Sabatier Hacia mejores teoras del proceso de polticas pblicas

HACIA MEJORES TEORAS DEL PROCESO DE POLTICAS PBLICAS

Paul A. Sabatier, University of California, Davis

Cualquier teora acerca de la manera en que las polticas gubernamentales son

formuladas e implementadas, y los efectos de tales acciones en el mundo, requiere la
comprensin del comportamiento de los principales tipos de instituciones
gubernamentales (legislatura, tribunales, agencias administrativas, jefaturas del
ejecutivo), as como del comportamiento de los grupos de intereses, el pblico en
general y los medios de comunicacin. El paradigma dominante del proceso de polticas
pblicas, las etapas heursticas popularizadas por Jones (1970), Anderson (1975) y
Peters (1986), ha dejado de ser til y requiere ser reemplazado, en gran medida porque
no involucra una teora causal. En el curso de su trabajo emprico, los investigadores de
las polticas han puesto de relieve un conjunto de fenmenos que necesitan ser
incorporados en teoras del proceso de polticas. El desarrollo de estas teoras requiere la
integracin tanto del conocimiento desarrollado por la ciencia poltica acerca de
instituciones especficas y su comportamiento, como de la atencin depositada por los
investigadores de polticas pblicas a las comunidades de polticas, la informacin
sustantiva sobre las polticas, etc.
Innovaciones realizadas por los investigadores de polticas pblicas para la
comprensin del proceso de polticas
Al menos desde la Segunda Guerra Mundial, la mayor parte de los cientistas polticos
tendi a concentrarse en el anlisis de un tipo especfico de institucin (legislatura,
presidencia, tribunales, grupos de inters, agencias administrativas, gobiernos locales,
partidos polticos) o en tipos especficos de comportamiento poltico por fuera de esas
instituciones (opinin pblica, voto, socializacin poltica). Estos han pasado a ser los
tradicionales subcampos de la disciplina.
En contrapartida, los investigadores interesados en las polticas pblicas no han podido
incorporarse a tales subcampos, dado que el proceso de polticas los abarca a todos. En
el desarrollo de su trabajo emprico, los estudiosos de las polticas pblicas han
iluminado una serie de fenmenos a menudo descuidados por los cientistas polticos
cuyo trabajo no se centra en una poltica:
a)

La importancia de las comunidades de polticas/redes/subsistemas que

involucran a actores de numerosas instituciones pblicas y privadas y de mltiples
niveles de gobierno;

b)

La importancia de la informacin sustantiva acerca de la poltica pblica;

c)

El papel crtico que poseen las elites polticas frente al pblico general;

d)

La conveniencia de realizar estudios longitudinales que abarquen una dcada o

ms;

e)

Las diferencias en el comportamiento poltico segn los tipos de polticas

pblicas involucrados

La importancia de los subsistemas/comunidades de polticas intergubernamentales

Tradicionalmente los cientistas polticos se han preocupado por el estudio de un nico
tipo de institucin, o el anlisis de los tringulos de hierro en un nico nivel

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gubernamental. El separado y descuidado- campo de las relaciones

intergubernamentales se circunscribi al anlisis de las relaciones legales y de la cultura
poltica.
Numerosos lneas de investigacin sobre polticas han demostrado lo inadecuado de este
enfoque sobre una nica institucin, o un pequeo nmero de instituciones.
Virtualmente toda la investigacin sobre implementacin, desde los primeros estudios
de Murphy (1973), Pressman y Wildavsky (1973) y Van Horn (1979) hasta los ms
recientes trabajos de Hjern y Porter (1981), Mazmanian y Sabatier (1981, 1989), Scholz
y Wei (1986) y Goggin (1987), ha demostrado que el desarrollo y ejecucin de la
poltica interna en los Estados Unidos y en Europa involucra a numerosas agencias y
grupos de intereses en todos los niveles de gobierno. Esto ha sido confirmado por los
estudios sobre federalismo fiscal (Reagan 1972; Nathan y Adams 1977; ACIR 1984);
por la investigacin sobre la relacin entre las normas federales y estaduales dentro de
una especfica rea de poltica (Gray 1973; Rose 1973; Kemp 1978; Lester y Bowman
1989); y por la creciente literatura acerca de las relaciones intergubernamentales en
Europa Occidental (Hanf y Scharpf 1978; Rhodes y Wright 1987; Page y Goldsmith
1987).
Adicionalmente, los estudios sobre el establecimiento de la agenda (Kingdom 1984;
Cook y Scogan 1989), los procesos de implementacin (Sharpe 1985; Mazmanian y
Sabatier 1989), la desregulacin (Derthick y Quirk 1985) y toda la literatura sobre el
uso del anlisis de polticas (Weiss 1977a; Nelkin 1979; Mazur 1981) ha demostrado
que los investigadores, los periodistas especializados y las asociaciones profesionales
son activos participantes dentro de las comunidades de polticas. Existe adems
considerable evidencia de que los expertos de polticas en el nivel del poder ejecutivo
(por ejemplo, en la oficina de presupuesto) deben ser agregados a la lista de actores
dentro de las comunidades de polticas (White 1981; Vig y Kraft 1984).
Una de las conclusiones que surge de la literatura sobre polticas pblicas es que la
comprensin del proceso de las polticas requiere tener en cuenta el subsistema o la
comunidad de poltica de carcter intergubernamental compuesta por burcratas,
legisladores, lderes de grupos de inters, investigadores y periodistas especializados
dentro de un rea de poltica sustantiva- como la unidad de estudio bsica. El tradicional
nfasis de los cientistas polticos sobre institucionaes singulares, o un nico nivel de
gobierno, puede contribuir a comprender los efectos de las reglas institucionales sobre
el comportamiento y, a veces, decisiones especficas. Pero resulta usualmente
inadecuado para entender el proceso de polticas en un determinado perodo de tiempo
(Jones 1975; Heclo 1978; Kingdom 1984; Sabatier 1988).
La importancia de la informacin sustantiva sobre las polticas pblicas
Los cientistas polticos tradicionalmente han buscado la explicacin del
comportamiento en las preferencias, intereses y recursos de los actores involucrados, en
las reglas institucionales y en las condiciones socioeconmicas de base. La cantidad y
calidad de informacin utilizada para los casos seleccionados ha sido un tpico
descuidado con excepcin de los estudios sobre comportamiento electoral (Lau y Sears
1986).
En contraste, numerosas lneas de investigacin sobre polticas pblicas han demostrado
la relevancia que la informacin sustantiva tiene en la poltica bajo estudio.
Virtualmente todos los estudios sobre reas especficas de polticas han mostrado que la

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mayor parte de los participantes pasan una buena parte discutiendo cuestiones
relativamente tcnicas tales como la magnitud del problema involucrado, la importancia
relativa de los factores que inciden en el problema, los efectos de anteriores polticas, y
las consecuencias futuras probables de las polticas alternativas (Heclo 1974; Derthick
1979; Nelson 1986; Greenberger et al 1983). Esta es precisamente la razn por la cual
los subsistemas son crticos. Es necesario especializarse en una particular rea de
poltica si se quiere entender los debates sustantivos; los actores externos al subsistema
tienden orientarse por aqullos que estn dentro (Matthews y Stimson 1975; Kingdom
1984).
La influencia de esta informacin sobre las decisiones de poltica ha sido extensamente
estudiada, y de ello se derivan varias conclusiones. Primero, la informacin sustantiva
sobre la poltica es tpicamemente usada de un modo defensivo, por ejemplo, para
fortalecer la propia posicin o atacar la de los oponentes (Wildavsky y Tenenbaum
1981; Mazur 1981; Jenkins Smith 1990; Heinz 1988). Segundo, raramente una
investigacin especfica tiene suficiente influencia sobre una decisin de poltica mayor.
Cuando ello ocurre, obedece usualmente al respeto que todos los participantes tienen
por un trabajo muy bien realizado y su autor (Whiteman 1985; Songer 1988; Cook y
Scogan 1989). En cambio, el patrn ms comn es el de un proceso de
descubrimiento en el que los hallazgos acumulados en el tiempo gradualmente
inciden en las percepciones de los decisores acerca de la seriedad del problema, la
importancia relativa de las diferentes causas, y/o los efectos de los programas ms
importantes (Caplan et al 1975; Weiss 1977 a, b; Derthick y Quirk 1985).
Por ltimo, la importancia de la informacin sustantiva sobre una poltica sugiere que
nuestra concepcin sobre los sistemas de creencias de las elites necesita ser ampliada
ms all del tradicional nfasis en los aspectos normativos e ideolgicos (Putnam 1976),
para incorporar las percepciones acerca de la severidad del problema y las relaciones
causales en las reas de polticas en las que se especializan las elites (Greenberger et al
1983; Sabatier y Hunter 1989).
El papel crtico de las elites frente al pblico general
En los ltimos 30 aos, los cientistas polticos han gastado una enorme cantidad de
tiempo y recursos buscando entender la opinin pblica y el comportamiento electoral.
Walker (1972) y Palumbo (1989) encontraron que stos eran la primera o segunda
categora de artculos en las revistas disciplinarias ms importantes (siendo la teora la
otra categora). La atencin tambin ha sido puesta en la congruencia entre las
preferencias de los adherentes y el voto legislativo.
Varias dcadas de investigacin sobre polticas permiten sugerir que en la formulacin e
implementacin de las polticas gubernamentales, el pblico general juega un papel ms
modesto de lo que estas prioridades de investigacin en la disciplina indican. Por otro
lado, existe una clara y fuerte correlacin entre importantes cambios en la opinin
pblica y los que tienen lugar en la direccin general de la poltica gubernamental (Page
y Shapiro 1983). La influencia popular es realzada aun ms si se incluyen los reclamos
ciudadanos a los funcionarios y legisladores (Verba y Nie 1972; Johannes 1984) y el
peso de las campaas de lobby de los grupos de inters (Loomis 1983). Pero la
afectacin de la direccin general de las polticas y la disposicin de un reducido
porcentaje de casos todava deja algunas enormes lagunas.

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En el caso de la poltica vinculada con la polucin ambiental, por ejemplo, las

principales cuestiones desarrolladas a lo largo de la dcada pasada [1970], han incluido
los efectos de las estrategias de comando y control versus los incentivos econmicos; si
el estandar nacional de calidad del aire para el ozono deba ser establecido en torno a .
10 ppm o .08 ppm; las consecuencias del uso de altas chimeneas y depuradores como
tcnicas de control de los servicios pblicos; las fuentes y consecuencias de la lluvia
cida; y la importancia de los programas de inspeccin y mantenimiento para el control
de emisiones de automotores (White 1981; Liroff 1986). Todos estos tpicos requieren
una informacin sustantiva considerablemente mayor de la que dispone el pblico
general (o la mayor parte de los legisladores); demandan conocimiento preciso sobre
dnde y cundo intervenir, as como la habilidad y la voluntad de sostener esa
intervencin por muchos aos. Son los miembros de la comunidad poltica de la
polucin ambiental los que poseen el conocimiento y el compromiso y, en consecuencia,
la real capacidad para modelar la poltica para un perodo extendido de tiempo.
La conveniencia de estudios longitudinales que comprendan una dcada o ms como
horizonte temporal
En esta instancia, tanto los cientistas polticos como los analistas de polticas han
seguido caminos similares. Durante la dcada de 1960 y los primeros aos de la de
1970, la mayor parte de la investigacin en ambos campos contemplaba tanto diseos
transversales como estudios de caso sobre decisiones o instituciones especficas en el
corto plazo. Recientemente ambos grupos de investigadores han comenzado a prestar
mayor atencin a los diseos longitudinales que comprenden una dcada o ms de
tiempo.
Desde la perspectiva de la poltica pblica, la conveniencia de un horizonte temporal
mayor se fundamenta en varias razones. Primero, muchos de los primeros estudios sobre
implementacin que utilizaron marcos temporales de 3 a 4 aos presentaron
evaluaciones prematuras sobre el desempeo de los programas; las evaluaciones ms
ms razonables demandan una dcada aproximadamente (Kirst y Jung 1983; Sabatier
1986). Segundo, si el uso dominante de la informacin sustantiva sobre la poltica
pblica se refiere a la funcin de descubrimiento, ello obviamente requiere un marco
temporal de una dcada o ms al respecto, uno de los mejores ejemplos es la gradual
acumulacin de crticas econmicas sobre la ineficiencia de la regulacin area por
parte de la Junta Civil Aeronutica (Derthick y Quirk 1985). Tercero, la comprensin
del significado de determinadas innovaciones de poltica, as como la importancia
relativa de factores tales como las cambiantes condiciones socioeconmicas y el
aprendizaje a travs de las polricas, requiere horizontes temporales de varias dcadas
(Heclo 1974; Derthick 1979; Nelson 1984; Burstein 1985).
Por supuesto, la estrategia ptima es la adopcin de diseos que combinen tanto la
dimensin longitudinal como la transversal (Goggin 1986). En la investigacin sobre
polticas pblicas, esto se ve complicado por las dificultades para obtener buena
informacin de numerosas unidades gubernamentales para series de tiempo importantes.
Pero recientemente los investigadores han adquirido mayor capacidad para conseguir la
informacin de las agencias gubernamentales acerca de, por ejemplo, las acciones de
cumplimiento obligatorio. Cuando estos diseos se asocian con la consideracin de los
cambios en las condiciones socioeconmicas y polticas, ofrecen anlisis ms
sofisticados (Scholz y Wei 1986; Lester y Bowman 1989; Wood 1990).

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Las diferencias en el comportamiento poltico segn los tipos de polticas pblicas

De entre toda la produccin sobre polticas pblicas realizada en los ltimos 20 aos, el
argumento de Lowi (1964, 1972) segn el cual el comportamiento poltico experimenta
variaciones de acuerdo con el tipo de poltica pblica distributiva, redistributiva,
regulatoria-, es el que quizs haya tenido el mayor efecto sobre la disciplina de la
ciencia poltica.1 Por ejemplo, constituye un principio de organizacin fundamental en
varios estudios tanto sobre comportamiento legislativo como burocrtico (Ripley y
Franklin 1980, 1982; Meier 1987).
El argumento bsico ha sido criticado por su ambigedad en la identificacin de los
procesos causales con los que las diferencias en el comportamiento se asocian segn el
tipo de polticas, y por las dificultades para aplicar la tipologa a determinadas
decisiones de poltica (Heclo 1972; Greenbeg et al 1977; May 1986). No obstante, estos
problemas pueden ser resueltos si se tiene en cuenta la distribucin de costos y
beneficios a lo largo de las categoras de polticas (Wilson 1973: cap. 16; Ingram 1978),
y si se reconoce que una ley puede contener diferentes tipos de polticas. Lowi pudo
predecir diferentes formas de comportamiento poltico al analizar las diferentes partes
de varios ordenamientos normativos, que es lo que precisamenbte Mann (1975)
encontr al estudiar la promulgacin del Acta Federal sobre Control de la
Contaminacin del Agua de 1972.
Hacia la sntesis de las teoras sobre el proceso de las polticas pblicas
Los cientistas polticos y los analistas de polticas pblicas comparten el inters por el
desarrollo de mejores teoras sobre el proceso de polticas que las basadas en las etapas
heursticas. Tales teoras podran integrar muchas de las contribuciones realizadas en
torno de las preferencias, los intereses y los recursos de los actores, las reglas
institucionales y las condiciones socioeconmicas de base.
Cuatro de tales esfuerzos cubren un rango de aproximaciones que comparten los
criterios de considerar la mayor parte de esos tpicos, aplicndolos a desarrollos
significativos de polticas, probando ser tiles en una variedad de estudios empricos:
1. El marco de sistemas abiertos de Richard Hofferbert;
2. El enfoque que involucra a actores racionales en marcos institucionales
desarrollado por Elinor Ostrom y sus colegas;
3. El marco de corrientes de polticas de John Kingdon;
4. La teora de las coaliciones defensoras recientemente desarrollada por
Sabatier.
Todos con excepcin del primero han sido desarrollados en la dcada de 1980,
sugiriendo que las alternativas al ciclo de las polticas estn finalmente emergiendo.
Otros enfoques que han mostrado ser tiles invluyen la sntesis de Ripley (1985) sobre
el ciclo de las polticas que incorpora una versin modificada de las arenas de polticas
de Lowi y las explicaciones culturales del cambio de polticas de Wildavsky (Wildavsky
1982, 1987; Coyle y Wildavsky 1987).

Los nicos candidatos adicionales son los estudios sobre resultados (Dawson y Robinson 1963;
Sharkansky 1970; Hofferbert 1974) y el trabajo de Wildavsky (1974) sobre presupuesto.

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El enfoque sobre sistemas abiertos

Hace quince aos, Hofferbert (1974) desarroll un marco conceptual sobre los procesos
de polticas pblicas en el que las decisiones gubernamentales constituyen la variable
dependiente. Estas son vistas como una funcin directa e indirecta de las condiciones
histricas y geogrficas, las socioeconmicas, el comportamiento poltico, las
instituciones gubernamentales y dse manera ms directa- el comportamiento de las
elites.
Este enfoque ha orientado la investigacin comparada de decisiones de poltica entre
estados y localidades. Ha sido tambin criticado por su contemplacin de las
instituciones gubernamentales y el comportamiento de las elites como una caja negra,
y por el descuido de la dimensin intergubernamental (Rose 1973; Eyestone 1977). Si
bien la investigacin posterior ha resuelto parcialmente estos problemas (Mazmanian y
Sabatier 1980; Hofferbert y Urice 1985), la naturaleza agregada de las variables y la
puesta en un segundo plano de los procesos micro en el nivel individual ponen de
manifiesto que el enfoque de Hofferbert tiene limitaciones inherentes a la hora de
incluir el papel de la informacin sustantiva y las interacciones dentro de las
comunidades de poltica intergubernamentales. Adicionalmenbte, el enfoque requiri la
incorporacin de los efectos de las polticas y los procesos de retroalimentacin para
estar en condiciones de ser utilizados en estudios longitudinales.
Por ltimo, Hofferbert reconoci que las condiciones socioeconmicas y el
comportamiento poltico en tanto se hallan mediados por las instituciones
gubernamentales y el comportamiento de las elites- estn en la base de las decisiones
polticas, una perspectiva contraria a la evidencia arrojada por una considerable cantidad
de investigaciones que revelan la capacidad de las elites gubernamentales para
manipular la opinin pblica (Dye y Zeigler 1975; Cobb et al 1976).
A pesar de estas limitaciones, el enfoque de Hofferbert constituye una perspectiva
parsimoniosa del proceso de las polticas pblicas con claras (aunque quizs no siempre
vlidas) fuerzas que lo conducen y explican. Constituye un adecuado punto de partida
para la realizacin de estudios transversales y es an el paradigma dominante en la
investigacin comparada de polticas (Leichter 1979; Lundqvist 1980).
La teora institucional de la eleccin racional
En directo copntraste con el enfoque sistmico propuesto por Hofferbert, un importante
grupo de investigadores enrolados en la teora de la eleccin racional han comenzado
desde hace veinte aos por definir a los actores individuales sus intereses, preferencias
y recursos- como la unidad de anlisis bsica, y a partir de ello han examinado cmo las
reglas institucionales pueden afectar el comportamiento (March y Olsen 1984; Moe
1984). Desde la perspectiva de las polticas pblicas, el corpus ms slido dentro de esta
tradicin es el compuesto por los trabajos de Elinor Ostrom y sus colegas, debido a que
combina una perspectiva basada en los actores con la atencin a las reglas
institucionales, las relaciones intergubernamentales y las decisiones de poltica.
El enfoque bsico se encuentra en Kisen y Ostrom (1972). El mismo considera a las
acciones individuales como una funcin de los atributos (valores y recursos) de los
individuos, y de los atributos de la situacin de decisin. Esta a su turno es producto de
las reglas institucionales, la naturaleza de los bienes puestos en juego y los atributos de
la comunidad (lo que incluira las condiciones socioeconmicas y la opinin pblica en

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el enfoque de Hofferbert). El punto fuerte de este enfoque es que los individuos pueden
comportarse de manera diferente en contextos decisionales distintos. El nfasis ha sido
colocado, en principio, en el desarrollo de una clasificacin de las reglas institucionales
que moldean la entrada y salida de varias posiciones, el rango de autoridad
correspondiente a cada posicin, las condiciones de comunicacin entre los actores en
varios roles, y los medios de agregacin de las acciones individuales en decisiones
colectivas. En segundo lugar, el trabajo emprico y terico ha demostrado cmo los
cambios en una regla especfica pueden afectar significativamente el comportamiento
(Ostrom 1986 a, b, 1990).
Este enfoque de anlisis institucional define tres niveles: el operacional (por ejemplo, la
agencia que toma las decisiones), el de la eleccin colectiva (es decir, el estatuto que
gobierna a la agencia), y el constitucional (la constitucin que gobierna a la legislatura).
Hay dos cuestioones centrales: primero, las decisiones adoptadas en un determinado
nivel establecen bsicamente las reglas institucionales del siguiente nivel inferior. En
consecuencia, la constitucin establece las reglas bsicas de una legislatura, mientras
que el estatuto sancionado en la legislatura establece las reglas bsicas que gobiernan a
la agencia que tma las decisiones. Segundo, son las decisiones adoptadas en el nivel
operacional las que afectan directamente a los ciudadanos; las decisiones adoptadas en
los niveles superiores constituyen una orientacin para los inferiores. Esto es consistente
con los hallazgos producidos por la investigacin sobre implementacin realizada en los
ltimos diez aos: lo que ocurre en Washington o Sacramento no es ms que palabras
sobre un papel hasta que afecta el comportamiento de los burcratas de la calle y, en
definitiva, a la poblacin objeto de la poltica.
Este constituye un marco excelente para pensar acerca de los efectos que individuos e
instituciones producen en las decisiones gubernamentales de polticas. Tiene por
supuesto algunas limitaciones. El papel de la informacin sustantiva sobre la poltica
pblica es descuidado, as como el rango de factores que intervienen entre las decisiones
de poltica y su impacto social. Si bien las caractersticas de la comunidad son
mencionadas como uno de los tres conjuntos de factores que inciden en el contexto de la
decisin, han sido descuidadas en el trabajo emprico. Por ltimo, el nfasis en el
comportamiento individual dentro de instituciones especficas deja a este enfoque un
escaso margen para abordar la enorme cantidad de instituciones dentro de una
comunidad de polticas.
El enfoque de las corrientes de polticas
A partir del modelo del cubo de basura de la teora de la eleccin en el plano
orgfanizacional (Cohen et al 1972), John Kingdon (1984) ha desarrollado un enfoque
interesante sobre el establecimiento de la agenda y la poltica de formulacin, que puede
ser perfectamente extensible al proceso de las polticas pblicas en su totalidad. Desde
su perspectiva, el proceso de toma de decisiones de polticas puede ser conceptualizado
a partir de tres corrientes no necesariamente relacionadas: 1) una corriente de
problemas, que consiste en informacin acerca del mundo real de los problemas y los
impactos de anteriores intervenciones pblicas; 2) una corriente/comunidad de polticas,
integrada por investigadores, defensores y otros especialistas que analizan problemas y
formulan alternativas posibles; y 3) una corriente poltica, que contiene la puja electoral,
los liderazgos en la legislatura, etc. De acuerdo con Kingdon, las grandes reformas de
polticas ocurren cuando una ventana de oportunidad rene a las tres corrientes: en

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respuesta a un problema reconocido, la comunidad de poltica desarrolla una propuesta

que es financiera y tcnicamente factible, y los polticos encuentran ventajoso aprobarla.
El enfoque de Kingdon contiene muchos atributos virtuosos. Incorpora una importante
perspectiva de las comunidades de poltica. Otorga un importante papel a la informacin
sustantiva acerca de los problemas del mundo real y los impactos de las intervenciones
pblicas previas. Va ms all del rgido institucionalismo en que han quedado
confinados muchos cientistas polticos. Y reconoce el papel de la serendipity2 en el
proceso de las polticas pblicas.
Por otra parte, varios aspectos requieren mayor desarrollo. Las condiciones que crean
las ventanas de oportunidad demandan mayor anlisis, y Jones (1988) ha realizado
recientemente algunas observaciones al respecto. Sabatier (1988) ha observado que en
la perspectiva de Kingdon los investigadores y analistas de polticas aparecen revestidos
de un papel muy apoltico, lo que descuida el papel del anlisis comprometido
(advocacy analysis) y coloca mucha distancia entre la corriente de polticas y la
corriente poltica. Por ltimo, si este marco se extiende hasta incluir al proceso
completo de las polticas pblicas, es necesario prestar mayor atencin a las burocracias
y el poder judicial en la implementacin de las reformas, y un mayor reconocimiento de
la dimensin intergubernamental tanto en el momento de la formulacin como en el de
la implementacin.
El enfoque de las coaliciones defensoras
Sabatier (1988) ha desarrollado recientemente un enfoque conceptual del proceso de las
polticas pblicas que sintetiza muchos de los aspectos discutidos en este artculo.
Concibe el cambio en las polticas pblicas en el tiempo como una funcin de tres
conjuntos de factores:
1. La interaccin entre coaliciones defensoras que compiten dentro de una
comunidad/subsistema de polticas. Una coalicin defensora consiste en actores
provenientes de muchas organizaciones pblicas y privadas, ubicadas en todos
los niveles del gobierno, que comparten un conjunto bsico de creencias (las
metas de la poltica, adems de los factores causales y otras percepciones), y que
buscan incidir en las reglas de varias instituciones gubernamentales para
alcanzar esos objetivos. Los conflictos entre las coaliciones son canalizados por
empresarios polticos, por ejemplo, actores ms comprometidos con la
estabilidad del sistema que con la consecucin de las metas de las polticas.
2. Las transformaciones externas al subsistema, en las condiciones
socioeconmicas, las coaliciones polticas y las decisiones dentro de otros
subsistemas de polticas. Desde 1970, por ejemplo, la poltica de polucin
norteamericana ha sido afectada por cambios en los precios del petrleo, por las
victorias del partido republicano en 1980, y por decisiones adoptadas en los
subsistemas impositivo y energtico.
3. Los efectos de los parmetros sistmicos estables tales como la estructura
social bsica y las normas constitucionales-, sobre los constreimientos y
recursos de varios actores. Por ejemplo, las estrategias disponibles para las
coaliciones defensoras en la poltica de polucin estn obviamente
condicionadas por el sistema federal.
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Esta palabra no tiene traduccin al castellano; hace referencia a la accin de descubrir problemas o
conocimientos que en el curso de la investigacin y/o accin no eran buscados.

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Con respecto a los sistemas de creencias y su relacin con las polticas pblicas, el
enfoque distingue un ncleo duro de elementos secundarios. Las coaliciones se
organizan en torno a un ncleo duro comn de ideas, como por ejemplo la proporcin
apropiada de actividades desarrolladas por el estado y por el mercado, y la adecuada
distribucin de autoridad entre niveles de gobierno. En la medida en que este ncleo
duro de creencias es hipotetizado como relativamente estable a lo largo del tiempo una
dcada o ms-, otro tanto ocurre con la composicin de su coalicin. Las coaliciones
buscan aprender sobre el funcionamiento del mundo y sus efectos sobre las
intervenciones gubernamentales, con el propsito de alcanzar sus metas. Debido a la
resistencia al cambio en este ncleo duro de creencias, el aprendizaje derivado de los
procesos de las polticas pblicas usualmente se circunscribe a los aspectos secundarios
de los sistemas de creencias.3 Los cambios en los aspectos del ncleo duro de las
polticas pblicas demanda el cambio de la coalicin dominante, lo que en principio
resulta, hipotticamente, de cambios externos al subsistema (por ejemplo, a raz de un
segundo conjunto de factores).
El enfoque de las coaliciones defensoras ha sido aplicado a ciertas reas de polticas que
se relacionan fundamentalmente con las polticas ambiental y energtica (Jenkins-Smith
1988; Heintz 1988; Weyent 1988; Jenkins-Smith y Sabatier1991). Los argumentos
vinculados con la estabilidad de la coalicin y la prevalencia del anlisis basado en la
defensa de sus creencias han sido largamente confirmados, en tanto que se ha
comprobado la necesidad de dar mayor cuenta de la estructura jerrquica de los sistemas
de creencias y los intereses de los actores en tanto opuestos a las creencias-, que en el
enfoque son descuidados. Si bien futuras investigaciones sugerirn modificaciones
adicionales y reelaboraciones, el enfoque de las coaliciones defensoras tiene la
capacidad de integrar las preocupaciones de los analistas de polticas pblicas con las de
los cientistas polticos, lo que lo convierte en un nuevo recurso promisorio para el
anlisis del proceso de las polticas pblicas. Comparte ciertos rasgos con la explicacin
cultural de Wildavsky (1982, 1987), pero presta mayor atencin a la naturaleza de los
sistemas de creencias y el papel tanto del aprendizaje como de los factores externos en
el cambio de las polticas pblicas.
Direcciones futuras
Las polticas pblicas comparten una caracterstica con muchos subcampos de la ciencia
poltica: la ausencia de un cuerpo de teora consensuado, claramente articulado y
sustentado en la evidencia emprica. Esto puede ser en parte atribuible a la complejidad
del proceso de las polticas pblicas, y a su reciente constitucin como subcampo. La
dcada de 1970 y los primeros aos de la de 1980 estuvieron dominados por la
realizacin de trabajos en reas sustantivas de polticas sin sustento terico, y por la
investigacin en etapas especficas de las polticas pblicas, particularmente en la
formulacin y la implementacin. En los ltimos cinco a diez aos, sin embargo, han
surgido una serie de teoras causales (o meta-teoras) que abordan sustanciales aspectos
del proceso de las polticas pblicas.

Sabatier (1988: 149-157) establece la hiptesis de que el aprendizaje orientado a las polticas pblicas
ocurre en mayor medida entre coaliciones cuando las cuestiones son tcnicamente abordables, cuando
estn concernidos aspectos secundarios relevantes de los sistemas de creencias, y cuando las coaliciones
se ven obligadas a confrontar en foros profesionales. Ver Jenkins-Smith (1988) para argumentos
similares.

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La importante tarea que los investigadores tendrn entre manos, es la de aplicar estas
teoras, refinar y ampliar aqullas que se muestren ms promisorias, rechazar aqullas
que muestren inconsistencias, y desarrollar nuevos marcos conceptuales en su
reemplazo. Todo lo dems es secundario.
Dadas las contribuciones que otros subcampos de la ciencia poltica han realizado al
estudio del proceso de las polticas pblicas, los investigadores deben mantener el
contacto con los desarrollos en el resto de la disciplina. Por ejemplo, los recientes
trabajos de Sinclair (1989) y de Smith y Mazmanian (1989), indican que las comisiones
del congreso ya no son tan autnomas como en otras pocas. Si esta tendencia contina
y se aplica a otros cuerpos legislativos, los investigadores sobre polticas pblicas
debern reexaminar sus supuestos acerca de la importancia de las
comunidades/subsistemas de polticas.
En la misma lnea, los investigadores sobre polticas pblicas tienen mucho para aportar
a otros subcampos de la ciencia poltica. Por ejemplo, mucho del reciente trabajo
emprico y terico sobre el comportamiento administrativo contina centrndose en una
nica agencia o en los tringulos de hierro en un nico nivel de gobierno (Moe 1985;
Bendor y Moe 1985). Si bien esto puede ser apropiado en el caso de unas pocas
agencias federales que gozan de monopolio jurisdiccional (como por ejemplo la
Comisin Federal de Comunicaciones), en la ms vasta mayora de las reas de poltica
el comportamiento de agencias especficas es afectado por un rango mucho ms amplio
de actores en mltiples niveles de gobierno (Scholz y Wei 1986; Sabatier y Pelkey
1987; Wood 1990).
El desarrollo y comprobacin de mejores teoras acerca del proceso de las polticas
pblicas se ver impulsado si los productos de investigaciones especficamente
destinados a este objeto son publicados. West View Press recientemente ha decidido
iniciar una serie de libros sobre este tpico.
Sin embargo, se advierte la necesidad de una nueva revista especializada. Las revistas
de ciencia poltica no pueden realizar esta tarea porque las preocupaciones de la
disciplina no estn concentradas en el proceso de las polticas pblicas y porque
histricamente han privilegiado los estudios sobre opinin pblica y comportamiento
electoral (Walker 1972; Palumbo 1989). Las revistas sobre polticas pblicas existentes
son tambin inadecuadas, ya sea por sus diferentes nfasis o porque no gozan de
suficiente prestigio como para que los investigadores tengan inters en publicar en
ellas.4 Una obvia solucin es el desarrollo, por parte de la recientemente reorganizada
seccin de Estudios de Polticas Pblicas de la APSA, de una revista destinada a
publicar trabajos tericos y empricos sobre el proceso de las polticas pblicas de la
ms elevada calidad acadmica, que deberan abordar cuestiones tales como los factores
que afectan las decisiones gubernamentales de polticas, los impactos esperados y no
esperados de tales decisiones en la sociedad, y la manera en que tanto esos impactos en
la sociedad como las decisiones afectan a la opinin pblica y el comportamiento de las
lites. La revista debera estar dirigida a los acadmicos antes que a los estudiantes,
4

Ninguna de las revistas sobre polticas pblicas ha desarrollado una seccin dedicada al anlisis del
proceso poltico. Algunas han estado preocupadas por las tcnicas de evaluacin de polticas (Journal of
Policy Analysis and Management); muchas abordan reas especficas de polticas; mientras que el resto
ha intentado dar cuenta de un rango ms amplio de intereses de investigacin, con trabajos sobre tcnicas
tiles para los estudiantes o sobre reas especficas de polticas sin sustento terico (Policy Sciences,
Journal of Public Policy, Policy Studies Journal, y Policy Studies Review). Sobre el escaso prestigio que
esas publicaciones gozan entre los investigadores particularmente las relacionadas con la Policy Studies
Organization-, ver Giles et al (1989).

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tanto para llenar el vaco actualmente existente como para atraer la atencin de los
investigadores de los departamentos de ciencia poltica ms prestigiosos. Sin una revista
de este tipo, los investigadores en la ciencia poltica y en las polticas pblican
continuarn ignorando sus respectivos trabajos.
Otra cuestin importante a futuro es la expansin de la literatura sobre el diseo de
polticas, que involucra un intento deliberado de intervencin en las polticas
gubernamentales con el propsito de su modificacin y mejoramiento. Se parte del
supuesto de que impulsando determinadas palancas especficas ser posible alcanzar
ciertos resultados, lo que, a su turno, requiere conocer acerca de cmo las burocracias,
el poder judicial, el poder legislativo, los grupos de inters, etc., reaccionaran
(Schneider e Ingram 1990). El enfoque sobre diseo de polticas es probablemente ms
compatible con la perspectiva institucionalista de la eleccin racional, aunque el
enfoque de las coaliciones defensoras tambin presta atencin a los esfuerzos de las
coaliciones para alterar las reglas, de manera de alcanzar sus objetivos.
El proceso de las polticas pblicas es complicado. Slo puede ser entendido si los
cientistas polticos y los investigadores sobre polticas pblicas deciden trabajar de
manera conjunta para desarrollar y comprobar mejores teoras sobre el proceso poltico.
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Sobre el autor:
Paul A. Sabatier ensea poltica ambiental en la Universidad de California, Davis. Es co-autor de varios
libros sobre implementacin de polticas pblicas, y ha publicado artculos sobre el cambio en las
polticas, la toma de decisiones administrativas, el sistema de creencias de las elites y la dinmica de
grupos de inters en revistas como Policy Sciences, American Journal of Political Science, Journal of
Politics y Western Political Quaterly.