Capitulo 4 Gobierno Mara Pegoraro y Florencia Zulcovsky 1. Presentacion La idea de gobie:no ha estado presente tanto explicita como implicitamente en todos tos estudios sobre la poli.ica y el poder, Bsta presencia obedece al hecho de que es impensable el cjercicio del poder y ‘2 accién politica si se carece de alguna estructura que pueda denominar- se gobiemo, Por esta :az6n éste ha sido, y continda hoy siendo, e! elemento constante en todos los sistemas politicos. Durante siglos numerosos pensadores han procurado rastrear las caracteristicas que adop- taron y adoptan los distintos gobiernos en el tiempo y el espacio. En virtud de tal pretensién han ‘emergido, entre otras, cuestiones como los diferentes grados de legitimidad, eficiencia, gober- idad, o responsabilizaciGn existente en las diversas formas de gobierno que se conocen. A rafz de la complejidad sefialada este capftulo se propone estudiar al gobierno como un fendmeno politico me tidimensional, procurando responder al desafio de encontrar una defini ci6n que evite la vaguedad conceptual, al tiempo que permita desentrafiar algunas de las cues- tiones més importantes de su naturaleza. Para ello se encuentra dividido en seis apartados. Bl primero explora el entramado semén- tico que el concepto de gobierno encierra, y la consecuente dificultad de prover de una defini- cin precisa del mismo. En respuesta a ello se procurard aportar una que intente contemplar to- as las dimensiones que subyacen a él. El segundo apartado analiza la cuestiGn de la legitimidad, en un intento por sefialar e6mo se construye el poder del gobierno y sobre qué bases se susten- ta. En tercer término, se aborda el estudio del gobierno a partir de la caracterizaciGn de tres aris- tas presentes en todo orden politico: actores, funciones ¢ instituciones. En cuarte lugar, se deli- nearfn las distintas modalidades de distribucién territorial de pader, al tiempo que se describe cl papel que juegan las constituciones en ellas, La quinta seccién se abocard a describir los di- versos disefios gubernamentales, poniendo especial énfasis en los debates desencadenados ha- cia los afios ochenta. luego de que el advenimiento de la tercera ola democratizadora pusiera ‘nuevamente de reliev la importancia de conocer las particularidades de las interacciones entre ‘cuerpos representativos y 1a ciudadanfa representada. Por diltimo, se intenta establecer la vincu- laci6n entre los conceptos de gobierno, gobernabilidad y gobernanza (governance), los cuales arrojan luz a la hora de evaluar las capacidades, rendimientos y caracterfsticas de los procesos de toma de decisién cn ta arena polftica. 2. Lineas de desarrollo, definicién y concepto ‘Una adecuada eproximacién analitica al concepto de gobierno requiere identificar las principales Ifneas de desarrollo que pueden trazarse sobre el mismo a través del tiempo. En este esfuerzo, se po'rd ver que distintas vertientes de pensamiento se retrotraen hasta la mis-124 Polit Guestiones y problemas ma Grecia antigua para aludir a este fenémeno en el marco de construcciones politicas mis amplias, En sus obras mds difundidas, autores como Aristételes (322 a.C.) 0 Maquiavelo (1513) aso- ciardn la idea del gobierno al disefio que adoptan las configuracioxes politicas particulares, ad- hiriendo a una concepcién mds bien formalisia. Este enfoque es, e:: parte, compartido por algu- nos cientistas politicos modernos como Karl Loewenstein (1957), Maurice Duverger (1981) y Giovanni Sartori (1994), A diferencia de los anteriores autores mencionadas, Gaetano Viosca (1896), se concentra- ‘en estudiar los rasgos sustantivos y generales de la clase dirigenie y no su modalidad de ejer- cicio de gobierno, La idea de gobierno resulta entonces accesoria, al ser slo uno de los tantos mbitos donde la clase politica se manifiesta y dirime sus intereses. ‘Otra perspectiva de andlisis entiende al gobierno como un aspecto intr{nseco del Estado, al punto de llegar a solapar ambas nociones y utilizarlas indistintamente, Las contribuciones de Marx (1867) y Weber (1922) se presentan como las principales exonentes de esta corriente, Las ideas del gobierno como un esquema representativo y equi librado de poder surgen con los desarrollos te6ricos del liberalismo del siglo XVII, a partir de los escritos de John Locke (1690), el Barn de Montesquieu (1748) 0 incluso El Federalistc (Hamilton, Madison y Jay, 1787). Esta doctrina identifica al gobierno como la Grbita en ta que se interrelacionan los pode- res ejecutivo, legistativo y judicial que hoy se conocen. ‘Abordajes contempordneos como los de David Easton (1953) y Leonardo Morlino (1985) pasan a enmarcarse en la teorfa general de los sistemas, entendiendo que el gobierno es un com- ponente més de una entidad més amplia y abstracta que es el régimen politico. Estas distinciones revetan que la busqueda de una definicién univoca del concepto es una tarea por demas compleja. En vistas a ello se apelara aqui a la breve consideracién metodolégi cade contemplar que se trata de un concepio emplrico, pues es fac:ible identificar sus referen- tes, y por ello sefialar sus atributos. Simulténeamente posee tal flexibilidad que puede “viajar” allo largo de una escala de abstraccién conceptual, pudiendo aplicarse a entidades con atributos diferentes y abarcar, en consecuencia, una mayor o menor cantida.! de casos segdn su utiliza- ciGn (Sartori, 1984: 293), Esto hace del gobierno un concepto genérico pero no vacfo, o bien un ‘concepto concreto sobre el cual se describen caracteristicas exclusivas y excluyentes. El origen etimol6gico puede situarse en el yocablo griego kubernao, el cual refiere al ins- trumento con el que se dirige una embarcacién: el timén (Colombo, 2003: 15). Es asf que go- biemno nace indisociablemente unido a la idea de conduccién, Paracéjicamente, el consenso en relaci6n con el origen de Ia voz gobierno genera un debate sobre su significado, La discusién surge a partir de la formulacién de una metéfora en la cual el sentido originario de 1a palabra ‘kubernao (timGn) sufre una modificacién, pasando a ser interpretada como timonel: el encarga- do de maniobrar el timén. A partir de aqut, el estudio del gobierno se concentra en las acciones de Ia dirigencia y ya no exclusivamente en sus formas de organizacién. En esa linea, una primera definicién de gobierno serfa indefectiblemente tautolégica, es de- cir, una repeticién de un mismo pensamiento expresado de diferentes maneras, ya que gobier- no seria “la accién de gobernar”, Gobernar se refiere a la administracién, al mando, a la deci- sin, ala gufa, ala definicién del puerto al que debe arribar una nave. Sin embargo, siel gobierno es el timonel, el eje se coloca en los actores, o sea en ia red de funcionarios que intervienen en €l disefio y la ejecucién de las politicas, ‘Una vez asentada esta particularidad persiste avin el problema de formular una enunciacién ‘que contemple todas las dimensiones del concepto. Aquf se presenta una que se propone sortear esta dificultad: se entiende al gobierno como el lugar 0 dmbito donde individuos e instituciones poseen autoridad para tomar decisiones, formular politicas piblicas y conducir una sociedad. De esta manera, el gobierno expresa una relacién entre dos sujetos colectivos: los gobernantes y los gobernados. Al mismo tiempo, el gobierno se encuentra relacionado de modo directo con otros tres con- ceptos: el poder, la legitimidad y 1a politica, Por un lado, ta relaci6n entre gobernantes y gober-Gobierno 125 nados existe slo en.la medida en que existe poder. Este implica una relaci6n triddica entre el grupo que lo retiene, el que se encuentra sometido a él y Ia esfera de actividades que orbitan al- rededor de ambos. A su vez, la autoridad de los gobernantes emana de la legitimidad de un go- bierno, entendida como su capacidad para transformar la obediencia en adhesin voluntaria (We- ber, 1997: 85). Pero fundamentalmente el gobierno se encuentra fuertemente vinculado a la politica. Se hace referencia a esta tiltima como el conjunto de las decisiones “sustraidas a la competencia de cada individuo como tal y que alguien adopta por algiin(os) otro{s)” siempre y cuando ellas sean 4) soberanas —anulan cualquier otra norma—; 4) sin escapatoria —porque se extienden hasta las fronteras que definen territorial- mente la ciudadanta—, y ¢) sancionables —estén respaldadas por el monopolio legal de la fuerza. El gobierno es entonces el lugar donde se toman esas decisiones y a partir del cual se ejer- cen (Sartori, 1990). E] acuerdo técito en torno a que el gobierno es un espacio, un “locus” determinado, per- mite entenderio como el centro desde el cual se ejerce el poder. Desde !a politica, el gobierno ¢s el espacio por excelencia donde se desarrolla esta actividad, el mbito sin el cual parece di- ficil pensar la dimensi6n propia de lo politico (Cotta, 1988: 311). Los elementos identificados en la relacién entre gobierno, legitimidad, poder y politica han sido objeto de reconceptualizaciones por parte de perspectivas més modernas dentro de la cien- cia politica. Esencialmente, la idea de gobierno asociada a instituciones y actores ha sido deja- da de indo en favor de una concepei6n centrada exclusivamente en la accién de gobierno. En es- talfnea, un aporte relevante ¢s el que proporciona Michael Laver (1983) quien define al gobierno como el conjunto de acciones tlevadas adelante entre la caoperaci6n y el conflicto, cuya admi- nistraci6n entiende como la esencia de Ia politica. Laver reconoce que para que pueda darse esa adecuada combinaciGn de cooperacién y conflicto deben existir estructuras de aplicacién de la ley (enforcement), aquellas que garanticen su cumplimiento por parte de la sociedad. Cabe acla- rar que las estructuras no son fo central en la definicién del autor sino solamente un elemento histOricamente asociado a este concepto (Laver, 1983: 1-5). Mas atin, esta perspectiva cuestio- na la idea de gobierno identificado con érganos o estructuras determinadas, de la misma mane- Ta que pone en duda el papel jerdrquico que éste tiene en relacién con otros actores. Se ve entonces que este concepto ha atravesado diferentes etapas, pasando de ser meras alu- siones un tanto imprecisas hasta ser definiciones taxativas desde los mas diversos enfoques. No obstante, una caracteristica resulta insoslayable: el gobierno es un elemento constante del sis- tema politico y en consecuencia merece ser estudiado por fuerza propia. 8. La legitimidad del gobierno Un estudio sobre el gobiemo debe necesariamente ocuparse de la cuestiGn de la legitimi- dad, Esta se convierte en un elemento ineludible a la hora de responder quién debe gobernar y a quién se le reconoce ese derecho, El término legitimidad puede adoptar dos significados diferentes. Uno es de corte genéri- co, ya que la concibe como sinénimo de las nociones de justicia o razonabilidad, Otro, més pro- pio de las disciplinas estrictamente politicas, remite a la transformaci6n de la obediencia cn ad- hesién, entendiendo que el elemento esencial de la legitimidad es el consenso. Debe existir consentimiento de una gran parte de la ciudadania para que los gobiernos puedan ejercer sus funciones sin recurrir para ello a la violencia, salvo en casos extremos. El abordaje propuesto obliga a recurrir a las construcciones teéricas de uno de los méximos pensadores sobre la cuestién de la legitimidad: Max Weber (1997 [1922)). A partir de su idea i i { ! i {126 Polftica, Cuestiones y problemas de que ésta es la justificaci6n interna de la dominaci6n, realiza una tipologfa para caracterizar los diferentes tipos de legitimidad. La primera de ellas es la legitimidad tradicional. Se trata “de la costumbre, consagrada por su inmemorial validez y por la consuetudinaria orientacién de os hombres hacia su respeto” (Weber, 1997: 85). Esta conceptualizaci6n encontraré en las mo- narquias su ejemplo hist6rico més exacto. En segundo lugar se encuentra ata legitimidad caris- matica, Ellaes “la autoridad de ta gracia, personal y extraordinaria, la entrega puramente per- sonal y la confianca, igualmente personal, en la capacidad para las revelaciones, el herotsmo u otras eualidades de caudillo que un individuo pose” (Weber, 1997: 85). Este tipo se asocia principalmente con gobernantes plebiscitarios o demagogos. En tiltima instancia, la legitimidad racional-legal es aquélla “basada en la ‘legatidad’, en la creencia en la validez de preceptos legales y en la ‘competencia’ objetiva fundada sobre normas racionalmente creadas, es decir, en la orientacién hacia la obediencia a las obligaciones legalmente establecidas” (Weber, 19 85). Probablemente los sistemas politicos modernos son un buen ejemplo en este sentido. La legitimidad del gobierno puede analizarse también a partir de sus dimensiones. En pri- mer lugar, la dimensién genética esté relacionada con la forma en que los gobernantes acce- den al poder. Los gobernados prestan obediencia al reconocer como legitimos los medios de £230 a los cargos de gobierno, por lo que aquf no interesa la naturaleza de los mecanismos, sino su aprobaci6n o no por parte de la sociedad. Para Deutsch (1976) ia legitimidad tendré lugar cuando tos procedimientos y los valores de los gobernados sean compatibles. Igualmente, no importan tanto aqut tas acciones que se emprendan en el ejercicio del cargo sino ta forma en que se leg a él. Segtin esta concepcién, por ejemplo, seré igualmente legftima la designaci6n de reyes por parte de los Papas durante el Absolutismo como la celebracién de elecciones en las democracias contemporéneas. En segunda instancia, la legitimidad por resultados o de ejer- cicio se encuentra relacionada con la capacidad de tomar e implementar decisiones, con el vel de eficacia y eficiencia que un gobierno sea capaz. de demosirar. Dos aspectos centrales sus- tancian este tipo de legitimidad: en primer lugar, el grado de capacidad que un gobierno tenga para dar respuestas satisfactorias a las demandas de la comunidad, y en segundo, el grado en que la sociedad perciba que no se violan sus valores basicos, Deutsch sostiene que “en virtud de que la legitimidad promete una compatibilidad de valores y aeciones en la biisqueda de los mismos, también promete conipatibilidad de las objetivos y précticas piiblicas con los valores privados y las personalidades de tos individuos” (1976: 29). La ltima de las dimensiones es la asociada a la legalidad, Se trata de aquella que guarda estrecha relaci6n con el tipo puro de: le- gitimidad racional-legal weberiana, Este tipo de legitimidad se expresa juridicamente. Final- mente, Deutsch agrega otra dimensién denominada legitimidad por representacién. El con- senso reside en la identificaci6n de los representados con sus representantes, y en tal sentido las, decisiones adoptadas por estos tiltimos serdn vistas como propias y consecuentemente legiti- mas. Esta dimensi6n supone aceptar el principio del gobierno representativo. En resumen, la legitimidad se presenta como un concepto relativo que suele cambiar con- forme lo hacen los distintos contextos hist6ricos. Ideas o nociones diferentes acerca de la legiti- midad pueden acarrear conflictos entre grupos heterogéneos o exacerbar los ya existentes. Si la falta de legitimidad o la ausencia de consenso sobre aquelio que es legitimo tiende a romper los acuerdos, e! gobierno funcionard peor en tanto esos acuerdos no puedan lograrse 0 permaniccer. 4. El gobierno: perspectivas para su estudio Con el fin de continuar analizando progresivamente las complejidades del estudio del go- biemo, se adoptarin tres aristas para abordarlo camo objeto de estudio: los actores, las funcio- nes y las instituciones (Orlandi y Zelaznik, 1997). Su andlisis implica entender al gobierno co- ‘mo fenémeno politico, pues siempre se podré distinguir en él un conjunto de individuos que ejercen la autoridad a través del cumplimiento de actividades especificas ¢, incluso, a través de diversas estructuras de toma de decisién politica.Gobierno 327 4.1, Un conjunto de actores Resulta claro que este eje de andlisis pretende dilucidar cules son jas caracteristicas de los actores en el gobierno. Ahora bien, zquién es el sujeto que ostenta este poder politico? En esta acepci6n, el gobierno refiere a aquel conjunto de personas que poseen el poder de autoridad en un determinado orden politico, es decir los gobernantes. Identificado este niicleo especifico, la noci6n de gobierno a'ude a los miembros del poder ejecutivo, adoptando asi una definicién de sentido estricto (Orlandi y Olivieri, 1998: 24). El gobierno se vuelve “una red de funcionarios piblicos intimamente ligadas al ejecutiva, que participan en las procesas de diseiia y ejecucidn de poltticas como miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable del ejecutivo” Baloyra, 1987). El gobierno como conjunto de actores parte de una noci6n subjetiva del poder, y encuentra alli su fundamento y por ende la raz6n de la obediencia. Estos actores son aqui quienes ocupan puestos de autoridad en un orden politico, y actéan sobre un conjunto determinado de indivi- duos que por definicidn los supera en némero. Segiin palabras de Bobbio “en toda sociedad, el poder politico, o sea el poder de tomar e imponer, aun recurriendo en iiltima instancia a la fuer- 20, decisiones valederas para todos los miembros del grupo, le pertenece siempre a un circulo restringido de personas” (1998: 519). Lo determinante del poder subjetivo es quién ocupa el ‘cargo y no tanto las caracteristicas del cargo en sf mismo. El acto de gobierno se ejerce en nom- bre propio y Ia obedicncia depende mds de las cualidades asignadas a los dirigentes que de nor- mas impersonales y universalmente validas, Existe un amplio consenso respecto a que en la modernidad el poder de gobierno pierde su cariz personal para insertarse en una matriz més compleja ¢ institucionalizada. De aqui emerge una distinci6n que pasa a separar estructuras de autoridad y titulares de los roles de autoridad. El poder yace en el cargo y se trasiada a Ia persona s6lo en la medida en que lo ocupa, volvién- dose entonces objetivo por definicién. Son ahora las instituciones las que imponen los limites dentro de los cuales los gobernantes pueden moverse, y la idea de gobierno se asocia a la de es- tructura, en detrimento de ta idea de conjunto de actores, Dos fenémenos de la préctica politica parecen, sin embargo, poner en duda esta pérdida de centralidad. En primera instancia, la reconocida crisis de los partidos politicos y ta consecuen- te personalizacién de la politica no permitirfan realizar un estudio acabado del gobierno sin pres- tar atenci6n a las caracteristicas de los sujetos que lo integran, Fundamentalmente porque seré en funci6n de las cus idades personales “la extensién en que los poderes institucionalizados son efectivamente instru:nentados. Puede hacerse uso de todas los poderes adscriptos al cargo 0, por el contraria, pueden usarlos de manera parcial” (Zelaznik, 2005: 248). En segunda instzncia, el fen6meno de la mediatizacién politica y el consecuente poder de Ja imagen tornan difisa la separaci6n existente entre el cargo y la persona que lo ocupa. Podria decirse que se asiste a un nuevo proceso de subjetivacién del poder de autoridad abjetivado en Jos roles, y entonces la concepcién de los actores como una arista del gobierno, conserva ain su utitidad analitica 4.2, Un eonjunto de funciones Dado que la po'‘tica consiste en la toma de decisiones por medios puiblicos y se ocupa de la direccién y autodireccién de grandes comunidades, es posible sefialar que el gobierno tendrd “una funcién identificadora de la actividad politica” (Cotta, 1988: 311). Esta afirmaciGn permite sos- tener entonces que ls imagen conereta y tradicional del gobierno como timonel de la nave resul- ta adecuada, ya que el gobierno tiene por funcién dirigir politicamente a una sociedad. Sin,embargo, un acercamiento realista al campo de acci6n del gobierno, obliga a precisar Jas funciones 0 actividades a partir de las cuales se ejerce esa direcci6n. En la busqueda de pre- cisién, los estudioscs del fenémeno se han enfrentado a la imposibitidad de hallar funciones co-Fs eer 128 Politica, Cuestiones y problemas ‘munes a todo momento hist6rico y lugar. No obstante, el surgimiento y consolidacién del Esta- do modemo ha permitido sortear esta dificultad, ya que se lozran identificar dos responsabili- dades exclusivas y constantes: la tutela de la comunidad politica frente al exterior y el manteni- iento de la unidad de la comunidad politica hacia e! interior. El ejercicio de estas dos funciones supone por parte del gobierno acciones negativas de coer- ciGn, asf como también acciones positivas relativas a la previsidn y provisiOn de bienes y servi- ios piblicos. No por ello debe caerse en el error de asumir que las funciones comunes a todos los gobiernos sean necesariamente violentas, pero tampoco s= debe subestimar el papel de la fuerza como tiltima garantia para el pleno ejercicio del gobierno, Segin Cotta “es tfpico del go- bierno en todas sus formas el control de los instrumentos de coercidn, de la fuerza interna o de la fuerza externa (policta por un lado; fuerzas armadas, por o:ro) tanto que en ausencia de es- te control se habla de anarquta, de ausencia de gobierno” (1588: 313). El equilibrio entre la fuerza y el consenso es una condicién necesaria pero no suficiente pa- a la existencia del gobierno politico, puesto que no permite identificar la funcién de toma de decisién y su implementacién. Para ello sera necesario recurri: a la clsica dicotomfa entre po- Iitica y administracién (Lasswell, 1951).! De acuerdo con esta diferenciacién, es posible extracr Ja naturaleza de la funcién de gobierno segtin se corresponda més estrechamente con la prime~ ra 0 con la segunda. Mientras el primer caso estaré caracterizado por la innovaci6n, la subjeti- vidad, la eleccién, la discrecionalidad y el seguimiento de patrones ideol6gicos, el segundo adop- tard un cariz técnico, rutinario, y pretendidamente neutral. La escisién politica-administracion Temite a la idea weberiana de dos extremos con funciones precisas y complementarias. Weber identifica por un lado una buroeracia que aporta una imprescindible racionalidad, donde las ru- tinas de alta calidad y 1a previsibilidad son las metas a conseguir, y por el otro ua émbito polf- tico, con la capacidad de fijar lineas y objetivos claros, y verificar su cumplimiento. Ast, se de- ja sentada una separaci6n tajante eritre el ambito de la formulacién de los rumbos y de la ¢jecuciGn de las decisiones. En contraste, andlisis mas recientes propios de las politicas puiblicas admiten que la politi- ca no queda acotada s6lo al momento de la formulacién sino que impregna también su proceso de ejecucién (Lindblom, 1993; Lipsky, 1999). La politica y Ix administraci6n son entendidas aqui como mutuamente dependientes y su separaciGn ¢s una herramienta més metodolégica que otra cosa. La administracién permitiré el desarrollo concreto de la direcciGn, al garantizar ta imple~ mentacién de las decisiones politicas. Aunque ta capacidad de la toma de decisiones es propia de los funcionarios del gobierno, ella incluye la garantia de ir: plementacién por parte de quie- ‘nes conforman los cuadros de la burocracia. AA partir de esta relacién es posible construir una nueva imagen segéin la cual la politica se- 14 asociada al gobierno clecto y ta administraci6n al gobiernc permanente. Desde un andlisis histérico comparado, se han propuesto dos perspectivas para evaluar las funciones de gobierno en relacién al desarrollo y los cambios que éstas han sufrido, La primera de ellas se concentra en analizar el quantum o cantidad de gobierno en relacién al nivel de intervencién sobre 1a s0- ciedad. Para ello se considera que el presupuesto paiblico se revela como el indicador mis apro- piado: “el presupuesto no es sino la traduccién en términos de recursos monetarios de la ac- cién de gobierno, y de este modo, el principal espla de ta intervencién de la politica sobre la sociedad y sobre la economia, en sus das aspectos de la extraccién y de la distribucién de re- cursos” (Cotta, 1988: 318-19). Las asignaciones presupuestarias constituyen la unidad de me- dicién de la direccién politica, y su lectura permite identificar las prioridades de un gobierno. El presupuesto constituye su herramienta més politica, al plasmar mateméticamente la relaci6n entre gobierno y sociedad, y entre sus diferentes Srganos y niveles. Este tipo de mediciones, sin embargo, no alcanzan para identificar con claridad con qué eri- terios se procede a la toma de decisién. Seri necesario pasar a la dimensién cualitativa de las funciones de gobierno, no ya para evaluar la extensiGn sino para lograr identificar la composi- ccién de sus funciones. En este sentido, existe unanimidad con respecte a reconocer como comGobierno 129 ponentes fundamentales de esta dimensi6n a la educaci6n, la provisin de servicios sociales, el mantenimiento del orden, la defensa y el desarrollo econémico. Las diferencias en la asigna- ci6n de prioridades permitirén establecer una relacién entre el tipo de gobierno y los madelos de Estado conocidos. En el Estado mfnimo, tal cual lo indica su denominacién, las funciones de gobierno serén reducidas a su expresién ms limitada, priorizando su dedicacién a las actividades tradiciona- les: defensa extetior y consecucién del orden interno. El Estado productor, por su parte, se ca~ racterizaré por la intervencién econémica y la provisiGn de servicios piblicos a la sociedad que, summados, superardn a las actividades tradicionales antedichas. A su turno, en el Estado benefac- tor los servicios sociales se constituyen en la prioridad del gobierno, con el consiguiente au- mento de peso relativo en térmninos presupuestarios. Finalmente, en las tiltimas décadas se asis- te.a.una significativa alteraci6n de los objetivos y responsabilidades asumidas por los gobiemnos. El equilibrio fiscal se convierte en una prioridad constante, supeditando a su consecucién cual- quier tipo de funcién que el gobierno esté dispuesto a asumir. Este Estado, al que podria deno- minarse neoliberal, no deberia ser considerado como una versi6n moderna y remozada del Es- ado minimo, sino que se constituye en un nuevo tipo al identificar en el equitibrio fiscal su objetivo especifico, su guia. En conclusi6n, desde una perspectiva cualitativa, e] tipo de funciones que el gobierno ad- quiera guarda estrecha relacién con el nivel de responsabilidad que esté dispuesto a asumir en el ejercicio de la direccién politica de una sociedad. tra manera de aportar precisién respecto a las funciones de gobierno podria hallarse en la revisiOn de las cartas constitucionaies. En ellas, cada érgano encuentra establecidas sus freas de competencia y la modalidad de relacién que deben establecer. Sin embargo, esta mirada exce- sivamente jutidica implica reducir la actividad del gobierno a la relaci6n entre legislaci6n y ¢je- cucién de las decisiones (Lleixa, 1999: 430). Establece un orden jerdrquico entre poder ejecu- tivo y legislativo, al tiempo que prioriza la actividad de este diltimo y acota excesivamente al primero, Sélo un andlisis de las decisiones tomadas en ambos espacios podri clarificar el “quan- tum” y la calidad de las funciones de gobierno. Este acercamiento puede resultar dtil al trabajar con una nocién de gobiemo en sentido am- plio pero necesariamente trasiada el andlisis a un debate previo sobre la morfologia de! gobier- no, Las prescripciones constitucionales s6lo servirén para identificar las funciones en la medi- dda en que sean analizadas de conformidad con las caracteristicas especificas de cada disefio. Finalmente, una critica que con frecuencia se realiza a a perspectiva del gobierno como con- {Junto de funciones se ubica en los problemas de sobrecarga, entendida ésta como el exceso de de- mandas y la incapacidad del gobierno de procesarlas y generar politicas piblicas que sean perci- bidas como suficientes para satisfacer los requetimientos formaulades. Dos miradas analiticas se han desarrollado en torno a jos problemas de sobrecarga: aquellas que analizan sus consecuencias y las que buscan identificar las causas, Entre las primeras se puede situar a Niklas Luhman, para ‘quien la consecuencia de la sobrecarga serfa una crisis en las capacidades gubernamentales para irigir las muy diversas decisiones adoptadas por los poderes piblicos. Desde esta mirada se sos- tiene Ia existencia de una “do nothing posture” gubernamental o el también llamado non facere del gobierno (Lleixa, 1999: 430-1). Desde la segunda perspectiva, autores como Huntington, Cro- Zier y Watanuki (1975) identifican como causa de la sobrecarga al exceso de participacién ciuda- dana en los asuntos piblicos. El aumento de canales de participaci6n, sumado a las riiltiples fun- iones que el gobierno ha ido asumiendo con el surgimiento del Estado de bienestar, producen un exceso de demandas que ingresan por diferentes y ahora mdltiples vias. El gobierno tiene una ca- pacidad muy limitada para agregarlas y producir en consecuencia respuestas suficientes. No obstante, los problemas de sobrecarga remiten a las funciones ampliadas del gobierno, es decir, a aquellas que se han ido incorporando con el paso del tiempo. Nunca se ponen en du- da sus dos.responsabilidades elementales —defensa exterior y orden interno—, que permane~ cen invariables ¢ independientes del tipo de Estado. En este aspecto, la mirada del gobiemo des- de la perspectiva de la acciGn/actuacién conserva entonces su utilidad y validez.130 Polition. Cuestionos y problemas 4.3. Un conjunto de institueiones Las instituciones son construcciones sociales que a menudo son funcionales a objetivos es- peefficos, Son ideas sobre el gobiemo traducidas en ordenamientos formales, por lo que se cons- tituyen en una formalizacién de los valores imperantes en determinado contexto hist6rico y orientan el comportamiento de quienes integran una sociedad. Son el marco en el que se toman las decisiones politicas y por ende son explicativas de la eficacia del gobierno, al condicionar la manera en que actia el orden politico (Ridley, 1975). Una vez asentada esta definiciGn, cabe explicar la idea de gobierno como conjunto de ins- tituciones. Para ello serd necesario dar respuesta a tres preguntas fundamentales: ,dénde reside el poder?, Zeudl es su naturaleza? y .qué estructuras aparecen como referentes especificos del gobierno? La respuesta obvia al primer interrogante es que el poder reside en las instituciones. Pero ello s6lo ocurre en virtud de dar por sentados dos procesos previos: el primero remite al cambio en relacién al titular de la soberanfa, es decir, a la idea moderna y democritica de que el poder reside de manera indiscutida en el pueblo, y que los gobernantes o actores obtienen su poder de autoridad por delegaci6n. El segundo proceso refiere a la racionatizacién y juridiza- cién del poder politico, La racionalizacién se da a partir de la impersonalizaci6n del mando, la diferenciacién del control y la diversificacién y especializacién en Grganos ¢ instituciones. La Juridizaci6n implica el monopolio legitimo de la violencia y la limitacién formal al ejercicio del ‘gobierno. En palabras de Alford y Friedland, ambos procesos padrfan resumirse como un cam- bio fundamental, una ruptura que “representé un pasaje decisivo desde la idea de un gobernan- te que conserva su Estado, a la nocién de un orden legal y constitucional independiente, que el gobernante tiene la obligacién de conservar” (Alford y Friedland, 1991: 17). Las instituciones, conforme un determinado ordenamiento legal y constitucional, poseen atribuciones para el ejercicio del poder con independencia de las personas que temporalmente las integran. Se deriva de aquf que la institucionalizaciGn del poder permite responder al segun- do cuestionamiento, aquél acerca de la naturaleza del gobierno. Esta naturaleza se vuelve obje- tiva al entender al poder como inherente al cargo, y al hecho de que s6lo a través de éste se atri- buye dominio a quien lo detenta. La acciGn de los gobernantes no serd ya ejecutada en su propio nombre, sino en el de la autoridad conferida, mientras que la obediencia no se debe a la perso- na sino a la institucién de gobierno de ia que la autoridad emana. Orlandi y Zelaznik sostienen al respecto que “el poder de autoridad ya no es séto subjetivo, no descansa solamente en el pres- tigio, la influencia individual o social, la reputacién moral, ete, sino que pasa a ser un derecho de control politico que se halla adscrito a un cargo para aquellos que ‘se hallan investidas de sus derechos'” (Orlandi, y Zelaznik, 1997: 216). La tercera cuesti6n a resolver seré za qué estructuras remite el gobierno? La respuesta evi- dente es a las estructuras de toma de decisiGn o, en su defecto, de autoridad, Para que esta for- mulacién tenga sentido debe previamente realizarse una doble operaci6n: por un lado el “aista- miento” del gobierno en relacién a otros conceptos que suelen ser utilizados como sin6nimos —los de sistema y régimen politico— y por el otro la clarificacién del proceso decisional. Una definici6n clasica de sistema politico es aportada por David Easton (1992 (1953), quien lo entiende como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan autoritativamente valores sobre un sistema social. Conforme a esta conceptualizaciGn, el sistema politico tendrd tres componentes, siendo crucial ta interaccién que entre ellos se es- tablezca. Ellos son: 1) la comunidad politica: los ciudadanos y todo sujeto que esté expuesto a la decisién de las autoridades y a la forma de funcionamiento del régimen, 2) la autoridad, conformada por los detentadores de los cargos institucionales, y 3) el régimen, entendido como las normas, reglas, y procedimientos de formaci6n y fun- Cionamiento de las instinuciones entre fas que se encuentra, légicamente, ia constituciGn.Gobierno 432 ! El enfoque eastoniano ha sido revisado por autores como Almod y Powell (1972), Blondel (1972), y Morlino (1985) debido a la excesiva generalidad que supone. Esto ha permitido el es- tudio exclusivo de c:da tuno de los componentes del sistema politico en la biisqueda de la pre- cisién conceptual. Leonardo Morlino (1985) ha realizado un significativo aporte en torno a la nocién de régimen politico, identificando algunos elementos que le son propios: 1, Ideologfa, valores o creencias. 2. Normas o reglas de juego formalizadas para la resolucin pacifica de los conflictos poli- ticos, asi como también las reglas de juego no formalizadas pero admitidas técitamente. 3. Estructuras de autoridad, que se dividen en: a. Estructuras de decisién: distribuyen costos y beneficios dentro de la sociedad. b. Estructuras de enforcement: orientadas a Ia ejecucién de las decisiones que fuer- zan a la obediencia y redistribuyen los recursos de la sociedad hacia el Estado. El nivel de desagregacién de Ia construcci6n de Morlino permite esclarecer Ia relacién det régimen politico cor los restantes componentes del sistema, al tiempo que identifica emp{rica- mente al gobiemo con las estructuras de decisién. Se refuerza en este caso Ia idea del gobierno como conjunto de instituciones: asi, de la misma manera que régimen politico no es sindnimo de sistema politico, sino ‘que constituye wna parte de éste, el gobierno es, a su vez, un elemento constituyente del régimen politico, de sus estructuras de autoridad y, més precisamente, de aquellas en- cargadas de tomar decisiones. Los diferentes conceptos se incluyen gradualmente en- tre st (Orlandi y Zelaznik, 1997: 228). En esta acepci6n es posible identificar al sistema politico y al régimen politico como con- coptas diferenciados. sin negar por ello su conexién con el gobierno, Fraura 4.1; SisTEMta POLITICO Y GOBIERNO: 1 seta ps rast | [ Fagen paca ] ra aca 1 I L I J eal Tames Ears jot eda teeaa, Pecans fess deavordd Gime yoann ‘alow yous armedat cnuiea Semrie: yon /\ | [ae Detoma —Deaplicacién ‘Norms 0 ‘Formaizaciia dedecisiones ce decstones procediiertos, —_—intuconal132, Pc.{tica. Questiones y problemag Resta todavia ahondar en el proceso decisional, en funcion del cual se considerardn a las instituciones de gobierno como instancias decisorias, es decir, como organismos que realizan elecciones, defienden y definen intereses y guardan algin graco de coherencia aceptable. Este proceso de toma de decisiGn estard influido por la forma en 2 los gobernantes se relacionen con otros gobernantes, con los cuadros administrativos permanentes, con la oposicién politica asf como también con los gobernados. Esta perspectiva resulta fundsmental para comprender la estructuracién de dichas relaciones, que se presentan de form: secuencial. Primero se definen las preferencias, prop6sitos o metas que revestiran las decisior:es politicas, mientras que en se- gundo término se evalian los métodos y medios de ejecucién. Sobre este proceso légico actiian, ademés, fuerzas y factores ex6genos y endégenos, que no sie: pre son susceptibles de control; as{ Deutsch llama ia atenci6n sobre estas nuevas variables intervinientes que condicionan el pro- eso de toma de decisiGn en igual medida que sus operaciones bésicas (Deutsch, 1976), ““La toma de decisiones politicas constituye un conjunto ce procesos que hacen al concep- to mismo de gobierno y que se desarrollan con un sentido de finalidad, de direccién, de identi- dad y de pertenencia; es decir, procesos conscientes que tienen en mira resultados considerados instrumentalmente titiles para el gobierno” (Orlandi y Olivier. Alberti, 1998). 5. La distribueién del poder y la organizacién del gobierno Si la idea de instituciones de gobierno parte de una concepcién objetiva de poder, 1a con- dicién de objetividad estaré dada por la existencia de normas validas para la sociedad en la que acidan, plasmadas en acuerdos sobre determinadas reglas de juego. Cabe preguntarse entonces qué mecanismos deben existir para acceder a ese acuerdo sobre valores y reglas que determi- narén la organizacién de un gobierno? La primera respuesta es la constituciGn, Es necesario enconces indagar zqué implica para el ejercicio del gobierno contar con una constituciGn? Para ubicar su incidencia sobre el gobier- no debe seifalarse que, en primer lugar, opera sobre los tres componentes del régimen politico. Asi, definird las estructuras de autoridad respectivas a los poderes ejecutivo, legislativo y judi- cial, con qué recursos cuentan y c6mo actéan, prescribiendo qué érgano prevaleceré para defi- nir luego la forma de gobierno. Sobre las reglas de juego, indicaré los mecanismos de acceso al gobierno y la mecénica de interaccién entre las instituciones. Respecto de las ideologias y va- lores, establecerd aquellos que sern dominantes y dignas de cespeto, al colocarios como idea- tos de una sociedad, En definitiva, ta constitucién supone la formatizacién y juridizacién del poder politico de gobierno, De acuerdo con Kelsen (1934), ésta se ubica en el vértice de la pirémide juridica, La disposicién de todos los actores a someterse libremente a las reglas de juego supone el imperio de Ia ley o rule of law. Este principio se constituird en rector del ejercicio del gobierno en todo esquema constitucional. La constitucién se presenta entonees como el instrumento a través del cual se expresa un acuerdo colectivo y explicito. Como sefiala Gargarella (2000) respecto del caso norteamericano Ia Constitucién jugé un papel decisivo en la canalizacisn institucional, y finalmente en la resolucin de los conflictos sociales que distinguivron a Norteamérica durante la tiltima mitad del siglo XVIUL. Conflictos que amenazaivan con resolver del peor mo- do, de una forma violenta y por fuera de las instituciones politicas, terminaron siendo absorbidos y pracesados casi naturalmente por el nuevo sistema institucional (Garga- rella, 2000: 176). La constitucién expresa los valores acordados por una comunidad y define la organizacién gubernamental, por lo cual puede concebirsela como ef momento de instauracién politica. Ese momento serd fruto de una negociacién entre actores con diferentes grados de poder, donde qui-Gobierno i 24s algunos de ellos puedan incluso configurarse como actores de veto y reunir de este modo el poder suficiente como para evitar aleanzar el acuerdo propiamente dicho. Los procesos constituyentes de Ia Argentina y los Estados Unidos resultan ilustrativos pa- ra explicar las interacciones entre los participantes. El primero presenta una configuraciGn de coaliciones antagénicas, con un actor hegeménico encarnado por una Buenos Aires capaz. de cvitar la constitucionalizacién de la Confederacién. El proceso estadounidense, en cambio, se desarrolla en un espacio donde coexisten miltiples actores dominantes con potencialidad de construir alianzas hegeménicas. Sin embargo, la diversided y el balance entre estos intereses impide el predominio de alguna alianza en particular, lo cual leva a que el marco institucional y constitucional comiin se convierta en la Gnica herramienta para la consecucién de sus objeti- vos (Saguir, 1998). Filos6ficamente el constitucionalismo es visto como la garantia frente a la desigualdad y la tirana. A la idea de sociedad estamentada se opone la igualdad ante la ley ya que la legalidad expresada en la norma constitucional anuia las diferencias que puedan darse en esa sociedad, ‘Al abuso de poder contrapone {a férrea distinci6n entre esfera piblica y privada, contraste det cual emana la diferenciacién entre gobierno autoritario y gobierno constitucional. En palabras de Rockman gobierno constitucional es el gobierno sujeto a limitaciones legales y politicas y res- ponsable ante los ciudadanos. Bajo el gobierno constitucional, las autoridades piibli- cas y los ciudadanos estén igualmente sometidos a la ley y a la Constitucién. El con- cepto de gobierno constitucional institucionalizado y practicado de modo continuo es equivalente al de democracia plural o poliarquia (1991: 345). En este sentido, a ta idea de constitucién subyace la concepcién de la separacién de pode- res como tiltima garantia para la libertad. Por ello suele sefialarse que bajo el paraguas del cons- titucionalismo se albergan doctrinas liberates, pluralistas y republicanas. Esto marca una rela- ci6n entre gobierno constitucional y gobiemo democritico, cuya naturaleza dependerdi de dos factores: qué se entiende por democracia y qué papel jugaré la constitucién en el ejercicio del gobierno. Lo primero que debe decirse es que para que un gobierno constitucional sea democritico, deben existir a nivel social y legal las instituciones necesarias y suficientes para definir una po- liarquta.? En esta relacién es necesario clarificar el papel de la constitucién y mis especifica- mente el nivel de su cumplimiento o la naturaleza de sus violaciones. Se establecen dos crite- tos a este fin (Rockman, 1991): ' 1. Violaciones constantes y violaciones ocasionales: las constituciones contemplan me- didas provisorias y limitadas para la suspensiOn de garantias individuales. Si la suspen- si6n del gobierno constitucional se prolonga indefinidamente, entonces existe una se- ria duda sobre la continuidad de éste y, por consiguiente, de la democracia. 2. Violaciones de disposiciones organizativas 0 violaciones a disposiciones esenciales: no existe gobierno constitucional si aun observéndose puntillosamente la estructura or- ganizativa se violan los derechos y garantias. El segundo criterio permite claborar una tipologia que clarifica el papel de la constitucién en el ejercicio del gobierno (Sartori, 1994). Segiin ella las constituciones nominales son las que organizan pero no limitan el eercicio del poder, haciendo a la ley un instrumento del poder en su calidad de determinante de la dominacién del hombre por el hombre. Las constituciones fa- chadas 0 pseudo constituciones tienen mero valor simbélico y, aunque reconacen la necesidad de limitar.el ejercicio del poder, en la préctica no hay un respeto a las libertades individuaies ni a los derechos ciudadanos. Las constizuciones garantistas, por otra parte, son las que limitan efectivamente el poder de gobierno y garantizan la libertad de los hombres, existiendo en esteSS aeiase eae 184 Politica. Cuestiones y problemas caso una correspondencia entre Ia letra y el ejercicio del poder. La constitucin es un principio al que adhiere el conjunto de la sociedad, tanto los que ocupan posiciones de poder como aque- llos que obedecen. Sélo en este escenario el poder politico se configura como gobierno consti- tucional. La constituci6n es entonces uno de los instrumentos ideados para restringir el ejercicio del gobierno, cuyos limites se operativizan en la separaci6n o divisin del poder. Existen dos crite- rios para hacerlo, Bl primero obedece a una consideracién de tipo territorial y supone una divi si6n vertical del poder. El segundo es de tipo funcional y se corresponde con la divisién hori- zontal del poder, que separa a las diferentes ramas del gobierno. La divisién vertical indica la existencia de paderes territorialmente diferenciados. La con- centracién de poder en dmbitos locales es producto de: 1) la supervivencia de viejos poderes anclados en el territorio, 2) lacreacién de nuevos centros de poder locales por parte del gobierno central, y 3) el nacimiento de nuevos poderes como reacci6n a los intentos de centralizacién terri- torial del poder (Cotta, 1986). Asimismo, los esquemas de divisiGn vertical del poder pueden tener dos origenes diferen- ciados: el primero es el desarrollo de intereses comunes a gran escala por parte de unidades po- liticas preexistentes, mientras que el segundo es el surgimiento de intereses locales dentro de un ébil esquema estatal-nacional previamente existente (Colomer, 2001). El gobierno central y los poderes locales tendrén diferentes dinémicas de relaci6n, que es- tardn condicionadas por la naturaleza de los controles mutuos, asf como por el grado de concen- tracién o dispersiGn del poder. De acuerdo con esto dltimo es posible entonces distinguir entre gobiernos unitarios, federales y confederados. 5.1. Gobierno unitario ‘Segiin 1a visi6n de Lijphart en un gobierno unitario los gobiernos locales de una unidad so- berana realizan una serie de funciones importantes, pero son “criaturas” del gobierno central, ya que sus poderes no estén garantizadas constitucionalmente, ni son auténomos a nivel finan- ciero. No tienen éreas geogréficas y funcionales claramente delimitadas que queden fuera de la mayorfa parlamentaria y el gabinete (2000: 28). El autor se refiere asf al Reino Unido como el ejemplo més claro de gobierno unitario. Por su parte, Bobbio (1998) considera que el gobierno unitario es una configuracién que se caracteriza por: a) launificacién vertical de la toma de decisién (concentracién del poder); b) Inexistencia de una administracién central que: o bien designa “delegados” regiona- les, 0 bien ejerce y controla directamente el poder local; ©) la administracién local es s6lo un brazo ejecutor del gobierno central; 4) las subunidades no tienen autonomtfa y no sancionan su propia constitucién, y ©) el pueblo sélo vota a sus representantes a nivel nacional, Se detinea entonces una clara jerarqu‘a vertical en la relacién entre las instituciones centra- les y las instituciones territoriales locales, lo que hace que, por definicién, en los modelos uni- tarios exista una tendencia a la fusién del poder. Estos esquemas tienden a homogeneizar el con- Junto social ya que suelen prevalecer la maisma lengua y las mismas costumbres para todos los ciudadanos. Histéricamente existié una asociacién muy estrecha entre la centralizacién, en gran medi- a coercitiva, del poder y la conformacién de los primeros Estados-nacién en la Europa occi-Gobierno aaaaae dental del siglo XV. Esta centralizaci6n fue la herramienta a través de la cual pequefias unida- des sociopoliticas pudieron encontrar una mayor proteccién militar frente a amenazas externas yy eliminar muchas de las barreras al comercio, aunque ello implicara relegar soberanfa frente a regiones (0 feudos) ‘ecinos. Sin embargo, a medida que los Estados se estabilizaron y se some- tieron al Estado de Derecho, los principios ceniralistas debieron flexibilizarse tras la progresi- va complejizaci6n de la sociedad y el aumento de las reivindicaciones minoritarias. La limitaci6n a la centralizaciGn del poder se ha manifestado en los procesos de descon- centracién y descentralizaci6n. La desconcentracién es el proceso segtin el cual se pretende crear unidades més peque‘ias, ya sea para facilitar la organizaciGn interna de la administracién o pa- ra acercarla a los usuarios o vecinos. Se trata simplemente de unidades operativas del organis- mo desconcentrador que no pretenden representar a ta sociedad en el territorio en el que actile, ni posee autonomfa en su funcionamiento, La descentralizaci6n, en cambio, consiste en la relocalizaci6n de una actividad del gobier- 10 0 servicio piiblico. Esta puede ser de dos clases: politica o administrativa. El segundo caso puede darse en los modelos unitarios, pues aqui lo que se distribuye son funciones y se crean ‘6rganos para cumplir cometidos especificos. Lo que se descentraliza es la ejecuci6n de una nor- ‘ma; aunque no se trata de autogobierno, ya que si bien los organismos son independientes je- rérquicamente del poder central, no dejan de ser responsables ante el mismo. En este caso se habla de gobierno unitario descentralizado, Concebir hoy en dia el poder polftico como proveniente de un tinico titular o centro de po- der para la totalidad de sus atributos o funciones —principio fundante de! unitarismo—, corres- ponderfa en todo caso a pafses con poca extensiGn territorial, E! modelo unitario centralizado que asumieron ¢l Reino Unido, Francia, Italia, Colombia y Chile, se est4 sometiendo desde ha- ce casi veinte afios a un proceso politico descentralizador, con excepcién del Reino Unido don- de apenas data de los afios noventa (Lijphart, 2000: 181). La descentralizaci6n y consecuente equilibrio entre centro y periferia no invalida sin em- argo el hecho de que los limites de aceién de las subunidades continiien existiendo, en dltima instancia, bajo la decisién del poder central del gobierno, Este es exclusivamente el depositario de la legitimidad democrética y funcional al definirse a nivel nacional los alineamientos de ma- yorias y minorfas, y ponerse allf en juego la supervivencia de la comunidad politica. 5.2. Gobierno federal ‘Segiin la definiciOn de Gibson (2004) el federalismo es un “ordenamiento politico nacio- nat con dos o mas niveles de gobierno, cada uno capaz de ejercer autoridad sobre determina das éreas de politicas, especificadas constitucionalmente, pero en donde sélo uno de los nive- les —el gobierno central— es internacionalmente soberano”. Para Riker, el federalismo es un ‘esquema en el que cada nivel de gobierno tiene la autoridad para tomar decisiones finales con independencia del otro (Riker, 1964). Por su parte, Lijphart (2000) sostiene que un federalismo se caracteriza por poseer cinco caracteristicas: a) existencia de una constitci6n escrita que especifique ta reparticién de poderes entre el gobierno central y los gobiernos regionales; b) _existencia de bicameralismos, donde una de las cAmaras representa al pueblo en su con- junto y la otra a las unidades constitutivas de la federacién; ©) Fequisito de lograr mayorfas agravadas en las segundas cfimaras (cdmaras federales) para cambiar la Constitucién; ) las unidades més pequefias estén sobrerrepresentadas en la cémara federal, (la cuota “£3 de escafios elegibles es mayor a la que le corresponde segin su poblacién), y ¢)” por lo gencral, el gobierno esté descentralizado.i ge STSRET esc me SeeneeeIAORI, 236 Polis . Cuestiones y problema El gobierno federal, entonces, prevé la distribuci6n del poder entre instituciones que con trolan émbitos territoriales diferentes. Hay un acuerdo inicial para compartir el poder y no s6l delegarlo, anulando la existencia de un tinico centro de poder con capacidad para imponers frente a otras unidades institucionales. ‘Un gobierno dividido verticalmente implica la existencia de poderes separados entre insti tuciones centrales y no centrales. En el federalismo estas dos instituciones tienen poderes ex. clusivos y, a la vez, jurisdicciones concurrentes. La existencie de poderes compartidos pued promover la cooperacién y los acuerdos entre los distintos érdenes, que tiende a producir resul tados consensuales (Colomer, 2001). Las unidades territoriales son constitutivas del gobierno nacional o federal. El principio ge neral del federalismo reconace que éste y las unidades locales conviven anulando cualquier ti po de subordinacién politica y legal. La constituci6n, como instrumento de resolucién de lo conflictos entre diferentes unidades, contempla en su interior una instancia que arbitrard ant. posibles disputas entre ellas. Ella institucionatiza la separacién, asi como las lineas de contac to entre los diferentes niveles en los que se organiza el gobierno, al tiempo que operativiza e federalismo a través de la introduccién de diferentes procesos de participacién democritica. ‘Una de las caracteristicas de este gobierno es la existencia de dos cdmaras con diferent principio de representacién. Una busca representar a la totalidac del cuerpo nacional, mientras que la segunda representa a las unidades locales constitutivas de! modelo federal. E! bicamera lismo puede ser ademés asimétrico, situacién en la cual las cém:ras poseen diferentes poderes atribuciones y funciones. ‘Otra de ias caracterfsticas inherentes a este tipo de organizacién territorial es la autonomi yy autarquia de las unidades locales, debiendo éstas intervenir en el proceso de reforma consti tucional, evitando ia unilateralidad del gobierno central para |x modificacién de las reglas d juego. ‘La utarquta de las unidades locales puede verse relativizad en funci6n de lalégica de dis tribucién de los recursos y esencialmente de la modalidad extrs bierno presente. La utilizacién del presupuesto como modalidac esgrimida para premiar 0 cas tigar a las unidades locales en su relacién con el gobierno federal podria en muchos caso vulnerar los principios de igualdad y no subordinaci6n entre acto-es politicos presentes en el es quema federal. El federalismo puede expresarse en dos modalidades: a) enel federalismo congruente las unidades locales y la racién como totalidad compar ten caracterfsticas sociales y culturales, y b) enel federalismo incongruente las unidades presentan “wna composicién social y cul tural que es distinta de una a otra y del pats en su conjiinto” (Lijphart, 1987: 195). Rockman sostiene que con respecto a los sistemas federales que dividen la autoridad territorial entre un go- bierno general (federal o nacional) y una serie de gobiernos territoriales, cada uno independiente dentro de su propio dmbito jurisdiccional, el gobierno constitucional es una conditio sine qua non (Rockman, 1991: 346). Otra forma de subdividir al universo de los federalismos es 2quélla propuesta por Stepan quien opone los conceptos de “coming-together” y “‘putting-together federalism” versus “hol ding-together federalisn2” (1999: 20-21). El primero responde al estilo cldsico de federalism norteamericano, en donde unidades auténomas deciden por voluntad propia converger hacia I federaci6n. Es también el caso de Argentina, Australia y Suiza, Cuando esta centralizacién e un tanto més forzada e involucra coerci6n, se trata de un formato del tipo “putting-together” como es el caso de la ex Unién Soviética. En contraste, el tercer concepto refiere a federalismo:Gobierno 137 que antiguamente eran gobiernos unitarios y luego se decide una progresiva federalizacién y un otorgamiento de poder constitucional a sus subunidades como una forma de evitar el colapso por conflictos civiles (como India en 1948, Bélgica en 1969 o Espaiia en 1975). Es decir, se tra- tade dos formas de gobiemo que viraron hacia el federalismo segéin una tendencia inversa (des- de la confederacién los primeros y desde el gobierno unitario los segundos), En resumen, un gobierno es federal siempre y cuando presente las siguientes caracteristicas: 1. Constitucién escrita que establece las atribuciones y las garantfas en cada uno de los niveles de gobierno; 2. Bicameralismo; 3. Participacién de las unidades locales en el proceso de reforma constitucional; 4. Grado efectivo de descentralizacién del poder. El federalismo se presenta como una solucién de equilibrio entre la concentracién de po- der implicita en el modelo unitario y 1a dispersi6n absoluta de poder propia de las confedera- ciones. 5.3. Gobierno confederal El gobierno confederal representa la maxima expresiGn de la dispersién territorial del po- der. Las confederaciones implican uniones entre Estados donde las instituciones centrales tie- nen un papel secundario y las unidades preexistentes deciden coordinar acciones en determina- das éreas de decisién polttica. La caracteristica fundamental de las confederaciones es que los miembros soberanos no es tn limitados constitucionalmente. Solamente estn constrefiidos por consideraciones coyuntu- rales y actuarén colectivamente s6lo en la medida en que cada miembro soberano juzgue que esté en funcién de sus propios intereses (Stepan, 1999). Las decisiones confederates se basan en la regla de ta unanimidad, Esto equivale a recono- cer que cada uno de los miembros posce derecho a veto: en caso de no existir unanimidad, la toma de decisiones se hace imposible, Los integrantes del Grgano de gobierno central actian co- ‘mo embajadores de sus propias unidades territoriales. Priman los intereses individuales, hacien- do dificil la construccién de un interés colectivo que se exprese en la institucién central de go- biemo. Las decisiones comunes conllevan, generalmente, arduos procesos de negociacién, ya que cada unidad pugna por el logro de sus propios objetivos, que no siempre coinciden con el interés general de la confederacién. Asimismo, estos modelos carecen de herramientas que obli- guen a los miembros respecto de las decisiones adoptadas. La Gnica sancién de la que se dispo- ne ante la negativa de un miembro de cumplir los acuerdos alcanzados es ta expulsién (Valls, 2000). Los modelos confederales presentan dificultades a la hora de tomar postura frente a deter- ‘minadas cuestiones. Esto se ve acentuado por ef hecho de que no existen garantfas para cumplir los acuerdos celebrados ni incentivos a la cooperacién més alld de la ocasional satisfaccién del interés individual de cada miembro, por lo que se trata de un esquema que presenta innegables deficiencias para el ejercicio del gobiemo. Hamilton ya avizoraba los problemas de la Confe- deracién norteamericana: el primero y més visible defecto de la Confederacién existente es la ausencia total de sancién para sus leyes. En los Estados Unidos, tal como estén organizados, no tienen el poder de exigir la obediencia o castigar la desobediencia de sus mandatos [...].No hay una delegaci6n expresa de aworidad para emplear ta fuerza contra los miembros rebeides (...} (El Federalista, XX1 {1787], 1994: 82).sion sean SE SERIE i ' 338 Politica. Cuestiones y problemas ‘Y nuevamente: el requisito de la unanimidad {...} se ha fundado en la suposicién de que contribuirta a la seguridad. Pero su efecto verdadero es el de entorpecer la administracién, des- truir la energia del gobierno [...] (XXU [1787], 1994: 89). Las expresiones de El Federalista (1787) revelan la inestabitidad de las confederaciones como modelos de distribuciGn del poder y organizacién del gobierno. En general, los pafses que adoptaron estos disefios se han disgregado o bien han entrado en una fase de transicién hacia modelos de mayor grado de integracién, Dos ejemplos histéricos confirman esta tiltima tenden- cia. El primero esté representado por los Estados Unidos, que a partir de su independenicia en 1776 adopté una organizaci6n confederal. Sin embargo, al momento de su constitucionaliza- ci6n (1787-88) privilegié un esquema federal de distribuciGn vertical del poder. El segundo es el caso suizo, cuyo nombre Confederacién Helvética remite al modo de organizaci6n original. No obstante, en 1848 decide transformarse en un gobierno federal. 6, Las formas de gobierno El estudio de las formas de gobierno requiere analizar la evolucién histérica que han teni- do, asf como rastrear la manera en que los cicntistas y filésofos politicos han conesbido estos procesos de evolucién organizativa. Reconacer que las instituciones de gobierno se desarrollan hist6ricamente requiere precisar que cada una de las formas presenta rasgos nuevos y distinti- vos a Ia vez que conserva estructuras y modos de relacién anteriores (Orlandi, 1998). Los vin- culos que las configuraciones organizativas contempordneas mantienen con madelos preexis- tentes son notorios, Reconocer sus transformaciones y mutaciones permite establecer el proceso de evoluci6n genética de las modernas estructuras de gobierno. La emergencia de los gobiemnos modemos puede situarse a partir del desarrollo y transfor- macién de los modelos de las monarqu‘as europeas anteriores al siglo XIX. Orlandi sostiene que cen efecto, existen vinculos notables entre los modelos institucionales del gobierno de- mocrético moderna y los que exhibe la experiencia mondrquica que las ha precedido, y gradualmente, generado. Las formas de gobierno democrdtico han estado mAs fuer- temente condicionadas por las que son propias de la monarquia de lo que habitual- mente advertimos [...], par haberse ido configurando, no de un modo absolutamente independiente sino dentro det propio émbito de los regimenes mondrquicos (1998: 39). EI modo en que fueron percibidos por el pensamiento politico los cambios y continuidades de las formas de gobierno puede ser sistematizado a partir de distintos desarrollos te6ricos. La construccién de una Ifnea hist6rica permite otorgar relevancia a las més reconocidas tipologias hasta arribar a las distinciones entre as modemnas formas de gobiemo? Como se mencion6, los primeros planteos sobre los disefios gubernamentales aparecen aso- ciados ai pensamiento clésico de Arist6teles. La tipologfa que aporta en Politica (322 a.C.) se convertiré en una de las més influyentes y reconocidas. La construccién se realiza a partir de dos criterios diferenciadores: uno cuantitativo, que remite a la cantidad de personas a cargo del gobiemo, y otro cualitativo, dado por la orientaciGn asumida por los mismos. El primer pardmetro establece si el gobierno seré ejercido por una persona (en cuyo caso se denominaré monarqufa), pocas (aristocracia) o por la mayorfa de ellas (reptiblica). El segun- do criterio permite evaluar si Io que se busca es el bien de toda la comunidad o el beneficio pro- pio, dando pie a la distinci6n entre formas de gobierno “buenas” y formas “corruptas”. Arist6- teles define una concepcién tripartita que opone a la monarquia, la aristocracia y la replica a sus tres contrapartes desviadas: la tiranfa, 1a oligarquia y la democracia, respectivamente,