Voces: DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ DELEGACION LEGISLATIVA ~

DELEGACION DE FACULTADES ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD
~
PRINCIPIO
DE
RAZONABILIDAD
~
LEY
DE
ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO
Ttulo: De la delegacin excepcional a la reglamentacin delegativa. Acerca de la reforma a
la ley de Administracin Financiera.
Autor: Gelli, Mara Anglica
Publicado en: LA LEY2006-E, 868
Cita Online: AR/DOC/2753/2006
Sumario: SUMARIO: I. El trpode legislativo del primer semestre de 2006. II. La
reforma de la ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector
Pblico. III. De la delegacin excepcional a la reglamentacin delegativa hacia una
nueva institucionalidad al margen de la Constitucin?. IV. Los controles posibles
en la repblica democrtica
I. El trpode legislativo del primer semestre de 2006
El Congreso de la Nacin ha sancionado tres leyes durante la primera mitad del ao
legislativo 2006 de sustantiva importancia poltico institucional. Esas normas sostienen y
estructuran una nueva relacin entre los poderes del Estado, desplazando de modo
significativo el equilibrio y los controles establecidos en la Constitucin Nacional y, en
especial, la ltima de las normas sancionadas lo ha hecho transfiriendo atribuciones propias
y esenciales del Congreso federal al presidente de la Nacin. Las tres leyes, debe
reconocerse, fueron votadas cumpliendo todos los requisitos de debate y qurum para
sesionar y decidir. Gozan, pues, de legitimidad formal y democrtica.
El tro de disposiciones se inici con la sancin de la ley 26.080, de modificacin del
Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento (1). A sta le siguieron la ley de
creacin de la Comisin Bicameral Permanente de control de los decretos de necesidad y
urgencia, de los decretos delegados y de los decretos de promulgacin parcial de leyes (2).
y a la norma que modific el art. 37 de la Ley de Administracin Financiera y Sistemas de
Control del Sector Pblico (3).
Las tres leyes despertaron crticas en la oposicin parlamentaria, en los lderes polticos,
en los mbitos acadmicos y en parte de la prensa escrita y en el caso de la Ley del
Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento en las asociaciones de la
abogaca quienes interpusieron acciones judiciales. (4)
La referencia formulada a las dos primeras leyes antes de examinar el contenido de la
modificacin a la ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico
se debe a que, segn lo entiendo, aquellas y sta ltima, configuran una estructura
consistente y armnica del poder y de las atribuciones de los rganos respectivos al margen
de la Constitucin Nacional.
En lo que respecta a las reformas al Consejo de la Magistratura y al Jurado de
Enjuiciamiento establecidas en la ley 26.080, dos enmiendas, en especial, aparecen como
notoriamente inconstitucionales.
En primer lugar la integracin del Consejo de la Magistratura desarticul an ms que
la ley anterior el equilibrio que deba presidir la integracin del rgano con los diferentes

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sectores indicados en el Art. 114 de la Constitucin Nacional y, con ello, anul uno de los
objetivos propuestos por la ley de declaracin de la reforma constitucional sancionada en
1994. Segn la nueva ley el Consejo estar integrado por trece miembros: tres jueces; seis
legisladores; dos abogados de la matrcula federal; un representante del Poder Ejecutivo; y
un representante del mbito acadmico y cientfico. Como se advierte, la representacin
poltico partidaria es de siete sobre trece. Para que no quedaran dudas acerca del propsito
de retornar al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994 en la Constitucin
histrica de 1853 los nombramientos y la remocin de jueces estaban atribuidos con
exclusividad a los poderes polticos el Ministro del Interior de la Nacin, Anbal Fernndez,
descalificando las crticas al entonces proyecto de reforma al Consejo dijo con lo que
pareci sugerir una descalificacin del sistema constitucional vigente que el Consejo de la
Magistratura "es un hijo del Pacto de Olivos" de 1994, aadiendo un elogio inesperado al
sistema de la Constitucin histrica de 1853: "En la Argentina existi una Repblica y las
decisiones se tomaron conforme a una Constitucin hecha a imagen y semejanza de la de
Estados Unidos, en la que se otorgaba al Ejecutivo la designacin de los jueces y al Senado
la responsabilidad de dar acuerdo". (5)
En segundo trmino, entre las causales de remocin enunciadas por la ley 26.080 se
incluy la del "incumplimiento reiterado de la Constitucin Nacional, normas legales o
reglamentarias", sin asegurar, al mismo tiempo, la garanta de independencia de los jueces
en materia del contenido de las sentencias. Dado que los jueces interpretan la Constitucin
y las leyes y estn atribuidos para declarar la inconstitucionalidad y la irrazonabilidad de
leyes y reglamentos en los casos concretos que se plantean ante los tribunales, cabe
interrogarse acerca de si una eventual hermenutica judicial distinta a la que en su
momento sea la prevaleciente en el gobierno o en los legisladores del oficialismo, implicara
una causal de remocin por incumplimiento de la Ley Suprema o de una ley en particular.
(6)
En lo referido a la ley de creacin de la Comisin Bicameral Permanente para el control
de los decretos de necesidad y urgencia, de los decretos delegados y de los decretos de
promulgacin parcial de leyes que implican, es cierto, el ejercicio de atribuciones
constitucionales del Poder Ejecutivo pero de excepcin y sujetas a estrictos controles a fin
de preservar el sistema de la repblica democrtica la norma sancionada ignor el
sistema de control establecido en la Constitucin Nacional al diluirlo, en los hechos, hasta
hacerlo desaparecer.
Ello as pues la ley 26.122 prescinde de sendas exigencias constitucionales. En primer
lugar, porque no fija plazo para que se expidan las Cmaras del Congreso en funcin del
examen de validez y control de aquellos decretos y, en segundo trmino, porque el rechazo
de una sola de las Cmaras resulta insuficiente para la derogacin de las normas referidas,
segn surge del art. 24 de la ley 26.122. Dicho de otro modo, los decretos mantendrn su
validez y plenos efectos, hasta que ambas Cmaras lo rechacen expresamente. (7) En
consecuencia, al oficialismo le basta con que la Cmara en la que tenga mayora guarde
silencio para que los decretos resulten obligatorios sin plazo y sin control.
Sin embargo, segn lo exige una interpretacin razonable de los arts. 82 y 99, inc. 3 de
la Constitucin Nacional, se requiere que las dos Cmaras se expidan expresamente de
forma inmediata acerca de la validez constitucional de los decretos de necesidad y

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urgencia, de los decretos delegados y de los decretos de promulgacin parcial de leyes. De

resultas de esas normas constitucionales la finalidad de control y el eventual rechazo de
esos decretos se cumple con la manifestacin de desaprobacin de cualquiera de las
Cmaras del Congreso o con el silencio de ambas o una sola, en un plazo que
necesariamente debera ser breve. (8)
II. La reforma a la ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del
Sector Pblico
Segn el art. 2 de la ley 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control del
Sector Pblico (9), "la administracin financiera comprende el conjunto de sistemas,
rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los
recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado". De
acuerdo al art. 5 de esa norma, la administracin financiera est integrada por los sistemas
presupuestario, de crdito pblico, de tesorera y de contabilidad, que deben de estar
relacionados entre s. En armona con lo establecido por el art. 75, inc. 8 de la Constitucin
Nacional esta norma establece la atribucin del Congreso para fijar anualmente el
presupuesto general de gastos y clculo de recurso de la Administracin nacional el art.
10 de la ley 24.156 dispone que el ejercicio financiero del sector pblico nacional,
comenzar el 1 de enero y terminar el 31 de diciembre de cada ao. (10)
La ley 24.156 fue sancionada antes de la reforma constitucional de 1994 que modific la
norma referida al presupuesto general, aunque la nueva redaccin de la Ley Suprema
mantuvo la obligatoriedad de que ste fuese anual (11); tuvo como finalidad reglamentar las
obligaciones ejecutivas y legislativas en materia de presupuesto y ordenar los sistemas
interno y externo de control sobre la Administracin nacional. Sobre todo, la ley se propuso
concluir con una etapa en la que el Estado funcionaba sin presupuestos aprobados
oportunamente. Dispuso, en esa lnea, que el Poder Ejecutivo debe presentar el proyecto de
ley de presupuesto general a la Cmara de Diputados, antes del 15 de septiembre del ao
anterior para el que regir (art. 26). La norma intenta, con esta disposicin, cumplir con lo
ordenado por la Constitucin Nacional y ajustar a criterios razonables las cuentas pblicas,
en principio proyectndolas anualmente. No obstante, en previsin de una prctica tan
nefasta como inconstitucional de no tener presupuesto aprobado al comienzo de cada
ejercicio, el art. 27 de la ley 24.156 dispuso que si al inicio del ejercicio financiero no se
encontrare aprobado el presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el ao
anterior con los ajustes que deber establecer el Poder Ejecutivo, conforme a los recaudos
establecidos en ese mismo artculo.
El presupuesto nacional es considerado la ley de leyes porque all se establece el
programa de gobierno, las prioridades y objetivos que ste proyecta para el pas en su
conjunto. Pero esa ley debe ser aprobada por el Congreso federal, integrado por los
representantes del pueblo en la Cmara de Diputados y de las provincias y la Ciudad
de Buenos Aires en la Cmara de Senadores. (12) A fin de preservar esta atribucin
constitucional del Poder Legislativo, el art. 37 de la Ley de Administracin Financiera y
Sistemas de Control dispuso que "la reglamentacin establecer los alcances y
mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten
necesarios durante su ejecucin. Quedarn reservadas al Congreso Nacional las decisiones
que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, as como

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los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de
capital o de las aplicaciones financieras que impliquen un cambio en la distribucin de las
finalidades".
En el sistema constitucional argentino, el presupuesto general de gastos es proyectado
por el Poder Ejecutivo previo tratamiento en acuerdo de gabinete (art. 100, inc. 6 C.N.)
fijado aprobado por el Congreso de la Nacin (art. 75, inc. 8 C.N.) y ejecutado por el
Jefe de Gabinete de Ministros, quien ejerce la administracin general del pas (art. 100, inc.
7 y 1 de la C.N., respectivamente) aunque el presidente de la Nacin resulta el responsable
poltico de esa administracin general del pas (art. 99, inc. 1 C.N.).
Como se advierte, el presidente de la Nacin por medio de su Jefe de Gabinete ejecuta
el presupuesto general, es decir, lo cumple, lo realiza, lo consuma, lo obedece. Por cierto,
como lo prev el art. 37 de la ley 24.156, puede resultar necesario efectuar modificaciones
al presupuesto general, durante el perodo de su ejecucin. Sin embargo esas
modificaciones, como tambin lo dispone el art. 37 de la citada ley, tienen lmites concretos,
precisamente para evitar que se diluya y desaparezca la voluntad del Poder Legislativo
sobre el punto.
Por eso, la reforma del mentado artculo no es una cuestin insignificante, ni constituye
slo la modificacin de un nico artculo de una ley de ciento treinta y nueve, como se dijo
en el Senado de la Nacin al discutirse esa enmienda. La disposicin reformada es crucial
para el sistema institucional argentino y est enderezada a impedir que el presidente de la
Repblica se convierta en un soberano, por encima de la ley y la Constitucin, que
redistribuye o concentra partidas presupuestarias sta una forma ms de modificar el
presupuesto segn su personal criterio de decisin. (13)
Es cierto y debe decirse que la prctica de cumplir con el mandato constitucional de
presentar en trmino el presupuesto general para que el Congreso lo examine y apruebe es
reciente en la Repblica Argentina. Tambin es cierta la rutina institucional mediante la cual
el Poder Legislativo deleg en el presidente de la Nacin o luego de la reforma
constitucional de 1994, en el Jefe de Gabinete de Ministros la facultad para modificar el
presupuesto general, disponiendo reestructuraciones en algunos casos sin los lmites
impuestas por el art. 37 de la ley 24.156 en la misma ley de presupuesto. (14) A ms de ello,
tambin se dispusieron modificaciones al presupuesto general, mediante decretos de
necesidad y urgencia. (15)
Pero esas normas ms all de los cuestionamientos que puedan formulrseles se
inscriban en delegaciones transitorias o en disposiciones de emergencia de iguales
caractersticas. La reforma a la ley de Administracin Financiera, en cambio, significa un
reconocimiento al Jefe de Gabinete, de carcter permanente, para mudar el presupuesto
general de la Nacin.
a. La defensa del proyecto de modificacin de la ley de Administracin Financiera
efectuada par el Jefe de Gabinete de Ministros
El Jefe de Gabinete de Ministros, munido de varias filminas, se present ante el Senado
de la Nacin para defender el proyecto de ley del PEN 78/2006 por el que se sustitua el art.
37 de la ley 24.156.
Los argumentos que despleg el funcionario fueron de dos tipos. El primero de ellos fue

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histrico pues seal las leyes que en el pasado haban autorizado diversas modificaciones
al presupuesto y los decretos de necesidad y urgencia que, invocndola, haban
redistribuido o concentrado partidas. En esa direccin indic algunas disposiciones que a
criterio del ministro s constituan la delegacin de superpoderes vedados por la
Constitucin Nacional, al contrario sostena de la norma ahora propuesta por el Poder
Ejecutivo. Este argumento no resulta convincente porque supuesto que en el pasado las
cosas se hicieron mal es hora de que comiencen a enderezarse; de que el sistema jurdico
se ordene y de que la institucionalidad constitucional se fortalezca, sobre todo cuando el
propio gobierno afirma y difunde los xitos de la gestin y las mejoras notables que se han
operado respecto a la gran crisis desatada a finales de 2001.
El segundo fundamento de la reforma finalmente sancionada gir en torno a que, en
realidad, no se estaban delegando ni transfiriendo facultades legislativas desde el Congreso
hacia el presidente de la Nacin en cabeza de su Jefe de Gabinete de Ministros, sino que
se estaban reglamentando disposiciones constitucionales de administracin propias del
Poder Ejecutivo. En otros trminos, se sostuvo que la modificacin del presupuesto general
implicaba el uso de atribuciones en s mismas propias de la administracin, recibidas de la
Ley Suprema segn la versin de 1994, para hacer ms gil y eficiente la ejecucin del
presupuesto.
Abund el ministro en esa direccin desplegando las mentadas filminas. As, manifest
que "las facultades reconocidas por la ley de Administracin Financiera en materia
presupuestaria fueron dadas en un tiempo en que no exista la figura del Jefe de Gabinete
de Ministros"; "el actual sistema (derivado del art. 37 que se proyectaba reformar) limita la
condicin administradora del Poder Ejecutivo y transgrede la funcin controladora del Poder
Legislativo" (?); "la gestin administrativa es absolutamente dinmica y muchas veces
reclama la adopcin de medidas concretas que permitan solucionar los conflictos
planteados".
En sintona con esas argumentaciones del funcionario, un senador del oficialismo
sostuvo que "...la oposicin ha querido transformar un problema administrativo en un
problema poltico, tergiversndolo con falacias de todo tipo" pues "la reforma (de la ley de
Administracin Financiera) no constituye una delegacin de facultades ni tampoco la
asimilacin de superpoderes". Para justificar la enmienda aprobada por la Cmara de la que
forma parte, el Senador Capitanich por aadidura Presidente de la Comisin de
Presupuesto y Hacienda del Senado agreg que, con esa modificacin "se pretende
reafirmar la divisin de poderes en el sentido de reglamentar adecuadamente las
atribuciones del Jefe de Gabinete en lo que respecta a la ejecucin del presupuesto, como
poder administrador ..."(16)
He ah, en consecuencia, el meollo de la cuestin. Los argumentos del ministro y del
senador materializados en la ley que se aprob, surten efectos sobre la relacin de poderes
entre el Congreso y el Ejecutivo: el primero reconoce a ste atribuciones con carcter
permanente porque las concibe establecidas en la Constitucin. No se trata ya de una
delegacin por razn de emergencia pblica, sancionada con todos los recaudos y lmites
del art. 76 de la C.N., se trata de angostar an ms el papel institucional del Congreso.
b. Los argumentos de autoridad a la inversa y el sistema constitucional argentino
En el debate suscitado en el Senado de la Nacin a propsito de la reforma al art. 37 de

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la ley de Administracin Financiera se insisti en la enunciacin de los argumentos

desplegados por el Jefe de Gabinete. Pero para rebatir las crticas que partan de los
representantes de la oposicin se recurri sobre todo en la Cmara de Senadores a la
utilizacin de lo que podra llamarse el argumento de autoridad a la inversa. Es decir, se
descalificaron mayormente las crticas no por lo que se deca o los fundamentos que se
presentaban sino por quines eran los que se oponan al proyecto, o lo criticaban fuera del
mbito legislativo. (17) Este mecanismo retrico suele emplearse, tambin, para sacar la
discusin de punto y sustraer del debate lo verdaderamente importante de dilucidar.
Porque lo que haba que determinar eran las atribuciones que correspondan a cada
poder del Estado en la definicin anual del presupuesto general de gastos y clculo de
recursos y en las eventuales modificaciones o ajustes que correspondiere realizar y si el
proyecto del PEN se ajustaba o no a las previsiones constitucionales. Veamos.
En principio y aunque resulte obvio, conviene recordar que la Nacin argentina adopta
para su gobierno la forma representativa republicana federal, segn lo establece la
Constitucin Nacional (art. 1). Esto significa que para conocer el perfil de la democracia, de
la repblica y del federalismo argentino deben de examinarse las normas que le dan
alcance. Respecto al tema en discusin, parece haber acuerdo que la reforma sancionada
est directamente vinculada con el sistema de distribucin y separacin de poderes propios
de la repblica. Ms arriba se transcribieron las expresiones del Jefe de Gabinete de
Ministros y del Presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda de la Cmara de
Senadores, quienes se refirieron a esa cuestin.
La disposicin que reform el art. 37 de la ley de Administracin Financiera y Sistemas
de Control dispuso que el Jefe de Gabinete de Ministros, podr disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias, dentro del total aprobado por
cada presupuesto. Como se advierte, desaparecen los lmites anteriores con una excepcin
importante: no podr aumentar el monto total del presupuesto, mediante Decisiones
Administrativas. Aunque, claro est, para disponer de los aumentos de la recaudacin
tributaria sin pasar por el Congreso, le queda al presidente de la Nacin el uso de los
decretos de necesidad y urgencia, tal como ha hecho hasta ahora.
Pero sucede que segn el sistema institucional vigente, la reforma sancionada es
manifiestamente inconstitucional ya que la asignacin de los gastos pblicos constituye una
atribucin legislativa (art. 75, inc. 8 de la C.N.), por principio indelegable, salvo supuestos de
excepcin art. 76 C.N. de cuyos requisitos la ley prescinde. Tampoco la distribucin de
partidas presupuestarias constituye un cometido propio del Jefe de Gabinete de Ministros ya
que el art. 100, inc. 7, de la C.N. slo lo habilita en esta materia para dictar Decisiones
Administrativas de ejecucin y no decretos delegados. Estos decretos, en caso de ser
empleados hasta el 31 de diciembre de 2006 est vigente la prrroga de la ley de
emergencia pblica 25.561 deben serlo con arreglo al art. 76 C.N., es decir, slo pueden
ser dictados por el titular del Poder Ejecutivo, el presidente de la Nacin, con refrendo del
Jefe de Gabinete (art. 100, inc. 12 C.N.).
Por el contrario, la modificacin sancionada le permitir al Jefe de Gabinete de Ministros,
modificar partidas presupuestarias redistribuyndolas o concentrndolas en el Tesoro
mediante una Decisin Administrativa sin control alguno por parte del Congreso porque
estas decisiones no requieren aprobacin del Poder Legislativo. As, se sustrae a ste y

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por decisin de ste una atribucin por principio indelegable y se deja en manos del
Poder Ejecutivo la decisin unipersonal para asignar los dineros pblicos, de modo
permanente y sin necesidad de que haya emergencia declarada de algn tipo.
III. De la delegacin excepcional a la reglamentacin delegativa hacia una nueva
institucionalidad al margen de la Constitucin?
La reforma constitucional de 1994 acentu los rasgos presidencialistas de la Repblica
Argentina. Esa definicin jurdica fue en lnea con las caractersticas de la institucin, segn
la percepcin social y quizs las necesidades y requerimientos del pas, que tiende a la
desestabilizacin con ejecutivos dbiles. As, para atender situaciones de excepcin se
atribuyeron al presidente las facultades para dictar decretos de necesidad y urgencia y
decretos delegados en este caso previa declaracin de emergencia pblica sancionada
por el Congreso (18) y, para aplicar criterios de conveniencia y eficacia en las polticas
legislativas, la facultad para dictar decretos de promulgacin parcial de leyes. Pero para no
vulnerar las notas de la repblica democrtica en aseguramiento de las libertades y
garantas de todos los habitantes, esos instrumentos deben reunir los requisitos y emitirse
de acuerdo a las limitaciones que establece la Constitucin Nacional en los arts. 99, inc. 3;
76 y 80, respectivamente.
La delegacin legislativa recorri un sinuoso camino a partir de las reglas que cre la
Corte Suprema acerca de su admisibilidad y lmites, an antes de la inclusin del art. 76 en
la Constitucin Nacional. (19) Su consagracin constitucional en 1994 produjo un curioso
efecto sobre los decretos de necesidad y urgencia a propsito de una jurisprudencia
relevante de la Corte Suprema. En efecto, en "Provincia de San Luis c. Estado Nacional" el
Tribunal sostuvo que cuando el Congreso delega facultades legislativas en el Presidente por
causa de emergencia pblica, el Poder Ejecutivo slo puede dictar decretos delegados,
dentro de las bases de la delegacin que le fija el Poder Legislativo. (20) Ello impide al
Presidente dictar decretos de necesidad y urgencia, salvo que alegue nuevas circunstancias
excepcionales que impidan recurrir a los trmites legislativos.
El precedente citado, adems de ejercer efectos restrictivos sobre la eventual emisin de
decretos de necesidad y urgencia, tambin es estricto en punto a medir los mrgenes que
tiene el presidente de la Nacin para hacer uso de los decretos delegados, dentro de las
bases de delegacin.
La pauta sealada en un todo consistente con los lmites que establece la Constitucin
no slo no parece haber sido tenida en cuenta al sancionarse la ley de modificacin del
art. 37 de la ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control sino que el Congreso
alegando facultades reglamentarias se desprendi de atribuciones propias de modo
permanente.
En la sancin del tro de leyes que he mencionado al comienzo de esta nota se
resguardaron las reglas del debate democrtico y se cumplimentaron los recaudos formales
en la sancin de las respectivas normas, respetndose las mayoras requeridas para
dictarlas. Pero el ncleo central de ellas, sobre todo de las dos ltimas, trazan un perfil del
poder a contramano de la Constitucin. Lo que resulta ms perturbador es que sea el
mismo Congreso el que se desprenda de facultades indelegables y abdique del control.
IV. Los controles posibles en la repblica democrtica

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En una repblica democrtica existen mltiples controles. (21) El control de

constitucionalidad y de razonabilidad que ejerce en ltima instancia la Corte Suprema es
uno de los ms importantes, si el Tribunal se decide a ejercerlos sin retaceos y sin
constituirse, por ello, en hostil al gobierno. Sin embargo, cuando se trata de la
reestructuracin de partidas presupuestarias o de la concentracin de ellas en el Tesoro
(22) en principio, no suele aparecer ntida la legitimacin activa, por falta de agravio
individual o colectivo. Segn la Corte Suprema, no existen en el orden federal las acciones
populares de inconstitucionalidad por lo cual se veda a los ciudadanos o a los habitantes, en
su calidad de tales, o a los legisladores, accionar a los efectos de impedir, detener u obtener
la declaracin de inconstitucionalidad de una norma, sin presentar un agravio concreto ms
all de la defensa de la pura legalidad.
En este contexto resulta relevante el derecho de los medios de comunicacin social y de
las organizaciones de la sociedad civil para acceder a la informacin y difundirla con
amplitud. Una de las ventajas comparativas de la democracia es que hace visibles los
problemas, porque en una democracia la libertad expresiva se constituye en una libertad
protegida y ello permite otra forma de control del poder. Ya no se trata slo de la libre
circulacin de las ideas para descubrir la verdad sobre diversos temas, sino de la libre
circulacin de la informacin para que los ciudadanos informados tomen nota y tomndola
decidan.
Desde 1994 y de modo expreso en el art. 43 de la Constitucin Nacional se reconocieron
como sujetos de derechos e instrumentos de las garantas de determinados colectivos
sociales a las llamadas organizaciones del tercer sector o, en trminos de la Constitucin, a
las organizaciones que propendan a esos fines (de incidencia colectiva en general). Pero
como bien se ha sealado "...mucha gente que est en el ejercicio actual y concreto del
poder poltico teme a la participacin ciudadana, pues la percibe como un elemento de
desestabilizacin antes que de estabilizacin social"(23). Esa tensin, de todos modos,
puede neutralizarse porque las organizaciones sociales tienen un papel que excede el que
les acuerda la legitimacin reconocida para accionar judicialmente: tambin pueden
convertirse en agentes de la difusin y control de la accin de gobierno en materia
presupuestaria.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Ley 26.080 (B.O. 27/02/2006) (Adla, LXVI-B, 1355).
(2) Ley 26.122 (B.O. 28/07/2006) (Adla, Bol 19/2006, p. 53).
(3) Ley 26.124 (B.O. 08/08/2006) (Adla, Bol. 20/2006, p. 1)
(4) Cfr. "AABA c. ley 26.080- s/ amparo ley 16.986". Expte. N 10.072/2006. Las
acciones de amparo fueron rechazadas en primera instancia Juzgado Contencioso
Administrativo Federal N 8, el 7 de julio de 2006 y por la Cmara de Apelaciones en lo

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Contencioso Administrativo Federal, Sala III. El caso est pendiente de resolucin ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
(5) Conf. La Nacin. Buenos Aires, 10 de enero de 2006, p. 9. Formul la crtica al
proyecto de ley de reformas al Consejo de la Magistratura en "El Consejo de la Magistratura
a la palestra. Las razones, el mtodo y la subjetividad poltica de la enmienda", LA LEY,
2006-A, 1082).
(6) Al momento en que esto escribo segn noticias periodsticas no desmentidas
dos diputadas de la Nacin, Diana CONTI y Graciela ROSSO, presentaran un pedido de
juicio poltico en jurisdiccin de la Provincia de Buenos Aires contra la Jueza Liliana SORIA,
sosteniendo que la magistrada incurri en "un exceso de intervencin judicial (pues) un juez
no puede ni autorizar ni prohibir la conducta descripta en el art. 86, inc. 2 del Cdigo Penal"
que establece uno de los abortos no punibles en esa legislacin. Conviene recordar que la
decisin judicial de no autorizar el aborto de una joven con incapacidad mental quien
habra sufrido una violacin fue confirmada por la Sala II de la Cmara de Apelaciones de
La Plata Tambin a estos magistrados se les pedir el juicio poltico?
Segn una de las proponentes del enjuiciamiento pblico (la jueza) "Siro incurri en una
intromisin, detuvo la prctica y, no slo eso, sino que fall en contra". Conf. La Nacin.
Buenos Aires, 4 de agosto de 2006, p. 13. (Las bastardillas me pertenecen). Aunque la
jueza invoc sus convicciones personales para resolver como lo hizo y esto en un punto
puede cuestionarse lo que resulta perturbador en la causal de enjuiciamiento alegada, es
que se hizo mrito en que la magistrada"fall en contra". Prrafo aparte merecen las
expresiones de un ministro del Poder Ejecutivo Nacional tambin recogidas por la prensa
quien habra considerado "mala praxis judicial" la decisin que impidi interrumpir el
embarazo, protegido, ste, por el art. 75, inc. 23 de la C.N. de manera expresa.
No se me escapa que, de prosperar, tal juicio poltico se sustanciar bajo las reglas de la
jurisdiccin provincial y no bajo las normas de la ley 26.080 que modific dos rganos el
Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento creados por la Constitucin
Nacional. Pero el criterio de controlar el contenido de la decisin y la interpretacin del
derecho que formul la jueza provincial bien puede trasladarse al orden federal.
El caso que motiv el pedido de juicio poltico, doloroso sin duda en tanto estaban en
juego la vida del no nacido y la situacin de vulnerabilidad de la joven madre, suscit mucha
controversia en la sociedad y, en la instancia final, fue decidido por la mayora de la
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, revocando la sentencia de Cmara. Sin
embargo, el aborto no se llev a cabo pues una junta de tica mdica del hospital en el que
deba efectuarse, dictamin que por el tiempo que cursaba el embarazo cinco meses la
prctica resultaba imposible.

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(7) El art. 26 de la ley 26.122 dispone: "El rechazo por ambas Cmaras del Congreso
del decreto de que se trate implica su derogacin de acuerdo a lo que establece el art. 2
del Cdigo Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia". (Las
bastardillas me pertenecen).
(8) Tal como se ha dicho: "La insercin en la Ley Fundamental de la Comisin Bicameral
Permanente, respondi al propsito de limitar o poner en movimiento un mecanismo de
control de los superpoderes legislativos del presidente de la Repblica. Si esto es as es
razonable convalidar tales supuestos por la inaccin del Congreso" o, agrego, de alguna
de sus Cmaras "o es ms razonable fijar un plazo para que emita su voluntad y que, en
caso de silencio, se opere la caducidad de los actos legislativos del rgano ejecutivo del
gobierno?". Cfr. BADENI, Gregorio, "Reglamentacin de la Comisin Bicameral
Permanente", LA LEY, 2006/07/27, p. 1.
(9) Ley 24.156 (B.O. 29/10/1992) (Adla, LII-D, 4002).
(10) El art. 75, inc. 8 de la Constitucin Nacional establece que corresponde al
Congreso: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del
inc. 2 de este artculo, el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la
Administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones
pblicas y aprobar o rechazar la cuenta de inversin". (Las bastardillas me pertenecen).
(11) El entonces art. 67, inc. 7 de la Constitucin de 1853 estableca como atribucin del
Congreso: "Fijar anualmente el presupuesto de gastos de la administracin de la Nacin, y
aprobar o desechar la cuenta de inversin". Para la redaccin actual de la norma, ver nota
anterior.
En cambio, bajo otro modelo econmico y financiero, la Constitucin Nacional de 1949,
dispuso en el entonces art. 68, inc. 7 que corresponde al Congreso: "Fijar por un ao, o por
perodos superiores hasta un mximo de tres aos, a propuesta del Poder Ejecutivo, el
presupuesto de gastos de la Administracin de la Nacin; y aprobar o desechar la cuenta de
inversin. (Las bastardillas me pertenecen).
(12) De conformidad con la reforma constitucional de 1994, en la Cmara de Senadores
la representacin igualitaria de las provincias argentinas y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires se integra con dos senadores provenientes del partido poltico que obtenga el
mayor nmero de votos y uno por el partido poltico que le siga en nmero de votos (art. 54
C.N.). Con lo cual, a la representacin federal, se agreg la representacin poltico
partidaria.
(13) Ese modo de gobernar, concentrado y al margen del debate, prescinde de las
formas deliberativas quiz las desprecia porque concibe al poder "como una sustancia

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que no admite el reparto", "se lo concentra o se lo pierde". Cfr. SARLO, Beatriz, Columna
"Los intelectuales y el pas", La Nacin, 22 de julio de 2006.
(14) Por ejemplo, en la ley 23.526 de presupuesto general para el ao 1987 (B.O.
05/08/1987) se dispuso en el art. 9: "El Poder Ejecutivo podr disponer las
reestructuraciones que considere necesarias, incluido el cambio de finalidad, funcin,
jurisdiccin e inciso, dentro de la suma total fijada en el presupuesto)". En la ley 23.990 de
presupuesto para el ao 1991 (B.O. 23/09/1991) se contemplaba una norma similar (art. 9).
Por su parte, la ley 25.827 de presupuesto general para el ao 2004 (B.O. 22/12/2003) ya
se haban sancionado la ley 24.156 (Adla, LI-D, 3844; LXIV-A, 44; LII-D, 4002) y la reforma
constitucional de 1994 estableci un captulo denominado Delegacin de Facultades
(arts. 11 al 14). En el art. 13 dispuso: "Facltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer
las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado
por la presente ley, sin sujecin al art. 37 de la ley 24.156". En el art. 14 dispuso que el
Poder Ejecutivo poda asumir esas facultades en virtud de lo establecido por el art. 99, inc.
10 de la C.N. y el jefe de gabinete delegarlas en el marco de las competencias de la ley de
ministerios. El art. 99, inc. 19 de la C.N. establece que el presidente de la Nacin "supervisa
el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las
rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos
nacionales".
(15) Por ejemplo, mediante el dec. 1453/2002 (B.O. 14/08/2002) o el decreto 1466/2005
(B.O. 01/12/2005).
(16) Cfr. Ambitoweb. Declaraciones radiales del Senador Jorge Milton CAPITANICH.
Citadas por La Revista del Foro. Suplemento electrnico. Mendoza. Repblica Argentina. 26
de julio de 2006. (Las bastardillas me pertenecen).
(17) Como es sabido, el argumento de autoridad se sostiene en la calidad, conocimiento
o experiencia acreditada de quin lo enuncia. No es invlido en s mismo y se utiliza con
frecuencia pero es el ms dbil de todos si se reduce a slo la cita, porque no se basa en
razones sino en el prestigio de quien sostiene esas razones. El argumento de autoridad a la
inversa, en cambio, descalifica lo que se dice por la poca estima que se tiene a la persona
en general o a la trayectoria del sujeto que lo enuncia ms all de la materia acerca de la
cual se expresa.
(18) Aunque el Congreso tambin puede dictar leyes de delegacin en materias
determinadas de administracin, sin necesidad de alegar emergencia de ningn tipo.
(19) Cfr. "Cocchia, Jorge D. c. Estado Nacional", Fallos 1316:2624 (1993) (LA LEY,
1994-B, 643). He analizado la modificacin de esta doctrina, por efecto de la sancin del art.
76 de la C.N. en Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada. Buenos

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Aires, tercera edicin ampliada y actualizada, 1 reimpresin, enero de 2006, p. 748 y

siguientes.
(20) Cfr. consid. 30 del voto de la mayora en "Provincia de San Luis c. Estado
Nacional", Fallos 326:417 (2003) (LA LEY, 2003-B, 537).
(21) En una obra ya clsica Loewenstein, examin los diversos controles horizontales y
verticales del poder. Cfr. LOEWENSTEIN, Kart, "Teora de la Constitucin", Coleccin
Demos, Ariel, Barcelona, 1976.
(22) Segn parece, el gobierno no quiere redistribuir ms, sino que se encuentra en la
necesidad de volver a concentrar los fondos para atender necesidades bsicas, como pagar
deuda. Crf. RABANAL, Rubn, "Superpoder - mbito Financiero", Buenos Aires, 4 de
agosto de 2007.
(23) Cfr. GORDILLO, Agustn, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1. Parte General.
Fundacin de Derecho Administrativo. 8, Buenos Aires, 2003.

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