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    : j | 138 Politica. Cuestiones y problemas ‘Y nuevamente: el requisito de la unanimidad [...] se ha fundado en la suposicion de que contribuirta a la seguridad. Pero su efecto verdadero es el de entorpecer la administracién, des- truir la energfa del gobierno [...] (XII [1787], 1994: 89). Las expresiones de El Federalista (1787) revelan la inestabilidad de las confederaciones ‘como modelos de distribuci6n del poder y organizacién del gobierno. En general, los paises que adoptaron estos disefios se han disgregado o bien han entrado en una fase de transiciGn hacia modelos de mayor grado de integracién. Dos ejemplos histéricos confirman esta titima tenden- cia. El primero est representado por los Estados Unidos, que a partir de su independencia en 1776 adopté una organizaci6n confederal. Sin embargo, al momento de su constitucionaliza~ cin (1787-88) privilegié un esquema federal de distribuci6n vertical del poder. El segundo es el caso suizo, cuyo nombre Confederacién Helvética remite al modo de organizacién original. No obstante, en 1848 decide transformarse en un gobierno federal. 6. Las formas de gobierno El estudio de las formas de gobierno requiere analizar la evolucién hist6rica que han teni- do, asf como rastrear la manera en que los cientistas y filésofos politicos han concebido estos procesas de evotucién organizativa. Reconacer que las instituciones de gobierno se desarrollan hist6ricamente requiere precisar que cada una de las formas presenta rasgos nuevos y distinti- vos a la vez que conserva estructuras y modos de relacién anteriores (Orlandi, 1998), Los vin- culos que las configuraciones organizativas contempordneas mantienen con modelos precxis- tentes son notorios. Reconocer sus transformaciones y mutaciones permite establecer el proceso de evolucién genética de las modernas estructuras de gobierno. La emergencia de los gobiernos modemos puede situarse a partir del desarrollo y transfor- macién de los modelos de las monarquias europeas anteriores al siglo XIX. Orlandi sostiene que en efecta, existen vinculos notables entre los modelos institucionales del gobierno de~ mocrdtico modemo y los que exhibe la experiencia mondrquica que los ha precedido, y gradualmente, generado, Las formas de gobierno democrittico han estailo mas fuer- temente condicionadas por las que son propias de la monarguia de la que habitual- mente advertimas {...], por haberse ido configurando, no de un modo absolutamente independiente sino dentro del propio dmbito de las regimenes mondrquicos (1998: 39). El modo en que fueron percibidos por el pensamiento politico los cambios y continuidades de las formas de gobierno puede ser sistematizado a partir de distintos desarrollos te6ricos. La construccién de una Ifnea histérica permite otorgar relevancia a las més reconocidas tipologias hasta arribar a las distinciones entre las modernas formas de gobierno? ‘Como se mencion6, los primeros planteos sobre los disefios gubernamentales aparecen aso- cciados al pensamiento clisico de Aristételes. La tipologia que aporta en Politica (322 a.C.) se convertiré en una de las més influyentes y reconocidas, La construcci6n se realiza a partir de dos criterios diferenciadores: uno cuantitativo, que remite a la cantidad de personas a cargo del ‘gobierno, y otro cualitativo, dado por la orientaci6n asumida por los mismos. El primer parmetro establece si el gobierno seré ejercido por una persona (en cuyo caso se denominard monarqufa), pocas (aristocracia) o por la mayoria de ellas (replica). El segun- do criterio permite evaluar si lo que se busca es el bien de toda la comunidad o el beneficio pro- pio, dando pie a la distinciGn entre formas de gobierno “buenas” y formas “corruptas”. Arist6- teles define una concepcién tripartita que opone a la monarquia, Ia aristocracia y la repablica a sus tres contrapartes desviadas: la tiranta, la oligarquia y la democracia, respectivamente, Gobierno 189 Los cinco siglos comprendidos entre la Alta y Baja Edad Media representan una desviacién respecto de los planteos aristotélicos, sin llegar a constituir una ruptura en términos analiticos. En este periodo se asiste a un cambio més profundo que excede las formas de gobierno, pero que no por ello deja de contenerias. Con la fe y 1a religién como focos centrales de andlisis, el problema politico se ubica en la distinciGn, separaci6n o eventual integraci6n entre el poder tem- poral y el poder espiritual. La desviaci6n respecto del modelo aristotélico se ubica en los escritos de San Agustin de Hipona (426) para quien toda estructura politica es contingente. Prevalece una concepcién del gobierno construida a iriagen y semejanza del ordenamiento divino donde impera un solo Dios. Segtin el pensador, el modelo de gobierno terrenal deberfa ser el monfrquico, sin mds funda- ‘mento que la imitacién al gobierno divino, ‘Santo Tomas de Aquino (1272), en cambio, reintroduce el debate presentado por Arist6te- les. La forma de gobierio mondrquica no se presenta como un sucedéneo imperfecto, sino co- mo el producto de una derivacién I6gica: “en politica, como en la naturaleza, lo muiltiple pro- cede de lo uno, del Dios creador y gobernador de todas las cosas; un solo jefe es, entonces, la mejor solucién” (Colombo, 2003: 48). Con el Renacimierso y el consecuente antropocentrismo, las consideraciones medievales serén dejadas de lado. Zn los desarrallos teéricos de Nicolés Maquiavelo puede ubicarse una primera ruptura respecto de la tipologia de Arist6teles. En El principe (1513) introducira una ‘nueva categorizaciGn de las formas de gobierno, Al criterio numérico de los clfsicos le agrega una distinci6n fundamental: cuén concentrado o disperso se encuentra el poder. Remarca asi la separaci6n entre monarqufa y replica, opacando la importancia de las formas intermedias —aristocracia, oligarqu’a— que serén evaluadas como meros esquemas de transicién de una ha- cia la otra, Los pensadores de la Inglaterra del siglo XVII serdn quienes provoquen la segunda ruptu- raen esta linea te6rica. Estarén influenciados por las discusiones de su época acerca de la titu- laridad de la soberanfa, ios conceptos de representacién y los poderes constitucionales. Enel Leviatén, Thomas Hobbes (1651), un espectador privilegiado de la guerra civil, apun- ta fundamentalmente 2 justificar el poder absoluto, argumentanda que éste es construido artifi- cialmente a partir del consentimiento de individuos o sibditos, cuya voluntad s6lo emerge a tra- vvés de Ia voz de su representante, John Locke (1690), al mirar los efectos del enfrentamiento y aproximarse a los episodios de ta Gloriosa Revolucién, en su Segundo tratado sobre el gobier- zo civil no busca ya la argumentacién del poder soberano sino, por el contrario, fundamentar la necesidad de su limitaci6n, A partir de la discusién entre estos dos autores surge la fundamen- tal diferenciacién entre gobierno absoluto y gobierno limitado, que luego ser retomada y re~ conceptualizada. La tercera ruptura t2drica se da a partir de los escritos de Montesquieu (1748) quien, en El espiritu de las leyes, retomna el contenido de las dos rupturas antes mencionadas e identifica tres nuevas formas. Estas formas son la repiiblica —aquella forma donde el poder reside en el pue- blo—, la monarquia —donde un solo hombre gobierna concentrando todo el poder— y por dl- timo, el despotismo —donde también la soberanfa reside en slo un hombre pero que no se ajus- ta a ninguna ley, actuando de acuerdo con su propia voluntad—. Esta tercera ruptura hace hincapié en evitar la concentracién del poder, el peligro de la tiranfa y el despotismo. Conduce alla teorfa de la separac:6n de poderes y remite directamente a la estructuraciGn moderna de las formas de gobierno. Cabe resaltar que el pensamiento politico sobre las formas de gobierno ha estado marcado por dos controversias que responden a diferentes momentos hist6ricos. La primera de ellas, pro- pia de la Antigedad, se debate acerca de 1a existencia de formas “buenas” de gobierno. La se- gunda, més actual, se concentra en analizar cudl seré la forma de gobierno més estable, y qué forma de gobierno se adapta mejor al contexto en el que actiia o pretende ser instaurada, Esta vvisién coiidera supersda la discusién anterior, asumniendo el hecho de que no existen formas de gobierno buenas 0 n:alas per se. 140 Politica. Cuestiones y problemas La evoluci6n de las instituciones de gobierno ha estado condicionada por el pasaje de la ‘monarquia a los regimenes democraticos. Ese pasaje se ha visto a:ravesado por tres procesos: 1, Lacentratizaci6n del poder y la instauracién de monarquias absolutas; 2. El desarrollo de un sistema articulado de controles y el surgimiento de un cuerpo téc- nico que asiste al rey, que da lugar a las monarquias limitadas, y 3. El cambio en ias fuentes de legitimidad y de soberanfa, que pasan de lo sacro-tradicio- nal a fo racional-legal. Solo a partir de que los tres procesos se hayan completado podré hablarse de regimenes de- mocriticos. La distinci6n entre ellos responde a tres criterias: 1, La naturaleza de fa legitimidad, relacionada con la modalidad de acceso al cargo; 2. El cardcter del Grgano ejecutivo, y 3. Larelacién entre las diferentes estructuras de toma de decisiones. Se itega asf a las clasificaciones modernas, que a partir de estos elementos distinguen tres formas de gobierno democréticas: los parlamentarismos, los presidncialismos y los semipresi- dbncialismos. 6.1. Parlamentarismo 6.1.1. DEFINICION ‘Segdin Lijphart (1987) los parlamentarismos se caracterizan por: a) el jefe de Gobiemo y su correspondiente gabinete son responsables ante el legislativo, cen el sentido en que dependen de la confianza del mismo y pueden ser destituidos de sus funciones en una votacién de no confianza o censura; b) 10s primeros ministros son formalmente siempre elegidos por el legislativo, y ©) el poder ejecutivo es colectivo 0 colegiado, por lo que la toma de decisiones recae en todo el gabinete, Para Sartori el principio fundador de los parlamentarismos es cue el parlamento es sobera- no, Esto significa que zo existe una separacién del poder entre el gobierno y el parlemento: su caracteristi- ca primordial es que el poder ejecutivo-legislativo se compartc. Esto equivate a decir que todos los sistemas que tiamamos parlamentarios requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y segtin sea el caso, destituidas, merced al voto del parlamenio (1994: 116). Puede decirse, entonces, que la naturaléza de la legitimidad en esta forma la eleccién del gobiemo es indirecta, en tanto que el parlamento es elegido de mia era directa por el voto po- pular. El drgano ejecutivo presenta una estrilctura de tipo dual y colegiado, mientras que entre las diferentes estructuras de toma de decision existen medidas de intervenciGn recfprocas. 6.1.2. EVOLUCION HISTORICA El advenimiento del parlamento como espacio de atraccién politica enfrentado al monarca encuentra su antecedente histérico en los protoparlamentos de representacién estamental con- vocados por la monarquia. Estos estamentos eran el clero, la nobleza y la burguesfa. La intro- Gobierno: 144 ducci6n de este titimo le permitié al rey controlar a los otros dos a la vez que adquirir mejor fi- nanciamiento para sus empresas de conquista. En Gran Bretafia, el creciente poder del Parla- ‘mento se cristaliza en la Carta Magna de 1215 exigida a Juan Sin Tierra, al establecerse que “el monarca debta obedecer la ley y la obligatoriedad para él de someter cada tributo al asenti- miento del Consilium convocada at efecto y el derecho de peticién para los hombres libres det reino” (Orlandi, 1998: 55)..El progresivo incremento de poder de la institucién partamentaria obedece a la exigencia por parte de sus miembros de garantfas a sus privilegios, junto con el re- clamo sobre ¢l control del reclutamiento de tropas y las contribuciones financieras. De esto'dl- timo se deriva el principio “no taxation without representation” (ninguna tributaci6n sin repre- sentacién). " El desarrollo de controles y restricciones sobre las acciones emprendidas por los monarcas produce una jerarquizacién de la instituci6n parlamentaria. Bsia, en tanto 6rgano dotado de le- gitimidad popular, iré adquiriendo un status equiparable al de la corona y asumiré la funcién de aprobar 0 desaprobar las iniciativas por ésta propuestas. El pasaje del absolutismo mondrquico hacia monarquias de tipo constitucional implica un enorme impulso hacia la instauracién de los modernos parlamentarismos. Los poderes burocréticos adoptaron 1a forma de Consejos de Estado fntegrados por minis- tos sobre quienes recafa la doble funcién de asesorar al rey y ejecutar su decisién. Estos con- sejos se constituyen luego en gabinetes del monarca, al tiempo que surge una figura que deten- ta poderes ministeriales cualitativa y cuantitativamente diferentes a los de sus pares: los primeros ministros. El rey ejerce entonces sus funciones de gobierno apoyado en el primer ministro y el gabinete, y cuenta todavfa con una facultad decisiva: la posibilidad de disolver el parlamento. Este posee funciones legislativas y un papel trascendental: ratifica las decisiones reales y apo- ya la propuesta del monarca para que el primer ministro pueda entrar en funciones. En el transcurso de la monarqufa constitucional la dinémica de la relacién entre el monar- cay el parlamento ird'sufriendo modificaciones, cuyo corolario serd la instauraciGn definitiva enel siglo XVIII de la monarquia parlamentaria. Ei monarca ird as{ perdiendo cada vez més po- der hasta legar a situarse en una posiciGn meramente simbdlica como Jefe del Estado, mientras que un primer ministro terminard asumiendo la totalidad de las funciones gubernamentales y reafirmando su dependencia y responsabilidad frente al parlamento. Este es ef modo en que las instituciones parlamentarias se desarrollaron histGricamente en Gran Bretafia, hasta asumir su forma actual. Luego de su afianzamiento, el modelo se difundi- 14 por toda Europa que, con diversas modificaciones, adoptaré esta forma de gobierno a partir del siglo XIX. Es posible demostrar a partir del desarrollo institucional inglés que ta adopeiGn del parlamentarismo no es producto de un hecho deliberado, sino que es el resultado de un tar- 20 proceso hist6rico que comienza a tomar forma a partir del siglo XVII y que s6lo mucho tiem- po después tendré su correlato a nivel te6rico. 6.1.3. CARACTERISTICAS En funci6n de lo antedicho, las principles caracterfsticas distintivas de los sistemas parla- mentarios son: 1. La legitimidad indirecta del gobierno; 2, Bl eardcter colegiado del érgano ejecutivo; 3. La fusién de poderes entre los 6rganos ejecutivo y legislativo; 4, Lacleccién directa, y por un perfodo flexible, del parlamento. El Poder Ejecutivo En ei parlamentarismo, el poder ejecutivo es dual: se encuentra integrado por el gobierno Y por la jefatura del Estado. Las dos instituciones presentan una diferenciacién de tipo funcio- nal, siendo el jefe del Gobierno quien se encarga de la orientacién politico-administrativa, mien- 242, Politica. Cuestiones y problemas tras que la representacién bdsicamente simb6lica y de corte ceremonial queda a cargo del jefe del Estado, El Grgano ejecutivo es colegiado, ya que est conformado por un primer ministro y otras ministros que tienen a su cargo la administraci6n de las distintas reas de gobierno. El primer ministro, cuya denominacién varia segiin el pais, se coloca en el vértice de ese cuerpo, que se denomina gabinete. Todos tos integrantes de éste, incluido el primer ministro deben ser al mis- mo tiempo miembros del parlamento* La jefatura del Estado también presenta variaciones de acuerdo con el pats que se analice, siendo un cargo ocupado en las monarquias parlamentarias por el rey, mientras que en los paf- ses republicanos ese Iugar simbélico lo ocupa un Presidente, Este dltimo accede al cargo a tra- vés de una eleccién del parlamento —o de un colegio electoral— y lo ostenta durante un perfo- do fijado de antemano. En lo‘que respecta a la eleccién y duracién del mandato, en los sistemas parlamentarios los gobiernos son siempre designados, apoyados y destituidos merced al voto de! parlamento. En este sentido, la eleccién del primer ministro es de tipo indirecta. La forma que el proceso asu- ‘ma dependerd de dos condiciones: el papel que tenga en cada caso el Jefe dei Estado y la exi- gencia o no de una ratificacién parlamentaria explicita. La investidura del primer ministro puede, en funcién de esto adoptar cuatro configuracio- nes. La primera de ellas se da cuando el monarca propone el ocupante del cargo y es el parla mento a través de un voto de confianza quien ratifica la designacién, En la realidad ocurre que la funcién del Jefe de Estado es meramente formal, puesto que su propuesta tendré una corres- pondencia total con los resultados electorales, como es el caso de la mayorfa de las monarqufas, parlamentarias. En la segunda de ellas, se lo elige a propuesta del Rey, pero sia necesidad de voto expiicito de confianza, lo que permite el surgimiento de gobiernos minoritarios, como ha ocurrido y ocurre en los paises escandinavos. Estos gobiemnos son aquellos cuyo apoyo efecti- vo no llega a constituir una mayorfa absoluta del parlamento, De acuerdo con la tercera moda- lidad, el presidente es quien propone y el parlamento ratifica explicitamente, como en la mayo- ria de las repdblicas parlamentarias. Por dltimo, puede ocurrir que sea el propio parlamento quien eleva la propuesta y la designacién, sin intervencién del jefe det Estado, La designacién del resto de los miembros del gabinete también presenta variaciones de acuerdo con los casos, aunque de manera genérica suele producirse a propuesta del jefe del go- bierno con una posterior ratificacién parlamentaria. En cuanto a la duracién del mandato del jefe del gobierno puede decirse que la responsa- bilidad parlamentaria se vuelve bisica, ya que es también Ia instituci6n parlamentaria quien po- see la facultad de proceder a la destitucién de aquél. El proceso puede asumir dos formas dife- rentes: una de ellas, a partir de un pronunciamiento contrario al jefe del gobierno, desaprobando un pedido de confianza por parte de éste, Segtin la otra modalidad, el parlamento expide un vo- to de desconfianza o censura hacia el primer ministro a instancias de sus propios miembros. ‘A partir de esto se deduce claramente que el mandato del ejecutivo en esta forma de gobier- ‘no no se halla sujeto a ningtin tipo de plazo y su duracién depende de la conservacién del apo- yo parlamentario. La pérdida de este aval implica consecuentemente la cafda del gobierno. El Poder Legislativo El parlamento es el dnico de tos érganos del gobierno con posibilidad de reclamar una le- gitimidad democrética directa a partir de su eleccién popular. Pese a su origen, los parlamenta- rios en esta forma de gobierno no poseen mandatos fijos, ya que a su poder de investir, apoyar y destituir gobiernos se le contrapone la facultad de éstos de disolver el cuerpo parlamentario, El primer ministro cuenta con la posibilidad de apelar al Jefe del Estado para solicitarle di- solver el parlamento, lo que implica un consiguiente llamado a elecciones para lograr una nue- va conformacién del cuerpo, y en consecuencia, la designacién de un nuevo gobierno, En la ma- yorfa de los casos, este mecanismo no suele ser puesto en préctica, y acta solamente como un elemento de cardcter disuasorio ante posibles censuras por parte del parlamento. Gobierno 143, Esta descripcién revela la existencia de medidas de intervenci6n reefproca de un cuerpo so- bre el otro, por lo que se presenta como un esquema de interdependencia por integracién (Loe- wwenstein, 1957), No existe independencia entre los paderes de gobierno ni tampoco una sepa- raci6n, sino que, por el contrario, su principal caracteristica es la fusiGn de los poderes. Tipos de parlamentarismo Ms allé de la posibilidad de establecer caracteristicas definitorias, es preciso reconocer que de hecho existen méil:iples e importantes diferencias entre los modelos parlamentarios (Sartori, 1994). Existen al menos tres tipos principales. Situados sobre un continuo, se encuentra en un extremo el modelo de Westminster; en el otro el modelo clisico de gobierno por asamblea y en el medio el modelo ¢e parlamentarismo controlado, En el modelo Westminster —también denominado “parlamentarismo inglés”, “de primer minisiro” o “de gabinete"— el poder ejecutivo prevalece por sobre la asamiblea legislativa. Es- tas diferencias se encuentran fundadas en el sistema de partidos y en la fragmentacién que és- tos presenten, influyendo asf en la dindmica de relaci6n entre los poderes de gobierno, Segin Sartori (1994), la relaci6n que el jefe del gobiemo pose respecto a los demés integrantes del poder ejecutivo adopia la modalidad de un primera por encima de sus desiguales. Se trata de un modelo en el cual cl jefe del gobiemo es quien realmente dirige y Iteva adelante el curso del go- biemo, conformado 2 partir de un solo partido, El jefe del poder ejecutivo es a la vez el de su partido y diffcilment= pueda ser destituido por un voto parlamentario, Gobierna sobre los mi- nistros de su gabine:e, que se encuentran a él subordinados y puede tanto designarlos como reemplazarlos segiin su parecer. Deben ser precisadas, sin embargo, ciertas condiciones para que esta modalidad pueda po- nerse en préctica. Las mismas poseen dependencia unas con respecto a las otras y refieren a la existencia de elecciones a simple pluralidad de sufragios —un sistema en el cual obtiene la ban- ca aquel candidato que supera por lo menas en un voto a su contrincante—, un sistema biparti- dista y la presencia de una fuerte disciplina partidaria. Gran Bretafia constituye el ejemplo ms acabado (para mayor informacién respecto de elecciones y sistemas de partidos véase capftulos Sy). En el caso del parlamentarismo de asamblea, el primer ministro es un primero entre igua- les, Alude a todos los tipos de parlamentarismo clésico en donde el jefe de gobierno se renueva junto con todo su gabinete. El peso de los partidos politicos en la conformacién del gabinete re- sulta fundamental en este tipo de gobiernos. Probablemente el caso italiano represente el mejor ejemplo, Durante cuarenta afios de la I Repablica (1953-1993) la conformaci6n de los gobicr- nos italianos no estuve sujeta a ninguna influencia del voto de la ciudadania. La composicin ‘gubernamental se encontraba condicionada por permanentes cambios a lo largo de un mismo periodo legislativo. Los partidos politicos contaban con un amplio poder y control sobre el elec torado, que desconocfa absolutamente a los candidatos a presidente del consejo de ministros (tal ia denominaci6n del jefe de gobierno en esta modalidad de parlamentarismo) a la vez que no ejerefa control algun sobre to actuado por los partidos. Este tipo también encuentra su corre- lato empfrico en ia I'l y la IV Repablica Francesa. En el caso de los parlamentarismos controlados, el jefe de gobierno es un primero entre sus desiguales, ya que puede no ser lider det partido oficial, y su permanencia en el cargo es espe- rable aun ante recarbios en el gabinete, dado que este dltimo no es nombrado por el parlamen- to. Posee la capacidad de destimir a sus ministros, pero éstos no tienen la misma facultad con respecto a él. En este modelo se da la existencia de més de dos partidos, y la presencia de un sistema electoral no mayoritario, El caso alemén desde la segunda posguerra al presente repre- senta un buen ejemplo.> Este modelo es producto de su historia reciente y por lo tanto su exis- tencia se debe al apr=ndizaje institucional, Las caracterfsticas que distinguen a este caso son la prohibici6n constitucional de los partidos antisistema, el establecimiento de una barrera electo- ral alta'y la existenc’a del llamado “voto constructivo de censura”. La ultima de estas prescrip- ciones se revela como la caracteristica mds saliente y refiere a la imposibilidad de destitucién i RRA LT EL EE es A TY 144 Politica, Cuestiones y problemaa del canciller (el primer ministro en esta modalidad de parlamentarismo) a menos que s¢ posea de antemano el nombre de su sucesor. Tal dispositivo se fundamenta en la necesidad de evitar que el gobierno sea removido tan s6lo por la existencia de ur: “consenso negativo”. 6.2. Presidencialismo 6.2.1. DEFINICION ‘Una definicién sobre el presidencialismo es aquella que provee Sartori, sosteniendo que un presidencialismo es tal cuando el presidente: a) eselecto popularmente; b) no puede ser despedido del cargo por una votacién del parlamento o congreso duran- te su perfodo preestablecido, y ©) _encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que cesigna (Sartori, 1994: 99). Acesta definicién Shugart y Carey agregan que ademas el presidente tiene garantizada constitucionalmente cierta autoridad en materia legislativa (Shugart y Carey, 1992: 19), Otras definiciones més acotadas consideran,que el presidencialismo se caracteriza por la eleccién separada y directa del ejecutivo y dejia legislatura por un mandato fijo (von Mettenheim, 1997a: 2 y 11), obien exclusivamente por la existencia del mandato fijo del presidente (Riggs, 1994: 77). ‘Vale decir que con respecto a la naturaleza de la legitimidad de los poderes ejecutivo y le- gislativo es directa, ya que tanto el presidente como el congreso son electos por el voto popu lar. Por otra parte, el érgano ejecutivo presenta una estructurc unipersonal, y entre las diferen- tes instancias de toma de decisién no existen medidas de intervenci6n recfprocas, sino una interdependencia por coordinacién (Loewenstein, 1957). 6.2.2. EVOLUGION HISTORICA En claro contraste con ei parlamentarismo, el presidencictismo nace como una obra de in- genierfa constitucional disefiada exclusivamente para responcer ante una situacién sociopoliti- ca especifica, en vez de ser el resultado de un aprendizaje institucional de siglos. En los fundamentos de dicha creaciGn se encuentran como sus sustentos teéricos al ilumi- nismo francés, expresado en la férmula de Montesquieu (1748), y a la doctrina constitucional, ‘como prescripcién de reglas de conducta para el gobiemo. En la préctica se reconoce en su di- sefio caracteristicas de las formas monérquicas. La estructura monocéntrica del poder aparece aquf vertida en un molde republicano. Segin Madison “la energia del gobierno requiere no sélo cierta duracién del poder, sino que éste sea ejercido por una sola mano” (El Federalista, XXXVI [1787], 1994: 149). Al mismo tiempo sostiene que podemos definir una repitblica o al menos dar este nombre a un gobierno que deriva todos sus poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que se admi- nistra por personas qué conservan sus cargos a voluntad de aquél, durante un perio- do limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial que semejante gobierno proceda del gran canjunto de la sociedad, no de una parte inapreciable, ni de una'cla- se privilegiada de ella... (El Federalista, XXXIX [1787], 1994: 159). La forma de gobierno presidencial nace como republicana, pues consagra 1a legitimidad popular de los 6rganos de gobierno. La estructura organizativa de poder obedece también a fac~ tores asociados a ia evoluci6n det parlamentarismo. El poder separado, dividido y equilibrado Gobierno 145 busca evitar la tiranfa, no s6io del titular del ejecutivo, sino también del Congreso y respetar de este modo la autonomia de los poderes locales, Segiin Orlandi (1998: 81): Madison lo explicé crudamente: que se pudiera contrarrestar ta ambicién con ambi- cién, Coma los gobernantes estarian interesados en incrementar mds y mds sus pra- pias cuotas de poder, era imprescindible dividirlo en ramas, dotando a sus respectivos integrantes de motivaciones para que los miembros de una rama controlasen a los de otra. En este sentido el Jefe de Gobierno se encuentra limitada por las ambiciones de los integrantes del legislative, al tiempo que éste estaria dividido en dos cémaras que se vigilarian la una a la otra y el ejecutivo estarta dotado de capacidad de veto sobre as sanciones det legislativo y el poder judicial quedaba autorizado a controlar el al- cance y contenido de las leyes dictadas por el legislativo; los magistrados judiciales serfan nombrados por un acuerdo entre el ejecutivo y una de las cdmaras det legisla~ tivo, siendo pasibles de ser removidos por el juicio polttico —al igual que el Presiden- te—ltevado a cabo por el Congreso. En términos hist6ricos ef modelo norteamericano es el maximo referente del presidencialis- smo, Su construccién estuvo condicionada, ya que para las trece colonias norteamericanas la rup- tura.con la metr6poli significé a la vez una ruptura definitiva con la monarqufa como modelo de gobiemo a ser imitado. Asimismo, la presencia de un principio representativo y de control en la época colonial se expres6 a nivel federal, Las estructuras de asamblea y ejecutivos designados electoralmente con competencias constitucionales se trasladaron entonces al mbito nacional. Del mismo modo en que Madison ofrecfa a través de El Federalista (1787) los fundamen- (os para justificar la concentracién del poder ejecutivo en una tnica figura, Alberdi hace otro tan- toen Bases y puntos de partida para la organizacién politica de ta Reptiblica Argentina (1852). Este pensador se preocupa por ahondar en la problemtica de los pueblos latinoamericanos yy sus dificultades para acceder a la Reptiblica verdadera, y expresa No habria en tal caso un gobierno conveniente y adecuado para andar esie pertodo de preparacién y transicién? Lo hay, por fortuna, y sin necesidad de salir de la repti- blica. [...] Esa solucién tiene un precedente feliz en la Reptiblica sudamericana, y es el que debemos a la sensatez del pueblo chileno, que ha encontrado en la energia del poder del Presidente las garantias piblicas que la monargufa ofrece al orden y ala paz, sin faltar a la naturaleza del gobierno republicano, Se atribuye a Bolivar este di cho profundo y espiritual: “Los nuevos Estados de la América antes espafiola necesi- tan Reyes con el nombre de Presidentes” (Alberdi, 1974: 71-72 [1852]). 6.2.3. CARACTERISTICAS Al igual que en las democracias parlamentarias, no existe un modelo Gnico de presidencia- lismo, Aunque cada pafs presenta caracteristicas particulares que pueden alejarlo o acercarlo ‘més al modelo puro, es posible identificar algunos elementos distintivos en funcién del mode- lo norteamericano: 1. Eleccién popular directa 0 casi directa del presidente y el congreso: 2. Unipersonalidad del érgano ejecutivo; 3. Divisién de poderes; 4, Bxistencia de mandato fijo para el presidente y el congreso. Poder Ejecutivo La'unipersonalidad del cargo implica que en una misma figura se concentra la jefatura del Estado y ta del gobierno. 146 Polftica, Cuestiones y problemas Una segunda consecuencia derivada de Ia indivisibilidad de la autoridad es la claridad que supone en la linea de mando, ya que s6lo el presidente dirige al ejecutivo. La conformacién del gabinete depende pura y exclusivamente de él, quien designa y remucve a sus ministros. Estos no pueden integrar el parlamento simultfneamente. El gabinete representa en los gobiernos pre- sidenciales un escenario donde pueden expresarse las diferentes ramas de un partido, donde se consigue un equilibrio entre politicos y técnicos, ¢ incluso puede constituir un “pago, compen- sacién o retribuci6n lateral” a los apoyos de campafia. Independientemente de estas considera- ciones, s6lo el presidente pose poderes formales y por ende es responsable exclusivo de tas de- cisiones adoptadas. Al respecto, Loewenstein sostiene que lo que en sistema americano se lama gabinete es, en realidad, una agrupacién, mas o menos amarfa, de los jefes de departamenta y otras consejeros del Presidente, care- ciendo totalmente de cardcter colectivo. El Presidente, al tomar su decisién politica, puede solicitar y seguir el consejo de sus colaboradores oficiales o de su kitchen ca~ binet —la expresién popular para sus consejeros privados— pero, en titimo término, asumiré exclusivamente la responsabilidad politica... (Loewenstein, 1982: 239). La idea de mandato fijo implica que tanto el presidente como los congresistas duran un tiempo determinado en sus funciones, no pudiendo acortarse dichos piazos en virtud de la in- tervencién de un poder en otro, con la salvedad de los casos excepcionales como el juicio polt- tico. En términos estrictos, en la forma de gobierno presidencial, el titular del ejecutivo no es designado o removido mediante el voto parlamentario, Lacleccién presidencial siempre es producto de la celebracién de elecciones populares. De allt entonces que su legitimidad sea directa y no delegada como en el caso del parlamentarismo. Sin embargo, la eleccién de un presidente puede contemplar la existencia de un enerpo que i termedie entre la manifestacién de 1a voluntad popular —elecciones— y la designacién presi- dencial. Giovanni Sartori (1994) contempla tres formas de elecci6n del presidente, de las cuales una s directa y dos de ellas son indirectas. La primera de ellas es la eleceién directa, que tiene lu- ‘gar cuando el candidato que gana las elecciones es designado presidente sin mAs trémmite, ya que ‘no existe ninguna instancia intermedia entre los votantes y laeleccién del primer mandatario, La ‘gran mayorfa de los presidencialismos responden a esta forma de elecci6n, La segunda forma es la eleceién indireeta a través de un colegio electoral. Los votantes se pronuncian a favor de una figura presidencial tras elegir a los electores que adhieren al mismo, y que se reunirén en un segundo momento a investir al presidente. Segtin el autor, ésta es una manera s6lo formalmente indirecta, pues no existe mayor margen de decisién de los electores para torcer la voluntad po- ular en esta segunda instancia. Es el caso de Argentina con anterioridad a la reforma constitu- cional de 1994 y los Estados Unidos en la actualidad. Una tercera forma de eleccién es aquélla de carfcter indirecto, En este caso existe un cuerpo intermedio entre la yoluntad de los votan- tes y Ia elecciGn final del presidente que sf tiene la potestad de alterar las preferencias del elec- torado. El caso ejemplificador lo constituye Bolivia, en donde el congreso debe elegir entre los dos candidatos més votados si ninguno de ellos reuniera la mayorfa absoluta de los votos. Con respecto a la duracién de los mandatos presidenciales no existe un pardmetro univer- sal, al igual que en lo que respecta a las posibilidades de reslecciGn. Los mandatos van desde los cuatro hasta los seis afios, y ha existido una tendencia hacia el acortamiento de los mismos junto con la incorporacién de la reeleccién (Carey, 2003). Si bien el andlisis de la divisin de poderes es de gran importancia para comprendes Ia lana- turaleza del presidencialismo, para entender el funcionamiento de este disefio en la prictica es, necesario examinar no s6lo estos poderes formales sino también otros informales igualmente relevantes. En este sentido debe tenerse en cuenta a Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shu- gart (2002) y Haggard y McCubbins (2001) quienes permiten identificar dos tipos de poderes presidenciales: los constitucionales y los partidarios. Gobierno 147 Los primeros pueden desagregarse en legislativos o exclusivamente presidenciales. Son con- siderados poderes legislativos aquellos que le permiten al presidente ejercer funciones asigna- das de ordinario a! congreso. Mainwaring y Shugart (2002) los clasifican en proactivos: aque- los que le permiten al presidente establecer o tratar de establecer un nuevo status quo, 0 reactivos: aquellos orientados a defender el status quo contra las tentativas de modificacién rea- lizadas por el legislativo, Entre los poderes de naturaleza legislativa proactives se encuentra a los decretos, la prerro- gativa de declaracién del estado de sitio, la intervencién federal a las provincias y el veto par- cial. Entre los poderes legislativos reactivos es posible citar al veto total y a la facultad de con- vocara plebiscito o referéndum, Respecto de los poderes exclusivamente presidenciales se puede sefialar ala facultad de conformacién del gabinete. En segundo lvger, los poderes partidarios guardan estrecha relacién con Ia estructuracién del sistema de partidos y se constituyen en un indicador significativo a la hora de medir lai fluencia presidencial sobre la mayoria oficial en la legislatura, a la vez que el grado de discip! na partidaria, La interacci6n entre los poderes constitucionales y partidarios permite establecer una tipo- logia e identificar modalidades de ejercicio del gobierno por parte del presidente: ‘Tabla 4.1; PODERES CONSTTTUCIONALES Y PARTIDARIOS DE LOS PRESIDENTES Paderes patiarios Con mayarla partzmentaria ‘Sin mayora partomentara Lider partderio Holter Lider partierio atider Poderes canstucionales $i ‘Mayor grad Invenciasignicatia Puede consenvarinfuercia e dorinio sobre la login sigicatva coral logan No Dominente aay i bei coat base a Maiovang y haga (2002 49). Lacexistencia o no de una elfusula de reelecci6n afecta también la naturaleza de los pode- res presidenciales. Tendré un efecto sobre el nivel de concentracién de poder en manos del pre- sidente asi como e:. su capacidad de ejercicio. Simulténeamente incidira sobre el control parti- dario que éste pueda esgrimir. Si bien en tos sistemas latinoamericanos la cléusula de no reelecci6n fue idea.Ja para frenar la aspiraci6n de dominio absoluto de los caudillos con preten- siones de perpetuasse en el poder, la ausencia total de reeleccién ha dado lugar al fenémeno del lame duck (*pato rengo”), que alude a la pérdida de poder presidencial que se produce tiempo antes de finalizar e| mandato, al conocerse con certeza que la misma persona no podré conti- nuar en el poder (Shugart y Carey, 1992; Carey, 1997). Poder Legislativo En esta forma de gobierno los miembros del congreso poseen un mandato fijo, mientras que el presidente no cuenta con la facultad de disolver al érgano legislativo, Simulténeamente, el gabinete no es designado 0 desbancado mediante el voto parlamentario, lo cual lo convierte en una prerrogativa exclusivamente presidencial. La existencia ce dos poderes de gobierno con competencias exclusivas y ausencia de me- didas de'intervencién recfproca prefigura un escenario donde los incentivos para la coopera- cin gon escasos. En tal sentido, es posible visualizar dos esquemas de gobierno a partir de la Telacign que se establezca entre el presidente y el congreso. La primera de ellas alude a la idea de goblemo unificado, donde el presidente posee una mayoria parlamentaria en ambas céma- ras, que dirige y controla a partir de una fuerte disciplina partidaria: “el Poder ejecutivo del 148 Politica. Cuestiones y problemas Presidente se unifica con el poder legislativo de su mayor‘a en el Congreso” (Pasquino, 2004; 124). La segunda configuracién, por oposicién a la primera, serd denominada gobierno dividi- do. Aqui no existe unin entre los dos detentadores del pocter, sino que a la separaci6n institu- cional se le adiciona la divisién politica, ‘Tres factores inciden en la conformacién del gobier- no dividido: ‘+ los institucionales, dados por ia existencia de dos cémaras; ‘+ los politicos, determinados por los poderes de decreto y de veto del presidente, y 1a fa- cultad congresional de oponerse a los vetos mediate a la insistencia (0 bien la obliga- toriedad constitucional de ratificar decretos); ‘+ los partidarios, que dependen del ntimero de partidos presentes en el congreso y la po- sibilidad de configurar alianzas, ya sea de maner: permanente o circunstancial, En un intento por clarificar qué se entiende por gobierno dividido, Pasquino (2004) sefiala que lo significativo es que el presidente debe rendir cuentas 2 menos a una de las ramas del con- _greso: aquélla dominada por la oposicién. Sin embargo, el andlisis mAs objetivo de esta confi- guracién radica en que la mayorfa de bancas en ambas cémscas sea dominada por el partido con- tario al presidente. La dindmica de relacién entre el ejecutivo y el legislativo en este escenario afectard el ¢jer- cicio del gobierno, dando lugar a cinco posibles resultados: pardlisis en la toma de decisiones; alto nivel de conflicto; microlegislacién producto de contratos y compro:nisos; altos costos para la produccién de medidas de goierno; desviaciones significativas de los preceptos basicos del presidencialismo: amenaza de disolver el congreso, amenaza de juicio politico (impeachment). No existe acuerdo undnime sobre c6mo catalogar al gobierno dividido, Para ciertos auto- tes —enrolados en la teorfa de la “eleccién racional”— éstc constituye un 6ptimo, ya que supo- nie un respeto a las preferencias de los electores, y con ese ‘in se ha previsto el disefio guberna- mental. En cambio, las criticas a esta visi6n apuntan al inmovilismo y bloqueo, y por lo tanto a Ja no satisfacci6n de las demandas y expectativas del electorado, 6.3. Semipresidencialismo 6.3.1, DEFINICION Segiin la definicién de Sartori un disefio semipresidencial se caracteriza por tener un pre- sidente electo popularmente, o al menos, un presidente que no es electo en y por el parlamen- to, Se trata de una forma “mixta” de gobiemo, que se encuentra entre el gobierno presidencial yeel parlamentario, Sustituye la estructura monocénttica de autoridad del presidencialismo y pa- saa basarse en la idea de poder compantido: “el presidente debe compartir el poder con un pri- mer ministro; a su vez, el primer ministro debe conseguir un apoyo parlamentario continuo” (1994: 136). En este sentido, puede establecerse que la naturaleza de la legitimidad de esta forma pre- senta una combinaci6n de la elecci6n popular directa de un presidente con la elecci6n indiree- ta de un primer ministro, asf como un parlamento electo dicecta y popularmente. El drgano eje- cutive presenta una estructura de autoridad dual, ya que es compartido entre el jefe del Estado y el jefe del gobierno, mientras queilas diferentes estructuras de toma decision presentan una relaci6n compleja entre el jefe del Estado, el jefe del gobierno y el parlamento, Gobierno 149 6.3.2. EVOLUCION HIsTORICA El origen de esta forma de gobierno intermedia puede retrotraerse hist6ricamente a la consti- tuci6n de ta Reptiblica de Weimar (1919-1933). Serd sin embargo, la constituci6n francesa de 1958 Jaque abone el terreno hacia la construccién formal de este diséfio. Es erréneo, no obstante, deri- yar el semipresidencialismo de aquella letra constitucional, ya que serd s6lo a partir de la intro- ducci6n en 1962 de ia elecci6n presidencial popular y directa, asf como de la préetica politica ini- cada por el general Charles de Gaulle, cuando esta forma adopte su configuraciGn definitiva, Este disefio de gobierno presenta una historia teGrica controversial. Duverger (1981 [1977]) fue el primero en utilizar el término semipresidencialismo, para referirse a 61 de un modo criti- co por incluir bajo una misma denominacién disefios diferentes: toda clasificacién es arbitraria, justificindose solamente por su uso [...] rélacionar a os paises que tienen la experiencia de una constitucién semi-presidencialista, analizar- os juntos permite comprender mejor la naturaleza de nuestro propio sistema, sus diver- ‘sas posibilidades de evolucién, los factores que lo condicionan (Duverger, 1981: 4). El propio Loewenstein (1957) se abstiene de considerar a'este modelo como una forma en s{ misma, puesto que para él se presenta como un tipo especial dentro de la clase de los parla- mentarismos (aunque esto es natural, puesto que sus escritos son anteriores al florecimiento de Ja mayoria de los semipresidencialismos que se conocen). Las clasificaciones contempordneas complejizan més atin el debate. Shugart y Carey (1992) abordan el tema recategorizando los casos de semipresidencialismo, al tiempo que generan una clasificaci6n que los divide entre sistemas premier-presidenciales y sistemas presidente-parla- mentarios, Basan sus argumentos en que la idea de “semi” refiere a un tipo de régimen ubica- do en medio de un continuo. Sartori criticaré la postura de estos autores y tras recurrir a la eti- mologia afirmard que “‘semi’ es un prefijo de origen latino que significa medio y no supone ningiin continuum, como cualquier diccionario lo demuestra para cientos de expresiones, pues precedid, por mucho al inicio de la manta del continuum” (Sartori, 1994: 136). De esta forma se coloca en una postura més cercana a Duverger. 6.3.3. CARACTERISTICAS Los modelos semipresidenciales pueden ser caracterizados a partir de: 1, Lacombinacién entre legitimidad directa del presidente y legitimidad indirecta del pri- mer ministro; 2. El cardcter bicéfalo y dual del Srgano ejecutivo; 3. El poder compartido: diarqufa entre un presidente como jefe de Estado y un priser mi- nistro que encabeza el gobierno y es designado por el parlamento; 4. Estructura flexible de autoridad dual. Poder Ejecutivo Presenta una estructura de dos centros de poder desiguales. Uno de ellos esté representado Por el pregidente, mientras que el otro est encamnado en la figura del primer ministro, La de- signacién del presidente depende exclusivamente del voto popular, su mandato es fijo y es in- dependiente del parlamento, por lo que su méxima responsabilidad es frente al electorado. El primer ministro no poses legitimidad directa, sino que es designado, apoyado o removido por la institucin parlamentaria. El es responsable ante el parlamento independiente respecto del presidente. Existe una relacién de necesidad entre las dos “cabezas" del poder ejecutivo. El pre- sidente ‘no posee la facultad de gobernar por si solo, ya que sus propuestas deben ser encauza- das por medio del gobierno que conduce el primer ministro. 150 Politica. Cuestiones y problemas La especial configuracién de este disefio permite predominios variables en el ejecutivo, siempre bajo la estricta condicién de que cada uno de sus componentes conserve su potencial de autonomia (Sartori, 1994: 149). La primera cabeza es de hecho el presidente, aunque por ley loes el Primer Ministro y las oscilaciones reflejardn el status mayoritario a nivel parlamentario de uno sobre el otro, Por ende, el poder predominante fluctiia cuando cambian las combinacio- nes de la mayorfa perlamentaria. Poder Legislativo El parlamento es elegido directa y popularmente por un perfodo fijo, pudiendo ser disuel- to anticipadamente. De la configuracién de mayorfas y minorias presente en la instituciGn par- lamentaria es posible distinguir, como ya se sefial6, la cabeza ejecutiva que prevaleceré. Con mayoria unificada prevalece el presidente, y la aplicacién de las convenciones constituciona- les, mientras que con una mayoria dividida ef que prevalece es el primer ministro y la consti- tucién escrita, Este sistema, por ende, da lugar a distintos balances de poder, segiin el escena- rio presente, Para clarificar el potencial y aplicacién de esta forma de gobierno es importante conside- rar la distinci6n entre lo prescripto constitucionalmente y la prdctica efectiva. Las prerrogativas constitucionales aportan claridad, pero es en el desempefio conereto de esta forma donde se en- cuentra la posibilidad de evaluar su funcionamiento y encontrar semejanzas con una préctica de tipo més presidencial o més parlamentaria, CCualquier evaluacién debe necesariamente contemplar tres elementos: 1. Las prerrogativas que poseen los presidentes de acuerdo con los textos constitucionales; 2. Eluso efectivo que de estas prerrogativas se haga; 3. El balance de poder politico. Es posible identificar tres formas de interacci6n entre el presidente y el primer ministro, y {tes escenarios resuitantes: 1. Ensituaciones de gobierno dividido, el presidente ostenta una funcién meramente re- guiadora y prima el primer ministro, produciéndose lo que se conoce como cohabi- tacién. 2. En los casos de gobierno unificado donde el presidente no es el lider de su partido &s- te asumirfa funciones de carscter simbélico, quedando el poder efectivo en manos del primer ministro, lider real de la mayorfa en el parlamento. 3. Anie situaciones de gobierno unificado donde el presidente es el lider de su partido, su poder asume caracteristicas similares a las de un presidente en un esquema presiden- cial, relegando al primer minisiro a un mero ejecutor. El esquema de cohabitacién se presenta como el mis relevante, ya que el Primer Ministro y el Presidente estén, de alguna manera, Ilamados a convivir, a tolerarse y a compartir efectiva- mente ei poder, Segiin Duverger (1981) no se limitarén a “vivir juntos” por un cierto periodo, sino que también deberén redistribuirse el propio poder ejecutivo, Pasquino (2004) recalca que a nivel sistémico esta modalidad de funcionamiento le otorga al sistema tanto flexibilidad ins- titucional como la posibilidad de mantener una correspondencia con respecto a las preferencias del electorado, 7. Fortalezas y debilidades de eada sistema: el debate A mediados de los afios ochenta, con el advenimiento de la democracia en América Latina yen un intento por identificar las causas de los numerosos quiebres de regimenes democriticos Gobierno 151 acaecidos en la regiGn, se produce un debate en toro a las fortalezas y debilidades de las dis- tintas formas de gobierno, La discusi6n puede resumirse en dos cucstiones centrales. La primera alude a la existencia ‘node una relacién causal entre disefio institucional y quiebre democrético. La segunda se pre- sentaen toro a la relaciGn entre dindmica de funcionamiento ¢ incentivos que favorezcan la go- bernabilidad. Las criticas a cada forma de gobierno suponen una toma de posicién a favor de un

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