Caribe, Turqua y Rumania, y otros que estn estudio para implantarse en
Bulgaria y la zona del Pacfico.
En otros pases, caso de disponer de cobertura para catstrofes naturales, la oferta proviene del
mercado privado, como ocurre en Alemania, Australia, Canad, Reino Unido, etc. Donde no es
posible encontrar cobertura privada y se carece de sistema con intervencin pblica, la recons-
truccin suele basarse en las ayudas pblicas, generalmente con un planteamiento ex-post, caso
de Italia.
En Espaa, el aseguramiento de los peligros de la naturaleza est slidamente asentado desde
hace dcadas sobre un sistema cuya figura central es el Consorcio de Compensacin de Seguros.
El funcionamiento del sistema es muy sencillo: la cobertura de este tipo de peligros se incluye obli-
gatoriamente en las plizas de determinados ramos de daos en los bienes y en las personas (ac-
5
Consorcio de Compensacin de Seguros, La cobertura aseguradora de las catstrofes naturales. Diversidad de sistemas.
CCS, Madrid, 2008.
81
cidentes, vida) y, a cambio de un recargo, otorga al asegurado el derecho a recibir una indemni-
zacin en caso de sufrir daos como consecuencia de algunos de los siguientes eventos: inunda-
cin extraordinaria, tempestad ciclnica atpica (incluidos vientos superiores a 135 km/h), terremoto,
tsunami o erupcin volcnica.
En el recargo se aplica una tarifa nica e indiferenciada para todo el territorio nacional (tam-
bin para el extranjero en caso daos personales) y para todo los riesgos cubiertos. Ello deriva de
los principios que sirven de base al sistema: la solidaridad y la compensacin (territorial y de ries-
gos). Principios que explican tambin la obligatoriedad de la inclusin de la cobertura y del co-
rrespondiente pago del recargo. La antiseleccin que se producira en caso de que no fuera as
hara inviable la pervivencia del sistema, porque nicamente los asegurados con riesgos ms ex-
puestos adquiriran cobertura, obligando entonces a la aplicacin de recargos cuya elevada tarifa
los acabara haciendo inasequibles, y acabando socavado un principio bsico del seguro, como
es la mutualizacin.
La dimensin aseguradora no excluye la dimensin preventiva, sino que ambas se comple-
mentan. Un planteamiento integral de la gestin de los riesgos naturales catastrficos ha de orien-
tarse a conseguir la mxima reduccin de los daos potenciales por catstrofes y a la habilitacin
de los adecuados instrumentos financieros de recuperacin para las prdidas que, a pesar de las
estrategias de mitigacin, se produzcan. Pero este planteamiento, y aunque la colaboracin entre
todos los actores no slo es posible sino deseable, no debe confundir los mbitos competenciales
de los esquemas aseguradores con los de las autoridades pblicas. Son stas ltimas las que tie-
nen la responsabilidad, la funcin reguladora y el poder de coercin y de sancin, de acuerdo con
la ley, en lo relativo a la ordenacin del territorio, la planificacin urbanstica, los usos del suelo,
los cdigos de construccin, la gestin medioambiental, etc.
La conciencia sobre la necesidad de tener una actitud preventiva frente a las catstrofes natu-
rales, y actuar en consecuencia, es algo que ha ido calando de una forma u otra en todos los
pases, si bien en algunos de ellos las concreciones, tanto por lo que afecta al conocimiento e
identificacin de los riesgos como por lo que respecta a las polticas estructurales y no-estructura-
les de prevencin, han adquirido un alto nivel de desarrollo bajo los auspicios de las autoridades
pblicas, en muchos casos con la colaboracin de entidades privadas (incluidas las aseguradoras).
La relacin entre cobertura aseguradora y mitigacin es ms estrecha en ciertos pases, sobre
todo en algunos desarrollados especialmente proclives a acumular grandes prdidas por cats-
trofes, de tal manera que, en algn caso, el aseguramiento est condicionado por cmo se ges-
tiona la prevencin. En el Reino Unido, por ejemplo, se estableci a inicios de los aos sesenta una
frmula de equilibrio como plataforma de colaboracin entre el mercado privado y las instancias
pblicas, frmula por la cual las compaas aseguradoras se comprometan a proporcionar por s
mismas cobertura generalizada de inundacin a precios asequibles, a cambio del compromiso
del gobierno de dedicar recursos suficientes para las medidas de mitigacin del riesgo de inunda-
cin (barreras de defensa, etc.). La ocupacin de zonas de riesgo por un alto nmero de nuevas
82
edificaciones y un gasto pblico insuficiente en la prevencin por parte del gobierno, tal como de-
nuncia la Asociacin de Aseguradores Britnicos (ABI), estn poniendo en peligro la continuidad
de este sistema que, hasta la fecha, ha permitido una altsima penetracin del seguro de inunda-
cin.
Frmula distinta es la vigente en los Estados Unidos dentro del Programa Nacional de Seguro
de Inundacin (National Flood Insurance Program). En este marco ningn ciudadano puede ad-
quirir seguro de inundacin de forma individualizada si previamente su comunidad (municipio) no
ha adoptado los criterios de identificacin y reduccin de riesgos -con sus correspondientes mapas-
establecidos por la Agencia Federal de Gestin de Emergencias (FEMA), y aplicados con su cola-
boracin, para el soporte tcnico y funcionamiento del citado programa de seguros. No obstante,
la tasa de penetracin de esta cobertura est por debajo de lo esperable, pues slo el 50% de las
viviendas situadas en las zonas ms expuestas (reas de Peligro Especial de Inundacin, SFHAs son
las siglas en ingls), han adquirido cobertura aseguradora dentro de ese programa.
En Europa, las inundaciones que en distintos momentos han afectado desde la pasada dcada
a mltiples pases, con abultados y extensos daos, han llevado al planteamiento de varias inicia-
tivas de mbito internacional en torno a la mitigacin de los riesgos naturales en general, y de la
inundacin en particular, con especial incidencia en la identificacin, evaluacin y localizacin de
riesgos, en diseo de mapas (con homogeneizacin de leyendas) y en la sensibilizacin de la po-
blacin y divulgacin del conocimiento en torno a esta problemtica. En la Unin Europea, y a t-
tulo de ejemplo, destaca la publicacin de la Directiva sobre la evaluacin y gestin de los riesgos
de inundacin6. Obviamente, todas esas iniciativas van a redundar en un mejor conocimiento de
los riesgos naturales catastrficos y de la vulnerabilidad de las poblaciones respecto a los mismos,
y ello ha de incidir en la disminucin de los daos, con la correspondiente repercusin positiva en
la reduccin de las prdidas para el seguro.
Un mapa de riesgos de calidad permitira mejorar la planificacin del territorio y adoptar me-
didas preventivas all donde sean necesarias, reduciendo de este modo la siniestralidad y aumen-
tando por tanto la eficiencia del aseguramiento. En este sentido, y por lo que a Espaa respecta,
el PATRICOVA (Plan de Accin Territorial de carcter sectorial sobre Prevencin del Riesgo de
Inundacin en la Comunidad Valenciana) es una iniciativa pionera y est dando resultados satis-
factorios.
La elaboracin de un mapa de riesgos requiere de una combinacin entre teora y prctica. En
el caso de las inundaciones, por ejemplo, los estudios hidrulicos e hidrolgicos deben ser com-
probados y calibrados con los datos de que se disponga sobre los eventos habidos en una deter-
minada zona. El Consorcio de Compensacin de Seguros, como entidad que gestiona en Espaa
el sistema de cobertura de las catstrofes naturales, dispone de una importante base de datos de
6
Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluacin y
gestin de los riesgos de inundacin (DO L 288 de 6-11-2007, p. 27).
83
siniestralidad (fig. 20, pg. 50 y fig. 21, pg. 51) que, adecuadamente tratada, puede ser de gran
utilidad para su incorporacin a los mapas de riesgos de la naturaleza. Adems, dado que los si-
niestros de inundacin y sesmo tienen una recurrencia espacial muy clara, el anlisis de los suce-
sivos eventos que se vayan produciendo en una misma zona permitira valorar la efectividad de las
medidas correctoras que se pudieran adoptar.
84
IMPLICACIONES DE LAS ACTIVIDADES ANTRPICAS EN EL

RIESGO DE INUNDACIN. CONSECUENCIAS PARA LA
CARTOGRAFA DE RIESGOS
Jos A. Ortega Becerril
Depto. Geodinmica. Universidad Complutense de Madrid
jaortega@geo.ucm.es
Desde su propia definicin (Ayala et al., 1988), riesgo es todo proceso, situacin o suceso en
el medio geolgico, natural, inducida o mixta, que puede generar un dao econmico o social
para alguna comunidad, y en cuya prediccin, prevencin o correccin han de emplearse crite-
rios geolgicos. La existencia de riesgo implica la presencia del hombre ocupando el medio na-
tural. Sin el hombre y sus actividades no habra riesgo, tan solo un proceso natural sin
consecuencias.
Por tanto, las actividades humanas van a modificar los procesos naturales, y casi siempre con-
tribuir a empeorar la situacin. Dentro de este marco, las actuaciones humanas pueden ser divi-
didas en acciones directas e indirectas en funcin de si actan o no directamente sobre el elemento
fsico. Adems de esto, sus efectos son distintos en diversas partes de la cuenca (laderas o cauces)
y en sus consecuencias (procesos o efectos en el rgimen de crecidas).
Los mapas de riesgo, en especial en Espaa, los mapas de peligrosidad por inundaciones, son
elementos muy tiles sobre todo para la gestin del territorio. La ordenacin urbana y planes de
actuacin a nivel municipal, regional o estatal los demandan, y mucho ms actualmente con los
recientes avances en legislacin nacional y europea que los hacen una herramienta imprescindi-
ble. En este sentido podemos ver como existe poca cartografa y una gran demanda, pero ade-
ms, gran parte de la cartografa existente procede de trabajos realizados hace tiempo. Un aspecto
interesante es la influencia de estas acciones antrpicas en las variables de entrada para construir
los mapas de riesgos. La mayora de ellas son muy cambiantes, como por ejemplo los usos del te-
rritorio, elemento imprescindible en la determinacin del umbral de escorrenta o nmero de curva,
que derivar en los modelos en la obtencin de un caudal mximo u otro.
As pues, estimamos que es muy necesario tener en cuenta el factor humano en las transfor-
maciones del territorio y, en consecuencia, en la validez de los datos aportados por los mapas de
riesgo.
85
Las actividades antrpicas

Las actividades humanas pueden incrementar el riesgo por inundacin mediante cambios en las
caractersticas de la cuenca de drenaje que controlan el movimiento de agua y sedimento desde
las laderas hasta los cauces. El manejo del uso del suelo, en el que directamente influyen activi-
dades como agricultura, ganadera, urbanizacin, obras pblicas o incluso el cambio climtico,
es crtico a la hora de cambiar los parmetros y variables hidrolgicas. Todas estas actividades tie-
nen influencia a nivel de cuenca, pero el hombre es capaz de actuar y transformar directamente
las zonas ms activas de los cursos fluviales; llanura de inundacin y cauces, mediante la trans-
formacin-desecacin de humedales, construccin de presas, canalizaciones, minera, etc. Los
tipos de acciones se pueden clasificar en directas, localizadas en el dominio o zona inundable
(cauce y llanura de inundacin) o indirectas, localizadas en la cuenca de drenaje.
Acciones indirectas
Son muy conocidas algunas de las transformaciones indirectas en la cuenca, como deforesta-
cin (talas e incendios) y urbanizacin. Los efectos derivados, en el caso de la disminucin de co-
bertura vegetal, afectan en el rgimen de crecidas incrementando la frecuencia y magnitud de las
crecidas. Esto se produce por un incremento de la tasa de sedimento y agua aportada por las la-
deras por reduccin de la infiltracin. Los incendios, bien sean provocados o derivados por un in-
adecuado manejo humano, terminan transformando y acelerando los procesos erosivos. Si a esto
se le une la mala suerte de que unas lluvias fuertes afecten la zona antes de que la vegetacin
colonice de nuevo el suelo, podemos encontrarnos con avenidas que ocurren antes de tiempo. Este
es el caso de las figuras 22, pg. 51, 23, pg. 52 y 24, pg. 52, donde un incendio en el trmino
municipal de Casavieja (vila), con una extensin de unas 800 ha, provoc tras unas lluvias muy
bajas, una removilizacin de material de las laderas y procesos de debris flow y avenidas combi-
nados en todas las gargantas afectadas. Aquellos cauces cuya cuenca de drenaje estuvo libre del
fuego, no presentaron ante el mismo evento ningn tipo de problema.
En el segundo caso, la urbanizacin, los efectos han de dividirse en dos: la fase de obra y la
fase post-obra. En la primera fase se produce un aporte muy alto de material a los cauces, con el
resultado final de agradacin en los mismos. En la segunda fase, una vez construida la obra que
cubre parcialmente la cuenca. El resultado final es un incremento brusco de los aportes lquidos
por impermeabilizacin. El resultado final en el rgimen de crecidas es el mismo, aumento de la
frecuencia y magnitud. Se reducen los tiempos de demora entre el pico de la precipitacin y el del
hidrograma y, en consecuencia, el agua llega ms rpido y con un hidrograma ms puntiagudo
(las inundaciones se hacen ms sbitas).
Este factor ha de ser tenido muy en cuenta en Espaa, pues los incrementos de la superficie ur-
banizable en los ltimos aos han sido espectaculares. En algunos trminos municipales la superfi-
cie construida ha superado en ms de un 300% la superficie preexistente, y los nuevos planes de
ordenacin municipal contemplan cambios dramticos en el paisaje urbano y periurbano nacional.
86
Un buen ejemplo de estos cambios lo tenemos en la expansin de la ciudad de Badajoz, que

inicialmente se encontraba amurallada y en zona alta, protegida de las avenidas del ro Guadiana,
pero tambin de uno de sus afluentes, el ro Rivillas (fig. 25, pg. 53 y fig. 26, pg. 54). La expansin
de la ciudad extramuros implica una ocupacin de los terrenos inundables, en un principio en
forma de asentamientos ilegales, pero despus ya regularizados (Ortega, 2007).
Gran parte de la culpa en trminos de prdidas econmicas, pero sobre todo de vidas huma-
nas, en la catstrofe de noviembre de 1997, tuvo que ver con este crecimiento que dej a los ros
Rivillas y Calamn sin llanura de inundacin. Adems, el hidrograma cobr una morfologa muy
estrecha y acusada, en parte por causas naturales debidas a la morfologa de las subcuencas, y
en parte a las actuaciones urbansticas y de uso del suelo en la cuenca.
Otro de los impactos indirectos es el producido por la agricultura, que en general tambin
suele disminuir la densidad vegetal, y por tanto reducir el impacto directo sobre el suelo, aporte de
sedimentos e infiltracin del agua de lluvia. Los efectos de la agricultura han sido descritos desde
hace tiempo, resultando en valores preocupantes de erosin del suelo, como aporta Knox (1987)
con tasas entre 0,02 y 5 cm/ao. Los cambios drsticos de usos del suelo, por ejemplo el paso de
dehesa a olivar o viedo, disminuyen notablemente el umbral de escorrenta, y por tanto favore-
cen una llegada de ms agua de las laderas a los cauces. Al caudal lquido hay que sumar el cau-
dal slido aportado por la erosin del suelo, que se ve desprotegido al perder el estrato arbustivo
y la cubierta arbrea.
Por continuar con un ejemplo ya descrito, en las inundaciones de Badajoz, adems de la trans-
formacin urbana, hubo una intensa transformacin agrcola en la cuenca del ro Rivillas. Con
una prdida generalizada de la dehesa tradicional, y aumento de otro tipo de cultivos, como la vid
y el olivo (fig. 27, pg. 54) que derivan en una desproteccin mayor del suelo y aumento de la ero-
sin y sedimentacin aguas abajo.
Apenas se conoce el efecto de las prcticas agrcolas en la produccin de erosin en las lade-
ras. Una de las actuaciones consensuadas durante largo tiempo, era que el arado a favor de la
pendiente aumentaba la erosin, mientras que el arado a favor de las curvas de nivel la disminua;
algunos trabajos recientes parecen indicar lo contrario, pues se favorece la evacuacin de la es-
correnta en las laderas ms rpida.
Otros factores indirectos que causan incremento en la magnitud y frecuencia de las crecidas es
la destruccin de humedales. Estos, muchas veces estn ligados a impactos urbansticos, como
la desecacin del Almarjal de Cartagena donde hoy se encuentra un barrio de esa ciudad (fig. 28,
pg. 55). En esta antigua laguna, hoy incorporada plenamente a la ciudad, las inundaciones por
lluvias intensas son muy frecuentes, por incapacidad para drenar altos volmenes de agua. Las
zonas hmedas son un excelente laminador de crecidas, tanto por avenidas en los cauces que lle-
nan las tablas y lagunas, como por precipitacin intensa en zonas endorreicas.
87
Acciones directas
Evidentemente, las acciones directas sobre los cauces y llanura de inundacin son las que pre-
sentan un mayor impacto puntual y la relacin causa-efecto parece ms clara. La respuesta de los
ros en entornos urbanos, es siempre compleja, y sus adaptaciones suelen comportar un riesgo para
las poblaciones y bienes humanos.
La minera desestabiliza los canales, aporta sedimento al cauce y genera agradacin en los mis-
mos, favoreciendo los procesos de avulsin. Otro tipo de minera ms agresiva son las graveras
(fig. 29, pg. 56), que cambian el perfil longitudinal y desestabilizan el ro durante momentos de
avenidas.
Las canalizaciones, en general, suponen una rectificacin de la sinuosidad natural y, en mo-
mentos de crecidas, el aumento de la velocidad de la corriente y con ello la posibilidad de que los
impactos (y riesgos) sean mayores en infraestructuras y poblaciones. Los cambios bruscos de orien-
tacin en el cauce son los que ms sufrirn las consecuencias del aumento de velocidad.
Un ejemplo de ello es la canalizacin artificial de parte del ro Jarama en su paso por las in-
mediaciones del aeropuerto de Madrid-Barajas (Ortega et al., 2004). El ro, desviado de su curso
original para construir parte de una de las pistas nuevas en el ao 2000, ha de reequilibrar su per-
fil, desajustado por la inadecuada pendiente y trazado de la canalizacin, para ello comienza su
accin remontante desde su entronque con el canal antiguo y hacia arriba (fig. 30, pg. 56). Los
valores de velocidad y energa (potencia fluvial) muestran el claro desequilibrio al final de la ca-
nalizacin (fig. 31, pg. 57).
La construccin de diques o levees provoca erosiones, problemas de evacuacin de las aguas
desbordadas y su retorno al cauce y una mayor velocidad de las aguas, y en general una inade-
cuada ordenacin causa siempre problemas en la margen contraria o aguas abajo.
Las presas son elementos que inicialmente dan sensacin de seguridad a los ciudadanos, pero
existe un problema con la gestin de crecidas y es el uso para el que estn concebidas y su ges-
tin. La mayora de las presas de Espaa no tienen como finalidad la laminacin de las crecidas
y, generalmente, cuando ocurren estas se encuentran en sus niveles mximos de llenado, con lo
que su capacidad de laminacin es muy baja, y adems suelen provocar nuevas crecidas con los
desembalses. Su gestin y manejo ha de hacerse cuidadosamente y sobre todo para las peque-
as presas que abastecen y garantizan el suministro a poblaciones pequeas. Muchas de estas es-
tructuras tienen fines ldicos o deportivos y no compensan estos con el dao ecolgico y cambios
que producen en los ros.
La agricultura produce un impacto indirecto importante, pero tambin determinados manejos
son capaces de alterar el entorno fluvial y crear un impacto directo. Durante la inundacin del ro
Rivillas se constataron numerosas malas prcticas que derivaron en agravar los efectos de la cre-
cida en la ciudad de Badajoz y, por tanto, en el entorno urbano alejado de donde se produjeron
las actuaciones. La utilizacin de la llanura de inundacin para cultivar supuso cambios en la
88
misma, como la rectificacin del curso principal, enterramiento y nivelacin del terreno en arroyos
secundarios, enterramiento y relleno de meandros, arado y cultivo paralelo a la direccin del flujo
(fig. 32, pg. 57). Todo ello contribuy a un aumento de las variables de velocidad de la corriente,
energa de la misma, esfuerzo de cizalla en el fondo, y arrancamiento del suelo, con lo que au-
ment la carga slida transportada.
Las infraestructuras muchas veces contribuyen a crear problemas e interferir en la dinmica na-
tural de un curso fluvial durante avenidas (fig. 33, pg. 58). Es muy conocido el efecto de represa
que crean los puentes con un diseo inadecuado. Tambin es muy comn encontrar estructuras
bien diseadas, pero en las que se ha construido otra posterior de menor luz y que interferir cla-
ramente en la primera. Lneas de ferrocarril con un drenaje inadecuado o carreteras que suponen
retencin de las aguas de crecida y el encharcamiento durante un periodo ms prolongado de
tiempo.
En un caso muy especial, como son las ramblas, las vas de comunicacin no prestan dema-
siada atencin a la existencia del cauce, cruzndolo muy frecuentemente en pasos a nivel, donde
suelen ocurrir vctimas por arrastre de vehculos, o en ocasiones, constituyendo aparcamientos,
basureros e incluso empleando la rambla como una va de comunicacin (figs. 34 y 35, pg. 58).
Consecuencias para la cartografa de riesgos

Todas las transformaciones en el territorio, y muy especialmente las desarrolladas en el entorno
urbano, van a conllevar la modificacin de los mapas de peligrosidad por inundaciones, pero
tambin los elementos expuestos, vulnerabilidad y, en consecuencia, el riesgo de inundacin. Al-
gunos ejemplos de mapas de peligrosidad, cambios y sus consecuencias se exponen en Dez-He-
rrero et al., (2006).
Modificaciones como el levantamiento de diques de contencin en una margen producen cam-
bios en el trazado de los contornos de los caudales asociados con un determinado periodo de re-
torno. Estos cambios, si se hacen de forma descontrolada y sin una adecuada ordenacin territorial
suponen la modificacin y, por tanto, invalidacin del mapa de peligrosidad. Esto nos puede lle-
var a cometer el error de autorizar actuaciones en antiguas zonas seguras, pero que hoy no lo
son, como en el caso del ro Jarama por construccin del dique del aeropuerto, recrecido y am-
pliado varias veces. Tambin puede ocurrir la situacin inversa, es decir, que no se autoricen ac-
tuaciones en zonas seguras. Las canalizaciones producen tambin cambios, pues la aceleracin
de la corriente supone una transformacin de los valores de velocidad y calado en zonas singula-
res (codos del ro).
El efecto de las presas en la cartografa de riesgos parece evidente, pues si la presa est desti-
nada a laminacin, bajan bastante los nuevos caudales mximos asociados con un periodo de re-
torno y, por tanto, cambian los contornos del mapa de peligrosidad. Pero estas modificaciones
han de tener en cuenta el uso de la presa y sobre todo el manejo de la misma durante episodios
de crecida.
89
La urbanizacin o cambio en las actividades dentro de las zonas inundables han de estar suje-
tas a restricciones y precauciones por estas razones, pues ya es sabido que los mapas de peligro-
sidad han de actualizarse, pero muchas veces esto no ser posible y se emplear para la gestin
del territorio mapas antiguos que no incorporan cambios importantes. Uno de los cambios que han
de tenerse en cuenta son los producidos por los propios episodios de crecida, que generan trans-
formaciones, a veces de consideracin, como cambios de trazado y curso del ro, corta de mean-
dros, creacin de nuevas vas de agua (y, por tanto, nuevas zonas de intenso desage a tener en
cuenta en la cartografa), aumento de pendiente (mayor velocidad, menor calado, mayor energa)
en zonas de erosin, pero tambin lo contrario, disminucin de la pendiente por aterramiento o
agradacin (menor velocidad, mayor calado, menor energa).
La cartografa de riesgo de inundaciones debera tener en cuenta todas las transformaciones en
el territorio, especialmente las desarrolladas en el entorno urbano. Ello conlleva una actualizacin
permanente, no solo de los mapas de peligrosidad, sino tambin de todos aquellos elementos que
influyen en la preparacin de nueva cartografa, como por ejemplo los usos del suelo y sus trans-
formaciones, que son claves en el clculo de factores, como el nmero de curva, imprescindibles
para los modelos hidrolgico-hidrulicos.
El nuevo plan de cartografa de zonas inundables, que contempla la actualizacin de los mo-
delos cada pocos aos, supone un buen ejemplo de la necesidad de no dar por zanjada una
zona, una vez tengamos la cartografa hecha. Pero puede ser que de nuevo encontremos proble-
mas en las actualizaciones, que no slo precisan de rodar de nuevo el modelo, sino ms bien de
que todos aquellos elementos bsicos, y especialmente los que aportan una mayor sensibilidad,
sean actualizados a la par. Es el caso del ya citado nmero de curva, que puede modificar un alto
porcentaje. La determinacin correcta del tipo de uso del suelo es crucial en el resultado final del
umbral de escorrenta. Esta es la variable que tiene una mayor sensibilidad en la estimacin del n-
mero de curva (Ferrer, 2003). Los porcentajes de cambio del umbral de escorrenta o nmero de
curva oscilan entre un 3,5% en el caso de viedos, y un 50% en el monte bajo en el caso de sue-
los de tipo impermeable, por ejemplo.
Otra variable muy sensible al cambio y que transformar por completo el modelo resultante, es
la rugosidad. Parmetro muy empleado en los modelos de tipo hidrulico para estimacin del
caudal mximo. Adems, el cambio en la rugosidad afecta no slo al cauce sino a la llanura de
inundacin, donde una tala de la vegetacin de ribera o un cambio en el tipo de cultivo transfor-
man hasta un 20% el caudal mximo resultante, y tambin los calados.
Este tipo de actualizaciones, junto con las de los nuevos elementos expuestos y vulnerabilidad,
derivar en una correcta actualizacin de los mapas de riesgos de inundacin y en aumentar la
confianza que sobre este tipo de mapas ha de tener tanto los tcnicos, planificadores que los uti-
lizan como los gestores o la poblacin no experta.
90
Tabla 6. Actuaciones peligrosas por su transformacin de la dinmica natural y por sus efectos en los cam-
bios en la cartografa de zonas inundables. Lo que NO debera hacerse.
Localizacin Efectos negativos
actuacin
En el cauce Eliminar cauces, incluidos cauces menores.
Rectificar canales y destruir meandros.
Eliminar vegetacin de ribera.
Dragar los ros y extraer carga slida del cauce.
Dragar el ro y sobreelevar el cauce por encima de su llanura de inundacin.
Levantar diques de contencin para las aguas si tener en cuenta los efectos en la margen contraria
o aguas abajo.
Construir escolleras en una margen sin tener en cuenta los efectos en la contraria y en el perfil
longitudinal del ro.
Disear obras estructurales en poblaciones para caudal mximo de crecida con
periodos de retorno inferiores a 500 aos.
Enterrar cauces en poblaciones y que dichos conductos pasen bajo las viviendas.
Tapar ojos de puentes con construcciones (viviendas, arbolado, contenedores).
Disear infraestructuras perpendiculares al flujo con distinta capacidad (secuencias de puentes
encadenados y con distinto dimensionamiento).
Permitir la construccin incontrolada de pasos a nivel (caminos, carreteras, pistas) que cruzan
los arroyos.
Permitir los cruces a nivel en ramblas en ciudades, y en su caso establecer sealizacin de
emergencia (barreras, semforos, sirenas).
Permitir el aparcamiento en las ramblas en periodos de alerta por lluvias intensa.
En la llanura Cultivar con arados muy profundos en la llanura de inundacin.
de Arado paralelo a la direccin del flujo.
inundacin Crear escombreras en la llanura de inundacin y cerca del cauce.
Permitir usos en la llanura de inundacin que impliquen una ocupacin de volumen grande.
Permitir la construccin de viviendas en zona inundable con periodos de retorno medio y bajo.
Realizar clculos hidrolgicos de laminacin de avenidas teniendo en cuenta la laminacin de
embalses no diseados para ello (hidroelctricos, regado).
Permitir el vertido de escombros y basura en la llanura.
En la cuenca Cambios de usos del suelo que sean drsticos e impidan la prdida notable de cubierta vegetal.
Cambios de cultivos muy agresivos con el suelo y que lo desprotegen (dehesa a viedo, por ejemplo).
Prcticas agrcolas en las laderas que favorezcan la erosin (cultivo y arado en pendiente).
Diseo de infraestructuras que impidan la migracin de caudal lquido y slido en la cuenca
(carreteras, vas del tren). Con especial atencin a la dinmica natural de los abanicos
y cauces torrenciales.
No asumir que los abanicos aluviales tienen una dinmica compleja y que por tanto no han de
hacerse actuaciones en toda su superficie.
Permitir urbanizaciones que supongan la impermeabilizacin de grandes porciones de la cuenca
o que afecten en gran medida a alguno de los afluentes.
Vertidos de aguas residuales sin depurar a los ros, pues favorecen el crecimiento de especies
arbustivas que disminuyen su efectividad de evacuacin durante avenidas.
Vertido de fertilizantes. Provocan el crecimiento anmalo de plantas en el cauce y disminuyen su
efectividad de evacuacin durante avenidas.
91
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92
CONCLUSIONES DEL
GRUPO DE TRABAJO
1. La cartografa de riesgos naturales como prioridad en las polticas pblicas. El co-
nocimiento cientfico actualmente disponible permite una identificacin razonable de los
peligros naturales (inundaciones, terremotos, deslizamientos de tierra, volcanismo, alu-
des, temporales, etc.) que pueden afectar al territorio, pudiendo valorarse la periodici-
dad probable, la magnitud esperada y las reas geogrficas susceptibles de sufrir daos.
La cartografa de riesgos que resulta de este proceso, vinculada con la ordenacin terri-
torial y urbanstica bajo el principio rector de la sostenibilidad ambiental, es un instrumento
eficaz en la reduccin de desastres. En consecuencia, deberan impulsarse con carcter
prioritario por las administraciones pblicas competentes, las polticas necesarias para
promover la elaboracin de este tipo de cartografa, especialmente en el mbito local,
a escala de detalle y adecuada a la de los instrumentos de planificacin.
2. Obligatoriedad legal de los mapas de riesgos naturales en los instrumentos de or-
denacin de actuaciones de urbanizacin. La obligatoriedad de incluir estos mapas de
riesgos naturales en los instrumentos de ordenacin de las actuaciones de urbanizacin,
est prevista en el artculo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por
el que se aprueba el texto refundido de la ley de Suelo, considerndose que con la apro-
bacin de este precepto se ha dado un paso fundamental para proteger la vida y los
bienes de los ciudadanos ante los peligros naturales.
3. Carcter oficial de la cartografa de riesgos y emergencias. Se reconoce la impor-
tancia de dar carcter oficial a la cartografa de riesgos, en el Real Decreto 1545/2007,
por el que se regula el Sistema Cartogrfico Nacional, en donde se define a la cartografa
temtica denominada de riesgos y emergencias, como aqulla que identifica las reas
geogrficas susceptibles de sufrir daos catastrficos en caso de que se materialicen ries-
gos naturales, tecnolgicos o de otra naturaleza sobre las personas y bienes.
4. Infraestructura de conocimiento sobre riesgos naturales. En Espaa existe una ptima
infraestructura de conocimiento sobre riesgos naturales, habindose producido una abun-
dante y rigurosa cartografa de riesgos por parte de organismos especializados, como el
Instituto Geolgico y Minero de Espaa, las Confederaciones Hidrogrficas y Agencias
93
del Agua, el Centro de Estudios y Experimentacin de Obras Pblicas, el Instituto Geo-

grfico Nacional, La Agencia Estatal de Meteorologa, el Consejo Superior de Investiga-
ciones Cientficas, y otras instituciones, tanto nacionales como autonmicas. Sin embargo,
esta cartografa se ha producido a veces de forma fragmentada, con escalas muy varia-
das o no homogneas, y sin una cobertura legal apropiada que garantice su vinculacin
con la ordenacin territorial y urbanstica.
5. Planes Especiales de Proteccin Civil de Riesgos Naturales. Se valora positivamente el
impulso de las instituciones de proteccin civil en la elaboracin de estudios y anlisis de
riesgos, en el marco de los planes especiales ante inundaciones, que se han desarrollado
en el Pas Vasco, Comunidad Valenciana, Navarra, Catalua, Galicia, Andaluca, Bale-
ares, Aragn, Murcia y Extremadura; y de riesgo ssmico, que cubre a da de hoy el te-
rritorio de Catalua, Baleares, Murcia y Pas Vasco. Pero se considera que sera
conveniente reforzar los mecanismos preventivos ante otros tipos de riesgos naturales,
tales como el riesgo volcnico, tsunamis, deslizamientos de tierras, aludes, temporales de
viento y riesgos litorales. Tambin se estima necesario promover un mayor acercamiento
entre las polticas preventivas de proteccin civil y la ordenacin territorial y urbanstica.
6. Gua metodolgica para la elaboracin de mapas de riesgos naturales. El proyecto
de desarrollo de una gua metodolgica para la elaboracin de mapas de riesgos na-
turales en los planes territoriales de ordenacin, impulsado por el Ministerio de Vivienda,
para dar respuesta a las previsiones del artculo 15 de la ley de Suelo, es fundamental
ya que permitir poner a disposicin de la planificacin territorial local, una metodolo-
ga de elaboracin de ciertos mapas de riesgos mediante la delimitacin de unidades car-
togrficas homogneas, que representarn de manera integrada el conjunto de las
caractersticas de la superficie terrestre. Dichas unidades podrn ser evaluadas frente a
su capacidad de impacto ante posibles usos, obtenindose un producto final que puede
orientar a los planificadores territoriales en el proceso de toma de decisiones.
7. Directiva europea sobre evaluacin y gestin del riesgo de inundacin. A nivel euro-
peo se ha dado un paso muy importante con la aprobacin de la Directiva 2007/60/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evalua-
cin y gestin de riesgos de inundacin. Esta norma obligar a los Estados miembros a
realizar una evaluacin de riesgos en 2011 y preparar mapas de peligrosidad y riesgo
antes de 2013, en coordinacin con los objetivos medioambientales de la Directiva Marco
del Agua. Tales mapas debern servir de base para la preparacin de planes de gestin
de riesgo, que tendrn en cuenta medidas de prevencin (adaptacin de cualquier pla-
neamiento futuro al riesgo), proteccin (restablecimiento de las llanuras de inundacin y
zonas hmedas) y preparacin ante emergencias.
8. Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables. La puesta en marcha, por
parte del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, del Sistema Nacional
94
de Cartografa de Zonas Inundables, hace que Espaa se convierta en uno de los pri-
meros pases europeos en aplicar la Directiva 2007/60/CE. El desarrollo de esta carto-
grafa y su difusin a la sociedad, es fundamental para ayudar a la toma de decisiones
en el proceso de excluir el desarrollo urbanstico en zonas expuestas al peligro de inun-
daciones.
9. Adaptacin de la planificacin a los mapas de riesgos que se elaboren. Una vez que
se avance en la disponibilidad de mapas de riesgos ante los diferentes tipos de peligros
que pueden afectar al territorio, se debe impulsar la revisin o modificacin de la orde-
nacin urbanstica en aquellos municipios en donde los usos permitidos no se adecuen
al grado de peligrosidad y vulnerabilidad detectado.
10. Mapas de riesgo de inundacin de tsunamis. La UNESCO ha impulsado la realizacin
de estudios de riesgo y redes de alerta temprana para caso de tsunamis. En Europa, se
est desarrollando el proyecto comunitario TRANSFER (tsunami risk and strategies for the
european region), en el que participa el Instituto Geogrfico Nacional, habindose co-
menzado a elaborar mapas de riesgo de inundacin para mejorar las capacidades de
actuacin y conocer la vulnerabilidad. Estos mapas pueden contribuir a una correcta
planificacin costera, advirtiendo sobre la conveniencia de evitar en zonas de riesgo de-
terminados elementos urbansticos que sean susceptibles de perturbar la movilidad de la
evacuacin en una situacin de alerta.
11. Experiencias de delimitacin de espacios de zonas inundables y de planificacin y re-
gulacin de espacios fluviales en Catalua. Se estn llevando a cabo experiencias cla-
ramente positivas de delimitacin de zonas inundables, y de planificacin y regulacin de
espacios fluviales, a cargo de las administraciones hidrulica y urbanstica, respectiva-
mente. Estas experiencias han permitido disponer de una valiosa informacin de soporte
para la toma de decisiones en materia hidrolgica, ambiental, de proteccin civil, terri-
torial y urbanstica. La lnea de trabajo emprendida es coherente con los principios esta-
blecidos en la Directiva Marco del Agua y en la Directiva 2007/60/CE.
12. Consecuencias para la cartografa de riesgo de inundaciones de las actividades an-
trpicas. La cartografa de riesgo de inundaciones debera tener en cuenta todas las trans-
formaciones en el territorio, especialmente las desarrolladas en el entorno urbano. Ello
conlleva una actualizacin permanente, no solo de los mapas de peligrosidad, sino tam-
bin de todos aquellos elementos que influyen en la preparacin de nueva cartografa,
como por ejemplo los usos del suelo y sus transformaciones, que son claves en el clculo
de factores, como el nmero de curva, imprescindibles para los modelos hidrolgico-hi-
drulicos. Este tipo de actualizaciones, junto con las de los nuevos elementos expuestos y
vulnerabilidad, derivar en una correcta actualizacin de los mapas de riesgos de inun-
dacin.
95
13. Utilidad de los datos de siniestralidad en los mapas de riesgos naturales. La elabora-
cin de un mapa de riesgos requiere de una combinacin entre teora y prctica. El Con-
sorcio de Compensacin de Seguros, como entidad que gestiona en Espaa el sistema
de cobertura de las catstrofes naturales, dispone de una importante base de datos de si-
niestralidad que, adecuadamente tratada, puede ser de gran utilidad para su incorpora-
cin a los mapas de riesgos. Adems, dado que los siniestros de inundacin y sesmo
tienen una recurrencia espacial muy clara, el anlisis de los sucesivos eventos que se
vayan produciendo en una misma zona permitira valorar la efectividad de las medidas
correctoras que se pudieran adoptar.
14. Coordinacin de actuaciones en cauces para compatibilidad de directivas europeas.
La adecuada ordenacin del territorio en materia de riesgos por inundacin ha de impe-
dir que existan interferencias entre directivas que han de trabajar en paralelo, como la Di-
rectiva de Inundaciones y la Directiva Marco de las Aguas de la UE. La intervencin en
los cauces para mitigar daos por inundacin, mediante actuaciones estructurales sin
una adecuada visin global, puede llevar a impactos no deseados y prdida de calidad
ecolgica de los ros.
15. Homogeneidad cartogrfica. Las instituciones responsables de la ordenacin cartogr-
fica en materia de riesgos naturales deberan dictar criterios tcnicos adecuados, a fin de
garantizar la homogeneidad de los productos elaborados, y lograr as una visin uni-
forme de los territorios de riesgo.
16. Programas de formacin. Se deben dedicar los recursos necesarios para formar al per-
sonal tcnico de los servicios de urbanismo y de ordenacin del territorio, tanto a nivel local
como autonmico, a fin de que este personal est capacitado para asumir las funciones
de elaboracin o supervisin de los mapas de riesgos naturales previstos en la legislacin
de suelo.
17. Comunicacin entre especialistas, urbanistas y administradores locales. Es necesario
promover una mayor comunicacin entre especialistas en mapas de riesgos naturales, ur-
banistas y administradores locales, a fin de intercambiar las mejores prcticas y experien-
cias para fomentar de una manera integrada la implantacin de la cartografa de riesgos
naturales.
18. Difusin de la informacin sobre cartografa de riesgos naturales. La cartografa de
riesgos naturales que se produzca debe ser difundida ampliamente, a fin de garantizar su
conocimiento por las administraciones pblicas, las entidades privadas y los propios ciu-
dadanos. Entre otros canales de comunicacin, se considera procedente utilizar su difu-
sin a travs del portal de internet Inforiesgos, administrado por la Direccin General
de Proteccin Civil y Emergencias y, en el caso del riesgo ante inundaciones, en la web
correspondiente que habilite el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
96
Adems, es imprescindible crear una cultura de seguridad sobre riesgos naturales, de-
biendo promoverse por todo el territorio nacional la realizacin de seminarios en los cen-
tros de enseanza, especialmente en aquellas zonas sensibles al riesgo. La mejor
prevencin es la informacin y educacin.
97
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