ESCUELA MILITAR DE INGENIERA

MCAL. ANTONIO JOS DE SUCRE

BOLIVIA

PRIMER BORRADOR

DEMOCRACIA Y CORRUPCION EN BOLIVIA

SANTIAGO LLANOS CRUZ

SANTA CRUZ DE LA SIERRA 2016

NDICE
1.

INTRODUCCION ................................................................................................ 1

2.1

Problematica De La Corrupcion .................................................................. 3

2.2

Categoras De Corrupcin ........................................................................... 4

2.3

Etica En La Funcin Pblica ........................................................................ 5

2.4

Toma De Decisiones Y tica Publica .......................................................... 7

2.5

Contratos Pblicos Y Corrupcin ................................................................ 8

2.6

Ineficiencia En Los Contratos ...................................................................... 9

2.7

Clientelismo ............................................................................................... 10

1.

INTRODUCCION

Al iniciar el presente Estudio, es necesario destacar que en la lucha contra la

corrupcin en Bolivia todos los gobiernos desde el retorno de la democracia en
1982, pero ms visible y comprometido en la ltima dcada - dentro la etapa
preelectoral han ofertado a la poblacin una lucha frrea contra la corrupcin, que
una vez en el gobierno han tratado de convertir esas ofertas en planes de
gobierno, pero en la prctica fueron aplazados traducindose en fracasos
gubernamentales y polticos; sin antes reconocer los logros y voluntad poltica en
la presente gestin de Gobierno, que aunque mnimos son los resultados, las
polticas pblicas planteadas conducen a avizorar el fortalecimiento de la lucha
contra la corrupcin en el futuro.
La corrupcin no es un fenmeno nuevo, desde siempre ha sido parte de la
poltica y de la administracin del Estado. La historia testimonia su existencia en
todos los tiempos, todas las culturas, todas las regiones y en todos los sistemas
polticos conocidos1, siendo el primer registro que se tiene como un acto de
corrupcin del ao 3000 a.c.2. De all que no sea de extraar que la segunda
profesin ms antigua del mundo sea la corrupcin.
Las manifestaciones concretas del fenmeno de la corrupcin son variadas, tienen
distinta etiologa3 y afectan a diversos intereses de modos diferentes. La
corrupcin

administrativa,

poltica,

mercantil

y judicial

se

presenta

con

peculiaridades especficas, lo que hace que su comprensin y las medidas

encaminadas a su control deban ser tambin particulares. Comn a todos estos
tipos de corrupcin es la intencin de los agentes que intervienen en ella para
obtener un beneficio irregular que de otra manera no sera posible conseguir;
1 Laporta, F. J., Alvarez, S., La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Espaa, 1997.
2 Noonan, J. T. Jr., Bribes, Editorial Mac Millan, Estados Unidos de Amrica, 1984, en Laporta, F. J., Alvarez,
S., La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Espaa, 1997.
3 Estudio acerca de las causas de las cosas.

esta pretensin se manifiesta a travs de la violacin del deber institucional;en

este sentido, la corrupcin se muestra como una deslealtad hacia el Estado y la
institucin a la que pertenecen o en la que prestan servicios profesionales. Su
carcter desleal a las instituciones y a la administracin del Estado hace que los
actos corruptos se cometan en secreto, o al menos en un marco de discrecin
forzada y condicionada.
La corrupcin en un sentido amplio, no slo limita a la funcin pblica, sino
tambin consigue darse entre agentes privados y agentes internacionales 4. El
fenmeno de la corrupcin surge de la representacin, cuando un agente dispone
de una capacidad de accin y decisin en nombre de la institucin y de la
disposicin de informacin privilegiada; dicho agente se comprometer en
comportamientos corruptos cuando utiliza irregularmente su posicin o poder en
provecho propio.

4 Fabin, E., La corrupcin del agente pblico extranjero e internacional, Editorial Tirant lo Blanch,
Espaa, 2003.

2.1

PROBLEMATICA DE LA CORRUPCION

Definicin de corrupcin
La mayor parte de los estudios sobre el fenmeno de la corrupcin centran su
perspectiva en las dimensiones polticas y econmicas5. Estos estudios proponen
desde el punto de vista de la modernidad6 segn la cual corrupcin es un abuso
de lo pblico por parte de un privado.
Desde el punto de vista terico y segn la concepcin antropolgica en la que
descansan muchos de los trabajos ms relevantes sobre corrupcin, podra
definirse a partir de las relaciones polticas y econmicas, en vistas de alcanzar un
cierto grado de bienestar de vida y social. Desde el punto de vista metodolgico,
es significativo que los trabajos sobre corrupcin aborden el fenmeno,
preponderantemente, a partir de la estadstica y tipologas de casos.
La corrupcin lgicamente est vinculada con el sistema normativo. No es posible
hablar de corrupcin sin hacer referencia al marco normativo dentro del cual se
tipifique y reprima la actividad calificada como corrupta.
A continuacin exponemos la definicin ms prxima de corrupcin7:
La corrupcin consiste en la violacin de una obligacin por parte de uno o ms
personas con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente
que los soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de beneficios
para el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del
pago del servicio extorsionado.

5 Garzn V., E., Acerca del concepto de corrupcin, Claves de la razn prctica N 56, Espaa, 1995.
6 Al Kassar, acusado por el Juez espaol Baltasar Garzn, dice sobre la corrupcin: La corrupcin sera un
fenmeno propio de regimenes polticos no evolucionados, es decir, que cuando mayor sea el grado de
desarrollo o de modernizacin de una sociedad poltica, tanto menor habr de ser el grado de
corrupcin.
7 Garzn V., E., Acerca del concepto de corrupcin, Claves de la razn prctica N 56, Espaa, 1995.

2.2

Categoras de corrupcin

Corromper es sacar una cosa de su cause natural, sin que esto coincida con el
jusnaturalismo8. El estudio propone gradaciones de la corrupcin, segn su
gravedad, para lo cual aplica el sentido jurdico de la pena regulada implcitamente
en relacin proporcional al bien jurdico ofendido, considerando que a mayor
ofensa del bien protegido corresponde mayor penalidad, a modo de referencia
planteamos algunas de las siguientes categoras:
La propina o regalo que se da como gentileza o agradecimiento por algn
favor recibido. Entendiendo que la propina o el regalo no son actos
corruptos, siempre que no se hayan pactado beneficios entre el dador y el
receptor; o bien cuando no hayan indicios de que a posteriori se iba a
recibir la ddiva.
La exaccin, que no es otra cosa que la extorsin por parte de un
funcionario para que un demandante tenga que pagar una coima "para
obtener lo que, de todos modos, le es debido".
El cohecho propiamente dicho, que surge en el mbito de las relaciones
con funcionarios judiciales, desde magistrados hasta empleados del
sistema judicial. Los primeros fallan de acuerdo a los intereses de alguno
de los demandantes o de terceros con intereses en la causa, en vez de
hacerlo de acuerdo a Derecho; en tanto que los ltimos usan mecanismos
ms prosaicos, como es esconder.
El peculado, que es el hurto de fondos pblicos que fueron confiados a un
funcionario.
El nepotismo, que consiste en ubicar en cargos del Gobierno a familiares
de quienes detentan el Poder.

GRONDONA, M.: La Corrupcin, Editorial Planeta, Argentina, 1993.

2.3

Etica en la funcin pblica

Plantearse el problema de las intrincadas relaciones de la poltica con la tica nos

sumerge en uno de los laberintos ms complejos de la filosofa prctica; no slo
por constituir una constante de su historia por ello mismo un problema irresuelto,
sino tambin por las implicaciones polticas que su discusin conlleva.
La moral en la poltica en las democracias durante los ltimos9 decenios,
relacionada con la teora de la democracia, se ha convertido en la faceta ms
fecunda de reflexin poltica, llegando las democracias liberales, y por supuesto la
de nuestro pas, han ido perdiendo de forma llamativa la sustancia moral a favor
de una positivizacin legal del comportamiento poltico10.
A modo de ilustracin, hacemos referencia al informe de la Comisin Nolan11 que
tenia por objeto analizar las normas de conducta vigentes en la administracin
pblica y proponer los cambios pertinentes en Espaa.
La Comisin concluyo en un informe denominado Normas de conducta en las
Instituciones Pblicas12. Esta Comisin formulo siete principios bsicos de
transparencia en la funcin pblica que deben regir en las instituciones pblicas
altruismo, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y
liderazgo.

9
10
11
12

Perales, B., La poltica desde la tica, I. Historia de un dilema, Editorial Proyecto a,

Espaa.
Perales, B., La poltica desde la tica, II. Problemas morales de las democracias, Editorial
Proyecto a, Espaa, 1998.
La Comisin Nolan fue creada en Gran Bretaa en octubre de 1994.
Primer informe de la Comisin Nolan presentado en mayo de 1996, versin castellana:
Syntax, CB. Instituto Vasco de Administracin Pblica, Espaa, 1996.
5

El altruismo, obliga a los funcionarios a desempear su cargo atendiendo

exclusivamente al inters pblico, quedndoles vedado actuar en beneficio propio
o en beneficio de su familia y amigos.
La integridad, impedira que los funcionarios asuman una obligacin financiera, o
de otro tipo, que pudiera influir en sus decisiones o funciones.
La objetividad, obliga a quienes desempeen cargos pblicos a que tomen
decisiones basadas en el mrito, ya sea en lo concerniente a la adjudicacin de
contratos o la eleccin de personal.
La responsabilidad, establece que los que ejercen cargos pblicos deben ser
responsables por sus actos y deben someterse a cualquiera de los controles
establecidos.
La transparencia, impone que los funcionarios pblicos deben dar las razones por
las cuales toman decisiones y tan slo pueden guardar secreto en aquellas
ocasiones donde el inters de la mayora as lo exija.
La honestidad, establece que todos los funcionarios deben hacer declaraciones
de sus intereses y quedan obligados a tomar medidas para resolver cualquier
conflicto entre ellos y los de la administracin a la que sirven.
El liderazgo, entendido como el principio que obliga a los funcionarios pblicos a
apoyar todo este listado de principios y a dar ejemplo de ellos.
De la entrevista a un Senador del Estado Plurinacional de Bolivia, quin prefiri no
revelar su identidad por lo candente del tema, sostiene que en ningn gobierno,
incluso en el actual, no existe tica en la funcin pblica, ah tenemos de ejemplo
al caso de los 33 camiones que presuntamente involucran al Ministro de la
Presidencia Juna Ramn Quintana. Hace referencia a la actuacin de la Comisin
Investigadora de la Honorable Cmara de Diputados que slo gestion un
escndalo pblico y no otorg resultados legales, llegando a denigrar la imagen de
los acusados y del Estado.

2.4

Toma de decisiones y tica publica

El ser humano est constantemente tomando decisiones, no obstante, las

situaciones con las que se enfrenta no son todas en las que estn presentes las
dimensiones ticas. Cuando se habla de tica se habla de situaciones que
persiguen el bien y la felicidad. La virtud, para Aristteles, implica seguir una
conducta, tomar decisiones y hacer elecciones que son conformes a principios que
promocionan la comunidad. Ciertamente cualquier decisin administrativa podra
ser analizada desde una perspectiva tica, pero esa generalizacin provocara una
trivializacin de la reflexin tica y una falta de distincin entre los asuntos con
impacto moral significativo y los que no lo tienen.
La conducta tica, es fruto de un complejo proceso de toma de decisiones en el
que influyen mltiples variables. En este proceso cognitivo influyen variables
individuales, como la autoestima, la edad, el gnero, y variables de entorno como
los refuerzos organizativos, la cultura corporativa o los estndares profesionales.
En el mbito pblico, esta toma de decisiones es afectada por la legitimidad del
rgimen en el que se vive y por la cultura cvica en la que se est socializado13.
Al igual que el Senador citado en el punto anterior, un Diputado del Estado
Plurinacional de Bolivia, sostiene que no existe tica en la funcin pblica, ms
an cuando se trata de toma de decisiones, puso como ejemplo el caso del Avin
Bechgraf que involucr al ex Ministro de Defensa de 1998 Fernando Kieffer, quin
en uso de sus atribuciones y funciones tomo la decisin de adquirir el citado avin,
argumentando que sera para ayudar a los damnificados del terremoto de Aiquile,
Totora y Misque de 1997, sostuvo que como es de dominio pblico, en la compra
del avin se sobrevalor el precio, y el uso que se le dio hasta el accidente areo
en la localidad de Potos, slo demostraron esas toma de decisiones ilegales y en
provecho de los gobernantes de turno, no as a la comunidad afectada por el
terremoto citado.
13 Villoria M., Etica pblica y corrupcin: Curso de tica administrativa, Editorial Tecnos (Grupo
Anaya S.A.), Espaa, 2000.

2.5

Contratos pblicos y corrupcin

Dado que uno de los ms severos daos a la economa del Estado son las
adjudicaciones de contratos pblicos para construccin de obras (carreteras,
desarrollo en hidrocarburos y minera, y construccin de obras pblicas) u otro tipo
de compras estatales, que, las autoridades en funcin de gobierno al estar en
poder de decisin en las adjudicaciones que conocen que les dar un beneficio
extralegal (jugosas coimas), ests han merecido la atencin y estudio cientfico y
acadmico que a continuacin desarrollamos como parte de la administracin del
Estado y su relacin con la Democracia y Corrupcin.
La lucha contra la corrupcin en los Estados desarrollados de Europa y en los
pases en vas de desarrollo de Amrica Latina exige prestar mucha atencin al
rgimen de contratos pblicos14
Los incentivos para la aparicin del soborno surgen cuando un funcionario tiene el
poder para asignar un beneficio al sector privado, de manera que la corrupcin
depende de la magnitud de los beneficios que estn bajo el control y
responsabilidad de los funcionarios pblicos.
Los numerosos escndalos relacionados con las adjudicaciones de contratos
pblicos de todo tipo pone en evidencia el vnculo entre el fenmeno de la
corrupcin con la administracin pblica y el sector privado15 como ofertantes de
bienes y servicios, de importante trascendencia para el sector privado.
La lucha de la sociedad contra la corrupcin es parte de una meta ms amplia que
es crear un gobierno eficiente y eficaz. Quienes estn a cargo de las reformas no
debern estar slo preocupados por la corrupcin sino tambin por su efecto en
perjuicio del desarrollo econmico y social.

14

15

Rodrguez N. y Fabin E., La corrupcin en un mundo globalizado: Anlisis

interdisciplinario, artculo de Rivero P., Corrupcin y contratos pblicos: Las respuestas
Europea y Latinoamrica, Espaa, 2003.
Rezzoagli, B. A., Corrupcin y contratos pblicos, Editorial Ratio Legis, Espaa, 2005.
8

Cuando el gobierno compra bienes o contrata servicios, se presentan varias

razones para sobornar a los funcionarios, por una parte para ser incluidos en la
lista

de

concursantes;

por

otra

que

los

funcionarios

pblicos

definan

especificaciones que favorezcan al proponente concursante; o finalmente, para ser

seleccionadas como el proponente ganador y adjudicado el contrato.
Es importante destacar que cuando la corrupcin es generalizada, los puestos
dentro la administracin pblica se convierte en los ms deseados por las
oportunidades de recibir pagos extralegales por favores a los proponentes.
2.6

Ineficiencia en los contratos

Los sobornos realizados a funcionarios por parte de potenciales contratistas

hacen que los contratos no sean asignados al contratista ms eficiente, sino al
contratista dispuesto a pagar un soborno. Las causas de la consiguiente
ineficiencia en el ejercicio de la labor del contratista son muchas, por una parte el
contratista ms eficiente puede sentir escrpulos de participar de prcticas
corruptas y fraudulentas y por ello abstenerse de participar en la licitacin; por
otra parte aquel contratista que asume el pago de un soborno esperar obtener
subsidios, beneficios monoplicos y regulaciones cada vez menos estrictas; los
proyectos pueden tornarse ms complejos y difciles de realizar ya que as es ms
fcil disimular los sobornos; para compensar el pago del soborno el contratista
adjudicatario tiende a bajar la calidad y costos de su servicio, la calidad de
los materiales o finalmente, incluir en sus costos e incrementar el precio a
fin de recuperar el precio (pago) de la corrupcin. Por su parte, el funcionario
pblico que ha recibido el pago corrupto por la adjudicacin del contrato, con el
poder clientelar con el que cuenta, no permitir la realizacin del control o
fiscalizacin de los contratos. Por otra parte, los procesos de pagos pueden
demorarse intencionalmente para obtener otros pagos corruptos y mayores
beneficios de coimas y regalos (dadivas)16.
16

Rose - Ackerman, S. (1996), The Political Consequences of Corruption. Causes and

Consequences. World Bank, Note 74, Estados Unidos de Amrica, 1996.

En la Encuesta de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial de 1997

demostraron que las empresas que pagan sobornos pasan ms tiempo en
reuniones y negociaciones con funcionarios pblicos, negociando los contratos y
su no fiscalizacin.
El Asesor citado en el anterior punto, sostiene que en los contratos pblicos de
cuantiosos montos, ms an si son para construcciones de obras como caminos,
hidrocarburos,

minera

otros

sectores

que

requieren

proponentes

internacionales, antes de iniciar el proceso de Convocatoria Pblica, las

decisiones ya estn tomadas, y que las influencias vienen desde los Ministros, en
lo que respecta a que proponente poda ser el adjudicado porque ya tiene el
compromiso de la coima.
En otros contratos de menor relevancia instruyen para que autoridades de mandos
medios negocien con los proponentes y adjudicar al que mejor coima ofrezca.
Tambin sealo que el costo de las coimas son incorporados al precio final de la
obra, que incluso durante el proceso de evaluacin de propuestas econmicas, en
muchas oportunidades fue testigo de que la Comisin de Contratacin llegue a
coordinar con el proponente, para abrir los sobres de propuesta econmica y
proceder a cambiar papeles donde se encuentran los importes o costos de la obra,
as de este modo adecuar al Presupuesto de la obra.
2.7

Clientelismo

a)

Clientelismo poltico administrativo

Clientelismo es una categora analtica que los antroplogos y etnlogos

descubrieron en los aos cincuenta del Siglo XX. A partir de los aos setenta fue
adoptada por las otras ciencias sociales, en particular por la ciencia poltica en la
administracin del Estado. Dentro de esta disciplina la categora ha logrado
conseguir una posicin consolidada gracias a muchas investigaciones empricas y
valiosas aportaciones tericas. Utilizada por los antroplogos para analizar
sociedades tribales y sociedades agrarias primitivas, la categora ha sido aplicada
por los politlogos en un primer momento a los sistemas de Amrica Latina, Asia
10

del Sureste y Mediterrneo, dentro del marco de la teora del desarrollo poltico en
el Tercer Mundo. Despus se descubri la utilidad y fecundidad de su aplicacin a
los sistemas de democracia avanzada de las sociedades industrializadas.
En el mbito de la ciencia poltica, el clientelismo sirve para estudiar relaciones
informales de poder. Las relaciones, tendencialmente estables, se basan en el
intercambio de favores entre dos o ms personas de posicin desigual, cada una
de ellas interesadas en buscar un aliado como una relacin didica17, en virtud
de la cual una persona de status ms elevado - el patrono - utiliza su influencia y
sus recursos econmicos para facilitar proteccin y beneficios a una persona de
status inferior - el cliente - que ofrece sus servicios y/o apoyo. Es por lo tanto una
relacin de poder personalizado, que implica un intercambio social recproco y
mutuamente beneficioso18.
El clientelismo implica relaciones sociales precontractuales, estas relaciones no
se basan en solidaridades colectivas, sino en intereses particulares, siguiendo
pautas de valores no universales, sino individuales y particulares. En el vnculo
cara a cara lo que vale es la confianza en el comportamiento de uno con otro.
El clientelismo tiene una dimensin simblica con sus rituales y su lenguaje, con
tendencia duradera, puede convertirse en un elemento constitutivo de formas de
vida y de costumbre, por supuesto de organizacin poltica, convirtindose sus
reglas en una conducta en el sistema poltico.
Si las relaciones clientelares ms simples son entre dos personas, las ms
complejas son entre entidades e instituciones pblicas y polticas, razn por la
cual el mismo actor puede ser patrono de subalternos y cliente de los ms
poderosos. Un conjunto de entidades e instituciones polticas forman una red
clientelista, estructurada en cadenas piramidales.

17
18

Didica es definida como una funcin o combinacin lineal.

Caciagli M., Clientelismo, corrupcin y criminalidad organizada, Centro de estudios constitucionales,
Espaa, 1996.

11

b) Clientelismo en el sistema judicial

12