Tema 20

El anlisis de las polticas de gasto pblico

Hacienda Pblica I
Grupo II
Curso 2009-2010
1

ndice
1.

Introduccin

2.

Eficiencia del gasto pblico

2.1. Concepto de eficiencia
2.2. Efecto renta y efecto sustitucin
2.3. Tipos de programas sociales

3.

Equidad del gasto pblico

3.2. Focalizacin
3.2. Progresividad
3.3. Redistribucin de la renta

4.

Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

4.1. Beneficios y costes sociales
4.2. La tasa de descuento temporal

Bibliografa

Stiglitz, cap. 10.

Corona y Daz, cap. 11.
Sobre las tasas de descuento sociales y cambio climtico:

Dasgupta, Partha (2007): Economics. A very short introduction,

Oxford: Oxford University Press pginas 122-126.
[El libro tambin est disponible en espaol]

1. Introduccin

La Economa tiene como objeto de estudio la satisfaccin de las

necesidades humanas (ilimitadas) a partir de recursos escasos que
pueden utilizarse para distintos fines (limitados).
Por tanto, desde la Economa, existe la necesidad de evaluar los
efectos que cualquier programa de gasto pblico tenga sobre dos
aspectos diferentes:
(a) La eficiencia en el intercambio y en la produccin.
(b) La equidad, es decir, la distribucin del bienestar dentro de la
sociedad.

2. Eficiencia
2.1. Concepto de eficiencia
El estudio de la eficiencia consiste en analizar cul es la relacin
entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados.
La eficiencia de una economa de mercado tiene varias vertientes:
No es posible mejorar a ningn individuo sin empeorar a otro.
No es posible producir una mayor cantidad de bienes con los
recursos disponibles.
No es posible producir una determinada cantidad de bienes y
servicios con un menor coste.
5

2. Eficiencia
2.1. Concepto de eficiencia
A este respecto, debemos recordar los Teoremas del Bienestar:
1er Teorema (la mano invisible): Bajo ciertas condiciones ms o
menos restrictivas, los mercados llevan a una asignacin eficiente.
2 Teorema: Bajo las mismas condiciones, cualquier asignacin
eficiente (existen infinitas asignaciones eficientes) puede alcanzarse
a travs del funcionamiento de los mercados si se redistribuyen los
recursos iniciales de manera apropiada.
Las intervenciones de los gobiernos a travs del gasto pblico
pueden, por tanto, reducir la eficiencia si imperan condiciones
ideales o incrementarla si existen fallos de mercado.
6

2. Eficiencia
2.2. Efecto renta y efecto sustitucin
[Recordatorio]
Consideremos que existen dos bienes de consumo posibles. La
demanda de un bien puede variar por dos razones:
Efecto sustitucin: cambio en la demanda de un bien porque cambia
su precio relativo respecto a otro.
Ejemplo: la Coca-Cola se hace ms barata respecto a la Pepsi y
consumo ms Coca-Cola.
Efecto renta: cambio en la demanda de un bien porque cambia la
renta del consumidor (sin cambiar los precios relativos).
Ejemplo: al aumentar la renta del consumidor, ste consume ms
cantidad de Coca-Cola.
7

2. Eficiencia
2.2. Efecto renta y efecto sustitucin
Desde el punto de vista de la eficiencia, el objetivo es que los
programas de gasto pblico no generen un efecto sustitucin.
Si se genera un efecto sustitucin (cambio en los precios), los
agentes ya no pagan por un producto su verdadero coste.
Sera posible conseguir el mismo bienestar con menores
recursos.
Ejemplo intuitivo:
Qu prefieres, un descuento de 1.000 euros en la compra de libros
o 1.000 euros en metlico?

Ejemplo grfico: alimentos y educacin

Vamos a estudiar y comparar las consecuencias de ofrecer

(a) Un subsidio en metlico que el individuo puede gastar como
desee
(b) Un subsidio a la educacin

Transferencia en metlico (no condicionada) (T)

Alimentos
(Y+T)/P2
Curvas de indiferencia
Y/P2
AD
AA
R.P. despus
R.P. antes
EA

ED

Y/P1

(Y+T)/P1

Educacin

Transferencia en especie (ej. 50% rebaja de tasas acadmicas)

Alimentos

Curvas de indiferencia

Y/P2

AA
AD
R.P. despus
R.P. antes
EA

ED

Y/P1

Y/(P1-t)

Educacin

Con una transferencia en metlico podemos

lograr el mismo efecto por menos dinero
Alimentos

Curvas de indiferencia
Diferencia

Y/P2

AD

Coste del programa en

especie (medido en unidades
de alimentos)

AA

Coste del programa en

metlico (medido en
unidades de alimentos)

EA

ED

Y/P1

Y/(P1-t)

Educacin

2. Eficiencia
2.3. Tipos de programas sociales
Ceteris paribus, desde el punto de vista de la eficiencia se
preferirn
prestaciones en mtlico a prestaciones en especie.
prestaciones incondicionadas a prestaciones condicionadas.
Razn: las primeras son ms susceptibles de generar efecto renta
nicamente, mientras que las segundas generan efecto renta y
efecto sustitucin.
Existen excepciones que veremos posteriormente.

13

3. Equidad
3.1. Focalizacin
Dado que la sociedad valora la igualdad positivamente y dado que
las intervenciones del Estado pueden suponer reducciones de la
eficiencia, resulta evidente preocuparnos por quin se beneficia de
cada programa de gasto pblico.
Estudiar la focalizacin de un programa de gasto pblico consiste
en ver quin se beneficia y en qu medida de un determinado
programa.

14

Distribucin de la renta antes de prestaciones sociales en

Espaa (2007)
30
26.8

% del total

25
20

17.4
14.1

15
11.7
9.7

10

7.9
6.3
4.5

5
1.6
0.0
0
1

Decilas de renta

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

10

Distribucin de las prestaciones sociales en Espaa (2007)

30

28.3

% del total

25

22.8

20
15
11.8
9.2

10

8.3
5.8

4.8

3.6

3.2

2.2

0
1

Decilas de renta

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

10

Distribucin de la renta antes de prestaciones sociales y de

las prestaciones sociales en Espaa (2007)

30

28.3
26.8

% del total

25

Renta antes de prestaciones sociales

22.8

20

Transferencias

17.4
14.1

15
11.8

11.7
9.2

10

9.7
7.9 8.3

6.3

5.8

4.5

4.8

3.6

3.2

1.6

2.2

0.0

Decilas de renta antes de prestaciones sociales

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

10

3. Equidad
3.2. Progresividad
Dos conceptos previos:
(a) Curva de Lorenz [recordatorio]: ordenamos a las personas por la
renta y dibujamos el % de renta acumulada que acumula cada % de
poblacin.
Ejemplo:
- el 0% ms pobre acumula el 0%.
- el 20% ms pobre acumula el 1.7%
- el 50% ms pobre acumula el 20.3%
.
- el 100% de la poblacin acumula el 100%.

18

Curva de Lorenz de la renta antes de prestaciones

sociales en Espaa (2007)
100

Renta acumulada
antes de
prestaciones

% del total

80

60

40

20

0
0

20

40

60

80

100

% de poblacin acumulada ordenada por renta antes

de prestaciones
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad
3.2. Progresividad
(b) Curva de concentracin: ordenamos a las personas por la renta
y dibujamos el % de prestaciones sociales que acumula cada % de
poblacin.
Ejemplo:
- el 0% ms pobre acumula el 0%.
- el 20% ms pobre acumula el 28.3%
- el 50% ms pobre acumula el 80.4%
.
- el 100% de la poblacin acumula el 100%.

20

Curva de concentracin de las prestaciones

sociales
100

% del total

80

60

40
Prestaciones
sociales
acumuladas

20

0
0

20

40

60

80

100

% de poblacin acumulada ordenada por renta antes de

prestaciones
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad
3.2. Progresividad
Tcnicamente, la progresividad de un gasto mide su grado de alejamiento
de la proporcionalidad. Si una prestacin se concentra en las personas de
baja renta ms que la renta antes de la prestacin ser progresiva.
Comparando ambas curvas, sabemos si el gasto es progresivo o regresivo:
Curva de concentracin > Curva de Lorenz las prestaciones se
distribuyen mejor que la renta progresivas
Curva de concentracin < Curva de Lorenz las prestaciones se
distribuyen peor que la renta regresivas
Si las curvas se superponen las prestaciones se distribuyen como la
renta proporcionales

22

Progresividad de las prestaciones sociales en Espaa

(2007)
100
Renta acumulada
antes de
prestaciones

% del total

80

60
Prestaciones
sociales
acumuladas

40

20

0
0

20

40

60

80

100

% de poblacin acumulada ordenada por renta antes de

prestaciones

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

En Espaa, las
prestaciones
sociales son
progresivas

Situacin hipottica

100

% del total

80

Renta acumulada
antes de
prestaciones

60

Prestacin
hipottica

40

20

0
0

20

40

60

80

% de poblacin acumulada ordenada por renta

antes de prestaciones
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

100

3. Equidad
3.2. Progresividad
Si las curvas se cruzan, las curvas no bastan para saber si la
prestacin social es progresiva o regresiva y necesitamos algn
ndice
La principal medida es el ndice de Kakwani:
K = G (renta) IC (prestacin)
Si K > 0 Progresiva
Si K = 0 Proporcional
Si K < 0 Regresiva

25

3. Equidad
3.2. Progresividad
Clculo del ndice de Gini de la renta

rea bajo lnea de 45-rea bajo curva de Lorenz

G=
rea bajo lnea de 45
Clculo del ndice de concentracin (o cuasi-Gini) de la prestacin

rea bajo lnea de 45-rea bajo curva de concentracin

IC=
rea bajo lnea de 45
26

3. Equidad
3.3. Redistribucin
Simplemente, se trata de ver si la distribucin de la renta se hace
ms o menos igualitaria con las prestaciones sociales.
Para ello calculamos:
(a) Curva de Lorenz de la renta antes de prestaciones
(b) Curva de Lorenz de la renta despus de prestaciones

27

3. Equidad
3.3. Redistribucin
Comparando ambas curvas, sabemos si el gasto es progresivo o
regresivo:
Curva de Lorenz despus > Curva de Lorenz antes las
prestaciones reducen la desigualdad son redistributivas
Curva de Lorenz despus < Curva de Lorenz antes las
prestaciones aumentan la desigualdad
Si las curvas se superponen no afectan a la desigualdad

28

Redistribucin de las prestaciones sociales en Espaa

(2007)
100

% del total

80

60

Curva de Lorenz
antes
Curva de Lorenz
despus

40

20

0
0
20
40
60
80
100
% de poblacin acumulada ordenada por renta antes de
prestaciones

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

En Espaa, las
prestaciones
sociales reducen
la desigualdad.

3. Equidad
3.3. Redistribucin
Si las curvas se cruzan, las curvas no bastan para saber si se
reduce o no la desigualdad y tenemos que utilizar un ndice.
La principal medida es el ndice de Reynolds-Smolensky
RS = G (antes) G (despus)
Si RS > 0 Se reduce la desigualdad
Si RS = 0 No afecta a la desigualdad
Si RS < 0 Aumenta la desigualdad

30

3. Equidad

Aunque, por los grficos, sabemos que las prestaciones en Espaa

son progresivas y reducen la desigualdad, podemos corroborarlo
con los ndices.
Progresividad
IC = -0.431
G (antes) = 0.424
K = G (antes) IC = 0.424 (-0.431) = 0.855 > 0

31

3. Equidad

Redistribucin
G (antes) = 0.424
G (despus) = 0.303
RS = G (antes) G (despus) = 0.424 0.303 = 0.121 > 0

32

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

4.1. Beneficios y costes sociales

Las empresas privadas considera los beneficios y costes privados usan
los precios de mercado.
El sector pblico considera los beneficios y costes sociales cuando no
coinciden con los privados, los precios de mercado no son suficientes.
En particular, el sector pblico afronta dos tipos de problemas:
- Valorar los beneficios y costes bienes y servicios para los que no existen
mercados.
- Valorar bienes y servicios y costes de bienes y servicios en los que los
precios privados no coinciden con los sociales.

33

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(a) Valoracin de bienes y servicios para los que existen mercados

(a.1) Valoracin del tiempo
Aplicacin habitual: Valorar el ahorro de tiempo que produce un
medio de transporte (AVE, autova, etc.).
Procedimiento habitual: usar el salario/hora medio o utilizar
encuestas para constatar cmo los usuarios valoran el ahorro de
tiempo.

34

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(a.2) Valoracin de la vida

Aplicacin habitual: Valorar los beneficios de un tratamiento
mdico o una mejora de infraestructuras (carreteras, etc.).
Procedimiento habitual:
Mtodo constructivo: calcular los ingresos que habra percibido
hasta su muerte a la edad de fallecimiento normal un individuo
estndar.
Mtodo de la preferencia revelada: examinando los riesgos y los
salarios de los trabajos ms arriesgados (minera, polica, etc.),
inferimos cmo los individuos valoran la vida.
35

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(a.3) Valoracin de recursos naturales

Aplicacin habitual: Valorar los daos ambientales de un
proyecto de infraestructuras o los beneficios de un accin de
conservacin del medio ambiente
Procedimiento habitual: la valoracin contingente; a travs de
encuestas, se pregunta a los individuos cunto estaran dispuestos
a pagar por la conservacin de un recursos ambiental o cunto
habra que pagarles para que prescindiesen de l.

36

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(b) Valoracin de bienes y servicios para los que los precios de

mercado no reflejan los precios sociales
En este caso, el objetivo es calcular precios sombra, que son
precios diferentes a los de mercado que reflejan los beneficios y
costes sociales.
Ejemplo
El Estado plantea crear una central trmica, muy contaminante. El
coste marginal privado viene dado por precios de mercado
(salarios, coste del carbn, etc.), pero el coste marginal social debe
incluir el dao al medio ambiente.
Psombra = CMg social = CMg privado + valoracin del dao al
medio ambiente.
37

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

4.2. El uso de tasas de descuento temporal

Cmo ponderar los beneficios y los costes futuros a la hora de
tomar una decisin hoy? Tasas de descuento temporal
Si la tasa de descuento es del 10% anual
100 en 2011 = 100/(1+0,10) ( 91) en 2010
100 en 2050 = 100/(1+0,10)40 ( 221) en 2010
La tasa de descuento es muy relevante cuando los beneficios y los
costes se producen en momentos del tiempo distintos.

38

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

La influencia puede ser muy grande

Ejemplo
Un proyecto cuesta 100 millones de euros hoy y proporciona 1.000
millones de euros de beneficios en 2050
Si la tasa de descuento es 1%, el valor de los beneficios hoy
son 672 millones de euros debemos realizar el proyecto
Si la tasa de descuento es 10%, el valor de los beneficios hoy
es 22 millones de euros no debemos realizar el proyecto.

39

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

Los agentes privados slo se ocupan de los costes y beneficios

privados y utilizan como tasa de descuento el tipo de inters al que
pueden tomar prestado dinero.
El Estado debe tener en cuenta los beneficios y costes sociales,
que no siempre coinciden con los privados, por lo que el tipo de
inters de mercado puede no ser una buena tasa de descuento
social.
Particularidades
A veces los proyectos afectan a distintas generaciones.
En la prctica, UE (5%) y EE.UU. (7%).
40

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

La tasa de descuento social y el debate del calentamiento global

De acuerdo con Partha Dasgupta (Universidad de Cambridge), la
tasa de descuento social debe
(a) ponderar por igual el bienestar de cada generacin. Es decir, el
Estado no puede valorar el presente ms que el futuro nicamente
porque el presente es ms cercano. Si dos generaciones van a
tener un nivel de bienestar similar, los beneficios y costes para una
y otra hoy deben ser ponderados igual.
(b) tener en consideracin cul es el nivel de consumo por persona
de cada una de ellas.
41

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

Si se espera que dentro de 100 aos

el bienestar (mismo consumo por persona) sea el mismo que
hoy la tasa de descuento social debe ser 0.
el bienestar sea mayor que hoy la tasa de descuento social
debe ser positiva (1 euro dentro de 100 aos tendr menos valor
que 1 euro hoy).
el bienestar sea menor que hoy la tasa de descuento social
debe ser negativa (1 euro dentro de 100 aos tendr ms valor
que 1 euro hoy).

42

Posibles efectos del calentamiento global

(1) Prdida de tierras de cultivo en pases desarrollados y en desarrollo.

(2) Extincin de especies y prdida de biodiversidad.

(3) Amenaza del suministro de agua.

(4) Inundaciones, sequas y subidas del nivel del mar que pueden crear
millones de refugiados.

Fuente: Informe Stern.

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

Dasgupta seala que si se espera que los efectos negativos del

cambio climtico pueden ser tan fuertes que se reduzca el
bienestar (consumo por habitante) de las generaciones futuras, la
tasa de descuento social a utilizar puede ser negativa.

44

Anexo

Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

Anexo: Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

Una prestacin social incrementa la renta de las personas

beneficiadas.
Un impuesto reduce la renta de las personas gravadas.
En consecuencia,
Una prestacin es progresiva si se concentra en las personas
de baja renta ms que ms que la renta antes de la prestacin.
Un impuesto es progresivo si se concentra en las personas de
renta alta en mayor medida que la renta antes de impuestos.

46

Anexo: Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

En el caso de un impuesto
si la curva de concentracin del impuesto est por debajo de la curva
de Lorenz de la renta antes de impuestos la carga tributaria se
distribuye menos equitativamente que la renta impuesto progresivo
si la curva de concentracin del impuesto est por encima de la curva
de Lorenz de la renta antes de impuestos la carga tributaria se
distribuye ms equitativamente que la renta impuesto regresivo
si la curva de concentracin del impuesto y la curva de Lorenz se
superponen la carga tributaria se distribuye de la misma forma que la
renta antes de impuestos impuesto proporcional

47

Anexo: Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

Si las curvas se cruzan, necesitamos recurrir al ndice Kakwani,

que para el caso de los impuestos se calcula a la inversa que en el
caso de las prestaciones, es decir, se obtiene como

K = IC (impuestos) G (renta)
Si K > 0 Progresiva
Si K = 0 Proporcional
Si K < 0 Regresiva

48

Distribucin de la renta y de la recaudacin del IVA en 2000

50

% de la renta antes de IVA

40

39

% de la recaudacin
30
%

26
22
18

20

16

21

19

17

14

10

II

III

IV

Quntil de renta
Fuente: Serrano (2001).

Las personas de mayor renta soportan una mayor parte de la carga tributaria
del IVA, pero

 el IVA es un impuesto regresivo: la carga tributaria se distribuye ms

equitativamente que la renta.
Progresividad/regresividad del IVA en Espaa (2000)

100
Renta acumulada
antes de IVA

% del total

80

El 20% ms rico paga el

26% del IVA total, pero tiene
el 39% de la renta total.

Recaudacin del
IVA

60

Para que fuese progresivo,

tendra que pagar ms del
39% del total de lo que se
ingresa por IVA.

40

20

0
0

20

40

60

80

100

% de poblacin acumulada ordenada por renta

antes de IVA
Fuente: Serrano (2001).