Gestin,

polticas y
culturas del
agua
Mesa redonda
29 de abril de 2010

La poltica del agua

en Chiapas: entre
herencias del pasado y
rupturas presente
Edith F. Kauffer Mihcel

Esta publicacin electrnica es un medio de difusin para dar a conocer los avances y
hallazgos de las investigaciones acadmicas y para favorecer que los lectores comuniquen
al autor sus comentarios y consideraciones sobre los textos. Se agradece a los lectores que
enven sus comentarios directamente al autor, al correo electrnico que aparece registrado
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Publicacin electrnica 2010

Edith F. Kauffer Michel

Red de Colegios y Centros de Investigacin.

El Colegio de San Luis

Parque de Macul 155
Colinas del Parque
78299, San Luis Potos, S.L.P.

Hecho en Mxico

Red de Colegios y Centros de Investigacin (RECCI)

www.recci.org.mx

Directorio
Centro de Investigacin en Geografa y Geomtica
Ing. Jorge L. Tamayo A.C. (CentroGeo)
www.centrogeo.org.mx
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE)
www.cide.edu
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS)
www.ciesas.edu.mx
El Colegio Mexiquense, A.C. (CMQ)
www.cmq.mx
El Colegio de la Frontera Norte, A.C. (COLEF)
www.colef.mx
El Colegio de Jalisco, A.C. (COLJAL)
www.coljal.edu.mx
El Colegio de Mxico, A.C. (COLMEX)
www.colmex.mx
El Colegio de Michoacn, A.C. (COLMICH)
www.colmich.edu.mx
El Colegio de San Luis, A.C. (COLSAN)
www.colsan.edu.mx
El Colegio de Sonora, OPD (COLSON)
www.colson.edu.mx
El Colegio de la Frontera Sur (ECOSUR)
www.ecosur.mx
Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora (MORA)
www.mora.edu.mx

La poltica del agua en Chiapas:

entre herencias del pasado y rupturas presente

Edith F. Kauffer Michel

Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social Sureste
ekauffer@ciesas.edu.mx

Introduccin
Esta reflexin parte de la constatacin que existe una transformacin gradual de las
polticas pblicas que podemos evidenciar a travs del tiempo en funcin de los actores que
participan en stas. Cronolgicamente, el anlisis de las polticas pblicas mexicanas
permite evidenciar una primera fase de polticas gubernamentales que son diseadas e
instrumentadas desde y por el Estado y el gobierno (con preeminencia del poder ejecutivo
federal en materia hdrica) y con la nica participacin de los diferentes rdenes de
gobierno (federal, estatal y municipal). A travs del tiempo, dichas polticas
gubernamentales se convierten en polticas pblicas en las cuales al Estado y al gobierno se
suman otros actores del pblico y que contribuyen al carcter pblico y ms participativo
de dichas polticas. Y posteriormente, esta transformacin llevara a polticas fabricadas e
implementadas desde los otros actores conjuntamente con el Estado y el gobierno, es decir
en las cuales estas instancias ya no poseen la preeminencia. Estas ltimas nos ubican dentro
de lo que algunos autores llaman la accin pblica.
La definicin clsica de polticas hdricas derivada de la de polticas pblicas que
propone Massardier (2006) remite a la accin de las autoridades pblicas en materia de
agua. El monopolio del Estado en la definicin, el desarrollo y la implementacin de la
poltica del agua es patente en esta visin clsica. La definicin de polticas hdricas acorde
a la nocin de polticas pblicas se refiere por su parte a la accin de las autoridades
pblicas en coordinacin o con participacin de otros actores en materia de agua.
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Finalmente, la definicin nueva derivada de la nocin de accin pblica considera a las

polticas hdricas como los dispositivos concretos que rigen [el sector agua] y que son el
producto de una fabricacin social y colectiva (Massardier, 2006).
Figura 1. Modelo de anlisis:
transformacin de las polticas a travs de sus actores

Estado/gobierno

Estado/gobierno y
pblico

Pblico y
Estado/gobierno

Polticas
gubernamentales

Polticas
pblicas

Accin
pblica

Tiempo

Fuente: Elaboracin propia

En fechas recientes, algunos autores han subrayado la necesidad de pensar la

historicidad de las polticas pblicas, la cual ha sido tradicionalmente ausente en los anlisis
de stas. Para retomar los trminos de Papadopoulos (2003), el anlisis de las polticas
pblicas hoy en da carece de perspectiva socio-gentica. La incorporacin de la
historicidad en el anlisis de polticas pblicas permitira entender mejor sus
manifestaciones recientes: su gnesis, su institucionalizacin, su legitimacin, sus
categoras de accin. As, nos permite observar en cules condiciones y en qu medida el
pasado tiene efecto en el presente con respecto a una determinada poltica pblica. Uno de
los representantes de esta perspectiva es Paul Pierson (2000) que desarrolla el concepto de
path dependence (literalmente, dependencia del sendero que une el pasado, el presente y
el futuro) y propone que la accin pblica es constituida por movimientos acumulativos que
determinan las formas de accin y las configuraciones institucionales en un sub-sistema as

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como el camino de las polticas pblicas en funcin del pasado y hacia el futuro. Ciertos
factores favorecen este proceso: la rutina, la focalizacin sobre cierta visin de la realidad y
cierto tipo de soluciones y las anticipaciones adaptativas de actores excluidos (llamados
comportamientos adaptativos). Esta perspectiva es particularmente pertinente y sugerente
para el anlisis de la poltica hdrica mexicana dado que sta lleva ms de un siglo de
transformacin de su marco legal y una historia de creacin de instituciones desde el siglo
XX.
La reflexin en torno a la historicidad de la poltica hdrica mexicana nos lleva a
plantearnos la problemtica de sus rupturas, de sus continuidades y de sus herencias. Para el
caso especfico de este trabajo realizamos un breve anlisis de las herencias y rupturas de la
poltica del agua observada en el caso del estado de Chiapas ubicado en la regin
hidrolgico administrativa XI Frontera Sur. El trabajo se nutre de entrevistas semiestructuradas e informales realizadas con diferentes actores relacionados con la poltica del
agua y de experiencias diversas de observacin participante en distintos escenarios de
diseo e implementacin de la poltica hdrica en el estado de Chiapas entre el 2005 y el
2010.

Las herencias de la poltica del agua en Chiapas

En el estado de Chiapas, la poltica del agua se caracteriza hoy en da por la concentracin
de casi todas las competencias en instancias del gobierno federal, situacin que refleja una
extrema centralizacin de dicha poltica. Numerosos actores reconocen que la Comisin
Nacional del Agua (CONAGUA) es la instancia que hace la poltica del agua en Chiapas.
Esta situacin se relaciona con dos elementos. El primero de ellos refiere a la ausencia de
ejercicio de competencias establecidas legalmente por las diversas instancias del gobierno
estatal. A este respecto y como ejemplo de ello, todas las funciones relacionadas con las
aguas estatales definidas con mucha precisin en la ley de aguas del estado no se han
traducido en el reconocimiento jurdico de dichas aguas y en la creacin de las instancias
previstas por la legislacin. Aunado a este elemento, podemos aadir que existe una
ausencia de competencias legales e institucionales hacia las acciones de gestin realizadas

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por los actores locales en Chiapas. Aunque en el caso de los municipios, existe una
obligacin constitucional establecida por el artculo 115, muchas veces sta no se cumple
por falta de capacidades. Por su parte, las organizaciones comunitarias encargadas de la
gestin del agua no estn reconocidas legal e institucionalmente por la poltica hdrica
gubernamental.
As, la poltica del agua en Chiapas constituye un arquetipo de la poltica vertical o
poltica pblica tradicional bajo la rectora exclusiva del Estado y del gobierno. A ello, hay
que aadir que fue fabricada histricamente por una lite: los ingenieros hidrulicos. Dicha
lite tcnico-poltica lleg a jugar un papel fundamental en la formacin de la nacin
mexicana (Aboites, 1998). En consecuencia, observamos que los fundamentos de la poltica
hdrica en Chiapas son esencialmente ingenieriles, porque sta se encuentra centrada en la
construccin de obras hidrulicas (presas y sistemas de agua formales) como respuesta a las
necesidades en materia de agua. Cabe subrayar que dicha visin ingenieril permea en los
actores locales y en las propuestas de soluciones para su abasto de agua y que pocas
innovaciones tecnolgicas se aprovechan de las fuertes precipitaciones y de la
disponibilidad de los recursos hdricos superficiales para los cuales el estado de Chiapas
ocupa el segundo lugar nacional despus de Tabasco. Adicionalmente, tenemos que
mencionar que se trata de una gestin histricamente sectorial del agua, tendencia que
perdura en la realidad.
En fechas recientes, hemos observado dos tipos de rupturas en la poltica del agua
en Chiapas relacionadas con su contenido y con las instituciones estatales.

La gestin integrada del agua por cuencas: una ruptura discursiva

La adopcin del paradigma de la gestin integrada del agua por cuencas en Mxico y su
traslado a Chiapas constituye una ruptura de carcter discursivo debido a varios elementos.
En primer lugar, no hemos encontrado una perspectiva real que lleva a la concrecin de la
gestin integrada del agua por cuencas debido a la inadecuacin institucional de la
CONAGUA que sigue funcionando segn una visin sectorial y no opera a partir de un eje

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de organizacin interna en torno a las cuencas. El organigrama de dicha instancia es muy

ilustrativo en la materia y evidencia la casi imposibilidad estructural y organizacional que
tiene la CONAGUA para concretar el mandato que la Ley de Aguas Nacionales en materia
de gestin integrada del agua por cuencas. Adems, dicha instancia trabaja con cuencas
truncadas que obedecen a las delimitaciones municipales y con una ausencia de visin
transfronteriza cuando muchas de las cuencas del estado de Chiapas tienen esta
caracterstica. Por otro lado, varios estudios de caso y los informes gubernamentales
evidencian claramente que la gestin integrada del agua por cuencas en Chiapas se
desarrolla con proyectos fundamentalmente ingenieriles. Adicionalmente, las instancias de
participacin que constituyen uno de los pilares de la gestin integrada del agua por
cuencas resultan poco participativas fuera de las dependencias gubernamentales y de lites
polticas locales y regionales (Kauffer, 2008).
Figura 2. Comit de Cuenca del ro Sabinal. Chiapas, 2009

Foto: Edith F. Kauffer Michel

Las rupturas recientes: las instituciones estatales en el sector ambiental e hdrico

Una aparente ruptura observada en la poltica del agua en Chiapas desde el ao 2006, se
tradujo en sucesivas desapariciones y creaciones de instituciones gubernamentales en el
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sector ambiental y del agua. Estas transformaciones en las instituciones estatales fueron
realizadas por decretos que podramos calificar de navideos debido que varios de stos
fueron publicados durante el mes de diciembre.
En 2006, al desaparecer la Secretara de Ecologa Recursos Naturales y Pesca
(SERNyP), el gobierno de Chiapas form la Comisin Forestal Sustentable del Estado
(COFOSECH), la cual tiene un rea de cuencas.
En 2008, la Comisin Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS) fue absorbida por
Secretara de Infraestructura despus de 17 aos de existencia en un momento cuando
empezaba a consolidarse en torno a algunos aspectos sociales en materia de agua.
En 2008, fue creada la Secretara de Medio Ambiente y Vivienda (SEMAVI) y en
diciembre de 2008 fue inaugurado el Instituto Estatal del Agua (INESA) de tal forma que
en aquel ao eran cinco instituciones que atendan el tema del agua y de cuencas, es decir,
las cuatro anteriormente mencionadas a las cuales hay que sumar el Instituto de Historia
Natural (IHN). En diciembre de 2009, la SEMAVI fue transformada en Secretara de
Medio Ambiente e Historia Natural (SEMAHN) al absorber el IHN el cual cumpla seis
dcadas de existencia, lo cual deja el panorama actual con cuatro instancias del gobierno de
Chiapas con competencias en materia de agua y de cuencas.
Esta situacin de sucesivas creaciones, desapariciones, modificaciones y fusiones de
instancias del gobierno de Chiapas en relacin con la tema del agua no solamente ilustra la
fragmentacin institucional en la poltica del agua, sino se traduce en una difcil
coordinacin entre las diversas instancias, en la duplicacin de acciones y en una excesiva
rotacin de funcionarios que facilita la preeminencia del gobierno federal. Adems, a raz
de estos cambios de instancias gubernamentales, gran parte de las disposiciones de la ley de
aguas del estado reformada en el 2004 quedan sin posibilidad de ser aplicadas debido a que
las instancias encargadas de llevarlas a cabo ya no existen y porque stas no han sido
reemplazadas por atribuciones de las nuevas instancias, en particular a aquellas que se
refieren a la CEAS.

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Edith F. Kauffer Michel

Consideraciones finales
El diseo y la implementacin de la poltica del agua en Chiapas reflejan ms herencias que
rupturas encaminadas a su real adecuacin a las circunstancias culturales y naturales del
estado. Dicha poltica se caracteriza en la actualidad por la persistencia del yugo de la
federacin y por la poca participacin de los actores locales. El carcter de las rupturas
evidenciadas en el texto contribuye a inscribir la poltica del agua en Chiapas en un
esquema de continuidades donde prevalecen las herencias del pasado de una poltica del
agua gubernamental. Tambin ubica a la poltica hdrica chiapaneca en una todava
inacabada transicin de una poltica gubernamental a una poltica verdaderamente pblica.
Figura 3. Taller con ejidatarios e integrantes del Comit de cuenca del
ro Grande de Comitn- Lagunas de Montebello, Chiapas, 2009

Foto: Edith F. Kauffer Michel

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Figura 4. Reunin del Grupo Interinstitucional: Comit de cuenca del

ro Grande de Comitn- Lagunas de Montebello, Chiapas, 2009

Foto: Edith F. Kauffer Michel

Referencias.
Aboites Aguilar, Luis (1998), El agua de la nacin. Una historia poltica de Mxico (18881946), CIESAS, Mxico.
Kauffer Michel, Edith F. (2008), Comits de cuenca en Chiapas y Tabasco: entre
participacin endeble y riesgo de politizacin, en Denise Soares, Sergio Vargas y
Mara Rosa Nuo (eds.), La gestin de los recursos hdricos: realidades y
perspectivas, SEMARNAT-Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua-Universidad
de Guadalajara, Mxico, pp. 193-227.
Massardier, Gilles (2006), De las polticas pblicas a la accin pblica, Conferencia,
Universidad Autnoma de Chiapas, 19 de febrero.
Papadopoulos, Yannis (2003), Gouvernance et transformation de laction publique:
quelques notes sur lapport dune perspective de sociologie historique, en Pascale
Laborier et Danny Trom (dir.), Historicits de laction publique, Presses Universitaires
de France, Paris, pp. 119-135.
Pierson, Paul (2000), Increasing returns, path dependence and the study of politics,
American Political Science Review, 94 (2), pp. 251-267.

Gestin, polticas y culturas del agua

Gestin, polticas y culturas del agua

coordinada por Lydia Torre Medina Mora y Cleotilde Hernndez Surez
es una publicacin electrnica.
La edicin estuvo a cargo de El Colegio de San Luis (COLSAN)
y concluy en junio de 2010.
El cuidado de la edicin estuvo a cargo de Lydia Torre Medina Mora
y la produccin digital a cargo de Daniela Ramrez Babum.
El texto utiliza fuente Times New Roman
y se form en Microsoft Office Word
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