TRIBUTACIN Y DESARROLLO EN PERSPECTIVA

Isidro Hernndez Rodrguez

esarrollo y subdesarrollo forman una pareja de
conceptos dicotmicos. El trmino dominante es
desarrollo y su contrario, subdesarrollo, se define en
forma negativa o por oposicin a desarrollo. Un pas se
considera desarrollado cuando las relaciones sociales
dominantes estn regidas por la lgica de la economa de
mercado, la estructura productiva se basa en los sectores
secundario y terciario superior y tiene un Estado unificado que
opera en un sistema poltico de democracia liberal. Ahora bien,
al comparar a cualquier pas con estos criterios siempre hay
una brecha en alguno de esos aspectos, por ejemplo, puede
tener unas relaciones sociales totalmente permeadas por el
mercado pero una estructura productiva de tipo
Para Bauer (1971), el trmino subdesarrollo es
omnicomprensivo y definirlo en forma negativa es engaoso
pues No especifica las similitudes y oscurece las diferencias.
Por tanto, no puede indicar las limitaciones de las semejanzas
ni la amplitud y profundidad de las diferencias. Crea la tentacin
de encontrar uniformidades donde no existen. En su
concepcin del desarrollo como crecimiento econmico, los
conceptos subdesarrollo y en vas de desarrollo son
eufemismos inapropiados: subdesarrollo porque sugiere que la
situacin que describe es anormal, reprensible y quiz
fcilmente rectificable; en vas de desarrollo porque lleva a
contradicciones tales como las referencias al estancamiento o
retoceso del mundo en desarrollo.
El sector terciario superior comprende los servicios de
desarrollo tecnolgico y cientfico y de actividades profesionales
como la medicina y la ingeniera que generan alto valor

En poltica internacional, desde 1945 hasta los aos setenta,

el inters de los gobiernos por el subdesarrollo estuvo motivado
por la discusin sobre el progreso social, econmico y cultural y
el respeto a los derechos humanos. La mayora de las misiones
internacionales de esa poca se organizaron, financiaron y
ejecutaron con esos propsitos. En el ambiente de la segunda
postguerra, dentro de las acciones estratgicas que se llevaron
a cabo para alcanzar el anhelado desarrollo, la tributacin era
un componente bsico que permitira, junto con la ayuda
internacional, aumentar los recursos fiscales y financiar el
progreso de los pases subdesarrollados.
Los investigadores nacionales y las misiones internacionales
sobre
la tributacin en los pases subdesarrollados concluyeron que la
elasticidad del impuesto respecto del ingreso nacional no
concordaba con los efectos previstos por la teora. Las
investigaciones empricas que se hicieron desde los aos
setenta hasta ahora confirman ese resultado inicial. El corolario
obtenido es que la teora macroeconmica pierde generalidad
cuando se consideran diversos tipos de economas y que, la
mayora de las veces, las autoridades econmicas van a ciegas
en el diseo de sus estructuras tributarias.
Los investigadores que estudian las discrepancias entre la
teora y los hechos tributarios en el subdesarrollo proponen
explicaciones alternativas. Unos enfatizan las estructuras
econmicas, otros ponen de relieve lo institucional, algunos
combinan las dos anteriores y hay quienes piensan que basta
hacer ligeros ajustes desde la teora microeconmica para
cerrar la brecha entre las predicciones del modelo dominante y
los resultados de los estudios empricos.
Este ensayo hace una revisin panormica del debate sobre
la imposicin en el subdesarrollo para resaltar los puntos en
discusin y las propuestas de poltica que se han sugerido;
mostrar las relaciones entre hechos econmicos y evolucin de

las concepciones tericas, de la poltica econmica en general

y de la poltica tributaria en particular, y destacar un elemento
olvidado por las interpretaciones sobre la tributacin en los
pases subdesarrollados: las diferencias en las preferencias de
la sociedad poltica por la tributacin.
EL INICIO DEL DEBATE
La teora del desarrollo econmico estaba en auge a mediados
del siglo pasado. La discusin era amplia, desde el concepto
mismo de desarrollo hasta sus determinantes. Unos
argumentaban que el desarrollo era un proceso acumulativo de
cambio de la estructura econmica, otros lo conceban como
evolucin o como progreso, algunos lo asimilaban a crecimiento
econmico y unos ms lo equiparaban a industrializacin 5. En
el debate se haca nfasis en aspectos como la demografa, el
financiamiento, el mercado laboral, los trminos de intercambio,
la industrializacin, la planeacin econmica, el gasto pblico y
los impuestos, la dependencia poltico-econmica y el
imperialismo.
Quienes participaban en la controversia resaltaron las
diferencias entre pases desarrollados y subdesarrollados. En
particular, que en los primeros la formacin de capital estaba
garantizada por flujos suficientes de ingreso y ahorro privado,
mientras que en los segundos esos flujos eran exiguos y
constituan una restriccin fuerte para acelerar el crecimiento y
el desarrollo. En el mbito fiscal se destac que las autoridades
econmicas de los pases desarrollados podan fijar un nivel de
gasto pblico compatible con la meta de crecimiento, pues el
efecto multiplicador del gasto y la fuerte dinmica de la
actividad privada volvan endgeno el nivel de recaudo que
financia el gasto, mientras que en los subdesarrollados el gasto
del gobierno est limitado por la baja capacidad impositiva.
La experiencia internacional mostraba que para superar la
restriccin fiscal, en el subdesarrollo los gobiernos escogan
entre diferentes fuentes para sufragar sus gastos: deuda

interna y externa, emisin primaria de dinero y monopolio de

recursos, especialmente las rentas mineras y de hidrocarburos.
Los investigadores encontraron que la estrategia ms utilizada
por las autoridades econmicas era una combinacin de
emisin y deuda externa, que aceleraba la inflacin y llevaba a
una fuga de valor agregado en un monto equivalente al del
pago de intereses de la deuda externa.
Haba que explicar el fenmeno y se plantearon diversas
hiptesis. Algunos argumentaron que entre las causas de la
inelasticidad ingreso del recaudo y la exigua tributacin se
encontraban la actitud rentista de los dueos de la riqueza 9, los
niveles de pobreza y la incompetencia de la administracin
tributaria para elevar el recaudo, que se traducan en un ahorro
pblico nulo y en una trampa fiscal que restringa el apoyo fiscal
al desarrollo.
Heller (1954) propuso una interpretacin basada en el origen
de las estructuras tributarias existentes que parta de la
observacin del tipo de sistema tributario10 vigente en algunos
pases subdesarrollados: la instrumentalizacin tributaria en
Amrica Latina estaba condicionada por la herencia espaola
del sistema impositivo in rem 11. Musgrave (1969) complement
esa sugerencia y sostuvo que un pas subdesarrollado puede
implantar un sistema personal slo cuando alcanza una
organizacin econmica de mayor jerarqua que se manifiesta
en tres aspectos bsicos: amplio uso del dinero como medio
para realizar las transacciones de bienes y servicios, presencia
de establecimientos grandes que tienen mayor permanencia en
la economa y concentrarn la mayora de empleo, y una
estructura econmica con dominio del sector industrial sobre el
agropecuario.
LA CAUSALIDAD SE INVIERTE
Como fruto de las circunstancias, a finales de los aos setenta
la visin de la tributacin en los pases subdesarrollados

empez a cambiar igual que la de otros temas de teora

econmica en un proceso que dur algo ms de una dcada y
en el que participaron activamente misiones internacionales,
organismos multilaterales, autoridades econmicas locales y
nacientes centros de pensamiento.
En esos aos, los pases desarrollados mostraron resultados
macroeconmicos que, en plena Guerra Fra, se consideraban
desventajosos comparados con los de los pases socialistas
aceleracin de la inflacin, aumento del desempleo y descenso
econmico y que pusieron en duda la efectividad de las
polticas keynesianas, las de mayor reputacin en esa poca.
La estanflacin unida a la sensacin de ir perdiendo la carrera
poltica y econmica con el socialismo de Estado crearon las
condiciones para que las autoridades econmicas y muchos
integrantes de los centros de investigacin terica y aplicada de
los
pases
desarrollados
impugnaran
las
hiptesis
prevalecientes en el diseo y la ejecucin de la poltica
econmica.
En ese ambiente objetaron, entre otras cosas, el Estado de
Bienestar, la intervencin estatal en la produccin de bienes y
servicios, las polticas econmicas de objetivo flexible y la
creencia en que los agentes econmicos se acomodaban en
forma pasiva a las polticas del gobierno. Pusieron en duda la
eficacia de las polticas keynesianas y desacreditaron el efecto
multiplicador del gasto pblico. En el orden de preferencias de
los crticos, la eficiencia era el criterio ms valorado y se
convirti en el objetivo primordial de la poltica econmica, pues
pareca ser el mejor instrumento para alcanzar y superar a las
economas socialistas.
La teora del impuesto ptimo sugiere que la mejor
estructura tributaria es aquella en que el planificador maximiza
la funcin de bienestar social (el agregado de utilidades
individuales!). Si el planificador no tiene restricciones para elegir

entre estructuras impositivas alternativas y no existen

diferencias significativas en la capacidad de pago de los
contribuyentes, el impuesto ptimo es aquel que minimiza las
distorsiones en el mercado, es decir, que no altera el precio
relativo de los bienes y servicios y, por tanto, tampoco la
asignacin eficiente de recursos. El impuesto que cumple esa
condicin es lineal, impuesto de tarifa nica (flat tax en teora
hacendstica) o impuesto general o de suma fija (lump sum tax
en teora econmica). La tributacin de suma fija se limita a
aplicar un tipo impositivo a todos los bienes y servicios que se
consumen o a gravar con la misma tarifa la renta o la riqueza
de todos los ciudadanos. No admite exenciones ni exclusiones.
En Amrica Latina, despus del primer choque petrolero se
replante el modelo de industrializacin y crecimiento. La idea
era aprovechar ventajas comparativas en el comercio
internacional para lograr un cambio estructural. Es decir, pasar
de una economa relativamente protegida a una ms abierta.
Algunos pases acogieron esta poltica, primero los del Cono
Sur, en especial Chile. Con las bonanzas de precios de bienes
primarios el tema tributario qued marginado. La sociedad
poltica o Estado se limit a profundizar la institucionalizacin
de impuestos a las ventas, que en algunos pases se
implantaron en los aos sesenta, y a corregir las prdidas por
inflacin, un aspecto que ya haban advertido el trabajo pionero
de Olivera (1967) y los anlisis de Aghevli y Khan (1977) y
Tanzi (1978), que dieron origen al llamado efecto OliveraTanzi.
En el contexto de estabilizacin y ajuste, muchos gobiernos
y congresos latinoamericanos, en forma autnoma o por
exigencia de misiones internacionales, hicieron reformas
tributarias cuyo objetivo era reducir la complejidad, ineficiencia
e inestabilidad de las estructuras impositivas vigentes. A
diferencia de los aos cincuenta y sesenta, cuando se busc
profundizar el sistema impositivo personal y dar mayor

importancia a los impuestos de renta y patrimonio poltica que

ayud a reducir la dependencia del recaudo del
comportamiento externo, desde el primer lustro de los ochenta
la nueva poltica tributaria dio prelacin a los impuestos
indirectos (Emran y Stiglitz, 2005), en especial se pas del
impuesto a las ventas al impuesto al valor agregado (IVA); el
primer pas que lo introdujo en Amrica Latina fue Chile en
1975.
Las personas que hacan investigacin bsica sobre el
impuesto ptimo en pases subdesarrollados, no los gobiernos
y centros de pensamiento locales, tenan claro que se deba
modificar el principio rector para incorporar las caractersticas
distintivas de sus economas, como el mal funcionamiento de
los mercados; el gran peso del sector primario en la estructura
productiva; el dualismo, en especial la informalidad en los
mercados laboral y financiero, y los efectos de choques en los
trminos de intercambio, entre otros temas (Newbery y Stern,
1987, y Burguess y Stern, 1993). La informalidad como fuente
de baja recaudacin, o sector de difcil recaudo, se convirti en
un tema especializado, tanto en la investigacin terica como
en la conduccin de la poltica tributaria. La teora sugiere que
la informalidad tiene efectos importantes y diferentes segn si el
impuesto es directo o indirecto (Gordon y Li, 2005a y 2005b).
En estos primeros aos de siglo ese tema se torn crucial para
la estabilidad financiera del gobierno en los pases
subdesarrollados, en especial de los que hicieron profundas
reformas de la seguridad social y los beneficios de la asistencia
pblica: cmo convertir a los trabajadores y empresarios
informales en cotizantes de los regmenes pensionales?,
cmo reducir la evasin tributaria que usa la informalidad
como fachada?
As, en los aos ochenta hubo un cambio casi imperceptible
en las inclinaciones de los estudios sobre tributacin. En el da
a da se invirti la direccin de las causas, se relegaron las

investigaciones que se dedicaban a la vieja cuestin de los

determinantes estructurales del recaudo, y despuntaron los
estudios que medan los efectos de la tributacin sobre las
dems variables econmicas para sugerir polticas que
minimizaran su impacto sobre los mercados. Entre los pocos
que perseveraron en la inelasticidad ingreso del recaudo en
estos pases se encuentra Tanzi (1988 y 1989).
DIFERENCIAS EN LAS PREFERENCIAS TRIBUTARIAS
Al comienzo, el debate sobre la tributacin en el subdesarrollo
enfoc el tema en torno a la relacin entre volumen de recaudo
y nivel de ingreso y, en las tres ltimas dcadas, en la
tributacin que minimiza el exceso de gravamen, en impuestos
con efectos neutrales sobre los mercados. Ambos enfoques
parten de la pretensin de ser capaces de generalizar ciertos
hechos en unos pocos principios tericos y, a partir de ellos,
deducir preceptos positivos para disear y ejecutar la poltica
impositiva. No obstante, al someter a pruebas estadsticas las
hiptesis se encontraron anomalas que invalidaron, al menos
parcialmente, la presuncin de generalidad.
El resultado no poda ser otro, pues la introduccin del
concepto de desarrollo para hacer anlisis comparativos
implicaba diferencias de tiempo y lugar en el objeto de
investigacin, supona reconocer implcitamente que existen
diferencias cuantitativas y cualitativas significativas entre
diferentes tipos de economa y que, por tanto, su historia y sus
instituciones son esenciales para explicar el comportamiento
tributario. En la primera dcada de este siglo, a nivel emprico
se intenta avanzar introduciendo el proceso poltico y la
cooptacin del Estado por grupos de poder, con hiptesis ad
hoc.
El comn denominador histrico en la triada desarrollada es
la disposicin de la sociedad poltica a cobrar el nivel mximo
de tributos y usarlos en favor del desarrollo nacional (Mann,
1986). El cobro gan legitimidad por la fuerza de la costumbre

social y el uso que el Estado daba a los recursos. Las nuevas

generaciones juzgan normal que el prncipe moderno reciba, en
la primera dcada de este nuevo siglo, el 35% del ingreso
nacional, una tasa menor que las de pocas anteriores.
En cambio, en los pases subdesarrollados el Estado surgi por
el
Los pases que obtuvieron su emancipacin con la guerra,
como en Amrica Latina, empezaron a ser y hacer lo contrario
de lo que siempre propugnaron. En el momento de asumir la
soberana, cuando las lites se deben convertir en Estado,
decidieron aplicar la capacidad impositiva mnima porque
perciban los tributos como vasallaje poltico. Se negaron,
contradictoriamente, a utilizar el fundamento financiero de su
poder poltico. Las lites no comprendieron que ya no eran
sociedad civil y que, convertidas en Estado, deban asumir
responsabilidades polticas y sociales que requeran una fuerte
financiacin tributaria, pues partan de unas finanzas pblicas
en cero, en el mejor de los casos, o en rojo por la deuda
externa que financi las guerras de independencia.
CONCLUSIONES
La anomala de la elasticidad del recaudo tributario con
respecto al ingreso nacional en pases subdesarrollados origin
un programa de investigacin que buscaba dilucidar esa
irregularidad introduciendo argumentos histricos, variables
institucionales y reformulaciones tericas. En las explicaciones
de los ltimos sesenta aos influyen los cambios sociales,
polticos y econmicos mundiales que han ocurrido en este
perodo.
Las polticas tributarias que adoptaron los pases
subdesarrollados
Fueron diseadas, primero, con base en teoras que trataron de
incorporar sus caractersticas econmicas y sociales pero
luego, desde los aos ochenta, en teoras y polticas de pases
desarrollados, as se reconocieran las sustanciales diferencias

entre ambos tipos de pases. Las nuevas polticas tributarias se

implantaron por el efecto de copia, las imposiciones de
organismos multilaterales y la aceptacin terica, sin beneficio
de inventario, de individuos educados en el Primer Mundo que
desempeaban funciones pblicas o eran asesores del
gobierno o, simplemente, vendedores de ideas a la clase
dirigente.
explorar el efecto fiscal global sobre el desarrollo, es decir, si la
tributacin, el gasto pblico y la deuda estatal permitieron crear
mercados e instalar infraestructura pblica, si la justicia
garantiz los derechos de propiedad y por ende las
transacciones en los mercados; en suma, si la consolidacin del
Estado es fundamental para el desarrollo econmico y social.