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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin
Ral Bernal Meza
Pp. 17 a 35

LA INSERCIN INTERNACIONAL DE BRASIL: EL PAPEL DE BRICS Y

DE LA REGIN1
International integration of Brazil: The role of the region and BRICS
Ral Bernal Meza*
RESUMEN
Brasil est avanzando aceleradamente desde la semi-periferia hacia el centro del sistema
mundial. La estrategia implic instrumentos econmicos y polticos; cambios, tambin
rupturas, en su poltica exterior y modificaciones en la visin sobre la integracin regional.
El texto analiza esta evolucin; la implantacin de un nuevo modelo ideal de Estado, la
internacionalizacin de la economa y la construccin de nuevas alianzas internacionales.
Palabras clave: Brasil, Amrica Latina, BRICS, Orden Mundial.
ABSTRACT
Brazil is moving rapidly from the semi-periphery to the core of the world system. The
strategy involved economic and political instruments, ruptures in its foreign policy and
changes in vision on regional integration. This article examines these developments; the
1

Este artculo es resultado de las investigaciones realizadas en el marco del Proyecto Fondecyt
N 1130380, denominado: El Pensamiento Latinoamericano en asuntos regionales y mundiales
(2002-2012).
* Investigador Asociado del INTE-Universidad Arturo Prat. Iquique, Chile. Profesor Titular de la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y de la Universidad de Buenos
Aires. Buenos Aires, Argentina. Correo electrnico: bernalmeza@hotmail.com
Artculo recibido el 9 de junio de 2014. Aceptado el 16 de enero de 2015.

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implementation of a new ideal state model, the internationalization of the economy and
the construction of new international partnerships.
Keywords: Brazil, Latin America, BRICS, World Order.

INTRODUCCIN
Brasil avanza hacia el grupo de Estados que dominarn el sistema mundial;
un camino que se fortaleci durante los aos 2003-2012, gracias a la aplicacin del
modelo de Estado Logstico2, la reformulacin de su poltica exterior; de un nuevo
regionalismo (CSN-UNASUR) y la construccin de alianzas internacionales como
estrategia de insercin global (Bernal Meza, 2010). Ha combinado una activa
participacin en los foros multilaterales, con la promocin de sus intereses desde
una perspectiva realista; con una estrategia fundamentada en un multilateralismo
de la reciprocidad (Cervo y Bueno, 2008). El redireccionamiento de la poltica
exterior, del eje Norte-Sur hacia el eje Sur-Sur es el trazo ms distintivo de los
gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), en relacin a sus antecesores,
mucho ms evidente desde el segundo gobierno de Lula (Onuki y Oliveira, 2013),
que utiliz el multilateralismo como instrumento para moderar el poder de la
superpotencia y para el reconocimiento a nuevos polos emergentes de poder, entre
los cuales se encuentra Brasil.
La primera administracin dej atrs conceptualizaciones dominantes en
el perodo de F.H. Cardoso, como la autonoma por la participacin y mantuvo
algunas visiones tradicionales, como el realismo, incorporando nuevas formulaciones,
conceptos y categoras (Estado logstico, estructuras hegemnicas, potencia regional).
Segn Lima (2005), entre las principales diferencias entre Lula y Cardoso estn en
las interpretaciones ideolgicas sobre los condicionantes y las posibilidades del orden
internacional vigente.
2

Utilizamos los tipos ideales o modelos de Estado propuestos por Amado Cervo (2009) que
distingue, por evolucin histrica, estado liberal-conservador, desarrollista, normal o neoliberal y
logstico. Este modelo de insercin post-desarrollista, formulado tericamente por Amado Cervo,
tiene como objetivo superar las asimetras entre las naciones; elevando la situacin nacional al nivel
de los pases avanzados; transfiriendo a las sociedades las responsabilidades del anterior Estado empresario, ocupndose ahora de secundar a la sociedad en la realizacin de sus intereses. El Estado
logstico imita el comportamiento de las naciones avanzadas, particularmente de Estados Unidos,
pas que se considera el prototipo del modelo. Su componente de poltica exterior, en el campo de
las relaciones econmicas internacionales, apunta a reducir la dependencia tecnolgica y financiera,
promover la innovacin productiva y otras iniciativas que disminuyan la vulnerabilidad externa.
Internamente, busca reforzar el ncleo econmico estructural nacional para poder impulsar su
internacionalizacin.

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

Lula estableci una nueva articulacin entre lo externo y lo internocon

el fin de enfrentar el desafo del desarrollo en el nuevo contexto global sobre la base
de ideas, concepciones polticas y econmicas e instrumentos. La visin del inters
nacional se sostuvo sobre la concepcin realista. Entendi que la poltica exterior
no poda ser solo un instrumento de proyeccin de los intereses nacionales en el
escenario internacional, sino que la insercin en el mundo, y sobre todo en la regin,
tendra una incidencia decisiva sobre el proyecto nacional de desarrollo y sera uno
de sus elementos constitutivos (Garca, 2010: 178). Para lograr estos objetivos el
Programa de Gobierno del PT sealaba que era preciso retomar el papel estratgico
del Estado en la planificacin y conduccin de la poltica econmica. Se inici una
nueva fase de desarrollo econmico y social, en el que se combinaran crecimiento
econmico y reduccin de las desigualdades sociales (Sader y Garca, 2010). Se
retom el papel del Estado en el estmulo al desarrollo y en el planeamiento a largo
plazo, siguiendo el modelo del Estado Desarrollista, y para asegurar el desarrollo
econmico-social, siguiendo el modelo del Estado Normal o neoliberal, mantuvo
la estabilidad macroeconmica y la autonoma del Banco Central; con control de
la inflacin, reduccin del endeudamiento del sector pblico y disminucin de la
vulnerabilidad financiera frente a las crisis internacionales.
BRASIL Y EL NUEVO CONTEXTO GLOBAL
El aspecto poltico de los cambios sistmicos ha implicado la emergencia de
nuevas potencias o poderes regionales e igualmente ocurre en la economa mundial,
con el ascenso de China, India y Brasil, que constituyen con diferencias lo que
se ha denominado como variedades de capitalismo o VoC (Becker, 2014). Lafer
(1996) haba interpretado el nuevo escenario como de polaridades indefinidas,
un perodo en el cual las antinomias, a diferencia de lo que ocurra bajo el orden
bipolar, se presentaban en cada uno de los componentes esenciales del orden
sistmico anterior. Veinte aos despus del fin de la Guerra Fra estaba extendido
el consenso respecto a que el poder estaba ms desconcentrado, un mundo ms
multipolar, con el ascenso de potencias medias (Zakaria, 2008) que, en el caso
sudamericano inclua a Brasil, pero no necesariamente al resto de pases (Schenoni,
2012). Cervo y Lessa (2010:5) sealaron que with the passing of time, Lula as
let know that Brazils locus is the world, without however allowing this global
dimension of external action to result in a distancing from South America.
Sin transformarse en un actor contestatario del orden mundial dominante,
Brasil pas a impulsar nuevas coaliciones para influir sobre las agendas ms
importantes de la poltica mundial. La cooperacin sur-sur tuvo un incremento
extra-continental, con la creacin de IBAS (India, Brasil, Sudfrica).

19

Ral Bernal Meza

BRASIL POTENCIA EMERGENTE

El papel del Estado, bajo el modelo desenvolvimentista (1930-1990), fue
fundamental para el proceso de desarrollo. El origen del Estado Desarrollista,
tambin conocido como nacional-desenvolvimentista, estuvo en las nuevas estrategias
formuladas por el gobierno de Getlio Vargas, haciendo de dicho modelo el eje
central de las polticas de desarrollo econmico y social, como respuesta a la crisis
de la economa capitalista de 1929. Dio inicio al proceso de industrializacin, a
partir de la sustitucin de importaciones y bajo su concepcin el pas abandon la
estructura socioeconmica centrada en la agro-exportacin primaria y la formacin
social conservadora sostenida en los propietarios de las grandes fazendas. Este
modelo ideal, que tambin sera implementado en Argentina, Mxico y Chile
entr en crisis en Brasil en la dcada de 1980, en coincidencia con el impacto que
estaba causando la tercera revolucin industrial. En el nuevo contexto generado
por la globalizacin, el modelo logstico de Estado (Cervo, 2009) sera clave para
impulsar la modificacin de la insercin internacional y consolidar el proceso de
ascenso en el orden mundial. Externamente, se apoy el surgimiento de poderes
emergentes, como IBAS y BRICS, en cuyos dos ejemplos aparece Brasil como
uno de sus miembros e impulsores: agrupamientos que aspiran a participar de
la gobernanza global (Bizzozero, 2011). En el escenario de la economa mundial
la posicin del Brasil crecera significativamente en todas las reas economa,
comercio, desarrollo cientfico y tecnolgico, energa (Brainard y Martinez Diaz,
2009); asociando estos avances con las polticas sociales internas que impulsaban
una ampliacin del mercado de consumo. En sntesis:
Three strategies have been employed towards this aim: the implementation of
the logistical state, Brazils global insertion and the internationalization of big
businesses, and, finally, the erradication of poverty. Together with the considerable
progress in the erradication of poverty and extreme poverty in the country, the
Lula administration proposed to put Brazil in the group of new rising world
powers (Christensen y Bernal Meza, 2013).

LA RUPTURA CON LOS PARADIGMAS DE POLTICA EXTERIOR

PRECEDENTES
En el inicio de los aos noventa, Brasil encontr su perfil latinoamericano,
sustituyendo las polticas y percepciones de conflicto y rivalidad por la cooperacin
y el acuerdo. Procur mantener un bajo perfil con los EE.UU. mientras sumaba
una nueva dimensin a la poltica exterior: la idea de Brasil como pas continental

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

y global trader. Ms tarde buscara la diversificacin de sus propias transacciones

y las de sus vecinos frente a polos como los EE.UU. y la UE; luego aproximando a
Amrica del Sur hacia s mismo y hacia otros poderes como Francia, Rusia, India y
China (Pastrana y Vera, 2012).
Durante la dcada de 1990, bajo la predominancia del modelo del Estado
normal o neoliberal la poltica exterior se caracteriz por el multilateralismo
y el universalismo donde anteriores parceras (alianzas), como China e India,
perdieron relevancia.
La eleccin de parceras estratgicas (Lessa, 1998:2010) expresaba un
universalismo selectivo, por el cual se perciba la necesidad de llevar adelante
aproximaciones especficas (elegidas como opcin) que permitieran alcanzar
objetivos comunes con potencias regionales semejantes: sacar provecho de
oportunidades y enfrentar desafos. Diferencias en las caractersticas interpretativas
sobre las estrategias de insercin y las alianzas, se proyectaron en el debate intradiplomtico. Segn Saraiva (2010), desde 1990 la diplomacia brasilea estuvo
dividida en dos lneas de pensamiento: los autonomistas y los pragmticos
institucionalistas.
Las visiones sobre la poltica mundial y la globalizacin de F. H. Cardoso y
Lula fueron opuestas. El primero haba adherido al neoliberalismo, en tanto Lula
adhiri al neorrealismo; tuvo una lectura de un poder mundial jerrquico y fue
escptico frente a la visin idealista de un mundo global ms pacfico, cooperativo y
armonioso (Bernal Meza, 2010). Pero en su realismo hubo tambin un componente
neo-idealista que es parte de la tradicin de la poltica exterior brasilea, una visin
grociana, de respeto y aceptacin de las normas y las instituciones del orden
multilateral, impulsando simultneamente un rediseo de las mismas en todas
las agendas; buscando su propia participacin en los mecanismos de gobernanza
mundial por medio de la construccin de alianzas.
Recuperando el pensamiento realista, que haba sido abandonado por la
visin neokantiana de Cardoso (Bernal Meza, 2010a), la nueva poltica exterior
concibi el sistema internacional como un juego de poder, de lucha entre los
ms poderosos actores del sistema. El multilateralismo fue despojado de la visin
utpica precedente, pasando a representar el juego de intereses con beneficios a
distribuir segn el resultado de las negociaciones globales, para lo cual resultaba
fundamental recuperar la formacin de coaliciones y alianzas entre pases similares.
Haba coincidencia en la visin del equipo formulador de poltica de que el pas
enfrentaba lo que Guimares (2005) denomin como las estructuras hegemnicas
de poder.
Con la llegada al gobierno del Partido de los Trabajadores (PT) los
autonomistas lograron imponer su visin, la cual se tradujo en la bsqueda del
liderazgo regional y su posicionamiento como jugador global. De all que tanto

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Ral Bernal Meza

la integracin regional como la reforma de los organismos internacionales, que

son parte de la gobernanza global, y la diplomacia Sur-Sur, se convirtieran en los
objetivos ms importantes de la poltica exterior de Lula, aunque despus, con el
gobierno de Rousseff ese protagonismo se haya matizado.
La predominancia de un pensamiento compartido entre el PT, las lites
reformistas y sus aliados polticos (Partido Comunista Brasileo, Partido del
Movimiento Democrtico Brasileo, Partido Socialista Brasileo, Partido Democrtico
Laborista), contrario al neoliberalismo liderado por Estados Unidos y Gran Bretaa,
permiti disear una poltica exterior que reforzara el desarrollo nacional y el
papel democratizador internacional del Brasil, trabajando, simultneamente, en las
siguientes seis reas: a) Integracin regional; b) El dilogo con otros grandes Estados
perifricos; c) La ampliacin de la presencia y de las relaciones, incluso comerciales,
de Brasil en el mundo; d) La reforma de la ONU, del FMI, del Banco Mundial y de
otras instituciones del sistema de Bretton Woods; e) La reivindicacin de un asiento
permanente para Brasil en el Consejo de Seguridad de la ONU y f ) La proteccin de
los intereses nacionales en las instituciones de negociaciones multilaterales, tales como
la OMC y el TNP. En este ltimo caso, negndose a firmar el Protocolo adicional al
Tratado de No proliferacin de Armas Nucleares y limitando las inspecciones de la
AIEA (Pomar, 2008; Pastrana y Vera, 2012).
Brasil profundiz el multilateralismo aspecto tradicional pero ahora
bajo los conceptos de multilateralismo de la reciprocidad y de autonoma por
la diversificacin. El primero consiste en la bsqueda de interdependencia real
en las relaciones econmicas internacionales; elevar la participacin del comercio
exterior en el PBI; desempear un papel relevante en la seguridad internacional;
la reciprocidad de efectos de los regmenes ambientales y un ordenamiento con
reciprocidad sobre los derechos humanos y la salud (Cervo y Bueno, 2008). El
segundo enfatiza la cooperacin Sur-Sur para buscar un mayor equilibrio con
los pases del Norte; realizando los ajustes necesarios; practicando un mayor
protagonismo internacional y consolidando los cambios forzosos en el programa
de poltica exterior y la adhesin del pas a los principios y normas internacionales,
por medio de alianzas Sur-Sur (Vigevani y Cepaluni, 2007). Se trat de un
multilateralismo con preferencia por las relaciones Sur-Sur; la contribucin a
la formacin de coaliciones internacionales de poderes considerados similares
(potencias regionales, medias o emergentes) y agrupaciones como el G-20 que
pudieran limitar los riesgos de la difusin de las crisis del capitalismo central; un
multilateralismo acompaado de muestras de soft-balancing (Pastrana y Vera, 2012)
y de un poder blando que no ha aspirado a transformarse en un poder militarestratgico de carcter nuclear. La naturaleza inmanente del soft-balancing parece
ser la esencia de la poltica exterior brasilea y el mayor caudal de influencia de
esta potencia democrtica, puesto que su propsito es, en cierto grado, equilibrar

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

poltica, axiolgica e institucionalmente (no militarmente) la distribucin

asimtrica de poder. As como tambin frustrar la realizacin de objetivos de
poltica exterior del actor ms poderoso de la regin, incrementando los costos
de sus acciones, pero manteniendo un cierto margen de cordialidad y confianza o
incluso reforzando ciertos vnculos con los poderes tradicionales para maniobrar
polticamente, reduciendo riesgos, expectativas negativas e incertidumbres en
medio de las nuevas susceptibilidades creadas (Pastrana y Vera, 2012: 617).
La visin de la poltica internacional de Lula ha sido cercana al
neoliberalismo (Estado normal) cuando crey que la cooperacin, a travs de las
instituciones y los acuerdos internacionales (ONU, OMC, G20), poda morigerar
los efectos de la anarqua y la imposicin del poder unipolar, pero tambin ha sido
puramente realista cuando persigui la construccin de alianzas para enfrentar
con los desafos que implica el ascenso de nuevas potencias a la hegemona. As
puede comprenderse su preocupacin por integrar e impulsar el grupo de IBAS
y los BRICS, como la construccin de contrapoderes de potencias emergentes,
mientras, a travs de la integracin aspiraba a mantener la posicin de superioridad
frente al resto de los pases sudamericanos (Bernal Meza, 2010: 156). BRICS sera
el agrupamiento de potencias medias y regionales hacia donde los gobiernos de Lula
y, posteriormente Dilma Rousseff dirigiran sus mayores esfuerzos internacionales.
Los miembros de BRICS, con la excepcin de Sudfrica, representan las variaciones
de capitalismo que no siguieron el modelo anglo-americano y europeo-occidental.
El acrnimo, creado por Jim ONeill, un economista de Golman Sachs, tena en
su origen (2001) un sentido puramente econmico, como la identificacin de un
grupo de grandes economas emergentes, dentro del orden capitalista. Fue recin
en 2008 que sus pases miembros Rusia, China, India y Brasil adoptaron el
acrnimo como expresin de una asociacin informal que si bien est lejos de
constituir un organismo multilateral, avanz desde la preocupacin por los asuntos
de cooperacin entre pases en desarrollo, hacia agendas ms complejas, como la
reestructuracin del sistema econmico-financiero internacional y los problemas
de la seguridad global, siempre en el marco de la economa capitalista global. Sin
embargo, en la actualidad, los BRICS son China, porque ese es el gran paraguas
que cubre al resto de los pases del agrupamiento, dada su dimensin econmica,
siendo as el pas que determina la agenda conjunta. La importancia de BRICS est
en que representa a un conjunto de economas que constituyen la mayor parte del
crecimiento del producto bruto mundial; son una parte fundamental del comercio
internacional y su relevancia financiera radica en su contribucin a los equilibrios
econmicos globales, en razn de sus cuantiosas reservas, que son enormes en el
caso de China (Oropeza, 2011); siendo adems un agrupamiento que ha apoyado
el orden financiero de Bretton Woods. Aun as, para Brasil sera la puerta de ingreso
a la gran poltica internacional.

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Ral Bernal Meza

Un elemento clave del nuevo realismo fue la adhesin hasta 2008 al

concepto de esferas de influencia, dividiendo Amrica Latina en una zona
caribea, centroamericana y surea del norte (Mxico), esfera de influencia
norteamericana, y otra, la sudamericana, bajo la influencia del Mercosur en
expansin, cuyo eje dinmico sera Brasil. La apelacin al concepto de esferas
de influencia3 trmino estrechamente vinculado al poder y a travs de este
a la doctrina o enfoque realista en relaciones internacionales, remite a una regin
geogrfica sobre la cual un Estado tiene influencia poltica, militar, econmica o
cultural significativa puso de manifiesto la adhesin del gobierno de Lula a esa
visin sobre el sistema internacional. Lula defini a Amrica del Sur como el punto
de partida para una nueva insercin internacional y puso al Mercosur como ncleo
de integracin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, el origen de la actual
Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
LOS INSTRUMENTOS DE LA INSERCIN INTERNACIONAL
El Estado Logstico
Este modelo de insercin post-desarrollista, formulado por Amado
Cervo, tiene como objetivo superar las asimetras entre las naciones, elevando la
situacin nacional al nivel de los pases avanzados; transfiriendo a las sociedades las
responsabilidades del anterior Estado empresario, ocupndose ahora de secundar
a la sociedad en la realizacin de sus intereses. Su componente de poltica exterior,
en el campo de las relaciones econmicas internacionales, apunta a reducir la
dependencia tecnolgica y financiera, promover la innovacin productiva y otras
iniciativas que disminuyan la vulnerabilidad externa. Internamente, busca reforzar el
ncleo econmico estructural nacional para poder impulsar su internacionalizacin
(Cervo, 2008). El Estado Logstico ve al sistema internacional como un juego
de poder, una lucha entre los ms poderosos jugadores del sistema. Prioriza las
alianzas SurSur y la firma de acuerdos comerciales basado en relaciones recprocas
mutuamente beneficiosas y en condiciones de interdependencia simtrica. En el
caso de Amrica del Sur, la proyeccin del Estado Logstico se hizo por va de la
internacionalizacin de las empresas, que se desplazaron hacia los pases vecinos
en particular Argentina, Uruguay, Per y Bolivia con inversiones directas y de
portafolio que luego se transformaron en inversiones directas. La estrategia inversora
3

Como zona de influencia, el concepto fue utilizado por Raymond Aron, uno de los ms importantes tericos de la Escuela Realista, para explicar y describir el funcionamiento del sistema
internacional bajo la Guerra Fra. Cfr. R. Aron, Paz y guerra entre las naciones. Madrid: Revista de
Occidente, 1963.

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

en Amrica del Sur parece ser parte de la poltica de inversin a nivel global, ya
que en tan solo diez aos, de 2001 a 2011, el stock de IED emitida por Brasil
ms que se cuadruplic4. El aspecto poltico de la proyeccin del Estado Logstico
apunt a la expansin del Mercosur, a travs de la incorporacin de Venezuela,
y de la creacin precedente de la Comunidad Sudamericana de Naciones, para
potenciar espacios de integracin, cooperacin y negociacin en reas econmicas,
comerciales, de infraestructura y energa.
La internacionalizacin de la economa por va de las empresas
La internacionalizacin econmica haba comenzado en la dcada de los
90, pero se transform en una poltica de Estado a partir del gobierno de Lula.
Segn Cervo (2010:22) the internationalization of the Brazilian economy has
picked up speed since 2005, in tandem with the trend in the emerging countries.
Brazilian direct investments abroad have increased an average of 14 percent a year
[]. Brazil has become the second foreign investor among the emerging countries
and foreign investments. Baumann (2010) seala que el gobierno brasileo ha
apoyado esta poltica mediante crditos otorgados por el BNDES, lo que segn
Arnold (2011:25) ha favorecido la expansin internacional de las ms grandes y
consolidadas empresas brasileas. Esta ha sido una forma de fortalecer y consolidar
empresas domsticas en sectores especficos para transformarlas en grandes
jugadoras globales que puedan enfrentar la competencia internacional (Baumann,
2010).
La poltica comercial constituy uno de los pilares de la internacionalizacin
de la economa, enfocada en cinco vertientes principales: i) Promover el crecimiento
de las exportaciones, ii) Diversificar los socios comerciales del pas, buscando un
mayor relacionamiento con los pases del hemisferio sur; iii) Negociar acuerdos
de preferencias comerciales que respetasen los lmites brasileos; iv) Acordar
la aplicacin de instrumentos de defensa comercial y del sistema de solucin de
controversias de la OMC; y v) Incentivar la profundizacin de la integracin
regional. Gracias a esta poltica, el gobierno consigui que en el perodo 2003
a 2010 las exportaciones brasileas representaran el 1,25% de las exportaciones
mundiales (Cesar y Sato, 2012).

Segn los cifras de UNCTAD, las empresas brasileas cuentan con un stock de IED en el exterior
que supera los 202 mil millones de dlares. Fuente: Universidad Antonio de Nebrija (2013), Brasil:
Un gran mercado en expansin sostenida. 2 edicin actualizada y ampliada. Disponible en: http://
www.nebrija.com/catedras/nebrija-santander.../pdf/brasil-2edicion.pdf. Visitado el 26 de abril de
2014.

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Ral Bernal Meza

La construccin de nuevas parceras internacionales

El punto central lo constituy la recuperacin de las relaciones con frica,
disminuidas bajo Cardoso (Saraiva J.F., 2010), el relanzamiento de los vnculos con
los pases rabes y, fundamentalmente, la construccin de alianzas con potencias
emergentes similares IBAS y BRICS. Se advierte una predominancia por la
mirada hacia el Sur; un cambio en las prioridades hacia la cooperacin Sur-Sur, en
particular mediante la formacin de coaliciones no tradicionales, pero tambin a
travs de diversos dilogos, de las relaciones bilaterales y la cooperacin de Amrica
del Sur. Pero no se prioriz el mbito regional por sobre la orientacin general
de la cooperacin Sur-Sur, sino sobre todo la cooperacin con los grandes pases
perifricos similares (Christensen, 2013). Aqu se va perfilando la importancia
asignada a los BRICS, que constituyen la nueva etapa de parceras estratgicas,
que se presentaron bajo la perspectiva de su capacidad de relativizar, disminuir, la
dependencia econmica (Lessa y Oliveira, 2013).
POLTICA EXTERIOR SUDAMERICANA: CONTINUIDADES Y RUPTURAS
La poltica exterior implementada tuvo interpretaciones distintas sobre el
regionalismo y la integracin sudamericanas. Segn Pastrana y Buelvas (2012), Brasil
es una potencia regional que busca un lugar central en el direccionamiento poltico y
econmico de Amrica del Sur, de tipo coalicionista o liderazgo consensual y no utilitarista
(por la naturaleza pluralista de su rgimen poltico y el credo socialdemcrata del PT) y
se esfuerza por tener un lugar visible entre los nuevos jugadores globales o potencias
emergentes. Otra lectura seala que en los mbitos globales, Brasil abandona todo
discurso de confrontacin con las grandes potencias, reconociendo la importancia de
conservar buenas relaciones (Lechini y Giaccaglia, 2010) que busca mantener una
poltica exterior independiente, promoviendo iniciativas y presentndose como un
cooperante de la estabilidad sistmica, haciendo de la regin un entorno pacfico.
Brasil se vio beneficiado por el vaco de poder que implic la declinacin de
los Estados Unidos y su desinters por Amrica Latina, as como por el lento retiro
de la Unin Europea y ha tratado de guiar a los Estados de la regin hacia el objetivo
conjunto de instaurar un espacio comn sudamericano. Las ideas centrales de su
hegemona consensual consisten en la proteccin de la democracia, el desarrollo
econmico y las respuestas regionales conjuntas a los desafos de la globalizacin,
a travs de acuerdos multilaterales dentro de Amrica del Sur (Burges, 2008:75).
La prdida de importancia econmica y poltica del Mercosur es en beneficio
de un regionalismo ms flexible y pragmtico, la UNASUR, que se expresa en
la aceptacin de los distintos esquemas de comercio y aranceles existentes en la

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

regin (Mercosur, Comunidad Andina de Naciones, Caricom, Chile) y en aceptar

la construccin de un espacio de concertacin donde puedan coexistir las distintas
visiones de las polticas exteriores de los pases sudamericanos.
Mercosur e IBAS (parcialmente BRICS ms tarde) expresaron a partir de
2003 las dos estrategias de insercin. Mercosur reflej la relacin de interdependencia
con sus socios vecinos; advertida ya en el plano infraestructural, societal y energtico;
mientras que IBAS fue una respuesta a la ampliacin de la interdependencia entre los
pases que integraron el acuerdo (Onuki y Oliveira, 2013).
LAS NUEVAS CONCEPTUALIZACIONES
Guimares (2005:25), introduce el concepto de estructuras hegemnicas
de poder para describir el escenario y la dinmica internacional en que actan los
grandes Estados perifricos como China e India y que fundamenta la accin de
Brasil. Las estructuras hegemnicas de poder, poltico y econmico, son resultado
de un proceso histrico, que favorecen a los pases que las integran y cuyo principal
objetivo es su propia perpetuacin. El concepto incluye vnculos de inters y de
derecho, organizaciones internacionales, mltiples actores pblicos y privados; la
posibilidad de incorporacin de nuevos participantes y la elaboracin permanente
de normas de conducta, pero en el ncleo de esas estructuras estn siempre los
Estados nacionales (Guimares, 2005:28-29). Este concepto puede asociarse
a la reformulacin del concepto de potencia regional, que se distancia del anterior
de potencia intermediaria y se refiere a una categora de pases, con perfiles
internacionales particulares, que se estn direccionando hacia los agrupamientos.
Estos pases sostienen ese perfil a partir de dos identidades internacionales distintas.
La primera, referida al mundo de la poltica, puede ser denominado system-affecting
state siguiendo la definicin de Keohane categora en la cual estn aquellos pases
que disponiendo de recursos y capacidades relativamente limitadas, comparando
con las grandes potencias, pero con un perfil internacional determinante, valorizan
las arenas multilaterales y la accin colectiva entre pases similares, de manera de
ejercer algn grado de meta-poder e influir en los resultados internacionales. La
segunda identidad, referida a la economa global, es la de gran mercado emergente,
categora acuada por el US Trade Representative, que remite a los grandes pases de la
periferia que implementaron las reformas econmicas del recetario del Consenso de
Washington: privatizaciones, liberalizacin comercial, desregulacin de la economa
y reforma del Estado5. En esta identidad, credibilidad y estabilidad macroeconmica,
5

India, Indonesia, frica del Sur, Corea del Sur, Turqua, Polonia, Rusia, Argentina, Brasil y Mxico seran estos pases.

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Ral Bernal Meza

son dos monedas de gran valor en el mundo globalizado y las iniciativas internacionales
son pensadas como mecanismos para encapsular las reformas domsticas (Lima,
2005:25). Los elementos que permiten ser una potencia regional son los que Brasil
adquiere en el contexto del sistema regional sudamericano6: una dimensin de
capacidad material (estar en un ranking global), una dimensin de reconocimiento
por parte de los vecinos, una dimensin de voluntad de asumir un papel regional y
una dimensin de liderazgo (cooperativo). De all la importancia de la regin y su
parcera estratgica.
LA EMERGENCIA DE NUEVOS PODERES: CHINA, BRASIL Y BRICS
El surgimiento de los BRICS es consecuencia de los cambios que se han
producido en la estructura de poder mundial y reflejan la multiplicacin de los
polos de poder. Representan una de las principales fuerzas impulsoras del cambio
poltico, econmico y social sistmico, que integra en su alianza a desafiantes de la
hegemona global (Rusia y China) situacin que no ocurre con los miembros de
IBAS, que mantienen un perfil de cooperacin tipo Sur-Sur. Por ahora, todos los
miembros de BRICS apoyan e impulsan el fortalecimiento del multilateralismo,
porque perciben que este asegura de mejor forma la persecucin de sus objetivos
y la salvaguarda de sus intereses y no expresan una posicin contestataria al orden.
Conducen a una mayor legitimacin del mismo, a medida que sean integrados.
Participan de las principales estructuras y organizaciones del sistema internacional
(ONU, OMC, FMI, BM). Pero cada uno de sus miembros, con la excepcin de
Sudfrica, encuentra dificultades en hacer aceptar su liderazgo en su regin de
pertenencia. Rodeados por pases ms atrasados y dbiles, con la excepcin de
China, por la vecindad con Japn, no se ubican totalmente del lado de los pases
desarrollados, pero tampoco asumen un papel de confrontacin o desafo a las
grandes potencias.
Los BRICS tienen dificultades para conciliar sus intereses en una agenda
global. El papel de potencia mundial de China hace difcil a los restantes miembros
compatibilizar sus intereses. China es reticente a apoyar abiertamente la aspiracin
brasilea de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la
ONU y Brasil no ha conseguido establecer con esa potencia mecanismos slidos y
permanentes que le garanticen el apoyo poltico en el mbito multilateral, sea en el
rea poltica (Consejo de Seguridad) o en el mbito econmico (G-20, G-8) ni en
los temas globales de la poltica mundial (Becard 2008). Por ello se ha acentuado
en Brasil la preferencia por retornar a IBAS.
6

Conversacin con la autora: Ro de Janeiro, 7 de abril de 2014.

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

China y Brasil, exitosos en su crecimiento econmico, tienen una importante

agenda de cooperacin y representan, para otros pases en desarrollo, modelos de
modernizacin, en los cuales el desarrollo tecnolgico ha sido fundamental. En ambos
casos, el papel del Estado ha sido esencial en la promocin de la industrializacin,
el desarrollo tecnolgico y la internacionalizacin de las empresas. Pero mientras
Brasil lo ha hecho por va del modelo desenvolvimentista (Bandeira, 1995; Cervo,
2009; Brainard y Martinez Diaz, 2009), con etapas de autoritarismo y democracia,
el modelo chino se ha caracterizado por la modernizacin autoritaria (Li Xing,
2010; Oviedo, 2012).
BRICS: SU PAPEL EN EL PROYECTO DE INSERCIN GLOBAL Y LA
NUEVA POLTICA EXTERIOR
Como argumenta Christensen (2013), el nfasis de Brasil en los pases
BRICS se incrementa a partir de 2007, lo cual coincide con la tendencia hacia
un crecimiento de las divergencias con algunos de sus vecinos regionales. La
participacin en los BRICS es fundamental, porque aumenta la imagen de su
poder relativo, lo proyecta ms all de la regin y le permite presentarse como una
potencia verdaderamente global (Turzi, 2011; Pimentel, 2013). Al comienzo, los
BRICS enfatizaron los temas de gobernanza econmica global, como la regulacin
de los flujos financieros internacionales y la reforma del FMI. Sin embargo, el
grupo, que funcion crecientemente como una coalicin informal, comenz a
enfocarse hacia la coordinacin de polticas en el rea de la seguridad internacional,
por ejemplo, en el caso de las crisis polticas de Libia (2011) y Siria (2012-2013),
(Christensen, 2013). Como ha sealado Cervo (2012), esta cooperacin se fue
haciendo bastante fuerte y ha permitido refutar la hiptesis segn la cual pases con
diferentes regmenes polticos no forman coaliciones entre s.
Este cambio de prioridades en las alianzas internacionales reflej tambin
una reduccin de la importancia asignada a Amrica del Sur y el Mercosur. Brasil ya
no pareca tener como prioridad a su entorno inmediato (subregional y regional),
mientras que la participacin en los BRICS le permita aumentar la imagen de su
poder relativo y lo proyecta ms all de la regin. Brasil va retirndose del escenario
sudamericano porque su patrn de hegemona, encontr lmites en la relacin
con la regin y en las polticas exteriores de sus vecinos, que se reflejaron en temas y
agendas (energa, infraestructura, seguridad) y en problemas especficos con pases:
Bolivia, Paraguay, Ecuador y Venezuela.
El impacto regional de este cambio se refleja en una prdida del dinamismo
al impulso de estrategias a nivel sudamericano y en el Mercosur. Puede afirmarse
que Mercosur no progresar significativamente ms de lo que es actualmente y tal

29

Ral Bernal Meza

vez nunca llegue a configurar un mercado comn, porque no est en el inters

del Brasil; mientras que Sudamrica se diluir en una UNASUR ampliada la
CELAC porque el horizonte regional brasileo ya no es Sudamrica, sino est,
ms Amrica Central y Caribe, como parte de su poltica global, desde 2008,
cuando Brasil regres a Amrica Central y Mxico.
Los BRICS continuaron teniendo un inters especial en la poltica
exterior con el nuevo gobierno de Dilma Rousseff, tanto en relacin a la presencia
presidencial en las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, como en debates y
anlisis en el marco del Ministerio de Relaciones Exteriores (Pimentel, 2013). Sin
embargo, se advierte una prdida del dinamismo internacional que Brasil tuvo bajo
las administraciones de Lula, como consecuencia de las dificultades econmicas y
sociales internas, el desplazamiento de funcionarios gubernamentales y diplomticos
que fueron muy influyentes en el gobierno anterior y que impulsaban un mayor
protagonismo internacional y la ausencia de una visin global del estadista, ahora
ms concentrado en la poltica interna. Los temas que parecen ser los prioritarios en
la agenda de la presidenta Rousseff estn ms alejados del perfil de la agenda de Lula,
con la excepcin de BRICS. No obstante, hay dos cambios fcilmente identificables:
el retorno de la preocupacin por los derechos humanos y una declinacin de la
diplomacia presidencial, con un resurgimiento de la diplomacia institucional7.
CONCLUSIONES
Brasil estableci una nueva articulacin entre lo externo y lo interno. La
poltica exterior no podra ser solo un instrumento de proyeccin de los intereses
nacionales en el escenario internacional, sino que la insercin en el mundo, y
sobre todo en la regin, tendra una incidencia decisiva sobre el proyecto nacional
de desarrollo (Sader y Garca, 2010:178). La implementacin del modelo ideal de
Estado logstico, el combate a la pobreza, la internacionalizacin de la economa y
las empresas y la construccin de nuevas alianzas globales, articularon la nueva visin
para la insercin internacional. Lula formul una estrategia cuyos aspectos centrales
en el plano poltico fueron: la bsqueda de un nuevo rol en el orden internacional, el
impulso de acuerdos con esas potencias para fortalecer el sistema de Naciones Unidas,
promoviendo la idea de la importancia poltica de integrar a Brasil como miembro
permanente del Consejo de Seguridad y de su papel mediador y estabilizador respecto
del Tercer Mundo. Intent salvar las negociaciones de la OMC, separndose de sus
anteriores alianzas (Argentina, China, India) que mantenan posiciones ms duras;
7

Oscar Antonio Corbo Garcia, As Perspectivas Diplomticas do Governo Dilma; https://www.inesul.

edu.br/revista/arquivos/arq-idvol_23_1359059952.pdf. Consultado el 26 de abril de 2014.

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La insercin internacional de Brasil: El papel de BRICS y de la regin

fortaleci el G20, por va de un acercamiento a la gobernabilidad global de los

grandes (EE.UU., UE, Japn), vigorizando el papel del FMI y desligndose de las
anteriores posiciones crticas por va del pago de su deuda con el organismo y luego
ayudando a su financiamiento para que este pudiera robustecer su papel de prestamista
y fiscalizador; tomando distancia del regionalismo neoproteccionista, para optar
por otro, ms flexible y pragmtico, expresado en la UNASUR (Bernal Meza, 2010:
163-164). La vocacin global, lo alej de las prioridades puestas sobre el escenario
regional sudamericano, que fueron dominantes durante los aos 90. Un cambio en
las prioridades hacia la cooperacin Sur-Sur, por medio de la formacin de coaliciones
no tradicionales (IBAS) y diversos dilogos, relaciones bilaterales y cooperacin a
nivel de Amrica del Sur, Amrica Latina, frica y el mundo musulmn y rabe. En
este ltimo caso, a travs de las Cumbres Amrica del Sur-Pases rabes (ASPA), la
primera de las cuales tuvo lugar en Brasilia en 2005 y la prxima en Arabia Saudita
en 2015, Brasil busc proyectar la cooperacin sudamericana hacia esa comunidad,
fortaleciendo as la vinculacin Sur-Sur entre los miembros de UNASUR y la Liga
rabe y liderando una nueva relacin entre comunidades internacionales de pases
en desarrollo.
Brasil expres as una aspiracin a jugar en el tablero global, junto a
potencias que tienen la capacidad de confrontar, en determinadas agendas, como
la de la seguridad global, a la hegemona norteamericana.
En los ltimos tiempos del gobierno de Rousseff ha habido un retorno
a la reflexin sobre el papel como potencia intermedia; con una recuperacin
de la condicin, ms relevante, de potencia regional, lo cual est implicando
una mayor preocupacin e inters sobre la regin (Amrica del Sur, UNASUR,
CELAC) que hacia la poltica ms global. Una de las razones puede encontrarse en
las frustraciones que Brasil ha encontrado en su relacionamiento con China, tanto
en los aspectos econmico-comerciales, la profundizacin del patrn primarioexportador de su comercio bilateral, como en el mbito de la poltica mundial,
donde no ha sido asociado por China a los grandes temas de la poltica mundial.
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