"Ao de la de la Diversificacin Productiva y del Fortalecimiento de la Educacin"

UNIVERSIDAD LOS NGELES DE CHIMBOTE

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS

CURSO

DOCENTE

TEMA

ALUMNO

CICLO

TURNO

DERECHO FINANCIERO

III

PUCALLPA PER
2015

A mis docentes
por dar lo mejor de
su conocimiento en mi
formacin profesional.

INTRODUCCIN
El presente trabajo se titula autonoma del
derecho financiero en donde se desarrolla las
generalidades para luego dar pase a la fase
inicial de la corriente autnoma, continuar con
la

doctrina

asimismo

la

legislacin

desarrollar

la

comparada,
jurisprudencia

administrativa, para seguir con el anlisis del

mismo, para finalizar con la crtica constructiva
del tema.
La autonoma didctica del Derecho como el
estudio

separado

de

una

rama

jurdica,

responde a consideraciones de orden tcnico,

prctico

de

enseanza,

La

autonoma

propiamente es la de orden cientfico, que tiene

tambin

como

expresiones,

estructural o sustantiva

la

autonoma

por tener normas o

institutos jurdicos propios como la actividad del

Estado

relacionada

con

la

obtencin,

administracin y empleo de los recursos

monetarios necesarios para satisfacer las
necesidades pblicas.
Finalmente se toca el tema de las conclusiones
y la respectiva bibliografa.

AUTONOMA DEL DERECHO FINANCIERO

1. Generalidades
Es mi propsito exponer en la forma ms objetiva posible, el
desenvolvimiento que ha tenido el Derecho Tributario y su autonoma
en nuestro pas, en concordancia con la parte general del tema,
analizada anteriormente.
Considero que la autonoma del Derecho Tributario en el Per, tiene
sus manifestaciones en la doctrina, en la enseanza del Derecho, y en
la legislacin positiva especialmente la codificacin.
Los estudios, publicaciones, conferencias, ctedra universitaria, las
intervenciones y trabajos en los foros nacionales e internacionales
sobre el Derecho Tributario, su codificacin, y la legislacin positiva de
los impuestos, que voy a analizar a continuacin, considero que
marcan la adhesin del Per a la corriente autonomista predominante
en Latinoamrica, tanto respecto a la autonoma cientfica del Derecho
Sustancial o Material, como en cuanto a la naturaleza de las distintas
ramas del Derecho Tributario.
2. Fase inicial de la corriente autonmica
Considero que fue en la dcada del treinta cuando se inicia en el Per
una manifestacin de autonoma del Derecho Tributario en su rama
procesal, mediante la Ley N 7904 con vigencia desde el 1 de enero
de 1936, o sea hace 50 aos, que da forma orgnica al Impuesto a la
Renta como cedular, creando un instituto jurdico tributario, el Consejo
Superior de Contribuciones, como tribunal de ltima instancia
administrativa en toda clase de impuestos. excepto aduanas,
conformado por el Ministro de Hacienda, funcionarios, fiscales,
representante del Presidente de la Repblica, de las actividades
econmicas y un Fiscal suplente de la Corte Suprema de Justicia,

organismo semejante a las comisiones paritarias integradas por

representantes de la autoridad fiscal y del contribuyente, que han
funcionado en otros pases. Contra las resoluciones del Consejo
Superior si

eran favorables al

contribuyente,

el

Director de

Contribuciones poda acudir al Gobierno, atribucin que fue usada

muy restringidamente, y el contribuyente si la resolucin le era
desfavorable, poda acudir al Poder Judicial previo pago del tributo. Se
sustrae a las reclamaciones tributarias del rgimen ordinario de la
administracin pblica, controversias que pasan a conocimiento de un
rgano y procedimiento propios. Este Consejo mantuvo su vigencia
hasta el ao 1964 en que fue sustituido por el Tribunal Fiscal.
En la dcada del cuarenta, en diciembre de 1947, hace casi 40 aos,
con ocasin de la realizacin en Lima de la V Conferencia
Interamericana de la Federacin de Abogados, se puso de manifiesto
el pensamiento autonomista del Derecho Tributario en el Per.
mediante su delegacin en el Comit de Impuestos de dicha
Conferencia, el que estuvo integrado, entre otros, por los profesores y
tributaristas peruanos doctores Juan L. Castillo. Manuel Belaunde
Guinassi, Jorge del Busto Vargas, y otros: Comit que integraron
tambin, entre otros, los tributaristas doctores Juan Daniel Abal por el
Uruguay y Manuel M. Risueo por Chile. Los temas principales fueron
Conveniencia y posibilidades de codificar las disposiciones tributarias
en un Cdigo Autnomo nico. Conveniencia y Posibilidad de
Uniformar la Clasificacin de Impuestos y de Cdigos tributarios de los
pases de Amrica y Qu sistema debe adoptarse para modificar el
efecto de la aplicacin del Derecho Tributario en aquellos casos en
que el Estado acta a la vez como parte y como juez, habiendo
presentado trabajo sobre el segundo tema el Dr. Jorge del Busto y el
Dr. Manuel Belaunde Guinassi, y sobre el tercero el que les habla. En
la publicacin del Colegio de Abogados de Lima sobre la Conferencia,
se insertan, adems de las resoluciones adoptadas, los interesantes

debates producidos, no publicndose los trabajos presentados. La

Revista de Economa que se edita en Montevideo (Uruguay), public
en junio de 1948 el tema, en el cual manifest que para resolver las
controversias que se derivan de la aplicacin del Derecho Tributario,
se adoptan varios sistemas, intervencin de los tribunales de justicia,
de los tribunales de lo contencioso administrativo, tribunales fiscales o
tributarios de lo contencioso, y consejos o funcionarios de la
administracin, ms o menos autnomo: hice un anlisis de los
sistemas adoptados en los distintos pases. as como del sistema
peruano al que nos referimos anteriormente: expres que la
autonoma del Derecho Tributario permita estudiar con criterio tcnico
la modificacin del efecto de su aplicacin en los casos en que el
Estado acta a la vez como parte y como juez, sealando que cuando
el Estado (Poder Legislativo) crea un tributo acta con facultad
imperativa, pero cuando lo administra (Poder Ejecutivo) procediendo a
determinar su importe, est cumpliendo a su vez con una norma
predeterminada, teniendo el deber u obligacin del acierto y de la
fidelidad legal en su aplicacin, lo que da origen al derecho del
contribuyente a impugnar los actos que lesionen su derecho,
suscitndose

el

problema

contencioso,

que

debe

salvar

el

inconveniente de que no vuelva a intervenir la administracin fiscal

para evitar que acte como parte y como juez: terminaba
considerando que era indispensable una jurisdiccin tributaria con
organizacin y funcionamiento propios, separada e independiente de
lo contencioso judicial.
3. Doctrina
Son fuentes del Derecho Tributario, aquellos medios que rigen la
creacin y aplicacin de normas jurdicas tributarias. En ese sentido,
las fuentes pueden ser de aplicacin obligatoria (caso de la
Constitucin, las Leyes, Resoluciones de observancia obligatoria
emitidas por el Tribunal Fiscal) o pueden servir de referencia para los

operadores del derecho en la prctica tributaria (caso de la doctrina y

resoluciones emitidas por el tribunal fiscal que no constituyan
jurisprudencia de observancia obligatoria).
Son fuentes del Derecho Tributario:
a) Las disposiciones constitucionales;
b) Los tratados internacionales aprobados por el Congreso y
ratificados por el Presidente de la Repblica;
c) Las leyes tributarias y las normas de rango equivalente;
d) Las leyes orgnicas o especiales que norman la creacin de
tributos regionales o municipales;
e) Los decretos supremos y las normas reglamentarias;
f) La jurisprudencia;
g) Las resoluciones de carcter general emitidas por la Administracin
Tributaria; y,
h) La doctrina jurdica.
4. Legislacin comparada
En primer trmino, es preciso dejar constancia que en el caso
peruano, el Cdigo Civil de 1936 regulaba las sociedades civiles; por
otra parte, el Cdigo de Comercio (1902) y luego la Ley de Sociedades
Mercantiles 16123 (1966) normaba a sus pares mercantiles. Sin
embargo, el D. Leg. 311 (1984)- Ley General de Sociedades- unifica
por primera vez la legislacin societaria (civil y comercial). Finalmente
la Nueva Ley General de Sociedades (1988) ratifica dicha unificacin.
-

Por otro lado, el Cdigo Civil argentino regula las sociedades

civiles, y la Ley de Sociedades Comerciales argentina slo regula a
las sociedades comerciales. En ese sentido, es vlido realizar un
ejercicio de comparacin jurdica de la Nueva Ley General de
Sociedades peruana con la Ley de Sociedades Comerciales
argentina.

Finalmente, es pertinente considerar lo sealado por Enrique Elas

Laroza, quien mencion: la sociedad mercantil tiene siempre fin de
lucro, la sociedad civil no; la sociedad civil tiene fines solamente
econmicos que no pueden ser especulacin mercantil. Sin
embargo, es tambin preciso tomar en cuenta lo sealado por
Ripert, Messineo y Elas Laroza, quienes luego de mucho tiempo
(dcadas, los primeros) de tratar de encontrar diferencias de fondo
en el objeto de las sociedades civiles y las mercantiles,
concluyeron en que la diferencia era tan imprecisa puesto que
existan sociedades de forma civil con objeto mercantil y
sociedades con objeto comercial con objeto civil.

Conforme a la Constitucin (Art. 101), los tratados internacionales

tienen fuerza de ley y prevalecen en caso de conflicto con la Ley, o sea
tienen rango constitucional.
Hubo comisiones de expertos nombradas por el Gobierno para tratar
sobre los problemas de la doble imposicin internacional con Suecia y
el Japn en los aos 1964 y 1965, en las que intervino el que habla, y
posteriormente con los Estados Unidos. Solamente se logr llegar a un
acuerdo con Suecia, para evitar la doble imposicin con respecto a los
Impuestos a la Renta y al Capital, que fue aprobado por la Resolucin
Legislativa N 16777 de 3 de enero de 1968, que consagra
bsicamente el principio de la fuente.
Posteriormente, el Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino, aprob por
su Decisin 40 un Convenio Tipo para evitar la doble imposicin entre
los pases miembros y los ajenos a la subregin, sobre Impuesto a la
Renta y al Patrimonio, que bsicamente contiene el principio de la
fuente, el cual fue sancionado por el Per mediante el Decreto-Ley N
19535 de fecha 19-9-72.

El Cdigo Tributario
Como una de las primeras manifestaciones de legislacin sobre
codificacin tributaria referida a los tributos, puede citarse la Ley N
9639 expedida en 1942, la cual dispone la codificacin por el Poder
Ejecutivo de los impuestos a la renta, a las transferencias, al consumo,
las tasas, la tributacin municipal y dems contribuciones internas,
para obtener un ms justo y eficaz rgimen tributario e impedir el
fraude y la evasin. No se lleg a hacer uso de dicha autorizacin
legal.
Fue con la Ley N 14920 de 27-2-64 que se cristaliza una reforma
legal estructural. en el campo de lo contencioso tributario, al
transformarse el Consejo Superior de Contribuciones y el Cuerpo
Consultivo de Aranceles de Aduana, en Tribunal Fiscal y Tribunal de
Aduanas respectivamente, como ltima instancia administrativa en
materia de los impuestos de sus respectivas jurisdicciones, rganos
que son incorporados al Cdigo Tributario dictado posteriormente.
Con la Ley N 14858 de 7 de febrero de 1964, se inicia el proceso de
Codificacin y la reforma de los impuestos, al crearse con carcter
permanente una Comisin Revisora de la Legislacin Tributaria
integrada por Senadores y Diputados, y con representantes del
Instituto Peruano de Derecho Tributario. Colegio de Contadores
Pblicos de Lima, Colegio de Economistas, de las Entidades
Gremiales que agrupan al comercio, la industria, la produccin y las
fuerzas del trabajo, bajo la presidencia del Ministerio de Hacienda. El
Ministro que present el proyecto de ley fue el Dr. Javier Salazar
Villanueva, miembro fundador del Instituto Peruano, quien contrat los
servicios profesionales del Dr. Jaime Garca Aoveros catedrtico
espaol de Economa y Hacienda de la Universidad de Sevilla, para la
preparacin de un Anteproyecto de Cdigo Tributario, el cual fue
formulado conteniendo los principios generales de la imposicin, las

normas esenciales de procedimiento y regulacin de los elementos

comunes a todas las relaciones tributarias. La Comisin consider que
el Anteproyecto, aunque doctrinariamente avanzado, era conveniente
adaptarlo en lo posible a la realidad peruana, que, recogiendo la
doctrina imperante, no contradiga instituciones propias y tradicionales
de

la

legislacin

jurisprudencia

nacional,

que

deben

ser

incorporadas, y que tuviera tambin en cuenta el modelo de Cdigo

Tributario para Amrica Latina al que nos referimos en la primera parte
de esta exposicin, y al que se tuvo acceso, porque no haba sido
todava aprobado, debido a que el que habla fue designado por la
Comisin Redactora del Modelo como colaborador por el Per. La
Comisin se aboc a la formulacin del texto definitivo, que fue
aprobado por el D.S. N 263-H de 12 de agosto de 1966 por
delegacin legislativa contenida en la Ley N 16043, que contiene la
condicin del previo dictamen aprobatorio de la Comisin Revisora de
la Legislacin Tributaria. Formaron parte de esta Comisin, los
tributaristas, en orden alfabtico, Manuel Belaunde Guinassi, Juan
Chvez Molina. Augusto Romn Rivarola y Alfonso Rubio Arena
La estructura del Cdigo Tributario es simple, fue reducida a: Ttulo
Preliminar con las Disposiciones Generales; Obligacin Tributaria;
Administracin y Procedimiento; Proceso en la va administrativa y en
la judicial; y Penalidad, infracciones, sanciones, delito y procedimiento.
Equivale a las divisiones del Derecho Tributario, Constitucional y
algunas normas generales: Sustancial o Material. Administrativo o
Formal. Procesal. Penal y Procesal Penal. En comparacin con otros
Cdigos extranjeros, coincide en la unidad de doctrina que caracteriza
al Derecho Tributario contemporneo, con diferencias terminolgicas y
de orden de las materias.
Considero que con la aprobacin del Cdigo Tributario se inicia en el
Per la reforma tcnico-jurdica de la tributacin. Por ser de Principios

10

Generales contiene en forma simple las normas e institutos jurdicos

propios de cada una de las divisiones del Derecho Tributario; ya la ley
de cada tributo no necesita tratar de dichos principios e institutos
jurdicos, sino en todo caso remitirse al Cdigo, como se viene
haciendo.
En este mes de agosto ha cumplido el Cdigo Tributario 20 aos de
vigencia y en ese lapso se han producido algunas modificaciones que
lo mejoran, sin alterar su hermenetica. No sera pertinente en esta
exposicin efectuar un anlisis del Cdigo, considero, no obstante, que
pueden sealarse los principios bsicos que contiene: comprende todo
tributo; el principio de legalidad en su acepcin amplia; especialidad y
ordenamiento de las leyes tributarias por normas propias; caducidad
de las exoneraciones sin plazo al cumplir cinco aos; interpretacin de
la ley tributaria por cualquier mtodo admitido en Derecho, salvo la
analoga; principio de la autonoma rigiendo en defecto del Cdigo o
de otras leyes tributarias, los principios del Derecho Tributario y
despus los principios generales del Derecho: principio del domicilio
para el cumplimiento de obligaciones tributarias sujetas a tributacin;
responsabilidad

solidaria;

domicilio

fiscal;

inicio

del

plazo

de

prescripcin desde el 1 de enero del ao siguiente para todo tributo;

consultas slo de los organismos gremiales con absolucin general
obligatoria: Tribunal Fiscal dentro del Poder Ejecutivo como rgano
jurisdiccional administrativo, integrado solo por abogados versados e
inamovibles, con fallo en ltima instancia administrativa; jurisprudencia
general del Tribunal de obligatorio cumplimiento y publicacin; revisin
de los fallos del Tribunal ante la Corte Suprema de Justicia,
habindose suprimido la obligacin de acudir al Juez y a la Corte
Superior; aplicacin del solve et repete slo ante el Poder Judicial,
pudiendo

presentarse

fianza

bancaria;

infraccin

determinada

objetivamente y sancionada pecuniariamente; delitos tributarios con

dolo en las defraudaciones.

11

Respecto a la revisin de los fallos del Tribunal Fiscal ante la Corte

Suprema sin doble instancia, contradecira la instancia plural que
establece la Constitucin, aunque por otra parte al tratar de las
acciones contencioso-administrativas, la Constitucin se remite a la ley
que las regule en cuanto a las instancias, la que todava no ha sido
expedida.
Cabe mencionar que un estudio amplio y acucioso de la historia de
formacin del Cdigo, los anteproyectos y de las normas del Cdigo,
est contenido en la Publicacin del Dr. Manuel Belaunde Guinassi
Cdigo Tributario Concordado y Comentado.3 Asimismo, el estudio
sobre Derecho Tributario, Estructura y Principios del Cdigo
Tributario del Dr. Carlos Llontop Amors, analiza la estructura
conceptual y dogmtica adoptada por el Cdigo a travs de su
articulado. Manuales del Cdigo Tributario han publicado el Dr. Pedro
Flores Polo ex Catedrtico de la Universidad de San Marcos,
concordado, con comentarios y jurisprudencia: y los Drs. Teodoro
Nichtawitz y Csar Talledo tributaristas, siendo este ltimo mantenido
al da mediante el sistema de hojas sustituibles, conteniendo
acuciosos comentarios, concordancias, jurisprudencia y texto legal.
5. Jurisprudencia administrativa
Consiste en los elementos esenciales que deben estar contenidos en
la Ley Tributaria, en concordancia con lo dispuesto por el artculo 74
de la Constitucin Poltica del Estado y respetando la legalidad y la
seguridad jurdica.
As se establece que slo por Ley o por Decreto Legislativo, en caso
de delegacin, se puede:
a) Crear, modificar y suprimir tributos; sealar el hecho generador de
la obligacin tributaria, la base para su clculo y la alcuota; el

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acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retencin o

percepcin, sin perjuicio de lo establecido en el Artculo 10;
b) Conceder exoneraciones y otros beneficios tributarios;
c) Normar

los

procedimientos

jurisdiccionales,

as

como

los

administrativos en cuanto a derechos o garantas del deudor

tributario;
d) Definir las infracciones y establecer sanciones;
e) Establecer privilegios, preferencias y garantas para la deuda
tributaria; y,
f) Normar formas de extincin de la obligacin tributaria distintas a las
establecidas en este Cdigo.
Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar
y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o
exonerar de ellos, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que
seala la Ley.
Mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economa y
Finanzas se regula las tarifas arancelarias.
Por Decreto Supremo refrendado por el Ministro del Sector
competente y el Ministro de Economa y Finanzas, se fija la cuanta de
las tasas.
En los casos en que la Administracin Tributaria se encuentra
facultada para actuar discrecionalmente optar por la decisin
administrativa que considere ms conveniente para el inters pblico,
dentro del marco que establece la ley.
Y as, el Tribunal Constitucional peruano viene reconociendo la
virtualidad de los principios constitucionales de capacidad contributiva
e igualdad para articular un control de la legislacin fiscal ordinaria.

13

As, ha afirmado que la potestad tributaria constituye el poder que

tiene el Estado para imponer a los particulares el pago de los tributos,
el cual no puede ser ejercido de manera discrecional o, dado el caso,
de forma arbitraria, sino que se encuentra sujeto a una serie de lmites
que le son impuestos por el ordenamiento jurdico, sean estos de
orden constitucional o legal (sentencia recada en Expediente N 0332004-AI/TC, de 28 de septiembre de 2004). Adems, ha afirmado que
cuando el Estado interviene en materia econmica a travs de la
creacin de tributos su actuacin se encuentra sujeta al respeto de los
principios constitucionales establecidos en el artculo 74 de nuestra
Constitucin (principios de legalidad, igualdad, capacidad contributiva,
no confiscatoriedad y respeto de los derechos fundamentales). Y esa
virtualidad controladora se extienda a las exigencias de no
confiscatoriedad, las cuales se ponen en relacin con el principio de
capacidad contributiva, al decir en la resolucin de 30 de junio de 2005
N2302-2003-AA/TC, que la capacidad contributiva de una persona
es una sola y todos los tributos que recaen en el mismo contribuyente
afectan un mismo patrimonio. De este modo la confiscatoriedad no se
configura por si misma si un mismo ingreso econmico sirve de base
imponible, estableciendo la prohibicin de confiscatoriedad a partir de
las exigencias mismas de capacidad econmica. Entiende el Tribunal
Constitucional que la relacin entre tributacin y derecho de propiedad
se basa en la proporcionalidad y racionalidad de la afectacin de la
propiedad.
Es precisamente por eso, que al amparo de esta tradicin doctrinal y
jurisprudencial, resultan especialmente rechazables las recientes
sentencias del Tribunal Constitucional de la Repblica de Per que
orillan el control de constitucionalidad desde a perspectiva de la
justicia tributaria y admiten ciertas decisiones del legislador tributario
desde el punto de vista del principio de solidaridad y de las exigencias
del Estado Social. Ni la solidaridad es un principio tributario que limite

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constitucionalmente el ejercicio del poder tributario (y, por tanto,

tampoco legitima el uso de ese poder al margen de las exigencias de
la capacidad contributiva y la igualdad) ni la frmula del Estado Social
permite dejar de lado las exigencias del Estado Democrtico de
Derecho en materia tributaria.
6. Anlisis
Nuestro pas ha experimentado en los ltimos aos una serie de
cambios econmicos. Han sido tantos, que para algunos hemos
entrado a la modernidad, nos integramos a la globalizacin. Para
otros, no es sino el cambio de viejas recetas populistas por otras
ortodoxas. Pero lo cierto es que la sociedad peruana sufri
transformaciones en su vida econmica, a la vez que la actividad
comercial experiment un impulso importante. Esto ha originado que
instituciones poco usadas en el mundo de los negocios, durante
perodos de recesin e inflacin, pasan a ser parte del vocabulario
generalizado de las personas, entendidas o no en la materia.
Hoy en da vemos la formacin de corporaciones y la promocin de
"grupos", trmino hasta hace poco usado con reserva. Presenciamos
fusiones de empresas, emisin de obligaciones (bonos), el ingreso de
empresas a la bolsa de valores y el aumento de sus operaciones.
Leemos sobre ADR's, instrumentos de corto plazo, operaciones
cruzadas en bolsa, fondos mutuos y ofertas pblicas de adquisicin
(OPAs). El ingreso de capitales extranjeros, la inversin y la implacable
competencia en el mercado bancario, es parte de la vida econmica
peruana. As, diarios y revistas especializadas han surgido, con mayor
o menor fortuna, dedicando sus titulares, artculos de opinin y
columnas a tratar diferentes transacciones comerciales.
Todo lo dicho se puede resumir en lo que llamamos el mundo de los
negocios. Negocios privados por cierto. Como no poda ser de otra

15

manera los abogados, dentro del mundo del derecho, tambin hemos
participado, sea asesorando, patrocinando ante las autoridades
pertinentes o simplemente opinando a travs de medios pblicos. Las
"finanzas" y lo "financiero" estn de moda.
Partiendo del trmino coloquial "finanzas", indaguemos qu significa.
Segn el "Diccionario de la Lengua Espaola" editado por la Real
Academia, la palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y
2) Hacienda pblica. De igual modo, el mismo diccionario desarrolla el
adjetivo "financiero". Esta palabra proviene del francs financier,
finances, como "lo perteneciente o relativo a la hacienda pblica, a las
cuestiones bancarias y burstiles o a los grandes negocios
mercantiles".
El "Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola" de Casares (1)
coincide con los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el
trmino "financiero" tiene uno ms: "Hombre entendido en asuntos de
hacienda pblica o de banca".
Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas
en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pblica, es decir, el
mbito privado y el mbito pblico. Este es el sentido coloquial y
corriente. Pero, en qu sentido se emplea en el mundo jurdico? He
aqu lo que nos interesa. Para ello, repasemos como es utilizada por
los estudiosos del tema.
Para Hctor B. Villegas "las finanzas en su concepcin actual, tiene
por objeto examinar cmo el Estado y dems entes pblicos obtienen
ingresos y cmo se efectan concretamente sus gastos". El profesor
Grizzioti, de la escuela de Pava, dice que finanzas proviene del latn
financia, que se refiere a los medios necesarios para los gastos
pblicos y la consecucin de los fines del Estado.

16

Por otro lado, el "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual" de

Cabanellas, indica que finanzas es una galicismo que se refera a la
Hacienda pblica, hacienda real, tesoro pblico, etc. pero que desde
1970, se admiti por la Academia como lo referido a caudales, bienes
y hacienda pblica. De igual forma, define el trmino financiero como
"lo concerniente a la Hacienda Pblica, a las operaciones burstiles, al
trfico bancario y a los grandes negocios industriales o mercantiles".
Aceptando que jurdicamente el trmino finanzas, se refiere a los
ingresos y gastos del Estado, as como lo relacionado con la actividad
mercantil, son las finanzas pblicas o privadas o ambas objeto de
estudio del derecho financiero? Visto de otro modo, preguntmonos,
qu estudia entonces el derecho financiero? Es reconocida la
importancia que tuvo Myrbach Rheinfeld, all por 1910, al abordar esta
cuestin sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo
referido a "las normas del derecho pblico positivo que tienen por
objeto la reglamentacin de las finanzas de las colectividades
pblicas".
El conocido jurista Pugliese aadi en 1937 "...disciplina que tiene por
objeto el estudio sistemtico del conjunto de normas que regulan la
recaudacin, gestin y erogacin de los medios econmicos
pertenecientes al Estado y a las dems entidades pblicas, para el
desarrollo de su actividad, y el estudio de las relaciones jurdicas entre
los poderes y los rganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado
y entre los ciudadanos mismos, derivados de la aplicacin de tales
normas".
Ms recientemente, el profesor espaol Sainz de Bujanda defini al
derecho financiero en los siguientes trminos: "rama del derecho
pblico interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda
del Estado y de las restantes entidades pblicas, territoriales e
institucionales y regula los procedimientos de percepcin de los

17

ingresos y de ordenacin de los gastos y pagos que tales sujetos

destinan al cumplimiento de sus fines".
Nos encontramos, pues, dentro del derecho pblico y frente a la
hacienda pblica. Por eso es impropio suponer que esta rama del
derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios burstiles
u otros aspectos de la vida econmica-financiera privada.
Siguiendo en este derrotero, es menester, saber si el Derecho
Financiero estudia una parte de la realidad delimitada dentro de la vida
de los Estados, es decir, si goza de autonoma cientfica o no. Este
tema, aparentemente de importancia slo acadmica, merece la
mayor de las atenciones por una cuestin fundamental: Si tiene
autonoma emplearemos mtodos propios de esta rama, si no la tiene,
buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho
constitucional o en alguna otra rama del derecho pblico o privado.
Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones sobre el
particular. La primera sostiene que el derecho financiero no tiene
autonoma. Segn estos autores, agrupados en la llamada escuela
administrativista clsica, el derecho financiero es una parte, un
captulo especializado del derecho administrativo.
Una segunda posicin coincide con negar autonoma al derecho
financiero, pero admite cierta independencia del derecho tributario.
As, Gianinni sostiene "que el derecho financiero no constituye un
sistema orgnico de relaciones homogneas, sino un conjunto de
relaciones de diversa naturaleza, que tienen en comn ser referencia a
la mltiple actividad que el estado desarrolla en el campo financiero
slo las normas que regulan la imposicin y recaudacin de tributos
presenta homogeneidad entorno a la relacin jurdica tributaria slo
puede hablarse de autonoma del derecho tributario".

18

Una tercera posicin sostiene la autonoma del Derecho Financiero

por lo siguiente: Estudia un mbito de la realidad social, tiene normas
propias y relaciones homogneas y principios generales propios.
Comencemos por analizar su mbito en la realidad social: su objeto de
estudio y los lmites entre los que se desenvuelve el derecho
financiero.
El Estado, como cualquier grupo social, busca satisfacer sus
necesidades con los escasos recursos con que cuenta. Pero a
diferencia de grupos privados, los medios y los fines del Estado son
fundamentalmente distintos. Como sujeto poltico que es, busca
satisfacer necesidades pblicas, sea

para cubrir necesidades

elementales de defensa, seguridad interior, justicia y diplomacia, sea

para ocuparse de necesidades generales como salud, comunicaciones
o educacin. Pero el Estado lo hace usualmente, imponiendo su
voluntad con coaccin, pero dentro de un marco jurdico. As, el
Estado acta para obtener ingresos por explotacin de su patrimonio,
por el ejercicio de actividades mercantiles, por endeudamiento interno
y externo o por su imperium a travs de la tributacin.
Estos ingresos sern, posteriormente empleados, en la satisfaccin de
las necesidades que debe atender y que exigen los ciudadanos. De
acuerdo a su grado de intervencin en la economa, en la actividad
privada o en la esfera del individuo, bajo pretexto de buscar el bien
comn, los Estados adquieren una fisonoma comunista, socialista o
liberal. Pero lo que nos interesa aqu, es que para satisfacer estas
necesidades, el Estado debe procurarse los ingresos necesarios,
administrarlos, para finalmente emplear con la mxima eficiencia sus
escasos recursos. Todo lo descrito es conocido como la actividad
financiera el Estado, y es esta manifestacin del Estado la que
precisamente pretende estudiar el Derecho Financiero.

19

Dentro de la clsica concepcin de la divisin de funciones u rganos

del Estado, corresponde a la Administracin ser el actor, el que ejercita
diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos
que se quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho
administrativo. Sin embargo, existen sustanciales diferencias.
En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad
financiera del Estado, que tal como dijimos lneas arriba, es distinta de
una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el
obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, para qu?, para satisfacer
necesidades pblicas. En otras palabras, para que funcione la
Administracin, para atender los servicios de salud o educacin,
construccin de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la
seguridad nacional, el pago de misiones diplomticas, etc. Es
entonces,

el

medio

no

el

fin.

El

derecho

financiero

tiene,

fundamentalmente, un carcter instrumental.

En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los
medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer
elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el
fin que la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos
eficientemente.
Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar en una total separacin.
El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relacin
muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no
podemos hablar de independencia absoluta.
Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera
esta actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y
hasta particulares respecto del resto del ordenamiento. Tenemos
normas permanentes como son las referidas a los tributos. Tenemos

20

tambin las de vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la

de financiamiento. Incluso el trmite presupuestal est detallado a
nivel constitucional, legal y reglamentario de la cmara legislativa.
Goza adems, de una comisin al interior del Congreso, dedicada
exclusivamente al estudio del proyecto del presupuesto y la cuenta
general. Los tributos de periodicidad anual entran en vigencia el ao
calendario siguiente. El cdigo tributario es una muestra de la
codificacin del derecho financiero. La ley de presupuesto se aprueba
todos los aos, va ley o decreto legislativo, dentro del marco
constitucional. Fuera de l, por decreto ley e incluso se lleg a aprobar
por decreto supremo. En el Per tenemos leyes orgnicas del
presupuesto desde 1874 y en algunos pases, no pueden recaudar
tributos sin haber aprobado la ley anual de presupuesto. En fin,
ordenamiento propio existe.
Con un mbito delimitado de la realidad como objeto de estudio, y con
normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los
principios generales estn presentes en esta rama del derecho,
muchos de los cuales lo son a nivel constitucional. El ms importante
es el principio de legalidad. Originalmente uno, se bifurc en el
derecho tributario y el derecho presupuestal. El consentimiento de los
ciudadanos, a travs de sus representantes, para imponer cargas
tributarias, as como para tener el conocimiento del destino y uso de
estos ingresos a travs del gasto pblico, es una conquista histrica
de los pueblos. Tan importante resulta, que es exacta aquella
expresin: "Sin ley no hay actividad financiera".
Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la
anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no
confiscatoriedad e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de
la ley de presupuesto, el conocidsimo principio del equilibrio de las
finanzas pblicas, entre otras.

21

Entonces, si encontramos normas propias que dan orden al derecho

financiero, principios generales que le dan coherencia y un mbito
delimitado de la realidad social que es su objeto de estudio; estamos
frente a lo que acadmicamente se denomina autonoma. En palabras
de Benvenuto Grizzioti "el Derecho financiero cierra la serie de
estudios de Derecho Pblico, iniciada con el Derecho Constitucional,
que indaga la forma de ser del Estado, proseguida con el Derecho
Administrativo, que examina las manifestaciones de su actividad para
la consecucin de sus fines, y completada con la investigacin de los
medios necesarios a esta actividad del Estado".
Definido esto, es necesario conocer qu contiene el Derecho
Financiero, es decir, como se divide metodolgicamente para estudiar
las manifestaciones de la actividad financiera del Estado. Las ramas
del Derecho Financiero, consideradas por la doctrina son: Derecho
Tributario, Derecho Patrimonial Pblico (servicios pblicos y empresas
estatales), Derecho del Crdito Pblico (llamado tambin derecho
monetario) y Derecho Presupuestario.
El ms conocido y estudiado es, sin lugar a dudas, el Derecho
Tributario. Para algunos, sea por convencimiento o desconocimiento,
el derecho tributario constitua una rama autnoma dentro del Derecho
Pblico. Hoy, la doctrina ms autorizada no lo considera as. Los
recursos

tributarios

desde

la

antigedad

constituyeron

fuente

importante del tesoro pblico. Recurso que, al convertirse en ingreso

del erario, afect las economas privadas, detrayendo parte de sus
rentas. Esta prestacin pecuniaria coactiva, tiene tal impacto en el
bolsillo del ciudadano, que ha generado, sin lugar a dudas, un cuerpo
de normas homogneas que destacan por encima de las otras ramas.

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Siguiendo con las ramas del Derecho Financiero, existen otras dos
formas por las que el Estado obtiene ingresos, a la sazn, el crdito
pblico y la explotacin del patrimonio del Estado. As, el Derecho del
Crdito Pblico se encarga justamente de esta forma de ingresos.
Espordico y despreciado en la Antigedad y Edad Media, se convirti
en importante recurso del Estado moderno. El crdito interno est
sujeto a imposicin, convencimiento o confianza de los ciudadanos en
su gobierno. El crdito externo, sujeto a relaciones y coyunturas
internacionales, es en la actualidad un problema por solucionar.
Ambas modalidades tienen expresin en leyes de autorizacin.
El Derecho Patrimonial Pblico se ocupa de los bienes de dominio
privado del Estado. El empleo de bienes no afectos al uso pblico o
las actividades mercantiles, bajo dominio del Estado, son su materia
de estudio.
Finalmente, el Derecho Presupuestario. Los gastos pblicos, su
elaboracin (programacin), aprobacin, ejecucin y control son
materia de esta rama. Es el regreso a la economa nacional, del dinero
previamente detrado, para emplearlo en determinados fines. Es
dinero, en tales volmenes, que pueden influir significativamente la
economa de un pas. El dficit, las cuotas para determinados
sectores, el debate parlamentario en torno a la ley de presupuesto, el
destino de los dineros pblicos; temas siempre en debate.
Mencin aparte merece la estructura curricular de las universidades
nacionales. Esto nos puede dar una idea, de cmo se ha enfocado
esta rama del derecho, en la formacin de los actuales estudiosos de
la ciencia jurdica. El Derecho Tributario merece, desde hace mucho,
varios cursos, para la teora general y los tributos en particular, durante
la

carrera

publicaciones,

universitaria.
congresos

Existen
e

incluso

23

departamentos
institutos

acadmicos,

dedicados

la

investigacin jurdica tributaria. Esto explica el notable desarrollo de

esta ciencia. Lo lamentable, es haber perdido la visin de conjunto, de
unidad de la actividad financiera del Estado. Como dice Rodrguez
Bereijo, en el fenmeno jurdico-financiero est la conexin de los
ingresos y los gastos. La ntima relacin del primero con el segundo,
hace que uno no se explique sin el otro.
Lo dicho es en realidad, las consecuencias de la atencin prestada al
fenmeno impositivo. La razn, la verdadera razn de su desarrollo,
est quiz, finalmente, en los mecanismos legales que ha elaborado, y
ha tenido que elaborar, el ciudadano, el contribuyente, en defensa
natural de su patrimonio privado frente al fisco. Pero esta defensa no
debe terminar con la exaccin, porque tambin debemos estar alertas
a como sern posteriormente empleados, nuestros dineros en la
satisfaccin de necesidades pblicas.
Destaca, eso si, la Universidad San Martn de Porres, en dnde su
Facultad de Derecho tiene dos cursos anuales sobre Derecho
Financiero, amn de un curso de Derecho Tributario. En efecto, en una
primera ctedra introductoria, en la que se trata el ingreso pblico, el
gasto pblico y en general la actividad financiera del Estado, se
prepara al alumno para luego entrar de lleno al estudio del
presupuesto, la imposicin y el crdito pblico. Vista la currcula, y
discrepancias aparte, es un importe esfuerzo en la formacin de los
alumnos.
Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autnoma
del Derecho Pblico y que, por tanto, no est contenido por el Derecho
Administrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y con el
Derecho Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero
contiene el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial Pblico, el
Derecho del Crdito Pblico y el Derecho Presupuestal.

24

7. Crtica
Si los gobiernos regionales y locales no pueden crear o regular
impuestos -que, tericamente, son los tributos no vinculadosdifcilmente podrn conseguir los recursos necesarios para lograr ese
despegue que presupone necesariamente una autonoma financiera.
Aunque se puede argumentar que los impuestos creados a favor de
los Gobiernos Locales son una fuente de financiamiento suficiente,
vale decir que la autonoma financiera no parece lograrse con unos
recursos que otro le otorga gratuitamente sino que la capacidad para
normar y regular esta materia dentro de su jurisdiccin es un
instrumento

de

primer

orden

si

se

quiere

una

verdadera

descentralizacin en la que cada Regin o Municipio sea gestor y, a la

vez, responsable de su propio desarrollo.
Precisamente en esta lnea se encuentra la Ley de Descentralizacin
Fiscal, aprobada mediante Decreto Legislativo 955. Ella prev
concretamente dos etapas dentro del proceso de descentralizacin en
lo que se refiere a las regiones. En una primera etapa, los gobiernos
regionales

obtendrn

ingresos

partir

de

transferencias

presupuestales que hace el gobierno central a su favor y la asignacin

de los recursos del Fondo de Compensacin Regional (Foncor), en
funcin de un cronograma aprobado por el Consejo de Ministros. En
una segunda etapa, los ingresos seran, adems de las transferencias
presupuestales, la asignacin de los recursos recaudados en cada
Regin por ciertos impuestos, los incentivos al esfuerzo fiscal y la
celebracin de convenios de cooperacin interinstitucional.
Los impuestos internos nacionales que seran asignados a las
regiones son el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a la Renta de Personas
Naturales. La asignacin prevista corresponde al 50% de la
recaudacin efectiva que se haga de estos impuestos en su respectivo

25

territorio. La Sunat sera el ente encargado de recaudar y cuantificar

tal recaudacin para poder hacer efectiva la asignacin. De este
modo, se intenta dar cierta autonoma fiscal a las regiones.
Para entrar en esa segunda etapa, el artculo 15 del Decreto
Legislativo 955 seala que debe estar vigente la Ley del Sistema
Nacional de Acreditacin y la Ley de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de las Regiones, con sus respectivos reglamentos, y
que deben haberse conformado las Regiones de acuerdo a la Ley de
Bases de la Descentralizacin (Ley 27783). A la fecha nada de esto se
ha dado. En el 2005, en un intento por conformar las macro regiones,
se llev a cabo un referendm que no tuvo el apoyo popular.
No obstante ello, con un esquema como el antes apuntado que se
oriente a dar una mayor autonoma a las Regiones en este mbito
podra lograrse una mejor provisin de los bienes y servicios pblicos
que se brinda en cada jurisdiccin. Y podra, a su vez, responsabilizar
de modo ms directo a los gobernantes de turno por la gestin que
llevan a cabo durante su mandato. Los riesgos que un nuevo diseo
supone no parece razn suficiente para no hacer algunos cambios que
facilitaran una mayor eficiencia en la provisin de bienes pblicos
-que es lo que persigue finalmente la descentralizacin-, sin poner en
peligro las funciones bsicas del Estado.
Si un gobierno local o regional depende de la voluntad que tenga el
gobierno central para transferirle recursos, difcilmente podr proveer
los diferentes tipos de servicios que demanden las preferencias y
necesidades locales; pues ello estar condicionado no pocas veces
por motivaciones polticas. Como ha sealado el Banco Mundial, el
xito de la descentralizacin est vinculado estrechamente con la
observancia de sanas finanzas (asignacin de recursos y funciones),
la toma de decisiones informadas, el cumplimiento de prioridades

26

locales, la responsabilidad de las autoridades locales y el control por

parte de la ciudadana.
Esto nos hace pensar que mientras no haya una verdadera autonoma
en trminos de fondos, el proceso de descentralizacin en nuestro
pas ser slo un buen deseo. Sabemos que la asignacin fiscal no es
un tema sencillo, sin embargo no slo hay abundante y valiosa
literatura al respecto sino tambin muchas experiencias que podemos
aprovechar para llevarla a cabo de la mejor manera. Todos los
problemas conceptuales y prcticos que esta asignacin puede traer
consigo no son bice para apuntar hacia una descentralizacin fiscal.
Slo si los gobiernos regionales y locales tienen capacidad para
controlar sus propias fuentes de ingresos, podrn tener niveles
razonables de responsabilidad en el gasto y en la generacin de
fondos locales y sta ser una buena frmula para resolver el
problema de balance y asignacin de recursos fiscales.

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CONCLUSIONES

1. Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de

estudio la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la
actividad burstil, los bancos o los negocios privados en general. A
mayor abundamiento, el Derecho Financiero tiene normas y principios
propios, como hemos visto.
2. Pues tambin podemos afirmar que estamos frente a una rama
autnoma del Derecho Pblico y que, por tanto, no est contenido por
el Derecho Administrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y
con el Derecho Constitucional; adems con otras ramas del derecho.
3. El Derecho Financiero contiene el Derecho Tributario, el Derecho
Patrimonial Pblico, el Derecho del Crdito Pblico y el Derecho
Presupuestal.

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BIBLIOGRAFA

1. Castillo, Juan Lino

Autonoma del Derecho Tributario, revista del Foro, 1954
2. Garcia Belsunce, Horacio A.
Estudios Financieros. La autonoma del Derecho Tributario. Buenos
Aires, 1966.
3. Medrano Cornejo, Humberto
Constitucin y Poder Tributario. Revista de Derecho de la Universidad
Catlica. Lima, Junio 1981.
4. Zolezzi Moller, Armando
Constitucin y Tributacin. Ediciones CIC. Lima 1980

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