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Dispersinurbanaynuevosdesafosparalagobernanza(metropolitana)enAmricaLatina:elcasodeSantiagodeChile

Dispersinurbanaynuevosdesafosparalagobernanza
(metropolitana)enAmricaLatina:elcasodeSantiagode
Chile*

DIRKHEINRICHS**,HENNINGNUISSL**YCLAUDIARODRGUEZSEEGER***
**CentroHelmholtzdeInvestigacinMedioambiental(UFZ).DepartamentodeSociologa
UrbanayMedioambiental,Permoserstrae15,04318Leipzig,Alemania.E
mail:dirk.heinrichs@ufz.de
***PontificiaUniversidadCatlicadeChile.FacultaddeArquitectura,DiseoyEstudios
Urbanos,ElComendador1916,PedrodeValdiviaNorte,Casilla16002Correo9,Santiago
deChile,Chile.Email:crodrig@uc.cl.
Direccinparacorrespondencia
ABSTRACTMassiveexpansionofurbanareasisnotanewexperiencetoLatinAmerican
cities.However,theprofoundsocial,ecologicalandeconomicimplicationsofurbansprawl
areonlytodaystartingtobecomeamajorconcerninthecontinent'sbigagglomerations.
BytakingSantiagodeChileasanexamplethispaperdiscussesthechallengesposedto
urbangovernancebyurbansprawlItfirstsummarizesrecenttrendsinresidentialhousing
productionwherelargescaleresidential'megaprojects'havebecomehighlysignificant.
Second,bylookingatthesetrendsfromtheperspectiveoftheinternationalsprawl
literatureitfindsthaturbansprawlinSantiagoislargelydrivenbypolicyanddecision
makingItthirdlyconstructsabasicanalysisofsprawlgovernanceintermsofactors,
institutionsandtheirinterplayonthebasisofthefewexistingstudiesandtheauthor'sown
ongoingresearch.Finally,thepapersuggestssomeentrypointsandbroadstrategiesto
addresssprawl.
KEYWORDS:urbansprawl,urbanexpansion,governance,SantiagodeChile
RESUMENLaexpansinaceleradadelasreasurbanasnoesalgonuevoparalasciudades
latinoamericanas.Sinembargo,essloahoraquelasprofundasimplicacionessociales,
ecolgicasyeconmicasdeladispersinurbanaempiezanaconvertirseenuna
preocupacinfundamentaldelasgrandesaglomeracionesdelcontinente.Elpresente
artculotomaaSantiagodeChilecomoejemploparadiscutirlosdesafosqueladispersin
urbanasuponeparalagobernanza.Enprimerlugar,resumetendenciasrecientesen
produccindeviviendas,dondelos"megaproyectos"residencialesagranescalahansido
muyimportantes.Ensegundolugar,considerandoestastendenciasdesdelaperspectivade
labibliografainternacionalsobredispersin,concluyequeladispersinurbanaen
Santiagoestampliamenteimpulsadaporlaspolticaspblicasylatomadedecisiones.En
tercerlugar,construyeunanlisisbsicodelagobernanzadeladispersinentrminosde
actores,institucionesysuinteraccin,tantosobrelabasedelospocosestudiosexistentes,
comodelaspropiasinvestigacionesencursodelosautores.Finalmente,elartculosugiere
camposdeaccinylincamientosestratgicosdecarctergeneralcomopuntosdepartida
paraafrontarladispersin.
PALABRASCLAVE:dispersinurbana,expansinurbana,gobernanza,SantiagodeChile

Introduccin
Ladispersinurbana1estcambiandopaisajesatravsdetodalareginlatinoamericana.
Alavez,estnempezandoahacerseevidentessusprofundasimplicacionessociales,
ecolgicasyeconmicas,queseexpresanenindicadorescomoelcrecienteconsumode
tierrapercpitayladisminucindeladensidaddepoblacinenlasreasurbanasen
expansin.Lasmanifestacionesdeestefenmenosuelenestarbiendocumentadasenla
bibliografayhansidomostradasenvariosestudiosespecficosdelcasodeSantiagode
Chile(ver,p.ej.,lascontribucionesaDeMattoseHidalgo,2007yGaletovic,2006ver
tambinDucci,2000DucciyGonzlez,2006GreenySoler,2005RomeroyVsquez
2006PazCastro,2006Lpez,2006).Asimismo,losestudiosenreferenciaaludenalos
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cambiosenelaccesodelaspersonasarecursosyservicios,nuevospatronesde
inclusin/exclusinsocial,consumoextensivodesueloenlugaresqueavecesnoestn
integradosalaciudad,locualmuchasvecesseasociaconelaumentodelademandade
infraestructuradetransporteylaprdidadelosserviciosdeecosistemas.
Laexpansindelasviviendascontribuyedemanerasignificativaalatendenciadescrita.
Mientrasquetradicionalmentesehatratadoestefenmenocomolosefectosdelos
(cambiantes)patronesdedemandasegnestratosocioeconmico,enlasdcadas
recientessehacecadavezmsexplcitoelrolquehantenidolosmodosdeproducir
viviendasysuevolucinhaciadesarrollosinmobiliariosdegranescala.EnAmricaLatina
yenparticularenSantiagodeChile,estatendenciaamenudotomalaformadelosas
llamadosmegaproyectos.Ellosnoslosuponenunnuevotipodedesarrollourbano
(BorsdorfeHidalgo,2005aHidalgo,BorsdorfySnchez,2007),sinotambincontribuyen
anuevasformasdemorfologaurbanaysuburbanizacin.
Ennuestroartculoexaminamoselcasodemegaproyectosresidenciales,enunintentode
demostrarelrgimendedispersinurbanadeSantiagodeChileydedesenmaraarla
densainterrelacindeactores,institucionesyprocesosdetomadedecisiones.Enprimer
lugar,elartculoresumelasactualestendenciasdedispersinenbaseavariables
demogrficasydeusodesuelourbano,sintetizalasrecientestendenciasenproduccinde
viviendasyofreceunbreveresumendelaspolticasrelacionadasconladispersin.En
segundolugar,construyeunanlisisbsicodegobernanzaentrminosdeactores,
institucionesysuinteraccinenlosprocesosdeconstruccinurbana.Elaboramosnuestro
anlisissobrelabasedelospocosestudiosexistentesyaadimoslasprimeras
observacionesqueemanandenuestraspropiasinvestigaciones.Entercerlugar,elartculo
concluyeconlaidentificacindeamplioscamposdeaccinyalgunoslincamientos
estratgicosdecarctergeneral,comopuntosdepartidaparaafrontarladispersin.
SostenemosqueelasuntodeladispersinysusimplicacionesenSantiagopuedenno
estarsiendotratadosdeformaadecuadaenelniveldeproyectosindividuales,puesse
requeriraunenfoqueregionalyundiscursopblicoamplioeinformadoqueincluyaal
pblicogeneral.Enestecontextoregional,unreadeinvestigacinseralospotenciales
decooperacinintercomunal.Lasconclusionessontentativasyreflejaneltrabajoencurso.

DispersinurbanaresidencialenSantiagodeChile:tendencias
actuales
LasciudadesenAmricaLatinamanifiestanconsiderablestasasdecrecimientoen
trminosdedesarrollodelsueloenlaperiferiaurbana.Mientrasqueenciudadescomo
Lima,BogotoRiodeJaneiroestatendenciavaacompaadadeunaumentodela
poblacin,otrasciudadescomoSantiagodeChileoBuenosAiresexperimentanprocesos
simultneosdedescensodelapoblacincentralysuburbanizacin.
ElreaMetropolitanadeSantiagodeChile(AMS),consuactualpoblacindeunos5,5
millonesdehabitantes,esunbuencasoparademostrarlaevolucindeladispersin
urbanaylosfactoresqueinfluyenenesteprocesoenAmricaLatina.ElAMSnoesuna
entidadpolticoadministrativaensmisma,sinounaaglomeracindemunicipalidades
soberanas.Enefecto,ellaespartedeunaReginMetropolitana(RM)muchomsgrande,
conunapoblacindealrededorde6,2millonesdehabitantes,constituyendoelcentrode
unodelospasesmsurbanizadosdelaregin.AmenudoSantiagoestomadocomo
ejemploparaexplicarelmodeloidealdecrecimientodesdela"ciudadcompacta"coloniala
loquehoyesconocidocomouna"ciudadfragmentada"(verBhryMertins,1995).

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Juntoconlamencionadafragmentacinsehaproducidounarpidaexpansinhorizontal,la
cualhasidoespecialmentepronunciadaenlasdcadasrecientes,cuandoelreaurbana
construidaseduplicdealrededorde330km2en1980amsde600km2en2004
(Petermann,2006).Porotrolado,elcrecimientodelapoblacinurbanaduranteelmismo
perododetiemposeralentiz,pasandodemsdeun2%amenosdeun1,5%(Galetovic
yJordn,2006).Enefecto,ladensidaddepoblacindisminuyde93a85habitantes/h
durantedichoperodo.
Engeneral,unapoblacinqueseconsolidasobreunreafsicaenexpansinescondeuna
movilidadintraurbanamuypronunciada.Entre1997y2002,msde150.000personasse
mudaronanualmentedentrodelAMS(Rodrguez,2007).Laimportanciadeestacifraes
queellaimplicaunatendenciaconsistentedereubicacinhacialascomunasperifricas
(verEscolanoyOrtiz,2007).

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Enconjunto,entre1992y2002,casitodaslascomunascentralesypericentraleshan
perdidopoblacinaunritmosignificativo.Encambiolaslocalidadesperifricas,comolas
comunasdePuenteAlto,Maip,LampaoQuilicura,tuvieronunrepentinoaumentode
poblacincontasasdehasta200%.Laltimadcadaexperimentelaumentode
proyectosresidencialesdegranescala,enespecial,enlaperiferia(BorsdorfeHidalgo,
2005b).Estosmegaproyectos,queseestimarepresentanmsdel70%delaproduccinde
viviendasenlosltimosaos,estnensumayoradiseadoscomobarrioscerradospara
enalgunoscasosmsde50.000personas.
Suconstruccinincluyeinfraestructurayservicios(comocomplejoscomercialesy
escuelas),enalgunoscasoslaautopistaquelosconectaconelcentrodelaciudad,as
comoobraspblicasengeneral.Estosdesarrollossuelenocurrirensuelonourbanizadoen
laperiferiaurbanay,enformacreciente,cadavezmslejosdesta.Dosejemplosson
PiedraRoja(65000habitantes)yValleGrande(57000habitantes).Estaformade
urbanizacinyanoestenabsolutoreservadaagruposdeingresoselevados,sinoquese
dirigeaunespectrosocioeconmicomuchomsamplio,queincluyeelgrupodeingresos
mediobajos.

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Explicamoseldesarrollodemegaproyectosresidencialesylaeleccindeubicacinenla
periferiaurbana,atravsdelaintencinporpartedelospromotoresinmobiliariosde
capitalizarelpotencialdebrechaquesegeneraentreelvalordelsuelonourbanizadoyel
mximobeneficioeconmicoresultantedeurbanizarloconlosmayoresestndaresy
rentabilidadesdeuso.ElestudiodeAmagadaySimioni(2001)sobreladinmicadelvalor
delsueloenSantiagomencionaestepotencial.Mientrasqueelpreciodelsueloaument
anualmentealrededordeun22,5%entre1992y1998comomediacomunal,envarias
comunasperifricasdichacifrasuperel100%.Sinembargo,sloesposiblecomprender
losenormesretornoseconmicosdeldesarrolloinmobiliarioenlaperiferiaurbanade
Santiago,enunmarcoparticulardegobernanza.Nosocuparemosdeesteaspectoenla
siguienteseccin.

CmoexplicarladispersinurbanaenSantiago?
Lacorrientemsimportantedelabibliografasobresuburbanizacinydispersinurbana
atribuyeestefenmenoadoscausasdiferentes.Unalneaderazonamientosecentraenla
demandaysostienequeladispersinurbanabsicamentereflejalaspreferenciasy
aspiracionesde(unamayorade)familiasquequierenvivirunavidasuburbana.Desde
estepuntodevista,losdesarrollossuburbanosaparecenengranpartecomoconsecuencia
delaaccindeplanificadoreseinversionistas,lacualestaradirigidaasatisfacerdicha
demanda.Laotralneadeargumentacin,igualmenteimportante,sostienequeel
fenmenodeladispersinurbanaenabsolutoessloelresultado(inevitable)dela
demandadeloshogaresindividualesdemsviviendassuburbanas(respaldadopor
factoreseconmicosysociales),sinotambin"elproductodelaspolticas
gubernamentales"(Jackson,1985).Esteargumentoseapoyaenlaafirmacinqueel
desarrollourbanoyelusodelsueloestnfuertementedirigidosporlaalianzadeintereses
privadosylaspolticaspblicaspertinentes.Albuscarlasrazonesparalaactualdispersin
urbanaenSantiagodeChile,encontramosvariosindiciosqueconllevantantoaunacomoa
otracorrientedeargumentacinendebate.
Enrelacinconelaspectoquerefuerzaelargumentodelademandaparaladispersin,
algunosautoressealanunidealdevidasuburbanapermanenteenChile(tambin
aplicableaotrospasesdeAmricaLatina),elcualserefierealaspreferenciasdelas
lites,quesiemprehabranintentadodistanciarsedelasestrecheces,laaglomeracinyla
miseriadelcentrodelaciudad(DeRamn,2007).EnSantiago,esteprocesosemanifiesta
comoreubicacionesdelantiguocentrourbanohacialascomunaspericentralesde
Providencia,VitacurayLasCondes.Sloltimamentelosresidentesdeingresoselevados
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amplanloslmitesurbanos,construyendonuevasviviendaslujosasenlaperiferiaurbana
einclusomsalldesta.Estaorientacinsuburbana,ayudadaporelintentode
modernizarlaciudadeinvertireninfraestructuraparahacerquelacapitalchilenasea
competitivaaescalaglobal(DeMattos,2005),hasidoampliamenteadoptadaporla
crecienteclasemedia.EscolanoyOrtiz(2007)asocianlaactualaceleracindela
suburbanizacincontendenciassocialesydemogrficas.Ellosobservanunrelativocambio
enelciclodevidaindividual,elcual,porejemplo,vaacompaadodeunadisminucinen
eltamaodeloshogares,pasandode4.1a37personasentre1992y2002.Mientrasno
tengamosconstanciadeunestudiorigurososobrepreferenciasresidenciales,seasume
queotrosfactoresdepreferenciacomolacrecientedemandadeviviendasenunentorno
socialmentehomogneoyprotegidojueganasimismounrolimportante.Porconsiguiente,
lasuburbanizacinresidencialenSantiagohasidocomplementadaycorroboradaporotra
tendenciaenChileyenotrospases.Lacrecientepercepcindelentornourbanocomo
inseguroypotencialmenteviolentohallevadoenlasltimasdosdcadasalaproliferacin
debarrioscerrados(Hidalgoetal.,2007).Laproteccindeviviendas,yengeneralla
inseguridaddelosespaciospblicosylacriminalidad,siemprehansidountema
importanteenAmricaLatina.Sinembargo,lademandaporunaviviendaseguraseha
incrementado,porlomenosenChile,haciafinalesdelsigloXX.Ellosehatraducidoenuna
demandaconsiderabledeviviendasenbarrioscerradoslocalizadosenlaperiferiaurbana,
cuyasatisfaccinesdealtointersparaelcapitalinmobiliariointernacional.
Enrelacinconelaspectopolticodeladispersin,variaspolticasydecisionespolticas
hanfacilitadoenlosltimosaoslaintensificacindeldesarrollodesuelourbanoen
Santiago.Engeneral,ellassuscribenalaorientacindominantealmercadoenChile,como
elbienconocido"delantero"enAmricaLatinaentrminosdeliberalizacindelmercadoy
apoyoalainversindirecta.Porotrolado,losinstrumentosdeplanificacindeusodel
suelo(comolosplanesreguladoresenelnivellocalyregional)noparecensercapacesde
contenersatisfactoriamenteelcrecimientoespacial(Petermann,2006),siesqueellos
efectivamentepretendenrestringirladispersinurbana.Enmuchoscasos,losplanesde
usodesueloestnconcebidosmsbienparaprepararolegitimizar,msqueparalimitar
unnuevodesarrollo.Estascondicionesmarcoresultanaltamentepropiciasparaunmodo
deproduccindeviviendascaracterizadoporproyectosagranescala,quenormalmente
requiereneldesarrollodeenormesemplazamientosnuevosenlaperiferiaurbana.As,
afirmamosquelaspolticasylosdesarrollosprivadosapoyadosporlaspolticassonal
menosigualmenteimportantesqueelciclodevidaylastendenciasdeestilodevidaque
explicanelconsumodesuelosuburbanoyladispersinurbana,enuncontextogeneralde
crecimientoeconmicosostenidoenChile.
Ladistincinentrefactoresdedispersinrelacionadosconlademandayconlaspolticas
esciertamenteinstructivadesdeunaperspectivaanaltica.Noobstante,taldistincin
parecedemasiadogeneraleimprecisacuandosetratadecomprenderladinmicadela
dispersin.Esevidentequeenrealidadladispersinurbananoesnisloelresultado
predecibledeunainvariableaspiracinhumanaporunavidasuburbana,nilamera
consecuenciadelacreacindepolticas.Msbien,ambostiposdefuerzasmotricesdela
dispersinsoninterdependientesyserefuerzanentresenunmarcodadodegobernanza.
LarecientehistoriadeladispersindeSantiagodeChileofreceunaclaraexplicacindesu
interrelacin.Elmarketingqueelsectorinmobiliariorealizaparasusviviendassuburbanas
ycomplejosresidenciales,quenormalmentealudeamodelosdeestilosdevida
extranjeros,p.ej.alnorteamericano,induceaunanuevademandaquepodranoexistir
sinlapromocindeproductossuburbanos.Enotraspalabras,lapromocindelavivienda
suburbanaaumentalademandadedispersinporpartedelosciudadanosdelamisma
maneraque,porotrolado,losactorespblicosyprivadossesientenempujadosa
satisfacerestademanda,yaseadirectamentemedianteproyectosresidencialeso
indirectamentemediantelainfraestructurarelacionada.Estetipoderefuerzomutuodelos
factoresdedispersinexisteencasitodosloscasosdondeeldesarrollosuburbanoes
promovidoporlasgrandescompaasinmobiliarias.Porlotanto,podramossostenerque
ladispersinurbanaenSantiagoes,actualmente,unaconsecuencia,nodelaexistencia,
sinodelainteraccindetresfuerzas,quejuntasformanelarregloespecficode
gobernanzaenunasituacindada:primero,elsuministroylapromocindeviviendas
suburbanasporpartedelsectorinmobiliariosegundo,elapoyoquestosrecibendelas
polticasdelsectorpblicoytercero,losciudadanosysuspreferencias.Porcierto,esta
afirmacinrequieredeunanlisismsrigurosorespectodeestastresfuerzasysu
interaccin.
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Actores,institucionesyprocesosdecisorios:desenmaraandola
dinmicadeladispersinenSantiago
Labibliografaexistentesobrelaaplicacindelagobernanzaalanlisisdelosasuntos
urbanosofrecevariosaspectosparaentenderlasfuerzasdeladispersinurbanaysu
interaccin,talescomolosinteresesylaspresuncionesimplcitasdelosactores
individualesrelaciones,coalicionesyredesformadasporesosactoresascomolos
patronesyestilosdeinteraccinybarrerasdecomunicacin.Sinembargo,antesdepoder
aplicardeesamaneraelconceptodegobernanzaaun"nuevo"casoemprico,debeser
traducidoaundiseoapropiadoparalainvestigacin.AlainMotte(1996)hapresentadoun
simplemarcocategricoafindeanalizarlasinstanciasdelagobernanzaurbana:sugiere
identificaralosactoresrelevantesquecreanunarregloconcretodegobernanzayestudiar
lasrelacionesentreestosactores,ascomosusreferentescognitivos,representandolos
ltimoselcontextosociocultural.Noobstante,sibienestimamosqueestoesunenfoque
altamentevaliosoparacubrirlacategorade"actores"comoelprimerelementoesencial
degobernanza,comoresultadodeunextensivoestudiodelabibliografatericareciente
sobregobernanzaurbana(NuisslyHeinrichs,2006)sugeriramosaadirdosmsdeesos
elementosbsicosalastrescategorasdeactores(verHealey,1996,p.35f):primerola
categoradelasinstituciones(enelsentidogeneraldereglasdeaccinsocial),ysegundo
elprocesoactualdegobernanza,porqueesdifcilmenteposiblededucirsucursoy
resultadosslodelarreglocomentadodeactoreseinstituciones.Esnecesario"(...)poner
derelievelosprocesostantocomolasorganizaciones(...)agenciasactivas,tantocomo
estructurasformalesyroles,relacionesycapacidaddemovilizacin(poderdeactuar),
tantocomoelpodersobrerecursosyregulaciones"(Healeyetal.,2002,p.15).Porlo
dems,elanlisis"secentrademasiadoenpatronesconcretosysobreenfatizalasvisibles
fuerzasdominantes",mientrasque"ladinmicadetransformacinylosmltiplespatrones
potencialesqueemergen,florecenosonclausuradosenprocesosdetransformacin"
(Healeyetal.,2002,p.24)continanocultos.Porconsiguiente,proponemossistematizar
losprocesosyladinmicaquealfinalproducirladispersinenlastrescategoras
analticas:actores,instituciones(polticas),ylospropiosprocesosdetomadedecisiones.
Laconsideracindeactoresincluyetresaspectos:participacin,culturayrelaciones.La
participacinserefierealacuestinsegnlacuallosactores(tantoindividualescomo
colectivos)tomanparteactivaenprocesosespecficosdegobernanzaurbana,sus
intereses,recursos(polticos,financieros,sociales)y,estrechamenterelacionados,su
respectivaautoridad,competenciasylegitimacindelaparticipacin.Laculturaserefiere
alcomportamiento,actitudesyrutinasdelapropiaactuacindelosactoresinvolucrados,
perotambinalacreacinsocialconjuntadepresuncionescomunesysensacionessobre
losasuntoscontingentesysuspotencialescursosdeaccin.Lasrelacionesserefierenala
multiplicidaddeformasyarreglos(ensentidovertical,horizontalomultinivel),segnlos
cualesseorganizalacooperacinylagestindeconflictos.
Lasinstitucionesserefierenalasreglas,tantoformalescomoinformales,quedanformay
condicionanelcomportamientodelosactores,ascomosusexpectativassobreel
comportamientodelosdems.Mientrasquelasinstitucionesformalesestncodificadas
(leyes,regulaciones,ordenanzas,planes,etc.),lasinstitucionesinformalessonnormasno
escritasyvalores,comoelagradecimientoporlosserviciosdeunfuncionario(p.ej.
soborno).Unterceraspectoquedebeseranalizadoeslapresenciadeprogramaspolticos
(urbanos)temporalesylossubsidioseincentivosrelacionados,ysuimpactoenel
comportamientodelosactores.
Dadoquelagobernanzaestdirigidahaciaproblemasconcretosyasuntosdedesarrollo
urbano(ennuestrocasolaexpansindelaciudadconstruida),elprocesodetomade
decisionesesuntercerelementodeanlisis,quereflejasucarcterprocedimentaly
dinmico.Enparticular,elintersanalticoseidentificaconcmolosactoresdelEstado,el
sectorprivadoylasociedadcivilconsiguenelequilibriodepodereintereses,ascomoqu
mecanismosdeinteraccinsocialycoordinacin(tantohorizontalcomovertical)
estructuranlosprocesosdetomadedecisiones.Estoabarcalacuestindecmolos
actoresestntratandoycompartiendoentreslosdatosylainformacin,comprendiendo
tambinrecomendacionespolticasconbasecientfica,yqutipodedatoseinformacin
seincluyen(oexcluyen).
Estastrescategorasysusinherenteselementosdeanlisisseaplicanmsabajosobrela
basedelosestudiosdisponibles,enconcretolosdeDucci(2004)yZunino(2006),quienes
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investiganlasdinmicasconstelacionesdeactoresenvistadeproyectosagranescala(la
construccindelaautopistaCostaneraNorteyelmsrecienteredesarrollodelaeropuerto
deCerrillospromovidoporelgobierno).Aunqueningunodelosejemploscorresponde
exactamentealasuntodedesarrollodeemplazamientosnuevosmsalldelreaurbana
existente,formanunabaseapropiadaparacomprenderrelacionesmsgenerales.Aesto
aadimosnuestrasobservacionesinicialesynosreferimosademsaotraspiezasdela
ampliabibliografadisponiblesobreSantiago.

Actores
Talcomofueraargumentadoanteriormente,losactoresdelsectorpblicohancreadoun
marcodepolticasqueharedundadoenfacilitarladispersinurbana.Elnivelnacionalde
gobiernogeneralmenteledamuchaimportanciaaSantiagocomoelcentrourbano
primariodelpas(entrminosdepoblacin,servicios,etc.)yporesosuelepromoverel
crecimientodelacapital.As,elgobiernocentraldesempeaunimportantepapelenel
desarrollodeinfraestructuraylaprovisindenuevosdesarrollos,enparticularatravs
delMinisteriodeObrasPblicas(Ducci,2004Orellana,2007).Sinembargo,lapoltica
nacionaldeviviendaestampliamenteorientadahacialosemplazamientosperifricos,con
valorescomparativamentemuchomenoresqueelsuelourbanoconsolidadoy,porlotanto,
talpolticacontribuyeconsiderablementealadinmicageneraldedispersin(Tokman,
2006).Cabeagregar,quelasunidadesterritorialesdelgobiernolocalsecaracterizanpor
sudbilbaseinversora,conlascontadasexcepcionesdelasmunicipalidadesde
Providencia,VitacurayLasCondes,quesecaracterizanporlahomogeneidaddesu
poblacinresidente,situadaenlosnivelesmsaltosdeingresos,yunaimportante
actividadcomercialydeservicios(verOrellana,2007).Sinembargo,paralamayorade
lascomunas,lanicaposibilidaddemejorarsusingresosesmediantelasinversiones
realizadasensuterritorio.Lasmunicipalidadesamenudocompitenentresparaatraer
inversionesparaelusourbanodesusuelo.Adems,lamayorademunicipalidadesespera
beneficiosdeplanificacin,esdecir,gastoseninfraestructurasocialporpartede
inversionistasprivados,acambiodelpermisoparadesarrollarproyectosinmobiliarios.El
gobiernoregional,delquepudieraesperarsequedesempearaunimportantepapelde
caraalaregionalizacindelfenmeno,tienepocasposibilidades(capacidadyautoridad)
paracoordinareldesarrolloporyentreuncrecientenmerodecomunasquese
incorporanalaredfuncionalmegaurbana,peroqueseencuentranfueradelactualreade
coberturadel"planreguladorintercomunal"(SchiappacasseyMller,2003).Aunqueconla
integracindelasprovinciasdeMelipillayTalaganteen2006,todaslasmunicipalidadesde
laReginMetropolitanadeSantiagohansidofinalmenteincluidasenelPlanRegulador
MetropolitanodeSantiago(PRMS),esteplanslocontieneprescripcionesparaeldesarrollo
delasreasurbanas.Lasreasruralessiguen,portanto,"desprotegidas"yexpuestasala
presindelosinteresesdedesarrolloinmobiliario.Adems,noestclarosielgobierno
regional,encasodetenermsinfluencia,desarrollaraunaactitudcrticahaciala
dispersinurbana.
Losactoresdelsectorinmobiliarioprivadohabitualmentesehanbeneficiadomuchodela
orientacingeneraldelaspolticaschilenashacialaliberalizacinypolticasconsensales,
yellosmismosejercenpresinafavordeesaorientacin(DeMattos,2005).Alalborde
estaspolticasyloscorrespondientesprocesosdereestructuracinpolticoeconmicaa
escalaglobal,hasurgidounnuevotipodeagenteinmobiliarioquebuscalarentabilidaddel
capital(internacional)y,porconsiguiente,exploranuevasoportunidadesparavalorizarel
sueloydesarrollarproductosinmobiliariosatractivos(Stockins,2004DeMattos,2007).
Lasactividadesdeesteagenteincluyenseleccindeemplazamientos,desarrollodel
proyectoincluyendoestrategiasdecomercializacinyfinanciacin,yfinalmentela
ejecucindelaobra.Parteimportantedeestetipodedesarrolloinmobiliarioesrealizado
enformademegaproyectosdegranescalaenlaperiferiaurbana.(BorsdorfeHidalgo,
2005ay2005b).ElhechodequelosgrandesinversionistasinmobiliariosenChile
tradicionalmentetenganfuerteslazosconlasliteseconmicasdelpas,las"grandes
familiaseconmicas",hafacilitadolasactividadesdelsectorprivadoenelmercado
inmobiliarioydelsuelo.Adems,ellostienenunfuertepoderorganizativoypoltico:la
CmaraChilenadeConstruccinylaAsociacindeDesarrolladoresInmobiliariosse
encuentranentrelosgruposdepresineconmicamsinfluyentesdelpas.
Enlaactualidadlasociedad(civil)juegaunrolimportanteenladinmicadedispersin
urbana.Enefecto,ellaocasionaelenormenmerodefamiliasquesemudaaunavivienda
enunemplazamientodenuevodesarrollo.Esimportantesealarque,comose
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argumentaramsarriba,estacontribucindelasociedadaladinmicageneralde
dispersinnoesnecesariamenteunaexpresindelosdeseoshumanosuniversales,pues
puedeafirmarsecasidelamismamaneraqueradicaenelalicientedelaorientacindel
estilodevidasuburbano,p.ej.institucionesinformalesfavorablesalossuburbios(ver
abajo),pormediodemarketingypromocin.Porotrolado,lafuertecoalicindelsector
pblicoyprivadoenfavordeladispersindelaszonasresidencialesapenasencuentra
oposicin.Normalmentenohayformacindecoalicionesdenocrecimientoreales,locual
esunfenmenofrecuenteenlosEEUUoEuropa(verZunino,2006).Amenudohayuna
simpleraznparaestafaltadeintersciudadano:enmuchoscasos,yenconcreto
respectodelosmegaproyectosenemplazamientosperiurbanos,losnuevosdesarrollosse
producenenespaciosengranpartevacosy,porende,afectasloaunnmero
relativamentepequeodepoblacin.Conestetrasfondoesmuydifcilgenerar
participacinlocal.Noobstante,hayunaraznmsprofundaqueexplicalaausenciadela
sociedadcivildeladinmicadedispersinyeslafuerteasociacinentrelossectores
pblicoyprivadoquesehadesarrolladoenChileantesydespusde1990.Esto
frecuentementeconllevaaunenmarcadopolticodeproyectosespecficosfuertemente
respaldadoporlossectoresmsinfluyentesenlaciudad,quedesalientalaparticipacin.
Porotraparte,amenudoesmuydifcilparalapoblacinafectadaporundeterminado
proyectodedesarrolloobtenersuficienteinformacinsobreloqueestpasando,ymenos
aninformacinsobresusderechosdemocrticosenrelacinconsuparticipacino
intervencinenelprocesoplanificados
Porcierto,eshabitualqueexistaunseverodesequilibriodepoderentrelosciudadanos
perjudicadosporlosnuevosdesarrollosinmobiliariosylosactoresinfluyentesinteresados
enlosmegaproyectos,comoagenciasinmobiliarias,elsectorpblicoylosciudadanosms
ricos,haciaquienessedirigennormalmenteestosdesarrollos.Mientrasquelosagentesde
lossectoresprivadosygubernamentales(enespecialdelnivelnacional)parecentrabajar
enequipo,lavozdeunaciudadanaorganizadaestengranparteausente.Noobstante,
enlosltimosaoshahabidoejemplosderesistenciaciudadanaquehantenidoxito
contraproyectosdedesarrolloyurbanizacin(ParraguezSnchez,2008).Estosejemplos
muestranquetambinbajolascondicionesactualesesposibleconseguirlaparticipacin
delasociedadcivil.Aparentementetalparticipacinrequieredosprecondiciones:primero,
unnmerosuficientedepersonasafectadasdirectamenteporunproyecto(p.ej.,porque
larealizacindestepuedetransformarcompletamentesuentornocotidiano)ysegundo,
laspersonasnecesitanunfuertesentimientodeidentidadypertenenciaaunvecindario(lo
cualdeningunamaneraessiempreelcasoenSantiago).Eltipodeparticipacinciudadana
queamenudosedesarrollacuandosedanestascondiciones,noobstante,pareceformar
unabasesobrelacualpuedenevolucionarformasdeciudadanamsambiciosasyde
mayoralcance(ParraguezSnchez,2008).Adems,nuestrasinvestigacionesnos
proporcionanalgunasevidenciaspreliminaressobreorganizacionesdelasociedadcivilque
surgieronligadasaunterritorioenparticular,obien,amododeNIMBY's,quecadavezse
involucranmsendiscusionessobreelmarconormativogeneraldeldesarrollourbano.Un
buenejemploeslaactualmodificacindelaLeyGeneraldeUrbanismoyConstruccin,
querecogerimportantesnovedadesnormativassobreplanificacincondicionaday
megaproyectosperiurbanos.Eneltranscursodeesteprocesolegislativo,las
organizacionesdelasociedadcivilhanpresentadoalrespectocadavezmsdeclaraciones
yobjeciones,demostrandoasunaampliacindesumbitodeaccin.

Instituciones
Elapoyoantesmencionadoaladispersinurbanaenlapolticachilenasereflejaenvarias
leyesyreglamentosquehansidoaprobadosenChileenlosltimosaos.En1979,por
ejemplo,seeliminelasllamadolmiteurbano,unapoderosarestriccin(almenosen
trminoslegales)aldesarrollodeemplazamientosnuevos.Almismotiemposeaprobuna
leyquesustituaenpartealaleydelmiteurbano.Ellaprohibilasubdivisindeparcelas
pordebajodelos5000m2enreasrurales,demaneradepreservarelpaisajerural.Sin
embargo,respectodelasllamadasparcelasdeagradoenlosalrededoresperiurbanosde
Santiago,estaleytienehoyelefectocontrario.Yanoprevieneelusoexclusivamente
residencialdeemplazamientosrurales.Msbienhaprovocadounpeculiartipode
dispersinurbana,caracterizadoporlaadquisicinypreparacinparalaurbanizacinde
talesemplazamientosporpartededesarrolladoresinmobiliarios,queluegolosvendenal
crecientenmerodehogaresadineradosquepuedenpermitirseresidirentangrandes
parcelas(Naranjo,2006).
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Apesardequeen1985sedeshizolaeliminacindellimiteurbanoyaunqueelPlan
ReguladorMetropolitanodeSantiagode1994volvieraadefinirlmitesurbanos,nosepudo
evitarquelasreasresidencialessederramaranporlacampiaperiurbana.Estadebilidad
sedebeenpartealaincorporacindevariascomunasqueseencontrabanmsalldel
reaconstruidadeSantiagodeChilealreadeexpansindelaciudad,mediante
desarrollosinmobiliariosagranescala.Lainclusindeestosmegaproyectosresidenciales
sehizoposiblegraciasanuevasregulacionesaprobadasentre1997y2004,comoXa.
ZonasdeUrbanizacinCondicionada(ZODUC),reasdeUrbanizacinPrioritaria(ADUP)y
ProyectosdeDesarrolloUrbanoCondicionado(PDUC),quepermitieroneldesarrollo
residencialmsalldeloslmitesdelaciudad(Hidalgo,2005).Eneldebateactualexiste
unaevaluacinmixtadeestosinstrumentos,tantoenlosmediosdecomunicacincomoen
lacomunidadcientfica.Mientrasqueparaalgunosaqullossuponenclaramenteunanueva
formapositivadeconstruirciudades(Poduje2006),otroslosvenmsbiencomomeros
mediosparalegitimizarlacontinuacinirrestrictadeladispersinurbana.
Elabanicodeinstitucionesformalesquesehanmostradopropiciasaladispersinurbana
vanenlamismadireccinqueunamplioespectrodeinstitucionesinformales,donde
destacalamismavisingeneraldeviviendadignayentornosresidencialesatractivosque
predominanenlasociedadchilenayqueconstituyeelfundamentosocioculturaldela
demandadedispersinresidencial.Esms,estavisindelasinstitucionesinformaleses
reforzadaporlasformales.Porejemplo,elapoyoaagenciasinmobiliariasquedesarrollan
reasresidencialessuburbanas(lamayoracerradas),atravsdelaLeyGeneralde
UrbanismoyConstruccinyotrosdocumentosdeplanificacin,ayudasindudaaexpandir
unaorientacinsuburbana.Talinfluenciadelasinstitucionesformalessobrelasinformales
es,porsupuesto,unacomn,ynormalmentebienvenida,caractersticadelassociedades
humanas.Essorprendente,sinembargo,queenelcasodeladispersinurbanaesta
influenciaexistaprincipalmenteenunmodoindirecto,enquelasinstitucionesformales
ayudanadesarrollaremplazamientossuburbanos,cuyaofertaycomercializacinprovoca
unnuevoentendimientocomndeunestilodevidadecente.
Sinembargo,nosonslolasinstitucionesformaleslasqueinfluyeneneldesarrolloy
cambiodelasinstitucionesinformales.Enloquerespectaadispersinurbana,las
actividadesdelsectorprivadopuedenejercertalinfluenciainclusomsalldelmarco
(legal)delasinstitucionesformales.EnSantiago,estoesespecialmenteobvioconel
vibrantedesarrollodelasurbanizacionescerradasqueenlaactualidadseest
expandiendoportodaspartes.Pareceserqueloqueimpulsaestatendenciaenprimer
lugareslaofertaycomercializacindelosbarrioscerradosporpartedelsector
inmobiliario,msquelapercepcindeunentornoinseguro.Enlaactualidadescasi
imposibleconseguirunanuevacasaodepartamentoquenoestenunaurbanizacin
cerrada.Lacampaasistemticadevidacerradarealizadaporelsectorinmobiliario
contribuyealosactualesdiscursossobreseguridadycalidaddevidayhahechoquevivir
enunentornovigiladoseconviertaenunsmbolodeestatusqueantesnoexista.Enla
actualidadlaspersonasquierenvivirenurbanizacionescerradasparadiferenciarsedelos
grupossocialesmsbajos.Msquelainseguridadentrminosdeviolencia,laspersonas
enunasociedaddesigualcomolachilenasuelensentirinseguridadensuestatussocial.
Vivirenunacomunidadcerradapareceunmodoapropiadodesuperarestemiedoyde
asegurarsequeunonoesconfundidocongrupossocialesmsbajos.
Podemosconcluirquelabaseinstitucionaldedispersinurbanaesbastantefuerteen
Santiago,locualplantearunproblemaespecialsilaspolticasfuturaspretendencontener
ladispersin.

Tomadedecisiones
Losprocesosdetomadedecisionesqueresultaneneldesarrollodelsueloenlaperiferia
urbanacorrespondenprobablementealamsdifcildelastrescategorasanalticas
propuestas,yaquesuanlisisrequiereundetalladoestudioempricodeprocesospolticos.
Adems,variostrabajosrealizadospordistintosautoressobreelrecientedesarrollo
urbanodeSantiagoresaltanaestaciudadcomountipodemodelodelasmetrpolis
globalizadasdeAmricaLatina.Ellossubrayanqueelmodoenquetienelugarla
dispersinurbanaenSantiagoslopuedeserentendidoconeltrasfondodelas
caractersticasmsfundamentalesdelapolticaygobernanzachilenas(e.g.,DeMattos,
1999Dockemdorffetal.,2000FuentesySierralta,2004).Entreestascaractersticasse
encuentralaanconsiderableconcentracindepodergubernamentalenelnivelnacional.
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Enelcursodelaspolticasdedescentralizacin,noobstante,actualmentepodemos
observarunatendenciahacialatransferenciadealmenosalgunasresponsabilidades
funcionaleshaciaelnivellocal.Estatendenciatransforma,potencialmente,alosgobiernos
localesenactoresimportantes.Sinembargo,laaltadependenciadelosmunicipiosdelas
asignacioneseconmicasdelEstado,sobretodoenelcasodeaqullosquetienenaltos
porcentajesdepoblacinpobre,limitalaaccinposibledeestosactores.Normalmente,los
municipiosusarnsuderechodeasignarderechosdeusodelsuelo,ofreciendo
suelofrescoapotencialesinversionistasydesarrolladoresinmobiliarios,apoyandodeeste
modolapolticadelgobiernonacionaldeestimularlainversindirecta.Estasituacin
normalmentefacilitaqueseorganiceelconsentimientopolticoparaunproyectode
desarrolloenparticular.Elinconvenientedeestasestructurasdetomadedecisiones,sin
embargo,sontantolaenormeinfluenciadelsectorprivadoenelnegociodeconstruir
ciudad,ascomolafaltadeoportunidadesparaquelapoblacinlocalparticipeenlos
procesosdedesarrollourbano.

Nuevosdesafosparalagobernanzametropolitana
Apartirdeloexpuestoenelpresenteartculo,concluimosqueloqueenlaintroduccin
definimoscomorgimendedispersinurbanaenSantiagodeChile,puedeseratribuido
porunladoadiferentescaractersticascomunesalamayoradelasciudadesdemayor
tamaodeAmricaLatina,mientrasqueporotroladoalgunasdimensionesdelfenmeno
slopuedenserentendidasenelcontextoespecficodelcaso.Entrelosfactorescomunes
estnelcambiodemogrficoynuevaspreferenciasparalaeleccindeemplazamientode
vivienda,unaintensificacindelainversinengrandesproyectosdedesarrolloresidencial
ylarelajacindelcontrolydelaspolticasrestrictivas,enunmarcogeneralpro
crecimiento.Otroaspectoimportantequeconciernealamayoradelasmegaciudadesde
AmricaLatina,peroqueesespecialmentepronunciadoenSantiago,serefierealas
responsabilidadesespecficasyrelacionesdeactores,entrelosdistintosnivelesde
gobierno(Orellana,2007).Lacomprensindelalgicadeldesarrollourbano,desdeuna
perspectivalocal,enelejemplodeSantiago,hadeconsiderar,porunlado,elrolan
bastantefuertedelgobiernonacionalentantoporotro,destacaenelmejordeloscasos
ladescoordinacindelasactividadesdeunnmerosignificativodemunicipios
independientes,aunqueamenudotalesactividadessemanifiestancompetitivasentres,
entremunicipalidadesquerivalizanporlaatraccindeinversionesyotrosrecursos.Por
cierto,esunatareadesafianteparalagobernanzametropolitanaenSantiagodeChile
desarrollarmecanismosquetratenconlametrpolisenexpansin,abordandoambostipos
defactores.
Paracumplirestatarea,envezdeabogarafavordeinstrumentosreguladoresms
estrictos(cuyaimplementacinexitosaparecedudosa),preferimosaconsejarinvestigarel
potencialdeunconjuntodeotrasmedidas,queengeneralrefuercenlaspolticasde
descentralizacinenunmarcoadecuadodecoordinacin,ascomoeldesarrollode
instrumentosqueoperenmsbajolaaplicacindeincentivos,quebajomedidas
coercitivasorestrictivas.
Primero,esclaroquelaspolticasdedispersinurbanaslopuedentenerxitosise
solucionanlosproblemasdegobernanzamultinivel.Aunqueelgobiernochilenoha
realizadounaapuestafuerteeneldesarrollodeunapolticaurbana,lasactividadesdelos
diferentesministeriosnacionalesqueincidenensupuestaenprcticaestnescasamente
coordinadas.Estafaltadecoordinacinhorizontalanivelnacionalseagravaporlafaltade
coordinacinverticalentrelosnivelesdegobiernocentral,regionalylocal.Porltimo,
aunquenomenosimportante,lafaltadecoordinacinhorizontalanivellocalsecomplica
porladuplicidaddemuchasactividadesdesarrolladassimultneamentepordistintas
municipalidades,lasquecompitenentres,enlugardesincronizarsusactividades.Una
estrategiaparasuperarlaactualsituacindeaccionesdescoordinadasyamenudo
contradictoriasdelasautoridades,queescasamenteintegranperspectivasregionalesy
municipalessobredesarrollometropolitano,puedeserlaintroduccindemetasyobjetivos
comunessobreconsumodesuelo,ascomoincentivosparacooperacinintercomunal
(voluntaria).Talesincentivospuedenserprovistos,porejemplo,porlosllamados
instrumentoseconmicosdepolticadeusodelsuelo,comolospresupuestosdesuelo,
certificadosdesuelotransferibleofondosderedistribucinintercomunal.Laaplicacinde
estosincentivosalarealidaddeSantiago,mediantereglamentacionesadecuadasque
evitenelmalusodeestosinstrumentos(comoporejemplolatransferenciadesuelosde
distintacalidadyaptituddeuso),esuntemaquerequieredeestudiosespecficos.
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Segundo,yestrechamenterelacionadoconelproblemadelafaltadecoordinacin,hayun
desequilibriodepodereinfluenciaentrelosdiferentesnivelesdegobierno.Enla
actualidad,eldesarrollourbanoenChile,yenparticularenlacapital,estdominadoensu
mayoraporpolticasgubernamentalesdenivelnacional,mientrasquelasinstitucionesde
nivelregionaldependendeestosministeriosyslotienendbilpoder.Lamxima
autoridaddelgobiernoregional(intendente)noeselegidapblicamente,sinoquees
designadaporelPresidentedeChile,porconsiguientedifcilmentepuederepresentarala
reginyasugente.Porcierto,lasposibilidadesdelasociedadcivildeparticipar
activamenteenlasnegociacionessobreproyectosconcretosaumentara,yentonces
tambinsuinvolucramientoeneldesarrollodelareginurbanaensuconjunto,sielnivel
regionaldegobiernoestuvieralegitimadoenunprocesodemocrtico.Adems,esto
probablementeestimularalacoordinacinytambinminimizaralacompetenciaentrela
unidadesdelgobiernolocal.
Tercero,serequerirainformacinpertinenteparaadvertiralgobiernoentodossusniveles
sobrelasimplicacionesdelacontinuaexpansinurbana.Estoincluye,porejemplo,la
prediccindeescenariossobrelalocalizacindedemandafuturadeviviendasyla
estimacindeloscostosfuturosasociados(enparticularrelacionadosconla
infraestructuraoelconsumodeenerga)ydegradacinmedioambiental.Estopodraestar
complementadoporlaevaluacindelospotencialesdereservadelaciudadinterior(en
particularlossitioseriazos).
Cuarto,pensamosqueesnecesarioundiscursopblicoinformadoeintensosobrela
dispersin,antesdequepuedaproducirsealgnpotencialparacambiardeforma
fundamentallahastaahorafuertebaseinstitucional(formaleinformal)hacialadispersin
urbana.Taldiscursopodraestarvinculadoconunadiscusinpblica,queincluyauna
fuerteparticipacindelasociedadcivilsobreelfuturodeseadoparalaRegin
Metropolitana,ascomosobrelaestrategiaparaconseguiresteobjetivo.

NOTAS
*Estetrabajoestsiendodesarrolladocomopartedelainiciativadeinvestigacin"Risk
HabitatMegacity"(www.riskhabitatmegacity.org)yhasidoposibleconlaayudadela
HelmholtzInitiativeandNetworkingFund.EstamosendeudaconMichaelLukasporsus
agudoscomentariosycontribucionesefectuadosaunaversinanteriordeesteartculo.
TambindamoslasgraciasaAnnegretKindlerporsuapoyoeneldiseoyelaboracinde
losmapas.
Recibidoel25deagostode2008,aprobadoel5deoctubrede2008.
1VerporejemploPeiser(2001):"Eltrmino'dispersinurbana'seusadevariasformas

parareferirsealconsumodesmesuradodesuelo,desarrollomontonoininterrumpido,
desarrollodiscontinuoabasedesaltos('leapfrogdiscontinuousdevelopment')yeluso
ineficientedelsuelo."Estefenmenoesampliamenteconocidoeninglscomo"urban
sprawl".Noobstante,talcomolomanifiestanDeLzaroyTorresetal."nosepuede
hablardedispersinurbanao'urbansprawl'yquizstampocodeciudaddispersa,yaque
laciudadylourbanopordefinicinsonconcentradosydensos,ynodispersos,aunques
podramosutilizaraqulaspalabrashabitatoasentamiento"(DeLzaroyTorresetal.
2006,p.70).Tratndose,sinembargo,deunhabitatdispersoqueseextiendeenforma
centrfugaapartirdeunncleourbano,enesteartculoseadoptareltrminode
'dispersinurbana',segnlapropuestarealizadaporPeiser(2001).

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Correspondencia:DirkHeinrichs,HenningNuissl,DepartamentodeSociologaUrbanay
Medioambiental,Permoserstrae15,04318Leipzig,Alemania.E
mail:dirk.heinrichs@ufz.de,henning.nuissl@ufz.de.ClaudiaRodrguezSeeger,Facultadde
Arquitectura,DiseoyEstudiosUrbanos,ElComendador1916,PedrodeValdiviaNorte,
Casilla16002Correo9,SantiagodeChile,Chile.Email:crodrig@uc.cl.

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