DEVELOPMENT COMMITTEE

(Joint Ministerial Committee

of the
Boards of Governors of the Bank and the Fund
On the
Transfer of Real Resources to Developing Countries)

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

DC/99-29

22 de setiembre de 1999

FORMULACIN DE ESTRATEGIAS DE REDUCCIN DE LA POBREZA

EN LOS PASES EN DESARROLLO

Se adjunta un documento de antecedentes, preparado por funcionarios del Banco

Mundial, sobre la Formulacin de estrategias de reduccin de la pobreza en los pases en
desarollo, que se analizar en relacin con el tema 1.A del temario provisional revisado, en la
reunin del 27 de setiembre de 1999 del Comit para el Desarrollo.

El presente documento es de distribucin reservada; se ruega a quienes lo reciban que lo utilicen

con el mismo carcter reservado y se abstengan de publicarlo, citarlo o mencionarlo.
 Formulacin de estrategias de reduccin de la pobreza
en los pases en desarrollo

20 de septiembre de 1999

ndice

I. Prefacio................................................................................................................................ 1

II. Antecedentes y objetivos...........................................................................................................3

III. Marco reforzado para la reduccin de la pobreza.....................................................................5

1 Comprensin cabal de la pobreza y sus factores determinantes .............................................5

2 Eleccin de las intervenciones pblicas con mayor incidencia en la pobreza..................... 6
3 Seleccin y seguimiento de los indicadores de resultados .....................................................10

IV. Consecuencias para las operaciones del Banco .....................................................................13

1. Cmo ayudar a los pases a disear estrategias de reduccin de la pobreza..........................14

2 Informacin, anlisis y diagnstico.........................................................................................15
3 Armonizacin de las estrategias de asistencia a los pases con el marco
mejorado para la reduccin de la pobreza ..............................................................................17
4 Eleccin de instrumentos crediticios ......................................................................................18

V. Consecuencias para la colaboracin con el FMI y otros asociados para el desarrollo ..........20

VI. Prximas medidas e implementacin .....................................................................................21

 I. PREFACIO

1. En este documento se establece un marco que las autoridades nacionales podran utilizar para
reforzar el efecto de las medidas oficiales sobre la pobreza. Tambin se esbozan las consecuencias
que acarreara para el Banco la adopcin de dicho marco que consiste, fundamentalmente, en
centrarse en los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza y fijar sistemticamente
prioridades para las medidas oficiales segn las repercusiones que, se prev, tendrn en la pobreza,
partiendo de la comprensin cabal de sus factores determinantes en cada pas.

2. El documento, en el cual se sintetiza la labor que est desarrollando el Banco, se basa en la

experiencia recogida en numerosos pases, as como en el anlisis comparativo de pases y las
prcticas de asistencia para el desarrollo recomendadas actualmente. En algunos pases aplicar ese
marco implicar intensificar las actividades en curso en lugar de modificarlas. En otros, entraar
cambios radicales en la forma en que gobiernos y donantes determinan las prioridades, distribuyen
los recursos y evalan las estrategias.

3. El marco ha sido concebido para avanzar hacia la consecucin de los objetivos de desarrollo
internacional, encaminados a reducir la pobreza en sus distintas dimensiones, pas por pas1. Se
trata de llevar a la prctica el Marco Integral de Desarrollo (MID), de manera que vincule
sistemticamente los diagnsticos y las intervenciones pblicas con los resultados de los esfuerzos
encaminados a reducir la pobreza. Al centrarse en estos resultados y en el nexo entre polticas y
resultados, el marco respalda tambin el documento tripartito de estrategia de reduccin de la
pobreza propuesto (gobierno/Banco/FMI) y sienta las bases para asegurar que la Iniciativa para la
reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados (PPME) se integre en las actividades
de reduccin de la pobreza2.

4. Los siguientes son los principales elementos del marco mejorado:

La comprensin cabal de la pobreza y sus factores determinantes. Comprender quines

son los pobres, dnde se encuentran y qu les impide salir de la pobreza es fundamental
para la eficacia de toda estrategia.

La eleccin de las intervenciones pblicas con mayor repercusin en la pobreza.

Comprender plenamente la pobreza permite establecer grados de prioridad entre las posibles
intervenciones pblicas en funcin del impacto previsto sobre la pobreza. Por lo general, los
programas del sector social son importantes a este efecto, pero las medidas para fomentar el
crecimiento y la capacidad en otros sectores que aumentan los ingresos de los pobres como
el desarrollo rural, la infraestructura local, el desarrollo del sector privado por su potencial
de creacin de empleo, las medidas para reducir la inseguridad sern normalmente de igual
importancia en un programa de accin eficaz que aborde la pobreza en todas sus facetas.

1
Entre los objetivos para el ao 2015 se cuentan los siguientes: reducir a la mitad la proporcin de la poblacin que
vive en la pobreza extrema; reducir en dos tercios la tasa de mortalidad infantil y de nios menores de cinco aos, y
en tres cuartos la tasa de mortalidad derivada de la maternidad, y brindar educacin primaria a toda la poblacin.
2
Vase FMI/AIF (1999) Iniciativa para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados:
Fortalecimiento de los vnculos entre el alivio de la deuda y la reduccin de la pobreza.

1
 Indicadores de resultados que se determinen y controlen mediante procesos
participatorios. La determinacin de metas de reduccin de la pobreza es fundamental para
la elaboracin de programas y constituye un mecanismo crucial para la evaluacin peridica
del diseo y la ejecucin de los programas. Los objetivos de desarrollo internacional
representan un valioso punto de partida para establecer las metas de cada pas. A fin de
garantizar que stas sean las ms apropiadas y que el seguimiento peridico de los
indicadores de resultados se traduzca en hechos es necesaria la participacin de todos.

5. Este documento es parte de un esfuerzo ms amplio por mejorar los efectos de la labor del
Banco en relacin con la reduccin de la pobreza y as promover el desarrollo econmico sostenible
y velar por que sus beneficios lleguen a los pobres. Se ha concebido segn los criterios y conceptos
consagrados en el Marco Integral de Desarrollo (MID). Otros elementos esenciales de ese esfuerzo
son la preparacin del Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001 acerca del tema de la
pobreza; la labor encaminada a formular los principios de las prcticas recomendadas en materia de
poltica social, incluso en situaciones de crisis3; y las propuestas en estudio para afianzar los
vnculos entre la Iniciativa para los PPME, la pobreza y el desarrollo social, incluida la aprobacin
del documento de estrategia de reduccin de la pobreza. Esta tarea se lleva a cabo en el marco de la
evolucin constante del paradigma del desarrollo durante el ltimo decenio, que, entre otras cosas,
ha llevado a atribuir ms importancia a la transparencia, la participacin y la buena gestin pblica
en la formulacin de polticas de un pas, as como a los resultados de los esfuerzos en pro de la
reduccin de la pobreza. Estas actividades tambin constituyen el teln de fondo para el constante
empeo por perfeccionar las polticas y los instrumentos que el Banco puede emplear para ayudar a
los pases a hacer frente al desafo de reducir la pobreza.

6. Motiva este empeo la conciencia creciente de que, a pesar de los importantes progresos
registrados en algunos mbitos, el problema de la pobreza sigue siendo desalentador y exige ideas
urgentes e innovadoras para que nuestros esfuerzos colectivos surtan mayor efecto. Asimismo ser
necesario avanzar con ms rapidez para alcanzar las metas de desarrollo internacional para el ao
2015, no slo en forma global sino tambin en cada pas en particular. Como participante en esa
empresa, el Banco est decidido a mejorar la eficacia de su apoyo a los pases consagrados al
objetivo de reducir la pobreza.

3
Vanse "Principios de las prcticas recomendadas en materia de poltica social" y "Medidas para hacer frente a las
consecuencias sociales de las crisis: prcticas recomendadas en materia de poltica social", analizados por los
Directores Ejecutivos en abril y septiembre de 1999, respectivamente.

2
 II. Antecedentes y objetivos
Grficos 1-3: Indicadores de pobreza
AIF y pases de frica
7. La pobreza abarca mltiples aspectos, desde los bajos
Percentaje de la poblacin que vive
niveles de ingreso y consumo, hasta la salud precaria y la en la pobreza extrema
falta de instruccin, y otras facetas "no materiales" del (con menos de un dlar por da)
bienestar, como las diferencias de trato por razn de 39,5

gnero, la inseguridad, la impotencia y la exclusin 39

38,5

social. En Asia oriental, antes de la crisis, el crecimiento 38

37,5

general haba logrado hacer mella en la pobreza. Sin 37

36,5

36

embargo, fuera de esta regin, los hechos demuestran que 35,5

35

la reduccin de la pobreza deja mucho que desear, pues el Pases africanos

34,5

34

nmero de pobres ha ido en aumento en numerosas partes Pases que reciben

financiamiento Percentaje de la
Percentaje de la
Percentaje de la pblacin que vive
del mundo. Los resultados de los pases de ingreso bajo de la AIF
poblacin que
poblacin que
vive en extrema
en extrema
vive en extrema pobreza, 1990 pobreza, 1993
de frica al sur del Sahara han sido especialmente pobreza, 1987

desalentadores; en ellos la cantidad de pobres, en

Mortalidad infantil (por cada 1000 nios nacidos
nmeros absolutos, contina en ascenso y los vivos)
120,00
indicadores sociales continan por debajo de los de
otros pases de ingreso bajo (Grficos 1 a 3). 100,00

80,00

8. Por ello, desde 1990 los indicadores de pobreza han 60,00

mejorado con demasiada lentitud como para alcanzar la 40,00
meta de reducir a la mitad la proporcin de la poblacin
20,00
que vive en la pobreza extrema, una de las metas de Pases africanos
desarrollo internacional para el ao 2015. Considerando Pases de ingreso bajo
0,00
Meta de la tasa de mortalidad
pobres a quienes viven con menos de un dlar por da (a Tasa de mortalidad
Tasa de mortalidad infantil para el ao 2015
infantil, 1997
precios de 1985, ajustados para tener en cuenta la infantil, 1990

paridad de poder adquisitivo), se prev que el nmero

de pobres pasar de 1.200 millones en 1987 a 1.500 Tasa de matriculacin en la escuela primaria
millones para el ao 2000. (% neto)
100,00
90,00

9. Si bien en general los indicadores de salud y 80,00

70,00
educacin de los pases de ingreso bajo han seguido 60,00

progresando, en los pases ms azotados por el SIDA se 50,00

40,00
perdi el terreno que se haba ganado en la esperanza de 30,00
20,00
vida desde la segunda guerra mundial. Adems, ya no se 10,00
Pases de ingreso bajo
registran avances hacia la educacin primaria universal; Pases africanos
0,00

Meta de la tasa de
es ms, en el ltimo decenio la tendencia se invirti en Tasa de
Tasa de escolaridad primaria
escolaridad para el ao 2015
escolaridad primaria, 1996
muchos pases africanos, tanto en relacin a las tasas de primaria, 1990 (%neto)
(%neto)

matrcula como a la calidad de la enseanza4.

(%neto)

10. Las causas del estancamiento y, en algunos casos, del agravamiento de la pobreza varan de un
pas a otro. Una de las ms importantes es el nmero creciente de conflictos armados. Quinientos
millones de personas viven inmersas en guerras civiles y disturbios. Otro fenmeno ms reciente

4
Oxfam (1999) Education Now: Breaking the Cycle of Poverty.

3
se procura dejar atrs la primera generacin de evaluaciones de la pobreza aplicando en mayor
medida las tcnicas cualitativas y participatorias y vinculndolas con ms eficacia a los anlisis de
polticas y la formulacin de estrategias para los pases.

III. Marco reforzado para la reduccin de la pobreza

14. La mayora de los pases en desarrollo ya trata de establecer un orden de prioridades en el gasto
pblico y las medidas polticas conforme a las repercusiones en el desarrollo y el alivio de la
pobreza. Muchos han diseado tambin planes de reduccin de la pobreza; si bien estos suelen ser
generales y expositivos, tambin hay numerosos ejemplos de prcticas acertadas. Por ejemplo,
Uganda y Mozambique procuran aplicar una estrategia integral en este sentido por medio de los
Planes nacionales de lucha contra la pobreza y la integracin de este tema en el presupuesto y el
gasto a mediano plazo. Bolivia ha avanzado mucho en su intento por establecer metas relacionadas
con los resultados de la lucha contra la pobreza mediante un proceso de consultas y por vincular
esas metas a las medidas oficiales y a un procedimiento sistemtico de seguimiento y evaluacin.
La experiencia recogida en estos casos se puede aprovechar en los pases donde se implemente la
estrategia propuesta a continuacin, que se vale tambin de exmenes externos del efecto de la
reduccin de la pobreza en la asistencia para el desarrollo6.

15. El marco se basa en los tres elementos clave establecidos en el prefacio: primero, la
comprensin cabal de la pobreza y sus factores determinantes; segundo, la eleccin de las
intervenciones pblicas con mayor repercusin en la pobreza, y tercero, indicadores de resultados
que se determinen y controlen mediante procesos participatorios. Estos elementos constituyen el
punto de partida para estudiar de manera sistemtica las concesiones mutuas entre los diferentes
tipos de medidas y el uso de los limitados recursos pblicos (capacidad fiscal e institucional). Esta
estrategia es holstica y a largo plazo, caractersticas fundamentales tambin del Marco Integral de
Desarrollo7. En algunos pases, aplicar el marco para la reduccin de la pobreza supondr
simplemente intensificar las actividades en curso; en otros, implicar reemplazar planes que son
parciales, pues se concentran en proyectos o sectores especficos (generalmente, la educacin y la
salud) sin inscribirse en una estrategia global para el pas que permita fundar las medidas pblicas
propuestas en una base slida. Obviamente, acometer esta empresa ser ms difcil en aquellos
pases (principalmente, de ingreso bajo) que estn ms lejos de alcanzar las metas de desarrollo
internacional para el ao 2015.

3.1 Comprensin cabal de la pobreza y sus factores determinantes

16. Entender la pobreza y sus factores determinantes en cada pas es esencial para decidir las
medidas pblicas que es apropiado adoptar en cada caso. Antes de emprender la formulacin de
polticas habra que comprender cabalmente quines son los pobres, dnde viven y cules son sus
medios de vida. Ello permitir analizar los factores determinantes de la pobreza tales como, entre
otros, los sectores sociales. Cada pas podra aprovechar la informacin importante para su caso

6
Vanse, por ejemplo, Oxfam y UNICEF (1999) y los documentos publicados recientemente con el auspicio del
Programa especial de asistencia para frica (Greeley y Devereaux, 1999), y las reseas de los programas bilaterales,
como Shepherd, A. (1999) Lessons from the evaluation of a bi-lateral aid program: Evaluation of DFID support to
Poverty Reduction.
7
Vanse Wolfensohn (1999) Marco Integral de Desarrollo; Stiglitz (1999) Prebisch Lecture.

5
particular. En los pases que cuentan con ms datos y mayor capacidad institucional, as como con
estudios anteriores (Uganda, Ghana y Cte d'Ivoire) este anlisis podra profundizarse ms que en
otros, en los que ser ms elemental y girar en torno a la incidencia y el perfil de la pobreza.

17. La importancia de entender el perfil y los factores determinantes de la pobreza en cada pas se
ve subrayada por la enorme variacin en los indicadores de pobreza en pases con niveles similares
de PIB (en funcin de la paridad de poder adquisitivo). Por ejemplo, la proporcin de nios de peso
inferior al normal oscila entre el 15% y ms del 45% en pases cuyo PNB per cpita, ajustado para
tener en cuenta la paridad de poder adquisitivo, es de $2.0008.

18. En muchos pases se conocen bien las caractersticas y los factores determinantes de la pobreza,
pero los vnculos entre las distintas intervenciones pblicas y sus repercusiones en la pobreza y la
desigualdad no estn articulados claramente. Una caracterstica importante de este marco prctico
es que permite definir explcitamente las presunciones existentes e indicar qu factores son ms
pertinentes en cada pas. El anlisis del pas y la determinacin de las prioridades son primordiales.

19. Parte de la dificultad consiste en pasar de los anlisis e intervenciones sectoriales a un marco
global centrado en los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza; se agrava an ms por la
divisin de los ministerios del sector en compartimientos estancos, muchas veces reforzada por el
sesgo sectorial de los organismos de desarrollo, incluido el Banco Mundial. Sin embargo, se han
tomado medidas alentadoras, encaminadas a adoptar estrategias ms amplias.

3.2 Eleccin de las intervenciones pblicas con mayor incidencia en la pobreza

20. En vista de las limitaciones presupuestarias que enfrenta todo gobierno y, en particular, los
escasos recursos de que disponen los pases de ingreso bajo, es necesario establecer un orden de
prioridades entre las distintas intervenciones y elegir aquellas que produzcan mayor efecto en la
pobreza. A fin de determinar las medidas oficiales apropiadas es crucial comprender los
mecanismos causantes de la pobreza. Debido a la multiplicidad de causas, se pueden tomar en
cuenta diversas medidas para mejorar un resultado determinado, las cuales podrn incidir en una
sola causa o en varias, tendrn costos diferentes y probablemente producirn efectos distintos sobre
otros resultados.

21. En el Cuadro 1 se presenta, mediante un esquema simplificado, una forma posible de articular
las relaciones entre las consecuencias de la pobreza, por un lado, y los instrumentos de las
intervenciones pblicas, por el otro. Es importante destacar la multiplicidad de causas y la
necesidad de una visin integrada de las distintas esferas de accin pblica y resultados. Por
ejemplo, la buena gestin pblica es de importancia vital para el pleno ejercicio de los derechos,
pero es igualmente crucial para mejorar las capacidades individuales y la seguridad y reparar las
consecuencias de la pobreza. Las principales facetas de esas consecuencias son temas del prximo
Informe sobre el desarrollo mundial, si bien aqu, a fin de subrayar los efectos prcticos directos de
la estrategia, se distingue entre oportunidades y capacidades individuales, para establecer
correspondencia con las intervenciones pblicas: las encaminadas a reducir las barreras que

8
Wagstaff, A. (1999) Inequalities in child mortality in the developing world: How large are they? How can they be
reduced? Banco Mundial, HNP mimeo.

6
impiden el acceso al mercado y las destinadas a mejorar la prestacin de servicios. Una
recomendacin que se aplica a todos los pases y refuerza todos estos mbitos de accin est
estrechamente vinculada con la buena administracin y la necesidad de crear y mantener
instituciones responsables, flexibles y sensibles a las necesidades de los pobres.

22. Reduccin de la pobreza aumentando las oportunidades que el mercado ofrece a los pobres.
El crecimiento de todos los sectores de la sociedad es decisivo para reducir la pobreza; entre las
polticas necesarias para hacer posible ese crecimiento por lo general se encuentran las medidas
tendientes a la estabilidad macroeconmica, las polticas fiscales y cambiarias adecuadas y el
desarrollo del sector financiero. En esta esfera, tambin es necesario que el Estado intervenga para
eliminar las barreras que limitan las oportunidades del mercado para los pobres. Ello requerir saber
cules son los obstculos que ms los afectan y dnde trabajan (por ejemplo, qu tipos de plantas
cultivan). Esto ltimo es importante para evaluar los efectos de la modificacin de polticas y la
evolucin econmica; por ejemplo, mientras a mediados de los aos ochenta los pases productores
de caf se beneficiaron de las variaciones de precios, la incidencia en la pobreza no fue pareja. En el
Ecuador, slo el 2% de los pobres de la Sierra, la regin con mayor concentracin de pobreza,
cultiva caf; en Uganda, en cambio, el aumento de los precios tuvo una profunda repercusin en los
hogares ugandeses dedicados a los cultivos comerciales y a ello, a su vez, se debe el 50% del
descenso en la tasa de pobreza del pas registrada entre 1992 y 1997.

23. Adems del crecimiento sostenido, es probable que en muchos pases de ingreso bajo se
necesiten medidas diseadas especficamente para mejorar el acceso de los grupos pobres a las
oportunidades econmicas. Ello revestir especial importancia en los pases con grandes
desigualdades en los niveles de ingreso. Entre los mbitos en los que las intervenciones se justifican
se hallan las polticas de precios, la infraestructura rural, la distribucin de la tierra, el papel de la
educacin y el microfinanciamiento.

24. Cmo mejorar las capacidades individuales y la prestacin de los servicios esenciales. Se
conocen bastante bien los factores determinantes de los resultados del estado de salud y la
educacin, pero no se sabe con la misma certeza en qu condiciones las intervenciones pblicas
pueden corregir los efectos de la pobreza.

25. Es evidente que las estrategias multisectoriales son fundamentales a tal fin. Por ejemplo, la
mortalidad en la niez se ve afectada por el nivel de ingreso (del pas y de las unidades familiares),
el acceso al agua potable y al saneamiento, la educacin (en especial de la mujer) y algunas
categoras de intervenciones sanitarias (por ejemplo, la vacunacin). Lo mismo ocurre con la
malnutricin infantil. En el Pakistn, por ejemplo, a pesar de que la disponibilidad de caloras es
bastante alta y el ingreso per cpita est aumentando, la proporcin de nios malnutridos sigue
siendo elevada9. Ello obedece a la prevalencia de las enfermedades y la diarrea.

9
Alderman, H. y M. Garca (1994) Food security and health security: explaining the levels of nutritional status in
Pakistan, Economic Development and Cultural Change, 44.

7
Cuadro 1: Resultados en trminos de reduccin de la pobreza, factores determinantes e instrumentos de las
intervenciones pblicas
Resultados
Oportunidades econmicas
Consumo privado per cpita
Incidencia, profundidad y gravedad de la
pobreza
Desigualdad en general, basada en el gnero y
entre distintos grupos tnicos y regionales
Capacidades individuales
Alfabetizacin
Tasa de mortalidad infantil
Mortalidad de nios menores de cinco aos
Tasa de mortalidad derivada de la maternidad
Peso inferior al normal de nios menores de
cinco aos
Ejercicio de los derechos
Participacin en la adopcin de decisiones
Seguridad
Seguridad frente a las crisis econmicas y la
violencia personal
Ejemplos de factores determinantes
i) Ingresos e inversin: estabilidad
macroeconmica; inversin privada como
porcentaje del PIB; productividad y rendimiento
agrcolas; calidad de la gestin de gobierno;
composicin sectorial y modalidad de
crecimiento; acceso a los mecanismos de
gestin de los riesgos, incluido el
microfinanciamiento; estado de salud y
crecimiento demogrfico.
ii) Distribucin de los activos; distribucin del
ingreso: distribucin de los bienes, como la tierra;
capital humano: nivel y distribucin y calidad de
la educacin.
iii) Factores que impiden el acceso al mercado:
infraestructura (por ejemplo, caminos sin
pavimentar, densidad del trnsito);
impedimentos para acceder a la tierra y al crdito
por razn de gnero; gobierno dbil y corrupto,
que discrimina a los pobres.
Calidad de la enseanza; tasas de pobreza de las
unidades familiares; educacin de los padres; gasto
pblico en educacin primaria; gasto privado en
educacin; desarrollo del nio en la primera infancia;
programas para grupos excluidos; medidas para
facilitar la matriculacin escolar de las nias.
Educacin de la madre; acceso al agua potable y al
saneamiento; lactancia materna; acceso a los
servicios de atencin de la salud, incluida la
vacunacin; tasas de pobreza de las unidades
familiares; porcentaje de partos con atencin
obsttrica.
Indice de infeccin por el VIH.
Tasas de pobreza de las unidades familiares;
informacin de la madre sobre nutricin; distribucin
de recursos dentro de la unidad familiar.
Capacidad para influir en la distribucin de los
recursos pblicos y la prestacin de servicios, y para
supervisarlas. Cohesin social y desigualdad.
Crisis econmicas externas y desastres climticos;
malas cosechas; inestabilidad macroeconmica.
Crisis en los hogares provocadas, por ejemplo, por
accidentes, discapacidad y enfermedades
debilitantes.
8
Instrumentos de las intervenciones pblicas
Reduccin de las barreras de acceso a las
oportunidades
Progreso y estabilidad macroeconmicos: polticas
monetarias, fiscales y cambiarias.
Buen gobierno: imperio de la ley, gestin y desempeo
acertados del sector pblico, polticas previsibles y
transparentes, etc.
Polticas de fomento de la inversin privada.
Microfinanciamiento.
Normas que fomenten la competencia.
Intervenciones en el mercado laboral.
Eliminacin de las barreras comerciales contra los
sectores que favorecen a los pobres.
Desarrollo del sector financiero.
Polticas de precios.
Desarrollo urbano.
Infraestructura rural.
Tenencia y distribucin de la tierra.
Generalizacin de instruccin de buena calidad.
Gasto y focalizacin en programas de proteccin social,
incluidos los de nutricin.
Acceso a los servicios esenciales
Buena gestin y responsabilidad de los proveedores de
servicios
Gasto y polticas relativas a la educacin primaria
Vigilancia de la calidad en las escuelas
Subvenciones focalizadas para desalentar el trabajo
infantil
Medidas para reducir la discriminacin por razn de
gnero
Actividades de extensin
Vacunacin
Programas contra el SIDA
Estrategias de comunicacin
Facilitar las condiciones para que todas las viviendas
tengan bao y agua potable
Contaminacin atmosfrica en zonas rurales y urbanas
Gasto y polticas relativas a la atencin curativa de la
salud de los pobres
Cobertura de la atencin prenatal y posnatal
Programas de nutricin (alimentacin y educacin de
las madres)
Mayor participacin
Buen gobierno: transparencia, responsabilidad.
Procesos participatorios
Descentralizacin efectiva
Mejor administracin del presupuesto
Informacin y dilogo pblico
Medidas contra la corrupcin
Medidas contra la discriminacin por razn de gnero
Sistema judicial justo
Menor vulnerabilidad
Acceso a mecanismos de gestin de los riesgos, como
microcrditos y programas de proteccin social (por
ejemplo, obras pblicas)
Acceso a la atencin curativa de emergencia
Medidas para reducir la violencia (por ejemplo, control
de la comunidad)
Medidas para reducir los riesgos de desastre ecolgico
(por ejemplo, disear mejor la infraestructura)
26. En este sentido, son cruciales los servicios que presta la comunidad, como la atencin primaria
de la salud, el abastecimiento de agua de la aldea y los sistemas pblicos de drenaje. Pero no basta
con que existan; es importante su calidad y, por ende, tambin lo son el financiamiento y el diseo
institucional de los mecanismos de prestacin de esos servicios.

27. Pleno ejercicio de los derechos y participacin. El pleno ejercicio de los derechos es
fundamental y constituye un medio para paliar las consecuencias de la pobreza en trminos ms
generales, mediante el seguimiento y un mejor anlisis de las prioridades y las causas. Entre las
medidas oficiales para mejorar la gestin pblica se cuentan el saneamiento de la administracin
presupuestaria por medio de auditoras y de la obligacin de rendir cuentas a mayor nmero de
sectores. Un ejemplo reciente se observa en Bolivia, cuyos Comits de Vigilancia son organismos
elegidos, que tienen derecho a solicitar informacin y presentar recursos sobre el uso de los fondos
locales.

28. La calidad de la gestin pblica y el funcionamiento global de la sociedad pueden incidir tanto
en el crecimiento como en la pobreza. La contribucin del Banco a varios pases se ha fundado en
este criterio; en Guinea, por ejemplo, se ha apoyado la prestacin de servicios rurales fijando
indicadores de resultados, que se basan en parmetros de satisfaccin de los usuarios, y en Uganda
se ha establecido un seguimiento de los gastos para mejorar la responsabilidad y la transparencia.
Los datos recientes de una gran muestra de pases sealan una estrecha relacin de causalidad entre
el saneamiento de la gestin pblica y el desarrollo; en particular, aumenta el ingreso per cpita,
desciende la mortalidad infantil y mejora la tasa de alfabetizacin de los adultos10. Entre los
aspectos de la gestin de gobierno que ms inciden en ello se cuentan la participacin y la rendicin
de cuentas (incluida la naturaleza de los procesos polticos y las libertades civiles); la inestabilidad
poltica y la violencia y la impresin de corrupcin.

29. Las medidas para mejorar el ejercicio de los derechos de la poblacin incluyen programas
destinados a promover la educacin de las nias y combatir la discriminacin. Tambin es
aconsejable trabajar directamente con los pobres y sus organizaciones; apoyar las reformas pblicas
encaminadas a fortalecer los vnculos con dichas organizaciones y hacerlas ms sensibles, y, por
ltimo, adoptar medidas para atacar los procesos que provocan exclusin, vinculadas al mbito de
la seguridad que se aborda a continuacin.

30. Seguridad y formas de paliar la vulnerabilidad. La falta de seguridad se manifiesta en la

variabilidad de los niveles de ingreso. Deriva de factores que abarcan desde cuestiones mundiales y
macroeconmicas, como los desastres naturales y el clima, hasta los riesgos idiosincrsicos, en
especial la salud precaria o una muerte en la familia. Ante estos riesgos, los pobres reaccionan con
una serie de ingeniosos mecanismos, relacionados con el mercado o ajenos a l, que, sin embargo,
no son suficientes; esos riesgos los inducen a tomar decisiones y desencadenan consecuencias que
perjudican sus posibilidades de desarrollo11.

31. Las intervenciones pblicas pueden limitar el peligro de deterioro de la situacin de la

poblacin pobre. El objetivo es reducir la vulnerabilidad ante las crisis nacionales, comunitarias e
individuales, en especial aquellas que tienen efectos irreversibles para los pobres. Los bienes, como
10
Kaufman, D., A. Kraay y P. Zoido-Lobaton (1999) Governance Matters. Banco Mundial, Mayo.
11
Vase la sinopsis del Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001: http://www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty

9
la tierra, el ganado o los ahorros, son fundamentales en la estrategia de gestin de los riesgos de los
pobres. Ayudarlos a acumular estos bienes es clave para brindarles seguridad. Tambin en este caso
es necesario un anlisis del pas a fin de determinar cules son las intervenciones pblicas
apropiadas.

3.3 Seleccin y seguimiento de los indicadores de resultados

32. La funcin de los indicadores de resultados. Las metas para cada pas, los resultados e
indicadores aproximados, forman parte de este marco. Las metas deberan dar indicios cruciales y
directos sobre el progreso alcanzado por el pas en la reduccin de la pobreza. Los indicadores de
resultados son importantes por la informacin que pueden suministrar acerca del impacto real de las
polticas y los programas destinados a reducir la pobreza. La sociedad civil debe desempear un
papel decisivo en los procedimientos de seleccin y control de los indicadores.

33. La eleccin de indicadores para vigilar la marcha de la lucha contra la pobreza depender de la
interpretacin de los procesos de reduccin de la pobreza en curso en un pas, con la ayuda de la
experiencia nacional e internacional. Las metas de desarrollo internacional constituyen un punto de
partida apropiado y presentan un valioso contexto global a largo plazo12. A fin de efectuar el
anlisis de un pas, fijar sus metas y controlarlas, siempre se recomienda establecer una lnea
nacional de pobreza (o mejor an, una escala de ellas y mediciones que registren la profundidad y
gravedad de la pobreza). Obviamente, la importancia y la pertinencia de los indicadores de salud y
educacin variarn de un pas a otro. Por ejemplo, algunos pases de ingreso bajo han logrado
aumentar la matrcula primaria, pero no consiguieron buenos resultados en cuanto a la calidad del
aprendizaje (como Nicaragua). Por ltimo, para otros aspectos del bienestar, en especial la
inseguridad y la impotencia, no hay mediciones internacionales. Sin embargo, ser preciso tratar de
idear formas de medir esos aspectos en el pas que se estudia utilizando, por ejemplo, los
resultados de los procesos participatorios y la vigilancia cualitativa cuando se consideren
importantes (se prev que en muchos casos).

34. La determinacin de los objetivos de reduccin de la pobreza tambin debe estar explcitamente
vinculada a las limitaciones de recursos. Sin embargo, las metas fiscales no son inmutables y los
propios objetivos de reduccin de la pobreza deben tomarse en cuenta para establecer un marco de
poltica macroeconmica. En trminos generales, debera haber un proceso iterativo que asegurara
la coherencia entre las metas fiscales globales, la composicin del gasto y los objetivos relacionados
con la pobreza; un proceso en el que participara el gobierno, el FMI y el Banco, as como otros
agentes. En Uganda, las autoridades pblicas fijaron las metas en funcin del presupuesto, para
garantizar que hubiera fondos suficientes.

35. Donde fuera apropiado y viable, los datos deberan indicar, adems de los promedios
correspondientes a toda la poblacin, la distribucin entre los diferentes grupos socioeconmicos
dentro de cada pas. Se han extrado dos conclusiones principales acerca de las desigualdades en la
situacin sanitaria: i) los pases con promedios similares pueden presentar diferentes grados de
desigualdad en el estado de salud (de modo que la situacin de los pobres es peor en un pas que en
otro, aun cuando la del ciudadano tipo sea igual); y ii) en los pases donde se observan mejoras en
los indicadores de salud a lo largo del tiempo se pueden ahondar las desigualdades (hasta tal punto
12
Por lo general, las metas de desarrollo internacional se fijan para el ao 2015.

10
que, en algunos casos, puede deteriorarse el estado de salud de quienes se encuentran en el extremo
inferior de la distribucin)13. Ello confirma la importancia de trabajar con datos desglosados en la
esfera de la salud.

36. Tan importante como la eleccin del indicador es la manera en que ha de utilizarse. No
proponemos condicionar ciegamente el financiamiento externo o interno a la obtencin de
determinados resultados o a indicadores aproximados de resultados. Es posible que una sociedad
que implementa programas orientados a reducir la pobreza no logre mejorar las condiciones de vida
de los pobres en la medida prevista. Ello puede obedecer a un sinnmero de razones, como las
condiciones externas, la interpretacin errnea de las relaciones de causalidad al decidir las
intervenciones pblicas o la renuencia de los agentes correspondientes a llevar esas intervenciones a
la prctica (en casos extremos de corrupcin). Por ejemplo, los datos reunidos recientemente en
Honduras y Nicaragua parecen indicar que el estado de nutricin no ha mejorado, e incluso se ha
deteriorado, a pesar de un crecimiento econmico satisfactorio, la mejora en la tasa de mortalidad y
los programas de nutricin; se estn llevando a cabo investigaciones para explicar los motivos.

37. Determinacin y seguimiento de objetivos con participacin de los interesados. Es de vital

importancia que amplios sectores del pas asuman como propios los procesos de anlisis y
determinacin de objetivos, entre otros motivos porque se ha llegado a la conclusin de que la
identificacin del prestatario con un programa es uno de los principales factores determinantes de la
eficacia del financiamiento externo14. Si se trabaja con las autoridades para ampliar la participacin,
tambin aumenta la probabilidad de que los indicadores y objetivos escogidos reflejen las opiniones
de aquellos afectados directamente por la pobreza y que se aproveche la experiencia adquirida por
las ONG y otras entidades que prestan servicios.

38. En muchos pases de ingreso bajo ya se observan diversos grados de participacin en este
campo. Recientemente Bolivia llev a cabo consultas amplias. Otro caso es el de Guinea, donde se
concibi una visin estratgica nacional, por medio de consultas con ciudadanos de todo el pas que
debatieron preguntas clave: Dnde nos encontramos ahora? Hacia dnde queremos ir? Cmo
llegamos a all? Cmo sabemos si marchamos en esa direccin? En Benin hubo un taller nacional
y varios ministerios estn trabajando para establecer indicadores relacionados con metas sectoriales,
vinculados a objetivos en materia de pobreza.

39. No obstante, por s sola, la intervencin de la comunidad no garantiza el xito de las polticas
favorables a los pobres. Habr que estudiar detenidamente los programas participatorios para velar
por que los prejuicios y estigmas que a veces se observan en la actuacin del gobierno central no se
trasladen al nivel local. El Banco ha patrocinado miles de consultas en las comunidades rurales de
frica, por ejemplo. Cuando se pidi a los interesados que enumeraran sus preocupaciones ms
urgentes incluso en medio de epidemias galopantes nunca mencionaron el SIDA. Abordaron la
cuestin y dieron respuestas slo cuando se les inst a hacerlo. Teman que traer el tema a colacin,
sin que mediaran preguntas directas, los sealara como VIH positivos. Cada vez se toma ms
conciencia de esta posible limitacin de las estrategias participatorias y se procura tenerla en cuenta
en el momento de disear dichas estrategias.

13
Wagstaff, A. (1999) op. cit.
14
Collier y Dollar (1998) Aid Effectiveness: What Works, What Doesn't and Why. Banco Mundial.

11
40. La participacin de las ONG en el seguimiento puede adoptar varias formas. En muchos casos
las ONG locales pueden constatar la fiabilidad de la informacin reunida y realizar una verificacin
independiente de los resultados obtenidos. No obstante, es de importancia capital que las ONG
representen autnticamente a las comunidades pobres; por ello, muchas veces es preferible la
participacin de estructuras ms directas de la comunidad (tal es el caso de Bolivia, donde la
funcin de las organizaciones comunitarias se est consolidando y se les est otorgando
reconocimiento jurdico). Las ONG internacionales podran prestar su apoyo a este tipo de tarea,
que no es muy diferente de los estudios bsicos de la situacin social y la informacin
complementaria preparados a menudo para los proyectos. En algunos casos, las ONG pueden
resultar muy valiosas para cumplir una misin ms importante, como sucedi recientemente en
Indonesia.

12
 IV. Consecuencias para las operaciones Grfico 4. Atencin especial a los resultados para
intensificar la reduccin de la pobreza
del Banco

41. A la vez que consolida los progresos

Naturaleza y
registrados hasta el momento (en especial, desde ubicacin
el Informe sobre el desarrollo mundial de 1990), de la pobreza
el marco constituye para la AIF y, en lneas ms
generales, para el Banco, una base para la
seleccin de programas de operaciones
crediticias y no crediticias que reflejen
sistemticamente el objetivo de la reduccin de
Factores
la pobreza. Se ha hecho mucho por asignar a la determinantes
reduccin de la pobreza un papel fundamental en
las actividades del Banco, pero es preciso hacer
an ms para que toda su labor se centre en el
efecto que esas actividades producen en la
pobreza. Seleccin de
indicadores y
objetivos
42. El aspecto fundamental de esta estrategia es
iterativo (vase el Grfico 4). Por empezar, se
debe conocer la ndole y la ubicacin de la Sociedad
Civil
pobreza en cada pas; luego se realiza un anlisis
de los factores determinantes de la pobreza y las
Intervenciones
limitaciones que inciden en ella, y se eligen los pblicas
principales indicadores de resultados. Sobre esta
base se pueden evaluar las distintas
intervenciones pblicas en funcin de su impacto Apoyo de los
asociados del
en la reduccin de la pobreza. La estrategia es exterior
dinmica en el sentido de que los resultados del
seguimiento se incorporan al anlisis de los Seguimiento
factores determinantes y al establecimiento del de los
resultados
grado de prioridad y el diseo de las
intervenciones pblicas.

43. El seguimiento y el anlisis de las consecuencias de la pobreza y los indicadores aproximados

en el transcurso del tiempo permiten a los gobiernos y los colaboradores del exterior (entre ellos las
ONG y las instituciones financieras internacionales) llevar cuenta del progreso alcanzado y
establecer comparaciones con otros pases. El seguimiento de algunos indicadores de resultados ya
est presente en la estrategia de asistencia a algunos pases, por ejemplo; de las 24 que se
formularon en el ejercicio de 1999, nueve incluyeron indicadores verificables de los resultados de la
lucha contra la pobreza.

44. Las modificaciones que los actuales programas del Banco van a necesitar para adecuarse a esta
estrategia varan de un pas a otro. Algunos pases ya estn en una etapa avanzada de
implementacin de planes basados en los resultados, en cuyo caso quizs baste con aplicarlos en el
programa para el pas o adoptar el criterio para las relaciones entre intervenciones pblicas, causas y

13
resultados. Uganda y Bolivia son buenos ejemplos, y ya se ha emprendido un esfuerzo concertado
en la regin de Asia meridional.

45. En algunos casos, el Banco puede contar con una fuerte identificacin del gobierno con un
programa de accin en curso basado en objetivos relacionados con la pobreza. En Etiopa, por
ejemplo, la estrategia del gobierno ya otorga prioridad al desarrollo de la economa rural y encauza
las inversiones en salud, educacin e infraestructura vial hacia las zonas rurales insuficientemente
atendidas; el Banco y otros asociados se han comprometido a apoyar este programa. En estos casos,
el marco puede ser de utilidad para el seguimiento y la evaluacin de los resultados.

46. En otros pases puede ser necesario que el Banco examine de manera ms general sus
actividades y prioridades en materia crediticia, y aproveche el marco para reformular el diseo
global de sus programas. Para que ello resulte eficaz, el Banco debe respaldar las estrategias de
reduccin de la pobreza adoptadas por los propios pases, de consuno con otros donantes, incluido
el FMI. El documento tripartito de estrategia de reduccin de la pobreza (gobierno/Banco/FMI)
constituir un medio importante para la implementacin del marco.

47. En esta seccin se subrayan las consecuencias prcticas del marco para las principales
actividades del Banco, a saber, la ayuda a los pases en la formulacin de estrategias de reduccin
de la pobreza; la informacin y el diagnstico; el diseo de estrategias de asistencia a los pases, y la
implementacin de la estrategia y el programa de financiamiento conexo.

4.1. Cmo ayudar a los pases a disear estrategias de reduccin de la pobreza

48. La implementacin de este marco requiere una notable capacidad para i) analizar la pobreza; ii)
elegir indicadores susceptibles de seguimiento; iii) disear los programas; iv) efectuar el
seguimiento de los indicadores, y v) facilitar consultas generalizadas sobre los cuatro temas
anteriores, con una amplia participacin. Los pases tienen distintos niveles de capacidad
institucional para abordar con eficacia estas cuestiones y en muchos de los pases ms pobres es
muy deficiente. De ah que fortalecer en ellos la capacidad en cada uno de esos campos ser
fundamental para disear estrategias eficaces de reduccin de la pobreza.

49. La asistencia del exterior en estos frentes podra ser de gran utilidad en ese sentido, y el Banco
podra cumplir una importante funcin prestando apoyo tcnico y asesoramiento a los pases en el
diseo de estrategias de reduccin de la pobreza. El Marco Integral de Desarrollo tambin podra
ser valioso a este efecto en los pases piloto. Para ello, los asociados del exterior deberan sacar
partido de los procesos locales a fin de asegurarse de que el pas adopte esas estrategias como
propias. Sin embargo, a veces es preciso hallar un trmino medio entre la asistencia externa
encaminada a acelerar el proceso y la identificacin del pas con la estrategia.

50. Donde no se dispone de buena informacin sobre la naturaleza y los factores determinantes de
la pobreza, y sobre las repercusiones de las intervenciones pblicas en distintos sectores, o donde
no existen mecanismos institucionalizados de recopilacin y anlisis de datos, indudablemente
desarrollar la capacidad pertinente es importante. El Banco Mundial y otros asociados del exterior
han prestado considerable asistencia en esta esfera hasta la fecha. Hay diversas actividades en
marcha, entre ellas encuestas sobre la medicin del nivel de vida, encuestas de prioridades, estudios

14
integrados y el proyecto de Mejoramiento de las Encuestas de Condiciones de Vida (MECOVI) en
Amrica Latina y el Caribe, emprendido en forma conjunta con el Banco Interamericano de
Desarrollo y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

51. La deficiente capacidad de un pas para realizar encuestas de hogares y analizar la informacin
incide en el plazo para establecer relaciones de causalidad, seleccionar los indicadores y efectuar el
seguimiento. (Por ejemplo, en Mozambique llev dos aos obtener los resultados de la encuesta
nacional de hogares; demoras como estas no son excepcionales). Tambin en estos casos la
asistencia tcnica externa puede ser valiosa, si bien habr que tener cuidado de que no disminuya la
identificacin local con las actividades emprendidas. Como parte del marco, el Banco podra prestar
su ayuda para la elaboracin de tcnicas ms simples para las encuestas, acordes con la capacidad
del pas, como las que se pusieron en prctica hace poco tiempo en Ghana.

52. La participacin es importante en la formulacin de estrategias nacionales de reduccin de la

pobreza y no debe ceirse a las consultas con un puado de NGO; es preciso que intervenga un
amplio espectro de interesados, entre ellos hombres y mujeres pobres, y deben documentarse las
prioridades y recomendaciones de diferentes grupos, se adopten o no. El Banco ha implementado y
facilitado procesos participatorios en numerosas ocasiones, y podra aprovechar su experiencia para
ayudar a realizar consultas en los pases que estn formulando estrategias de reduccin de la
pobreza. Varios colaboradores del exterior, entre ellos ONG internacionales, tambin estn en
condiciones de prestar este tipo de asistencia.

53. Indudablemente, es necesario que tanto el pas en cuestin cuanto los asociados del exterior,
como el Banco, dediquen tiempo y recursos a la ejecucin de los pasos mencionados, de manera
iterativa y participatoria. Los calendarios de las operaciones del Banco tendrn que adecuarse a la
necesidad, ms importante, de que los pases se identifiquen con las estrategias de lucha contra la
pobreza concebidas en procesos abiertos y transparentes.

4.2 Informacin, anlisis y diagnstico

54. Para preparar una versin del Cuadro 1 correspondiente a un pas en particular se necesita
informacin acerca de la ndole de la pobreza y sus factores determinantes. Hay algunos pases y
sectores sobre los cuales ya se dispone de numerosos datos. Por ejemplo, en pases como Cte
d'Ivoire, Ghana y Uganda se han realizado amplios anlisis de la naturaleza y las causas de la
pobreza, basados en datos reunidos en encuestas a lo largo de los aos. Del mismo modo, a nivel
sectorial se han analizado profusamente los factores determinantes de la malnutricin, por ejemplo.
En otros pases y sectores hay lagunas en nuestros conocimientos acerca de las causas de la
pobreza; baste mencionar lo poco que sabemos sobre la relacin entre el deterioro de los recursos
naturales y la pobreza15.

15
El proyecto denominado "Polticas y resultados", emprendido recientemente, permitir, entre otras cosas, crear una
base de datos, a la que los jefes de proyecto tendrn acceso por medios electrnicos, que proporcionar: a) datos sobre
resultados y determinantes (promedios y distribucin); b) sntesis de los indicios del efecto de los determinantes en los
resultados y los factores que modifican sus efectos; y c) algunos instrumentos para reflexionar sobre la integracin de
esos indicios en el dilogo sobre polticas, la formulacin de estrategias para el pas y la determinacin de un orden de
prioridades entre distintas intervenciones.

15
55. Por lo general, un buen punto de partida para reunir informacin sobre la pobreza son los
estudios y las evaluaciones de la pobreza (ya sea llevados a cabo por el Banco, investigadores del
pas u otros donantes). Si esas evaluaciones estn bien hechas, suministrarn informacin sobre el
perfil de la pobreza (incluyendo las disparidades urbano-rurales y regionales y las caractersticas en
funcin de la ocupacin y la educacin) a la vez que permitirn estudiar las tendencias a lo largo del
tiempo y establecer la relacin con la evolucin de las polticas macroeconmicas y sectoriales. Un
nmero cada vez mayor de evaluaciones incorpora tambin la opinin de los pobres sobre los
factores determinantes de la pobreza y las intervenciones pblicas necesarias. Sin embargo, en los
anlisis de la pobreza es preciso dedicar mayor atencin a las polticas y centrarse en los lazos entre
las polticas macroeconmicas, estructurales y sociales y las consecuencias de la pobreza.

56. Los anlisis bsicos de la pobreza deben ser ms accesibles y guardar mayor relacin con la
formulacin de estrategias. Para ello, el medio ideal es la estrategia de asistencia al pas, que
debera, en cualquier caso, integrar los resultados de este anlisis, como se comenta ms adelante16.
Tambin es pertinente para otros estudios econmicos y sectoriales bsicos.

57. En los ltimos aos se han ampliado el propsito y el alcance de los estudios del gasto pblico;
de un anlisis de la distribucin de las erogaciones pblicas se transformaron en un estudio ms
general sobre la estructura del gasto y las instituciones que administran el gasto pblico. Los
relativos a frica ahora se asemejan ms a estudios de la gestin de las finanzas pblicas y ofrecen
recomendaciones sobre la forma de lograr que las polticas y el gasto pblicos sean ms eficaces y
transparentes y tomen ms en cuenta las necesidades de los pobres. Por ejemplo, en Uganda se
utiliz una novedosa encuesta de "seguimiento" para determinar qu parte de los fondos
presupuestados para las escuelas y clnicas haba llegado en realidad a los destinatarios. Se hallaron
diferencias considerables entre las cantidades presupuestadas y las invertidas y, a raz de ello, los
ciudadanos comenzaron a vigilar ms los desembolsos del presupuesto.

58. Adems de las evaluaciones de la pobreza y los estudios del gasto pblico, los estudios
sectoriales muchas veces proporcionan informacin clave sobre las consecuencias de la pobreza y
las intervenciones pblicas en distintos sectores. Pueden contribuir al diseo de estrategias
satisfactorias de reduccin de la pobreza para todo el pas partiendo del anlisis de los resultados de
las intervenciones pblicas en otros sectores, en lugar de circunscribirse a uno solo. Por ejemplo, en
Mozambique, cuando se formul la estrategia del sector de la salud se lleg a la conclusin de que
los principales factores determinantes de las elevadas tasas de mortalidad materna, infantil y en la
niez eran, entre otros, las desigualdades geogrficas en la prestacin de servicios y la mala calidad
de los servicios de atencin de la salud (falta de medicamentos y personal capacitado); se
estableci, entonces, una serie de medidas que habran de adoptarse a corto y mediano plazo. Sin
embargo, al parecer el anlisis de polticas se limit al sector sanitario y no se consideraron los
factores ajenos a l, como el abastecimiento de agua, el saneamiento, las carreteras y la educacin
de las madres.

59. Las estrategias sectoriales generales (que abarquen distintos pases, antes que uno solo) pueden

16
Como parte de este trabajo, se documentarn de manera sistemtica los principales datos sobre la pobreza, que se
presentarn como parte integrante de los principales documentos de anlisis y estrategia y/o como notas por separado.
Se est analizando la posibilidad de preparar "Notas sobre la pobreza" junto con las estrategias de asistencia a los pases,
como complemento de las evaluaciones de pobreza.

16
ser de utilidad para los grupos a cargo de un pas si tambin se centran en la reduccin de la pobreza
y adoptan un criterio amplio, acorde con el Marco Integral de Desarrollo. Por ejemplo, segn lo
observado en todo el mundo, es probable que las medidas ms eficaces para atacar la mortalidad en
la niez no pertenezcan al sector de la atencin de la salud, as como las ms acertadas para mejorar
el grado de instruccin pueden ser ajenas al aula.

60. Como parte de una estrategia que se est implementando conforme al criterio propuesto, se
investigaron las consecuencias, para el medio ambiente, de tener la reduccin de la pobreza como
principal objetivo. Se demostr que los vnculos entre medio ambiente y pobreza, en relacin con
la salud de los pobres, son estrechos y cuantificables, al igual que en relacin con la gestin de los
recursos naturales, si bien en este ltimo caso son ms difciles de cuantificar. Los factores
ambientales se cuentan entre los que ms inciden en el deterioro de la salud de la poblacin pobre;
el agua y el aire contaminados repercuten directamente en el estado de salud. Las dos principales
causas de muerte y enfermedad entre el 20% ms pobre de la poblacin del mundo son las
infecciones respiratorias y la diarrea, cuyas causas primarias son, respectivamente, la mala calidad
del aire y del agua y el saneamiento. Esta informacin se utiliza para establecer un orden de
prioridad entre las intervenciones existentes y as determinar qu proyectos llegan mejor a los
pobres y evaluar si el diseo, centrado en la pobreza, ha sido eficaz.

61. Por ltimo, los nuevos estudios sociales y estructurales examinan las posibilidades de
crecimiento y reduccin de la pobreza de un pas a mediano plazo y analizan hasta qu punto las
polticas y las condiciones institucionales del pas favorecen o disminuyen esas posibilidades.
Cuando se sustentan en la comprensin plena de la naturaleza y los factores determinantes de la
pobreza, estos estudios pueden proporcionar una evaluacin sistemtica de las fallas y puntos
dbiles de un pas y apuntalar la formulacin de estrategias de reduccin de la pobreza.

4.3 Armonizacin de las estrategias de asistencia a los pases con el marco mejorado para
la reduccin de la pobreza

62. Las estrategias de asistencia a los pases proporcionan al Banco el instrumento fundamental
para apoyar la implementacin de los marcos para la reduccin de la pobreza de nuestros clientes.
Por ello, esas estrategias deberan fundarse en la ndole y los principales determinantes de la
pobreza en un pas, establecer claramente grados de prioridad entre los resultados y respaldar las
polticas, los estudios analticos y las inversiones con mayor repercusin en la pobreza. El marco
tambin entraa el uso de indicadores cuantificables para medir el avance hacia los objetivos de
reduccin de la pobreza.

63. Las estrategias de asistencia a los pases armonizadas con el marco deberan informar
brevemente sobre las principales caractersticas de la pobreza y sus determinantes; las tendencias a
lo largo del tiempo; los vnculos entre el crecimiento y la reduccin de la pobreza; las
consecuencias que las polticas macroeconmicas y los programas oficiales acarrean para los
pobres; el acceso a los servicios y los programas; y las principales facetas de la vulnerabilidad. (Al
informar sucintamente acerca de estas cuestiones, afianzarn las conclusiones de la exhaustiva labor
de anlisis.) Entre los elementos podra incluirse una autoevaluacin, realizada por los
departamentos geogrficos, del efecto de las actividades del Banco en la pobreza y el desarrollo
social del pas y su contribucin a la reduccin de la pobreza, y un "resumen de datos sobre la

17
pobreza" que contenga los principales indicadores sobre desarrollo social y pobreza, y una sntesis
de los resultados de las actividades participatorias y toda informacin sobre la relacin entre
funcionamiento social y pobreza (estratificacin social, capital social, etc.).

64. Naturalmente, este mtodo para disear las estrategias de asistencia a los pases no es nuevo. Ya
se han concebido varias con el acento en la pobreza, que guan las actividades del Banco mediante
indicadores de resultados17. En algunos casos, el Banco ha podido disear sus planes de asistencia
siguiendo los lineamientos de una estrategia nacional formulada por medio de consultas amplias y
una vasta participacin. En la elaboracin de las estrategias de asistencia a los pases cada vez
intervienen ms integrantes de distintos sectores de la sociedad civil; 19 de las 24 que se realizaron
durante el ltimo ejercicio incluyeron procesos participatorios.

65. Si bien varias de las estrategias de asistencia recientes incluyen planes de reduccin de la
pobreza, es preciso hacer an ms para asegurar un vnculo estrecho entre las actividades crediticias
y no crediticias propuestas y la estrategia de reduccin de la pobreza y sus resultados. Ello implicar
un anlisis detenido y la articulacin del impacto probable del crecimiento previsto en las
mediciones del bienestar, individuales y por unidad familiar. En algunos pases, la falta de datos
puede obstaculizar la preparacin de evaluaciones realistas, en cuyo caso habr que idear un plan
para mejorar los anlisis y la informacin acerca de la pobreza.

66. Adoptar un mtodo basado en los resultados implica establecer, en las estrategias de asistencia a
los pases, relaciones de causalidad entre las polticas sectoriales, estructurales y macroeconmicas,
por un lado, y los resultados, por el otro. Es necesaria una perspectiva verdaderamente
multisectorial. Aun donde no se conozcan vnculos empricos, es importante formular las hiptesis
en las que se basa la estrategia. Por ejemplo, como parte de la preparacin de la nueva estrategia de
asistencia a Burkina Faso, se est trabajando para establecer el estado, las tendencias y los
indicadores de resultados desglosados, y seleccionar luego los principales indicadores para el pas.
El paso siguiente consistir en analizar las probables relaciones de causalidad con grupos de
distintos sectores y explicar las razones de los cambios evidentes en los niveles y las tendencias de
la pobreza. Luego se examinarn las conclusiones y se definir la estrategia propuesta por el Banco
(reas, instrumentos, secuencia).

67. Sin lugar a dudas, una mejor comprensin de los factores determinantes de la pobreza y la
funcin de las intervenciones pblicas tendr consecuencias prcticas para el Banco. No obstante, la
actuacin del Banco depender tambin de sus ventajas comparativas en cada pas; lo que se
recomienda es realizar una evaluacin integral de los determinantes de la reduccin de la pobreza,
para que el Banco participe luego selectivamente en funcin de las medidas adoptadas por los
distintos agentes.

4.4 Eleccin de instrumentos crediticios

68. Hay fundamentalmente dos cuestiones que se aplican a toda asistencia, ya se trate de una
reduccin de deudas o de flujos multilaterales o bilaterales: primero, el nivel total y la trayectoria en
el tiempo de las entradas de recursos, y, segundo, la forma que adoptan dichas transferencias. Con
17
Entre los ejemplos correspondientes a pases del BIRF y la AIF en los dos ltimos ejercicios se cuentan Bolivia,
Colombia, Malasia, Nepal, Panam y Per.

18
respecto a la primera, es de suma importancia que la comunidad donante en su conjunto preste, a
los pases con buen desempeo, un apoyo sostenido en la lucha contra la pobreza, para que estos
puedan crecer y atacar las consecuencias de la pobreza. Esta postura tiene tres implicancias:

a) Es crucial fijar un plazo largo para las transferencias financieras; es decisivo hacer
coincidir el tiempo que demandar una reduccin considerable de la pobreza y los
procesos de desarrollo que la apuntalarn. La reduccin de la pobreza requerir un
marco cronolgico ms prolongado que la mayora de las operaciones de los programas
de los donantes.

b) Ello no supone comprometer recursos por diez aos, de antemano y en forma

incondicional, sino establecer un marco a largo plazo en funcin del cual los pases
presten un apoyo constante y progresivo a los pases de acuerdo con el nivel del esfuerzo
poltico que desplieguen, vinculado al seguimiento sistemtico y a la interpretacin de
las intervenciones pblicas y sus consecuencias (conforme al esquema delineado
anteriormente). Indudablemente, los compromisos a mediano plazo de los colaboradores
del exterior ayudarn a los gobiernos a poner en marcha programas de gasto a mediano
plazo.

c) El flujo neto de fondos constituye una diferencia para las posiciones financieras
presupuestaria y nacional, y es importante analizar y sumar los efectos de la ayuda y la
reduccin de la deuda para reflejarlo. En especial la reduccin de la deuda debera
tratarse como una parte del cuadro financiero global de apoyo a los programas de
reduccin de la pobreza. Ello debera estar relacionado con los pagos del servicio de la
deuda previstos y no con los programados (puesto que muchos pases no efectan la
totalidad del pago o bien el servicio de su deuda se cubre, de hecho, con otras corrientes
de ayuda)18. 18 Por ltimo, en la medida en que los donantes se muestren renuentes a
utilizar los recursos generales de ayuda para financiar recursos ordinarios, la reduccin
de la deuda puede tener diferentes efectos financieros.

69. Para cada pas, la eleccin entre distintos instrumentos implica, fundamentalmente, juzgar
cul es el ms eficaz, desde el punto de vista institucional, para respaldar el programa en su
conjunto o determinados aspectos de l. El apoyo externo a un programa coherente de reduccin de
la pobreza es, en un nivel, intrnsecamente programtico, es decir, respalda la direccin general de
medidas para algunos sectores o para todo el pas. Sin embargo, el Banco cuenta con una variedad
de instrumentos que podra utilizar para prestar ese apoyo, como la reduccin de la deuda
(Iniciativa para los pases pobres muy endeudados, y otros medios); crditos para fines de ajuste,
incluida la ayuda presupuestaria; crditos para inversiones sectoriales; crditos adaptables para
programas, y crditos para inversiones vinculadas a proyectos. La estrategia de asistencia a los
pases es el medio por el cual el Banco y el gobierno pondrn en marcha el conjunto de
instrumentos que brindar el apoyo adecuado, segn la situacin del pas19.

18
Por lo general, habr que realizar una estimacin fundamentada, pues no hay estudios del servicio de la deuda
previsto; en cambio, hay informacin del mercado acerca de la deuda privada, que fue importante para disear el apoyo
a la reduccin de la deuda en el marco del plan Brady.
19
En la actualidad, el Banco est estudiando la eficacia de diferentes instrumentos en funcin de las repercusiones en el
desarrollo, los costos para el cliente y las consecuencias financieras. Las publicaciones sobre el tema incluyen CAS

19
70. Cualquiera de estos instrumentos o ms probablemente una combinacin de ellos puede
resultar eficaz siempre que se inscriba en un programa racional de reduccin de la pobreza. En
algunas circunstancias, la relacin donante-gobierno vinculada a los recursos "no condicionados"
oficialmente, como los crditos de ayuda presupuestaria, puede ser la forma ms eficaz de respaldar
el programa de un pas. Y en varios pases donde existen las garantas adecuadas para que estos
recursos se utilicen de manera eficiente y responsable, aplicando este criterio bien podra el Banco
prestar una parte mayor parte de su apoyo financiero como ayuda presupuestaria. En otros casos, los
proyectos de inversin tradicionales o los instrumentos para programas ajustables resultarn ms
eficaces para respaldar un proceso de cambio y aprendizaje en un campo particular de las
intervenciones pblicas.

V. Consecuencias para la colaboracin con el FMI

y otros asociados para el desarrollo

71. Las evaluaciones de las repercusiones de la asistencia internacional han puesto de relieve varias
enseanzas importantes. En primer lugar, el financiamiento externo es ms eficaz cuando un pas
tiene polticas internas e instituciones slidas, como una buena gestin pblica y procesos
participatorios. En segundo lugar, actualmente los donantes subrayan la importancia de que el
gobierno lleve la iniciativa, pues ello aumenta el efecto de la asistencia internacional en general,
como lo indica la experiencia de que la condicionalidad da mejores resultados cuando el gobierno
est fuertemente identificado con el programa de reformas.

72. La aplicacin del marco descrito a la formulacin de estrategias de reduccin de la pobreza

acarreara consecuencias para todos los donantes. Los organismos de desarrollo ya han acordado un
conjunto de metas para el ao 2015. La elaboracin de estrategias y objetivos para los distintos
pases constituira una base lgica para que los donantes disearan la asistencia externa; el caso es
similar a las consecuencias para el diseo de la estrategia del Banco de asistencia a los pases,
esbozado ms arriba. En aquellos pases donde se lo est preparando, el Marco Integral de
Desarrollo puede ser un instrumento valioso para que el gobierno encauce la participacin de todos
los donantes.

73. La coordinacin entre el Banco y el Fondo reviste particular importancia20. La aplicacin

satisfactoria del marco requerir una cooperacin ms estrecha entre ambos organismos, tanto en
los pases como en la sede. Para velar porque ello favorezca efectivamente los renovados esfuerzos
de los gobiernos por reducir la pobreza, proponemos la creacin de un nuevo instrumento: el
documento de estrategia de reduccin de la pobreza. Se elaborara junto con las autoridades
pblicas, por medio de procesos participatorios, y estara orientado a los resultados, conforme a los
principios del marco descrito en este documento. Habra que comenzar de inmediato a trabajar
sobre el tema, pues llevar tiempo y habr que proceder por etapas, en parte segn el ritmo al cual

Retrospective, Adaptable Program Lending Review, el informe anual sobre el desempeo de la cartera, el examen anual
de la eficacia en trminos de desarrollo y ESW Retrospective. Todas ellas se sintetizarn en un documento final sobre
las prcticas ptimas y las condiciones indispensables para los diferentes instrumentos crediticios (vase Lending
Retrospective Issues Paper; borrador para discusin, 10 de agosto de 1999).
20
Los esfuerzos recientes por aumentar el contenido social de los programas financiados por el FMI se describen en
Review of the IMF's Approach to Social Issues and Policies (EBS/99).

20
los pases puedan desarrollar la capacidad pertinente. Se prev que gradualmente se irn elaborando
documentos de estrategia de reduccin de la pobreza para todos los pases elegibles para el
SRAE/AIF; donde ste se hubiera preparado, el documento sobre parmetros de poltica econmica
no ser necesario. El uso del documento de estrategia de reduccin de la pobreza se pondra a
prueba en los casos piloto del SRAE/AIF para mejorar la colaboracin entre el Banco y el Fondo y
en los pases pobres muy endeudados, en donde tambin sentara las bases para asegurar un fuerte
vnculo entre el alivio de la deuda y la reduccin de la pobreza21.

VI. Prximas medidas e implementacin

74. El marco no es enteramente nuevo; como ya se dijo, varios pases, entre ellos Uganda,
Mozambique y Bolivia, y la regin de Asia meridional en general han avanzado en esta direccin.
Tambin se inscribe dentro del Marco Integral de Desarrollo, que constituye el mbito para articular
un plan sistemtico de reduccin de la pobreza en los pases.

75. Pero ningn pas ha aplicado completa y sistemticamente un marco basado en los resultados de
la pobreza. El instrumento ideal para llevarlo a la prctica es la estrategia de asistencia a los pases;
cuando est basada en los resultados, requerir un diagnstico y una base de informacin ms
sistemticos sobre la pobreza; la determinacin de prioridades para cada pas, en funcin de las
consecuencias de la pobreza, y estrategias sectoriales para el pas basadas en los resultados. Forman
parte del marco los estudios peridicos sobre los pases para efectuar el seguimiento de los
objetivos en materia de pobreza e interpretar su progreso.

76. Se presentan grandes riesgos y cuestiones por resolver a medida que se avanza. Es fundamental
contar con la "aprobacin" de los pases y los grupos a cargo de los pases, y consolidar y ampliar
las consultas con los grupos que informaron de la coordinacin de este marco. El proceso y, en
particular, la necesidad de participacin y transparencia, son de gran importancia.

77. Es indudable que la adopcin del marco supone importantes desafos para los funcionarios y los
clientes del Banco. En especial, permitir una amplia participacin de la sociedad civil y la
identificacin del pas con la estrategia, y proporcionar asistencia a los pases para mejorar su
capacidad institucional de recopilar datos y disear e instrumentar estrategias de reduccin de la
pobreza podran desacelerar el ritmo de implementacin. Adems, los procesos internos y los
incentivos para el personal del Banco deben ser coherentes con un mtodo basado en los resultados
a largo plazo.

78. El marco se ir aplicando por etapas en distintos pases en los prximos meses. Se procurar
comenzar por los pases de ingreso bajo que estn llegando al punto de decisin frente a la
Iniciativa para los PPME y que hayan empezado a preparar el documento de estrategia de reduccin
de la pobreza. Se prev que, dentro de un ao, entre 25 y 30 pases piloto habrn puesto en marcha
estrategias de reduccin de la pobreza, cuya implementacin se inscribir en el Marco Integral de
Desarrollo. La fuerte presin para avanzar en diversos frentes obviamente entraa grandes riesgos,
pero las oportunidades de mejorar la incidencia de la labor del Banco en la pobreza son enormes.

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Vase FMI/AIF (1999) Iniciativa para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados:
Fortalecimiento de los vnculos entre el alivio de la deuda y la reduccin de la pobreza.

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