Parlamento y Ciudadanía

Serie: Democracia N 3
COMISIN ANDINA DE JURISTAS
PARLAMENTO
Y CIUDADANIA
PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS
SERIE: DEMOCRACIA N 3
Enrique Bernales B.
Eduardo Dargent Bocanegra
Ral Mendoza Cnepa
Alberto Otrola Pearanda
Auspicia:
PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS
F03.12 Comisin Andina de Juristas

CAJ
Parlamento y ciudadana: problemas y alternativas.-8567 Lima: CAJ, 2001.
354 p.-- (Democracia, 3)
LEGISLATIVO/PARTIDOS POLTICOS/
SISTEMA ELECTORAL/CONTROL PARLAMENTARIO/
LEGISLACIN/ELECCIONES DE REPRESENTANTES/
PER
Comisin Andina de Juristas

Los Sauces 285, Lima 27
Telfonos:
(51-1)440-7907 / 442-8094
Fax:
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Primera edicin, Lima, Per, diciembre del 2001
ISBN: Obra completa: 9972-637-47-6
ISBN: N 3: 9972-637-50-6
1000 ejemplares
Hecho el Depsito Legal N 1501222001-4484
Diseo: Gisella Scheuch
CONTENIDO
CONTENIDO
Presentacin ..................................................................................................................... 11
Introduccin ..................................................................................................................... 15
Captulo I
PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD
23
1. Aspectos generales sobre el Parlamento ............................................................... 25

2. El Parlamento peruano y la crisis de representacin .......................................... 29
2.1. Lmites constitucionales de los representantes y demanda ciudadana..... 33
2.2. Centralizacin y mediatizacin de la representacin .................................. 36
3. El Parlamento de la Constitucin de 1993 y su funcionamiento ..................... 40
Captulo II
LA REPRESENTACIN: PARTIDOS POLTICOS,
SISTEMA ELECTORAL Y CONTROL
45
1. Los partidos polticos y la representacin en el Per .......................................... 49

1.1. Los partidos polticos y la crisis de representacin. .................................... 49
1.2. Partidos poco institucionalizados ................................................................... 52
1.3. El tratamiento jurdico de los partidos en el Per ...................................... 54
1.3.1. La democracia interna ........................................................................... 58
1.3.2. Origen y transparencia de los recursos .............................................. 58

1.3.3. El acceso a los medios de comunicacin ........................................... 59
1.4. El fenmeno del transfuguismo y la necesidad de partidos slidos. ....... 61
1.5. Partidos slidos, representacin slida? ...................................................... 67
2. Ley electoral: eleccin de los representantes ........................................................ 67
2.1. La influencia del sistema electoral sobre la composicin
partidaria del Parlamento ................................................................................. 68
2.2. La circunscripcin y la sub representacin parlamentaria ......................... 73
2.3. Representacin de gneros: ley de cuotas ..................................................... 75
2.4. El calendario electoral: la renovacin total y parcial .................................. 76
3. Control ciudadano de la representacin ................................................................ 78
3.1. Control electoral ................................................................................................ 80
3.2. Revocatoria del mandato ................................................................................. 82
3.3. Las iniciativas ciudadanas ................................................................................ 84
Captulo III
FUNCIN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO
87
1. Funcin legislativa..................................................................................................... 90
1.1 La funcin legislativa en el Per .................................................................... 91
1.2. Problemas en el desarrollo de la funcin legislativa del
Congreso peruano ............................................................................................. 94
1.2.1. Competencia legislativa del Congreso peruano ................................ 95
1.2.2. Publicidad en el trabajo legislativo...................................................... 99
1.2.3. Comisiones del Congreso y trabajo legislativo ............................... 103
1.3. Iniciativa legislativa popular y referndum................................................. 107
1.3.1. Iniciativa legislativa popular ............................................................... 109
1.3.2. Referndum ........................................................................................... 111
Captulo IV
FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO
115
1. Control parlamentario en el Per ......................................................................... 120

2. Evaluacin de aspectos problemticos en el ejercicio
de la funcin de control ......................................................................................... 124
2.1. Antejuicio poltico y acusacin constitucional ........................................... 125
2.2. El caso especial de la destitucin del Presidente de la
Repblica por incapacidad moral ................................................................. 130
CONTENIDO
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
Control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo .............................. 133

Comisiones de investigacin ......................................................................... 137
Pedidos de informes e invitacin a los ministros para informar ............ 144
Eliminacin del Voto de Investidura y la estacin de preguntas ........... 146
Captulo V
OTRAS ATRIBUCIONES DEL PARLAMENTO
1.
2.
3.
4.
5.
149
Nombramiento y ratificacin de altos cargos pblicos .................................... 151

Amnistas .................................................................................................................. 155
El control del Congreso sobre el Presupuesto de la Repblica ...................... 156
Presentacin del informe del Defensor del Pueblo ........................................... 158
Parlamento y medios de comunicacin ............................................................... 160
Captulo VI
ESTRUCTURA, ORGANIZACIN INTERNA, GESTIN
Y ADMINISTRACIN PARLAMENTARIA
163
1. El rgimen unicameral ............................................................................................ 165

2. Estatuto del parlamentario ..................................................................................... 171
2.1. Derechos e inmunidades ................................................................................ 172
2.2. Destitucin del parlamentario ....................................................................... 177
3. Organizacin del Parlamento ................................................................................ 178
3.1 Organizacin parlamentaria .......................................................................... 182
3.1.1. El Pleno ................................................................................................. 182
3.1.2. El Consejo Directivo ........................................................................... 184
3.1.3. La Presidencia ....................................................................................... 185
3.1.4. La Mesa Directiva ................................................................................ 186
3.1.5. Los Grupos Parlamentarios ................................................................ 188
3.2. Servicio Parlamentario ................................................................................... 190
3.2.1. La Oficiala Mayor ............................................................................... 190
3.2.2. La Oficina de Auditora Interna ........................................................ 193
3.2.3. La Direccin General Parlamentaria ................................................ 193
3.2.4. La Gerencia General ............................................................................ 194
4. Las Comisiones de Trabajo ................................................................................... 195
4.1. Comisiones ordinarias .................................................................................... 196
4.2. Comisiones investigadoras ............................................................................ 200
4.3. Comisiones especiales .................................................................................... 203
5. La Comisin Permanente ....................................................................................... 204

6. Organizacin y representacin de los grupos parlamentarios ......................... 206
7. Relaciones entre los grupos parlamentarios ....................................................... 209
8. El Reglamento del Congreso ................................................................................. 211
9. Capacitacin a parlamentarios y asesores ........................................................... 218
10.Informatizacin del Congreso ............................................................................... 222
11.El Despacho parlamentario ................................................................................... 224
Conclusiones .................................................................................................................. 227
Bibliografa .................................................................................................................... 241
Anexos
249
Anexo I
REUNIN DE EX-PARLAMENTARIOS ........................................................... 253
Anexo II
REUNIN DE REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL .............. 291
Anexo III
REUNIN DE CONGRESISTAS .......................................................................... 325
10
CONTENIDO
PRESENTACIN
En los albores del siglo XXI, en la proximidad de sus doscientos aos de
independencia poltica, el Per contina en la bsqueda del rumbo hacia una
democracia slida y estable. La debilidad de las instituciones ha sido uno de los
factores por el cual muchos gobernantes de facto hallaron el camino llano para
entornillarse en el poder.
Una de las instituciones ms afectadas por la fragilidad del sistema
poltico, y a la vez una de las ms importantes en lo que a funcionamiento de
la democracia se refiere, es el Parlamento.
La historia republicana registra diversos golpes de Estado. Es una historia
en la que, mayoritariamente, rigieron gobiernos de facto. La democracia
funcion intermitentemente y no logr, por tanto, consolidar instituciones
democrticas. As, el Parlamento no pudo desarrollar un vnculo estrecho con
los ciudadanos, por el contrario, no se sintieron nunca representados por esta
institucin.
Es necesario sostener que esta crisis de representacin, al menos desde
1980, est asociada a la propia crisis de los partidos. stos no actuaron con
responsabilidad histrica y contribuyeron a que su presencia en el Parlamento
descompusiera la imagen de esta institucin.
En 1992, el gobierno de Alberto Fujimori mont una campaa para
alimentar el desprestigio del Parlamento. Intent convencer a la ciudadana
11
sobre su carcter obstruccionista y partidocrtico. Quiso as justificar un golpe

de Estado, premeditado y destinado, como el tiempo lo comprob, a copar
las instituciones y asegurar su permanencia en el poder. Sin embargo, los
sucesivos congresos que el fujimorismo control desde 1993 no mejoraron la
percepcin ciudadana, por el contrario, se sometieron al Poder Ejecutivo y
colaboraron con la maquinaria reeleccionista del gobierno.
Considerando que una de las tareas ms urgentes de la transicin
democrtica es dar un mejor funcionamiento al Congreso, adecundolo al
proceso de democratizacin y fortalecimiento institucional del pas, la Comisin Andina de Juristas elabor, bajo el auspicio de la Oficina de Iniciativas de
Transicin USAID, un diagnstico sobre el Parlamento peruano.
Bajo el nombre Parlamento y Ciudadana: problemas y alternativas el
documento elaborado por la CAJ constituye una visin integral del funcionamiento del Congreso que permite llegar a una serie de conclusiones y
recomendaciones destinadas a proponerse como insumo para una futura
reforma del Parlamento.
Para la elaboracin de este libro se realizaron cuatro reuniones de trabajo
con especialistas en el tema. Estos encuentros sirvieron para orientar el
proceso de investigacin y perfeccionar el diagnstico final. La CAJ opt por
incluir en un anexo al final del libro las discusiones ms ricas y lgidas, es decir,
aquellas que puedan contribuir con mayor fuerza a la promocin de un debate
nacional sobre la reforma del Parlamento en el Per.
La primera mesa de trabajo, realizada el 22 de agosto del 2001, reuni a
profesores de Derecho Constitucional. Elena Alvites, Ernesto Blume, Jorge
Power Manchego, y Daniel Soria presentaron importantes aportes que fueron
luego incorporados al trabajo.
El da 29 de agosto se realiz la segunda mesa de trabajo, constituida por
ex-parlamentarios de diversas posiciones polticas. Participaron en esta reunin Javier Alva Orlandini, Luis Chang Ching, Patricia Donayre, Rafael
Eguren, Alfonso Grados Bertorini, Rolando Brea, Valentn Paniagua, Carlos
Roca, Mximo San Romn y Arturo Salazar Larran.
El 4 de setiembre, en la dinmica de continuar enriqueciendo el documento se realiz una tercera reunin con representantes de organizaciones de
la sociedad civil. Participaron en este encuentro Cecilia Blondet por el Instituto
12
PRESENTACIN
de Estudios Peruanos, Lisbeth Guilln por el Movimiento Manuela Ramos,

Marcela Huaita por el Proyecto Policy, Alejandro Laos por Servicios Educativos
Rurales, David Lobatn por el Instituto de Defensa Legal y Percy Medina por la
Asociacin Transparencia.
En la cuarta y ltima reunin de trabajo, el 19 de setiembre, parlamentarios de diversas tiendas polticas (especialmente los vicepresidentes del
Congreso), asesores y altos funcionarios parlamentarios analizaron y discutieron el documento. Participaron de este encuentro los parlamentarios Jorge
Del Castillo, Javier Diez Canseco, Henry Pease as como los asesores
parlamentarios Alfonso Adrianzn (asesor del Congresista Gustavo Pacheco),
Toms Flores (asesor del Congresista Luis Guerrero) y Javier Tantalen
(asesor de la Vicepresidencia del Congreso). Asimismo, el director de la
Oficina de Iniciativas Ciudadanas del Congreso, Alberto Adrianzn.
El presente estudio fue elaborado, bajo mi coordinacin, por un equipo
de jvenes investigadores de la CAJ: Eduardo Dargent, Ral Mendoza,
Alberto Otrola y Luis Enrique Aguilar, quienes trabajaron en la concepcin
y redaccin del documento, as como en el desarrollo de las diversas mesas de
trabajo realizadas con los especialistas. Colaboraron Luis Huerta y Renzo
Chiri. El cuidado de la edicin estuvo a cargo de Cecilia Heraud. Tambin se
cont con el apoyo de Milagritos Tovar.
Lima, 12 de noviembre del 2001
Enrique Bernales Ballesteros

Director Ejecutivo
13
14
INTRODUCCIN
Nuestra historia registra el sinnmero de veces en que el Parlamento fue
afectado por golpes de Estado. Ello, entre otras razones, le ha impedido
desarrollar un vnculo estrecho con la ciudadana que permita a sta percibirlo
como un rgano que la representa y que defiende sus intereses. Gran parte de
los ciudadanos ignora para qu sirve y qu hace el Parlamento, su papel en el
control que debe realizar como garanta del Estado de Derecho y de qu
manera ello se relaciona con su propio bienestar. No es exagerado sealar que
la conciencia colectiva de lo que es la representacin popular es muy difusa,
lo que ha facilitado continuas crisis de representacin en los congresos
instalados en los perodos de democracia intermitente.
Una de estas crisis, en parte alimentada desde el gobierno, permiti al
Poder Ejecutivo en 1992 culpar al Parlamento por los problemas del pas y
clausurarlo, sin que la mayora del pas protestase por el atropello. Se
aprovech el desprestigio de la institucin para calificarla de obstruccionista,
copada por partidos polticos desligados de la poblacin, y justificar as la
medida de fuerza. Est comprobado que medi una tendenciosa campaa de
desprestigio contra el Parlamento, pero es claro tambin que entre los
peruanos no exista conciencia del peligro que representaba el rgimen
autoritario, sin control, por lo que la resistencia al golpe de Estado fue muy
dbil.
15
Los sucesivos congresos que el fujimorismo control mayoritariamente,

desde 1993 al 2000, no mejoraron esta percepcin. Por el contrario, se
sumaron a estas crticas la sumisin al Ejecutivo y su carcter decorativo en lo
relativo al deber de fiscalizar y controlar al gobierno. Fue la ausencia de esta
funcin, a pesar de la presencia de una combativa minora, la que permiti
mltiples excesos autoritarios y el crecimiento en la sombra de una inmensa
corrupcin que se implant adems, por obra de una condenable obsecuencia
de mayoras oficialistas que bloquearon cualquier intento de fiscalizacin.
Adicionalmente esa mayora modific las normas que regulan el funcionamiento de la institucin para permitir su manejo autoritario, el cual tuvo como
caractersticas no respetar el pluralismo en su conduccin, no garantizar la
publicidad en el proceso de creacin y aprobacin de las leyes, ni permitir a las
minoras desarrollar la funcin de control. Muchas de esas normas siguen
vigentes y deben ser sustituidas en un proceso de reforma integral por
disposiciones que regulen de manera objetiva el funcionamiento democrtico
del Parlamento.
Una variable que el presente trabajo rescata, y que consideramos de
imprescindible consideracin, se refiere a la presencia real del Parlamento en
las relaciones de poder que se derivaron del rgimen poltico diseado tanto
por la Constitucin de 1979 como por la Carta del 1993. Siguiendo la lnea del
profesor alemn Karl Loewenstein, se puede sostener que la existencia y tipo
de Estado gira en torno al poder y a la forma cmo ste se organiza, se ejerce
y detenta. La Constitucin de 1979 inaugur un sistema poltico en el que si
bien es cierto la figura del Presidente de la Repblica fue el eje central de las
relaciones de poder, el Parlamento adquiri atribuciones de control poltico
cuyo uso equilibr en algunos casos estas relaciones interorgnicas.
La Carta de 1979 en el Ttulo referido a la estructura del Estado procur
darle a ste un cuerpo orgnico coherente, aunque a veces reglamentarista.
Esta prctica no se ha repetido en el texto vigente, pues lo que se le ha restado
al Poder Legislativo es lo que se le ha sumado al Ejecutivo, perdiendo el
Parlamento una serie de funciones netamente de control poltico, circunstancia que ha permitido que el Ejecutivo prcticamente monopolice el ejercicio
del poder poltico en los ltimos diez aos. Los congresos elegidos entre 1980
y 1992 fueron igualmente afectados por la presencia determinante del Presi-
16
INTRODUCCIN
dente de la Repblica; sin embargo, contaron con mecanismos constitucionales y polticos para morigerar este poder y entablar relaciones de tipo
horizontal con el Poder Ejecutivo, llevando la presencia y opinin del
Parlamento a las grandes decisiones del Estado.
En la Constitucin de 1993, se detecta la intencin de configurar un
rgimen presidencialista por suma de atribuciones, pero sin anclar el modelo
en los mecanismos de control poltico propios de los regmenes mixtos. Ello
ha permitido que el poder sea ejercido casi exclusivamente por el Presidente
de la Repblica y que el Parlamento, a diferencia de sus predecesores, no tenga
casi ninguna influencia en las grandes o pequeas decisiones nacionales. Se
trata, en suma, de un problema poltico, pero tambin es la consecuencia de
un equivocado diseo constitucional.
Dos ejemplos nos ayudan a plantear el problema: la ratificacin de los
ascensos de los altos mandos de las Fuerzas Armadas y Policiales, y la facultad
de autoconvocatoria del Congreso. En el primer caso, la Constitucin de 1979
estableca la atribucin del Senado de la Repblica de ratificar estos ascensos,
lo cual permita que este rgano del Legislativo tuviera un peso especfico no
solamente en las relaciones con el Presidente de la Repblica sino tambin en
el control directo sobre las Fuerzas Armadas. En contrario, la Carta de 1993
otorga esta facultad exclusivamente al Presidente de la Repblica y slo
permite la propuesta del instituto respectivo. Con ello se le otorga al Jefe del
Estado un poder de veto y de decisin exclusiva sobre el destino de la carrera
militar, sin dar cuenta siquiera de estas decisiones a los propios institutos
castrenses. He aqu una prueba evidente de desbalance del poder del Congreso
bajo la vigencia de ambos textos polticos.
Idntico caso sucede con la autoconvocatoria del Congreso. La Constitucin de 1979 otorgaba esta atribucin tanto al Presidente de la Repblica
como al propio Congreso, cuando as lo solicitaban por lo menos dos tercios
del nmero legal de representantes de cada Cmara. En la legislatura extraordinaria convocada, slo podan tratarse los asuntos materia de convocatoria
y sta no poda exceder de quince das. Con la Carta vigente, el Congreso ha
perdido esta atribucin de autoconvocarse; adems, es el Reglamento del
Congreso y no el propio texto de la Constitucin el que obliga al Presidente
de la Repblica a fijar las materias de la convocatoria. Es posible que el poder
17
est adecuadamente distribuido en un contexto en el que el Congreso no

puede ni siquiera reunirse extraordinariamente por decisin propia? stas y
otras interrogantes son examinadas en el presente trabajo.
El presente estudio consta de seis captulos. El primero presenta el marco
conceptual y las funciones del Parlamento. A partir de la definicin se inicia
una aproximacin a los problemas de la representacin parlamentaria en el
Per. La crisis de legitimidad del Parlamento no es una aseveracin sin
sustento. En este trabajo se realizan anlisis de situaciones y se recurre a datos
de diversas encuestas de opinin ciudadana que muestran el escaso grado de
confianza y aprobacin de los Parlamentos peruanos de las ltimas dcadas.
Se describe y analiza la crisis de representacin poltica, y se engarza este tema
con otros que comprometen y dificultan la efectiva representacin, por
ejemplo, la mediatizacin y centralizacin del Congreso. La crisis de esta
institucin, si bien agravada bajo el Parlamento unicameral creado por la
Constitucin de 1993 y controlado por el fujimorismo, incluye tambin a los
congresos del sistema bicameral comprendidos entre 1980 y 1992. La crisis de
la representacin, en general, alej an ms al Parlamento de los ciudadanos.
El segundo captulo estudia la estructura de la representacin parlamentaria. Es un diagnstico de las reglas para componer la representacin nacional
y la relacin entre partidos polticos y Parlamento. El propsito es mostrar la
incidencia que tienen las normas que regulan la forma en que se compone la
representacin nacional en su proximidad a los intereses ciudadanos. Se
discute la posibilidad de implementar mecanismos de renovacin parcial de la
representacin como forma de lograr una mayor fidelidad de los intereses
ciudadanos as como superar eventuales conflictos entre el Ejecutivo y
Legislativo. Tambin se discute en qu medida la debilidad de los partidos
polticos y la ausencia de mecanismos que los refuercen guardan relacin con
la situacin actual del Parlamento.
Asimismo, examina los mecanismos con los que cuenta el ciudadano para
controlar a sus representantes y la distorsin que se puede presentar en la
representacin cuando el parlamentario se desvincula del ciudadano y traiciona la voluntad popular. En ese sentido, el desplazamiento de un parlamentario
desde un partido a otro es relevante y distorsiona la representacin cuando es
irregular, es decir, masivo e inducido por intereses que escapan a la poltica.
18
INTRODUCCIN
El tercer captulo se centra en la funcin legislativa del Parlamento. Se

analiza su funcin de producir normas jurdicas, pero desde la perspectiva del
trabajo parlamentario en el Per y su relacin con la ciudadana. Tras el
desarrollo de este tema, se presentan los problemas que la realidad exhbe y que
dificultan una funcin legislativa acorde a las expectativas de los representados.
Un ejemplo de esta problemtica es la dacin de normas con rango de ley por
parte del Ejecutivo. La interrogante que surge es si realmente el Parlamento
cumple tal funcin o la ha ido perdiendo progresivamente.
Legislar en nombre del pueblo debe significar transparencia y publicidad de la gestin. Sin embargo, el ciudadano no tiene acceso suficiente a la
informacin. Pese a estas limitaciones, se han dado pasos importantes, especialmente en la difusin del trabajo parlamentario. En este acpite tambin se
aborda la posibilidad de que el ciudadano presente sus propuestas legislativas
y se pronuncie va referndum por la viabilidad de una ley o proyecto de ley.
En esa lgica, el documento examina la participacin ciudadana desde dos
perspectivas: una como gestor de la iniciativa legislativa y otra como agente de
control. La publicidad permite que el representado d a conocer sus crticas,
se manifieste en contra de una norma o reformule su orientacin poltica de
cara a una prxima eleccin.
El cuarto captulo aborda el tema del control del Parlamento al Poder
Ejecutivo. En lo referido a esta funcin, la ms extraada durante el fujimorismo, se plantean algunos supuestos problemticos de los mecanismos de
control existentes que merecen la debida atencin a fin de hacerlos funcionales
y, en otros casos, evitar futuros abusos de los mismos. Entre los temas tratados
estn la actual regulacin de la acusacin constitucional, la posibilidad abierta
de destituir al Presidente de la Repblica por mayora simple de los representantes aduciendo su incapacidad moral, la inexistencia de un proceso de
fiscalizacin de la legislacin producida por el Ejecutivo, la forma en que
deberan desarrollar su labor de las comisiones de investigacin, entre otros.
Se recomienda brindar mayores garantas a la minora para que se pueda
desarrollar, y hacer pblicos los resultados del desarrollo de su funcin de
control. Ms all de los resultados concretos que se puedan lograr en el juego
entre un eventual gobierno de mayora y la oposicin, la funcin de control
tiene un segundo objetivo, tal vez ms importante que la eventual responsa-
19
bilidad poltica de los miembros del gobierno. Este es, la necesidad de brindar
al cuerpo electoral informacin sobre la conducta del partido de gobierno, a
fin de evaluar a quines otorgar su voto en futuras elecciones y recomponer
las fuerzas polticas en el Parlamento.
El quinto captulo desarrolla otras atribuciones del Parlamento, adicionales a la de control poltico. Se recoge, entre ellas, la de nombramiento y
destitucin de altos cargos pblicos, conceder amnistas, controlar el presupuesto de la Repblica, ejercer la defensa de los ciudadanos ante la administracin pblica a travs de su delegado, el Defensor del Pueblo, informar a los
ciudadanos de la gestin parlamentaria va los medios de comunicacin y,
complementariamente, cumplir una labor cultural a travs de la edicin de
diversas publicaciones.
El sexto captulo analiza el tema de la estructura, organizacin interna,
gestin y administracin parlamentaria. Se discuten aspectos relacionados con
la estructura, presentando el rgimen de una sola cmara en el Per y su
contraparte terica, el bicameralismo. Este documento evala el funcionamiento del unicameralismo desde una perspectiva crtica, esgrimiendo que las
reformas de 1993 y el proceso poltico desde ese ao slo incidieron en restarle
facultades a este poder del Estado, incrementando las del Presidente de la
Repblica. Se aborda, adems, el tema de la organizacin interna de los
representantes y sobre el personal de asesora y apoyo de la institucin. Se
plantean diversos aspectos que podran ser modificados a fin de garantizar el
mayor pluralismo en la conduccin del Parlamento, evitando la posibilidad de
que el poder quede concentrado en un grupo parlamentario que cuente con
la mayora. Asimismo, se analiza la gestin administrativa del Parlamento y se
proponen algunas medidas a fin de hacer ms eficientes y mejorar la calidad
del trabajo de apoyo y asesora parlamentaria.
La metodologa empleada ha privilegiado el diagnstico del Parlamento,
a partir de su funcionamiento cotidiano, sus relaciones con el Ejecutivo y con
la ciudadana. Esto explica el anlisis transversal de hechos y decisiones que
hacen visible la relacin entre el Congreso y la ciudadana y las medidas que
podran tomarse para reforzar este vnculo. De all el cotejo, tambin, de la
dogmtica constitucional y derecho comparado, con el desarrollo de un
trabajo de campo consistente en la realizacin de entrevistas y revisin de
20
INTRODUCCIN
informacin. En este caso, se recopilaron encuestas sobre la percepcin

ciudadana del Parlamento a lo largo de estas dos dcadas.
Asimismo, a fin de discutir diversos aspectos del documento, se organizaron cuatro mesas de trabajo con profesores de Derecho Constitucional, ex
parlamentarios, miembros de organizaciones de la sociedad civil y parlamentarios en actividad. Estas mesas de trabajo aportaron una visin muy viva y
crtica del funcionamiento y relaciones del Parlamento, as como la constatacin de un consenso en cuanto a la necesidad de proceder a la reforma del
Parlamento. Las opiniones all vertidas han sido en gran parte recogidas y
usadas para el anlisis de los diversos temas tratados. Sin perjuicio de ello, la
publicacin final del estudio incluye un anexo con esas opiniones.
En el Congreso actual una Mesa Directiva plural viene trabajando para
reforzar el vnculo entre representados y representantes y desarrollar un
trabajo concertado que permita aumentar su legitimidad entre la poblacin. Se
trata de un propsito loable que, de persistir, lograr un slido respaldo de la
ciudadana. No ser fcil, pues requiere de una importante cuota de auto
regulacin por parte de los representantes y los grupos polticos. Precisamente, el propsito de esta investigacin ha sido colaborar en la ardua labor que
tiene por delante el Congreso peruano y contribuir a su fortalecimiento
institucional, tan necesario para que la democracia en el Per sea slida. Se
evitar as el retorno de nuevos autoritarismos que puedan volver a utilizar la
dbil legitimidad del Congreso para justificar la concentracin del poder.
21
Captulo I
24
Uno de los problemas ms gravitantes en lo que atae a la representacin

poltica en el Per es la baja legitimidad del Parlamento, que suele tener
perodos muy cortos de auge al inicio de cada gestin congresal, para luego
regresar a cotas muy bajas. Se habla as de una crisis de representacin del
Parlamento peruano que incide en su legitimidad frente a la ciudadana y afecta
el desarrollo de sus funciones.
Para comprender esta reiteracin de las situaciones de crisis, es necesario
preguntarse si el Parlamento peruano est bien diseado y tiene las funciones
que tericamente se asignan a esta institucin. El cotejo de las nociones sobre
la teora democrtica con la situacin del Parlamento en el Per nos permitir
encontrar una explicacin a su baja valoracin ciudadana. Asimismo, se
estudiar el desempeo del Congreso a partir del quiebre constitucional del 5
de abril de 1992 a fin de sealar sus principales crticas.
1. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL PARLAMENTO
El Estado Democrtico de Derecho se asienta en dos pilares: la divisin de
poderes y la soberana popular. El Parlamento es la institucin que sintetiza el
enlace estructural de estas dos columnas; su legitimidad es indispensable, si
carece de ella, todo el edificio democrtico se desmorona. La democracia y el
25
CAPTULO I
Estado de Derecho no existen sin un Parlamento legtimo. Un Parlamento

carente de esta esencia que es la legitimidad, no es otra cosa que un remedo,
una fachada tras la cual hay desgobierno o, en el otro extremo, dictaduras.
El principio de divisin de poderes se fundamenta en la necesidad de
evitar la concentracin del poder a fin de que no se pueda afectar la libertad
de los ciudadanos. Para garantizar esta libertad se divide el poder del Estado
entre rganos que se encarguen de diversas funciones, evitando as que uno de
ellos las acapare todas. Uno de estos rganos se encarga de las leyes. La tesis
de la especializacin orgnica se vincula originalmente con la necesidad de
evitar que el poder se concentre, y posteriormente con ideales democrticos
de representacin ciudadana. Lo principal era que esta funcin fuese realizada
por un rgano independiente que no estuviese sometido al control de otro
poder.
El carcter representativo del Parlamento moderno es una consecuencia,
ms bien, del principio de soberana del pueblo. En cuanto el pueblo se
convierte en el legitimador del poder, es necesario evitar que la delegacin que
ste hace a los gobernantes pueda dar lugar a un Estado desptico que
gobierne contra el propio pueblo. Como consecuencia de ello nace el Estado
constitucional, en el que un poder constituyente elegido por los ciudadanos sea
quien asigne las responsabilidades de gobierno por medio de una norma
jurdica: la Constitucin. Del mismo modo, ser una asamblea de representantes de los ciudadanos la que regule la vida en sociedad por medio de normas,
permitiendo as una ficcin segn la cual es el propio pueblo el que determina
cmo gobernarse. Como es lgico, esta asamblea vigilar el respeto de los
intereses del pueblo y aprobar las normas de su convivencia, evitando la
concentracin del poder y controlando a las autoridades en el uso del mismo.
Estos dos principios, dan lugar a las atribuciones y funciones del
Parlamento en el Estado constitucional:
a)
26
Representar. En primer lugar, el Parlamento debe representar a los

ciudadanos, segn sus intereses y preferencias, en el ejercicio del poder
integrando a la comunidad. Como bien seala Peces Barba, esa profunda
funcin de integracin del Parlamento es lo que hace que sea la clave de bveda del
funcionamiento del sistema democrtico. Porque el sistema democrtico, a travs del

Parlamento, integra la lucha en las reglas de juego1.
La representacin poltica, es una forma de participacin indirecta de los
ciudadanos en los asuntos de gobierno. Gracias a la representacin poltica, el
ciudadano no tiene una injerencia directa en las decisiones del Estado sino que,
presuntamente, participa por intermedio de un representante. El representante y el rgano a travs del cual se ejerce esta representacin es tericamente
la concrecin de la voluntad popular. En ese sentido, el voto para elegir a estos
representantes permite que el ciudadano sea representado en el ejercicio del
poder.
Es pertinente sealar que esta idea de representacin no ha estado exenta
de crticas en el pasado. Las ms radicales a la institucin se han realizado desde
dos vertientes. Desde una vertiente marxista, se ha calificado al Parlamento
representativo como un rgano que slo representa a los intereses de las clases
dominantes de la sociedad. Segn esta posicin, los intereses presentes en el
Parlamento se opondran a los intereses de la clase obrera.
Las vertientes critican a su vez al Parlamento porque sostienen que
institucionaliz el conflicto en la sociedad, permitiendo la discusin abierta
entre diversas facciones. La representacin basada en facciones no resulta
compatible con una concepcin que privilegia la concentracin del poder.
Como es evidente, este estado de cosas no ser adecuado pues se considerar
que promover el desorden y la divisin entre la poblacin2.
En las democracias consolidadas la progresiva democratizacin del
sistema, incorporando a las clases bajas en el ejercicio de los derechos polticos,
y la gobernabilidad que han alcanzado las democracias parlamentarias, han
reducido el impacto de estas crticas radicales. Sin embargo, estas crticas an
estn muy presentes en democracias frgiles o en las que existe una dbil
cultura ciudadana. Por ello, la importancia de lograr que sea un rgano
representativo y eficiente para la ciudadana.
PECES-BARBA, Gregorio. Reflexiones sobre el Parlamento. En: Revista de la Facultad de Derecho

de la Universidad Complutense. Madrid, marzo de 1986. p. 215.
2
RAMREZ, Manuel. El Parlamento a Debate. Trotta: Madrid, 1997, pp. 10-11.
1
27
CAPTULO I
b) Legislar. El Parlamento deber dar normas de carcter abstracto y

general, lo que se denomina funcin legislativa. As, la legitimidad de la ley
radica en que surge de un rgano al que los ciudadanos han delegado
la potestad de adoptar medidas para normar su conducta. Si bien sta ha
sido su principal funcin durante todo el siglo XIX y parte del Siglo XX,
actualmente el gobierno tambin cumple una importante funcin de
desarrollo legislativo.
c)
Controlar. Llamaremos funcin de control del Parlamento a la actividad

de vigilar a otros rganos del Estado como representante del pueblo.
Aunque se asocia al Parlamento con la funcin legislativa, e incluso se le
denomina Poder Legislativo, en la actualidad muchos autores consideran
que la principal funcin del Parlamento es la de controlar a los dems
rganos del Estado, para evitar que se desven de sus objetivos institucionales.
En la teora constitucional actual esta capacidad de control se ha
extendido a otros rganos del Estado, pero sin duda el Parlamento realiza
un tipo de control diferente por su naturaleza poltica. La doctrina
considera que el objetivo final de los mecanismos de control no es la
ejecucin efectiva de sanciones polticas, sino que debe ser informar a la
ciudadana sobre la forma en que se ejerce el poder, pues es la difusin de
la informacin obtenida la que permitir el verdadero control ciudadano
en las elecciones garantizando la alternancia en el poder. Como seala
Aguiar de Luque En las actuales democracias mediticas y de partidos, el control
parlamentario es un elemento capital para consolidar el pluralismo poltico (en nuestro,
caso, como es bien sabido, uno de los valores superiores propugnados por el Estado social
y democrtico de derecho) y hacer posible la alternancia en el poder, contribuyendo a
ilustrar a la opinin pblica, y en ltima instancia al futuro elector3.
Estas funciones muestran la importancia del Parlamento en un Estado de

derecho democrtico y la necesidad de su existencia como medio para lograr
AGUIAR DE LUQUE, Luis. La problemtica del control en la actualidad. En: RAMREZ, Manuel. Op.
cit. p. 78.
3
28
un adecuado balance de poderes y la legitimidad del orden constitucional. Un

Parlamento que cumpla con ser representativo y realice adecuadamente sus
funciones permitir consolidar una sociedad democrtica en la que se garanticen las libertades bsicas y se evite la concentracin de poder.
Por esta razn es importante ir ms all de la crtica fcil sobre los
polticos y el Parlamento, y buscar propuestas para que esta institucin se
adapte a su tiempo y desarrolle mejor sus atribuciones. En el caso peruano,
como veremos, este vnculo entre Parlamento y ciudadana an es muy dbil,
tanto por los problemas en la accin del Parlamento como por una frgil
cultura ciudadana tanto por parte de los ciudadanos como por parte de los
representantes.
2. EL PARLAMENTO PERUANO Y LA CRISIS DE
REPRESENTACIN
Desde sus inicios histricos, el Parlamento peruano ha sido afectado por
intermitentes crisis de representacin que dificultaron la adquisicin de un
peso institucional propio. Esto se reflej en una baja credibilidad ciudadana.
Esta situacin deriv en el siglo XX en algo crnico. As fue con los congresos
del oncenio de Legua. La gresca predomin en el Congreso Constituyente de
1931 que en medio de un enorme desprestigio funcion hasta 1936. No hubo
Congreso hasta 1940. Luego, el Congreso de 1945 fue clausurado por un golpe
de Estado en 1948. Pasaron dos aos sin Congreso y entre 1950 y 1962,
transcurri un perodo de parlamentarismo gris, sacudido por rfagas de
brillantes individualidades parlamentarias. Fue tambin turbulento el Congreso que funcion entre 1966 y 1968. Luego no hubo Parlamento hasta 1980 y
los congresos desde ese ao en adelante, no lograron conquistar la confianza
ciudadana. El alto nivel de desaprobacin durante los ltimos aos no ha
podido revertirse, a pesar de algunos intentos que se han realizado por
modernizar el Parlamento, reformar su Reglamento y profesionalizar su
personal.
As, por ejemplo, Apoyo elabor una encuesta en julio del 2001 en la que
se constata la necesidad de que el Congreso se aproxime a la poblacin,
hacindola partcipe de sus decisiones.
29
CAPTULO I
En general, qu es lo que espera del Congreso ideal?
Que elabore leyes que ayuden a resolver los problemas del pas
Que respete y haga cumplir la Constitucin
Que tenga la capacidad de escuchar la opinin de ciudadanos,
instituciones civiles, etc.
Que represente y defienda los intereses de los ciudadanos
Que cumpla una labor de fiscalizacin
Que discuta lo suficiente las leyes que se van a dictar
No precisa
58
46
43
35
31
15
2
Fuente: Apoyo, Lima, julio del 2001. Elaboracin: CAJ.
Las estadsticas confirman al Congreso como uno de los rganos que

componen el poder estatal con un habitual nivel de aprobacin bajo que no
suele sobrepasar el 50%. Este hecho es realmente preocupante al tratarse de
una institucin que representa directamente a la poblacin, que ha elegido a
sus integrantes, y que debera tener el deber de identificar aquellos intereses
sociales a ser satisfechos. Los siguientes cuadros son una muestra de cul es la
percepcin ciudadana del Parlamento a travs de la aprobacin que esta
institucin ha recibido:
ndices de aprobacin del Parlamento peruano en el perodo 1987-1997
Fuente: Pease, Henry. Electores, partidos y representantes. Lima: PUCP, 1999. p. 16.
30
ndices de aprobacin del Parlamento peruano

en el perodo 1993-2000 (ao a ao y mes a mes) %
Ao
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
E
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F
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39
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M
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28
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45
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A
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44
45
M
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43
26
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J
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Mes
J
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A
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28
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50
50
S
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O
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29
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N
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48
D
31
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28
28
42
53
40
48
Fuente: Apoyo / Elaboracin: CAJ.
Esta mala percepcin no es nueva. Histricamente, las crticas al Parlamento o a la labor parlamentaria se refiere a los siguientes aspectos:
Es ineficiente, ncleo de las componendas del poder y espacio poltico
en el cual se desenvuelven las cpulas de los partidos polticos. No lograr
establecer mecanismos de concertacin entre los grupos parlamentarios,
primando el conflicto.
Se le percibe como un rgano alejado de la problemtica nacional y de los
intereses de los electores.
Falta de cultura parlamentaria en los representantes, que redita en una
descomposicin de la imagen institucional. Es decir, el desconocimiento
de las funciones que deben desarrollar y los lmites a los que estn sujetos.
A lo cual se aade en algunos casos, crtica a la falta de cultura general, y
excesos de soberbia en la conducta de algunos parlamentarios, factores
que luego se usan para componer estereotipos negativos
Falta de transparencia en la toma de decisiones y en el manejo de la
institucin.
31
CAPTULO I
Cuando existi mayora de gobierno, hubo poca autonoma en relacin

al Poder Ejecutivo. Cuando ha existido mayora de oposicin, existi
obstruccionismo de las iniciativas del Poder Ejecutivo. Ello sucedi, por
ejemplo, en el Congreso del perodo 1963-1968, cuando la oposicin
utiliz la interpelacin y censura a los ministros en exceso.
Haber trasladado al hemiciclo la actividad partidaria y utilizarlo como
plataforma para la figuracin personal.
A estas crticas, se suman las hechas recientemente a los sucesivos
congresos de mayora fujimorista durante la dcada pasada. Entre las principales estn:
No cumplir con sus atribuciones, especialmente las relativas al control del
poder. No slo no fiscaliz, sino que actu como una caja de resonancia
del Poder Ejecutivo. Para la ciudadana ha sido habitual el sobresalto
frente a leyes sorpresas sin dictamen de comisin.
Haber tolerado actos de corrupcin y protegerlos con impunidad.
No haber respetado a las minoras parlamentarias al tener el gobierno el
respaldo de la mayora. Para ello se adecu el Reglamento del Congreso
a fin de monopolizar las funciones de direccin de la institucin y las
presidencias de las comisiones parlamentarias.
Tard en elaborar las leyes ms urgentes y de necesidad nacional y, por
el contrario, fue pronto en aprobar leyes tendenciosas, destinadas a
favorecer al gobierno.
No haber implementado medidas de transparencia en lo referido a los
gastos de la institucin y en los ingresos y gastos de los congresistas.
Un anlisis ms detallado del funcionamiento del Congreso fujimorista se
realizar ms adelante. Pero es importante tener en cuenta, como muestran las
estadsticas, que el desprestigio del Congreso no es un fenmeno nuevo. Este
hecho se puede explicar por diversas causas. El estudio identifica algunas de
ellas:
1) En primer lugar, las deficiencias en el sistema electoral para componer la
representacin nacional y la debilidad de los partidos polticos. Todo ello
conduce a un dbil vnculo de representacin que no permite al ciudadano sentir a los parlamentarios como personas vinculadas a sus intereses.
32
2)
3)
Asimismo, la inadecuada forma en que la institucin realiza sus funciones

de legislar, controlar y aquellas otras que la Constitucin le encomienda.
Como resulta obvio, en la medida que estas funciones sean mejor
desarrolladas y tengan una incidencia en la ciudadana, se estrechar el
vnculo entre ciudadanos y representantes.
Finalmente, los problemas de gestin y organizacin de la institucin que
inciden en la carencia de un Parlamento funcional y plural, en el que los
grupos polticos sean percibidos como competidores racionales y responsables. Gran parte del xito de una reforma del Parlamento est en
la autorregulacin de los grupos polticos y la forma en que se conduzcan
los representantes.
Estos temas sern analizados en esta investigacin, haciendo especial

nfasis en aquellos aspectos que, de ser mejorados, podran lograr una mejor
percepcin por parte de los ciudadanos. Sin embargo, adems de ellos, existen
otros factores que inciden en la relacin entre el Parlamento y la ciudadana y
que constituyen causas tal vez ms profundas para comprender la percepcin
negativa de la institucin. Los planteamos en este captulo aunque, como
podr apreciarse, se ubicarn transversalmente en los diferentes captulos del
estudio.
2.1. Lmites constitucionales de los representantes y
demanda ciudadana
Un primer gran tema es la dbil cultura ciudadana sobre el Parlamento, la cual
es causa de una inadecuada percepcin de las funciones que deber cumplir
esta institucin. La demanda ciudadana sobre lo que debe hacer el Congreso,
no concuerda con las facultades de los representantes, lo que produce
frustracin en la poblacin.
En efecto, hubo consenso entre las personas entrevistadas, especialmente en la mesa de trabajo realizada con representantes de organizaciones de la
sociedad civil, que no existe en la ciudadana un conocimiento claro de las
funciones que le corresponde cumplir al Congreso ni de las limitaciones a las
que se encuentran sujetos los representantes. Lo que es peor, parte de la
33
CAPTULO I
ignorancia de las funciones del Parlamento nace del propio desconocimiento

que tienen los congresistas sobre sus facultades.
En las campaas electorales los representantes buscan votos prometiendo medidas que en realidad no estn en capacidad de cumplir al carecer de
iniciativa para crear y aumentar gastos pblicos segn la Constitucin. La
ciudadana, en muchos casos, asume al congresista como una suerte de
tramitador de sus intereses locales frente al gobierno. Entre estas promesas
realizadas por los congresistas en sus campaas estn la construccin de
puentes, carreteras, colegios, creacin de puestos de trabajos, implementacin
de servicios pblicos, entre otros. El resultado final de todo ello es que, al no
cumplir el congresista con las promesas realizadas a la poblacin, sta percibe
como ineficiente su labor.
Ello es as, pues constitucionalmente los congresistas carecen de iniciativa para aumentar el gasto pblico. La posibilidad exista hasta 1968 y fue
modificada ya que significaba el uso irresponsable de recursos en atencin a
criterios populistas o sin que existieran los estudios econmicos que garantizasen su viabilidad. Por lo dems, no permita al Poder Ejecutivo planificar su
presupuesto ni racionalizar el gasto. Pero, como es evidente, en un pas en el
que la relacin patrimonialista y clientelista se ha privilegiado, perder esta
facultad implic restar legitimidad a los representantes.
Esta percepcin, lamentablemente, no se ha modificado. Esto salta a la
vista por la forma en que algunos parlamentarios ejercieron su funcin desde
1980. Una manera, por ejemplo, de asegurar la permanencia en el cargo ha sido
gestionar que el gobierno realice las obras solicitadas por su comunidad y
atribuirselas como resultado de sus actividades. Los gobiernos con tendencias
populistas promueven este tipo de relacin entre los representantes de su
partido y sus representados, pues al realizar dichas obras se obtienen rditos
para el partido de gobierno.
Al realizar esta crtica no pretendemos decir que el congresista no deba
defender los intereses de su circunscripcin electoral, sino que esta mediacin
debe ser transparente y legal. Es importante que la poblacin conozca que la
decisin de ejecutar obras pblicas provendr del Poder Ejecutivo en ltima
instancia, y no del congresista, pues ste carece de competencia para hacerlo.
En el nuevo distrito electoral mltiple los congresistas de partidos de
oposicin deberan, por ejemplo, fiscalizar que el gasto pblico desde el
34
Ejecutivo no tenga como objetivo reforzar su apoyo electoral y privilegiar a

los representantes del partido de gobierno.
Sera conveniente que la opinin pblica sea informada por el propio
Congreso de las limitaciones constitucionales a las que estn sujetos los
representantes, especialmente que se precise que stos carecen de iniciativa de
gasto pblico por lo que toda promesa en ese sentido realizada durante las
campaas electorales deba ser considerada como una afirmacin sin sustento
legal. Esta iniciativa difcilmente provendr de los propios congresistas, ya
envueltos en esta forma de hacer poltica, por lo que consideramos necesario
una funcin activa de la Mesa Directiva y la propia autoregulacin de los
partidos polticos. Sugerimos para ello:
La Mesa Directiva podra realizar una campaa de informacin de alcance
nacional difundiendo entre la poblacin los deberes y limitaciones de los
congresistas.
Difundir entre la ciudadana los medios por los cuales pueden canalizar
sus solicitudes a las instancias pertinentes del Congreso.
Promover entre los medios de prensa y la ciudadana la supervisin de las
campaas electorales y ejercer presin hacia los partidos polticos por las
declaraciones irresponsables de sus candidatos.
Capacitar a los actuales congresistas y sus asesores sobre estas limitaciones, as como solicitar a los grupos polticos con representacin en el
Congreso que tomen medidas al respecto.
Como sabemos, el Parlamento no gobierna, no tiene eficacia ejecutiva.
Parte de la poblacin, al desconocer cules son sus funciones, lo considera un
rgano obstruccionista y burocrtico, ineficiente frente a un Poder Ejecutivo
que inaugura obras pblicas o toma medidas en diversos mbitos. Frente a una
desmedida figura presidencial est un Congreso que no puede personalizar
su accin ni desarrollar redes de clientelaje o apoyo social, como s han hecho
diversos gobiernos populistas en nuestra historia.
Quienes as piensan olvidan que la funcin del Parlamento es, precisamente, vigilar al gobierno y controlarlo en sus acciones, y que mientras mejor
se desarrolle esta funcin mayor posibilidad habr de evitar la concentracin
del poder y por tanto, la corrupcin. Por ello, aprovechando el impacto actual
entre la poblacin del tema de la corrupcin, sera conveniente promover
35
CAPTULO I
entre la ciudadana la importancia de que sus representantes sean efectivos

vigilantes de la forma en que el Ejecutivo ejerce el poder. En trminos
econmicos, un Congreso que controle en forma efectiva el manejo de los
recursos pblicos implica un ahorro importante para el Estado al reducir los
casos de corrupcin y el mal uso de los mismos.
El propsito final de estas medidas es que al Congreso se le evale de
acuerdo a aquello que est constitucionalmente obligado a hacer, y no en
consideracin a percepciones equivocadas de la poblacin, inducidos por los
propios congresistas. Con ello se lograra dirigir la demanda ciudadana hacia
aquellos aspectos que s corresponde realizar al Congreso y exigirle eficiencia
en los asuntos de su competencia. Esta campaa de educacin es una medida
a ser tomada en cuenta como primer paso para enfrentar el problema de
percepcin negativa del Congreso.
2.2. CENTRALIZACIN Y MEDIATIZACIN DE LA
REPRESENTACIN
Existe en la actualidad un problema grave de representacin al percibir la
poblacin a los congresistas como encapsulados y alejados de los problemas
sociales. En un pas como el Per, que cuenta con una composicin social y
una formacin territorial tan variada, resulta incomprensible, y sin duda
fomenta la limeizacin del Congreso, la excesiva centralizacin de sus
funciones. Esta situacin hace que la relacin entre el representante y los
representados no se construya sobre bases institucionales, sino que dependa
de la atencin que otorgue el congresista en su agenda o de su buena voluntad
de atender a sus electores.
Como sabemos, Lima rene al mayor nmero de electores en el pas, por
lo que en una eleccin con Distrito Electoral nico y voto preferencial, tal
como ocurri durante el perodo fujimorista, los congresistas de la capital ya
tienen una primera ventaja sobre sus competidores al tener acceso a un mayor
nmero de potenciales votantes. La estrategia de los congresistas que deseaban
ser elegidos o reelegidos deba centrarse necesariamente en Lima o en los
grandes centros poblados a fin de asegurar sus puestos en el Congreso. Esta
situacin, como es evidente, tambin afect la fuerza regional de algunos
36
partidos polticos, pues el nmero de votos que les hubiese significado obtener
representantes en un sistema de distrito electoral mltiple, se diluan al
contabilizar las cifras a nivel nacional.
Sumado a ello est el hecho de que la relacin poltica entre representantes y representados se ha mediatizado. El Distrito Electoral nico promovi
entre los congresistas una estrategia de mediatizacin a travs de los medios
masivos de comunicacin, desarrollando conductas y acciones que tuvieran
impacto a nivel nacional. Los representantes vieron en los medios una forma
de acceder a ms votantes que garantizaran su continuidad en la poltica. Por
el contrario, aquellos congresistas elegidos con los votos de determinadas
regiones, corran el riesgo de diluir su presencia a nivel nacional si se
concentraban en desarrollar un vnculo ms estrecho con sus representados
en esos lugares.
El Congreso del 2001 ha sido elegido por medio de Distrito Electoral
Mltiple, estableciendo que los representantes de provincia ocuparn 85
escaos, lo cual representa aproximadamente el 70%. Se espera que el Distrito
Electoral Mltiple promueva entre los representantes un ejercicio de la
representacin ms estrecho con los electores que permitieron su eleccin, ya
que stos s tienen incentivos para reforzar el vnculo con sus circunscripciones. En efecto, si desean mantenerse en el Parlamento es muy probable que
deban desarrollar una presencia efectiva en su circunscripcin. Salvo el caso
de Lima, en el que existe un buen nmero de escaos, en las condiciones
actuales los representantes de provincia debern competir duramente por
ocupar los que corresponden a su circunscripcin.
Aunque deben mejorarse los criterios para determinar las circunscripciones electorales, atendiendo a factores de poblacin y territorio, sin duda el
retorno al distrito electoral mltiple constituye un avance para reforzar el
vnculo entre representantes y representados, y promover la descentralizacin
de la institucin. Es pertinente sealar, sin embargo, que en el pasado el distrito
electoral mltiple no ha garantizado que se respete este vnculo con la
circunscripcin de origen, pues en muchas ocasiones la eleccin del representante era vista por ste como una forma de llegar a Lima o acceder a la poltica
nacional, olvidndose de sus representados. Como hemos sealado, mucho de
ello depender de la responsabilidad y madurez con que ejerza el cargo el
representante y de la fiscalizacin de sus funciones que efecten sus electores.
37
CAPTULO I
Consideramos que el congresista tambin debe contar con herramientas

que permitan mantener su relacin con la poblacin del distrito electoral que
representan. Por ello, estamos de acuerdo con que se realicen los esfuerzos
necesarios para lograr la descentralizacin de la actividad parlamentaria para
lograr que la institucin cuente con una presencia real a nivel nacional.
En la actualidad esta descentralizacin se viene produciendo por iniciativa de algunos congresistas, quienes han implementado oficinas privadas en
sus circunscripciones. Sin embargo, no parece adecuado que este vnculo sea
personal sino institucional. En el pasado estas oficinas privadas han tenido
como efecto promover el clientelismo y un vnculo personal con el representante reforzando la idea del congresista como una suerte de tramitador de
los requerimientos ciudadanos. Por ello, concordamos con quienes consideran adecuado que el Parlamento instale oficinas descentralizadas en las
circunscripciones electorales.
Si bien existe consenso amplio entre las personas entrevistadas sobre la
necesidad de instalar estas oficinas, hay algunos aspectos que requieren ser
precisados antes de tomar esta medida. Debe determinarse qu personal
trabajar en ellas, si personal de los representantes electos, personal administrativo del Congreso o una mezcla de ambos. Asimismo, debe discutirse qu
funciones cumplirn estas oficinas, pues podran ser vistas por la poblacin
como un lugar donde efectuar demandas que no son competencia del
Congreso o ms propias de los locales de los partidos polticos.
El tema del personal que trabajar en estas oficinas debe ser discutido.
Una opcin es acondicionar en esas sedes un despacho por cada congresista
de la circunscripcin, en el que trabajara al menos uno de sus asesores. Si esa
fuera la opcin, deberan tomarse medidas para evitar que estos despachos
puedan convertirse en un anexo de los locales partidarios. Parte del personal
administrativo debera ser estable, contratado por concurso realizado por la
Mesa Directiva, a fin de que se especialice en temas de la circunscripcin y que
brinde su apoyo a los representantes de la circunscripcin.
Consideramos que en estas oficinas debera funcionar una secretara de
recepcin de documentos que tramite los pedidos de la ciudadana al Congreso
y reciba denuncias sobre la forma en que los rganos del gobierno vienen
actuando en la circunscripcin. De esa manera el Congreso podra desarrollar
su funcin de control a nivel nacional.
38
Un problema actual en el Congreso, que podra trasladarse a las oficinas

descentralizadas, es la recepcin de pedidos que en realidad corresponden a
otras dependencias del Estado. El Congreso, por lo general, deriva estos
pedidos a los rganos competentes sin estar en capacidad de realizar un
seguimiento de cmo actan estos rganos. En las oficinas descentralizadas
podra darse la misma situacin e inclusive agravarse en relacin con las
oficinas pblicas y autoridades departamentales. Es un riesgo que debe
evitarse. Dentro de la poltica educativa que hemos mencionado, en las
oficinas descentralizadas debera guiarse al ciudadano para que conozca la
competencia del Congreso para resolver los problemas que son puestos en
consideracin, as como aquellos que debern ser derivados a otras dependencias4.
Un tema que podra ser problemtico a futuro es la relacin que tendran
estas representaciones con rganos locales en un proceso de descentralizacin
del Estado. Como sealaron diversos participantes en dos de las mesas de
trabajo con ex parlamentarios y representantes de organizaciones de la
sociedad civil, en un proceso como ste podran conformarse rganos
legislativos regionales. Como es evidente, este proceso requerira de una
cuidadosa separacin de funciones y competencias y de mecanismos adecuados para resolver las eventuales disputas que surjan entre los distintos rganos.
Es por ello que de darse esta situacin, sera necesario replantear las funciones
de estas entidades del Congreso a fin de evitar eventuales conflictos.
Creemos que en la medida que el Congreso promueva un ejercicio
efectivo de la representacin, en atencin a los criterios descentralistas que
presupone la adopcin de un Congreso elegido en distrito electoral mltiple,
podr ganar mayor legitimidad entre la poblacin a nivel nacional y romper el
centralismo y el vnculo con Lima que lo ha caracterizado.
Otra opcin sealada en el Proyecto de Ley N 508 del congresista Gustavo Pacheco del
Frente Independiente Moralizador, presentado en la primera legislatura ordinaria del 2001,
es que estas oficinas sean asignadas a cada congresista como si se tratase de su despacho
parlamentario y que el personal contratado sea de la confianza del congresista. Como hemos
sealado, consideramos la idea buena, pero inadecuadas las disposiciones relativas a que la
oficina sea personal y el tipo de relacin con los funcionarios.
39
CAPTULO I
3. EL PARLAMENTO DE LA CONSTITUCIN DE 1993

Y SU FUNCIONAMIENTO
Un tema relevante para comprender la situacin actual del Parlamento es
analizar los hechos que sucedieron a partir del 5 de abril de 1992, fecha en la
que el Presidente Fujimori, con el apoyo de la cpula militar, disolvi el
Congreso en forma inconstitucional.
La debilidad de la institucin, discutida antes, fue una de las razones que
explican la relativa facilidad con la que Fujimori logr disolver el Congreso y
la alta aprobacin ciudadana a la medida. Segn una encuesta publicada por el
diario El Comercio del 10 de abril de 1992 (DATUM), el 84% de los encuestados
aprobaba la disolucin del Congreso por el Presidente Fujimori. Asimismo,
segn Apoyo, en encuestas realizadas al 7 de abril de 1992, el 80% de la
poblacin aprobaba la disolucin del Congreso, contra un 16% que la
desaprobaba y un 4% que no dio respuesta5.
A ello debe sumarse la fuerte campaa de desprestigio contra el Congreso
realizada por el Poder Ejecutivo previo al autogolpe a fin de justificar su
disolucin. Esta campaa tachaba al Congreso de obstruccionista, burocrtico, copado por los partidos polticos y se acus a los representantes de ganar
sueldos millonarios. Adems de la manipulacin que se hizo del tema, la grave
crisis poltica y el desempeo de los grupos polticos a travs de la dcada del
80 dej mucho que desear, pues no supieron tomar medidas efectivas para
superar la aguda crisis econmica y la violencia poltica. Ello permiti ganar
legitimidad entre la poblacin a la opcin autoritaria y explica el alto apoyo a
Fujimori.
El discurso del fujimorismo fue muy crtico del Parlamento y los partidos polticos desde el inicio de su gestin. Una de las promesas del 5 de abril
fue reformar ntegramente la institucin a fin de dotarla de un verdadero
carcter representativo. Para ello, se dijo, se estableci en la nueva Constitucin de 1993 un Congreso Unicameral con 120 representantes, pues a decir de
los oficialistas ello lo hara ms clere y econmico. Adems, se esperaba que
Estos resultados, no obstante deben ser interpretados en concordancia con una encuesta
de Apoyo de la misma fecha en la que el 100% de los interrogados prefieren la democracia
a la dictadura.
5
40
se efectuase un profundo cambio en los aspectos vinculados a la gestin

parlamentaria.
Sin embargo, de acuerdo a encuestas posteriores, la imagen del Congreso
no mejor. La modernizacin prometida fue slo formal y centrada en la
mejora de algunos servicios (informtica, infraestructura, participacin ciudadana), pero en esencia no convirti al Parlamento en una institucin democrtica cercana a las inquietudes del ciudadano comn. Ms bien, como hemos
indicado, se sumaron otras crticas al desempeo de la institucin, especialmente en la ausencia de control del Ejecutivo que permiti el crecimiento de
la corrupcin.
Si bien Fujimori sealaba que se buscaba establecer un rgano eficiente
y clere en la solucin de los problemas nacionales, lo que realmente se hizo
en la Constitucin de 1993 fue restar atribuciones a este rgano y limitar su
control sobre determinados actos del gobierno. En contrapartida al aumento
de las atribuciones del Presidente de la Repblica, el Parlamento disminuy las
suyas y se auto limit en sus funciones esenciales. Entre las funciones que
perdi el Congreso estn:
Facultades ms importantes que perdi
el Congreso de la Repblica
Constitucin de 1979
La facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria.

Artculo 168
Ratificacin de embajadores.
Artculo 211 inciso 15
Ratificacin de los magistrados de la Corte suprema.
Artculo 245
Ratificacin de los fiscales ante la Corte Suprema.
Artculo 251 inciso 2
Ratificacin (por el Senado) de los ascensos a altos cargos
de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales.
Artculo 281
Limitacin de su intervencin en la ratificacin de Tratados
Artculo 102
Internacionales (Artculo 56, Constitucin de 1993)6.
Desaparicin de la doble discusin para aprobar
proyectos de ley.
Eliminacin del Senado
Sin embargo, esta limitacin temtica puede ser ventajosa pues como indica Enrique
Bernales, la regulacin actual resuelve los problemas que creaba la frmula demasiado general
de la Constitucin de 1979. Al respecto, ver: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. Lima: Konrad Adenauer CIEDLA, 1996; p. 299.
6
41
CAPTULO I
El resultado de todo ello, aunado a la mayora fujimorista en el Congreso,

fue la total subordinacin de la institucin a los intereses del Poder Ejecutivo.
El Reglamento del Congreso fue modificado a fin de asegurar, con el apoyo
de la mayora, que los cargos de direccin slo fueran ocupados por personas
cercanas al fujimorismo y evitar la aprobacin de mociones que pudiesen
haber significado acciones de control contra sus intereses.
El Congreso unicameral dict, sin ningn control, un cmulo de normas
inconstitucionales. A modo de ejemplo se presentan algunas de las leyes
inconstitucionales o perversas que destruyeron el Estado de Derecho en el
Per y que demuestran cmo la forma en que se estructur el Parlamento
unicameral result una herramienta eficaz para consolidar el rgimen fujimorista. Pero tal vez la mejor evidencia de esta subordinacin est en los debates
parlamentarios en los que la mayora se opuso a todo tipo de control de las
actividades del Ejecutivo y Vladimiro Montesinos. Algunas de estas normas
son:
a)
b)
c)
d)
42
El Congreso aprob la Ley 26479, por la cual se amnistiaba, en los hechos,

a militares implicados en casos de violaciones a los derechos humanos,
como el asesinato de los estudiantes y el profesor de la Universidad La
Cantuta.
Por medio de la Ley 26546, el Congreso cre la Comisin Ejecutiva del
Poder Judicial, cuya labor era, en teora, conducir la reforma de la
administracin de justicia. Sin embargo, la presencia de comisiones
interventoras y la prrroga de la vigencia de stas, implic en la prctica
la prdida de independencia por parte del Poder Judicial. Progresivamente, la institucin fue copada por jueces y vocales provisionales designados
por estas comisiones ejecutivas, adscritas al gobierno.
La va parlamentaria a la reeleccin presidencial se remonta a la Ley N
26657, mal llamada de Interpretacin Autntica, por medio de la cual
el Congreso de la Repblica interpret el Art. 112 de la Constitucin de
1993, en el sentido de permitir una nueva reeleccin, la tercera consecutiva, del ingeniero Alberto Fujimori. Una reeleccin, a todas luces,
inconstitucional.
Por medio de la Ley 26623 se dispuso la reorganizacin del Ministerio
Pblico mediante una Comisin Ejecutiva, al igual que en el Poder
e)
f)
g)
h)
i)
j)
Judicial, encargada del gobierno y la administracin transitoria de la

institucin. Tambin en este caso el Ministerio Pblico pas a ser un
anexo del Poder Ejecutivo.
En octubre de 1996 el gobierno hizo aprobar en el Congreso otra ley
inconstitucional, la Ley 26670 por la que se dispuso que el referndum
fuera autorizado previamente por el Congreso mediante un mnimo de
48 votos. Posteriormente, el Congreso rechaz la iniciativa legal para
someter a referndum la Ley 26657, que permiti la tercera postulacin
consecutiva del Presidente Alberto Fujimori. La oposicin no alcanz los
48 votos requeridos por la ley para que se pueda proceder a la consulta
directa.
Otro hecho vinculado al cronograma reeleccionista fue la destitucin por
el Congreso de tres de los siete magistrados que conforman el Tribunal
Constitucional7. En enero de 1997 el Tribunal emiti un fallo declarando
la ley de interpretacin autntica inaplicable para el Presidente Alberto
Fujimori en las elecciones del 2000, porque ste se encontraba ya en su
segundo y ltimo mandato gubernamental consecutivo. El Congreso
unicameral actu as en contra del Derecho y de la institucionalidad
democrtica.
Por la Ley 26680 el gobierno mantuvo la intervencin de las universidades
nacionales cuyas facultades de Derecho participan en la eleccin de los
miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
Por la Ley 26696 se establecieron nuevos requisitos para el nombramiento de jueces y fiscales titulares, impidiendo que se les pueda nombrar con
celeridad. De ese modo se hizo sumamente difcil reemplazar a los
magistrados provisionales adeptos al rgimen.
Por la Ley 26859, Ley Orgnica de Elecciones, se estableci que los
Jurados Electorales Especiales fueran presididos por un magistrado
elegido por la Corte Superior, y los candidatos a los otros dos cargos,
elegidos por los fiscales. Adems, mantiene el Distrito Nacional nico.
La ley 26898 igual las facultades de los magistrados provisionales con la
de los titulares, a fin de que los primeros puedan participar en la eleccin
Los magistrados Manuel Aguirre Roca, Delia Revoredo Marsano y Guillermo Rey Terry.
43
CAPTULO I
de los integrantes del Jurado Nacional de Elecciones correspondientes al

Poder Judicial y al Ministerio Pblico.
k) La Ley 26933 modific la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la
Magistratura con la intencin de sustraer a este organismo la facultad de
destituir a los magistrados supremos.
l) La Ley 26954 modific el nmero de votos para tener por legalmente
aprobadas las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones y del
Tribunal Constitucional con el objeto de impedir la tacha de la futura
candidatura del Presidente Alberto Fujimori.
m) La Ley 27163 impidi que los funcionarios con derecho a antejuicio,
procesados en el Poder Judicial puedan participar en las elecciones
generales, contradiciendo el principio de presuncin de inocencia.
De otro lado, el Congreso posterg nuevamente la aprobacin de una
Ley de Partidos Polticos, de regionalizacin y otras que contemplan la
reforma del Estado. Fue un Parlamento gil para la elaboracin y aprobacin
de normas contrarias a la Constitucin, pero lento para desarrollar leyes
necesarias para la democratizacin y la consolidacin de las instituciones.
Ello nos lleva a concluir que desde 1992, el Parlamento peruano fue
utilizado como un instrumento para preparar la reeleccin inmediata de
Alberto Fujimori (la primera en 1995 y la segunda en el 2000). Contrariamente
a su esencia, el rgano destinado a representar fue usado para destruir el
Estado de Derecho y capturar las instituciones del Estado.
Estos problemas, los histricos y los recientes, deben ser enfrentados a
fin de lograr que el Parlamento peruano desarrolle adecuadamente sus
funciones constitucionales y brinde estabilidad al sistema democrtico. Un
Parlamento representativo, en el que la competencia poltica sea percibida
como racional, es la mejor garanta de que los viejos autoritarismos no podrn
aprovecharse del desencanto ciudadano para concentrar el poder con el
resultado por todos conocidos: aumento de la corrupcin, violacin de
derechos fundamentales y subordinacin de los intereses comunes a los fines
personales.
44
Captulo II
LA REPRESENTACIN: PARTIDOS POLTICOS,
SISTEMA ELECTORAL Y CONTROL
45
CAPTULO I
46
En este captulo se desarrolla el tema de la representacin desde sus diversos

aspectos: los partidos polticos, el sistema de eleccin de parlamentarios, la
distorsin de la representacin a travs del transfuguismo y el control
ciudadano.
Los partidos son los canales orgnicos que permiten a los ciudadanos
contar con una representacin parlamentaria. Las organizaciones polticas
integran el sistema poltico bajo el principio clave de la pluralidad democrtica.
Asimismo, la forma de eleccin de los parlamentarios permite interpretar el
sistema vigente para componer la representacin. Partidos y sistema electoral
se integran metodolgicamente en este captulo y explican cmo funciona la
competencia electoral parlamentaria y cmo los partidos se organizan para
ejercer la representacin.
En estos acpites se examina el tema de los partidos polticos y del sistema
electoral a la luz de la experiencia nacional. En este caso, se describe y examina
la crisis de los partidos durante las ltimas dcadas y la forma como ha venido
funcionando el sistema electoral (concebido como un conjunto de mtodos,
tcnicas y principios de la eleccin de representantes). Tambin se presenta el
tratamiento legislativo de estos temas.
En la actualidad existe una relacin necesaria entre los partidos y el
Parlamento. En el sistema democrtico representativo son los partidos los que
47
CAPTULO II
acceden al Parlamento y hacen posible la representacin; no en vano Manuel

Garca Pelayo se refiere al Estado de partidos8.
Los partidos son organizaciones polticas cuya finalidad es la representacin del pueblo accediendo para ello al poder del Estado y al ejercicio de cargos
pblicos. Sin embargo, desde la perspectiva del ciudadano, son canales
orgnicos de participacin poltica. Es a travs de los partidos en el Parlamento
que se expresa la representacin. El ciudadano no siempre conoce el pensamiento y la oferta de cada representante, individualmente concebido, sino por
su pertenencia a una organizacin.
Un sistema de partidos slido y representativo contribuye a composiciones parlamentarias slidas. Por eso es importante para lograr una
mayor estabilidad poltica fortalecer a los partidos a fin de que sean desde el
Parlamento un verdadero contrapeso al poder. Esto incidir en una mayor
representatividad de la institucin parlamentaria respecto a los intereses de los
ciudadanos.
Por todo ello es esencial para lograr la consolidacin de los partidos como
canalizadores de la opinin pblica en el Parlamento, una adecuada legislacin
sobre la materia y un mejor trato en la Constitucin. De lo que se trata es de
contar con una legislacin que aliente la institucionalizacin de las organizaciones polticas de cara a un Parlamento cuyas fuerzas tengan arraigo social y
evitar su excesiva volatilidad. En esa misma lnea se hace necesario replantear
la legislacin electoral buscando de manera realista la configuracin de un
sistema de partidos.
Asimismo, es necesario presentar un tema que atae a un fenmeno
poltico reciente: el transfuguismo. En este acpite, el anlisis revela que la
representacin puede distorsionarse cuando el parlamentario decide cambiar
de partido. Es una vulneracin de la voluntad popular que se agrava cuando
deriva de actos ilcitos, tal como lo demuestra la experiencia poltica peruana
reciente.
Pero la distorsin de la representacin tambin es tangible cuando el
Parlamento se centraliza. En el Per, los poderes del Estado, salvo el rgano
GARCA PELAYO, Manuel. El Estado de partidos. Madrid: Alianza, 1986.
48
LA REPRESENTACIN: PARTIDOS POLTICOS, SISTEMA ELECTORAL Y CONTROL
de representacin, estn descentralizados. Esto supone una concentracin del

trabajo parlamentario en Lima. Asimismo, el centralismo incide en que los
contactos con la ciudadana se restrinjan a la capital de la Repblica. Los
ciudadanos de otras circunscripciones (en un distrito electoral mltiple) se ven
obstaculizados por la distancia y los costos a presentar iniciativas legislativas.
De all que es importante asumir el tema de la creacin de oficinas parlamentarias en las diversas circunscripciones.
De otro lado, el ejercicio de la representacin no es suficiente. Es
necesario, que el parlamentario sea controlado por el ciudadano. Una democracia no slo es eleccin popular y representacin sino tambin la posibilidad
de control. Sin la vigilancia ciudadana, la representacin corre el riesgo de
desvirtuarse a travs de una mala gestin del parlamentario.
Este captulo aborda de manera amplia el tema de la representacin
parlamentaria, reconocindola como una tcnica de la participacin poltica de
los ciudadanos.
1. LOS PARTIDOS POLTICOS Y LA REPRESENTACIN
EN EL PER
1.1. Los partidos polticos y la crisis de representacin
En el Per se han dado intermitentemente durante el siglo XX, severas crisis
en el conjunto de partidos polticos existentes. En muchos casos, la crisis dio
paso a la desaparicin y al surgimiento de nuevas organizaciones polticas. Una
de las caractersticas de la crisis recurrente es la escasa institucionalizacin de
las organizaciones polticas y su volatilidad.
Cuando los partidos carecen de fuerza o son simples movimientos
electorales, el Parlamento se torna dbil en su funcin de control. En el Per
la debilidad o el cuestionamiento popular de los partidos se refleja en una crisis
de representacin en el Parlamento.
Segn el socilogo Martn Tanaka, el colapso de los partidos histricos
a fines de la dcada del 80, por ejemplo, constituye una crisis de representacin
poltica llevada hasta sus extremos. Expresa con extraeza que ese desmoronamiento haya ocurrido en el Per, un pas que tuvo en esa dcada un sistema
49
CAPTULO II
de partidos que podra ser caracterizado con justicia como altamente polarizado y competitivo, lo que no sugiere una crisis de representacin9.
Pese a la alta representatividad del sistema electoral y a la existencia de
una gran cantidad de partidos, stos eran frgiles, incapaces en su conjunto de
soportar una crisis como la que experimentaba el Per. De all que en el Per
no se produce una evolucin del sistema de partidos como en otros pases sino
la desaparicin completa del que estaba vigente. Pero, el problema es ms
complejo an. La debacle de los partidos histricos devino en la interrupcin
del orden constitucional. La crisis de imagen de los partidos fue, al menos en
apariencia, tambin la del Congreso. Cuando las organizaciones y los representantes, casi en su integridad, pierden el respaldo ciudadano, empieza la crisis
de la poltica. Los outsiders aparecen entonces y lo hacen desplazando a la vieja
clase poltica.
En 1992, el Presidente Fujimori utiliz un discurso antipartido para
promover en la opinin pblica un rechazo a las viejas organizaciones
polticas. Como se constata en la encuesta integrada de Apoyo desde 1989 a
1997, la ciudadana redujo progresivamente su confianza en los partidos
polticos desde 1990 (ao en que Fujimori inicia su gobierno) hasta 1993 (ao
ms crtico para ellos). Slo a partir de 1994 se observa una ligera recuperacin
de imagen, pese a que en 1995, Fujimori gozaba del pico de su popularidad
(75% aproximadamente).
Es de resaltar una encuesta de Apoyo de abril de 1993 (un ao despus del
golpe de Estado de 1992) en la que se constata la opcin ciudadana masiva por
los independientes, en perjuicio de los partidos polticos.
Simpatiza usted con alguna agrupacin poltica o es independiente?
Independiente
Partidos
No precisa
86%
12%
2%
Fuente: Apoyo, abril de 1993 / Elaboracin: CAJ.
TANAKA, Martn. Los espejismos de la democracia. Lima: IEP, 1998. p. 54.
50
Nivel de confianza en los partidos polticos (%)

Aos
Nivel de Confianza
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

17
21
13
13
11
14
18
19
22
Fuente: Apoyo S.A. Informes de opinin de las fechas sealadas. Elaboracin: PEASE,
Henry. Electores, partidos y representantes. PUCP, Lima, 1999. p. 124.
Sin embargo, en 1997 la mayora ciudadana ya no rechazaba tan masiva

y drsticamente a los partidos polticos histricos. Segn una encuesta de
DATUM, los ciudadanos preferan (con ligera ventaja) la no desaparicin de
estos partidos, pese a su baja participacin en el Parlamento. La intencin del
pueblo no era la extincin del sistema de partidos sino lograr su renovacin
y mejorarlo. Salvo el APRA, que no se repona an de la desaprobacin de su
gobierno (1985-1990) y de la migracin temporal de sus electores hacia una
dispersin de opciones, los dems partidos histricos tenan relativas perspectivas de sobrevivir en el sistema. En la siguiente muestra de febrero de 1997
se observa esa opcin:
Percepcin de los ciudadanos sobre los partidos polticos (1985-1990)
Partidos
APRA
IU
AP
PPC
Desaparecer
43
17
13
7
Renovarse y cambiar
11
12
16
13
Nunca votaran
36
8
2
-
Fuente: DATUM Internacional. 28 de febrero de 1997.
Como vemos, los encuestados slo adoptan una posicin contundente

en el caso del APRA, donde pareciera que apreciamos un sentimiento de
encono estimulado cotidianamente por el fujimorato, pues el apabullante 43%
que opina por su desaparicin no se compadece para nada, de los resultados
que dos aos ms tarde reponen al APRA en el centro de la escena poltica.
En cambio, las cifras son meramente tendenciales en los otros casos y sin
respuesta real pues tanto AP como el PPC, opinados como partidos a
renovarse y cambiar, siguen sin superar su fuerza electoral y partidaria de
antao.
51
CAPTULO II
1.2. Partidos poco institucionalizados

Si bien es importante tener un espacio abierto para la participacin, ste ser
inviable si se carece de organizaciones polticas funcionales. Para este efecto
puede ser necesaria una Ley de Partidos Polticos y la conservacin del sistema
electoral proporcional con algunos atenuantes para reducir razonablemente la
cantidad de partidos con representacin. Esto ltimo en razn de la necesidad
de contar con partidos que efectivamente puedan cumplir con las exigencias
de una Ley de Partidos. Ello facilitara el control del cumplimiento de la ley y,
probablemente, dentro de un sistema poltico como el peruano (tendiente al
conflicto), a una mayor gobernabilidad.
En todo caso, una regulacin sobre partidos debe orientarse a fortalecerlos a fin de que sean realmente representativos y abiertos a la participacin.
Esto es lo que determina su institucionalizacin y coadyuva al sostenimiento
del sistema de partidos y, de manera indirecta, al fortalecimiento del Parlamento y la democracia. En este sentido, Petra Bendel sostiene que los sistemas de
partidos ms institucionalizados son aquellos en los que la democracia se encuentra ms
desarrollada o donde los sistemas partidarios, con bastante arraigo social, remitieron a unos
perodos preautoritarios10.
La precariedad de los movimientos polticos, ha restado fuerza al Parlamento durante la ltima dcada. Estas organizaciones, que coparon el escenario
poltico tras la crisis de los partidos, distorsionaron la efectividad de la representacin poltica. No slo no ejercieron con eficacia la funcin de control de los
actos del Poder Ejecutivo sino que vulneraron la voluntad popular al no
presentar mecanismos naturales que impidieran el transfuguismo.
La institucionalizacin de un sistema de partidos es importante para el
proceso de consolidacin democrtica. Al respecto se puede agregar que la
institucionalizacin de un sistema de partidos es importante para el proceso de consolidacin
democrtica. El hecho de que exista o no un sistema de partidos institucionalizado hace una
gran diferencia en el funcionamiento de la poltica democrtica11.
BENDEL, Petra. Sistema de partidos en Amrica Latina. En: Presidencialismo renovado.
Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina. Nueva Sociedad. Caracas 1998. p. 207.
11
MAINWARING, Scott. La Construccin de Instituciones Democrticas. Sistema de Partidos en
Amrica Latina. Santiago de Chile: CIEPLAN, 1996.
10
52
Una organizacin institucionalizada es estable en sus reglas y logra

arraigar socialmente. Esto no ha pasado en el Per.
De acuerdo a la actual representacin parlamentaria, los partidos histricos han logrado evitar su desaparicin y algunos recuperarse. El APRA es,
por ejemplo, la segunda fuerza poltica del Parlamento, mientras que el PPC,
bajo el cariz de Unidad Nacional puede ser considerada la tercera fuerza12. Las
dems organizaciones, a excepcin del FIM, son relativamente nuevas en el
escenario poltico nacional, pero tienden a su consolidacin con mayor o
menor xito. Esta tendencia indica que la institucionalizacin es posible y
permite que los partidos, aun sumidos en la peor de las crisis, pueden
reaparecer con fuerza o consolidarse nuevas organizaciones.
En el siguiente cuadro (resultados electorales del 2001) se observa la
composicin partidaria actual del Congreso. Asimismo, permite conocer su
nivel de respaldo ciudadano:
Resultados finales de las Elecciones Generales 2001 (primera vuelta)
Partido
Per Posible
Partido Aprista Peruano
Alianza Unidad Nacional
Frente Independiente Moralizador
Accin Popular
Solucin Popular
Renacimiento Andino
Proyecto Pas
Todos por la Victoria
Cambio 90 - NM
FREPAP
Unin por el Per
Somos Per
Presidencia
Votos vlidos
%
36.51
25.78
24.30
9.85
1.69
0.81
0.75
0.31
-
Congreso Curules
Votos vlidos
%
26.30
19.71
13.84
10.98
4.18
3.57
1.36
1.65
2.03
4.80
1.66
4.14
5.78
45
28
17
11
3
1
1
1
3
6
4
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales. (ONPE).

12
El PPC aument su peso especfico a partir del liderazgo de Lourdes Flores y su buen
53
CAPTULO II
1.3. El tratamiento jurdico de los partidos en el Per

Es claro que la Constitucin de 1993 minimiza el tema de los partidos polticos
en relacin a la Constitucin de 1979. La legislacin tambin es pobre y
circunscribe el tema a la regulacin electoral. De este modo, las organizaciones
polticas continan siendo maquinarias electorales. As, una deficiente regulacin y la ausencia de un tratamiento constitucional y legal adecuado, dificultan
el afianzamiento y duracin de los partidos en el sistema poltico.
La Constitucin de 1993 redujo el articulado de la Constitucin de 1979
a uno solo: el artculo 35. El texto de 1979, en un contexto de ampliacin del
sufragio y la participacin poltica, reconociendo el alto grado de segmentacin social, desarroll el tema de los partidos extensamente. Hizo referencia
a los partidos en cinco artculos ubicados dentro del captulo VII, sobre los
Derechos Polticos.
Se resalta la salvaguarda especial por la que se declaraba nulo y punible
todo acto por el cual se prohiba o limitaba al ciudadano o partido intervenir
en la vida poltica de la nacin. El artculo 31 de la Constitucin de 1993
sostiene en tanto que es nulo y punible todo acto que prohba o limite al ciudadano el
ejercicio de sus derechos.
De otro lado, el artculo 35 de la Constitucin de 1993 expresa que los
ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente a travs de organizaciones
polticas. El texto constitucional de 1979 fue ms minucioso y reconoci esta
potestad para el caso expreso del ejercicio del derecho a participar en los
asuntos pblicos.
La Carta de 1993, discrimina a los partidos y favorece a las organizaciones
voltiles. As, deja a la ley la competencia para regular la democracia interna de
los partidos, pero no menciona esta exigencia para los movimientos. La
Constitucin de 1979, de acuerdo al contexto histrico, reconoci la supremaca de los partidos polticos en el esquema constitucional al imponer requisitos
legales adicionales para otros tipos de organizacin distintos de los partidos.
Por ltimo, la Constitucin de 1993 no menciona cules son las funciones
esenciales de los partidos polticos, como s lo hizo la Constitucin de 1979.
desempeo como candidata de la alianza Unidad Popular. Sin embargo, aquel partido tiene
apenas dos representantes en el Parlamento.
54
El escaso tratamiento dado a los partidos en el texto constitucional se

interpreta de un contexto poltico antipartido. La dcada de los 90 fue la de la
antipoltica y la de la tcnica como discurso. En ese escenario, predominaron
los movimientos polticos coyunturales o electorales.
En el plano legal, el trato a los partidos es superficial y est referido al
proceso de constitucin y reconocimiento en la va de la participacin
electoral. Resulta notable la ausencia de voluntad legislativa para construir un
sistema de partidos y propiciar, consecutivamente, un eficiente sistema de
contrapesos al poder.
Por lo pronto, los partidos polticos estn regulados en la ley electoral. En
julio de 1994 se promulg la Ley 26337, denominada Ley Orgnica Electoral
que pretendi la homogeneizacin de las normas electorales dispersas. En su
ttulo III se refera particularmente a los partidos polticos, agrupaciones
independientes y alianzas. All estipulaba los requisitos para la inscripcin de
los partidos y de las alianzas electorales as como la renovacin de inscripcin
de las organizaciones habilitadas. En su artculo 65 estableca que los electores
que figuren en las listas de adherentes para la inscripcin de un partido poltico,
agrupacin o alianza, no podrn figurar en otras listas. En este caso la prioridad
corresponde a la organizacin que hubiere solicitado su inscripcin en primer
trmino. Ello limita el espacio de captacin y reduce el mercado electoral en
Lima, pero induce a los partidos a recolectar firmas y establecer vnculos en
el interior del pas.
El dato importante es que el electoralismo de la regulacin de los partidos
sealaba, por ejemplo, que los partidos slo podrn considerar renovada su
inscripcin ante el registro electoral si es que se convocaba a elecciones. Se
pretenda que no existieran en el registro de partidos aquellos que ya no
funcionaban o que naturalmente hubieran desaparecido. Se exiga as una
actividad poltica constante o al menos advertir que siguieran funcionando
como tales.
En mayo de 1995 se promulg la Ley 26452 que modificaba diversos
artculos del Texto nico Integrado de la Ley de Elecciones Generales y de
la Ley de Elecciones Municipales. Una de las novedades fue la incorporacin
de un artculo que restringa el acceso de los partidos al escenario poltico al
exigirse la presentacin de una relacin de adherentes en un nmero no
menor al 4% del total nacional de electores. De otro lado, sealaba que slo
55
CAPTULO II
mantenan su inscripcin y consecuente habilitacin para participar en el

proceso electoral municipal de 1998, los partidos, movimientos y alianzas que
habiendo presentado candidatos a la Presidencia de la Repblica en las
elecciones generales de 1995, hubieran alcanzado no menos del 5% de los
votos vlidamente emitidos.
Se correga as la anterior disposicin que sancionaba la eliminacin en el
registro a las organizaciones que no hubieran alcanzado 5% de los votos. Esta
vez se aada que esta hiptesis slo rega para las organizaciones que hubieren
presentado candidaturas presidenciales. Se pretenda evitar as la proliferacin
de candidatos a la Presidencia y la dispersin del voto presidencial. En
contrapartida, se dio a los partidos con lista parlamentaria y sin frmula
presidencial la posibilidad de la no extincin. De algn modo, este mecanismo
permita una mayor presencia de organizaciones polticas en el escenario.
Para incrementar la participacin estableci que las listas de candidatos que
no sean patrocinadas por un partido poltico, movimiento o alianza, debern presentar para
su inscripcin una relacin de adherentes, con indicacin del nmero de la libreta electoral (...),
en un nmero no menor al 4% del total de electores de la circunscripcin provincial o distrital,
segn corresponda.
La Ley 26859 de 1997, Ley Orgnica de Elecciones, trata el tema de los
partidos en el captulo 2 sobre las inscripciones en el Registro de Organizaciones Polticas.
El artculo 87, expresa in fine, que se considera vigente la inscripcin de los
partidos polticos, agrupaciones independientes y alianzas, siempre que hayan obtenido un
porcentaje de votacin no menor del 5% a nivel nacional en el ltimo proceso de elecciones
generales, con lo cual se retrocedi al modelo restrictivo de la Ley 26337 que castigaba la
votacin escasa de todas las organizaciones (con o sin candidato presidencial) que no hubieren
alcanzado el 5% de la votacin en las elecciones generales.
Los requisitos para la inscripcin de las agrupaciones polticas continuaban siendo severos al imponer la exigencia de una relacin de adherentes no
menor del 4% de los ciudadanos hbiles para votar a nivel nacional13, segn el
nmero de electores inscritos en el padrn empleado en las elecciones
generales de 1995. El espacio de captacin de firmas se recortaba an ms si
13
Reducido a no menos del 1% por la Ley 27369 del 2001.
56
atendemos al artculo 90 de la ley referida, que establece que los electores que
figuren en la relacin de adherentes para la inscripcin de un partido poltico,
agrupacin independiente o alianza, no pueden adherirse en el mismo perodo
electoral a otro partido, agrupacin independiente o alianza. La prioridad, a
tenor de la ley, corresponda a quienes hayan solicitado su inscripcin en
primer trmino siempre que sea vlida la firma presentada. Esta disposicin
resulta inadecuada ya que el ciudadano no puede ser impedido de suscribir que
uno o ms partidos se inscriban. La firma del ciudadano no equivale a un voto
o a una solicitud de militancia, es apenas una afirmacin frente a una solicitud
del partido sobre su vigencia como tal. No hay bice para que los ciudadanos
den su anuencia a la inscripcin de ms de un partido.
De lo anteriormente exhibido puede deducirse que durante la dcada del
90 existieron criterios exclusivamente electorales en la regulacin de las
organizaciones polticas y que estos criterios por su carcter coyuntural no
aportaban a la institucionalizacin. Se favoreci el movimientismo.
En la Ley Orgnica de Elecciones de 1997, se consagra la desinstitucionalizacin de la actividad poltica. De un lado, no se cre una legislacin
especial de partidos para propiciar su estructuracin y permanencia; y de otro,
no se exigi, para la inscripcin en el registro, tener un estatuto de organizacin, ni comits departamentales en funciones, ni siquiera en una parte del
territorio nacional.
En conclusin, se constata un proceso por el cual se desalienta la
consolidacin de los partidos polticos y se reduce la fuerza de las organizaciones polticas de carcter regional. Las organizaciones no requieren estructurar
una organizacin nacional. La legislacin comparada, como es el caso de Chile,
Brasil y Ecuador, exige para la inscripcin electoral, la preexistencia organizativa a nivel nacional. La ley electoral peruana precedente exiga comits
departamentales en un alto porcentaje del territorio nacional.
Con relacin a los temas de la regulacin, se constata que los ordenamientos coinciden por lo general en exigir la democracia interna, el control del
financiamiento y en normar el acceso a los medios de comunicacin.
Es notorio que durante la dcada del 90, dentro de un contexto poltico
antipartido, la legislacin no centrara su atencin en institucionalizar a las
organizaciones polticas. Sin embargo, el problema no se circunscribe a aquel
tiempo. Durante la dcada del 80, la clase poltica no hizo esfuerzos por
57
CAPTULO II
aprobar una ley de partidos polticos. Ni la crisis de estas organizaciones logr

movilizar a los representantes en el Parlamento para regularlas (democratizarlas y transparentarlas). Ninguno de los proyectos de ley al respecto se
convirtieron finalmente en ley.
Los temas que deberan regularse en una ley de partidos, a fin de reforzar
sus vnculos con la ciudadana, son los siguientes:
1.3.1. La democracia interna
En el Per la democracia interna es voluntaria. Algunos partidos la han

practicado bajo modalidades propias (AP, PPC, APRA), pero descuidando
cualquier tipo de fiscalizacin externa al partido. No obstante, la mayor parte
de las veces (especialmente en los movimientos polticos) la designacin de
candidatos no fue democrtica. Prim el acceso de personajes notables y de
amigos del lder.
Las elecciones primarias deben ser una contienda pblica y sujeta a
fiscalizacin de los rganos electorales. Si bien existen tendencias oligrquicas
en toda organizacin, la institucionalizacin partidaria pasa por un proceso de
democratizacin interna. ste puede sustituir de alguna manera al voto
preferencial en las elecciones parlamentarias. Si el candidato que logra una
curul, lo hace por los votos que recibi su organizacin y no por los que l
mismo hubiera podido obtener, carecer de una absoluta independencia
respecto de su organizacin de origen. El fortalecimiento del vnculo del
representante con su partido a travs del origen de su eleccin debe incidir en
el fortalecimiento de los partidos en su funcin de representacin parlamentaria. El partido puede ejercer un mnimo de control al congresista, impidiendo
la privatizacin de la curul.
1.3.2. Origen y transparencia de los recursos
En cuanto a la transparencia del origen de los recursos de los partidos, se busca

impedir la intervencin oculta en el poder de los grupos de presin o de
organizaciones ilegales. La transparencia est relacionada con la publicidad del
financiamiento de los partidos.
En el Per slo es posible el financiamiento privado, para lo cual no se
han creado mecanismos institucionales de control. En Amrica Latina, la
58
tendencia es el financiamiento mixto14. Este es el que se recomienda, en tanto

el financiamiento exclusivamente privado podra inducir a la corrupcin. El
benefactor exigir la contraprestacin y descompondr la debida neutralidad
del Estado en el manejo de sus finanzas. Si el financiamiento fuera exclusivamente pblico se inducira a la burocratizacin de los partidos y a crear una
dependencia del partido con el Estado. La sujecin, llevada a sus extremos
quebrara todos los mecanismos de control al poder.
Una experiencia negativa sobre el particular fue la campaa electoral del
ao 2000, en la cual el partido del gobierno, Per 2000, utiliz a su discrecionalidad, los recursos del Estado para favorecer la candidatura reeleccionista de
Alberto Fujimori. No hubo ninguna forma de control. Inclusive el monto que
Per 2000 asever que us en esta campaa no guardaba coherencia con la
cantidad de publicidad y copamiento de los medios de comunicacin que pudo
observarse.
1.3.3. El acceso a los medios de comunicacin
Otro de los temas que se refiere a la legislacin de los partidos es el acceso a

los medios de comunicacin: ste en la poltica moderna es un tema capital.
En los tiempos de la videopoltica la aceptacin de las propuestas polticas y
el xito electoral depende de la imagen.
El mecanismo de acceso gratuito de los partidos polticos a los medios de
comunicacin del Estado fue introducido en 1966 por la Ley 16152, entrando
en vigencia en las elecciones municipales de ese mismo ao. Dispuso que el
Estado pusiera a disposicin de los partidos, alianzas y listas presidenciales sus
medios de radiodifusin sin costo alguno. Se permita un espacio diario de
treinta minutos desde un mes antes de la eleccin hasta las veinticuatro horas
previas. El horario disponible se fij entre las 19 y 21 horas. Las fechas y horas
eran asignadas a los candidatos mediante sorteo. Debido a que las elecciones
de 1969 no se pudieron realizar, fue recin en la eleccin a la Asamblea
Constituyente de 1978 que se aplic el mecanismo de cesin de espacios
gratuitos.
ZOVATTO, Daniel. La Financiacin Poltica en Amrica Latina. En: Perfiles Liberales. N 63.
Oct. 98. p. 17.
14
59
CAPTULO II
El acceso a los medios de comunicacin del Estado adquiere jerarqua

constitucional en 1979 y se le aplica el principio alemn de la proporcionalidad,
segn el cual la distribucin de espacios en los medios de comunicacin del
Estado depender de idntica proporcin al nmero de escaos obtenidos en
el Parlamento por cada agrupacin poltica. No exista trato preferente o
discriminacin positiva sino que el criterio de equidad se generaba a partir de
la proporcionalidad de las fuerzas polticas en el Parlamento.
Para las elecciones generales de 1995 rigi el Decreto Supremo 09-95PCM que ofreca, desde el 9 de marzo, treinta minutos diarios en Canal 7 y
otros tantos en Radio Nacional, divididos en espacios de diez minutos de
duracin a distribuir a tres agrupaciones. En el Diario Oficial se distribua una
pgina entre tres agrupaciones (un tercio cada una).
Durante las elecciones del 2000, el rgimen de Alberto Fujimori logr
dominar televisin de seal abierta, por lo que fue notoria la desventaja de la
informacin sobre su candidatura en relacin a los dems candidatos. Ello
pese a que el Gobierno trat de responder a las recomendaciones ofrecidas
por las Misiones del NDI/Centro Carter y otras. Por ejemplo, los medios de
comunicacin del Estado, ampliaron el perodo de espacios gratuitos para los
candidatos de 30 a 45 das, y los canales de televisin privados de seal abierta
les ofrecieron una cantidad de tiempo limitado y condicionado en forma
gratuita (franja electoral). Es de destacar que esta franja no se hizo efectiva.
Para las elecciones del 2001 se promulg la Ley 27369, que estableci que
en las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2001 habr espacios en los
canales de televisin de seal abierta y estaciones de radio, pblicos y privados, de cobertura
nacional. Estos espacios se pondrn a disposicin y se distribuirn equitativamente entre los
partidos polticos, agrupaciones independientes o alianzas participantes en el proceso electoral,
sin costo alguno, por un espacio diario de diez (10) minutos, desde sesenta (60) das antes
del da y la hora sealados en el artculo 190. El Jurado Nacional de Elecciones cautelar
la existencia y utilizacin de tales espacios.
Dichas franjas electorales se transmitieron dentro de un mismo bloque
en todos los canales y dentro de una misma hora en las estaciones de radio.
Estas franjas fueron asignadas rotativamente y con base en un sorteo.
60
1.4. El fenmeno del transfuguismo y la necesidad de

partidos slidos
El transfuguismo es bsicamente, el desplazamiento malicioso del representante desde una organizacin poltica a otra durante un perodo legislativo. No
es homologable con esta calificacin el hecho proveniente de discrepancias
ideolgicas o polticas del partido al que pertenece. En este caso, al congresista
slo se le puede exigir fidelidad al electorado y no al partido. Preocupa en
cambio el transfuguismo que vulnera la voluntad popular.
Interesa presentar las diversas definiciones de Transfuguismo a fin de
entender con mayor precisin el problema. Csar Landa sostiene que ...hay
que distinguir entre el trnsfuga impropio que rompe la disciplina del grupo en una votacin
parlamentaria y, el trnsfuga propiamente dicho que habiendo sido elegido en las listas de un
determinado partido se pasa a otro conservando su escao, por voluntad propia o expulsin15.
La definicin que se trabaja en este documento es la de transfuguismo
como fenmeno poltico inducido por un acto delictivo. Slo bajo esta forma
es que se podra sancionar con la destitucin al congresista trnsfuga. Este tipo
de transfuguismo es el que se experiment en el Per y que se caracteriz por
el cambio de partido, pero cuyo origen no fue el viraje ideolgico sino en
muchos de los casos el soborno, el chantaje y la presin de la mayora. En
efecto, si bien el problema del transfuguismo no es nuevo en la historia
parlamentaria del Per, adquiere contornos delictivos en el Congreso del ao
2000. Los resultados oficiales otorgaron al oficialismo slo el 43% de los votos;
es decir la decisin de la mayora del pas fue que el gobierno no deba tener
mayora en el Parlamento. Su decisin fue que tuvieran slo 52 congresistas,
que posiblemente fueron menos, pues las primeras proyecciones al 100% le
daban a esa agrupacin entre 42 y 44 representantes.
Las maniobras ilegtimas funcionaron, al punto de hacer subir el nmero
de representantes fujimoristas del 43 al 58% del total de congresistas que la
Constitucin dispone. Cmo fue o qu hizo el oficialismo para subir de 52
a 74 parlamentarios? Aun antes de entrar en funciones el Parlamento del 2000,
representantes elegidos dentro de varias listas se desplazaron para ocupar un
LANDA ARROYO, Csar. Notas sobre el transfuguismo parlamentario peruano. En: Revista Derecho
y Sociedad. Ao XII, N 16. Lima, 2001.
15
61
CAPTULO II
puesto en la bancada oficialista. Las evidencias seguidas a partir del video

Kouri-Montesinos, donde este ltimo le da al congresista electo la cantidad de
US$ 15,000 sugieren maniobras corruptas de compra de votos o presiones del
poder poltico para convencer a congresistas a pasarse a las filas del oficialismo.
Un asunto vinculado al transfuguismo es el voto preferencial. ste tiene
sus limitaciones. Una de ellas es que las candidaturas individuales pueden
prestarse ms fcilmente a maniobras fraudulentas difciles de controlar por
la cantidad y dispersin de las mismas. Fue pblico, por ejemplo, en aquellas
elecciones la presencia de digitadores de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE), que adulteraron los votos preferenciales para beneficiar
a algunos candidatos.
De otro lado, el representante electo obtiene argumentos para sostener
que el voto le ha sido otorgado directamente por el ciudadano, a l y no a su
partido. De esta manera, el congresista asume que su curul es de l y no del
partido que lo design como candidato y logr su eleccin. Los electores, por
su parte, consideran que su voto va dirigido a una persona y no a una
organizacin poltica. Debido a ello se constata que una mayora relativa de los
ciudadanos estn de acuerdo con mantener el voto preferencial.
Para la eleccin de congresistas, usted dira que se debe mantener

el voto preferencial o que se debe eliminar?
Se debe mantener el voto preferencial

Se debe eliminar el voto preferencial
No precisa
55
34
11
Fuente: Apoyo, diciembre del 2000 / Elaboracin: CAJ.
El sistema de cifra repartidora aplicado en los procesos electorales en el

Per supone que los votos se distribuyen (siguiendo la frmula matemtica del
mtodo de DHondt) favoreciendo a los primeros lugares ms votados de la
lista de candidatos al Congreso. Por ello muchos de los congresistas trnsfugas
intentaron justificarse asumiendo que se deban a sus votantes y no a sus
partidos. Pretendieron asumir que la fragmentacin de la representacin es
individual y no partidaria.
62
El voto preferencial debilita la posicin de los partidos, incide en la escasa

calificacin del representante y favorece a los candidatos con mayores
recursos, tendiendo a una competencia poco equitativa.
Este sistema de votacin alimenta la independencia del representante
respecto de su partido, lo cual es razonable hasta cierto punto. Un exceso de
independencia y una rgida sujecin al partido son contraproducentes. Pero es
conveniente asumir previamente como Landa que la titularidad del escao
parlamentario reposa en el partido poltico y en su programa electoral16.
Es necesario precaver que una eliminacin del voto preferencial sin una
correlativa obligacin de elecciones primarias en los partidos podra inducir al
fortalecimiento de las cpulas partidarias. Por ello es necesario institucionalizar a las organizaciones polticas, inducir a su democracia interna y fomentar
una cultura poltica que asuma que la democracia y los partidos son trminos
indesligables. En la reunin celebrada el 29 de agosto del 2001 del equipo de
investigacin de la CAJ con ex-parlamentarios, el ex congresista Arturo
Salazar Larran propuso un sistema mixto en el cual se conciliar el voto
preferencial con la lista cerrada y en bloque. Es decir, sugiri aprovechar las
ventajas de ambos sistemas: la eleccin ciudadana de cada representante
individualmente considerado y la eleccin por lista de acuerdo a las primeras
ubicaciones designadas por los partidos (en elecciones primarias).
El transfuguismo se facilita por los mecanismos de designacin de
candidatos al Parlamento. Por lo general, sta no deriva de elecciones
primarias sino de relaciones amicales o clientelares que aseguran un puesto en
la lista de candidatos al Parlamento. En algunos casos, parece no slo operar
el poder econmico del postulante a la candidatura sino tambin otros
factores como el prestigio personal o profesional, la fama, la compra del lugar
en la lista, etc. No existe la conciencia de pertenencia a un partido ni ligazones
institucionales que comprometan al representante, quien en teora slo se debe
directamente a su representado.
El transfuguismo reciente de la poltica peruana distorsion la representacin parlamentaria y tiene como una de sus explicaciones la volatilidad y
fragilidad de las organizaciones polticas existentes.
16
LANDA ARROYO, Csar. Op. cit. p. 11.
63
CAPTULO II
El cuadro que se presenta a continuacin demuestra cmo se realiz esa

distorsin de la representacin en el caso del Congreso elegido para el perodo
2000-2005. Al mismo tiempo, permite ver cmo gracias a esta movilizacin de
congresistas, el partido de gobierno logr la mayora necesaria para seguir
manipulando la institucin.
Congresistas que cambiaron de partido poltico
entre el 9 de abril del 2000 y el 5 de enero del 20001
(En orden de votacin recibida)
Congresista
Tudela, Francisco
Martnez Del Solar, Mara
Chiroque Paico, Exequiel
Wolfebnson Woloch, Moiss
Alva Hart, Beatriz
Ormeo Malone, Joaqun
Delgado Aparicio, Luis
Schenone Ordinola, Miriam
Velit Nuez, Miguel
Monsalve Ata, Marianella
Batra Gonzlez, Mugiel
Vega Fernndez, Elsa
Altuve-Frebes Lores, Fernn
Monteverde Temple, Ana
Blanco Oropesa, Carlos
Lam Alvrez, Juan
Sarmiento Martnez, Isaac
Manrique Pacheco, Walter
Palomo Orefice, Antonio
Villena Vela, Jos
Kouri Bumachar, Alberto
Burgos Montenegro, Carlos
Nuez Castillo, Daniel
64
Partido con el
que ingresaron
Partido al que
se cambiaron
Partido
final
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per Posible
Per Posible
Per Posible
Per Posible
Per Posible
Per 2000
Per 2000
-
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Per 2000
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Marzano Chmbez, Italo

Gonzales Inga, Mario
Canalles Pillaca, Edilberto
Acua Peralta Csar
Luna Glvez, Jos
Polack Merel, Jorge
Mendoza del Solar, Miguel
Farah Hayn, Eduardo
Cceres Velsquez, Luis
Cceres Prez, Roger
Elas Avalos, Jos
Ticona Gmez, Greogrio
Rodrguez de Aguilar, Ruby
Rios Salcedo, Waldo
Per Posible
Per Posible
Per Posible
Solidaridad Nacional
FREPAP
FREPAP
Avancemos
Somos Per
APRA
FIM
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Independiente
Per 2000
Per 2000
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Independiente
Per 2000
Per 2000
Per 2000
Independiente
Independiente
Independiente
Elaboracin: CAJ.
El transfuguismo es un problema que slo en los ltimos aos ha llamado

la atencin de la opinin pblica. Las vas de solucin no son tan sencillas de
plantear. El mandato del representante no es imperativo, pero esto no debe
interpretarse como que es libre e independiente del partido que lo nomin y
con cuyos votos sali elegido. Muy pocos son los representantes elegidos con
la suma de sus votos preferenciales. La cifra repartidora alcanzada por el
partido es determinada del nmero de elegidos por lista.
Las posibilidades y los mecanismos propuestos para incidir en la eliminacin del transfuguismo:
Una opcin para tentar la reduccin o eliminacin del transfuguismo

sera la obligacin de los representantes a presentar, al inicio del ejercicio
de su gestin, un plan de trabajo parlamentario individual. Su contenido
sera publicado. Sin embargo, este mecanismo tiene sus riesgos propios.
El documento podra degenerar en sus objetivos y hacer las veces de las
instrucciones que reciba el antiguo parlamentario ingls cuando el
mandato era an imperativo. Una ventaja de esta opcin es la capacidad
que adquira el elector para inducir al representante a asumir un compromiso tico.
65
CAPTULO II
Otra posibilidad es dotar de potestad al partido para que sancione al

trnsfuga. Uno de los lmites es que el partido no tiene ms legitimidad
que el representante. Giovanni Sartori sostiene que las defecciones en los
partidos parlamentarios es muy poco comn en las democracias ms
consolidadas, con estructuras partidarias fuertes. Cita, sin embargo, uno
de los casos extremos de transfuguismo poltico: la India. El Parlamento
indio ha adquirido, durante dcadas, mucha experiencia en divisiones y
cambios de partido. No obstante, al final han desarrollado medidas para
obstaculizar esta tendencia. En la Cmara del Pueblo (Lok Sabba)
cualquier miembro que sale de su partido pierde su escao. Pero esto
slo obstaculiza las defecciones y la forma de evitar usualmente el castigo
es declarar que se trata de la escisin de un partido. Entonces cundo una
escisin es una escisin? En la India slo cuando el partido es abandonado por la tercera parte de sus miembros.
Fortalecer al partido es una forma de disuadir del transfuguismo. Se trata

de que el partido estreche sus vnculos con sus representantes en el
Parlamento. Una va es centralizar los fondos de campaa en la organizacin; otra es que se consolide la disciplina partidaria. En un proceso
adecuado de toma de decisiones sostiene Sartori se deben discutir
y debatir antes democrtica y abiertamente, dentro de la estructura del
partido, los lineamientos que se darn en los temas que se presentan en
el Parlamento. El fortalecimiento del sistema de partidos y la eleccin
democrtica por las bases de cada partido de sus candidatos al Parlamento, impide que las listas de candidatos al Congreso estn compuestas por
invitados o personajes notables, desvinculados al ideario y a la organizacin partidaria. En la prctica, la forma de eleccin de los candidatos
incide en que los candidatos, una vez electos, no se sientan parte del
partido que los nomin. Esta desconexin puede alentar el transfuguismo de acuerdo a las coyunturas polticas y a los cambios en la correlacin
de fuerzas en el Parlamento.
Si bien es cierto el transfuguismo impropio es de data reciente en el Per,
debiera adoptarse algn patrn legislativo que provenga contra su
repeticin. A las modalidades sealadas convendra sumar la que consi-
66
dera la prdida del cargo, cuando se prueba que el acto de transfugar

ocurre mediando hechos ilictos.
1.5. Partidos slidos, representacin slida?
No necesariamente la existencia de partidos slidos va a incidir en un
Parlamento funcional. Hay otros criterios que importan al momento de la
construccin de un Parlamento funcional: la actitud de la clase poltica, el juego
cooperativo, la capacidad de lograr consensos polticos, la escasa polarizacin
ideolgica en el Parlamento, etc.
No obstante, partidos fuertes, democrticos, con cuadros solventes y
con presencia nacional, van a contribuir a que el debate poltico sea alturado
y eficiente. Ms que eso, partidos institucionalizados son poco propensos a
incidir en el llamado transfuguismo (desplazamiento del representante de un
partido a otro). Un partido funcional podr recoger con mayor eficiencia las
demandas ciudadanas y las procesar en el trabajo parlamentario.
Para que la premisa de que los partidos slidos hacen un Parlamento
slido sea vlida, habrn de confluir otros factores, vinculados especialmente
a la maduracin de la clase poltica. Esto empieza por dejar de lado el juego de
suma cero (yo gano, t pierdes) y concebir la poltica como un juego
cooperativo en el que las decisiones tienden a consolidar la democracia y
perseguir el desarrollo.
2. LEY ELECTORAL: ELECCIN DE LOS REPRESENTANTES
Los sistemas electorales tienen consecuencias directas sobre el comportamiento y resultado electoral, influyen, como afirma Dieter N OHLEN sobre la
conformacin del sistema de partidos y, as, sobre la distribucin del poder en un pas, y pueden
tener, adems, gran importancia para la estabilidad poltica17.
NOHLEN, Dieter. Sistemas electorales y reforma electoral. En: Simposio sobre Reforma Electoral.
IFES. Lima, 1996. p. 27.
17
67
CAPTULO II
En el Per la ley electoral favoreci, durante la dcada del 90, el

centralismo partidario a travs del distrito electoral nico. La forma como
estuvo planteada gener la subrepresentacin y el distanciamiento del ciudadano al Parlamento. Adems, en relacin a otros pases de menor poblacin
electoral, el nmero de 120 congresistas resulta deficitario en criterio de
representacin.
Los mecanismos de la ley electoral para convertir los votos en escaos
han propiciado el multipartidismo parlamentario, que es apropiado en trminos de representatividad, pero no necesariamente en trminos de celeridad y
eficiencia.
Pese a las deficiencias que pueden registrarse, es notable el paso de una
ciudadana restringida a una universal desde 1980. En la actualidad, se ha
optado por el distrito electoral mltiple, lo cual no es una novedad y no est
exento de vicios. Lo importante es trazar un Parlamento que se aproxime al
ciudadano y que tenga presencia real en todo el territorio nacional. Un
instrumento para esos efectos es la ley electoral.
2.1. La influencia del sistema electoral sobre la
composicin partidaria del Parlamento
El sistema electoral influye notablemente en la configuracin del sistema de
partidos y en la definicin de la representacin poltica. En los sistemas
mayoritarios, lo que se busca es un vencedor indiscutible en una eleccin,
porque se trata de formar una mayora slida y asegurar la gobernabilidad. Se
trata, por lo general, de distritos pequeos uninominales. Gana quien obtiene
una mayora absoluta o relativa de votos.
En los sistemas de representacin proporcional, como el que rega en el
Per hasta el 2001, en el que la proporcionalidad era pura (circunscripcin
nica sin barrera de exclusin), se tiende a incluir a las minoras en la
representacin poltica.
El factor principal que define la composicin de la representacin es el
tamao de la circunscripcin. As si la magnitud promedio de las circunscripciones es
de 10 cargos, el que gane en una circunscripcin ya no va a ir ganando de 1 en 1 los cargos
sino de 10 en 10, y va a ser mucho ms fcil para los partidos mayoritarios lograr amplias
68
mayoras, muy por encima de su porcentaje de votos. Es por eso que la circunscripcin
uninominal tiene mayor aceptacin dentro de los sistemas mayoritarios ya que, aunque lleva
al dominio normal de un solo partido y a una proporcionalidad baja, es preferible desde el
punto de vista de la representatividad a las circunscripciones plurinominales18.
De otro lado, segn Giovanni Sartori, el modelo proporcional refleja
cun segmentada est una sociedad. ste es para algunos el modelo adecuado,
desde la perspectiva de una representacin ms amplia. Pero tiene efectos
adversos sobre el Sistema de Partidos, en tanto puede fomentar una excesiva
fragmentacin parlamentaria que dificulte tomar acuerdos.
Para el objetivo de una mayor gobernabilidad parlamentaria se suele
sugerir un nmero reducido de partidos, sin grandes distancias ideolgicas.
Adems, para efectos de una regulacin legal, fiscalizacin y alternancia
democrtica, se hace necesario un multipartidismo moderado.
La circunscripcin nacional, desde 1993, fue acompaada por el establecimiento de un Congreso Unicameral con una cantidad reducida de parlamentarios. La Stima Disposicin Transitoria de la Constitucin de 1993 dice que
el primer proceso de elecciones generales que se realice (1995) a partir de la vigencia de esta
Constitucin, en tanto se desarrolla el proceso de regionalizacin se realizar por Distrito
Electoral nico. No se previ la no conclusin de la regionalizacin en el
perodo 1995-2000, y no se defini la circunscripcin para el proceso electoral
del 2000. El sistema se extendi hasta el 2001. Mientras tanto, las regiones eran
dirigidas por Consejos Transitorios de Administracin Regional monitoreados desde Lima; e incrementados de 11 a 23 a partir de la vigencia de la Ley
Marco de Descentralizacin.
El peruano era, adems, un sistema de alta proporcionalidad y sin barrera
legal. Consecuencia de ello, la atomizacin del Parlamento desde 1995. Ni
siquiera el Distrito Mltiple del 2001 ha atemperado este multipartidismo
extremo. En los tres Parlamentos se observa que cuatro fuerzas polticas
concentran aproximadamente el 80% de la representacin nacional. El 20%
est distribuido entre 6 y 9 partidos restantes. Muchos de stos tienen entre
uno y cinco representantes.
MOLINA, Jos. Temas de reforma electoral en Amrica Latina. En: Simposio sobre Reforma
Electoral. IFES. Lima, 1996. p. 84.
18
69
CAPTULO II
Elecciones
N de partidos
Partido
N de congresistas
1995
13
C90-NM
UPP
APRA
FIM
Total:
67
17
8
6
98 (81.6%)
2000
10
Per 2000
Per Posible
FIM
Somos Per
Total:
52
29
9
8
98 (81.6%)
2001
11
Per Posible
APRA
Unidad Nacional
FIM
Total:
45
28
17
11
101 (84.1%)
Elaboracin: CAJ.
Aparentemente el acceso de minoras pequeas beneficia la representacin, pero probablemente no es as, pues el Distrito Electoral nico slo
favorece a las organizaciones de estructura partidaria nacional.
En cuanto a la frmula matemtica, el Per aplica en cada eleccin
parlamentaria el mtodo de DHondt. Dicho mtodo puede favorecer al
partido ms grande en desmedro de los otros. De ese modo, un candidato que
obtiene, por ejemplo 1% de los votos a travs de un partido grande (partido
ms votado) tiene ms posibilidades de obtener una curul que un candidato
que rene el 3% de los votos en un partido pequeo o menos votado. De all
que el xito de la lista en conjunto aade porcentajes a los candidatos en orden
descendente en la lista (en caso de voto preferencial, se va distribuyendo entre
los candidatos ms votados en cada lista).
El Per carece de barrera legal artificial. La barrera es natural y se agota
en la propia frmula matemtica. Por ejemplo, el candidato menos votado que
70
obtiene representacin en el Congreso requiere aproximadamente apenas del

0.90% del total de votos (al menos esto sucede en un sistema de Distrito
Electoral nico). En ese candidato (partido) se agota el sistema de cifra
repartidora. De haberse establecido una clusula de exclusin a travs de una
barrera legal de 3% de los votos (como en Alemania o Argentina, por citar dos
ejemplos notables), el Congreso admitira apenas a cuatro o cinco organizaciones polticas en promedio.
En cuanto al sistema de votacin, en 1980 se dej de lado la votacin por
lista cerrada y bloqueada que haba generado conflictos dentro de los partidos
polticos por una mejor ubicacin dentro de las listas.
Desde 1985 se permite las listas cerradas y no en bloque. El elector votaba
por una lista, pero poda optar por candidaturas individuales. El voto
preferencial doble opcional de las elecciones generales de 1985 permita al
elector votar por dos candidatos de su preferencia.
Tambin es importante sealar que la representacin est fuertemente
influida por la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias.
Por lo general, en un pas de tradicin caudillista como el Per, el voto al
Presidente de la Repblica arrastra el voto por su lista parlamentaria. Aunque
no necesariamente sea as, se busca incidir en una tendencia que permita
otorgar mayora parlamentaria al Presidente.
La Constitucin de 1993 modific el sistema poltico y particularmente
el sistema de partidos. Se opt por un sistema proporcional (aunque no el ms
puro posible) sin barreras legales artificiales. Se adopt por ley al Distrito
Electoral nico y con ste se contribuy a la fragmentacin poltica. Muchos
partidos accedieron a la representacin, sin una representatividad real (centralismo).
Los congresistas de la Repblica son elegidos mediante sufragio directo,
secreto y obligatorio. La eleccin de congresistas a que se refiere el artculo 90
de la Constitucin Poltica del Per, se realiza mediante el sistema del Distrito
Electoral Mltiple aplicando el mtodo de la cifra repartidora, con doble voto
preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige un
congresista, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. El territorio
se divide en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y la
Provincia Constitucional del Callao.
71
CAPTULO II
Cronologa del sistema electoral peruano (1919-2001)

Ao de
Tipo de
elecciones Congreso
1919
1924
1929
1931
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Constituyente
1939
1945
1950
Bicameral
Bicameral
Bicameral
1956
Bicameral
1963
Bicameral
1978
Constituyente
1980
Bicameral
1985
Bicameral
1990
Bicameral
1992
Constituyente
1995
Unicameral
2000
Unicameral
2001
Unicameral
Elaboracin: CAJ.
72
Sistema
electoral
Tipo de
circunscripcin
Mayoritario
Mayoritario
Mayoritario
Proporcional con
lista incompleta
Mayoritario
Mayoritario
Proporcional con
lista incompleta
Proporcional con
lista incompleta
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Proporcional con
cifra repartidora
Mltiple
Mltiple
Mltiple
Mltiple
Mltiple
Mltiple
Mltiple
Mltiple
Mltiple
nico
Mixto
Mixto
Mixto
nico
nico
nico
Mltiple
Se puede constatar del cuadro que antecede que la tradicin constitucional peruana ha sido bicameral y de distrito mltiple. Asimismo, la tendencia fue
avanzar de un sistema mayoritario que favorece la escasa presencia de partidos
en el Parlamento a uno proporcional.
Cuadro comparativo de algunos sistemas electorales en el mundo
Pas
Tipo de
circunscripcin
Nmero de
circunscripcin
Tipo de
lista parlamentaria
Forma de
adjudicacin
Argentina
Mltiple
24
Cerrada y bloqueada
Cifra repartidora
con barrera legal
de 3%
Brasil
Mltiple
26
Cerrada y no bloqueada
Cociente
electoral
Chile
Mltiple
60
Cerrada y bloqueada
Mayora relativa
Ecuador
Mixto
19 distritos
mltiples y
12 diputados por
distrito nacional
Cerrada y
bloqueada
Cociente electoral
Mxico
Mltiple
305
Cerrada y bloqueada
Mayora relativa
con barrera legal
de 1.5% de
votos vlidos
Per
Mltiple
25
Cerrada y
no bloqueada
Cifra repartidora
nacional
Fuente: Tuesta, Soldevilla: El sistema electoral peruano. En: Simposio sobre Reforma Electoral.
Lima: IFES, 1996.
2.2. La circunscripcin y la subrepresentacin

parlamentaria
La Constitucin de 1979 estableci el Distrito Electoral Mltiple por regiones
para el Senado; sin embargo, una disposicin transitoria del mismo texto
constitucional seal el Distrito Electoral nico como circunscripcin base
para el Senado mientras no concluyera el proceso de regionalizacin. Adver-
73
CAPTULO II
timos que ese proceso no concluy y se mantuvo vigente la circunscripcin

nacional para la Cmara Alta.
Por su lado, la Cmara de Diputados era elegida por circunscripciones
departamentales medianas (84 escaos), grandes (62 escaos) y pequeas (34
escaos). Al multipartidismo se le moder con barreras naturales, consiguiendo una proporcionalidad mediana. No obstante, existi una desproporcionalidad en cuanto a que la distribucin de escaos no reflejaba a cabalidad los
resultados electorales. Prim el criterio poltico al de la justa representacin.
La Quinta Disposicin Transitoria de la Constitucin de 1979 estableci que
la provincia de Lima tiene cuarenta diputados, lo que, en realidad, equivala
entonces al 22% de la Cmara de Diputados, mientras que Lima representaba
al 32% de la poblacin electoral nacional. El argumento se centr en la
pretensin de descentralizar el pas, pero se afectaron los criterios y la pureza
de la representacin. Seala Tuesta que la distribucin de los diputados para
el perodo 1980-1990 provoc tres tipos de circunscripciones departamentales: 14 se encontraban sobrerrepresentadas, 10 permanecan proporcionales
y 2 departamentos estaban subrrepresentados. El caso ms notorio fue el de
Lima, que en vez de 40 escaos debi tener 58.
Con la Constitucin de 1993 comienza a operar el Distrito Electoral
nico para un Congreso Unicameral. Este sistema haba sido aplicado en la
eleccin de la Asamblea Constituyente en 1978 y en la Cmara de Senadores
desde 1980 a 1990. La problemtica en este tema la sealamos como la
generacin de un ambiente electoral poco propicio a la creacin de partidos
de mbito provincial, departamental o regional. Este sistema alienta el
centralismo de las organizaciones polticas.
En la actualidad, tal como se ha adelantado, rige la circunscripcin
mltiple. No obstante, hay detalles que propician el centralismo parlamentario, uno de ellos es la inexistencia de oficinas del Parlamento en las circunscripciones tericamente representadas. Debiera haber una relacin ms estrecha
entre el representante y su circunscripcin, pero por lo general no es as. El
parlamentario de una determinada provincia despacha desde Lima y se aleja
de los problemas inmediatos de su localidad. La circunscripcin mltiple
como criterio de representacin eficaz no es funcional si es que no se aaden
otros elementos.
74
2.3. Representacin de gneros: ley de cuotas

Uno de los principales temas que ataen a la representacin parlamentaria es
el de la participacin poltica de la mujer. Se hizo necesaria la creacin del
sistema de cuotas como un mecanismo idneo para superar la brecha existente
entre los sexos en el Parlamento peruano.
La adopcin de las cuotas devino de un proceso en el que coincidieron
diversas propuestas. As por ejemplo en 1990, Foro Mujer19, una instancia de
coordinacin de las organizaciones feministas present una Carta Abierta a los
Candidatos a la Presidencia Alberto Fujimori de Cambio 90 y Mario Vargas Llosa de
FREDEMO en la que se propona, entre otras medidas, el establecimiento del
sistema de cuotas para que formaran parte de los temas del debate presidencial.
Lamentablemente no fue as y el tema de gnero en el mbito electoral no fue
considerado.
As como tampoco, fue acogida la propuesta de representantes del
APRA en 1991 cuando este partido propuso el establecimiento de cuotas que normen
la representacin femenina en todas las instancias de decisin poltica, gremios sociales,
instituciones y poderes del Estado. Considerando que la mitad de la poblacin del pas est
conformada por mujeres, esta cuota debera alcanzar progresivamente el 50%20.
Pese a la presin de las diversas organizaciones sociales, recin el 8 de
marzo de 1994 el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) recibi una
propuesta de cuotas que inclua a los gobiernos locales.
Finalmente en octubre de 1997 se aprob la Ley N 26859, Ley Orgnica
de Elecciones21 cuyo artculo 116 establece las listas de candidatos al Congreso
deben incluir un nmero no menor de 25% de mujeres o varones. Este sistema fue
FORO MUJER estuvo conformado por las siguientes organizaciones no gubernamentales: Asociacin Aurora Vivar, Centro de Documentacin sobre la Mujer, Centro de la Mujer
Peruana Flora Tristn, CESIP, CLADEM, Colectivo Radial Feminista, Movimiento
Manuela Ramos y Mujer y Sociedad.
20
Ponencia presentada durante la Primera Reunin Tcnica de la VIII Comisin del
Parlamento Andino celebrada en Quito, Ecuador del 17 al 21 de junio de 1991. Tomado de
Poder Poltico con perfume de mujer, Movimiento Manuela Ramos, Lima, 1998, p. 18.
21
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 1 de octubre de 1997.
19
75
CAPTULO II
incorporado en el artculo 10, numeral 2 de la Ley N 26864, Ley de Elecciones

Municipales22, segn el cual el nmero correlativo que indique la posicin de los
candidatos a regidores en lista, que debe estar conformado por no menos de 25% mujeres y
varones.
El problema, no obstante, haba sido hasta entonces la escasa participacin de las mujeres. Durante la dcada del 90, la mujer haba ocupado en la
poltica nacional un papel predominante. En el Parlamento, las mujeres
ocuparon la Presidencia y Vicepresidencias del Congreso.
Mediante Ley N 27387 se modific la Ley N 26859, Ley Orgnica de
Elecciones y se increment la cuota de 25% a 30%, la cual se aplic por primera
vez en las elecciones generales de abril del ao 2001. La norma no asegura la
presencia de un porcentaje de mujeres en el Congreso, pero s en las listas.
2.4. El calendario electoral: la renovacin total y parcial
La renovacin total del Congreso tiene sus inconvenientes debido a la rigidez
del calendario electoral. En este caso, el ciudadano deber esperar cinco aos
para poder reconfigurar la correlacin de fuerzas en el Parlamento. De otro
lado, los conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento (en caso de que
la mayora sea opositora) no pueden ser solucionados de inmediato. En
algunos casos, estos conflictos se resuelven quebrando la institucionalidad.
Por su parte, la renovacin parcial del Congreso permite recomponer la
composicin parlamentaria en algn tramo del mandato presidencial. Es una
forma de recomponer la representacin parlamentaria adecundola a la
decisin mayoritaria de los ciudadanos. Esto permite controlar al Poder
Ejecutivo privndole de mayora o dndosela en el caso de que no la tenga
desde su origen. Es un mecanismo que opera como un control ciudadano
sobre el representante. A menos elecciones o a una mayor distancia entre stas,
el control es menor.
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 14 de octubre de 1997. Ver tambin la

Resolucin N 280-98-JNE.
22
76
En Argentina las elecciones presidenciales son cada 4 aos, habiendo una

renovacin por mitades de diputados cada 2 aos y de senadores por tercios
cada 2 aos. En Chile, las presidenciales son cada 6 aos; diputados cada 4 aos
y senadores cada 8 aos; sin embargo los senadores se renuevan por mitades
cada 4 aos. En Mxico se elige presidente por 6 aos, diputados por 3 y
senadores por perodos de 6 renovndose por tercios a mitad de su gestin.
En el Per, las elecciones parlamentarias son totales y coinciden con la
fecha de la eleccin presidencial. Esta coincidencia implica que no hay forma
de que la ciudadana resuelva los conflictos que pueden generarse entre el
Poder Ejecutivo y el Parlamento.
Las opciones existentes son diversas y dependern de las necesidades
polticas de cada pas. Una de las opciones ms razonables para el Per es la
renovacin por mitades cada treinta meses. Lo cual equidistara de dos
elecciones presidenciales y no agotara a los ciudadanos con un cronograma
electoral recargado.
La otra opcin es la renovacin por tercios cada dos aos. Pero la
desventaja es que obligara a celebrar elecciones parciales cada dos aos. Este
sistema puede configurar elementos desestabilizantes y recargara el calendario electoral.
Con la Constitucin de 1860, el Per tuvo renovacin por tercios para
diputados y senadores. No funcion bien porque el mandato de los senadores
y los diputados terminaba siendo ms largo que el del presidente, que duraba
cuatro aos. Ah haba un problema de diseo del calendario escalonado. Por
eso resulta importante cuadrar el calendario electoral de manera razonable,
dndole al Presidente de la Repblica la posibilidad inicial de tentar una
mayora parlamentaria.
Existe una porcin importante de la poblacin que est de acuerdo con
que el Parlamento se renueve parcialmente. El descrdito del Parlamento por
el mal desempeo de muchos congresistas ha incidido en que los ciudadanos
prefieran un sistema idneo para sancionar al mal parlamentario reemplazndolo por otro. Un calendario rgido de cinco aos para una renovacin total
del Congreso resulta una camisa de fuerza para el ciudadano mal representado.
77
CAPTULO II
Encuesta: sobre la implementacin en

el Per de la renovacin parlamentaria
A favor
En contra
No precisa
65 %
28 %
11 %
Fuente: Apoyo, noviembre de 1997.
Asimismo, es necesario resaltar que una mayora de ciudadanos prefiere

la renovacin por mitades y no por tercios. Esta segunda opcin puede
aparecer como la complicada para los ciudadanos debido a que recarga en
demasa el calendario electoral.
Y usted cree que a mitad del perodo presidencial se debera renovar
la mitad del Congreso, una tercera parte o una cuarta parte?
La mitad
Una tercera parte
Una cuarta parte
No precisa / No responde
52%
18%
10%
20%
Fuente: Apoyo, Opinin y Mercado. Lima, noviembre de 1997.
3. CONTROL CIUDADANO DE LA REPRESENTACIN

La eleccin y la forma cmo est configurada la representacin nos indican la
forma a travs de la cual los ciudadanos participan a travs de los parlamentarios en las decisiones polticas del Estado. Pero, la representacin es
funcional cuando existen mecanismos de control. La democracia representativa se funda en un sistema de contrapesos institucionales, pero la soberana
popular slo es efectiva cuando los propios ciudadanos pueden no slo elegir
a sus representantes sino tambin controlarlos.
La revocatoria por iniciativa popular de los congresistas no es compatible
con el carcter no imperativo del mandato, adems de poder prestarse al abuso
de las mayoras en contra de las minoras. La revocatoria constituira una forma
78
de control ciudadano sobre la labor de los congresistas, pero resulta difcil

balancear la posibilidad de este control con otros principios bsicos de la labor
de los parlamentarios, as como impedir el eventual abuso de las mayoras de
aplicarse las normas actuales sobre revocatoria de alcaldes y regidores.
El mejor control al parlamentario que puede darse es una ciudadana
atenta que rinda cuentas a sus representantes y que, en una nueva eleccin, no
vote por aquel que no cumpli con sus compromisos. Si el congresista ha
cometido actos ilcitos, es obvio que podr ser desaforado y juzgado siguiendo
los procedimientos adecuados. Por lo dems, la democracia tambin es una
forma de aprendizaje, por lo que el mal parlamentario debe servir de ejemplo
para la ciudadana para meditar mejor su voto y solicitar mayores garantas
antes de confiar en l.
La revocatoria del mandato no es la nica forma en que puede establecerse un mecanismo de rendicin de cuentas institucional. Otra forma podra
ser establecer la obligacin del congresista de elaborar una memoria anual con
la descripcin de sus actividades que sea publicada en la pgina web del
Congreso y difundida entre los medios de prensa. Del mismo modo, una idea
que surgi en las reuniones de discusin del presente informe, fue establecer
un mecanismo de supervisin a travs del Jurado Nacional de Elecciones por
medio del cual un nmero de ciudadanos a determinarse pudiese solicitar al
congresista que informe sobre determinados aspectos de su gestin tales
como: actividades realizadas para cumplir con sus promesas electorales,
proyectos de ley presentados, etc. Si bien el incumplimiento no podra tener
consecuencias jurdicas dado el mandato no imperativo del representante, sin
duda constituye una posibilidad de control ciudadano a ser considerado.
De otro lado, a travs del control electoral los ciudadanos se manifiestan
por la renovacin del Parlamento. La eleccin de representantes a mitad del
mandato presidencial supone el ejercicio de participacin del pueblo. ste se
expresa a favor de una nueva correlacin de fuerzas o por mantener la
existente. La sancin a los partidos que ejercen deficientemente la representacin pone a la ciudadana en una posicin de control peridico de la gestin
de los parlamentarios.
Por su parte, los mecanismos de democracia directa permiten a los
ciudadanos tener injerencia en los asuntos pblicos mediante la consulta
popular. Estos mecanismos sirven para controlar las decisiones del Parlamen-
79
CAPTULO II
to y constituyen una forma por la cual los ciudadanos filtran las normas que
consideran inapropiadas para el sistema jurdico.
Como formas no institucionalizadas de rendicin de cuentas pueden
sealarse las iniciativas ciudadanas de control de los congresistas. Por medio
de estas campaas puede ejercerse presin para que el congresista perciba que
su trabajo est siendo evaluado constantemente. Adems, se podr conocer
mejor la forma en que desempea su funcin si es que desea postular nuevamente a ste u otro cargo pblico.
En la actualidad, diversas agrupaciones de la sociedad civil estn desarrollando campaas de vigilancia ciudadana centradas en la labor de los congresistas. Estas campaas pueden centrarse en hacer pblicos o llamar la atencin
sobre los votos emitidos por el congresista, los proyectos de ley que ha
presentado, sus ingresos, la calificacin de sus asesores para ejercer sus cargos,
el rcord de asistencias, los eventuales viajes que realice, entre otros.
Entre estas campaas puede mencionarse la iniciativa de APRODEH,
con el apoyo de la Federacin Internacional de Derechos Humanos (FIDH),
Evala y califica un congresista que tiene por objeto que la poblacin fiscalice la
labor de sus representantes. Asimismo, un aporte muy importante en ese
sentido es el de la Organizacin Manuela Ramos que ha implementado en su
pgina web una seccin especial denominada Vigilancia Congresal (http://
www.manuela.org.pe/vigilancia.htm) que, centrndose en el tema de gnero,
incluye los proyectos de ley, propuestas electorales y desempeo de los
congresistas.
3.1. Control electoral
En pginas anteriores nos hemos ocupado de la renovacin total y parcial con
un mtodo de consulta electoral que evita los inconvenientes de la renovacin
total cada cinco aos. Se seal all que la renovacin parcial del Congreso permite
recomponer la composicin parlamentaria en algn tramo del mandato presidencial. Es una
forma de recomponer la representacin parlamentaria adecundola a la decisin mayoritaria
de los ciudadanos.
Debemos insistir y ampliar este ltimo planteamiento. En efecto, la
renovacin parcial no es un asunto que se reduce a la forma como se programa
80
la periodicidad de la eleccin del Parlamento. La esencia de esta institucin es

el control ciudadano. Pues permite al ciudadano manifestar mediante el voto
su satisfaccin o rechazo a la gestin que los partidos y sus representantes
vienen desarrollando en el Parlamento.
Para esta modalidad de control es secundario que el rgimen sea de tipo
presidencial o parlamentario. Desde luego los efectos de la renovacin son
mayores cuando se trata del rgimen parlamentario, porque una votacin
contraria al partido en el gobierno o dejarlo como primera minora precaria,
acarrear como consecuencia el cambio de gobierno. Pero los efectos del
control ciudadano tambin se dejarn sentir en el rgimen presidencial. Si el
gobierno tiene mayora en el Parlamento y la pierde, significar que el
ciudadano est descontento con las obligaciones de fiscalizacin que probablemente esa mayora no ha cumplido a cabalidad, razn por la cual el gobierno
sigue en funciones, pero por decisin popular el Parlamento pasa a tener una
mayora opositora a la que el pueblo le encarga que fiscalice mejor y que
controle al gobierno.
Cuando la renovacin parcial ratifica la composicin del Parlamento, ese
resultado debe interpretarse como la satisfaccin ciudadana con el comportamiento del gobierno y del Parlamento. En el Per ha habido resistencia a
introducir el sistema de la renovacin parcial. Esa institucin no fue considerada en la Constitucin de 1933, en la de 1979, ni en la de 1993. Los
constituyentes pensaron que la renovacin parcial poda introducir problemas
a la estabilidad y duracin total del perodo gubernamental y probablemente
atribuyeron a la renovacin total al final de cada perodo virtudes de estabilidad
poltica que la experiencia histrica demostr que eran equivocadas.
En efecto, si la Constitucin de 1933 hubiera tenido el control ciudadano
de la renovacin parcial a mitad del perodo, en 1948 se hubiera producido esa
renovacin electoral que hubiera anulado el ausentismo aprista en el Senado
y dejado sin lugar el pretexto que se invoc para el golpe de Estado del 28 de
octubre de 1948; esto es el desorden, el caos y el no funcionamiento del
Parlamento.
Del mismo modo, si hubiera habido renovacin parcial en el primer
perodo de gobierno de Fernando Belaunde, sta se hubiera llevado a cabo en
1966, teniendo en ese momento la ciudadana la posibilidad de ratificar o
censurar la coalicin APRA UNO, que desde el comienzo llev a cabo una
81
CAPTULO II
labor que los partidarios de Belaunde constantemente calificaron de obstruccionista. La realizacin de esa renovacin parcial del Parlamento hubiera
dejado muy poco margen para el golpe de Estado del 3 de octubre de 1968.
Desde el inicio de su mandato, el 28 de julio de 1990, el ingeniero Alberto
Fujimori se quej de la falta de mayora en el Parlamento y denunci en
trminos muchas veces altisonantes y desaforados la labor intil de la
partidocracia que controlaba el Parlamento. Eran ya los tiempos de la
Constitucin de 1979. Si esta Carta hubiera considerado la renovacin por
mitades como una forma de control ciudadano, hubiera correspondido elegir
a la mitad de la representacin en diciembre de 1992. No es correcto especular
sobre el resultado, pero es evidente que en el mismo ao que tocaba la
renovacin parcial y a ocho meses de sta, el golpe de Estado que dio Fujimori
en abril del mismo ao se le hubiera presentado como una posibilidad mucho
ms difcil de poner en prctica, pues la resistencia nacional e internacional
hubiera sido mucho mayor.
Muchos de los males que el pas ha sufrido desde la dcada del 90 se
hubieran evitado si la Constitucin de 1993 hubiese incorporado la renovacin
por mitades como una forma de control ciudadano. En todo caso, las
referencias histricas son convincentes en cuanto al error de no haber
considerado esta institucin en las constituciones peruanas. La nueva Constitucin que se prev tendr que reemplazar ms temprano que tarde a la Carta
de 1993; debera en consecuencia introducir la renovacin parcial por mitades
como un sano ejercicio democrtico de control ciudadano del Parlamento.
3.2. Revocatoria del mandato
El trmino revocar tiene su origen en el latn revocare y hace referencia al
acto unilateral de una voluntad que se rectifica. Su significado segn el
Diccionario de la Real Academia Espaola es: dejar sin efecto una concesin,
un mandato o una resolucin.
La revocacin constituye un procedimiento a travs del cual los electores
pueden destituir a un funcionario pblico con anterioridad a la expiracin del
perodo para el que fue elegido.
Las autoridades polticas suelen desentenderse muy fcilmente de las
82
organizaciones polticas de las que provienen; en muchos casos se desplazan

de una organizacin a otra sin reparar en el mandato que se les dio. No existe
mandato imperativo, por lo que es posible que dentro de un sistema sin control
poltico, la autoridad elegida traicione el mandato del elector. De ese modo la
participacin del pueblo (indirecta a travs de su representante) desaparece. El
elector se queda sin representante y sin la posibilidad de reemplazarlo.
Esta falta de controles incide en que las autoridades elegidas democrticamente pierdan su representatividad y en consecuencia a que los partidos
polticos sean menos representativos. La crisis de representacin de los
partidos, que es un fenmeno global, podra ser vencida si cada sistema
poltico contara con mecanismos de control de la representacin. Sin embargo, debido a la falta de controles, la representacin suele perderse por la
discrecionalidad absoluta de las autoridades polticas.
Segn la Ley 26300 de 1994, de conformidad con la Constitucin de 1993,
son derechos de control ciudadano: la revocatoria, la remocin, la demanda
de rendicin de cuentas y otros que la ley establezca.
La revocatoria se refiere, a tenor de la Ley 26300 a una autoridad en
particular y se produce con la mitad ms uno de los electores. Se aplica a las
autoridades municipales y regionales y a magistrados, siempre que todos ellos
provinieren de eleccin popular. Por su parte la remocin es aplicable a las
autoridades designadas por el Gobierno Central o Regional en la jurisdiccin
regional, departamental, provincial y distrital.
La demanda de rendicin de cuentas a las autoridades slo se refiere a la
interpelacin que tiene derecho a hacer el ciudadano respecto a la ejecucin
presupuestal y el uso de recursos propios. Segn el artculo 31 de la ley citada
slo pueden ser objeto de rendicin de cuentas las mismas autoridades pasibles
de ser sujetas a revocatoria y remocin.
Es oportuno notar que los mecanismos de control de la representacin
no son aplicables a los congresistas. Pueden ser revocados slo los alcaldes y
regidores, presidentes de las regiones y los magistrados del Poder Judicial. Por
la remocin se destituye del cargo a autoridades no electas por el pueblo y la
rendicin de cuentas slo procede para las autoridades que pueden ser
revocadas y removidas, conforme a la Constitucin. El universo de autoridades sobre las que recae el control es pequeo y no considera a las autoridades
que toman las decisiones polticas ms trascendentales en el pas.
83
CAPTULO II
Muchos consideran que no debe introducirse la revocatoria popular para

los congresistas. Pese a la necesidad de control, la revocatoria puede generar
diversos problemas. No slo la inestabilidad que puede generar en el sistema
poltico sino tambin la amenaza contra las minoras. En este sentido, un
parlamentario elegido por un sector minoritario podra ser revocado por la
mayora. No es posible precisar quines son los electores que le dieron acceso
a la representacin y quines son los que finalmente se la suprimen. En las
cuatro reuniones organizadas por la CAJ (con profesores de Derecho, exparlamentarios, representantes de la sociedad civil y parlamentarios) se lleg
a un consenso sobre los riesgos e inconveniencias de la revocatoria de
parlamentarios. El criterio comn fue la posibilidad de darle a la mayora
herramientas que pondran en peligro constante la posicin de las minoras
parlamentarias.
De otro lado, el modelo de mandato de representacin poltica implantado con el Estado constitucional discrimina el concepto de relacin jurdica.
El efecto jurdico que se desprende del mandato es, en esencia, su carcter
irrevocable. Tras el ejercicio del derecho de sufragio el representante queda
desvinculado de su circunscripcin de origen y ostenta la representacin de la
Nacin en su totalidad, no se debe a sector especfico alguno de la poblacin
sino a toda ella. Revocar es peligroso en tanto vulnera el principio de la libertad
del ejercicio del mandato. Sin embargo, se discute la posibilidad de revocar a
quien traicione el mandato, trasladndose a otro partido en pleno ejercicio de
la representacin.
3.3. Las iniciativas ciudadanas
Otra forma de control ciudadano del Parlamento es cuando se reconoce en
ste capacidades que le permiten accionar para pronunciarse sobre asuntos
que corresponden a las atribuciones legislativas propias del Parlamento. Nos
referimos al referndum y a la iniciativa legislativa popular. Ambas posibilidades estn reconocidas en el artculo 31 de la Carta de 1993.
El referndum y la iniciativa legislativa popular son reconocidas como
instituciones de democracia directa. La tradicin constitucional peruana se ha
desarrollado por el lado de la democracia ms bien de tipo representativo que
84
es aquella en la cual el pueblo gobierna a travs de los representantes que l elige

peridicamente. No obstante, la Carta de 1993 ha abierto una ventana a la
democracia directa al permitir que el pueblo pueda intervenir en el proceso de
la decisin legislativa, sea porque se pronuncia por la ratificacin o no de una
decisin ya adoptada por el Parlamento o porque ejerce directamente su
derecho a exigir que el Parlamento legisle sobre un asunto o tema que el
ciudadano expresamente demanda.
Estamos frente a dos instituciones que insertadas dentro del modelo de
la democracia representativa, tienen necesariamente que ser identificadas
como una modalidad de control ciudadano de la gestin del Parlamento. En
el caso del referndum, el ciudadano es consultado para ratificar decisiones
legislativas del Parlamento, cuando la Constitucin expresamente lo seala;
por ejemplo es una de las vas autorizadas para la reforma total o parcial de la
Constitucin. Pero los ciudadanos tienen tambin derecho a solicitar directamente que se someta a su consulta la aprobacin de normas con rango de ley,
requirindose tan slo para ello que se cumpla con el requisito mediante el cual
una decisin del Parlamento obligadamente tendr que ser sometida a
ratificacin popular.
No es lo usual, pero tenemos que preguntarnos porqu los ciudadanos
se movilizaran para obtener las firmas mediante las cuales conseguir que una
decisin del Parlamento sea sometida a su ratificacin popular. La nica
respuesta posible a este extremo es que hay descontento ciudadano respecto
a la actuacin del Parlamento en el extremo de una iniciativa aprobada por l
que sin embargo la ciudadana pone en cuestin.
En este caso, que el referndum se imponga por iniciativa popular, tiene
una clara interpretacin de control ciudadano, porque a travs de l el pueblo
est recuperando la titularidad del poder para ratificarle su confianza al
Parlamento o censurarle una actividad con la que los ciudadanos pueden
finalmente mostrar su disconformidad y convertirla en un mandato jurdico
que se impone a lo decidido por el Parlamento.
La iniciativa legislativa funciona tambin, como su nombre lo indica, a
partir del momento en que los ciudadanos se organizan y renen las firmas de
ley para obligar al Parlamento a conocer sobre un asunto que de este modo se
convierte en un tema obligado de la agenda legislativa.
Todas las Cartas democrticas del mundo reconocen capacidad de
85
CAPTULO II
iniciativa legislativa a los parlamentarios, al Presidente de la Repblica, al Poder

Judicial y a la autoridad electoral en temas que son de su competencia. Son las
vas que podramos calificar de ordinarias para el trabajo legislativo del
Parlamento. Cuando estas vas funcionan bien y son intrpretes cabales de la
voluntad ciudadana, no es necesario apelar a la va de la iniciativa legislativa
popular.
En realidad, la iniciativa legislativa popular es una va excepcional, a la cual
el pueblo puede apelar como una manera objetiva de expresar su descontento
por la resistencia de las vas legislativas ordinarias a aprobar proyectos de ley,
sentidos como necesidades por el gobierno y por el pueblo. Como es evidente
estamos frente a otra institucin de control ciudadano de la gestin parlamentaria. Si los representantes hacen caso omiso de una demanda popular, o
demoran en atenderla apelando a los vericuetos del procedimiento legislativo,
el pueblo puede directamente oponerse a ello y ejercer el derecho a la iniciativa
legislativa sobre el tema resistido por los representantes. Es un caso de algn
modo excepcional, por el cual el Parlamento conoce y tiene que pronunciarse
sobre una ley, no porque algn parlamentario presente la iniciativa porque sta
proviene de una iniciativa legislativa que para el caso es como si fuera un
mandato imperativo, porque el Parlamento no puede oponerse a considerarlo en la agenda.
Un ejemplo del comentario que acabamos de hacer es el que se est
produciendo a la redaccin final de este informe. El Foro Democrtico que
es una organizacin no gubernamental de la sociedad civil ha comenzado a
reunir firmas para que el Parlamento incluya obligatoriamente en su agenda la
derogatoria de la Constitucin de 1993. Si las firmas se consiguen, el Parlamento tendr que incluir este tema en su agenda, no slo de manera obligatoria sino
que tendr asimismo que atenderlo con la celeridad a que obliga un mandato
popular.
Desde luego, en todas estas modalidades de control ciudadano interviene
con peso propio el anlisis crtico o formacin de la opinin pblica, que se
ejerce a travs de los medios de comunicacin social. Como es evidente, todo
aquel que se debate a travs de la prensa y que tiene que ver con los derechos
de informacin, expresin y prensa pueden ser tambin considerados como
control democrtico del Parlamento.
86
Captulo III
87
CAPTULO III
88
Las principales funciones que debe realizar un Parlamento en un Estado

Democrtico de Derecho son la legislativa y la de control. En este captulo nos
referiremos a la primera.
El poder del Congreso, como rgano que representa al pueblo, se ejerce
a travs de la dacin de leyes, en lo que se ha denominado su funcin
legislativa. De esa forma se da una ficcin segn la cual es el pueblo, a travs
de sus representantes, quien consiente las normas que lo van a regir. Tradicionalmente se ha sealado que sta es la principal funcin, siendo ejercicio
exclusivo, razn por la que se le denomina Poder Legislativo. Sin embargo, esta
concepcin clsica ha variado. La funcin legislativa del Congreso es compartida en algunos aspectos con el Ejecutivo y hay adems corrientes de opinin
que dan mayor importancia a la funcin de control.
En efecto, los congresos modernos suelen delegar algunas materias al
Poder Ejecutivo, dado el carcter tcnico y cambiante de asuntos que
requieren ser regulados en la gestin pblica. Por ello, cobra especial importancia el control de esta actividad.
En este captulo trataremos diversos aspectos problemticos relacionados con la forma en que el Congreso ha venido realizando esta funcin.
Adems, se sealarn aquellos aspectos en los que puede lograrse un mayor
contacto con la ciudadana a fin de reforzar la representacin.
89
CAPTULO III
1. FUNCIN LEGISLATIVA
Como hemos sealado, tradicionalmente se ha considerado a la funcin
legislativa como la principal del Congreso. Ello no es tan claro en la actualidad.
Debido a los cambios producidos en el manejo del Estado y la necesidad cada
vez mayor de tomar decisiones de gestin en forma clere, parte de la funcin
legislativa del Congreso se ha ido trasladando hacia el gobierno. Es cada vez
mayor el nmero de Estados en los que el gobierno, o los rganos locales
(estados federados, cantones, municipios, etc.), han sido encargados de dictar
normas en aspectos en los que no necesariamente se requiere su discusin por
los representantes nacionales, sino criterios tcnicos o mayor proximidad a la
problemtica a ser resuelta.
En efecto, existen diversas materias que requieren un tratamiento tcnico
que puede ser mejor realizado por el gobierno antes que por un Parlamento,
que por su propia composicin y procedimientos no se encuentra en la mejor
posicin para hacerlo. Del mismo modo, los rganos locales, en materias de
su mbito y competencia, se encuentran ms cerca de la problemtica
especfica de sus circunscripciones.
Como es evidente, esta reduccin de la competencia legislativa conlleva
la implementacin de formas efectivas de control del uso de estas facultades
para que los rganos mencionados respeten los lmites sealados por la ley o
la Constitucin. Tenemos que partir de la idea de que si bien estamos ante un hecho
inevitable como el de la disminucin de las potestades legislativas del Congreso, este
acontecimiento debe sustituirse necesariamente por el reforzamiento de una labor tambin
parlamentaria como la de fiscalizacin y control de los dems rganos de poder23.
Una crtica que se hace a la funcin legislativa del Parlamento se refiere
a su lentitud para adoptar decisiones en determinados aspectos, que podran
ser adoptadas por el Ejecutivo. Incluso en Estados con democracias consolidadas, en los que el Congreso funciona adecuadamente, se menciona este
problema como uno de los que requieren una reforma.
DONAYRE, Patricia. Los Decretos Legislativos en el Per. Lima: Fondo Editorial del Congreso,
2001. p. 273.
23
90
En este apartado discutimos, en primer lugar, cules son las caractersticas de la ley y la funcin legislativa del Congreso en el Per. Posteriormente,
realizaremos un evaluacin de cmo se ha desarrollado sta en nuestro pas y
lo que consideramos sus principales supuestos problemticos. Finalmente, se
tratarn los medios que tiene la poblacin para proponer leyes o solicitar la
modificacin o anulacin de stas.
1.1. La funcin legislativa en el Per
La ley es un acto parlamentario, entendido como un acto jurdico a travs del
cual se expresa la voluntad poltica de la representacin nacional. Constituye
la principal expresin de la voluntad del Parlamento y sus efectos; en la mayora
de los casos, son generales y abstractos.
Si bien pueden dictarse leyes especiales, la Constitucin es clara al sealar
en su artculo 103 que ello slo es posible cuando se basen en la naturaleza
de las cosas y no en razn de las diferencias de las personas. En ese sentido,
una ley que establezca un trato diferenciado para un determinado sector de la
ciudadana basndose en una diferenciacin entre las personas, ser contraria
al principio de igualdad y, por tanto, inconstitucional.
Adems de las leyes, existen otros actos parlamentarios que tambin
tienen fuerza y rango de ley, como son el Reglamento del Congreso, las
resoluciones legislativas y la aprobacin de tratados internacionales. Como
seala Landa: As, las ms importantes decisiones del Congreso son expresadas en leyes
desarrollando as la funcin legislativa del Parlamento. Sin embargo, desde el punto de vista
formal, el Congreso tambin puede votar resoluciones por ejemplo, para aprobar el
Reglamento del Congreso, los tratados internacionales o acusar constitucionalmente. Estos
actos parlamentarios tienen fuerza de ley y los dos primeros adems gozan de rango de ley24.
El Presidente de la Repblica y los congresistas tienen iniciativa en la
formacin de las leyes. Asimismo, la tienen el Presidente de la Corte Suprema
LANDA ARROYO, Csar. Poder Legislativo y control poltico en la Constitucin de 1993. En: Derecho
Constitucional Peruano Seleccin de textos. Lima: Pontificia Universidad Catlica del
Per, 2000; p. 6.
24
91
CAPTULO III
de Justicia, el Jurado Nacional de Elecciones, el Ministerio Pblico, las

municipalidades y los colegios profesionales en materias de su competencia.
Los ciudadanos tambin tienen iniciativa legislativa cumpliendo los requisitos
de la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, es decir,
acompaando su propuesta con las firmas del 0.3% de la poblacin electoral
y una resolucin de la Oficina Nacional de Procesos Electorales que certifique
que se ha comprobado la validez de las mismas. En este aspecto, tambin es
importante sealar la posibilidad que tienen los ciudadanos de solicitar la
derogacin de una ley por medio de un referndum.
En principio, las leyes deberan darse en los perodos de legislaturas
ordinarias y, por una situacin excepcional, cumpliendo con el trmite de
convocatoria. La seguridad en las fechas de las legislaturas permite darle ms
transparencia a la labor legislativa y evitar la posibilidad de que se aprueben
normas en forma sorpresiva. En la Constitucin de 1979, el perodo de
legislaturas ordinarias estaba incluido en la Constitucin, lo cual no ocurre en
la Constitucin de 1993. El tema aparece en los artculos 47 al 50 del
Reglamento del Congreso. Adems de estas legislaturas ordinarias, el Presidente de la Repblica puede convocar, a su criterio, a legislaturas extraordinarias (artculo 11 8, inciso 6) y en el extremo del segundo prrafo del artculo 130,
para que el Congreso se rena; si no lo estuviera, para recibir al gabinete y
debatir la poltica general del gobierno, que precede al voto de confianza que
el Congreso resolver si otorga o no.
Las fechas de sesiones previstas en el Reglamento se pueden modificar,
con el voto de la mayora de miembros del Congreso sin darle seguridad y
estabilidad a estos perodos. Durante este receso parlamentario los congresistas deberan entrar en contacto con sus representados, informndose sobre
sus necesidades e intereses. Estos plazos constituyen una limitacin razonable
al poder del Congreso al establecer perodos en los que no podr legislar, salvo
supuestos excepcionales. Por ello consideramos adecuado que la Constitucin
precise los plazos de los perodos legislativos.
Sin embargo, hay que recordar que fue precisamente su carcter legal y
flexible el que permiti modificar las fechas de legislatura a fin de facilitar la
reforma de la Constitucin que hizo posible convocar a nuevas elecciones en
el ao 2000, tras la crisis poltica producida por la renuncia del Presidente
Fujimori. Por ello, sera importante discutir si la propia Constitucin podra
92
establecer la posibilidad de introducir criterios de aplicacin flexible para la

convocatoria a legislaturas, como por ejemplo, el que los asuntos relativos a
reformas constitucionales se pudieran ver indistintamente en perodos legislativos ordinarios y extraordinarios, siempre que sean sucesivos.
Un proyecto de ley para ser aprobado debe seguir un trmite que, de
acuerdo al Reglamento del Congreso, consiste en: a) iniciativa legislativa, b)
estudio en comisiones, c) debate en el Pleno y d) aprobacin y promulgacin.
Las propuestas de ley deben contener una exposicin de motivos que seale
los fundamentos de la propuesta, el efecto de la legislacin propuesta en la
actual legislacin, un anlisis costo-beneficio de los efectos de la norma legal
y, cuando resulte conveniente, la propuesta de texto adecuadamente dividida
en ttulos. En algunos casos, se deben incluir requisitos especiales dependiendo el del tema a ser regulado por la ley. Se presentan a la Oficiala Mayor que
la deriva a una Comisin para su estudio y dictamen. De ser aprobado, pasa
al Pleno para su debate.
Aunque la Constitucin no es clara al respecto, se concluye que en
nuestro sistema existen tres tipo de leyes: las leyes ordinarias, las leyes
orgnicas y las leyes de reforma constitucional. Las primeras son aquellas leyes
que se aprueban por mayora simple de los congresistas presentes en el Pleno
al momento de debatirla. Las leyes orgnicas requieren de una mayora
calificada (la mitad ms uno del nmero legal de miembros). Por su parte, las
leyes de reforma de la Constitucin requieren de esta mayora y, luego, ser
ratificadas por referndum o haber obtenido en dos legislaturas ordinarias la
aprobacin de dos tercios (2/3) del nmero legal de congresistas25.
A estas tres categoras se podra aadir una adicional: las leyes de
desarrollo constitucional. Estas son aquellas que surgen por mandato del
propio texto constitucional cuando dispone que un asunto, respecto del cual
establece su contenido bsico se regula por ley. No obstante, atendiendo al
tema del cual se trata, estas leyes pueden ser ordinarias u orgnicas.
El Congreso puede delegar facultades legislativas a la Comisin Permanente. Esta delegacin no puede referirse a materias relativas a la reforma
constitucional, aprobacin de tratados internacionales, leyes orgnicas, ley de
25
Ibid, LANDA ARROYO, Csar. Op. cit. p. 7.
93
CAPTULO III
presupuesto y ley de la Cuenta General de la Repblica. Esta competencia de

la Comisin Permanente ha sido muy cuestionada pues desnaturaliza a esta
institucin constitucional al deformar las funciones que tena este rgano en
la Constitucin de 1979 para convertirla en una suerte de cmara legislativa26.
Finalmente, cabe sealar que la funcin legislativa no es exclusiva del
Parlamento, pues sta puede ser realizada por el Poder Ejecutivo en el caso de
delegacin de facultades (Decretos Legislativos) y por la necesidad de dictar
medidas urgentes en materia econmica y financiera (Decretos de Urgencia)27.
La delegacin de facultades al Ejecutivo est sujeta a los mismos lmites que
a la delegacin a la Comisin permanente; debe darse por Ley Autoritativa que
no debe ser genrica, sino taxativa. En ambos casos se debe rendir cuentas al
Congreso pero, como sealaremos en la seccin referida a la funcin de
Control, por ms que esta obligacin se encuentra regulada en el artculo 91
del Reglamento del Congreso, ello no ha sucedido.
En resumen, en el caso peruano el poder constituyente ha determinado
que todas las materias pueden ser reguladas por ley, restringiendo la labor del
Gobierno a legislar a travs de la legislacin delegada o en casos de urgencia
econmica o financiera, con las restricciones mencionadas. El gobierno slo
podr reglamentar las leyes para su aplicacin pero en forma limitada por el
contenido de la ley.
1.2. Problemas en el desarrollo de la funcin legislativa
del Congreso peruano
En el caso peruano, encontramos diversos problemas que afectan la forma en
que el Congreso realiza su funcin legislativa. Muchos de ellos tienen un origen
Al respecto, consultar: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Comisin Permanente en la
Constitucin de 1993. En: La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios. Serie: Lecturas
Constitucionales N 10. Lima: CAJ, 1994. Desde el punto de vista que exponemos, la Constitucin
de 1993 se ha excedido en las atribuciones otorgadas a este organismo. Pero lo que resulta, es la mentalidad
en cierta forma vergonzante con la que el constituyente procedi al establecimiento del Congreso Unicameral.
El texto demuestra un cierto recelo, y apela al reforzamiento de la Comisin Permanente, hasta convertirla,
en ciertos aspectos, en el Senado de la Constitucin precedente. (p. 163).
27
Estas normas tienen fuerza de ley.
26
94
histrico, pero se han visto acrecentados durante la ltima dcada por la forma
en que ha legislado el Congreso. Entre los principales tenemos:
La competencia amplia para legislar que le asigna la Constitucin al

Congreso. Para determinar si esta competencia es adecuada cabe analizar
si existen opciones distintas.
El trabajo legislativo en comisiones resulta bastante hermtico y su
contacto con otras instituciones y la ciudadana es escaso, lo cual incide
en la calidad y legitimidad de las normas.
Ausencia de publicidad en la creacin de las normas, situacin que se
agrav al permitir el Reglamento del Congreso fujimorista que las
propuestas de ley pasen al Pleno sin que cuenten con dictamen de
Comisin.
Necesidad de mejorar los recursos humanos y tcnicos del Congreso a fin
de lograr una mayor calidad de la ley. Este aspecto ser analizado en el
captulo referido a la gestin y modernizacin del Congreso, pero sin
duda tiene gran incidencia en la legislacin.
Se analizarn estos problemas, a fin de sealar de qu manera podra

lograrse una mejor actividad legislativa del Congreso peruano.
1.2.1. Competencia legislativa del Congreso peruano
En el Per el Congreso concentra la funcin legislativa y no tiene, salvo la

Constitucin, ningn lmite para legislar. Sin embargo, a pesar de estas amplias
competencias, paradjicamente el Poder Ejecutivo ha producido una mayor
cantidad de normas con rango de Ley. En efecto, la realidad en nuestro pas
nos muestra que desde hace dcadas el Congreso peruano no realiza exclusiva
ni mayoritariamente la funcin de dictar normas. Ya sea por delegacin de
facultades, Decretos de Urgencia o Decretos Ley en perodos de facto, el
Poder Ejecutivo peruano ha legislado ms que el Congreso, como puede
apreciarse en la siguiente tabla28:
Estas cantidades, si bien elocuentes, deben ser relativizadas en cuanto en el perodo 19801985 el gobierno cont con facultades para reconocer, mediante decretos legislativos,
abundante legislacin producida durante el gobierno militar.
28
95
CAPTULO III
Normas con rango de ley aprobadas segn

origen en el Legislativo y en el Ejecutivo
Ejecutivo
Legislativo
1980-1985
811
608
1985-1990
265
990
1990-1992
537
191
1993-1995 1995-2000
319
319
53
231
Total
2251
2073
Fuente: Elaboracin de Henry Pease con datos proporcionados por el Congreso de la

Repblica29.
No slo la legislacin del Poder Ejecutivo es mayoritaria, sino que ha sido

comn que esta legislacin delegada no respete los lmites a los que deba estar
sujeta. Los decretos de urgencia han regulado asuntos que no corresponden
a materias econmicas y financieras o en casos en los que no se verificaba el
requisito de urgencia. Del mismo modo, los decretos legislativos no han
respetado los propios lmites sealados por el Congreso al Ejecutivo al
otorgarle las facultades. Como sealaremos al referirnos a la funcin de
control del Congreso, ste no ha cumplido con su responsabilidad constitucional de vigilar el respeto de estos lmites, en gran medida por la inaccin de
las mayoras parlamentarias proclives al gobierno.
Otro problema grave asociado a la competencia amplia del Congreso
peruano es el tiempo y recursos perdidos en las propuestas de ley dedicadas
a temas intrascendentes o ajenos a la actividad del Congreso. Lamentablemente, la falta de preparacin de algunos congresistas y sus asesores hace que se
propongan normas imposibles de implementar y que carecen de sustento
tcnico. En una reunin de trabajo entre ex parlamentarios realizada por la
Comisin Andina de Juristas para discutir el presente documento, el ex
Congresista Arturo Salazar Larran seal que ha desarrollado un estudio
sobre el costo de esta legislacin simblica y nunca implementada por el
Congreso. Sus conclusiones indican que una parte considerable del presupuesto del Congreso destinado a la asesora del congresista se pierden en proyectos
imposibles de ser implementados por su alto costo, que repiten iniciativas ya
existentes o que se refieren a cuestiones ya reguladas.
PEASE GARCA, Henry. Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de partidos y
sistema de gobierno en el Per. Lima: PUCP, 1999.
29
96
Esto se concadena a la demora en la promulgacin de leyes, lo que

tambin ha colaborado para que el Parlamento sea percibido por la ciudadana
como un rgano ineficaz, incapaz de resolver las cuestiones que se le plantean
oportunamente. Adems, ha colaborado con ello que el Gobierno se demore
en responder a las necesidades de sus gobernados. La realidad parece mostrar
que aun actuando en forma eficiente, el Congreso no puede legislar sobre
todas las materias.
Consideramos, por ello, que debe debatirse si resulta adecuado que el
Parlamento tenga competencia para regular por ley todo tipo de materias o si
deberan drsele mayores atribuciones normativas al Ejecutivo. Nos parece
necesario reconocer que existen aspectos que, por su propia naturaleza, sera
conveniente que sean regulados mediante reglamentos por el gobierno y por
ordenanzas o decretos de los gobiernos locales.
Una opcin para solucionar el problema, que creemos debe ser debatida,
es la de implementar un campo constitucional reservado a la exclusiva
competencia del Congreso, lo que en la teora constitucional se denomina:
dominio de la ley. ste tendra que ser introducido a travs de una reforma
constitucional, que precise aquellas materias que el Parlamento deber legislar
por ser de especial importancia. En efecto, el modelo de regulacin del
dominio de la ley, creado por la Constitucin francesa de 1958, podra servir
para aliviar la carga de trabajo que tiene el Parlamento. As, estamos de acuerdo
con Francisco EGUIGUREN en que un reordenamiento de la funcin legislativa dentro
de este tipo de criterios tiene la virtud de propiciar fluidez a la produccin de las leyes,
preservando importantes atribuciones del Parlamento en este campo pero adecundose a las
exigencias de la realidad30.
Seala EGUIGUREN que En tal sentido, se planteaba la conveniencia de una
concurrencia del Congreso y el Ejecutivo compartiendo el ejercicio de la funcin legislativa, lo
que supone delimitar claramente qu materias sern reguladas necesariamente por ley
parlamentaria y cules pueden ser susceptibles de delegacin al Ejecutivo, quedando todas las
restantes materias transferidas permanentemente a regulacin directa por este rgano31.
EGUIGUREN PRAELLI, Francisco. Los retos de una democracia insuficiente. Diez aos de rgimen
constitucional en el Per 1980-1990. Lima: CAJ, 1990. p. 177.
31
EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La legislacin delegada y los decretos de urgencia. En: Lecturas
sobre Temas Constitucionales, N 10. Lima: CAJ, 1994. p. 178.
30
97
CAPTULO III
Para ello es necesario que la delimitacin de las materias que queden dentro del
campo de la ley sea lo mejor posible, de tal modo que incluya aquellas
cuestiones que por su importancia, permanencia e incidencia constitucional
deben ser necesariamente reguladas por la va parlamentaria. El resto de
materias usualmente legislativas, deberan ser transferidas al Gobierno, quien
las normara directamente, a travs de reglamentos autnomos. Asimismo,
deber establecerse con mayor claridad la competencia normativa de los
gobiernos locales, a fin de evitar los conflictos que se han producido
recientemente entre los municipios y los rganos del gobierno central.
De esta manera se lograra responder a la creciente necesidad de
reglamentacin que demanda todo Estado moderno. La pregunta que queda
por contestar es cules son las materias que deberan ser necesariamente
reguladas por ley32. En tal sentido, sera necesario que sean regulados por ley
todos aquellos aspectos relacionados con:
Derechos fundamentales.
Delitos y penas.
Leyes orgnicas.
Leyes de desarrollo constitucional.
Aspectos relativos a la tributacin, rgimen electoral, de las cmaras
parlamentarias y de las asambleas locales, entre otras.
Tambin podra determinarse materias sobre las cuales la ley establecer
los principios fundamentales, que sern desarrollados por la actividad
reglamentaria del Gobierno, tal como sucede en la actualidad en nuestro
sistema. As, por ejemplo, la Constitucin francesa determina que esas
materias sean: la organizacin general de la Defensa nacional; la libre
administracin de las colectividades locales, de sus competencias y
recursos; la enseanza; el rgimen de la propiedad; los derechos reales, las
obligaciones civiles y mercantiles; y el Derecho laboral, Derecho sindical
y de la seguridad social.
El tema del dominio de la ley fue introducido por Enrique Bernales en una ponencia para
el debate en la Comisin de Bases para la Reforma Constitucional. El planteamiento fue
aprobado por la Subcomisin de Estructura del Estado, pero en el debate en el Pleno no fue
considerado el punto.
32
98
Con esta delimitacin de materias que quedan bajo el dominio de la

actividad legislativa del Parlamento, podra lograrse reducir su carga de trabajo,
lo que debera traducirse en un mejor tratamiento de cada proyecto de ley tanto
en el trabajo en Comisiones como en la deliberacin en el Pleno.
Sin embargo, es necesario recalcar que la sola creacin de un dominio de
la ley, si no es concordado con otras instituciones, como la delegacin de
facultades o el control de los actos normativos del gobierno, puede resultar
ineficaz para el objetivo deseado e incluso producir confusin al momento de
establecer las funciones entre los distintos rganos estatales33.
Es necesario, adems, delimitar la relacin y establecer mecanismos para
superar las diferencias entre el Congreso y otros rganos del Estado que tienen
atribuciones normativas, como las municipalidades y, de ser el caso en el
futuro, los gobiernos regionales.
Lo concreto es que en la actualidad no se percibe como un problema esta
competencia amplia en las facultades legislativas. Consideramos que la realidad
muestra que una revisin de esta situacin se hace necesaria.
1.2.2. Publicidad en el trabajo legislativo
Un tema central en el trmite de aprobacin de las leyes, es la necesidad de dar

publicidad a las normas antes de que stas sean debatidas y aprobadas por el
Pleno. De no ser as, la opinin pblica no podra conocer y tomar posicin
frente a las decisiones que van a adoptar sus representantes, debilitndose el
vnculo entre representantes y representados.
El principio de publicidad de los actos de los gobernantes es uno de los
principales en un Estado Democrtico de Derecho, por lo que la aprobacin
de normas sin la debida discusin debe ser una cuestin excepcional y no
convertirse en una prctica comn. Adems de ellos, como se ha indicado, el
proceso de creacin de la ley es parte de la ficcin segn la cual los
representantes, al legislar, estn aceptando por los ciudadanos qu normas
regirn sus acciones. Por ello es que resulta tan importante que este proceso
sea lo ms pblico posible y est sujeto a la fiscalizacin de la opinin pblica.
Respecto a los problemas del caso francs puede consultarse: D ONAYRE, Patricia. Los
Decretos Legislativos en el Per. Lima: Fondo Editorial del Congreso, 2001. p. 108-114.
33
99
CAPTULO III
En la dcada del ochenta, el Parlamento bicameral por su propia

estructura de financiamiento aseguraba la publicidad de las normas y permita
a los ciudadanos, entre el paso de una cmara a la otra, manifestar su rechazo
a aquellas medidas que consideraban vulneraban sus intereses. Un caso
emblemtico fue el de la estatizacin de la banca por parte del gobierno aprista.
Luego de aprobada en la Cmara de Diputados, la fuerte reaccin popular en
su contra oblig a los senadores a reformarla ntegramente reduciendo sus
efectos.
Lamentablemente, durante el pasado rgimen no se respet la publicidad
en la discusin y aprobacin de las normas. A ello colabor el Congreso
Unicameral que se implement en la Constitucin de 1993, pero adems las
medidas reglamentarias al interior de ste que dejaron de lado la publicidad en
el trabajo legislativo. En un principio se haba sealado que el sistema
unicameral tendra, como garanta para evitar la posibilidad de que se aprueben
normas sin conocimiento del pblico, la obligacin de que los proyectos de ley
que llegasen al Pleno deban haber sido discutidos y aprobados en las
comisiones del Congreso. Con ello se lograba que las propuestas fueran
sometidas a una suerte de doble discusin: el trabajo en comisin y la discusin
en el Pleno.
Sin embargo, el artculo 78 del Reglamento del Congreso dispuso que
bastaba con que la mayora de miembros presentes en el Pleno lo soliciten para
que una norma pueda ser debatida y aprobada sin dictamen de Comisin.
Como es evidente, esta disposicin hace del requisito del trmite de Comisin
una disposicin simblica, pues la mayora podr, sin mayor problema,
introducir las propuestas de ley que desee y aprobarlas casi de inmediato. Esta
prctica permiti a la mayora fujimorista aprobar una gran cantidad de leyes
sorpresa, generalmente de madrugada, y a espaldas de la ciudadana.
Actualmente se discute la posibilidad de reformar la Constitucin para
regresar a un Congreso Bicameral. La Comisin de Bases para la Reforma
Constitucional ha propuesto crear un Cmara baja con iniciativa legislativa y un
Senado que funcione como una cmara de revisin de las normas. En un sistema
bicameral se lograra reforzar la publicidad al existir un lapso de tiempo entre la
aprobacin en una cmara y la discusin en la otra. De todas formas debern
establecerse algunas limitaciones para evitar que, si una mayora controla ambas
cmaras, pueda aprobar las normas en lapsos de tiempo muy cortos.
100
Si no se realiza esta reforma para retornar al bicameralismo, resulta

indispensable garantizar la publicidad del debate a fin de quedar a salvo de
mayoras transitorias. Una manera de lograrlo es establecer criterios ms
estrictos que garanticen que las normas cuenten con dictamen de comisiones.
Consideramos conveniente que la norma a ser debatida en el Pleno sea pre
publicada en el diario oficial tras su dictamen de Comisin. Asimismo, debera
establecerse un plazo de tiempo razonable entre el dictamen y el debate en el
Pleno para que la ciudadana pueda conocer su contenido y, de ser el caso,
pronunciarse al respecto. En la actualidad ese plazo no existe y una norma
dictaminada puede ser debatida en el Pleno al da siguiente.
Si bien es necesario establecer supuestos que permitan debatir en el Pleno
propuestas de ley que tengan urgencia, la posibilidad debe estar restringida a
supuestos de real necesidad por medio de una votacin calificada. De no ser
as, podra repetirse la legislacin sorpresa que tanto dao caus en el pasado
reciente.
La Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales recientemente ha aprobado un dictamen que recoge varios proyectos de
Ley de representantes de todas las bancadas, en el que se aprueban importantes
modificaciones en el Reglamento. Entre stas se incluyen diversas disposiciones con el fin de lograr una mayor publicidad de las normas antes de su
discusin en el Pleno.
As, por ejemplo, el dictamen seala que el artculo 73 del Reglamento
ser modificado a fin de que los dictmenes de las comisiones sean publicados
cuando menos una semana antes de ser debatidos en el Pleno. Adems, las
leyes referidas a determinados temas de especial importancia requerirn de una
doble votacin realizada despus de seis das de producida la primera.
Asimismo, se plantea modificar el artculo 78 del Reglamento para que slo
puedan ingresar a debate en el Pleno sin dictamen si se cuenta con la
conformidad de las 3/5 partes de la Junta de Portavoces.
Este doble debate no garantiza necesariamente, la reflexin que se
produce en un sistema bicameral. All, al tener que pasar el proyecto a otra
cmara donde ser visto por personas que no se han pronunciado sobre ste,
la posibilidad de anlisis y enfoques alternativos est asegurada. En todo caso,
la doble votacin es una opcin interesante a evaluar hasta que se produzca la
reforma constitucional necesaria para retornar a un sistema bicameral. Con-
101
CAPTULO III
sideramos que estas medidas pueden darle estabilidad a la agenda parlamentaria y reducen la posibilidad de que se aprueben leyes sorpresa que no sean
de conocimiento de la ciudadana.
Otro aspecto relacionado con la publicidad en el trabajo legislativo, es la
necesidad de restringir a supuestos muy excepcionales, tal como la eleccin de
un alto cargo, la posibilidad de que se realicen votaciones secretas. En el
trmite de aprobacin de las leyes es necesario que los representados conozcan
la forma en que sus representantes toman partido en el manejo de los asuntos
pblicos. Del mismo modo en las decisiones que se refieren a cuestiones de
inters pblico.
Ello no se cumple en la actualidad. El artculo 57 del Reglamento indica
que un tercio de los congresistas o el Presidente del Congreso pueden solicitar
que la votacin sea secreta, con la excepcin de los casos de reforma
constitucional y censura de la Mesa Directiva, en los que la votacin deber ser
pblica. La facilidad de solicitar votaciones secretas permite a los representantes mantener un doble discurso.
Hay quienes consideran que darle la posibilidad de solicitar votacin
secreta a la minora permite a los congresistas pertenecientes a grupos
mayoritarios votar en bloque libremente sin temor a represalias. Tal no ha sido
el caso en nuestro pas, donde ms bien esta forma de votacin pudo haber
permitido a congresistas que se consideraban de la oposicin votar contra la
posicin de sus grupos polticos sin fiscalizacin alguna.
Un caso interesante de cmo la votacin secreta puede ser utilizada a
favor de los representantes en contra de la voluntad mayoritaria de los
representados se dio cuando se quera aprobar el Distrito Electoral Mltiple.
En esta ocasin por votacin secreta se rechaz la reforma, a pesar de que la
opinin pblica apoyaba en su mayora el cambio y un nmero mayoritario de
congresistas se haba manifestado a favor. En noviembre del ao 2000, segn
una encuesta de Apoyo, el 51% opinaba a favor de que la representacin
nacional sea elegida por Distrito Electoral Mltiple contra el 41% que se
manifestaba en contra. En diciembre, tambin de acuerdo a una encuesta de
Apoyo, el 68% opinaba a favor del distrito mltiple contra un escaso 24% que
estaba de acuerdo con mantener el Distrito Electoral nico.
Era obvio que el Distrito Electoral Mltiple no favoreca la posibilidad de
ser reelectos de muchos de los representantes que en ese momento ocupaban
102
el cargo, por lo que utilizaron la votacin secreta para oponerse a la modificacin sin tener responsabilidad frente a la opinin pblica. Posteriormente,
debido a la indignacin que produjo el hecho, se volvi a votar el tema, en esta
ocasin en forma pblica. El Distrito Electoral Mltiple, como era de
esperarse, fue aprobado con una votacin nfima en contra.
Votaciones referidas al Distrito Electoral Mltiple
Aprueba
Desaprueba
Abstenciones
Blanco/viciado
TOTAL
Votacin secreta 05/12/00

40
54
8
3
105
Votacin pblica 27/12/00

69
9
20
98
Fuente: Diario La Repblica 5 y 28 de diciembre del 2000.
Consideramos que este ejemplo demuestra cun necesario es restringir la

posibilidad de que se realicen votaciones secretas sealando como requisito el
voto de una mayora calificada de congresistas. Al ser pblico el voto se puede
saber si su conducta es coherente con lo que sealan pblicamente, fomentando la transparencia y permitiendo una mayor fiscalizacin por parte de sus
electores y grupos parlamentarios.
1.2.3. Comisiones del Congreso y trabajo legislativo
En los parlamentos modernos el trabajo en comisiones es cada vez ms

importante en lo que se refiere a la elaboracin de las leyes, dejando al Pleno
el debate de aquellos aspectos sobre los que no existi acuerdo. Su principal
ventaja es que en un espacio ms reducido los miembros de los grupos
polticos pueden lograr mejores acuerdos y llevar adelante negociaciones y
consensos que el tamao del Pleno y las caractersticas del debate en el mismo
hara inviable. Adems, dada su especializacin en el tema, debera contar con
un equipo profesional que domine las materias a ser tratadas dndole mayor
calidad a la ley. Las comisiones se convierten en una suerte de pequeas
legislaturas en las que los representantes pueden realizar un mejor trabajo y
promover consensos. Una manera de mejorar la calidad del trabajo legislativo
103
CAPTULO III
es reforzar el trabajo de las comisiones del Congreso y buscar acercarlas a la

sociedad.
Como hemos mencionado, para que el trabajo de comisiones funcione
en forma adecuada, stas debern ser compuestas en forma proporcional a la
representacin nacional, y sus cargos directivos compartidos entre los grupos
que componen el Parlamento. De no ser as, algn grupo podra aprovechar
su condicin mayoritaria para acaparar todas las presidencias de comisiones y
restarle legitimidad a su trabajo, como actualmente permite el Reglamento del
Congreso. Es importante que esta distribucin proporcional de Comisiones
est legalmente establecida y no dependa de la voluntad de los grupos
parlamentarios. Para lograrlo deberan existir mecanismos de distribucin de
las comisiones que eviten discrepancias entre los grupos polticos.
Pero, adems, las comisiones del Congreso pueden ser tiles para reducir
la carga legislativa del Pleno. Un mecanismo utilizado en Italia ha sido otorgar
facultades legislativas a las comisiones del Congreso. Segn este mecanismo,
el Pleno delega en alguna de sus comisiones, dependiendo del tema que se
trate, la aprobacin de la ley. Como es evidente, ello permite un trabajo
legislativo ms clere y se mantiene la proporcionalidad y representacin de
los grupos polticos. En este sistema de delegacin legislativa a la comisin, en realidad
se delega la aprobacin de la ley, obviando su debate posterior en el Pleno, si bien conserva
las debidas cautelas al establecer excepciones en algunas materias y ciertas previsiones
adicionales, as como la indispensable proteccin de las minoras. (...) No pueden delegarse
los proyectos de ley en materia constitucional y electoral o para autorizar tratados o aprobar
presupuestos y cuentas. El proyecto de ley se devuelve al Pleno si el gobierno o la dcima parte
de los diputados o la quinta parte de la comisin lo piden34.
A fin de evitar que las facultades concedidas a las comisiones puedan ser
utilizadas en forma inadecuada, es necesario otorgar a una minora (10% en el
caso de Italia, por ejemplo) o al gobierno la posibilidad de derogar las
facultades concedidas y obligar a que la norma se discuta en el Pleno para su
aprobacin. Del mismo modo, esta delegacin de facultades debe tener lmites
similares a lo que en la actualidad existen para la Comisin Permanente. Es
decir, establecer que determinados asuntos de singular importancia y necesa-
34
PLANAS SILVA, Pedro. Derecho Parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997. p. 368.
104
rio debate pblico no podrn ser delegados a las comisiones, tal como sucede
en el sistema italiano.
Asimismo, es importante que se promueva la capacitacin de los asesores
en el tema de competencia de la Comisin. Del mismo modo, debera
brindarse estabilidad a estos asesores que conocen la problemtica a ser
tratada, a fin de evitar que el cambio en la conduccin de la Comisin d lugar
a un cambio total de funcionarios tal como ocurre en la actualidad. En el
captulo referido a la gestin del Congreso se discutir la importancia de profesionalizar la asesora del Congreso y sus comisiones a fin de darle una mayor
calidad al trabajo legislativo.
Adems, las comisiones del Congreso pueden establecer un mejor contacto con la ciudadana, instituciones pblicas y organizaciones de la sociedad
civil en atencin a su trabajo temtico, reforzando de este modo la representacin. En efecto, las comisiones del Congreso trabajan temas especficos que
tambin son de inters de la ciudadana, otras instituciones estatales u
organizaciones de la sociedad civil. Para lograr una mayor cercana entre
representantes y representados, es necesario promover el vnculo que debera
existir entre las comisiones del Congreso con aquellas organizaciones del
Estado y de la sociedad civil que desarrollen actividades vinculadas a su
competencia.
En ese sentido, las comisiones del Congreso haran bien en establecer
canales de comunicacin permanente con otros organismos del Estado y
organizaciones de la sociedad civil (universidades, ONGs, frentes regionales,
sindicatos, etc.) a fin de realizar un mejor trabajo legislativo y contrastar su
informacin, muchas veces proporcionada por fuentes estatales, con la que
cuentan estas organizaciones. Como parte de la discusin de las propuestas de
ley, y con el objetivo de dar mayor legitimidad a las normas a ser aprobadas,
es importante que se consulte a los interesados en dichos temas, tanto para
conocer su opinin como para que colaboren en la elaboracin de las mismas.
Una forma de lograr este contacto es realizar audiencias pblicas en las
que se pueda discutir esta problemtica, actuando la Comisin del Congreso
como un rgano que medie entre las diversas opiniones existentes. Como
seala Pedro PLANAS, la convocatoria a una audiencia pblica permite a los integrantes
de la Comisin legislativa recabar y contrastar informacin sobre el proyecto de ley a
dictaminar, as como sondear la opinin de los expertos y de las instituciones ciudadanas
105
CAPTULO III
afectadas35. Con ello, adems, se logra obtener una posicin distinta a la de las
instituciones estatales involucradas a las que la Comisin pueda haber pedido
opinin.
Sin embargo, debe buscarse que estas audiencias pblicas sean realmente
operativas, lo cual implica un nmero reducido de invitados que permita se
realicen intervenciones pertinentes y promover el debate entre los asistentes.
Resulta ms adecuado realizar ms de una audiencia con un nmero razonable
de invitados, que una sola con muchos invitados con poco tiempo para hacer
uso de la palabra. Como es obvio, la Comisin debe buscar dar la mayor
publicidad a la audiencia, permitiendo la presencia de pblico a la misma y
garantizando su difusin en los rganos informativos del Congreso36.
En la mesa de trabajo realizada con organizaciones de la sociedad civil los
representantes de algunas de ellas sealaron que esta posibilidad de trabajo con
las comisiones del Congreso fue casi nula durante los ltimos aos dada la
sujecin de la institucin al Ejecutivo. Esta situacin debe cambiar en el
Congreso actual, lo cual depender de la forma en que se conduzcan los
directivos y miembros de las comisiones en su contacto con la ciudadana. En
los pocos meses en que vienen trabajando las comisiones se ha establecido una
mayor cercana con estas organizaciones.
De otro lado, es necesario descentralizar el trabajo de las comisiones. No
resulta coherente pensar que stas puedan realizar sus actividades desde Lima,
cuando muchas de ellas tiene como principal labor el anlisis de asuntos que
no tienen mayor incidencia en la capital. Por ello, pensamos que sera
conveniente que las comisiones realicen visitas peridicas a las sedes descentralizadas para sostener reuniones de trabajo con las organizaciones locales o
regionales.
Abrir las comisiones a la ciudadana mediante audiencias permitir
informarla sobre temas que son de su inters y promover una mayor
transparencia en el manejo de los asuntos pblicos. Para lograr ese efecto es
indispensable, como veremos, el vnculo que se establezca con los medios de
35
36
Ibid. Op. cit.; p. 268.

Ibid. Op. cit.; p. 269.
106
comunicacin para que difundan la realizacin de las audiencias e informen

sobre su contenido.
En virtud de lo sealado en esta seccin del documento, podemos
concluir que se hace necesario replantear qu tipo de funcin legislativa debe
realizar el Congreso e implementar formas para hacerla ms eficiente y
transparente. Las recomendaciones o temas a debatir son:
Determinar si la actual competencia legislativa del Congreso es la

adecuada, o si convendra, como en otros pases, limitando el dominio de
la ley a temas de importancia traspasando al Ejecutivo la reglamentacin
de otros temas.
Deben promoverse reformas que permitan una mayor transparencia en
el proceso de creacin de la ley y mayor publicidad de las mismas previo
a su aprobacin. Si bien consideramos que el retorno a un Congreso
Bicameral permitira reducir este riesgo, en cuanto se mantenga el
Congreso Unicameral deben introducirse en el reglamento mecanismos
que aseguren la publicidad y transparencia de las normas. Algunas de estas
disposiciones podran ser incorporadas a la Constitucin para darles
mayor seguridad.
Finalmente, se requiere reforzar el trabajo en comisiones, asegurando la
pluralidad en la direccin de las mismas y promoviendo que stas busquen
apoyo y asesora consultando a otros rganos estatales e instituciones de
la sociedad civil. Es necesario reforzar el nivel y calidad de los asesores de
las comisiones del Congreso evitando que stos sean cambiados cada vez
que un nuevo Presidente asuma la conduccin de la Comisin. Se debe
promover que el trabajo legislativo se realice en forma responsable,
capacitando a los congresistas y asesores en las implicancias de aprobar
una norma y la evaluacin de los costos de su implementacin.
1.3. Iniciativa legislativa popular y referndum

Relacionada con la funcin legislativa del Congreso est la posibilidad que
tienen los ciudadanos para indicar a los representantes qu normas desean que
sean discutidas por el Pleno o, de ser el caso, promover una consulta popular
107
CAPTULO III
para anular las normas que no cuentan con la aprobacin popular. Estos
mecanismos de democracia directa permiten reducir la distancia entre la
ciudadana y el Parlamento pues los ciudadanos pueden corregir, o llamar la
atencin de sus representantes, cuando no tomen en cuenta sus intereses.
Una de las novedades que llegan con la entrada en vigor de la Constitucin
de 1993 es precisamente el mayor desarrollo que se hace de mecanismos de
democracia directa, especialmente la iniciativa legislativa. La razn aducida por
el gobierno de Alberto Fujimori para introducir los mecanismos de democracia directa fue permitir a los ciudadanos manifestar sus opiniones e intereses
sin pasar por los partidos polticos. Con ello, se dijo, se buscaba suplir aquellas
deficiencias que pudiese tener el trabajo parlamentario de las agrupaciones
polticas al desligarse de sus representados. En realidad, estos mecanismos
nunca fueron adecuadamente implementados y el gobierno, al perder su alta
popularidad inicial, pronto dej de lado el tema ante la posibilidad de que su
utilizacin le resulte adversa.
A lo largo de su vida democrtica, en el Per se han recogido diversos
mecanismos de participacin directa, aunque sin duda la Constitucin de 1993
es la que ms ha avanzado en ese sentido. En el sistema constitucional peruano
los mecanismos de participacin directa son bsicamente tres: la iniciativa
popular, el referndum y la revocacin del mandato (este ltimo tema fue
abordado en el captulo II). A pesar del inters con que se observ estos
mecanismos en la Constitucin de 1993, en la actualidad estas instituciones
sufren un desprestigio a causa de la deficiente estructuracin que han recibido
en nuestra legislacin. La situacin se agrava por el desconocimiento de la
poblacin de la posibilidad de su ejercicio.
En estricto, la iniciativa popular se relaciona con la labor del Congreso,
pues permite a la representacin nacional tomar conocimiento y debatir un
asunto que es del inters de una parte de la ciudadana. Por el contrario, el
referndum tiene por objeto, ms bien, corregir o derogar una norma cuando
la representacin no lo quiere hacer. Es por ello que el referndum quedara
desnaturalizado de estar asociado al Parlamento, tal como suceda hasta hace
muy poco en nuestro pas, al mediatizar la institucin, otorgando al Congreso
la posibilidad de oponerse a su realizacin. En la actualidad, con la aprobacin
y posterior promulgacin de la Ley N 27520, la iniciativa popular y al
108
referndum recobran condicin original al derogarse las disposiciones que los

desnaturalizaban.
1.3.1. Iniciativa legislativa popular
La iniciativa popular se puede entender como el derecho que tiene una

fraccin del electorado de proponer al Congreso, como rgano legislativo, un
proyecto de ley para que se discuta y, eventualmente, se apruebe. Las
constituciones que reconocen esta figura, generalmente establecen un nmero
determinado o determinable del conjunto de electores necesarios para que sea
ejercida.
Existen dos criterios para estructurar la iniciativa popular: por su
amplitud, haciendo referencia al contenido de la propuesta de ley (del
proyecto), por lo que puede ser: iniciativa simple, la cual se da cuando un grupo
de ciudadanos plantea al Congreso legislar sobre un tema en concreto, es decir,
propone una idea orientada; o tambin puede ser una Iniciativa formulada, que
es cuando se presenta al Parlamento un proyecto de ley en s, es decir, un texto
articulado tal como lo hacen los parlamentarios. En segundo lugar, puede
determinarse la configuracin de la iniciativa popular en razn de la materia,
de tal modo que puede ser legislativa (cuando versa sobre un proyecto de ley),
o Constitucional (cuando lo que se concede es el derecho a proponer reformas
constitucionales).
En el caso del Per, el artculo 31 de la Constitucin reconoce el derecho
de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos mediante iniciativa
legislativa popular, el mismo que se encuentra desarrollado por la Ley de los
Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley N 26300), norma que
recientemente recobr su plena vigencia tras la promulgacin de la Ley
N27520. A su vez, la Ley distingue en su contenido entre iniciativa legislativa
e iniciativa de reforma constitucional.
Para el caso de la iniciativa legislativa, la Ley seala que es necesario
presentarla acompaada del 0.3% de firmas de la poblacin nacional electoral.
La iniciativa debe ser presentada en forma de proyecto de ley articulado, el cual
ser tramitado preferentemente, dictaminado y votado en un plazo no mayor
de 120 das calendario. As mismo, ante la posibilidad de que existan uno o ms
proyectos de ley que versen sobre la misma materia o que sean similares en su
109
CAPTULO III
contenido se acumularn (artculo 15 de la Ley N 26300). Consideramos que

esto resulta inconveniente porque se distorsiona el contenido de la iniciativa
legislativa y poda originar que las propuestas iniciadas por sta se perdieran37.
La Ley N 26300 tambin establece el procedimiento a seguir en el caso
de una iniciativa de reforma constitucional. stas se tramitarn de igual forma
que lo son las iniciativas de los congresistas y pueden versar sobre la reforma
parcial o total de la Constitucin y debe ser acompaada del 0.3% de firmas
del electorado.
El uso de la iniciativa legislativa por parte de la poblacin ha sido casi nulo
en nuestro pas. En el perodo de gobierno correspondiente a los aos 20002001 se ha presentado slo un proyecto de ley nacido de la iniciativa ciudadana,
mientras que en el anterior perodo (1995-2000), no se presentaron iniciativas
populares. Asimismo, en el perodo comprendido desde la aprobacin de la
Constitucin de 1993 hasta julio de 1999, tampoco se haba aprobado ningn
proyecto de ley a travs de este procedimiento.
La ausencia de uso de este mecanismo de participacin directa de la
ciudadana puede originarse en distintos factores, como el desconocimiento
de esta potestad por parte de la ciudadana, la intermediacin de los congresistas y otras instituciones legitimadas para ejercer la iniciativa legislativa lo cual
la hara innecesaria, y tambin en el desinters de los ciudadanos en intervenir
en los asuntos pblicos.
Sin embargo, la falta de ejercicio de esta potestad concedida a un grupo
del electorado no debe llevarnos a concluir su falta de necesidad. Muy por el
contrario, la representacin implica justamente que los congresistas identifiquen los problemas que son de necesaria resolucin en una sociedad, de tal
modo que los ciudadanos los vean solucionados. Consideramos que en el caso
particular de la iniciativa legislativa popular, no existen mayores problemas con
la regulacin existente, salvo una mayor precisin sobre la obligacin que tiene
el Congreso de colocar a las iniciativas en forma preferente en agenda para que
Debe tenerse en cuenta que el artculo 15 fue modificado por la Ley N 26592, donde
se dictaminaba que no se acumularan los proyectos, sino que cada uno se votara por
separado, lo que resultaba ms conveniente para el ejercicio de la iniciativa legislativa
popular. Al haber sido derogada esta ley, se retorna a la frmula indicada.
37
110
sea dictaminada en comisiones y debatida por el Pleno. Lo que se requiere es

la decisin de darle contenido a esta potestad reconocida por la Constitucin
y su promocin por parte de las organizaciones de ciudadanos en los prximos
aos.
Es pertinente sealar que el Congreso cuenta con una oficina de
iniciativas ciudadanas, la cual no ha sido adecuadamente implementada en
estos aos. Por el contrario, se le ha encargado funciones que no tienen
relacin con su cometido. Se hace necesario dotar a esta oficina de los recursos
suficientes y definir sus objetivos para que desarrolle una labor eficiente de
contacto con la ciudadana.
1.3.2. Referndum
El referndum es una institucin poltica mediante la cual el cuerpo electoral

de un pas opina, aprueba o rechaza una decisin de sus representantes
elegidos para asambleas constituyentes o legislativas. Es importante pues
permite corregir una eventual separacin entre los intereses de los representados y la accin de los representantes.
Esta institucin es reconocida por la Constitucin de 1993, en su artculo
31, como el derecho de un conjunto de ciudadanos. Su procedimiento es
establecido por la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos
(Ley N 26300). Esta ley establece que el referndum debe ser solicitado por
el 10% del electorado nacional, procediendo su ejecucin cuando la solicitud
verse sobre la reforma total o parcial de la Constitucin, conforme al artculo
206 de la Constitucin, la aprobacin de leyes, normas regionales de carcter
regional y ordenanzas municipales; la aprobacin de normas de rango legal; y
en las materias que se refiere el artculo 190 de la Constitucin (formacin de
regiones). Sin embargo, no pueden someterse a referndum, segn el artculo
32 de la Constitucin vigente, la supresin o la disminucin de los derechos
fundamentales de la persona, ni las normas de carcter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.
Para la aprobacin del referndum es necesario alcanzar la mayora
absoluta de votantes, sin contar los votos blancos o nulos, teniendo como
efecto la entrada en vigor de la norma que busca aprobarse, o la derogacin
de la norma que se impugna. Adems, si el referndum tuviera la aceptacin
de la poblacin, la materia que esta norma regula no puede ser modificada hasta
111
CAPTULO III
dos aos despus. En caso contrario, si el referndum no procediera, ya no

podr reiterarse una iniciativa similar en dos aos.
Segn el artculo 44 de la Ley N 26300, modificado por la Ley N 26670,
corresponda ordenar la convocatoria a la autoridad electoral despus de
acreditadas las respectivas iniciativas, la misma que deba ser ejecutada por el
presidente del Consejo de Ministros, bajo responsabilidad, dentro de los seis
meses de la publicacin de la resolucin de la autoridad electoral admitiendo
la iniciativa. Sin embargo, al volverse a la regulacin inicial, el plazo se reduce
a cuatro meses y deja de intervenir el presidente del Consejo de Ministros. Esta
convocatoria no puede ser postergada sobre la base del artculo 45 de la ley,
norma que hace referencia a la postergacin de la consulta, debido a la cercana
de las elecciones polticas generales, regionales o municipales.
La regulacin actual del referndum lo transforma en un instrumento
viable para la participacin de la ciudadana. Ello no se cumpla anteriormente,
debido a la modificacin del artculo 16 de la Ley N 26300, a travs de la Ley
N 26592. Esta norma, que cambi sustancialmente el contenido del artculo
original, estableca que, para la realizacin del referndum, debera existir
previamente una iniciativa legislativa desaprobada por el Congreso, pero que
adems haya contado con el voto favorable de no menos de dos quintos de
los votos del nmero legal de congresistas. Es decir, 48 votos38. Con este
cambio, la figura del referndum qued encadenada a una iniciativa legislativa
y a la decisin de un nmero de congresistas, desnaturalizando la institucin
como mecanismo de participacin popular directa.
La arbitrariedad de la modificacin realizada se demuestra al tomar en
cuenta que, a la fecha que empieza a regir la norma, la composicin del
Parlamento no permita a la oposicin parlamentaria alcanzar los dos quintos
de votos necesarios para la realizacin del referndum. Esto demuestra
adems, la manipulacin de la que fueron objeto las instituciones democrticas
Esta modificacin, recuerda Francisco Mir Quesada, se realiz luego de que un grupo
de trabajadores de Petro-Per, que constituyen la Federacin Nacional de Trabajadores
Petroleros y afines (FENEPETROL), solicit al Jurado Nacional de Elecciones planillones
con la finalidad de recolectar firmas para que la ciudadana se pronuncie a travs de un
referndum sobre la privatizacin de esta empresa pblica.
38
112
por parte del gobierno fujimorista, con la nica finalidad de evitar cualquier
obstculo que pudiera dar origen a su salida del poder.
Pero no fue la nica modificacin que sufri la Ley de los Derechos de
participacin y control ciudadano. Tambin fue reformada por la Ley N
26670, la que fue expedida a raz de la solicitud por parte de un grupo de
parlamentarios, apoyados por el Foro Democrtico, ante la Oficina de
Procesos Electorales (ONPE), de planillones para recolectar firmas con la
finalidad de someter a referndum la Ley N 26657, que interpreta el artculo
112 de la Constitucin, referida a la reeleccin presidencial39.
Con estas modificaciones se logr evitar que los ciudadanos puedan
ejercitar la facultad que la Constitucin les otorga. Las normas que modificaron la Ley 26300 fueron respuestas directas a iniciativas de recoleccin de
firmas necesarias para convocar a referndum. Hasta hoy, a pesar de que han
existido intentos de ejercitar el derecho colectivo que seala la Constitucin,
no se ha logrado este objetivo. Ello ha tenido como consecuencia que el
ciudadano perciba un Congreso instrumentalizado segn las necesidades
polticas del Gobierno, olvidando su misin de representar a la poblacin. En
la actualidad, por medio de la Ley N 27520, el Congreso ha derogado las
disposiciones que desnaturalizaron la institucin.
Finalmente, cabe sealar que para cuestionar la constitucionalidad de una
ley los ciudadanos tambin tienen la posibilidad de iniciar un proceso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional si renen cinco mil
firmas. Como es obvio, este mecanismo deber referirse a la inconstitucionalidad de la norma, mientras que el referndum permite una valoracin poltica
directa de rechazo por parte de la poblacin que no necesariamente debe estar
fundada en argumentos jurdicos.
La Ley N 26670, modifica los Artculos 42, 44 y 47 de la Ley N 26300. Estas reformas,
a pesar de no ser tan irregulares como la realizada por la Ley N 26592, s implican nuevas
trabas al ejercicio de este derecho. La ms significativa es la ampliacin del plazo para la
convocatoria del referndum de 4 a 6 meses, el encargo de hacerlo al Presidente del Consejo
de Ministros y ya no a la autoridad electoral. Asimismo, en su Artculo 3, la Ley N 26670
reitera la modificacin realizada por la Ley N 26592, al sealar que la iniciativa legislativa
que debe presentarse como requisito para poder solicitar la realizacin del referndum, ser
debatida por el Pleno del Congreso, aun cuando no haya obtenido dictamen favorable.
39
113
CAPTULO III
A modo de conclusin, se puede decir que el retorno a la anterior

regulacin es un paso positivo. Sin embargo se hace tambin necesario que el
Parlamento promueva ambos instrumentos como medio para conocer los
intereses que los ciudadanos quieren que sean tomados en cuenta. Tambin la
iniciativa popular puede servir para controlar la labor legislativa del Congreso
y adems, para evaluar qu tanto representan los parlamentarios a nuestra
comunidad. En el caso del referndum, se ha cumplido con modificar la norma
para impedir que la institucin quede mediatizada por la intervencin del
Congreso.
114
Captulo IV
115
116
La funcin de control del Parlamento se ha referido, tradicionalmente, a la

relacin que existe entre ste y el Poder Ejecutivo. Tiene sus antecedentes en
la facultad de limitar el poder del monarca aprobando gastos e ingresos que
tenan las antiguas asambleas europeas, funcin que es incluso anterior a la de
legislar40. En cuanto representantes del pueblo, el Parlamento debe vigilar que
el poder se ejerza de acuerdo a sus intereses. Mecanismos de control son, por
ejemplo, la interpelacin de ministros, la posibilidad de censurar al gabinete,
la conformacin de comisiones de investigacin, entre otros.
En el ordenamiento peruano esta funcin no se limita al Ejecutivo,
existen otros rganos constitucionales que se ven involucrados directa o
indirectamente con esta labor, sea porque son objeto de supervisin por parte
del Parlamento o bien ven interferido el desarrollo de sus actividades (ello
sucede, como veremos, en el caso del Poder Judicial y el Ministerio Pblico).
Sin duda el adecuado cumplimiento de esta funcin fue lo que ms se
extra durante la dcada pasada, pues fue precisamente su ausencia la que
permiti el crecimiento de la corrupcin y la concentracin del poder en el
Ejecutivo, ms precisamente en el Servicio de Inteligencia Nacional conver-
GAMARRA OLIVARES, Ernesto. Comisiones Investigadoras. Poder Fiscalizador del Congreso. Lima:
Ediciones del Congreso del Per, 1999. p. 30-32.
40
117
CAPTULO IV
tido en el centro de operaciones de un personaje siniestro: Vladimiro

Montesinos, asesor del Presidente de la Repblica. La mayora parlamentaria
declin de su facultad de control con resultados lamentables, porque se facilit
con ello la corrupcin hoy por todos conocida. Por ello, es de capital
importancia una exhaustiva revisin de los mecanismos que sirven al desarrollo de esta funcin. Empero, es importante tener en cuenta al hacer este anlisis
que en los Estados regidos por sistemas de gobierno parlamentarios, de donde
proviene la mayora de mecanismos de control que existen en nuestro
ordenamiento jurdico, la relacin gobierno-oposicin coincide con el relacin mayora-minora, al tener derecho a ocupar el gobierno quienes constituyen, solos o en alianza, la mayora de la Cmara. En nuestro sistema de
gobierno, como bien sabemos, ello no ser necesariamente as, siendo posible
que el gobierno no cuente con mayora en el Congreso.
Es por ello que en la historia peruana tambin se conoce de casos en los
que el Congreso, al estar controlado por la oposicin, ejerci sus funciones de
control en forma irresponsable, convirtindose en una institucin obstruccionista del Ejecutivo. Tal fue el caso del Congreso de 1963 a 1968, en el que se
censur a numerosos ministros del gobierno, en muchos casos sin ninguna
razn objetiva. Este precedente debe motivar un anlisis ponderado de la
forma en que debera desarrollar sus funciones de control el Parlamento, a fin
de evitar que se pueda presentar la misma situacin en el futuro.
La Constitucin peruana recoge un modelo presidencialista atenuado
con algunas instituciones tpicas de un rgimen parlamentario. En ese
sentido, por ejemplo, el Congreso peruano podr realizar un control poltico
de los ministros de Estado y censurarlos, lo cual no podra suceder en un
rgimen presidencialista puro 41. Del mismo modo, la destitucin del Presidente de la Repblica por razones polticas no est prevista en la Constitucin. Sin embargo, aunque el modelo no lo prevea, la interpretacin actual
del inciso 2 artculo 113 de la Constitucin ha permitido que el Congreso,
por mayora simple, destituya por incapacidad moral al Presidente de la
Repblica. Esta frmula, como discutiremos, desnaturaliza el rgimen de
Puede consultarse al respecto: VALEGA GARCA, Csar. La responsabilidad poltica del gobierno.
En: La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios. Serie Lecturas Constitucionales N
10. Lima: CAJ, 1994.
41
118
gobierno y el trmino incapacidad moral, tradicionalmente referido a

incapacidad mental.
Si bien tradicionalmente la funcin de control se ha ejercido para vigilar
la accin del Poder Ejecutivo, la Constitucin peruana otorga al Congreso la
posibilidad de que ejerza el control sobre los dems rganos del Estado,
aunque siempre respetando su autonoma.
Como se ha indicado, el objetivo final del control debe ser trasladar al
cuerpo electoral las posiciones de los representantes polticos. La interpelacin, los pedidos de informes o la propia participacin en comisiones de
investigacin con informes en minora, aunque no den por resultado una
accin del Congreso (censura o acusacin constitucional, por ejemplo) juegan
un papel importante para informar a quienes, en ltima instancia, ejercern el
control sobre el gobierno: la ciudadana en los procesos electorales.
En efecto, el ejercicio de la funcin de control permite a la ciudadana
conocer y formarse opinin sobre asuntos de inters nacional aun cuando la
mayora parlamentaria o el gobierno no lo quieran. De esta manera permitir
que en el futuro se premie o sancione electoralmente a los grupos polticos por
su accin en el Congreso, permitiendo la alternancia en el poder y el
pluralismo.
Al respecto, aunque refirindose a un rgimen parlamentario como el
espaol, sealan Montero Gibert y Garca Morillo: En resumen, la eficacia del
control ejercido por la minora parlamentaria y la funcin real que este control cumple en la
actualidad deben analizarse desde la compleja dialctica en la que se imbrican sujetos ajenos
al legislativo y al Ejecutivo, pero no por ello menos protagonistas. El control ejercido por la
minora no debe, pues, contemplarse (al menos en forma exclusiva) como dirigido a forzar
en sede parlamentaria la derrota gubernamental, sino como encaminado al conjunto de la
sociedad: al gobierno y a la mayora, desde luego, para influir en su actuacin; pero, sobre todo,
a la opinin pblica y al cuerpo electoral, pues stos son los nicos capaces de alterar la relacin
de fuerzas, que es, en definitiva, el objetivo de la minora y el fin ltimo del control que lleva
a cabo42.
En este apartado realizamos una breve descripcin de las atribuciones de
control que tiene el Congreso haciendo especial nfasis en su relacin con las
MONTERO GIBERT, Jos Ramn y Joaqun GARCA MORILLO. El Control Parlamentario.
Madrid: Tecnos, 1984. p. 61.
42
119
CAPTULO IV
mayoras y minoras del Congreso. Posteriormente se discute la forma en que

se han ejercido estas atribuciones en el pasado y se realizan sugerencias sobre
la necesidad de reformar algunos aspectos.
1. CONTROL PARLAMENTARIO EN EL PER
La Constitucin peruana asimila los principales mecanismos de fiscalizacin
y control parlamentarios existentes en un sistema parlamentario. Estos
mecanismos varan por sus efectos jurdicos. Algunos de ellos (estacin de
preguntas, pedido de informes, invitacin a informar, interpelacin, por
ejemplo) consisten en brindar a la cmara informacin sobre diversos temas
sin que de ello se derive necesariamente una sancin poltica. Por otro lado,
otros podrn ser efectivos mecanismos de control que pueden dar lugar a una
sancin poltica (mocin de censura o acusacin constitucional, por ejemplo).
El artculo 5 del Reglamento del Congreso seala que:
La funcin del control poltico comprende la investidura del Consejo de Ministros, el
debate, la realizacin de actos e investigaciones y la aprobacin de acuerdos sobre la
conducta poltica del Gobierno, los actos de la administracin y de las autoridades del
Estado, el ejercicio de la delegacin de facultades legislativas, el dictado de decretos de
urgencia y la fiscalizacin sobre el uso y la disposicin de bienes y recursos pblicos, el
cumplimiento por el Presidente de la Repblica del mensaje anual al Congreso de la
Repblica y el antejuicio poltico, cuidando que la Constitucin Poltica y las leyes se
cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores.
Las facultades sealadas en la Constitucin peruana para ejercer el
control y fiscalizacin del gobierno son:
120
El voto de confianza al Consejo de Ministros: Una forma de control

previo se da cuando el Presidente del Consejo de Ministros y su gabinete
acuden al Congreso para exponer la poltica general del gobierno dentro
de los 30 das de asumido el cargo. Luego de realizada esta exposicin
solicitan el Congreso les otorgue su confianza. Los medios de prensa han
bautizado ese voto como investidura, aunque no es propiamente tal. El

Consejo de Ministros lo constituye el Presidente de la Repblica y cada
ministro ejerce el cargo desde que jura (Art. 130 de la Constitucin y 82
del Reglamento del Congreso).
Interpelacin: Cuando lo solicitan no menos del quince por ciento de

los congresistas (18 congresistas) y vota a favor el tercio de los representantes hbiles, el Consejo de Ministros, o cualesquiera de los ministros,
debe concurrir al Congreso para su interpelacin. (Art. 131 de la
Constitucin y 83 del Reglamento del Congreso). La interpelacin tiene
por objeto que el Ministro exponga sobre un asunto de inters pblico
que preocupa a la representacin. Si los representantes no estn conformes con la presentacin del o los ministros, puede plantearse la mocin
de censura.
Censura: Cuando lo solicita no menos del veinticinco por ciento de los

congresistas se aprueba el debate de una mocin de censura contra el
Consejo de Ministros o cualesquiera de los ministros. Para que se
apruebe, se requiere de ms de la mitad del nmero legal de miembros del
Congreso (61). El efecto de la censura aprobada contra el Presidente del
Consejo de Ministros es la renuncia de todo el gabinete. La censura contra
un ministro slo implica el cambio del ministro censurado.
Pedidos de Informes: Por medio de esta atribucin, los congresistas

pueden pedir a los ministros de Estado, Jurado Nacional de Elecciones,
Contralor General de la Repblica, Banco Central de Reserva, a la
Superintendencia de Banca y seguros, a los gobiernos locales y a las
instituciones que seale la ley, los informes que considere necesarios (Art.
96 de la Constitucin y artculo 87 del Reglamento).
Comisiones de investigacin: El Congreso podr iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de inters pblico. Estas comisiones tienen
facultades cuasi judiciales de investigacin, pues pueden acceder a la
informacin que estimen pertinente, dictar apremios para que acudan
obligatoriamente las personas que estime necesarias, levantar el secreto
121
CAPTULO IV
bancario y la reserva tributaria. Sin embargo, la naturaleza de sus

conclusiones sern distintas, ya que se centrarn en aspectos polticos y
no obligan a los rganos jurisdiccionales.
Estacin de preguntas: El caso de la estacin de preguntas es tpica de

los modelos parlamentarios. Es un mecanismo en el que, en forma breve
y fluida, el ministro debe responder a preguntas que le hagan los
representantes. Como veremos, en el caso peruano su regulacin y
ejercicio no ha sido el ms adecuado.
Control del presupuesto: El gobierno est obligado a presentar al

Congreso el presupuesto general de la Repblica para el siguiente ao a
fin de que ste pueda realizar observaciones al mismo. Esta presentacin
tambin tiene por objeto que exista mayor publicidad sobre los gastos del
Ejecutivo. En la actualidad, los parlamentos modernos realizan una
evaluacin de la forma en que se ejecut el presupuesto, planteando al
Ejecutivo que especifique metas a ser alcanzadas en su ejecucin.
Acusacin constitucional: Sin duda el tema ms problemtico de la

actual regulacin constitucional es el de la acusacin constitucional por
la confusin con que se regulan las figuras del privilegio del antejuicio y
una suerte de juicio poltico, seguido de sancin, que el Congreso realiza.
Como se analizar, esta regulacin y la forma en que se ha interpretado
puede constituir un peligro para la autonoma de los rganos pblicos y
la estabilidad del sistema poltico. Un ejemplo de ello es la relativa facilidad
con que se destituy a los magistrados del Tribunal Constitucional en
1997 por una supuesta infraccin constitucional. (artculos 99 y 100 de
la Constitucin y 89 del Reglamento).
Revisin de los actos legislativos del Ejecutivo: Como hemos

sealado, el Poder Ejecutivo debe rendir cuentas de los actos con rango
de ley (Decretos legislativos y Decretos de Urgencia) a fin de que el
Congreso determine si se adecuan a las facultades delegadas o a los
requisitos constitucionales del Decreto de Urgencia. (artculos 90 y 91
del Reglamento).
122
Revisin de la declaracin del Estado de Excepcin: El Congreso

deber determinar si la declaracin del estado de excepcin realizada por
el Ejecutivo es razonable y proporcional. Del mismo modo, deber
autorizar las prrrogas al mismo.
Lo que es importante notar es que la Constitucin ofrece diversas formas

de control al gobierno que, en teora, permitiran al Congreso un control
funcional de sus actos. Sin embargo, estas facultades no se ejercieron en el
pasado reciente y, por el contrario, cuando se ejercieron fue con la intencin
de apoyar al gobierno y permitirle concentrar ms poder. Durante la dcada
de los ochenta el ejercicio de estas funciones, aunque realizado en forma ms
adecuada por los grupos parlamentarios, tampoco est exento de crticas.
Es pertinente detenerse un momento en analizar las denuncias de
obstruccionismo contra el Congreso lanzadas por el Presidente Fujimori
como justificacin del golpe del 5 de abril de 1992. Un anlisis objetivo de la
situacin permite apreciar que stas fueron exageradas y manipuladas. Durante el perodo de 1990 a 1992 slo se censur a un ministro, que por lo dems
demor das en renunciar efectivamente al cargo, y se modificaron 28 de los
126 Decretos Legislativos dados por el Ejecutivo en el marco de la amplia
delegacin de facultades que le dio el Congreso (Ley Autoritativa N 25327).
Los hechos posteriores han demostrado que un Ejecutivo sin un contrapeso
en nuestro pas es sinnimo de arbitrariedad y corrupcin. Sin embargo, es
tambin un hecho que el Parlamento de esa poca no contaba con respaldo
popular mayoritario. Es evidente que las campaas de Fujimori contra l haba
mellado su imagen, pero no se debe ignorar que el funcionamiento del
Congreso no era bien percibido por la poblacin. Adicionalmente, la crisis de
los partidos polticos tambin lo afectaba.
No es nuestro propsito realizar una descripcin detallada de los
mecanismos de control sealados, sino ms bien analizar algunos que presentan casos problemticos. Del mismo modo, se sugiere la eliminacin de dos
instituciones que, creemos, no han sido de utilidad en nuestro rgimen y cuyos
objetivos podran estar mejor garantizados por medio de otros mecanismos
de control ya existentes.
123
CAPTULO IV
2. EVALUACIN DE ASPECTOS PROBLEMTICOS EN

EL EJERCICIO DE LA FUNCIN DE CONTROL
Los mecanismos de control contemplados en la Constitucin son los que
existen en todo Congreso moderno y son adecuados para vigilar al gobierno.
Salvo la necesidad de otorgarle mayores facultades de control a las minoras,
el problema no es centralmente uno de regulacin legal. Consideramos que el
principal problema de control en nuestro pas ha sido durante los ltimos diez
aos la ausencia de voluntad poltica de controlar al gobierno.
En efecto, dadas las caractersticas del rgimen que emergi luego del
golpe de Estado del 5 de abril de 1992, la funcin de control del Congreso
fujimorista fue nula43. Esto era un resultado perseguido; por va legal o
apelando al fraude y comprando votos, la dictadura consigui silenciar al
Congreso imponindole una mayora acrtica y subordinada a los dictados de
Palacio. Se acentu as una tendencia que no dej de estar presente en los
congresos donde la mayora era adicta al gobierno y donde una mal entendida
lealtad sola bloquear algunas de las medidas de control parlamentario. Al
requerir los mecanismos de control del voto de la mayora, la subordinacin
o cercana de sta al Ejecutivo no facilitaban a la minora ejercerla en forma
efectiva.
En el contexto actual se presenta una posicin distinta: el partido de
gobierno no tiene mayora en el Congreso. Es decir, ms all de eventuales
alianzas de apoyo en determinados aspectos, difcilmente podr estructurar
una mayora que se oponga a eventuales acciones de control del Congreso. Los
grupos no gobiernistas tendrn la oportunidad de ejercer estas facultades, por
lo que la estabilidad del sistema democrtico depender de la forma responsable y razonable en que hagan uso de ellas.
Al respecto puede consultarse: GONZALEZ ARICA, Guillermo (Ed.): Los Escaos de

Montesinos. Lima: s/n, 2001. En este libro el periodista Gonzlez Arica realiza una
recopilacin de mociones que muestran la forma en que la mayora parlamentaria se resisti
a realizar esta funcin de control.
43
124
2.1. Antejuicio poltico y acusacin constitucional

La Constitucin peruana prev como una forma de control ejercida por el
Parlamento la acusacin constitucional44. Esta institucin puede ser calificada,
como un procedimiento sui gneris en el Derecho Constitucional comparado.
Segn el jurista Enrique Bernales, la acusacin constitucional tiene un doble
objetivo. Por un lado, garantiza el respeto de la Constitucin y las leyes. En segundo lugar,
otorga al Parlamento la posibilidad de control efectivo de altos funcionarios [y magistrados], para evitar que la corrupcin, el abuso de autoridad o las violaciones a la legalidad
constitucional queden impunes45.
Sobre su naturaleza, en la doctrina peruana no hay una posicin unvoca.
Se discute mucho si se trata de un juicio poltico o si por el contrario es un
procedimiento de antejuicio poltico.
El artculo 89 del Reglamento vincula a la acusacin constitucional con
el antejuicio poltico al que tienen derecho los altos funcionarios del Estado comprendidos
en el artculo 99 de la Constitucin46. Es decir, al derecho que tienen estos
funcionarios y magistrados, para que el Congreso autorice el inicio de un
proceso judicial, a fin de restringir la posibilidad de que se utilice la judicatura
como arma poltica en su contra. Sin embargo, una lectura de los artculos
constitucionales muestran que la figura va mucho ms all. El Pleno, sin la
Comisin Permanente, podr, segn el artculo 100, suspender o no al
funcionario, inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez
Artculo 99. Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante el Congreso: al

Presidente de la Repblica; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los
miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del
Pueblo y al Contralor General por infraccin de la Constitucin y por todo delito que
cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que hayan cesado
en stas.
Artculo 100. Corresponde al Congreso, sin participacin de la Comisin permanente,
suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica
hasta por diez aos, o destituirlo de su funcin sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.
45
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. cit. p. 463.
46
Art. 89 del Reglamento del Congreso.
44
125
CAPTULO IV
aos o destituirlo de su funcin sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.

Esta regulacin nos aparta del antejuicio y permite al Parlamento realizar una
suerte de juicio poltico, por medio del cual ste podr acusar a funcionarios
de especial importancia por delitos o infracciones a la Constitucin para
destituirlos.
Si se tratase de un antejuicio, tal como se le concibe en el Derecho
Constitucional comparado, el Congreso debera aprobar el levantamiento del
fuero a la autoridad acusada en el supuesto de que se ha cometido un delito.
Si se autoriza el levantamiento del fuero, lo normal sera que el funcionario
denunciado sea suspendido en el ejercicio de sus funciones y, de ser hallado
responsable por el Poder Judicial, destituido. Si el Poder Judicial lo declara
inocente, podra retornar al ejercicio de su funcin y se respetara la presuncin
de inocencia. De esta forma se regulaba la acusacin constitucional en la
Constitucin de 1979:
Artculo 183.- Corresponde a la Cmara de Diputados acusar ante el Senado
al Presidente de la Repblica, a los miembros de ambas Cmaras, a los
Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del
Tribunal de Garantas Constitucionales y a los altos funcionarios de la
Repblica que seala la ley, por infraccin de la Constitucin y por todo delito
que cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en stas.
Artculo 184.- Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formacin
de causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cmara de Diputados.
En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su funcin
y sujeto a juicio segn ley.
Como vemos, la regulacin anterior vinculaba la acusacin con un
proceso judicial. La lgica de este sistema es que slo el Poder Judicial podr,
como rgano autnomo, evaluar la supuesta responsabilidad del funcionario
y declarar su culpabilidad47.
Es de por s cuestionable que, de acuerdo a la Constitucin y al Reglamento del Congreso,
se obligue al fiscal supremo y al Magistrado Supremo a abrir instruccin de acuerdo a los
trminos de la acusacin del Congreso. Esta modificacin, no sealada en el Constitucin
47
126
Como seala PANIAGUA: En el antejuicio, no se juzga ni se sanciona. Se cumple

en l, una funcin anloga a la del Ministerio Pblico o a la del Juez de Instruccin. Su
propsito final es levantar la inmunidad o prerrogativa (exencin de proceso y arresto) que
protege al titular de una funcin para que los rganos jurisdiccionales (ordinarios o especiales)
procesen y juzguen su conducta. Por eso mismo, la suspensin en el ejercicio del cargo es su
consecuencia lgica y natural. (...) La posibilidad de imponer sanciones poltico administrativas (destitucin del cargo) o interdicciones cvicas (inhabilitacin en el ejercicio de la funcin)
que permite la Carta de 1993 pone distancia entre esta institucin y el antejuicio48.
Sin embargo, tampoco la figura es un juicio poltico en sentido estricto.
Analizando en caso del impeachment en los Estados Unidos, tpico caso de juicio
poltico, Valentn Paniagua seala que Es materia del impeachment toda conducta
personal que agravie la respetabilidad de la funcin, sea o no delito, o infraccin de la ley. En
realidad, lo es cualquier conducta perseguible a juicio, absolutamente discrecional, de la
Comisin Judicial de la Cmara de Representantes. (...) La Resolucin del Senado que pone
fin al proceso, es como dijera Hamilton un acto administrativo al que se le ha dado
la solemnidad de una sentencia. Por eso, el proceso concluye con la destitucin del funcionario
o como aconteci en el caso de Nixon y de otros muchsimos ms con su renuncia. (Y
es que como lo ha hecho notar J.G. Bidart el juicio poltico NO es un juicio penal. Agota
su objetivo cuando el funcionario se separa y no est ya en el cargo que es lo que importa49.
Entonces, la acusacin constitucional no tiene las caractersticas de un
antejuicio ni de un proceso de sancin meramente poltico, sino que mezcla
ambos. Se asemejara a la figura del ante juicio poltico, o juicio de responsabilidades oficiales que existe en Mxico y Brasil. Esta institucin es antejuicio, en
cuanto remueve la inmunidad, y es juicio poltico, en cuanto permite la
destitucin del funcionario involucrado con el levantamiento del fuero.
Adems, permite que se le inhabilite o sancione. Sin embargo, esta institucin
presupone la definicin de los delitos o crmenes oficiales ya en la Constitucin o ya en la ley
de 1979, se produjo por la intencin de que no se repitiera el caso del ex presidente Alan
Garca que, tras su acusacin en el Congreso, no fue procesado por el Poder Judicial.
48
PANIAGUA CORAZAO, Valentn. Acusacin Constitucional, antejuicio o juicio poltico? En: La
Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios. Serie Lecturas Constitucionales N 11. Lima:
CAJ, 1994, p. 129.
49
Ibid. Op. cit. p. 128.
127
CAPTULO IV
o en ambas como ocurre en Mxico y Brasil 50. Es decir, est claramente regulada en
la Constitucin y se diferencia de otras atribuciones del Parlamento.
Como vemos, nuestra regulacin constitucional no es clara al respecto.
En primer lugar, si fuera la acusacin constitucional un juicio poltico, no
cabra una posterior intervencin judicial. Ello nos llevara a pensar que nos
encontramos frente a una figura sui gneris de antejuicio poltico o juicio de
responsabilidad. Ello tampoco es claro, en cuanto no existen en la Constitucin las garantas que permitan conocer cules seran los causales para esta
sancin.
En nuestras anteriores constituciones la acusacin constitucional se
vinculaba con la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad penal de las
altas autoridades permitiendo el levantamiento del fuero. Es por ello que la
figura que hoy recoge la Constitucin sea extraa a nuestra tradicin constitucional51.
Otro problema que se nos presenta es que el artculo 99 suma a los delitos
cometidos en el ejercicio de la funcin (tpico supuesto del antejuicio), la figura
de la infraccin constitucional, la cual no ha sido desarrollada en la Constitucin ni en leyes de desarrollo constitucional. Es decir, si bien el Congreso tiene
el deber de velar por el respeto de la Constitucin, no queda claro en qu forma
y por qu causas se podr sancionar a alguien por haber cometido una supuesta
infraccin constitucional.
Pero adems de estos problemas, debe considerarse la forma inadecuada
en que se ha interpretado la forma de aplicar la acusacin constitucional. El
Congreso, en los casos de Acusacin Constitucional de los tres magistrados
del Tribunal Constitucional y de las dos congresistas de Cambio 90 Nueva
Mayora, ha establecido una interpretacin demasiado laxa de estos artculos.
Se ha determinado que basta una mayora simple de los miembros del Pleno
presentes, que no conforman la Comisin Permanente, para destituir, inhabilitar o suspender al funcionario acusado. Por lo dems, el funcionario podra
ser slo destituido e inhabilitado sin ser puesto a disposicin del Poder Judicial
como ha ocurrido en ambos casos.
50
51

128
Este amplio poder del Congreso para sancionar, aunado a la ausencia de

desarrollo jurdico de lo que es una infraccin constitucional convierte a la
acusacin constitucional en una peligrosa arma poltica en manos de eventuales mayoras parlamentarias. Es un alto riesgo que por una calificacin
subjetiva de lo que constituye una infraccin constitucional para la mayora
simple de representantes presentes en el Pleno, se pueda destituir e incluso
inhabilitar a los funcionarios sealados en el artculo 99. Tal liberalidad le
estara otorgando al Congreso, o mejor dicho, a la mayora parlamentaria que
exista en ese momento, la posibilidad de afectar los derechos de las minoras
parlamentarias y la autonoma de los rganos constitucionales.
Lamentablemente la Constitucin de 1993 y su mala sistematizacin en
este aspecto ha permitido que se realice tal interpretacin. Nos parece
necesario una revisin integral de estos artculos constitucionales mediante
una reforma y adicionalmente, promover una mejor regulacin en el Reglamento del Congreso. Entre tanto, se debera evitar el uso de la acusacin
constitucional en lo referido a la sancin poltica por infraccin constitucional.
La reforma deber consistir en precisar el procedimiento y los supuestos
de antejuicio. Para ello debe establecerse quines pueden realizar la acusacin,
precisando en qu se diferencia que lo solicite un particular o el Ministerio
Pblico en el marco de una investigacin, por ejemplo.
Si se decide otorgar al Congreso esta posibilidad de control semejante al
antejuicio poltico que existe en otros pases, creemos que resulta necesario
realizar determinadas precisiones para racionalizar la facultad. Entre ellas:
Nos parece ms adecuado establecer la necesidad de que toda decisin de

destitucin que se tome deba ser adoptada por mayora calificada. Como
hemos sealado, aceptar que una decisin de este tipo puede ser adoptada
por mayora simple implica dejar abierta la posibilidad de que transitorias
mayoras parlamentarias puedan abusar de sus facultades. En el caso del
Consejo Nacional de la Magistratura se ha establecido en el artculo 157
de la Constitucin que sus miembros podrn ser removidos por el
Congreso por causa grave con el voto de las 2/3 partes del nmero legal
de miembros del Congreso. No vemos porqu esta garanta no sera
aplicable al resto de funcionarios sealados en el artculo 99. Si bien 2/3
129
CAPTULO IV
puede resultar un nmero muy alto, tambin es cierto que la mayora

simple hace demasiado fcil esta destitucin.
Un aspecto que consideramos debe ser discutido es el que se refiere a la

capacidad del Congreso para establecer sanciones que trasciendan a la
destitucin, como es la posibilidad de inhabilitar hasta por diez aos en
el ejercicio del cargo. Se trata de una sancin muy grave y que por tanto
debera estar formalmente graduada, debiendo ser aplicada en forma
proporcional a la gravedad del hecho que se sancione con inhabilitaciones. En todo caso, es conveniente evaluar la posibilidad de que la
inhabilitacin quede restringida al Poder Judicial tras un debido proceso
en el que se determine la responsabilidad del funcionario acusado, como
sera el caso del proceso que se lleve luego del antejuicio.
2.2. El caso especial de la destitucin del Presidente de la

Repblica por incapacidad moral
En noviembre del ao 2000 el ex Presidente Alberto Fujimori envi su carta
de renuncia a la Presidencia al Congreso desde el Japn. El Congreso rechaz
la renuncia y procedi a destituirlo por una supuesta incapacidad moral, de
acuerdo al inciso 2 del artculo 113 de la Constitucin, con el voto aprobatorio
de la mayora simple de congresistas presentes en el hemiciclo. Est fuera de
duda que la conducta de Fujimori fue indigna, ofensiva al Per y acreedora a
una severa sancin. La destitucin por incapacidad moral era lo indicado a
aplicarse. La cuestin es si el procedimiento fue correcto.
El Congreso determin qu tipificaba como incapacidad moral e hizo
bien, pero acord la medida por una mayora simple. He aqu el problema.
Como resulta evidente, un acto de este tipo requiere una mayora calificada.
Este precedente permitira a una mayora de oposicin destituir al Presidente
de la Repblica con relativa facilidad, lo cual nos parece contrario al rgimen
constitucional establecido.
En un rgimen presidencial la posibilidad de que el Congreso destituya
al Presidente es excepcional, tal como sucede con la figura del impeachment en
los Estados Unidos. En un sistema presidencialista atenuado como el nuestro,
130
la posibilidad de destituir al Presidente por parte del Congreso debera tambin

constituir un supuesto excepcional. Hay que recordar que tanto el Presidente
como el Parlamento obtienen su mandato de eleccin popular, es decir, su
legitimidad es directa.
La interpretacin del Congreso, hecha al calor del comportamiento
delincuencial de Fujimori, es explicable en un contexto de absoluta indignacin nacional, pero no sirve como precedente para otro tipo de tensiones que
en el futuro pudieran suscitarse entre el Presidente de la Repblica y el
Congreso. Sin embargo, cabra preguntarse acerca de las opciones que
considera la Constitucin. Una lectura sistemtica de los artculos 99, 100,
113 114 y 117 podra, por ejemplo, sugerir que la vacancia del cargo
presidencial por destitucin slo podra producirse tras haber sido acusado
constitucionalmente por alguno de los supuestos sealados en el artculo 117,
todos ellos referidos a hechos tipificados como delitos en el Cdigo Penal. El
Presidente ser suspendido y, si es encontrado culpable por el Poder Judicial
por alguno de estos delitos, se declarar la vacancia del cargo.
El problema, entonces, pasa por discutir y agravar el procedimiento
cuando el Congreso destituye, por razones polticas, al Presidente de la
Repblica. Por ejemplo, establecer las garantas necesarias para que ello no
pueda producirse por una mayora simple, sino por mayoras calificadas que
brinden estabilidad a nuestro sistema.
Esta misma problemtica debi ser resuelta por los constituyentes
ecuatorianos tras la destitucin por declaracin de incapacidad psquica del ex
Presidente Abdal Bucaram cuando el Congreso lo destituy declarndolo
incapaz psquico por mayora simple52. Conscientes de este antecedente, los
constituyentes ecuatorianos introdujeron en la Constitucin de 1998 el
requisito de que, para destituir al Presidente o para ponerlo a disposicin del
Poder Judicial en el caso del antejuicio, se requiere del voto de las 2/3 partes
del nmero de representantes. La Constitucin ecuatoriana seala:
En 1995 una mayora simple parlamentaria decidi, tras una votacin de 44 votos a favor,
34 en contra y dos abstenciones, declarar cesante al Presidente Abdal Bucaram, por una
supuesta incapacidad fsica mental. Al mismo tiempo, determin designar como su
sucesor al entonces presidente del Parlamento, Fabin Alarcn.
52
131
CAPTULO IV
Art. 130.- El Congreso Nacional tendr los siguientes deberes y atribuciones:

(...)
9.- Proceder al enjuiciamiento poltico, a solicitud de al menos una cuarta parte
de los integrantes del Congreso Nacional, del Presidente y Vicepresidente de
la Repblica, de los ministros de Estado, del Contralor General y Procurador
del Estado, del Defensor del Pueblo, del Ministro Fiscal General; de los
superintendentes, de los vocales del Tribunal Constitucional y del Tribunal
Supremo Electoral, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un ao
despus de terminadas.
El Presidente y Vicepresidente de la Repblica slo podrn ser enjuiciados polticamente por la comisin de delitos contra la seguridad del Estado o por delitos de concusin,
cohecho, peculado y enriquecimiento ilcito, y su censura y destitucin slo podr
resolverse con el voto conforme de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso.
No ser necesario enjuiciamiento penal para iniciar este proceso. (...)
10.- Autorizar, con la votacin de las dos terceras partes de sus integrantes, el
enjuiciamiento penal del Presidente y Vicepresidente de la Repblica cuando
el juez competente lo solicite fundadamente.
La Comisin de Estudio para las bases de la reforma constitucional del
Per, ha sugerido en su informe final incorporar la posibilidad de destitucin
poltica del Presidente por el Congreso, reconociendo que ste no puede
desarrollar una conducta incompatible con la dignidad del cargo, pero sealando para
ello una mayora calificada. Asimismo, se mantiene la posibilidad de que el
cargo quede vacante al haber sido condenado por cometer un delito o por
infraccin de la Constitucin. En su documento de propuesta sealaron el
siguiente texto como sustituto del artculo 113:
Las causales de vacancia de la Presidencia de la Repblica son, adems del
caso de muerte:
a)
b)
c)
132
Renuncia, aceptada por el Congreso.

Abandono del cargo, al salir del territorio nacional sin permiso del
Congreso o no retornar a l dentro del plazo fijado.
Sentencia firme condenatoria por la comisin de delitos de funcin o por
infraccin a la Constitucin.
d)
e)
Incapacidad permanente, fsica o mental, declarada por el Congreso,

previo dictamen mdico.
Conducta incompatible con la dignidad del cargo.
En los casos de los incisos a), b) y c) se requiere mayora simple de votos; y en los casos
de los incisos d) y e) se necesitan dos tercios del nmero legal de senadores y de diputados.
Es importante sealar que la frmula propuesta elimina las restricciones
establecidas en el artculo 117 de la Constitucin.
Una regulacin de este tipo brinda la seguridad de que la figura ser
utilizada en forma excepcional y no como si se tratase de una destitucin en
un rgimen parlamentario. Con el agravante de que nuestro sistema no
contempla los remedios de los regmenes parlamentarios para superar la cada
del gobierno y otorga el poder al Vicepresidente de la Repblica quien deber
concluir el mandato.
2.3. Control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo
La Constitucin permite al Poder Ejecutivo actuar como legislador en casos
excepcionales. El primero de ellos es cuando el propio Congreso, conforme
al artculo 104 de la Constitucin, otorga al Poder Ejecutivo, mediante una
ley autoritativa, la facultad de dictar normas, decretos legislativos, sobre
determinadas materias precisadas en la ley. Las mismas materias que son
indelegables a la Comisin Permanente tambin lo son al Poder Ejecutivo. La
segunda posibilidad es cuando, ante una situacin de urgencia, el Ejecutivo
adopte medidas referidas a materias econmicas o financieras aprobando
decretos de urgencia, de conformidad al artculo 118 inciso 19 de la
Constitucin.
De acuerdo a la regulacin actual es lgico que el Congreso, como rgano
titular de la funcin legislativa, tenga la obligacin de asegurarse que la
actuacin del Ejecutivo al legislar se haya ajustado a los parmetros legales de
las facultades delegadas y a los constitucionales. Sin perjuicio del control de
estas normas que tambin podrn realizar los tribunales judiciales para casos
concretos y el Tribunal Constitucional en acciones de inconstitucionalidad, el
Congreso debe velar por el respeto al principio de la separacin de poderes
133
CAPTULO IV
asegurndose que la legislacin producida respete los lmites. De no ser as

deber derogarla o modificarla. Es importante tener en cuenta, como seala
Patricia Donayre, que los mecanismos de control ejercidos por el Parlamento
son distintos al control jurisdiccional pues se configuran como aquellos de naturaleza
esencialmente poltica, que los diferencia de la naturaleza jurdica que corresponde al control
por el Poder Judicial53.
Ello se explica pues el Parlamento, como rgano representativo, debe
asegurarse que las normas aprobadas son conformes a la Constitucin y
acordes a la voluntad popular. En su funcin de control de la legislacin
delegada podr aplicar tanto criterios polticos como legales. El Congreso puede
modificar o derogar una ley si la considera inoportuna o polticamente inadecuada, como
tambin puede basar el contenido de su decisin en fundamentos de derecho54.
La Constitucin peruana adopta esta posicin y seala la obligacin del
Ejecutivo de dar cuenta de los decretos legislativos promulgados, as como la
facultad del Congreso de revisar los decretos de urgencia. Del mismo modo,
el Congreso podr revisar la Resolucin Legislativa que declara el Estado de
Excepcin.
Sin embargo, histricamente esta funcin de control no ha sido realizada
por el Congreso y, por el contrario, lo que ha existido es un abuso de estas
facultades por parte del Ejecutivo, dando lugar a un ejercicio presidencialista
del poder. En efecto, la posibilidad del abuso legislativo ha crecido enormemente desde que
el Presidente de la Repblica puede dictar normas con fuerza de ley Decretos de Urgencia
y Decretos Legislativos por delegacin de facultades del Congreso, en mbitos de decisin
poltica marcadamente discrecionales55. La culpa de estos abusos es compartida
tanto por los poderes ejecutivos que ejercieron indebidamente sus facultades,
como por los congresos que no las fiscalizaron. En efecto, en muchos casos
este abuso desde el Ejecutivo ha contado con la complicidad de mayoras
parlamentarias proclives al mismo que no cumplieron con realizar su funcin
de control.
DONAYRE, Patricia. Op. cit. p. 154.

55
LANDA ARROYO, Csar. Poder Ejecutivo (Control Constitucional de sus facultades legislativas). En:
Material de trabajo. Extracto adaptado del libro del autor Tribunal Constitucional y Estado
Democrtico. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1999. p. 1.
53
54
134
Hemos sealado a lo largo del documento que hay mbitos en que esta
regulacin legal por parte del Poder Ejecutivo es conveniente o necesaria, por
lo que no es cuestin de estar en contra de la delegacin de facultades o de la
dacin de decretos de urgencia. De lo que se trata es de buscar los mecanismos
para evitar y controlar los posibles abusos del Poder Ejecutivo.
El problema existente es que la obligacin de dar cuenta requiere ser
adecuadamente regulada. Debe ser entendida como un efectivo acto de
control, y no como la recepcin de informacin sin que el Congreso tome
ninguna medida respecto a ella. A fin de garantizar este deber de controlar las
normas se deber establecer un procedimiento legal que obligue, en un plazo
razonable, a que el Congreso realice esta revisin.
En el caso de la delegacin de facultades, deber establecerse primordialmente un control poltico de la norma que evale la conformidad de la Cmara,
como representante de la ciudadana, a la norma dada. Del mismo modo,
como hemos indicado, se deber comprobar si se han respetado los parmetros establecidos por la ley autoritativa y su respeto al orden constitucional. Es
importante que al realizar esta revisin los representantes sean conscientes de
la necesaria autorregulacin que debe conducir su accin, a fin de no
desarrollar una labor de control obstruccionista o que no sea razonable. En la
actualidad, el Reglamento dispone en su artculo 90 que, luego de recibida la
norma del Poder Ejecutivo, la Comisin de Constitucin y Reglamento del
Congreso debe estudiarla para determinar si se ha respetado la delegacin
realizada y la Constitucin. De no ser as, puede proponer al Pleno derogarla
o modificarla.
En el caso de los decretos de urgencia se deber apreciar si stos han
respetado la materia (econmica o financiera) y el requisito de urgencia. El
procedimiento actual, sealado en el artculo 91 del reglamento, indica que la
norma deber ser revisada por la Comisin de Constitucin y sta deber
determinar si se verifican los requisitos antes mencionados. De no ser as
podr recomendar al Pleno su derogacin.
Es importante tener en cuenta que, si la minora parlamentaria considera
que la norma no es conforme a la Constitucin, podr demandar su inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, siempre que renan el nmero
de congresistas necesario para impugnarla (25% del nmero legal de Congre-
135
CAPTULO IV
sistas, es decir, 30). La frmula no es en s misma una solucin al problema

planteado.
En febrero de 1992 se intent dar una solucin permanente a esta funcin
de control aprobndose la Ley N 25397, Ley de Control de los Actos
Normativos del Presidente de la Repblica. La norma fue considerada
contraria al Poder Ejecutivo y sirvi de justificacin al golpe del 5 de abril de
199256. Sin embargo, esta norma no haca ms que darle contenido a los
artculos constitucionales y tena por objeto evitar abusos de las potestades
legislativas al sealar la obligacin del Ejecutivo de dar cuenta del ejercicio de
la funcin legislativa.
Esta norma, en cuanto elaborada de acuerdo a la Constitucin de 1979,
debe ser reformada en algunos de sus aspectos, pero sin duda constituye un
importante antecedente a ser tomado en cuenta para lograr esta regulacin.
En el mencionado dictamen de la Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, se establece un mecanismo de revisin de
los decretos legislativos y de los decretos de urgencia. En ese sentido, seala
que la comisin encargada de revisar el uso de la delegacin de facultades
tendr un plazo no mayor a 10 das para emitir un dictamen al respecto.
Asimismo, para el caso de los decretos de urgencia, establece que la Comisin
de Constitucin deber revisar en un plazo de 15 das tiles desde que el
Presidente del Congreso le remita el expediente en el que el Presidente de la
Repblica da cuenta de expedicin del decreto.
La modificacin establece los pasos a seguir en forma diferente al
reglamento actual, pero el problema de la consecuencia de esta revisin se
mantiene. Una opcin interesante a considerar es incorporar un mecanismo
como el que actualmente existe en la Constitucin italiana, segn el cual,
Adems, analizado el problema objetivamente, las quejas del Ejecutivo no tienen sustento
en la realidad. Al amparo de la amplia delegacin de facultades otorgada al Ejecutivo por
medio de la Ley 25327, ste haba elaborado 126 Decretos legislativos de los cuales slo 3
fueron derogados por inconstitucionales y diez modificados por el Congreso al considerar
que vulneraban la Constitucin. Un estudio de esta situacin puede encontrarse en: A BAD
YUPANQUI, Samuel y Carolina GARCS PERALTA. El gobierno de Fujimori antes y despus del golpe.
En: Del golpe de Estado a la nueva Constitucin. Serie Lecturas sobre temas constitucionales N 9. Lima, CAJ, 1993.
56
136
pasado un plazo determinado sin la ratificacin del Congreso, los actos

legislativos del Presidente quedan automticamente derogados. Pero esta
medida slo podra adoptarse mediante reforma constitucional, porque el
problema de fondo es que la frmula constitucional para los decretos de
urgencia es imperfecta. En sustancia estos decretos son leyes y la revisin es
por tanto inocua.
Es necesario enfocar el problema no como si se tratase de un enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino como la necesaria supervisin
que debe producirse para evitar eventuales excesos por parte del Ejecutivo.
Del mismo modo, el Congreso debe hacer un uso razonable de su atribucin
de control a fin de no ser percibido como obstruccionista del trabajo del
Ejecutivo.
2.4. Comisiones de investigacin
Un tema que merece un anlisis cuidadoso es el de las comisiones conformadas
por el Congreso para investigar un tema especfico que es de relevancia para
la ciudadana. En la actualidad, tras casi diez aos durante los cuales no se
lograron conformar, el Congreso ha recuperado esta capacidad. Varias
subcomisiones tienen a su cargo investigar los excesos del fujimorismo en
diversos mbitos.
Es necesario precisar que estas comisiones no son tribunales y no tienen
la facultad de imponer sanciones. Ante el Poder Judicial sus resultados no son
vinculantes, pero si se detectan indicios de delitos, stos pueden ser entregados
para que las instituciones competentes investiguen. Del mismo modo, su
conclusiones pueden dar lugar a la responsabilidad poltica de los funcionarios
del gobierno involucrados. Adems, su funcionamiento es temporal y su
objetivo es elaborar un dictamen que responda a la problemtica investigada.
Respecto al caso espaol, seala Torres Muro: Dos seran por tanto los rasgos
fundamentales de las Comisiones Parlamentarias de investigacin. Por un lado, en un terreno
ms propiamente jurdico, el hecho de que se trate de rganos del Parlamento, hecho que
configura todo su mbito de competencias y el sentido de las tareas que asumen. Por otro,
haciendo una reflexin sumaria respecto a las funciones que cumplen en nuestro ordenamiento, el que nos hallamos ante realidades netamente polticas y de las que no cabe esperar
137
CAPTULO IV
resultados que en el sistema jurdico espaol hay que obtener mediante otros procedimientos57.
Las comisiones permiten tratar problemas de inters pblico. Cumplen
as una labor informativa para los ciudadanos, adems de convertirse en un
instrumento de competencia poltica. No slo debe esperarse de la investigacin resultados concretos que determinen supuestos delictivos o faltas
administrativas, sino tambin informes en que se critiquen determinadas
decisiones del gobierno que pueden ser consideradas inadecuadas.
Las comisiones cumplen un papel muy importante de control del Poder,
al gozar los representantes de poder poltico que les permitir acceder a la
informacin necesaria para realizar sus informes. Pero sin duda su papel es
realmente importante en estados en los que las instituciones de control, como
el Poder Judicial o el Ministerio Pblico, son dbiles. Por medio de comisiones
del Congreso se ha enfrentado en Amrica Latina, por ejemplo, casos de
corrupcin gubernamental frente a los cuales la accin judicial no hubiese
logrado mayores resultados al carecer de los medios y el poder para llevarlos
a cabo.
En la mayora de pases la decisin de conformar comisiones de
investigacin es un derecho de las mayoras, lo cual ha sido objeto de muchas
crticas. Como se ha sealado, en un rgimen parlamentario el gobierno tendr
a su favor una mayora que podr oponerse a la conformacin de las
comisiones impidiendo a la oposicin desarrollar su funcin de control. El
caso de Alemania es interesante. En este pas las comisiones pueden ser
conformadas con el voto de una minora.
Del mismo modo, tambin ha sido objeto de crticas que la posibilidad
de tomar decisiones dentro del proceso tambin requiera del voto de la
mayora de la Comisin. As, una comisin compuesta por una mayora afn
al gobierno, evitar solicitar los testimonios y pruebas que podran demostrar
la responsabilidad del gobierno, estando los miembros en minora en incapacidad de solicitrselos. Sin embargo, dar tanto poder a la minora tambin
podra ocasionar inconvenientes y dirigir las investigaciones en beneficio
TORRES MURO, Ignacio. Las comisiones parlamentarias de investigacin. Madrid: Centro de

Estudios Polticos y Constitucionales, 1998. p. 18.
57
138
propio. Una solucin intermedia es reconocer a la minora la posibilidad de

solicitar pruebas, sealando algunos supuestos en los que podra rechazarse
este pedido58.
En esta misma lnea de proteccin a las minoras, es importante tener en
cuenta que el dictamen final no slo incluya la posicin de la mayora, sino
tambin dictmenes en minora que en muchos casos pueden ser ms
interesantes para la opinin pblica que el dictamen en mayora. Los dictmenes en minora constituyen una forma de informacin importante, al permitir
contrastar los lmites de las conclusiones de la mayora y sealar a la ciudadana
la forma en que se conducen los asuntos pblicos, por lo que deberan
publicarse y difundirse como el dictamen de la mayora. Es necesario que esta
obligacin se incluya en el reglamento para asegurar que quede constancia, como
parece imprescindible, de los desacuerdos de los grupos minoritarios con las valoraciones que
la mayora de la Comisin pueda hacer tras los trabajos realizados, cumpliendo con la regla
de que a lo largo de todo el procedimiento hay que respetar los derechos de aquellos con el
objetivo de que el mismo sirva para que exista un debate en profundidad ante la opinin
pblica sobre los temas investigados59.
Un problema que se presenta es la eventual duplicidad de funciones de
estas comisiones y la labor realizada por el Poder Judicial. Es evidente que el
Congreso no podr interferir en el procedimiento judicial ni realizar investigaciones sobre el procedimiento judicial. Incluso, en algunos ordenamientos
no es posible la concurrencia de investigaciones sobre los mismos hechos. En
otros, como es el caso de nuestro pas, s se permite en cuanto se entiende que
esta concurrencia es posible al ser el objetivo de ambos rganos distintos.
Mientras el Poder Judicial tiene por objetivo determinar la responsabilidad
penal de individuos o realizar un anlisis del caso a fin de sealar eventuales
infracciones a la ley, las comisiones estn dirigidas, ms bien, a definir
responsabilidades polticas.
De esta manera se superara un estado de cosas en el que los grupos mayoritarios no slo pueden oponerse
a que se cree una comisin de investigacin sino que una vez concedido graciosamente el establecimiento tienen
capacidad adems para dinamitar sus actividades negando la prctica de las pruebas que le resulten
particularmente incmodas basndose en el inapelable argumento de que debe de funcionar el principio de
mayora. TORRES MURO, Ignacio. Op. cit. p. 99.
59
Ibid, Op. cit. p. 127.
58
139
CAPTULO IV
Sin embargo, efectivamente podran darse supuestos que daran lugar a

cierto conflicto de intereses entre uno y otro rgano. Por ejemplo, hay partes
de la investigacin judicial que, por su propia naturaleza, deben ser reservadas
y una eventual intervencin del Congreso podra hacerlas pblicas. Asimismo,
el doble interrogatorio de testigos o la obtencin de pruebas. Otro punto a
tener en cuenta es que una investigacin del Congreso puede afectar la
presuncin de inocencia del procesado.
Para superar este problema, debe buscarse una comunicacin fluida entre
ambas instituciones a fin de lograr una relacin de cooperacin en provecho
mutuo y no entramparse en discusiones por un conflicto de competencias.
Seala TORRES MURO, para el caso espaol: parece que la va a explorar en el futuro
sea la de la auto limitacin que pudiera plasmarse normativamente en una regla que previera
la posibilidad de que, voluntariamente, pusieran fin a sus trabajos cuando surgiera un
conflicto serio con el Poder Judicial, superando as el mero automatismo de las regulaciones
que hemos comentado. Quiz se podra de este modo servir a las dos necesidades en presencia:
la de la proteccin de los procedimientos judiciales y la de la razonable amplitud de la
competencia parlamentaria60.
En nuestro pas la forma en que se ha regulado el tema de las comisiones
en el Reglamento del Congreso es similar a la de otros ordenamientos. Para
conformarlas y para aprobar su dictamen se requiere del voto de la mayora de
representantes. Sera deseable establecer en el reglamento las garantas de las
minoras antes discutidas. En ese sentido, la Comisin de Bases para la
Reforma Constitucional, ha sugerido que en la Constitucin se seale que para
aprobar la creacin de una comisin investigadora se requiere de slo el voto de un tercio del
nmero legal de diputados. En estas comisiones se actan los medios probatorios a pedido
de un tercio de sus miembros. Faltara agregar la obligacin de publicar el dictamen
en minora.
Asimismo, la Comisin de Constitucin, en el dictamen mencionado, ha
aprobado que las comisiones de investigacin puedan ser constituidas con el
voto del 30% de los miembros del Congreso. En esta reforma faltara detallar
la posibilidad de que las minoras tambin puedan solicitar material probatorio.
El dictamen s contempla la obligacin de publicar los informes que produzca
la Comisin en el diario oficial, incluso antes de someterse a debate en el Pleno.
60
140
Evolucin de las mociones aprobadas que solicitaban

Comisiones Investigadoras durante los ltimos veinte aos
Congreso
1980 - 1985
1985 - 1990
1990 - 1992
1993 -1995
1995 - 2000
2000 - 2001
2001 - setiembre 2001
N de comisiones
25
61
9
7
3
1
4
Fuente: Henry Pease Garca / Elaboracin: CAJ.
Como vemos, durante el perodo de 1992 al 2000 se nombraron muy

pocas comisiones, lo cual contrasta con la gran cantidad de denuncias sobre
excesos del Poder Ejecutivo que realiz la oposicin. Lo que es ms importante, a pesar de contar con mayoras parlamentarias, los gobiernos de 1980
a 1985 y de 1985 a 1990 aprobaron un porcentaje considerable de las mociones
de investigacin presentadas.
Legislatura
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
Mociones presentadas
15
26
24
18
5
39
37
62
46
22
Aprobadas
4
7
6
7
1
23
10
18
8
2
%
26,66
26,92
25,00
38,89
20,00
58,97
27,03
29,03
17,39
9,09
Fuente: Henry Pease Garca61 / Elaboracin: CAJ.

61
PEASE GARCA, Henry. Op. cit. p. 99 y 167-173.
141
CAPTULO IV
Durante el fujimorismo se presentaron varias mociones sin que se

aprobara la conformacin de comisiones de investigacin. Si bien desde 1993
la mayora rechaz la conformacin de comisiones, a lo largo de la dcada
fueron disminuyendo hasta aprobar menos de una por ao. En 1996, por
ejemplo, se presentaron 75 mociones para constituir comisiones de investigacin y slo se aprob una. sta, adems, no tena por objeto fiscalizar al
Ejecutivo sino investigar la denuncia de Delia Revoredo sobre sustraccin de
documentos en el Tribunal Constitucional, la cual termin sirviendo para
acusar constitucionalmente a los magistrados del Tribunal Constitucional que
declararon inaplicable la ley de interpretacin autntica referida a la reeleccin
presidencial. De 1995 al ao 2000 se aprobaron apenas tres mociones de
investigacin. Ninguna de ellas lleg a resultados que comprometieran al
gobierno.
Al caer el rgimen fujimorista se cre la llamada Comisin Waisman, que
tena por objeto investigar la red de corrupcin del ex asesor del SIN,
Vladimiro Montesinos. Esta comisin de investigacin debi realizar la tarea
que la mayora oficialista no cumpli durante todo ese perodo
Dada la amplitud de los casos de corrupcin del pasado rgimen, en la
actualidad se han establecido cuatro comisiones de investigacin.
1)
2)
3)
142
Comisin investigadora encargada de producir un informe, con conclusiones y recomendaciones, tomadas como base de la labor realizada por
la Comisin que presidi el ingeniero David Waisman, sobre la actuacin,
el origen, movimiento y destino de los recursos financieros de Vladimiro
Montesinos Torres, y su evidente relacin con Alberto Fujimori. La
preside la congresista Anel Townsend.
Comisin Investigadora de la gestin de Alberto Fujimori Fujimori,
como Presidente de la Repblica, y de formular las recomendaciones
pertinentes para hacer efectiva la responsabilidad de quienes, teniendo
derecho a antejuicio, infringieron durante su mandato, la Carta Fundamental y las leyes. La preside el congresista Mauricio Mulder.
Comisin Investigadora encargada de indagar la concertacin y renegociacin de la deuda pblica externa, contrada por el gobierno peruano
4)
durante el perodo 1990-2000, con organismos internacionales, banca

internacional, gobiernos extranjeros y otros. La preside el congresista
Rafael Valencia Dongo.
Comisin Investigadora para analizar los delitos econmicos-financieros
perpetrados en el perodo 1990 al 2001 en el proceso de privatizacin, el
uso de recursos del Estado para salvar a empresas bancarias y no
bancarias, licitaciones pblicas, el uso de recursos pblicos para conformar una red de corrupcin, el uso de la SUNAT y ADUANAS como
mecanismos de chantaje y presin de evasin tributaria y el mal uso de
donaciones y otras ayudas recibidas, entre otros. La preside el congresista
Javier Diez Canseco.
En la situacin actual, tras casi una dcada en que no se formaron

comisiones de investigacin y dada la gran cantidad de casos de corrupcin a
ser investigados, se explica la existencia de varias comisiones. En situaciones
de normalidad no consideramos adecuado la proliferacin de comisiones de
investigacin. Ello puede generar confusin entre la ciudadana, al no lograr
el ciudadano establecer a qu se dedica cada una, y reduce el impacto de su
informe final. Por lo dems, como hemos sealado, muchas comisiones
trabajando al mismo tiempo pueden afectar el normal desenvolvimiento del
Poder Judicial y del Ministerio Pblico. Sera deseable que en el futuro, una
labor de fiscalizacin cotidiana desarrollada responsablemente por los representantes, permita que no se acumulen los casos que ameriten investigacin a
fin de evitar que se repita la situacin actual.
Finalmente, es importante tener en cuenta que las comisiones de
investigacin no deben restringirse nicamente a investigar al Poder Ejecutivo. Nuestro articulado constitucional permite que estas investigaciones puedan conducirse en otros mbitos pblicos e incluso en la actividad privada. Es
claro que en el mundo actual la concentracin de poder ya no est necesariamente en el Estado, sino tambin en corporaciones privadas con gran poder
fctico. En este orden de cosas, el Congreso puede convertirse en un efectivo
fiscalizador de estos poderes privados en muchos casos ms eficiente que las
instituciones judiciales.
143
CAPTULO IV
2.5. Pedidos de informes e invitacin a los ministros

para informar
Los representantes tienen el derecho de solicitar informacin a las instituciones pblicas los informes que estime necesarios (artculo 96 de la Constitucin). No responder a este pedido de informacin dar lugar, segn la
Constitucin, a las responsabilidades de ley. Esta ltima frase se agrega al
artculo de la Constitucin de 1979 con el propsito de asegurar el cumplimiento de los pedidos. Sin embargo, la regulacin de este artculo no ha
servido para lograrlo.
En efecto, un gran problema de las solicitudes de informes est en la
ausencia de una adecuada regulacin que la haga efectiva. Conforme al artculo
87 del Reglamento, el pedido se debe realizar a travs de la Oficiala Mayor
y el plazo para obtener respuesta es, entre una y otra reiteracin, de 35 das62.
Finalmente, la regulacin no seala las responsabilidades a las que dar lugar
el incumplimiento.
PLANAS considera que esta regulacin ambigua anula el precepto reseado del
artculo 96 de la Constitucin de 1993 y es sugerente en su esfuerzo por vulnerar un trmite
meramente informativo, como el de los pedidos de informe. De hecho, tan sugerente
modificacin debe calificarse como la consagracin formal de una mecida63.
En principio, se entiende que la ausencia de respuesta podra dar lugar a
responsabilidades polticas. En el caso de los ministros el supuesto es claro:
podr interpelarse al ministro que no responde a lo solicitado y, de ser el caso,
destituirlo mediante una mocin de censura. En el caso de los dems
funcionarios sealados en el artculo esta atribucin no es del todo clara, pues
el Congreso no tiene capacidad de sancionarlos polticamente. En los casos de
los funcionarios contemplados en el artculo 99 de la Constitucin, si existiese
Artculo 87. (...) El pedido se hace por escrito fundamentado y preciso, y se enva
mediante oficio redactado por la oficina especializada de la Oficiala Mayor y firmado por
uno de los vicepresidentes del Congreso. Si dentro de los veinte das posteriores el ministro
no responde se le reitera el pedido. Si pasados diez das tampoco responde se har una
segunda reiteracin. Vencido el plazo de cinco das y de no obtener respuesta, la Comisin
o el Pleno pueden requerir su presencia.
63
PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. Lima: s/e, 1999.
62
144
la regulacin, podra ser un ejemplo de una infraccin constitucional, que diera

lugar a una acusacin constitucional, pero como ya hemos sealado, este tema
no es del todo claro.
Otra opcin es que ello pueda dar lugar a responsabilidades ante el Poder
Judicial de los funcionarios comprometidos en incumplimiento de funciones,
para lo cual el Congreso deber ponerlo en su conocimiento. Otra opcin es
que el incumplimiento d lugar a que el Congreso tome medidas de control
ms severas y conforme una Comisin de investigacin, dotada de facultades
cuasi judiciales de investigacin. Sin embargo, estas situaciones no deberan
darse en un rgimen en el que exista colaboracin entre los rganos estatales.
Lo que muestra esta problemtica, ms bien, es la necesidad de regular
adecuadamente los pedidos de informes y sealar las responsabilidades a que
da lugar su incumplimiento. Del mismo modo, deben regularse los plazos para
los pedidos y, estudiar la posibilidad de que el pedido se realice desde el
despacho del parlamentario y que el paso por la Mesa Directiva sea tan slo
una cuestin informativa, antes que un trmite ms. As lo ha entendido la
Comisin de Constitucin quien ha propuesto, en el mencionado dictamen,
que los plazos para solicitar informacin se reduzcan y ha previsto la
posibilidad de citar ante el Pleno o la Comisin respectiva al funcionario que
incumpla, adems de publicar la relacin de ministerios o entidades de la
administracin que no hubiesen respondido a estos requerimientos.
Del mismo modo, la invitacin a los ministros a informar ante el Pleno
o a las comisiones debera ser ms fluida. La diferencia entre una invitacin a
los ministros a informar con la interpelacin es que sta no da lugar a la
responsabilidad poltica de los ministros. Este mecanismo, antes que responsabilidad poltica, permite tanto la supervisin de su gestin como la cooperacin del ministro con el Congreso. Como hemos sealado, es importante
que el trabajo entre comisiones y ministros de Estado se refuerce, pues en
muchas ocasiones debern tratar temas cuya especializacin no corresponden
necesariamente al Pleno.
145
CAPTULO IV
2.6. Eliminacin del voto de investidura

y la estacin de preguntas
El voto de investidura, tal como se ha adelantado, es una forma de control
previo al gobierno tpica de sistemas de gobierno parlamentarios en los que el
gobierno obtiene su mandato del Parlamento. Por ello, resulta razonable que
deba exponer ante sus pares la forma en que se conducir dado que su
autoridad proviene de ellos. Para un importante sector de la doctrina este
mecanismo de control no tiene razn de ser en sistemas presidencialistas en
cuanto ata de manos a un Presidente elegido en forma directa por el pueblo,
haciendo depender su poltica de gobierno de la aprobacin del Congreso.
Por lo general se trata de sesiones de varias horas en las que los ministros
deben exponer los planes de gobierno de su sector y luego se inicia un muy
largo debate con los congresistas que plantean sus observaciones a lo dicho
por los ministros. Finalmente se vota una cuestin de confianza al gabinete,
que se denomina voto de investidura.
Un sector argumenta que es importante conocer lo que los ministros
realizarn durante su gestin, por lo que es importante que desarrollen una
explicacin coherente y bien sustentada ante la representacin. En nuestro
pas el voto de investidura cumple un carcter informativo, pues difcilmente
el Congreso va a negar esta confianza al gabinete.
A pesar de que consideramos importante que el gobierno explique ante
la opinin pblica la manera en que desarrollar su gestin, no se entiende
cmo un gabinete que no ha iniciado sus funciones deba ser ratificado por el
Congreso. El mismo efecto informativo podra conseguirse con una invitacin a informar al gabinete o, de ser el caso, una mocin de interpelacin al
Consejo de Ministros si no viene realizando adecuadamente sus funciones.
Consideramos por estas razones que el voto de confianza no es funcional
en el pas, por lo que sugerimos se estudie su eliminacin. Esta misma posicin
ha sido sostenida por la Comisin de Bases para la Reforma Constitucional
convocada por el Ministerio de Justicia, que ha solicitado se elimine este
mecanismo de control.
Del mismo modo, la institucin de la estacin de preguntas tambin ha
sido tomada de sistemas parlamentarios. En la mayora de ellos consiste en un
mecanismo gil de pregunta y respuesta entre el representante y los ministros
146
REUNIN DE REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL
de Estado, la mayora de las veces en forma oral, que se realiza en tiempos ya

establecidos en el Parlamento. Tal es el caso del question time de la Cmara de
los Comunes en Inglaterra. Asimismo, otros ordenamientos permiten las
preguntas escritas.
En el caso peruano, segn su regulacin en el artculo 85 del Reglamento,
la estacin de preguntas tambin debera ser un mecanismo frecuente y de
trmite gil. Las preguntas deben ser precisas y cada representante tiene
derecho a formular una al mes. Del mismo modo, el trmite de repreguntas
tambin debe ser gil.
La realidad nos muestra todo lo contrario a lo sealado en el mencionado
artculo. Las veces que se ha realizado este mecanismo, el resultado no ha sido
el esperado. Las preguntas, que deberan ser slo una por parlamentario, se
convierte en un largo pliego de interrogantes que el ministro debe contestar.
Pedro PLANAS critica que el procedimiento no sea un mecanismos de pregunta
y respuesta inmediata, sino ms bien un trmite extremadamente largo y
engorroso64.
Por ello, se puede sostener la opinin que el mecanismo debera ser
eliminado o, en todo caso, reformado. La Comisin de Reforma Constitucional convocada por el gobierno transitorio de Valentn Paniagua, en su informe
final sugiere eliminar este mecanismo. El propsito que se busca podra ser
cumplido por medio de los pedidos de informes o, de ser el caso, la
interpelacin a los ministros. La posicin de Pedro PLANAS, por el contrario,
es mantener el sistema pero reformarlo para que pueda ser gil y darse con
mayor frecuencia.
La misma opcin ha sido tomada por la Comisin de Constitucin, quien
ha propuesto en el dictamen de reforma del reglamento ya sealado modificar
varios aspectos del artculo 85 a fin de hacerlo ms gil, recogiendo las
inquietudes sealadas por Pedro PLANAS. As, las preguntas y las respuestas
debern ser rpidas y respetando los tiempos, limitando adems la posibilidad
de repreguntar a la pregunta planteada.
64
Ibid. Op. cit. p. 107-110.
147
Captulo V
CAPTULO V
150
El Congreso, a travs de la Comisin Permanente o del Pleno, tambin

desarrolla otras funciones sealadas en los artculos 101 y 102 de la
Constitucin, as como en otras disposiciones constitucionales. Nos centramos en tres funciones que consideramos de especial importancia. En primer
lugar, se discutir la facultad de nombrar altos cargos que tiene el Congreso.
Luego, se realizarn algunas precisiones sobre la facultad de conceder amnistas y los lmites a los que debera estar sujeta.
Adems, se analiza la especial relacin que debe existir entre el Congreso
y la Defensora del Pueblo, ya que se considera que este rgano permite a la
institucin conocer los problemas de la ciudadana. Tambin hemos considerado pertinente tratar la relacin que el Parlamento guarda con los medios de
comunicacin, debido a la importancia de que la institucin difunda la
informacin que recopila en su trabajo, nutriendo el debate pblico y
acercndose ms a la ciudadana.
1. NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIN DE
ALTOS CARGOS PBLICOS
Como rgano de representacin de la ciudadana, el Congreso nombra a
determinados funcionarios de rganos constitucionales autnomos, como los
151
CAPTULO V
magistrados del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo. La mayora

calificada de 2/3 necesaria para nombrarlos asegura que la eleccin tendr que
ser consensuada entre los grupos polticos, a fin de evitar la imposicin de los
intereses de determinado grupo mayoritario, garantizar su autonoma e
idoneidad para el cargo.
El Pleno, adems, debe nombrar a tres miembros del directorio del
Banco Central de Reserva. Asimismo, la Comisin Permanente deber
designar, por mayora simple, al Contralor General de la Repblica a propuesta
del Presidente de la Repblica. Del mismo modo, est encargada de ratificar
el nombramiento del Presidente de dicho banco y del Superintendente de
Banca y Seguros.
Los procedimientos seguidos dentro del Congreso para el nombramiento o designacin de cada uno de estos funcionarios o magistrados son
denominados Procedimientos especiales, (incluyendo la presentacin del
Informe Anual del Defensor del Pueblo y los informes extraordinarios que
ste quiera presentar).
Debe tenerse en cuenta que el Reglamento no precisa los procedimientos
que deben seguirse en el caso de estos nombramientos, pues dejan la
regulacin a reglamentos especficos que el Congreso emita (no se ha
establecido alguno), o la regulacin que al respecto puedan hacer las leyes
orgnicas de cada una de las instituciones, alguna de las cuales omiten
referencia alguna al respecto o remiten a la norma Constitucional. A continuacin se describen cada uno de estos procedimientos:
152
Tribunal Constitucional: En el caso del Tribunal Constitucional, el

artculo 202 de la Constitucin y el artculo 7 de su Ley Orgnica, sealan
que sus miembros son elegidos por el Congreso mediante Resolucin
Legislativa, con el voto de los dos tercios del nmero legal de congresistas.
Para tal efecto, el Pleno del Congreso designa una Comisin Especial
integrada por un mnimo de cinco y mximo de nueve congresistas,
respetando en lo posible la proporcin de cada grupo parlamentario en
el Congreso, para encargarse de recibir propuestas y seleccionar a los
candidatos que a su juicio merecen ser declarados aptos para ser elegidos.
Defensor del Pueblo: El Defensor del Pueblo es designado por el

Congreso con el voto de los dos tercios de su nmero legal. Para tal
efecto, el Pleno del Congreso designar una Comisin Especial, integrada
por un mnimo de cinco y mximo de nueve congresistas, respetando en
lo posible, la proporcin de cada grupo parlamentario, para encargarse
de recibir las propuestas y seleccionar de uno a cinco candidatos.
La Comisin Especial publica en el Diario Oficial El Peruano la convocatoria para la presentacin de propuestas. Asimismo, publica la relacin de
las personas propuestas a fin de que se puedan formular tachas, las que
deben estar acompaadas de prueba documental. Presentada la propuesta de uno o ms candidatos se convocar en el trmino no inferior a siete
das al Pleno del Congreso para que se proceda a la eleccin con el voto
mayoritario de los dos tercios de su nmero legal. La votacin se
efectuar, candidato por candidato, en el orden que presente la Comisin
Especial. En caso de no alcanzarse la mencionada mayora, la Comisin
proceder en un plazo mximo de diez das naturales a formular sucesivas
propuestas. Una vez conseguida la mayora de los dos tercios del nmero
legal de miembros del Congreso, la designacin quedar realizada.
Designacin del Contralor General: En este caso es la Constitucin en

su artculo 82 la que determina que este funcionario sea designado por
el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo (la que se realiza a travs de
una resolucin suprema de la Presidencia del Consejo de Ministros). Sin
embargo, el artculo 112 inciso 1 de la propia Carta seala que dicha
funcin la realizar la Comisin Permanente.
Si bien se esperara, como indica el Reglamento del Congreso, que las
leyes que rigen esta institucin precisen el procedimiento de designacin,
sin embargo, lo nico que hace la Ley del Sistema Nacional de Control
(Decreto Ley N 26162) en su artculo 21 es indicar que la designacin
se realiza conforme a lo que indica la Constitucin.
No se entiende porqu, un cargo de la importancia del Contralor General
de la Repblica es elegido por la Comisin Permanente y por mayora
simple, a propuesta del Presidente de la Repblica. En cuanto funcionario
encargado del control de los actos de la administracin pblica, la
eleccin debera ser similar a la de los miembros del Tribunal Constitu-
153
CAPTULO V
cional y el Defensor del Pueblo (es decir por el Pleno y por mayora
calificada).
Eleccin de miembros del Directorio Banco Central de Reserva y

ratificacin de su presidente: El Banco es gobernado por un Directorio compuesto de siete miembros. De stos, segn el artculo 86 de la
Constitucin y el artculo 9 su Ley Orgnica (Decreto Ley N 26123)
cuatro son designados por el Gobierno, entre ellos el presidente de la
institucin, quedndole al Congreso como atribucin, ratificar al presidente y elegir a los tres integrantes restantes, por la mayora absoluta del
nmero legal de sus miembros. Asimismo, el artculo 10 de la Ley
Orgnica el Directorio se renovar a partir del 28 de julio del ao en que
haya elecciones generales y necesariamente dentro de los treinta primeros
das de iniciada la primera legislatura ordinaria. Este plazo rige tanto para
la designacin y ratificacin del presidente del Banco como para la
designacin del resto de directores.
Designacin del Superintendente de Banca y Seguros: Este funcionario es nombrado por el Gobierno, correspondiendo su ratificacin al
Congreso (artculo 87 de la Constitucin y 28 de del Decreto Ley
25987-Ley Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros). Sin
embargo, la propia Constitucin ha dejado en manos de la Comisin
permanente esta ratificacin (artculo 101).
Estas funciones y sus respectivos procedimientos, en realidad, tambin

se asocian con su funcin de control, pues la Constitucin le otorga estas
competencias como rgano que representa al pueblo, para dar su conformidad para que se realicen actos de especial importancia nacional. La eleccin o
ratificacin de altos cargos permite a las fuerzas polticas presentes en la
representacin nacional deliberar en un proceso pblico y buscar consensos
para realizar estos nombramientos.
En la Constitucin de 1979 tambin se otorgaba al Senado la facultad de
ratificar los ascensos militares y de los representantes diplomticos. El artculo
de la Carta 281 en su segundo prrafo sealaba que: Los ascensos se
confieren en caso de vacancia de conformidad con la ley. El Senado ratifica los
154
ascensos de los generales y almirantes de las Fuerzas Armadas y de los

generales y grados equivalentes de las Fuerzas Policiales. Al restarle esta
atribucin, la representacin pierde el control de sobre los encargados de
salvaguardar la seguridad externa e interna del pas.
2. AMNISTAS
Un tema importante es el de la facultad del Legislativo para conceder amnistas.
El derecho internacional moderno, y la reciente sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso Barrios Altos, restringen
esta facultad para aquellos casos en los que se han cometido violaciones a los
derechos humanos.
Al respecto, la Corte Interamericana ha dicho: Esta Corte considera que son
inadmisibles las disposiciones de amnista, las disposiciones de prescripcin y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigacin y sancin de los
responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las
ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas
prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos 65. Por lo tanto, (...) las mencionadas leyes carecen de efectos
jurdicos y no pueden seguir representando un obstculo para la investigacin de los hechos
que constituyen este caso ni para la identificacin y el castigo de los responsables, ni puedan
tener igual o similar impacto respecto de otros casos de violacin de los derechos consagrados
en la Convencin Americana acontecidos en el Per66.
Sin embargo, esta limitacin a la labor del Congreso no slo se deriva de
las obligaciones internacionales asumidas por el pas. La propia finalidad del
Estado constitucional, como garante de los derechos y libertades individuales,
obliga al Parlamento a tener en cuenta en el desarrollo de sus actividades, y en
este caso, al conceder amnistas, la necesidad de permitir a los ciudadanos el
acceso a la justicia y un debido proceso.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Sentencia de 14 de marzo de 2001, Caso
Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Per), prrafo 41.
66
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Sentencia de 14 de marzo de 2001, Caso
Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Per), prrafo 44.
65
155
CAPTULO V
Como indica L. Joiniet, los autores de violaciones [de derechos humanos] no

podrn beneficiarse de la amnista mientras no hayan obtenido justicia mediante un recurso
efectivo67. Sin embargo, para que los congresistas tengan en cuenta esta
limitacin, sera conveniente que el Congreso promueva una reforma constitucional a fin de que esta precisin quede adecuadamente establecida en la
Constitucin.
Como hemos mencionado, la forma en que los representantes se
conduzcan en sus funciones permitir al Congreso mostrar a la ciudadana que
su accin permite evitar los excesos de gobiernos autoritarios o corruptos. En
la medida que esta idea se vaya haciendo parte de la conciencia de los
ciudadanos el Congreso ganar ms legitimidad.
3. EL CONTROL DEL CONGRESO SOBRE EL PRESUPUESTO
DE LA REPBLICA
La aprobacin y discusin del Presupuesto General de la Repblica es una de
las ms antiguas y principales atribuciones del Parlamento. Esta atribucin
surge de la necesidad de ordenar y sujetar a la ley los gastos anuales del Estado
y determinar con cargo a qu ingresos podr ste financiar sus actividades. La
tesis que subyace es que ningn gasto pblico puede efectuarse si no est
previsto y financiado. El presupuesto es la base del ordenamiento legal del
Estado y es al mismo tiempo la garanta para la ciudadana de lo que le irrogar
en trminos tributarios el financiamiento del Estado, teniendo como contrapartida la realizacin de obras y cobertura de servicios de uso y bien pblicos.
La mayor complejidad del Estado contemporneo y la expansin de su
presencia en campos y actividades que en la concepcin liberal pertenecan
exclusivamente a la sociedad civil, han determinado la aparicin de una ciencia
presupuestaria, que trata la materia como una disciplina que contiene tcnicas
LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS DETENIDOS. Informe final

revisado acerca de la cuestin de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos
humanos, preparado por el Sr. L. Joinet de conformidad con la resolucin 1996/119 de la
Subcomisin de prevencin de Discriminaciones y Proteccin de las Minoras. (E/CN.4/
Sub.2/1997/20/Rev.1).
67
156
contables, pero en la cual y de manera ms orgnica y sustantiva se

establecen los principios y normas conforme a las cuales el Estado regula
funcional y programticamente sus actividades pblicas, la inclusin de todas
las entidades, la periodicidad, la integracin justificada de ingresos y egresos;
en suma, lo que se denomina presupuesto balanceado, y como elementos ms
recientes provenientes de la modernizacin del Estado, el programa del
gobierno y su traduccin en objetivos, metas y acciones.
En la organizacin moderna del Estado, el Presupuesto de la Repblica
se aprueba mediante ley a fin de que exista una vigilancia y criterios formalmente establecidos sobre la manera cmo el Poder Ejecutivo dispone de los
fondos pblicos, ya que es el que los utiliza en mayor cantidad. No sera
estructuralmente adecuado que adems de gastar, sea el que designe los
fondos; ello conducira a un desorden financiero y a posibilidades de corrupcin mayores de las que ya existen con el sistema vigente.
La Constitucin ha elegido la alternativa de un presupuesto anual. En el
pasado hubo en el Per presupuestos bienales, pero la prctica general
instaurada en diversos pases determin la modalidad actualmente consignada.
Concordantemente con la caracterstica unitaria y descentralizada del gobierno del Estado (artculo 43 de la Constitucin), el Presupuesto tendr dos
secciones segn la parte final del primer prrafo: Gobierno Central e instancias
descentralizadas. Esta parte tiene que ser necesariamente concordada con el
inicio del segundo prrafo, que establece que el presupuesto signa equitativamente los recursos pblicos y tambin que (...) su programacin y ejecucin
responden a los criterios (...) de descentralizacin.
El primer prrafo del artculo parece una norma puramente procesal pero
contiene un elemento bsico de orden fiscal: la iniciativa en la elaboracin del
Presupuesto, que corresponde al Poder Ejecutivo. Por eso es este rgano el
que presenta el proyecto respectivo. La norma est correlacionada al primer
prrafo del artculo 79, que establece que los representantes ante el Congreso no
tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su
presupuesto.
Aade el segundo prrafo del artculo constitucional que el Poder
Ejecutivo en la misma fecha enva los proyectos de ley de endeudamiento y de
equilibrio financiero. Ello es as porque el presupuesto debe estar debidamente
balanceado desde su formulacin inicial, como dice el inicio del prrafo
157
CAPTULO V
siguiente, y no cabe elaborarlo sin las reglas de endeudamiento que generalmente acompaan a los ingresos. En todas estas etapas el Congreso tiene una
participacin activa, que se deriva de la facultad autoritativa que le concede la
Constitucin.
Es importante tambin hacer un breve repaso sobre el Presupuesto
asignado al Congreso. ste se mide por la ejecucin del mismo a travs de las
legislaturas desarrolladas. En el perodo anual de sesiones 1999-2000 (julio de
1999 a julio del 2000) se realizaron dos legislaturas ordinarias. La primera
legislatura (agostodiciembre de 1999) ejecut S/. 104448,278.00; en la
segunda legislatura (marzojunio del 2000) se ejecut S/. 83757,526.00,
disminucin que se explica por el menor nmero de meses de la legislatura. En
total, en la legislatura ordinaria en referencia se ejecut S/. 188205,804.00.
Un dato a tener en cuenta es que en el perodo anual de sesiones 20002001 (julio del 2000 a julio del 2001) se ejecut un total de 219618,678.00, lo
que representa un incremento del 17% respecto de la legislatura precedente.
4. PRESENTACIN DEL INFORME DEL DEFENSOR
DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo acta como un mediador entre la ciudadana y las
autoridades para superar problemas particulares y generales que puedan
afectarla. El Defensor del Pueblo no tiene atribuciones ejecutivas y su funcin
es ms bien de mediacin, sin perjuicio del deber de las instituciones pblicas
de colaborar con l. El Informe anual del Defensor del Pueblo al Congreso
debera servir para constituirse en un vnculo entre este rgano y la ciudadana,
al llamar la atencin de los representantes de los problemas que afectan a la
comunidad.
En efecto, el Congreso debe recibir el informe del Defensor del Pueblo
como un insumo que lo aproxime a los intereses y problemas de los
ciudadanos. De esta manera podr disponer las medidas necesarias que
puedan superar los problemas detectados. Es por ello que en muchos Estados
se considere al Ombudsman, o Defensor del Pueblo, como un comisionado
del Parlamento.
Dada la especial coyuntura vivida durante los ltimos aos, el vnculo
158
entre la Defensora y el Congreso no ha permitido esta dinmica en el pas.

Lamentablemente, por su importante labor de defensa de los derechos
humanos y el Estado de derecho durante el rgimen fujimorista, el Defensor
del Pueblo fue percibido como un enemigo del rgimen e incluso atacado por
la prensa cercana al Servicio de Inteligencia Nacional. Sus informes no reciban
la atencin que merecan, a pesar del excelente trabajo de investigacin
desarrollado.
En el actual contexto democrtico, el Defensor del Pueblo puede
constituirse en un aliado del Congreso para el desarrollo de polticas que le
permitan aproximarse a la ciudadana. En ese sentido, consideramos necesario
reformar los procedimientos internos de presentacin del Informe al Defensor del Pueblo al Congreso y regular alguna forma institucional de seguimiento
de sus recomendaciones.
Segn el procedimiento actual, sealado en el artculo 94 del Reglamento, el Defensor del Pueblo debe sustentar su Informe ante las comisiones de
Constitucin y Derechos Humanos, las cuales lo debatirn. Luego, el Defensor del Pueblo lo sustenta ante el Pleno del Congreso.
En primer lugar, es necesario que las recomendaciones del Defensor y la
presentacin de su Informe sean tomados por los congresistas con la
importancia del caso. En los tres informes presentados ante el Pleno desde
1997 hasta la actualidad no se ha notado mayor inters entre los representantes
por hacer suyas las recomendaciones de la Defensora ni de fiscalizar las
situaciones problemticas detectadas.
Adems, sera oportuno, que las recomendaciones del Defensor admitan
alguna forma de trabajo parlamentario. Por ejemplo, podra formarse una
comisin ordinaria que se encargue de la revisin del cumplimiento de las
recomendaciones realizadas a la administracin pblica, y que se encargue de
elaborar proyectos de ley que desarrollen las medidas recomendadas por el
Defensor. Tambin podra encargarse esta funcin a algunas de las comisiones
ya constituidas de acuerdo a los temas a que se refieran, como la de Derechos
Humanos, Modernizacin de la Gestin del Estado o Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicio Pblicos, por ejemplo.
De esta manera, la labor de la Defensora contara con un importante
respaldo de la representacin nacional en defensa de los intereses de la
comunidad, lo cual sin duda incidir en la percepcin ciudadana del Congreso.
159
CAPTULO V
5. PARLAMENTO Y MEDIOS DE COMUNICACIN

Un aspecto que debe ser discutido y estudiado en el futuro es el de la relacin
entre el Parlamento y los medios de comunicacin. Hemos sealado a lo largo
del documento que una funcin esencial del Parlamento es informar de sus
actividades a la ciudadana, nutriendo el debate pblico.
No nos referimos a la relacin que pueda tener cada representante con
los medios, sino a la relacin de la institucin con stos. Es en este aspecto que
consideramos existen algunos problemas que requieren ser enfrentados a fin
de fomentar el inters de la ciudadana en los temas relacionados con el
funcionamiento del Parlamento.
En primer lugar, en lo que se refiere a aspectos logsticos, es necesario
reforzar la atencin a los medios que brinda el Parlamento e institucionalizar
las conferencias de prensa en ambientes adecuados. Para ello se est implementando en la actualidad una sala de prensa colindante con la sala de cronistas
que contar con los adelantos tecnolgicos que permitan una labor ms
ordenada de la prensa en el Parlamento. En esta sala de prensa los miembros
de la Mesa Directiva, los Presidentes de las Comisiones, o los propios
representantes podrn realizar sus presentaciones oficiales ante la prensa en
vez de hacerlo en las escaleras de ingreso al Parlamento.
Adems de ello, es necesario que la institucin refuerce su oficina de
prensa a fin de dotarla de las herramientas necesarias para establecer una
relacin ms fluida con los medios. En la actualidad la oficina de prensa
produce informacin hacia el interior del Congreso, para el uso de los
congresistas y las oficinas del mismo, y hacia el exterior, brindando informacin a los medios de comunicacin sobre las actividades del Congreso. La
oficina de prensa desarrolla una importante funcin de apoyo a la Mesa
Directiva y asesorando a los representantes cuando lo requieran, en temas
relacionados con su trabajo institucional. Este apoyo incluye la redaccin de
notas de prensa, convocatorias a conferencias de prensa, acondicionamiento
de las salas en que se desarrollarn stas, entre otras actividades.
Si bien en la actualidad la informacin se encuentra disponible para los
medios tanto en la pgina web como en los servicios de difusin de la Oficina
de Prensa del Congreso, consideramos que deben realizarse convenios con
stos a fin de que den periodicidad a determinada informacin puntual de la
160
institucin que pueda ser de inters de la ciudadana. En ese sentido, debera

incluirse en los medios, entre otros temas, la agenda del Pleno, un listado
semanal de los proyectos de ley que cuenten con dictamen de las comisiones,
actividades de las comisiones de investigacin, la agenda de las comisiones,
entre otros. La oficina de prensa produce diariamente una agenda de las
principales actividades a desarrollarse en el Congreso al da siguiente. Cuando
menos esta informacin debera ser publicada y difundida por los medios del
Estado.
Es indispensable que el Congreso contine con esta poltica de institucionalizar la relacin con los medios para que la ciudadana pueda conocer las
actividades que realiza. En ese sentido, a los servicios hoy implementados, se
sumar la sala de prensa, lo cual resultar importante para el desarrollo de un
mejor vnculo con los medios de informacin.
161
Captulo VI
ESTRUCTURA, ORGANIZACIN INTERNA, GESTIN
Y ADMINISTRACIN PARLAMENTARIA
CAPTULO VI
164
ESTRUCTURA, ORGANIZACIN INTERNA, GESTIN Y ADMINISTRACIN PARLAMENTARIA
En el presente Captulo estudiaremos la composicin del Parlamento desde

una doble perspectiva. En primer lugar, se plantea el tema del unicameralismo
vigente y de sus diferencias con el bicameralismo. A partir de este anlisis se
expondr la manera en que el Congreso peruano se ha organizado para el
cumplimiento de sus funciones, no sin antes hacer mencin a los derechos e
inmunidades parlamentarias, garantas inherentes al ejercicio de la representacin poltica.
En segundo lugar, ingresaremos a la organizacin interna del Parlamento
y a los problemas planteados por ella. Lo que nos interesa apuntar en esta parte
del estudio es si el tipo de distribucin de trabajo y el apoyo administrativo han
logrado consolidar un funcionamiento que ya desde los parlamentos instalados desde 1980 acusaba serios errores de coordinacin, de organizacin y de
capacitacin de los funcionarios del Congreso.
1. EL RGIMEN UNICAMERAL
Uno de los cambios sustanciales de la Constitucin de 1993 en relacin a la
Constitucin de 1979 es la unicameralidad. As, mientras la Constitucin de
1979 se adscriba a la tradicin constitucional al instituir dos cmaras, el texto
de 1993 rompe ese esquema. Salvo la Constitucin de 1823, la bolivariana de
165
CAPTULO VI
1826 y la de 1867, las constituciones peruanas han consagrado el rgimen

bicameral, por lo que muchos lo consideran parte de nuestra Constitucin
histrica.
La Constitucin histrica busca, precisamente, identificar el hilo conductor (que puede estar compuesto por principios, costumbres o reglas jurdicas)
que permite la formacin de la Constitucin escrita o formal. El profesor
Domingo Garca Belaunde68 precisa que la Constitucin histrica implica una
larga sucesin de hechos, debidamente enlazados entre s, que condensan las
manifestaciones de las personas, los grupos y las instituciones, y que van
marcando los acontecimientos en el tiempo. Agrega que dentro del proceso
histrico constitucional ...podemos decir que existen ciertas variantes, referidas a
instituciones, que nacieron en un determinado momento y que luego se han ido desarrollando
a travs de diversas acciones en un largo perodo. Estas son lneas de tendencia que suelen
repetirse y acumularse, sobre todo en lo referente a las instituciones; ellas conforman lo que
llamamos Constitucin histrica.
Si nos atenemos a estas consideraciones, podemos sostener que el
rgimen bicameral peruano es una consecuencia de su Constitucin histrica.
Ello independientemente de los problemas que ciertamente ha tenido. As, en
la primera mitad del siglo XX, se plante la necesidad de despolitizar la segunda
cmara, buscando convertir al Senado en una instancia en la cual se logren
acuerdos entre los principales actores de la sociedad. La Constitucin de 1933
previ la instalacin de un Senado funcional, que nunca lleg a operar. El
descrdito del corporativismo tras la segunda guerra mundial hizo caer en el
olvido este tipo de propuestas. Pero, a fines de ese mismo siglo, la crisis del
Parlamento fortaleci las propuestas sobre la necesidad de la unicameralidad.
El rgimen bicameral es mayoritario en la legislacin comparada. No es
verdad que slo sea concordante con sistemas federales que requieran dos
modelos de representacin. En 1946, el pueblo francs rechaz un proyecto
de Constitucin sin Senado. En la regin andina Bolivia, Chile y Colombia lo
tienen. Ecuador tiene un Congreso unicameral poco funcional en la prctica
debido a las dificultades de las fuerzas polticas para lograr acuerdos. Per y
GARCA BELAUNDE, Domingo. La reeleccin presidencial y la Constitucin histrica. En Reeleccin
Presidencial y Derecho de Referndum. Alberto Otrola, Coordinador, Fundacin Hanns Seidel
Foro Democrtico. Lima, 1997, p. 39-40.
68
166
Venezuela asumieron el unicameralismo en el contexto de procesos polticos

de corte autoritario, circunstancias que muchas veces han transformado a los
parlamentos en instancias poco propensas a controlar y fiscalizar el ejercicio
del poder poltico.
El Senado es una cmara de reflexin y de revisin, cuya eficacia se
incrementa cuando el proyecto de ley, en el trnsito hacia el Senado recoge la
opinin pblica. En esa lnea el Senado puede ser el enlace del Parlamento con
la ciudadana. La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobacin
de una ley permite que los ciudadanos se manifiesten antes que el Senado
decida si el proyecto se convierte en ley.
No se trata de que el Senado conozca las mismas materias que la Cmara
baja, sino que opere como una cmara especializada, destinada a conocer
temas que superen la coyuntura. En ese sentido, el Senado se convierte en una
Cmara de revisin de las leyes aprobadas por la Cmara de Diputados. Puede
ser, adems, una cmara acadmica que atiende consultas y expide respuestas
no necesariamente vinculantes. La Cmara alta ha sido, adems, tradicionalmente institucional: nombra altos funcionarios, ratifica ciertas decisiones del
Poder Ejecutivo, autoriza el proceso a personas con inmunidad. Una funcin
importante que puede adoptarse para este cuerpo es la de revisar previamente
la constitucionalidad de ciertas normas con rango de ley expedidas por otros
rganos.
Sobre esta especializacin, es de resaltar la propuesta de la Comisin de
Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per, la cual declara en
un acpite que el Congreso tiene similitud con el de la Constitucin de 1979, pero con
un perfil ms diferenciado entre las Cmaras, puesto que cada una de ellas asume funciones
propias y aquellas que implican un procedimiento bicameral, el cual tiene en la propia
Constitucin el mecanismo que evite dilaciones y resuelva confrontaciones (Comisin de
Conferencia)69.
Bajo esta perspectiva, la Cmara baja debera ser bsicamente una
instancia de debate poltico, centrada en coyunturas, que interpela, censura,
abre investigaciones a personas que gozan de inmunidad y legisla. Debiera
COMISIN DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PER. Ministerio

de Justicia. Lima, julio del 2001.
69
167
CAPTULO VI
acoger los grandes debates nacionales, en los que el Pleno represente la

constante poltica y la pulsacin del pas. ste debiera ser un dato a tener en
cuenta.
Sin embargo, no son pocas las crticas al sistema bicameral. Se aduce
lentitud del trabajo parlamentario (especialmente en funciones de legislacin
y control), entrampamientos en caso de desacuerdos entre cmaras, etc. As
con la especializacin de ambas cmaras, el Senado se encargara de funciones
especficas como la designacin de altos funcionarios, pero no podra asumir
funciones legislativas. En todo caso, tendra la posibilidad de presentar
iniciativas legislativas a la Cmara de Diputados.
Si se insiste en una opcin bicameral es necesario desarrollar en el texto
constitucional y en el Reglamento del Congreso frmulas que flexibilicen la
coordinacin y el trabajo de dos cmaras. Una va es establecer una instancia
de coordinacin que concilie las diferencias entre ambas cmaras.
De igual modo, el actual Parlamento unicameral acusa un problema de
representacin real, pues los 120 congresistas por ms legitimidad de origen
que tengan no representan al censo electoral vigente; es decir, consideramos
que el nmero de congresistas es insuficiente en relacin al nmero de
habitantes. De esto no se infiere que un mayor nmero de congresistas va a
incidir en una mayor legitimidad, pero una tendencia natural es que el quantum
de la representacin crezca de acuerdo al crecimiento poblacional y a la mayor
complejidad de la vida moderna, lo que nos sugiere un incremento progresivo
de las demandas sociales. En el texto constitucional de 1979 la Cmara de
Diputados estaba compuesta por 180 diputados y el Senado por 60 senadores.
La representacin en su conjunto estaba constituida por 240 parlamentarios.
As mientras la poblacin ha crecido en 20 aos, la representacin se ha
reducido cuantitativamente. El numerus clausus de la Constitucin de 1993,
rgido en relacin al crecimiento poblacional debe ser reemplazado por una
frmula abierta que opere sobre un mnimo y un mximo de representantes
elegidos.
En el ordenamiento constitucional peruano reciente se opt por una sola
cmara. Pero la frmula no es absoluta. Existen algunos mecanismos internos
del Congreso que permiten que el trabajo legislativo se desarrolle en un doble
debate. Por un lado se da inicio a la discusin en comisiones para la aprobacin
del proyecto. Enseguida, el asunto se trata en el Pleno. El problema es que, a
168
tenor del artculo 78 del Reglamento del Congreso, el Pleno puede dar
dispensa al debate de comisiones, para lo cual basta el voto a favor de la mitad
ms uno del nmero de representantes presentes en el Congreso. Es decir,
unos pocos votos, pueden permitir la aprobacin de leyes rpidamente y sin
la garanta de un doble debate.
Es, desde luego, oportuno mantener en el Reglamento del Congreso la
posibilidad de dispensa del trmite de comisiones, ello en vista de graves
situaciones de emergencia previamente establecidas, pero cuidando las debidas garantas.
Pedro PLANAS sostiene sobre este tema que ...debi asumrsele, por cierto,
como un precepto constitucional inherente a la unicameralidad, en sustitucin de los artculos
191 y 192 de la Constitucin de 1979, destinados a regular el procedimiento legislativo entre
el Senado y la Cmara de Diputados. Lo preocupante de tal omisin es que, al no exigirse
en el texto constitucional (ni en el Reglamento) el principio del doble debate, facilita las
cuestionadas leyes-sorpresa, caracterizadas por arrasar con el principio de la amplia
deliberacin parlamentaria y por poner en jaque la seguridad jurdica de los ciudadanos70.
De otro lado, se introduce la figura de la Comisin Permanente con
alcances distintos a los que se prev para esta institucin en constituciones
precedentes. Por ejemplo, esta comisin tiene entre sus atribuciones la de
designar al Contralor General a propuesta del Presidente de la Repblica; la
ratificacin del Presidente del Banco Central de Reserva, la aprobacin de
crditos suplementarios, la acusacin en el Pleno a los ms altos funcionarios
del Estado por infraccin a la Constitucin o por delito de funcin, e incluso
ejercitar las facultades legislativas que el Pleno del Congreso le otorgue. Todas
estas funciones las ejerce contando entre sus miembros a 30 congresistas. El
artculo 101 de la Constitucin Poltica de 1993 deja abierta la posibilidad de
que el Reglamento del Congreso asigne aun ms funciones a la Comisin
Permanente. De este modo, esta Comisin puede ejercer un poder mayor en
algunos de sus alcances que el del Pleno del Congreso. Como es obvio, una
Comisin de este tipo cumple varias de las funciones del Senado, aunque
subsumido y disminuido.
70
PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. s/n. Lima, 1999. p. 80.
169
CAPTULO VI
La Constitucin de 1993, al optar por el unicameralismo pretendi

superar a un Parlamento tradicional de dos cmaras, supuestamente lento e
ineficiente, obstruccionista del proceso de reformas rpidas que el gobierno
de Fujimori planeaba implementar. Sin embargo, pese a las declaradas
intenciones y a las cantadas ventajas de la Cmara nica, el Congreso que oper
desde 1993 puso en peligro la viabilidad del sistema parlamentario en el Per
y min la democracia progresivamente.
Peor an, en contrapartida a las atribuciones del Presidente de la
Repblica, el Parlamento disminuy sus atribuciones y se auto limit en sus
funciones esenciales. A su vez, el Distrito Nacional nico, configur un
Parlamento que sub represent a las provincias. La heterogeneidad de la
composicin nacional sufri un serio menoscabo. As, el Parlamento unicameral que rigi desde 1990 hasta el 2000, no slo fue poco representativo, sino
que adems sirvi a los intereses reeleccionistas del Presidente de la Repblica
(es fcil ubicar el nmero de leyes inconstitucionales aprobadas por el
Congreso para intervenir en las instituciones del Estado y manipularlas segn
los intereses del poder). Fue en sntesis un Parlamento escasamente funcional.
Con la prctica de la elaboracin de numerosas leyes inconstitucionales71,
qued demostrado, no slo por la tradicin constitucional sino tambin por
el principio de equilibrio de poderes, que la existencia de un doble debate
institucionalizado a travs de dos cmaras dificulta las llamadas leyes sorpresa, caracterizadas por negar el principio de minuciosa deliberacin parlamentaria y por afectar la seguridad jurdica de los ciudadanos y las instituciones.
Otra ventaja es que la bicameralidad permite con mayor eficacia dividir
la representacin. Una Cmara de Diputados de distrito mltiple puede
convivir con un Senado de distrito nico. La existencia de un Congreso con
Cmara nica integrada por varios distritos electorales puede presentar
problemas en el sentido que el debate se torna localista y se desvirtan las
grandes decisiones polticas nacionales. La presentacin del programa de un
gabinete ministerial, por ejemplo, puede ser examinada desde una perspectiva
regional. Cada congresista exigir que el programa contemple la solucin a los
problemas de su regin descentralizando el debate. Por este motivo es siempre
razonable la coexistencia de ambos tipos de circunscripciones.
71
Ver Captulo I.
170
Se puede optar por la bicameralidad, la cual ofrece ciertas ventajas. Pero

si la opcin fuese mantener la unicameralidad, es claro que tendra que ser
distinta de la actual, porque habra que disearla de modo que asegure una
representacin democrtica de toda la poblacin, con una capacidad suficiente
como para asumir con profundidad los atributos de la funcin parlamentaria
y, finalmente con una eficaz seriedad en los debates. Para esto ltimo se hara
necesario introducir elementos del doble debate e impedir que en una iniciativa
legislativa salte el trmite de comisiones para ingresar rpidamente al Pleno. En
esa lgica, una unicameralidad eficiente debe evitar la posibilidad de leyes
sorpresa. Se hara necesario, al mismo tiempo, crear plazos que separen
razonablemente el dictamen de comisin de la discusin del proyecto de ley
en el Pleno. En ese intern el proyecto debe ser publicado. La opinin pblica
y los aportes de la sociedad civil deben tener incidencia en el posterior debate
de aprobacin.
2. ESTATUTO DEL PARLAMENTARIO
Los parlamentarios gozan de ciertas prerrogativas; una de ellas es la inmunidad, por la cual no responden por sus actos, votos y decisiones realizados en
el desarrollo de su funcin parlamentaria. Sin embargo, es necesario precisar
que existen lmites. La responsabilidad no se extiende a actos extraparlamentarios. Se trata de proteger la autonoma e independencia del Parlamento y de
impedir que los representantes sean perseguidos o sancionados por sus
posiciones polticas.
Los parlamentarios, no obstante no existir la figura de la revocatoria,
deben estar sujetos a control que pueda ser intraparlamentario, pero tambin
ciudadano. En caso de responsabilidad, sin perjuicio del antejuicio correspondiente, pueden ser sancionados con la prdida del mandato.
Un dato que preocupa a la poblacin y que ha sido tocado de manera
recurrente en el Per tiene relacin con las obligaciones de los parlamentarios.
No debe olvidarse, como premisa fundamental, que stos tienen los mismos
derechos y obligaciones que un ciudadano comn; no estn dentro de una
categora especial, privilegiada y cerrada. Lo que la Constitucin les asigna es,
precisamente, ciertos estatutos para complementar su trabajo y asegurar una
171
CAPTULO VI
adecuada fiscalizacin de los actos del Poder Ejecutivo; empero, ello no

significa que no tengan tambin ciertas obligaciones especiales, como la puntual
asistencia a las reuniones del Pleno y de las comisiones; la de relacionarse estrecha y fluidamente con los representados, a travs de la presencia constante y
continua en la circunscripcin territorial a la que pertenecen; la rendicin
pblica respecto de los fondos que reciben del Congreso para ejercer
precisamente estas actividades, entre otras obligaciones.
Otro tema que atae al estatuto del parlamentario es el llamado transfuguismo. ste, analizado anteriormente, es un fenmeno que requiere de
precisiones. Existe una constante histrica de desplazamientos polticos de los
representantes. Un cambio de posicin poltica o un viraje del propio partido
no pueden impedir al parlamentario optar por una tienda poltica ms afn a
sus compromisos con los ciudadanos. Ninguna de estas modalidades es
transfugismo. ste debe ser visto como un problema reciente. Es necesario
precisar conceptos y asumir que en el presente diagnstico se hace referencia
a un desplazamiento inducido de parlamentarios, es decir a un transfuguismo
que oculta un delito. Para combatirlo sin vulnerar la libertad del representante
se han ideado algunos mecanismos que van desde la sancin hasta el trabajo
de institucionalizacin de los partidos. En el presente trabajo se consigna un
punto exclusivo para este anlisis.
2.1. Derechos e inmunidades
El ciudadano que por efectos de la votacin obtenida es investido como
parlamentario, adquiere una vez incorporado a la Cmara una serie de
derechos, cuya titularidad es ejercida en la medida en que la propia institucin
est legitimada con la misma. El profesor espaol Fernando Santaolalla
denomina a estos derechos como privilegios parlamentarios, que segn
sostiene aseguran que la independencia y autonoma del Congreso se vean
respaldadas, garantizando la libre y discrecional participacin de los parlamentarios en su funcionamiento. El reconocimiento de estos privilegios no
significa en modo alguno una manera de proteger los intereses personales de
los parlamentarios; por el contrario, garantizan de modo exclusivo la indepen-
172
dencia y autonoma del Poder Legislativo del Estado72. Cuando los privilegios
no responden a este comn fundamento pierden su carcter institucional para
convertirse en inaceptables prerrogativas personales.
Casi todas las constituciones democrticas coinciden en sealar que los
parlamentarios representan a la Nacin. Ello implica que no estn sujetos a
mandato imperativo ni a contestar preguntas o a ser interpelados. Asimismo,
gozan de lo que se conoce como inmunidad parlamentaria, que no es sino un
estatuto personal de los representantes, que implica proteccin contra toda
persecucin por actos realizados en el ejercicio legtimo de su cargo e
inviolabilidad, que se aplica para las acciones practicadas fuera del ejercicio de
sus funciones. En ambos casos subsiste una proteccin constitucional objetiva
para el adecuado desempeo de las labores.
Algunos autores peruanos, como el caso de Enrique BERNALES73, se
refieren a la existencia propiamente de un fuero parlamentario, por cuya virtud
el representante se encuentra protegido constitucionalmente. Este hecho
implica que nada se podr actuar en su contra si no es con la autorizacin
expresa del Congreso. No obstante, la inmunidad no es absoluta, ni debe
considerarse que en virtud de este atributo el parlamentario queda excluido del
cumplimiento de la ley.
Los privilegios parlamentarios pueden ser clasificados en dos tipos. Por
un lado est la inmunidad, que consiste en que, por efectos de sus opiniones o
votos, los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados sin previa
autorizacin del Congreso. En el caso de flagrante delito ser necesario
igualmente que el Congreso o la Comisin Permanente autoricen la privacin
de libertad y su enjuiciamiento.
Sobre el particular, es preciso destacar que un amplio sector de la doctrina
coincide en que la inmunidad no es sinnimo de irresponsabilidad de los
parlamentarios, en el sentido de sustraerlos por completo a la accin de la
justicia. En realidad de lo que se trata es de un simple privilegio procesal, en
cuya virtud se necesita la previa autorizacin del Parlamento para perseguir y
SANTAOLALLA, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Espasa Calpe Editores, Madrid, p.
118.
73
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis Comparado. 5 Edicin.
ICS Rao Jurdica. Lima, 1999, p. 447.
72
173
CAPTULO VI
procesar a uno de sus miembros, pero sin que su posicin frente a la ley penal
sea distinta de la del resto de los ciudadanos.
Los alcances de la inmunidad distan a veces de los lmites necesarios y son
objeto de permanente controversia. Es evidente que la inmunidad se constituye en una garanta reconocida por la Constitucin para la necesaria defensa
de los votos que en el ejercicio del cargo emita el congresista. Empero, alcanza
tambin a las opiniones vertidas, donde los lmites ya no son tan claros, pues
estas opiniones pueden producirse fuera o dentro del recinto del Congreso y
dentro o fuera del ejercicio habitual de sus actividades. El asunto no es tan
sencillo, pues se pudiera ofender, por ejemplo, la honorabilidad de las
personas, calumnindolas o difamndolas, y tratar de proteger estos ilcitos
penales con la garanta de la inmunidad; es una situacin que de hecho se ha
presentado en la prctica parlamentaria.
En el caso del Per, el problema se agrava an ms, ya que el artculo 92
de la Constitucin, en la prctica, autoriza al congresista a ejercer cualquier
profesin u oficio fuera de las horas de funcionamiento del Congreso.
Independientemente de la poco clara redaccin de la norma glosada, una
pregunta sobreviniente podra ser la siguiente: dado que el congresista puede
ejercer su profesin u oficio fuera de las horas de funcionamiento del
Congreso, qu sucede si en ese momento emite opiniones que pudieran
constituir ilcitos penales? Est protegido por la inmunidad?
La respuesta no es sencilla, pues lo repetimos las fronteras estn
escasamente limitadas, ms an si es la propia Carta la que no solamente no
resuelve el problema sino que lo agrava. La salida, tendr que pasar por una
necesaria reforma constitucional, pero fundamentalmente deber incluir en el
Reglamento del Congreso las normas ms apropiadas para el adecuado
ejercicio de la inmunidad parlamentaria. La alternativa podra girar en torno
al sistema de control de las incompatibilidades, que se ha implementado con
mucho xito en Espaa.
Los privilegios parlamentarios tienen a la inviolabilidad como su segundo
componente. sta consiste en un sistema de irresponsabilidad por todo lo que
los parlamentarios dicen, escriben o realizan en su quehacer oficial74. A
74
SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 119.
174
diferencia de la inmunidad, que es un privilegio netamente procesal, la

inviolabilidad, consideramos, es un privilegio de carcter sustantivo, intrnseco a las tareas propias de quien ejerce la representacin poltica y que nace de
la naturaleza misma del Parlamento y del Estado constitucional, cual es la libre
discusin y la libertad de crtica para ejercer los controles interorgnicos.
Al igual que en el caso de la inmunidad, se presenta tambin el debate
respecto de los alcances y lmites de la inviolabilidad; es decir, si sta protege
a los representantes en las actividades distintas de sus funciones oficiales. En
Espaa el problema ha sido resuelto por una sentencia del Tribunal Constitucional75, en la que se ha determinado que la inviolabilidad es en efecto un
privilegio pero que slo cubre el ejercicio de la funcin parlamentaria y no
abarca de modo alguno lo que los parlamentarios pueden decir o hacer al
margen de sus funciones oficiales. La excepcin que contempla esta sentencia
es que un rgano del Parlamento una Comisin por ejemplo pueda
celebrar una reunin oficial fuera de la sede institucional, supuesto que s
quedara cubierto por la inviolabilidad.
En el Per el caso no est resuelto; antes bien, se ha producido una
confusin normativa que ha tenido serias consecuencias en la prctica
parlamentaria. El artculo 17 del Reglamento del Congreso, refirindose a la
inviolabilidad, taxativamente seala lo siguiente: Los congresistas no son responsables ante autoridad ni rgano alguno por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de
sus funciones. La frmula repite mecnicamente parte del artculo 93 de la
Constitucin, pero contina sin desarrollar un tema absolutamente esencial:
qu se entiende por el ejercicio de las funciones parlamentarias. Esta falta de
precisin se ha reflejado al momento de ejercer la facultad sancionadora del
Congreso, por ausencia de una definida hermenutica parlamentaria.
Lo que nos interesa examinar en este punto es el tema referido a la
inviolabilidad parlamentaria y a la necesidad de reglamentar in extenso esta figura
del Derecho Parlamentario. Como consecuencia, entendemos que el tema de la
infraccin constitucional no est tcnicamente regulado y que esta falta de
reglamentacin puede llamar a confusiones cuando no a afectaciones objetivas
a los derechos fundamentales. Lo que es preciso cautelar es que la infraccin
75
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL N 51/1985, del 10 de abril de 1985.
175
CAPTULO VI
constitucional no se convierta en una peligrosa herramienta poltica de las

mayoras o coaliciones, que pudiera afectar derechos de raigambre constitucional, como el derecho de defensa y el debido proceso legal y que pretenda invadir
los fueros exclusivos y excluyentes del Poder Judicial.
Cul podra ser la salida para un caso poco reglamentado? En primer
lugar, legislar la materia sin ambages en el Reglamento del Congreso. En
segundo lugar, pensamos que se podra implementar un sistema de control de
las incompatibilidades; es decir, instalar una comisin ordinaria del Congreso
que acte como una suerte de primer piso o, si se quiere, que instruya o
proponga determinado caso que se relacione con el accionar de los congresistas, reservando al Pleno del Congreso la capacidad decisoria. Ello permitira
que el propio Congreso autorregule la actuacin poltica de sus miembros y
que eventualmente stos tengan todas las garantas y derechos para ejercer su
defensa.
El control de incompatibilidades propuesto parte de dos supuestos. El
primero, la necesidad de controlar que los parlamentarios, en el ejercicio de sus
funciones, no realicen actividades referidas a la gestin, defensa o asesoramiento de empresas privadas, la actividad de contratista de obras de servicios
pblicos, las funciones de consejero, asesor, administrador o gerente de
entidades que tengan un objeto financiero. Para ello, obviamente se tendra
que reformar el artculo 92 de la Constitucin, que es contradictorio cuando
dice que la funcin de congresista es de tiempo completo y luego prcticamente
autoriza a que desempee cualquier profesin u oficio durante las horas en que
no funcione el Congreso. La limitacin debiera ser absoluta, pues el cargo de
congresista tiene una connotacin especial por efectos de la representacin
poltica; no es un encargo cualquiera y debe ser entendido ms bien como un
servicio a la Nacin del que cada uno de los representantes es perfectamente
consciente y que requiere una renuncia expresa a desempear otras actividades
de ndole privado. Pero, se debe resguardar actividades inocuas para la
representacin, por ejemplo, las vinculadas a la enseanza.
En segundo lugar, la Comisin de Incompatibilidades propuesta podra
examinar permanentemente las acciones que realice el congresista y si stas se
encuentran o no protegidas por los beneficios de la inmunidad y la inviolabilidad parlamentarias. Ambas garantas no son ilimitadas en realidad ningn
derecho lo es y el control de este accionar permitira un mejor ejercicio del
176
cargo, con el lgico beneficio de las actividades propias de la funcin

congresal.
En Espaa tanto el Reglamento del Congreso de Diputados como el del
Senado regulan ampliamente esta materia y son explcitos sobre la obligacin
de no incurrir en causa de incompatibilidad durante todo el tiempo que se
ostente un escao de Diputado o Senador. Al principio de cada legislatura, las
comisiones de incompatibilidades se renen para examinar la declaracin
sobre incompatibilidades declaracin jurada que al efecto deben presentar obligatoriamente los parlamentarios. Pero tambin actan durante la
vigencia de toda la legislatura, para estudiar cualquier incompatibilidad sobrevenida.
Sera conveniente estudiar esta figura, normarla e incorporarla al Reglamento del Congreso peruano, para aplicar las veces en las que el Congreso
puede hacer uso de sus facultades investigadoras y sancionadoras.
2.2. Destitucin del parlamentario
La destitucin del parlamentario permite el ingreso del accesitario a la funcin
parlamentaria. En teora, es la sancin que consiste en cesar definitivamente
al parlamentario de su funcin. Este mecanismo procede mediante la acusacin constitucional y el desafuero en caso de flagrante delito.
El artculo 99 de la Constitucin de 1993 establece que corresponde a la
Comisin Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la Repblica;
a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del
Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor
del Pueblo y al Contralor General por infraccin de la Constitucin y por todo
delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus
de que hayan cesado en stas.
El artculo 100 del mismo texto constitucional establece que corresponde
al Congreso, sin participacin de la Comisin Permanente, suspender o no al
funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta
por diez aos, o destituirlo de su funcin sin perjuicio de cualquier otra
responsabilidad.
177
CAPTULO VI
El acusado tiene derecho, en este trmite, a la defensa por s mismo y con

asistencia de abogado ante la Comisin Permanente y ante el Pleno del
Congreso. En caso de resolucin acusatoria de contenido penal, el Fiscal de
la Nacin formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco das.
El Vocal Supremo Penal abre la instruccin correspondiente. El acusado
puede ser destituido, pero es razonable asumir que la suspensin es la sancin
ms justa, tomando en consideracin que la sentencia penal puede discordar
de la sancin disciplinaria.
La Constitucin de 1979 se abri a frmulas ms razonables. Antes de la
destitucin operaba la suspensin. Adems, la destitucin por infraccin
constitucional ofrece problemas. Algunos se refieren a la falta de un mayor
desarrollo y definicin.
Existen argumentos a favor y en contra de la destitucin. Por un lado se
destaca la potestad sancionadora del Parlamento y los lmites razonables del
representante, quien debe sujetarse al reglamento y cumplir adecuadamente
sus deberes bsicos de funcin. Por otro lado, se arguye que la destitucin hace
peligrar a las minoras y vulnera la voluntad popular.
En el Per existen antecedentes nefastos y otros aleccionadores. Durante
el gobierno del Comandante Luis Snchez Cerro en 1931, 22 representantes
apristas fueron expulsados del Congreso y luego desterrados. Desde entonces,
adquiri mayor importancia el tema de la inmunidad de los parlamentarios y
la proteccin a las minoras. Sin embargo, la historia registra otros antecedentes, parlamentarios que fueron destituidos para ser procesados por delitos
comunes76.
3. ORGANIZACIN DEL PARLAMENTO
La concepcin que se tiene sobre el Parlamento ha variado en todos sus
aspectos. Su composicin, fines y organizacin, distan mucho de lo que pudo
El diputado Miguel Angel del Pomar (APRA) es uno de los casos ms recientes. Del Pomar
fue procesado, luego de ser descubierto cobrando un cheque de un famoso narcotraficante
en Europa. En el 2001, Luz Salgado y Carmen Lozada (Nueva Mayora Cambio 90) fueron
inhabilitadas y perdieron su mandato parlamentario por una supuesta infraccin constitucional.
76
178
ser el Senado romano, el gora griega, el Parlamento aristocrtico ingls (en sus
inicios) o la Asamblea Nacional francesa despus de la Revolucin. Recordemos que cuando surgen los primeros parlamentos modernos, stos an
mantenan una composicin eminentemente aristocrtica, y contaban con un
sistema de eleccin basado en el voto censatario y en un mandato imperativo,
con atribuciones que inicialmente se circunscribieron a aspectos de ndole
tributaria y arancelaria, y con una organizacin primitiva y poco estructurada.
Hoy, en cambio, cuando se disea la organizacin de un Parlamento, no
se puede dejar de pensar en la necesidad de que responda a una democracia
basada en la representacin, que es la esencia misma de este rgano del Estado.
La organizacin del Parlamento se basa en la existencia de una serie de reglas
y normas de uso comn, generalmente reguladas por el Reglamento interno,
por cuya virtud se establecen los alcances y lmites de las funciones inherentes,
y asimismo se disea el iter legislativo, que no es sino el proceso que se sigue
para la discusin y aprobacin de una ley.
Estas reglas responden al principio de autonoma, que es intrnseco al
Parlamento y que implica la ms plena libertad para fijar las condiciones de su
organizacin y su funcionamiento, as como para determinar los medios
econmicos necesarios para hacer frente a las tareas que tiene constitucionalmente asignadas.
Al estudiar al Parlamento como institucin, no es posible desligar el
anlisis de una rama del Derecho que contiene, precisamente, la descripcin
arriba mencionada. Nos estamos refiriendo al Derecho Parlamentario, que ha
sido definido por el profesor Santaolalla Lpez como el ... conjunto de normas,
y de relaciones constituidas a su amparo, que regulan la organizacin y el funcionamiento
de las Cmaras parlamentarias, entendidas como rganos que asumen la representacin
popular en un Estado constitucional y democrtico de Derecho 77. Siendo as, resulta
indispensable el anlisis de esas normas y de las relaciones por ellas normadas.
El carcter representativo del Parlamento hace indispensable que ste
tenga como objetivo esencial la proteccin de los derechos de las minoras y
el facilitar los mecanismos de control, generando condiciones de equidad
entre los grupos parlamentarios y evitando que prevalezca la posicin de uno
de esos grupos.
77
SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 16.
179
CAPTULO VI
Se debe precisar que la organizacin normativa y autnoma del Parlamento en el Per tiene su origen en la propia Constitucin. En efecto, el
artculo 94 reconoce a este rgano la facultad de elaborar y aprobar su
Reglamento, elegir a sus representantes ante la Comisin Permanente y en las
dems comisiones, establecer la organizacin y las atribuciones de los grupos
parlamentarios, gobernar su economa, sancionar su presupuesto, y nombrar
y remover a sus funcionarios y empleados. Esta lista es solamente enunciativa,
pues en modo alguno restringe las dems atribuciones propias del Congreso,
especialmente la destinada a ejercer el control poltico sobre los actos del
Poder Ejecutivo.
Un aspecto a tener en cuenta y que interesa a los objetivos del presente
trabajo es, si se quiere, el modelo que circunda a lo que ahora conocemos como
organizacin parlamentaria; es decir, el conjunto de principios y objetivos que
han producido un determinado modelo, una manera de entender el funcionamiento del Parlamento. En este aspecto queremos arriesgar una hiptesis: la
concepcin que respalda la actual conformacin de la organizacin parlamentaria parte de una acelerada preferencia por la modernizacin, pero por
cierto tipo de modernizacin, idea que en s no es reprobable, pero que al igual
que lo sucedido en otros aspectos de la vida poltica nacional, ha representado
cierta flexibilidad para lo rpido, lo gil y las formas poco cuidadas. Esta
situacin, vista desde un extremo tan lato no necesariamente se condice con
la naturaleza propia del Parlamento.
En efecto, si nos atenemos a una evaluacin objetiva de los resultados,
podremos extraer dos ideas centrales, contrapuestas una con la otra, que
pueden entenderse como el resultado de una gestin de diez aos. De un lado,
sobre la base de la aludida modernizacin no debe desconocerse los importantes avances en lo que respecta a la informatizacin del Congreso, el
mejoramiento de las condiciones logsticas, la adecuacin del personal a los
requerimientos de nuevas tcnicas legislativas y una mayor racionalizacin en
los gastos presupuestales. Pero de otro lado, podemos comprobar cmo estos
avances no tuvieron un correlato orgnico con la produccin cualitativa de las
leyes ni con el acondicionamiento de las reformas hacia un modelo de
organizacin que garantice el principal objetivo de todo el aparato parlamentario: cumplir el mandato de la Constitucin, en lo que se refiere a las funciones
de fiscalizacin y control de este rgano. El Congreso no era, pues, I NDECOPI
180
o la SUNAT para tratar de equiparar los fines y funcionamiento de su estructura

orgnica con un arcano tecnocrtico del Estado. Se trata, tan sencillo como
ello, de un rgano del Estado.
De otro lado, con la vigencia de la Constitucin de 1993, que vari el
rgimen poltico concebido por la Carta de 1979, incluyendo algunas figuras
del rgimen parlamentario las ms innovadoras son la estacin de preguntas
y la investidura del Gabinete es obvio que resultaba necesario que el
Reglamento del Congreso se acomodara a esta nueva realidad. Esta idea
debera implicar un cambio en la estructura del Parlamento, por lo que, luego
de describir en qu consiste la organizacin actual, presentaremos una serie de
consideraciones tendentes a lograr los objetivos arriba descritos.
As, bajo la lgica descrita, el Parlamento peruano divide su trabajo entre
el mbito de organizacin y trabajo de los congresistas (denominado Organizacin Parlamentaria) y el de los rganos de asesora y apoyo administrativo
(denominado Servicio Parlamentario). De otro lado, tambin es parte de la
estructura del Parlamento la Comisin Permanente, que tiene un rgimen de
organizacin especial que ser estudiado ms adelante. El siguiente grfico
expresa lo que a continuacin se explicar:
PLENO
CONSEJO DIRECTIVO
MESA DIRECTIVA
PRESIDENCIA
AUDITORIA
INTERNA
Poltica
OFICIALIA
MAYOR
Direccin General
Parlamentaria
Administrativa
(Servicio Parlamentario)
Gerencia
General
Fuente: CEVASCO, Jos. En El Congreso del Per. Ediciones del Congreso, Lima, 2000, p. 99.
181
CAPTULO VI
3.1. Organizacin parlamentaria

La organizacin parlamentaria es una de las mayores innovaciones que se han
introducido en el actual Congreso peruano. Esto ha significado por ejemplo
un cambio significativo en la conformacin de la Mesa o Junta directiva. Pero
tambin a nivel administrativo se ha reestructurado todo el sistema parlamentario, el cual ha sido incluido dentro de la regulacin del actual Reglamento. En
consecuencia, podemos decir que el Congreso tiene los siguientes rganos:
3.1.1. El Pleno
El Pleno es la mxima asamblea deliberativa del Congreso. Como bien lo

escribe el profesor Javier PREZ ROYO, el Pleno ...es la forma usual de
funcionamiento de las Cmaras con carcter deliberante, esto es, con capacidad
para adoptar las decisiones que le atribuye la Constitucin78. Dentro de la
estructura interna del Congreso, el Pleno representa la actividad parlamentaria
tradicionalmente ms importante, pues en l se renen todos los representantes precisamente para deliberar, tomar acuerdos y sancionar las leyes. De all
que sea el rgano que directamente asuma los roles competenciales originariamente previstos por la Constitucin. En el constitucionalismo peruano, luego
de emanadas las decisiones normativas del Pleno, stas pueden ser modificadas solamente por acuerdo del propio Pleno y por los mecanismos establecidos en la propia Carta, a saber, mediante la observacin de una norma por el
Presidente de la Repblica o por una sentencia de inconstitucionalidad
emanada del Tribunal Constitucional.
En el caso peruano, el artculo 29 del Reglamento establece que el Pleno
est integrado por todos los congresistas incorporados y funciona de acuerdo
con las reglas de qurum y procedimiento que establecen la Constitucin y el
Reglamento. En l se debaten y se votan todos los asuntos y se realizan los
actos que prevn las normas constitucionales, legales y reglamentarias.
En este sentido, es el encargado por lo general de aprobar las leyes,
motivo por el cual conoce de todas las iniciativas legislativas, siendo adems
PREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. 4 Edicin. Marcial Pons Editores.
Madrid, 1997, p. 519.
78
182
la instancia que recibe los dictmenes de las comisiones de trabajo sobre las
mismas. Una vez aprobadas las leyes, el Pleno es el encargado de responder a
las observaciones que realice el Presidente de la Repblica.
El Pleno tambin es la instancia encargada de ejercer el control efectivo
de los actos del Gobierno y del accionar de los funcionarios pblicos, por lo
que es en su seno donde se plantean y llevan a cabo las preguntas, interpelaciones y se formulan pedidos de informes. Por el mismo motivo, tambin es
el encargado de recibir la informacin que brinde el Gobierno sobre el uso de
facultades delegadas por el Parlamento.
El Pleno del Congreso se rene en sesin por lo menos una vez a la
semana, segn lo prev el artculo 51 del Reglamento; tambin puede
reunirse en cualquier momento cuando lo solicite la mitad ms uno de los
congresistas o cuando lo convoque el Presidente por razones extraordinarias
o de emergencia o cuando el mismo Pleno o el Consejo Directivo acuerde un
rol especial de sesiones.
Consideramos acertada la previsin de realizar sesiones por lo menos una
vez a la semana. Algunos autores sostienen inclusive que una sesin a la semana
podra resultar insuficiente, teniendo en cuenta que antes de la instalacin del
Congreso Constituyente Democrtico (1993) las comisiones sesionaban en el
horario de la maana, dejando casi todas tardes a las sesiones plenarias79. Sera
importante, en esa perspectiva, que el Reglamento del Congreso contemple
no solamente la posibilidad sino la obligacin de que el Pleno sesione ms de
una vez a la semana, teniendo en consideracin que las reuniones inclusive de
la Comisin Permanente son, finalmente, menos importantes que la reunin
del Congreso en Pleno; ello contribuira a descargar significativamente la
agenda legislativa.
De otro lado, un tema que creemos no est lo suficientemente reglamentado es el que se refiere a las intervenciones de los congresistas, que
independientemente del derecho que les asiste para pronunciarse sobre los
ms diversos temas a ser tratados, tienen una escasa sistematizacin, desviando
muchas veces el debate y prolongando el mismo hasta trminos muchas veces
etreos.
79
PLANAS SILVA, Pedro. Op. cit. p. 99.
183
CAPTULO VI
Aun cuando analizaremos este tema al momento de evaluar el actual

Reglamento, consideramos que se podra implementar un mecanismo ms gil
y especializado del debate parlamentario, a travs de la implementacin de un
sistema de voceros parlamentarios para cada tema a debatir. Esos voceros
llevan la posicin de su bancada y dispondran de un tiempo que permita
desarrollar tesis y sustentar las posiciones a ellos encargadas. Con esta medida
no slo se elevara el nivel del debate sino que se especializara el mismo y,
consiguientemente, se elevara la calidad de las propias normas aprobadas.
Un anlisis de la produccin legislativa reciente ayuda al presente
enfoque. Durante el perodo legislativo 2000-2001 se realizaron 42 sesiones
plenarias, en un total de 58 das de sesin. Esta actividad permiti que fuesen
aprobadas 130 leyes, 24 resoluciones legislativas, 27 resoluciones del Congreso
y 579 mociones de orden del da, de las cuales el 25% fueron de saludos y
homenaje, de pesar y del ms variado origen80.
Si se observan las cifras consignadas, se puede apreciar que el promedio
fue de aproximadamente tres leyes y trece mociones de orden del da por
sesin plenaria, nmero que obviamente no es para nada reducido, pero que
visto desde la perspectiva cualitativa, y como se estudiar ms adelante,
representa ms bien un esfuerzo en cierta medida desordenado por cumplir
con el mandato constitucional de expedir las leyes de la Repblica. He all un
claro ejemplo sobre la deformacin del dominio de la ley, pues los nmeros
indican que el Congreso ha legislado de manera profusa prcticamente sobre
todas las materias. Pero tambin los nmeros podran reflejar un deficiente
trabajo de comisiones, como igualmente se tratar ms adelante.
3.1.2. El Consejo Directivo
Es un rgano de conformacin plural, integrado por los miembros de la Mesa

Directiva y los directivos-portavoces de cada uno de los grupos parlamentarios. Tiene la obligacin de reunirse antes de la realizacin de un Pleno
Ordinario y en todas aquellas oportunidades que el propio Consejo lo acuerde,
cuando lo convoque el Presidente del Congreso o a solicitud de un tercio del
nmero legal de sus miembros.
80
Fuente: Congreso de la Repblica. Departamento de Trmite y Estadstica Procesal.
184
Para sesionar vlidamente, el Consejo necesita que estn presentes la

mitad ms uno de sus miembros, pudiendo en todos los casos adoptar
decisiones por mayora simple de los presentes. El Consejo se rene todas las
semanas, y hace conocer la Agenda de los congresistas 24 horas antes del inicio
de la sesin del Pleno.
En atencin a lo establecido por el artculo 29 del Reglamento del
Congreso, dentro de las funciones y atribuciones que cumple el Consejo
Directivo se pueden identificar dos grandes reas de intervencin: la estructuracin de la actividad parlamentaria (organizacin de sesiones, establecimiento del tiempo de debate de los temas en la agenda del Pleno, recepcin
de informes sobre procesos parlamentarios y el otorgamiento de los distintos
tipos de licencias); y la supervisin de las cuestiones presupuestales y administrativas del Parlamento (aprobacin del presupuesto y la cuenta general antes
de ser sometidos al Pleno, recepcin de informes sobre la administracin del
personal o recursos, es decir, toda informacin referida a la actividad econmica del Congreso).
Una atribucin de suma importancia que le compete al Consejo Directivo, es la de fijar el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la agenda
de la sesin del Pleno. Para ello los directivos portavoces llevan la posicin de
su grupo parlamentario; sin embargo, entendemos que bien podra incorporarse una norma que determine, en la perspectiva de tecnificacin de los
debates sugerida, quines van a ser los voceros de las bancadas en el Pleno y
sobre qu materia van a intervenir. Si es que se implementase una reforma de
este tipo, el tiempo asignado en realidad sera secundario, toda vez que estaran
claramente delimitadas las intervenciones y los alcances de las mismas.
3.1.3. La Presidencia
Con la nueva organizacin unicameral del Congreso, su presidencia ha

asumido casi en su totalidad las funciones y atribuciones que antes eran
ejercidas por los presidentes de las Cmaras de Senadores y Diputados. Esta
conclusin puede sostenerse si se analiza el contenido del actual artculo 32 del
Reglamento, y se le compara con los artculos 35 y 55 de los reglamentos del
anterior Senado y la Cmara de Diputados respectivamente.
Las atribuciones son bsicamente de carcter ceremonial o protocolar
(representa al Congreso), adems de reglamentarias (dirige el curso de los
185
CAPTULO VI
debates), administrativas (somete a consideracin del Pleno el presupuesto y

la cuenta general del Congreso, el cuadro de conformacin de las comisiones
ordinarias y de la comisin permanente, dispone lo necesario para la administracin de recursos, personal) y de fiscalizacin (supervisa el funcionamiento
de los rganos parlamentarios y del servicio parlamentario).
Pero tal vez una de las principales funciones que se le han encomendado
es la de exigir y ordenar, a los rganos del Gobierno y la administracin en
general, para que respondan los pedidos de informes de los congresistas,
conforme al artculo 96 de la Constitucin de 1993. Empero, debera tenerse
en cuenta que al ser una atribucin del congresista la realizacin de un pedido
de informacin ste debera ser el que directamente est facultado para recurrir
a la administracin y lograr la informacin correspondiente, si es que el acceso
es permitido y si no se vulnera un derecho fundamental. De este modo, se evita
la demora en el otorgamiento de la informacin y un trmite innecesario, al
mismo tiempo que se elimina la posibilidad de que el Presidente, abusando de
esta atribucin, demore el pedido de informe.
3.1.4. La Mesa Directiva
Es un cuerpo colegiado, integrado por el Presidente del Congreso y cinco

vicepresidentes, encargado de presidir las sesiones del Pleno. Sus integrantes,
adems, forman parte de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo.
No podemos dejar de comentar la reciente modificacin reglamentaria
para incrementar las vicepresidencias de tres a cinco. Si bien es cierto esta
modificacin parti de una necesaria amplitud que permitiese ciertos acuerdos
polticos, tambin es propio sostener que la estructura misma del Congreso no
tiene por qu convertirse en la correa de transmisin de esos acuerdos. Si se
permite que sean cinco vicepresidentes, nada impedira que el prximo ao
sean ocho, o diez y as sucesivamente, lo cual desnaturaliza las funciones
propias de la Mesa Directiva.
Segn el Reglamento del Congreso, la Mesa Directiva tiene a su cargo la
direccin administrativa del Parlamento y de los debates que se realizan en el
Pleno, la Comisin Permanente y del Consejo Directivo, as como la representacin oficial del Congreso en los actos protocolares. Asimismo, la Mesa es la
encargada de acordar el nombramiento de los funcionarios de ms alto nivel del
Congreso a propuesta del Oficial Mayor, dando cuenta al Consejo Directivo.
186
Tambin autoriza la contratacin de servicios y la realizacin de concursos y el nombramiento y contrato de los profesionales, tcnicos y auxiliares
que se requieran para el normal desarrollo de las actividades parlamentarias.
Aprueba el Presupuesto y la Cuenta General del Congreso antes de su
presentacin al Pleno del Congreso por el Presidente. En s, sus funciones son
muy parecidas a las reconocidas a las del Presidente del Congreso, lo que puede
dar lugar a confusiones.
En cuanto a su eleccin, nuestra tradicin parlamentaria demuestra que
se realizaba por cargos, de manera individual. As por ejemplo, el Reglamento
de la Cmara de Senadores sealaba en su artculo 19 que la eleccin de los
integrantes de la en ese entonces denominada Comisin Directiva se
realizara en 5 fases sucesivas, por lo cual primero se elega al Presidente, luego
al Primer y Segundo Vicepresidente, posteriormente al Secretario, luego al
Prosecretario y Prosecretario Bibliotecario, y finalmente al Tesorero y Protesorero.
La actual regulacin de la eleccin de la Mesa Directiva rompe con esta
tradicin, pues el Reglamento establece que sus integrantes sean elegidos por
lista. Esto puede resultar contraproducente, sobre todo si se revisa la prctica
desarrollada por el Congreso 1995-2000, donde la Mesa Directiva estaba
integrada siempre por los parlamentarios de la misma bancada (la bancada
fujimorista).
Esto se agrava si se tiene en cuenta que adems, para la eleccin de la lista
ganadora, slo es necesario lograr una mayora simple de los votos emitidos
por los congresistas concurrentes, cuando lo ms recomendable sera que sta
fuera elegida por la mayora legal de congresistas que integran el Parlamento.
Es ms, bajo la idea de una adecuada proteccin de las minoras y en bsqueda
de lograr una proporcionalidad en los cargo de direccin del Congreso, sera
ms conveniente que se solicitara una mayora calificada, lo que obligara a una
necesaria concertacin entre los grupos parlamentarios, evitando, como
sucedi durante el gobierno de Fujimori, que una mayora parlamentaria se
entronice en los cargos de direccin.
Este sistema se podra perfeccionar si, como en el caso de Espaa, para
elegir a los vicepresidentes se realiza una nica votacin, siendo elegidos
aquellos que obtengan las tres mayores votaciones; de este modo, se podra
llegar a tener hasta 3 grupos parlamentarios representados en la Mesa
187
CAPTULO VI
Directiva, logrando la pluralidad necesaria tambin con el objetivo de la

bsqueda de consenso en las decisiones importantes81.
3.1.5. Los Grupos Parlamentarios
Pedro PLANAS sostiene que los grupos parlamentarios ... son clulas polticas de
la dinmica parlamentaria y la verdadera estructura de la voluntad de cada Cmara82.
Tienen como finalidad la superacin del individualismo parlamentario y la
racionalizacin interna de la participacin en el control poltico y en los
debates, en coherencia a cierta proporcin con el voto recibido, ya no por el
parlamentario individual, sino por su agrupacin poltica.
El requisito para constituir un grupo parlamentario es siempre numrico.
El Reglamento establece una cifra fijada o un porcentaje del total de miembros
de la Cmara como requisito mnimo para alcanzar la formacin reglamentaria
de un grupo parlamentario. Tambin pueden establecerse requisitos de
permanencia o de actividad para los grupos parlamentarios, que los obliga a
mantener un nmero mnimo de miembros, bajo el riesgo de una disolucin
automtica.
En el caso del Parlamento nacional, el Reglamento define a los grupos
parlamentarios como asociaciones de congresistas que comparten ideas o
intereses comunes o afines. Es una definicin ciertamente antitcnica, pues
como lo veremos ms adelante, se comete el error de no mencionar a los
partidos y agrupaciones polticas como los grupos verdaderamente legitimados para ejercer la representacin en el Congreso. Los grupos parlamentarios,
Transcribimos el artculo pertinente del reglamento de la cmara de diputados de Espaa.
Artculo 37
1. En la eleccin del Presidente, cada Diputado escribir slo un nombre en la papeleta.
Resultar elegido el que obtenga el voto de la mayora absoluta de los miembros de la
Cmara. Si ninguno obtuviera en primera votacin dicha mayora, se repetir la eleccin
entre los que hayan alcanzado las dos mayores votaciones y resultar elegido el que
obtenga ms votos.
2. Los cuatro Vicepresidentes se elegirn simultneamente. Cada Diputado escribir slo un
nombre en la papeleta. Resultarn elegidos, por orden sucesivo, los cuatro que obtengan
mayor nmero de votos. En la misma forma sern elegidos los cuatro Secretarios.
3. Si en alguna votacin se produjere empate, se celebrarn sucesivas votaciones entre los
candidatos igualados en votos hasta que el empate quede dirimido.
82
PLANAS SILVA, Pedro. Derecho Parlamentario, Lima: s/e, 1997. p. 130.
81
188
atendiendo a esta dinmica, deben servir como unidades de formacin de

voluntad del Parlamento, con la finalidad de asegurar la concertacin alrededor de lneas comunes de trabajo parlamentario entre sus miembros y ante los
dems rganos del Congreso, evitando la atomizacin de las tendencias
representadas en el Parlamento.
Los grupos parlamentarios se constituyen con un mnimo de 6 congresistas y se registran ante el Oficiala Mayor, gracias a lo cual tienen derecho a
contar con ambientes, recursos y personal para realizar las coordinaciones
entre sus miembros. Cada grupo elige a un directivo-portavoz titular ms un
suplente, segn corresponda a su proporcionalidad, dando cuenta por escrito
de tales nombramientos a la Oficiala Mayor. Este Directivo-portavoz ser el
encargado, por ejemplo, de representar al grupo parlamentario ante el Consejo
Directivo.
La regulacin actual sin embargo, difiere con la que exista en el Congreso
bicameral. As, en el Senado de la Repblica, para conformar un grupo
parlamentario era necesario nicamente acreditar su conformacin por tres
congresistas. Este mismo criterio funcionaba en la Cmara de Diputados
donde, ante la inexistencia de tal norma, se aplicaba esta formula por analoga.
Sin embargo, as como la regulacin, la prctica parlamentaria era
tambin distinta respecto a la rigurosidad de la conformacin de los grupos
parlamentarios. As por ejemplo, en el Senado del perodo 1980-1985, el
denominado Grupo parlamentario del Frenatraca era conformado por un
solo parlamentario, lo que no impidi que trabajara como cualquier grupo que
cumpla el requisito. Esta situacin se repiti en la Cmara de Diputados del
perodo 1985-1990.
Se debe observar que la gran diferencia entre la regulacin de los grupos
parlamentarios del Senado y la Cmara de Diputados con la actual se da a nivel
del detalle de las cuestiones reguladas, lo que sin embargo no puede llevarnos
a concluir que la regulacin anterior era ptima, aunque se debe resaltar el
hecho que en el anterior modelo se institucionaliz la necesidad de promover
la concertacin entre los grupos.
Un ejemplo palpable de ello es la falta de regulacin actual sobre
determinacin de los recursos, personal y ambientes de los que son provistos
los grupos parlamentarios. El silencio del actual reglamento no se condice con
la regulacin que s tena el tema en el reglamento del Senado (artculo 37). Sera
189
CAPTULO VI
importante que ausencias como la descrita sean de indispensable tratamiento,

pues la falta de determinacin puede llevar a situaciones maliciosas y a excesos.
Sera oportuno, por tanto, que se establezca que el encargado de tal labor sea
el Consejo Directivo, debiendo asignar los ambientes y el personal de apoyo,
siendo posible que estos ltimos sean propuestos por los parlamentarios.
3.2. Servicio Parlamentario
La labor parlamentaria necesita de personas que permanentemente puedan
asesorar, asistir y apoyar a los congresistas para el cumplimento de sus
funciones. Para ello, se ha diseado al interior del Congreso una estructura que
sirva de soporte a su labor, la misma que debe actuar de modo imparcial y
tcnico, facilitndole al congresista las herramientas necesarias para que su
labor cumpla efectivamente con el rol representativo que sus electores le han
dado.
Esta maquinaria institucional ha sido denominada Servicio Parlamentario, la misma que pasamos a describir.
3.2.1. La Oficiala Mayor
El Reglamento del Congreso seala que la Oficiala Mayor es el mximo

rgano del servicio parlamentario del Congreso, a cargo de un funcionario
denominado Oficial Mayor del Congreso, nombrado por acuerdo del Consejo
Directivo a propuesta del Presidente del Congreso, dando cuenta al Pleno.
Dispone de una Secretara Tcnica.
La labor del Oficial Mayor, generalmente denominado a nivel internacional Secretario General, es de alta especializacin y experiencia en materia
parlamentaria, pues sus labores lo obligan a ser capaz de interpretar la
Constitucin y las normas que rigen el quehacer parlamentario para lograr un
normal y eficaz trabajo del Parlamento.
Cuando la estructura del Congreso era bicameral, cada una de las Cmaras
tena su Oficial Mayor, el cual dependa directamente del Presidente de la
Cmara, cumpliendo roles de fedatario, y teniendo a su cargo la administracin
y supervisin de los funcionarios y empleados, as como la organizacin y
funcionamiento de las distintas oficinas administrativas
190
Actualmente, el Oficial Mayor sigue teniendo como tarea ms delicada la

asistencia al Presidente del Congreso durante las sesiones del Pleno, siendo
adems responsable de asesorar a la Mesa Directiva, Consejo Directivo,
grupos parlamentarios y congresistas, en relacin al contenido y sentido del
Reglamento y su prctica.
Sin embargo, esta difcil labor no ha impedido que se le otorguen otras
como la supervisin de la redaccin del Acta y del Diario de Debates de las
sesiones del Pleno y la Comisin Permanente, la elaboracin del proyecto de
presupuesto anual y la Cuenta General del Congreso, la celebracin de
contratos para garantizar el normal funcionamiento de la labor parlamentaria,
entre otros.
Una reciente publicacin trabajada por el actual Oficial Mayor del
Congreso nos puede dar una idea respecto de la manera en que este
funcionario entiende sus propias labores: Cuando ahora hablamos de un Oficial
Mayor nos referimos a la persona que tiene la oportunidad de opinar dentro del Congreso,
es decir, de establecer criterios de carcter administrativo y de poltica institucional.
Adems de ser un funcionario del Congreso, el Oficial Mayor debe ser un asesor
institucional (...) No est solamente para alcanzar un papel, sino tambin para evaluar
el impacto de las decisiones, es decir, ver, cuantificar y establecer los criterios a futuro para
prevenir el impacto de una decisin en la sociedad 83.
Agrega el citado funcionario, refirindose a su trabajo y a las relaciones
del congresista con sus electores, que ...tiene sentido hacer referencias econmicas,
y hablar de un mercado poltico en el sentido de que el Congresista oferta leyes y demanda
votos. Cuando hablamos de la administracin del Parlamento hablamos tambin de un
mercado poltico, de un capital humano...84.
Sobre la primera cita, coincidimos en que el Oficial Mayor no tiene
funciones de traslado de papeles; sin embargo, entendemos que el impacto de
las decisiones legislativas que pudiera asumir el Congreso es tarea, propiamente, de este rgano del Estado o de quienes debieran ejercer el control directo
del mismo, es decir, de los ciudadanos que delegan la representacin poltica.
CEVASCO PIEDRA, Jos. El Congreso del Per. Un modelo de modernizacin. Ediciones del
Congreso del Per. Lima, 2000, p. 107.
84
83
191
CAPTULO VI
En el sentido expuesto, la Oficiala Mayor del Congreso debiera ser, esencialmente, un rgano administrativo de alta calificacin cuyas tareas estn
supeditadas a las decisiones polticas que el Parlamento adopte, en razn de las
facultades que le son reconocidas por la Constitucin a este rgano.
Es por ello que estas funciones debieran advertir al asesorado (el
Presidente del Congreso y todos los congresistas) cules son los niveles de
coherencia legislativa o si determinados procedimientos y formas de debatir
o expedir las normas siguen el principio de legalidad, que no es sino la garanta
ms importante de la funcin legislativa. Nuestro comentario va dirigido a que
es ms importante que el proceso de produccin de una norma responda a los
requerimientos constitucionales y reglamentarios, que contraponer a esta
obligacin inherente e inexcusable de la Oficiala Mayor, algunos logros
evidentes, es cierto, en materia de informatizacin legislativa. Bajo la premisa
descrita, creemos que sin lugar a dudas todos los actos del aparato administrativo del Congreso estn supeditados a la tarea esencial de asegurar, a travs de
una adecuada asesora, que la expedicin de las leyes no se contraponga a la
Constitucin y al ordenamiento jurdico vigente, as como garantizar que el
proceso de fiscalizacin funcin tambin inherente al Congreso no
pueda ser objeto de condicionamientos o trabas. Entendemos que los grados
de modernidad de un Congreso tambin se deben medir sobre estas consideraciones de orden cualitativo.
El Congreso no es un mercado poltico. El Parlamento es, en esencia,
un estamento del Estado en el que se concretan las ms altas funciones
legislativas y de control poltico de la sociedad y se ejerce la representacin
poltica. No puede ser una institucin regida por las leyes de la oferta y la
demanda, concepto que quiz pudo haber condicionado la actuacin, por
ejemplo, de los parlamentos de 1993 en adelante.
Resulta peligroso que se sostenga que las leyes deben ser expedidas bajo
un escenario casi de mercantilismo poltico, en el que las normas a ser
aprobadas deben tener como compensacin poltica la demanda de votos.
No. La relacin entre los representantes y los electores debe tener otros
componentes, como por ejemplo la activa participacin en el proceso de
elaboracin de una ley que va a ser beneficiosa para el pas y que no va a requerir
necesariamente de una compensacin electoral posterior. Pensar en ese
sentido significara una actuacin meramente efectista, que podra olvidar las
192
grandes demandas nacionales para segmentalizar las normas y aprobarlas

segn las reacciones de la opinin pblica.
Se debe recordar que pueden existir leyes, como de hecho as se ha
comprobado, que no necesariamente sean populares pero cuya aprobacin
signifique una necesidad impostergable para el beneficio de la poblacin. Las
normas de orden tributario son una prueba de lo sostenido. En consecuencia
creemos que se debe dejar de lado una visin cortoplacista y mediatizadora del
Parlamento y construir una perspectiva ms integrada, que tome en cuenta la
naturaleza jurdico-poltica de este rgano del Estado y su importancia para la
propia subsistencia del Estado de Derecho.
3.2.2. La Oficina de Auditora Interna
La Oficina de Auditora Interna del Congreso es la dependencia especializada,

encargada de realizar el control sobre la contabilidad del Parlamento, la
aplicacin de los recursos presupuestales y la gestin de las dependencias que
conforman el servicio parlamentario.
Est a cargo de un Auditor General del Congreso, nombrado por
acuerdo de la Mesa Directiva a propuesta del Presidente. Este funcionario est
facultado para recabar informacin de cualquier dependencia del servicio
parlamentario, debiendo informar a la Mesa Directiva y al Consejo Directivo,
en forma peridica y cuando se le solicite, sobre el desarrollo de sus funciones,
y en forma obligatoria al trmino de cada ejercicio presupuestal.
3.2.3. La Direccin General Parlamentaria
La Direccin General Parlamentaria es un rgano dependiente de la Oficiala

Mayor del Congreso, a cargo de un Director General Parlamentario, nombrado por la Mesa Directiva a propuesta del Oficial Mayor, a quien reemplaza en
caso de ausencia o impedimento.
Este rgano tiene a su cargo el trmite de las proposiciones parlamentarias, la organizacin de la agenda del Pleno, de la Comisin Permanente y del
Consejo Directivo, la organizacin y trmite de los asuntos del despacho
parlamentario, la supervisin del Diario de Debates y la redaccin del Acta del
Pleno y de la Comisin Permanente, de acuerdo con las normas reglamentarias
que regulan la materia.
193
CAPTULO VI
3.2.4. La Gerencia General
La Gerencia General es un rgano dependiente de la Oficiala Mayor del

Congreso, a cargo de un Gerente General nombrado por la Mesa Directiva a
propuesta del Oficial Mayor.
Este rgano tiene como responsabilidad la administracin de los recursos
fsicos, humanos y tecnolgicos, los servicios, el control patrimonial, la
contabilidad y la ejecucin presupuestal del Congreso, as como la organizacin y el desarrollo de las licitaciones y los concursos pblicos de precios y
mritos.
Sin embargo, la sumilla glosada, que describe la organizacin administrativa del Congreso, no es suficiente para entender las complejidades internas,
que sobrevienen, entendemos, a un inadecuado uso de los recursos humanos
y logsticos.
Dentro del personal del servicio parlamentario que es la estructura
administrativa interna existen diferentes niveles. Uno de ellos es el rea de
apoyo a las comisiones, donde laboran especialistas parlamentarios y personal
tcnico que en su mayora se ha venido desempeando por ms de siete aos
en el asesoramiento permanente en dichas comisiones. Peso a ello, este
personal ejerce sus actividades sin que su experiencia pueda ser sistematizada
y cualificada institucionalmente, por la inexistencia de una Direccin orgnica
del Congreso, que dirija y conduzca centralizadamente y bajo una perspectiva
integral las actividades de asesora legislativa.
Resulta contradictorio observar que estas actividades de asesora de los
especialistas parlamentarios no tenga ninguna correlacin estructural con las
actuales funciones del rea de Apoyo a comisiones de la que formalmente
dependen en lo orgnico. Ello se aprecia por el hecho de que las responsabilidades de esta rea se circunscriben nicamente a acciones de apoyo administrativo y registro ex ante y ex post de las sesiones de las comisiones, lo que
evidencia que sus actividades no estn en correspondencia con las funciones
esenciales que tendra que desarrollar una Direccin orgnica del Congreso
que dirija y conduzca centralizadamente y bajo una perspectiva integral las
actividades de asesora legislativa.
Asimismo, se puede observar que de conformidad con el Acuerdo de
Mesa N 031-97-98/MESA-CR, todos los presidentes de las comisiones
ordinarias han contado con la atribucin de contratar para su gestin anual a
194
personal de confianza en cada una de stas, entre ellos, a un asesor y a un

especialista parlamentario. Posteriormente se establecieron requisitos mnimos para el personal sujeto a estas contrataciones.
Pese a ello, la propia naturaleza de este tipo de contrataciones al ser de
personal de confianza de carcter eventual y en muchos casos por perodos
menores a un ao, no ha tenido ni poda tener como propsito ser parte de
un sistema de asesoramiento permanente y especializado, en tanto sta no era
el sentido de la atribucin que le otorg la Mesa Directiva a los presidentes de
comisiones.
De igual modo, es necesario sealar que existe un importante desarrollo
institucional de los sistemas de informacin de la red informtica del Congreso, lo que ha permitido tener un sistema de registro y trmite procesal de las
iniciativas ingresadas, as como contar con la pgina Web que es reconocida
como una de las mejores del pas. La pgina en Internet del Congreso contiene
una serie de indicadores de suma importancia, que han acercado objetivamente a quien tiene acceso a la red con esta institucin, pero no a toda la poblacin.
En esta pgina Web se publican las agendas de trabajo del Congreso, la
Orden del Da, las actas de las sesiones plenarias y de la Comisin Permanente,
el Diario de los Debates, el sistema de Biblioteca, la Oficina de Prensa, el link
de las comisiones, los proyectos de ley y las leyes. Uno de los sitios ms
visitados es el Parlamento Virtual Peruano, a travs del cual se pueden
presentar pedidos, participar en foros y formular una serie de inquietudes de
orden legislativo.
Este esfuerzo, sin embargo, es genrico y por su propia naturaleza es
insuficiente para las actividades de las comisiones.
4. LAS COMISIONES DE TRABAJO
Las Comisiones de Trabajo son grupos de congresistas que realizan las
principales labores del Parlamento, por encargo del Pleno o de la Mesa
Directiva. Se encargan del estudio o investigacin de una materia legislable o
de inters pblico, o la representacin del Congreso en ceremonias o
protocolos.
Las Comisiones tienden a organizarse en conjunto, alineadas en funcin
195
CAPTULO VI
a los sectores donde predomina una mayor iniciativa en la direccin administrativa y gubernamental. El Pleno del Congreso es el rgano encargado de
aprobar el cuadro de conformacin de Comisiones dentro de los cinco das
hbiles posteriores a la instalacin del perodo anual de sesiones en el mes de
julio. El cuadro es propuesto por el Presidente luego de realizar las coordinaciones necesarias con los Grupos Parlamentarios.
En la conformacin de las Comisiones se procura aplicar los principios
de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La distribucin de
los congresistas en las mismas se racionaliza de modo tal que ningn
congresista pertenezca a ms de tres comisiones ni menos de una, entre
Ordinarias, de Investigacin y Especiales de estudio y trabajo conjunto,
exceptuando de esta regla a los miembros de la Mesa Directiva. Est exenta
de esta regla la participacin en Comisiones Especiales protocolares o
ceremoniales.
El Reglamento del Congreso, como lo hizo en su momento el Reglamento de la Cmara de Diputados, ha establecido que existan 3 tipos de
comisiones, las cuales pasamos a describir, no sin antes sealar que, como es
obvio, ya no ha sido necesario la inclusin de las comisiones mixtas que el
anterior Parlamento tena debido a su organizacin bicameral.
4.1. Comisiones ordinarias
Las Comisiones ordinarias estn encargadas del estudio y dictamen de los
asuntos ordinarios de la Agenda del Congreso, con prioridad en la funcin
legislativa y de fiscalizacin.
Segn el Reglamento vigente, el nmero de Comisiones ordinarias es
determinado y propuesto por el Presidente del Congreso, en coordinacin
con los Grupos Parlamentarios o previa consulta al Consejo Directivo del
Congreso, teniendo en cuenta la Estructura del Estado, procurando homologar su especialidad con las materias que correspondan a las carteras a cargo de
los ministros de Estado y a los asuntos ms relevantes para el pas.
Sin embargo, el Reglamento solicita que por lo menos sean creadas las
comisiones ordinarias enunciada en el artculo 35 del Reglamento (que en total
suman 27 comisiones ordinarias). Este nmero no ha variado considerable-
196
mente desde la reanudacin del trabajo legislativo en 1995, habindose

aumentado una Comisin (Asuntos Indgenas) y modificado otra (La Comisin de Turismo se transform en la Comisin de Turismo y Telecomunicaciones).
Sin embargo, actualmente se est ante la posibilidad de un cambio
significativo. Al inaugurarse el nuevo Congreso para el perodo 2001-2006, se
ha confeccionado un cuadro de comisiones que implicar necesariamente una
modificacin del artculo 35 del Reglamento, para agregar y eliminar alguna de
las comisiones que necesariamente deben existir. El nuevo cuadro de Comisiones es el siguiente:
Comisiones ordinarias del Congreso
1) Agraria
2) Ambiente, Ecologa y Amazona.
3) Asuntos Indgenas y Afroperuanos
4) Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales (se fusionan)
5) Cultura y Patrimonio Cultural
6) Defensa del consumidor y organismos de regulacin de Servicios Pblicos
(nueva)
7) Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia
8) Derechos Humanos (se elimina Pacificacin)
9) Desarrollo alternativo, lucha contra el trfico ilcito de drogas y lavado de
dinero (nueva)
10) Descentralizacin y regionalizacin
11) Economa
12) Educacin, Ciencia y Tecnologa
13) Energa y Minas
14) Fiscalizacin y Contralora (se incorpora contralora)
15) Gobiernos Locales
16) Industria, Comercio, Turismo y Pymes (se incorpora Turismo y Pymes)
17) Integracin y relaciones interparlamentarias
18) Justicia
19) Juventud y Deporte (nueva, Deporte se separa de Mujer y Desarrollo)
20) Modernizacin y Gestin del Estado
21) Mujer y Desarrollo Humano
197
CAPTULO VI
22)
23)
24)
25)
26)
27)
28)
Pesquera (se separa de Energa y Minas)

Presupuesto y Cuenta General de la Repblica (se fusionan)
Relaciones exteriores
Salud, Poblacin, Familia y Personas con Discapacidad
Seguridad Social (nueva, se separa de Trabajo)
Trabajo
Transportes, comunicaciones, vivienda y Construccin
Fuente: La Gaceta. Semanario del Congreso de la Repblica. Ao IV, N 199 (26 de agosto
del 2001).
Con estas modificaciones, desaparecen las siguientes comisiones ordinarias: Contra el Abuso de Autoridad, Reforma de Cdigos y Simplificacin
Legislativa; mientras que otras se fusionaran. Segn el congresista Daniel
Estrada, las comisiones que desaparecen, fueron creadas por la bancada
fujimorista por mera figuracin y para distribuir a sus integrantes en los cargos
de direccin. Lo cierto es que la conformacin del cuadro de comisiones ha
demostrado los problemas que puede encontrar la voluntad de concertacin
poltica, cuando no encuentra los mecanismos suficientes que colaboren a
plasmar sus decisiones.
Sin embargo, lo determinante no es cuntas comisiones existan, aunque
s los temas que aborden. Creemos que ms importante es que la conformacin de las comisiones respete los criterios de proporcionalidad, pluralidad y
el respeto a las minoras parlamentarias. Pero, al mismo tiempo, resulta
conveniente que sus integrantes tengan en la medida de lo posible, conocimiento del sector del que est encargado la Comisin que integran, de tal modo
que se logre la conformacin de grupos de trabajo efectivos, donde gracias a
la especializacin de sus integrantes, se logren adecuados proyectos de ley, que
respondan eficazmente a las necesidades de la poblacin.
Un caso que requiere un comentario especial es el de la Comisin de
Fiscalizacin. Inicialmente concebida como una instancia especializada en la
que se deba centralizar la tarea fiscalizadora del Congreso, la prctica
demostr que esta comisin sirvi ms bien para neutralizar esta funcin, pues
las mltiples denuncias, por ejemplo, contra ciertos actos del gobierno del
ingeniero Fujimori, encontraron un tamiz que hizo materialmente imposible
198
el seguimiento de los casos. Es un claro ejemplo sobre cules son las

consecuencias de un rgimen poltico escasamente propenso a la investigacin
y adems respecto del peligro que implica que una mayora parlamentaria
prcticamente domine el mbito fiscalizador.
Actualmente la posibilidad de abrir una investigacin parlamentaria se
limita a la aprobacin de una mocin de orden del da, que requiere necesariamente de una mayora para que la iniciativa sea tramitada. Cabe, entonces, la
posibilidad de que la propuesta sea rechazada de plano o que sea derivada para
el conocimiento de una comisin ordinaria, que suele ser, principalmente, la
Comisin de Fiscalizacin, para que el pedido sea analizado nuevamente y se
observe la posibilidad de formar un grupo de trabajo de investigacin en el
seno de la comisin. En el caso expuesto adquiere especial relevancia la
conformacin de la Comisin de Fiscalizacin y la posibilidad de que se
puedan abrir las investigaciones a que hubiere lugar. Nos referimos a las
relaciones entre la mayora y la minora, pues se sabe que esta ltima tiene la
atribucin esencial de fiscalizar los actos de gobierno.
Hemos sostenido que durante los ltimos siete aos la Comisin de
Fiscalizacin ha tenido mayora absoluta del partido de gobierno. Los
resultados de esta impronta poltica son pblicos. En el Congreso recientemente instalado (perodo 2001-2006) se ha mantenido a la Comisin de
Fiscalizacin pero con una interesante innovacin, pues en ella tienen clara
mayora las fuerzas de oposicin. Esta comisin est integrada por 11
miembros, 6 de los cuales, incluido el Presidente, pertenecen a los grupos de
oposicin (3 del APRA, 2 de Unidad Nacional y 1 de la Unin Parlamentaria
Descentralista), mientras que de los 5 miembros restantes 4 pertenecen al
partido de gobierno (Per Posible) y 1 al Frente Independiente Moralizador,
actual aliado poltico del gobierno85.
Se espera que con esta nueva conformacin, la Comisin de Fiscalizacin
cumpla con los objetivos establecidos por la misma, que son de suma
En general, la conformacin de las comisiones refleja una nueva correlacin poltica y el

rescatable inters del partido de gobierno por no copar todas las presidencias. As, de las 28
comisiones ordinarias, slo 12 estn presididas por un parlamentario de Per Posible, 7 por
el APRA, 4 por Unidad Nacional, 3 por el Frente Independiente Moralizador y 2 por la
Unin Parlamentaria Descentralista.
85
199
CAPTULO VI
importancia y que por primera vez en ms de siete aos le reconocen a las

minoras el derecho de fiscalizar los actos del gobierno democrtico recientemente instalado.
4.2. Comisiones investigadoras
Las comisiones de investigacin son creadas para el esclarecimiento de un
asunto de inters puesto en su conocimiento en aplicacin del artculo 97 de
la Constitucin Poltica. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones sealadas
en dicha norma constitucional y el Reglamento.
Segn lo sostiene Csar LANDA, en su artculo Poder Legislativo y
control poltico en la Constitucin de 1993, estas comisiones son creadas por
decisin autnoma del Congreso, y con la finalidad de conocer materias de
inters pblico, siendo una de las manifestaciones del denominado control
represivo, que se desarrolla cuando el Congreso se organiza y pone en
funcionamiento su funcin de fiscalizacin y sancin.
Usualmente estas comisiones son creadas cuando media una denuncia
sobre la ineficiencia o presunta corrupcin del gobierno u otra institucin
estatal sobre la cual el Congreso pueda ejercer su funcin fiscalizadora.
Tambin puede crearse por existir un persistente error o deficiencia de los
servicios pblicos. Seala LANDA que tambin puede alcanzar el trabajo de las
comisiones a asuntos privados que por su relevancia pblica se convierten en
asuntos de inters publico. Segn LANDA, las principales atribuciones que tiene
una Comisin investigadora o tambin denominada en algunos pases Comisin de encuesta, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
200
Informativas. Referidas al levantamiento del secreto bancario o la reserva

tributaria, aspectos regulados por el artculo 88 de Reglamento, incisos b)
y c).
Coercitivas: A travs de ellas, el Congreso tiene la facultad de ordenar la
comparecencia obligatoria de una persona ante ella. Esta atribucin se
encuentra regulada en el artculo 97 de la Constitucin y el artculo 88
inciso d) del Reglamento.
El trabajo de las comisiones investigadoras finaliza cuando emite su

dictamen final, donde estudia los hechos denunciados, establece proposiciones para resolver la cuestin y seala las posibles responsabilidades penales,
civiles y polticas a que haya lugar. No tienen facultades para hacer efectivas las
responsabilidades civiles o penales que ellas establezcan, esto depende del
Poder Judicial.
Segn los datos oficiales proporcionados por el Congreso de la Repbli86
ca , en los ltimos ocho meses de funcionamiento del Congreso se constituyeron ms comisiones investigadoras que en los ocho aos precedentes. As,
fueron un total de 156 acusaciones constitucionales presentadas, que permitieron la formacin de 16 sub comisiones investigadoras formadas en la
Comisin Permanente, de las cuales 8 declararon haber lugar a formacin de
causa. Igualmente se tramitaron 45 solicitudes de levantamiento de fuero.
Segn la misma fuente (Congreso de la Repblica), las 17 sub comisones
investigadoras se formaron para examinar los siguientes casos:
Denuncia contra el ex Ministro del Interior Csar Saucedo Snchez (ha

lugar a formacin de causa y desde el 10 de mayo del 2001 en la Fiscala
de la Nacin).
Denuncia contra el congresista Alberto Kouri (ha lugar a formacin de
causa y desde 30 de enero del 2001 en la Fiscala).
Denuncia contra el Vocal Supremo Alejandro Rodrguez Medrano (ha
lugar a formacin de causa y desde el 19 de abril del 2001 en la Fiscala de
la Nacin).
Denuncia contra la ex Fiscal de la Nacin, Blanca Nlida Coln Maguio
(ha lugar a formacin de causa y desde el 3 de mayo del 2001 en la Fiscala
de la Nacin).
Denuncia contra el ex Ministro del Interior Fernando Dianderas y contra
el ex Presidente de la Repblica Alberto Fujimori (el 25 de abril del 2001
se aprob el informe y se design a la Comisin Acusadora).
Denuncia constitucional contra el ex Presidente de la Repblica Alberto
Fuente: Congreso de la Repblica. Departamento de Trmite y Estadstica Procesal,

Direccin de Trmite Documentario.
86
201
CAPTULO VI
202
Fujimori (el 5 de junio del 2001 pas a la Orden del Da y se solicit la

creacin de una comisin investigadora).
Denuncia constitucional contra el ex Presidente de la Repblica Alberto
Fujimori (ha lugar a formacin de causa por los delitos de incumplimiento
de deberes y abandono de cargo, el 23 de febrero del 2001 pas a la Fiscala
de la Nacin).
Denuncia contra el ex Fiscal de la Nacin Miguel Aljovn Swayne (ha lugar
a formacin de causa y desde el 28 de mayo del 2001 en la Fiscala de la
Nacin).
Denuncia contra el ex Ministro de Defensa Vctor Malca Villanueva (se
propone acusacin constitucional y desde el 2 de mayo del 2001 en la
Fiscala de la Nacin).
Denuncia contra el ex Presidente del Consejo de Ministros Federico Salas
Guevara (se desestima el informe de la comisin acusadora que propone
la formacin de causa y el 24 de mayo del 2001 se remite a la Fiscala de
la Nacin).
Denuncia contra la Contralora General de la Repblica Carmen Higaonna Oshiro (aprobado el informe en mayora, se designa comisin
acusadora).
Denuncia contra los vocales supremos Alipio Montes de Oca, Vctor R.
Castillo Castillo y Luis Serpa Segura (aprobado el informe en mayora, se
designa comisin acusadora).
Denuncia contra el congresista Ernesto Gamarra Olivares (ha lugar de
formacin de causa y desde el 27 de abril del 2001 en la Fiscala de la
Nacin).
Denuncia contra el ex congresista Agustn Mantilla Campos (ha lugar a
formacin de causa y desde el 29 de mayo del 2001 en la Fiscala de la
Nacin).
Denuncia contra el magistrado del Tribunal Constitucional Jos Garca
Marcelo y el ex congresista Oscar Medelius Rodrguez (se designa la
comisin acusadora).
Denuncia contra el general Jos Villanueva Ruesta (el 8 de junio del 2001
pas a la Orden del Da).
4.3. Comisiones especiales

Las comisiones especiales son constituidas por un plazo determinado y con
un propsito determinado, que segn el Reglamento del Congreso puede ser
de ndole protocolar o ceremonial, o para la realizacin de cualquier estudio
especial o trabajo conjunto con comisiones del Gobierno, segn acuerde el
Pleno a propuesta del Presidente del Congreso.
Los miembros de las Comisiones eligen de su seno a un Presidente, un
Vicepresidente y un Secretario. El acto de eleccin ser presidido por el
miembro que designe el Presidente del Congreso y se realiza a ms tardar
dentro de los cinco das posteriores a la aprobacin del cuadro de Comisiones
por el Pleno del Congreso. Del acto electoral se levanta un Acta, copia de la
cual ser entregada al Presidente y al Oficial Mayor.
Los presidentes de las Comisiones Ordinarias presentarn al Presidente
del Congreso, en un plazo no mayor de 30 das despus de terminada la
Segunda Legislatura Ordinaria, un informe de la labor realizada.
Estas comisiones difieren de las antiguas comisiones especiales reguladas
por el Reglamento de la Cmara de Diputados del Parlamento anterior. En este
ltimo caso, las comisiones especiales eran designadas para casos especficos
(artculo 82 del Reglamento de la Cmara de Diputados), lo que no permita
su diferenciacin de las comisiones investigadoras. Esta modificacin la
consideramos importante porque as se le da una funcin que las diferencia,
otorgndole una utilidad a la figura.
Una comisin especial de particular importancia y que quiz sirva de
antecedente para la actual conformacin de la representacin, fue la que
instal el Senado de la Repblica en 1988. Nos referimos a la Comisin
Especial encargada del estudio de la violencia y las alternativas de pacificacin.
Esta Comisin funcion como un laboratorio de estudio, en el que participaron los ms renombrados profesionales de las distintas ramas y produjo un
informe que es citado hasta la actualidad. A travs de este trabajo se pudo
conocer el entramado de la violencia en el Per, sus antecedentes, causas,
resultados estadsticos y, fundamentalmente, las alternativas de pacificacin y
los consensos necesarios para enfrentar a la violencia. Muchas de sus recomendaciones estn an por implementarse.
203
CAPTULO VI
5. LA COMISIN PERMANENTE
De acuerdo al Derecho Constitucional comparado, la Comisin Permanente
es un organismo que forma parte de la estructura del Parlamento. No
constituye Cmara propia, ni tiene funciones diferenciadas que la hagan
partcipe de responsabilidades especficas en el proceso legislativo. Es una
entidad que emana del Congreso y cuya nica y exclusiva finalidad es asumir
determinadas funciones sealadas por la misma Constitucin, durante el
receso del Congreso y para asegurar la presencia de ste en las relaciones
interorgnicas con el Ejecutivo. Es importante resaltar esta ubicacin constitucional de la Comisin Permanente, para que se pueda apreciar con nitidez
el trato equivocado que le otorga la Constitucin de 1993.
En efecto, el Derecho Constitucional comparado certifica el carcter
limitado y derivado de la Comisin Permanente. El fundamento radica en la
naturaleza del mandato de los representantes y su carcter estrictamente
paritario. Si la Comisin Permanente tuviese atribuciones diferenciadas y
especficas, significara que ella configura una Cmara, tercera si es que existe
Senado, o segunda, si el Parlamento es unicameral. Pero adems, quienes son
miembros de ella, a pesar de emanar del Congreso y con un cargo transitorio,
en los hechos tendran atribuciones y funciones de prelacin respecto de sus
pares, que en tal virtud dejaran de serlo para convertirse en representantes de
segundo nivel.
La Constitucin de 1993 se ocupa de la Comisin Permanente en varios
artculos del Captulo I del Ttulo IV, y, como se desprende de la lectura de los
que sustantivamente se refieren a su naturaleza, atribuciones y funciones, se ha
incurrido en el error de tratarla como si fuera un ente propio, que en muchos
aspectos recuerda al Senado de la Constitucin precedente. No son pocos los
que a este respecto comentan que esta Comisin Permanente es en realidad
un Senado disfrazado87.
Sobre el particular, un interesante trabajo referido a este rgano del Parlamento est
contenido en: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Comisin Permanente en la Constitucin de
1993. En La Constitucin de 1993. Anlisis y Comentarios. Comisin Andina de Juristas, Serie
Lecturas sobre Temas Constitucionales 10. Lima, 1994, p. 153-164.
87
204
Lo que ocurre es que las disposiciones referidas a la Comisin Permanente en la nueva Constitucin no corresponden con el trato, nivel y caractersticas otorgadas a esta institucin en el Derecho Constitucional peruano. En
realidad, se podra tratar de dispositivos forzados que son extraos a la
naturaleza de la institucin y que claramente responderan a la necesidad de
encontrar algn mecanismo que sustituya al Senado, eliminado para dar paso
al Parlamento unicameral.
La prctica parlamentaria implementada a raz de la instalacin de la
Comisin Permanente indica que sta en realidad ha dejado de convertirse en
un organismo que slo se rene durante el receso parlamentario, para adquirir
funciones propias y estables que pueden requerir reuniones ordinarias en
simultneo o no con el Parlamento unicameral. Esto es en razn de que el
texto constitucional le transfiere determinadas atribuciones ordinarias del
Senado o de la Cmara de Diputados. Resulta de ello que se convierte en
Cmara acusadora de todos aquellos funcionarios sometidos a antejuicio en
casos de infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el
ejercicio de sus funciones. Pero adems, adquiere tambin las atribuciones de
nombrar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la Repblica y de
ratificar al Presidente del Banco Central de Reservan y al Superintendente de
Banca y Seguros.
Adicionalmente, la Constitucin de 1993 crea una figura extraa, que sin
embargo significa que la Comisin Permanente puede sustituir al Congreso en
atribuciones propias y ordinarias de ste, como es el caso de la facultad
concedida en el inciso 4 del artculo 101, mediante la cual el Congreso puede
delegar facultades legislativas en la Comisin Permanente, con la limitacin de
algunos asuntos que el propio texto prohbe, como por ejemplo las reformas
constitucionales, aprobacin de tratados internacionales, leyes orgnicas, Ley
de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la Repblica.
La delegacin de facultades es una institucin creada, originariamente, en
favor del Poder Ejecutivo, en razn de criterios de orden tcnico, de celeridad
del procedimiento legislativo o de cohesin e integracin de un conjunto de
normas que convienen sean expedidas por el Ejecutivo, reservndose el
Congreso la capacidad de conocer y eventualmente revisar.
Consentir una modalidad por la cual el Congreso delega facultades a s
mismo pero en un cuerpo interno ms pequeo puede convertirse, como
205
CAPTULO VI
de hecho ha sucedido, en un ensayo peligroso para la representatividad y

credibilidad del Parlamento. Ante la opinin pblica, la delegacin a un cuerpo
ms pequeo puede parecer como una maniobra que la mayora parlamentara
impone, con la finalidad de restringir el debate amplio y democrtico del Pleno
del Congreso. As, ste termina convertido en un cuerpo de no ms de treinta
representantes, y donde no necesariamente todas las tendencias representadas
en el Parlamento pueden ocupar un lugar.
Desde este punto de vista, la Constitucin de 1993 se ha excedido en las
atribuciones otorgadas a ese organismo. Pero lo que resulta ms criticable es
la intencin con la que el constituyente procedi al establecimiento del
Congreso unicameral. El texto constitucional y la prctica parlamentaria
demuestran un cierto recelo y apelan al reforzamiento de la Comisin
Permanente, hasta convertirla en ciertos aspectos, en el Senado de la Carta
precedente. No hubiera sido ms adecuado mantener la bicameralidad, pero
diferenciando mejor y especializando a cada Cmara? Es un debate an por
definir. Por lo pronto, la Comisin Permanente, tal como est concebida, da
lugar a ciertas dudas sobre su permanencia en el tiempo.
6. ORGANIZACIN Y REPRESENTACIN DE LOS GRUPOS
PARLAMENTARIOS
Hemos sostenido lneas arriba que el Congreso de la Repblica se organiza en
dos niveles. El primero de ellos contiene el mbito de organizacin y trabajo
de los congresistas, que se denomina propiamente organizacin parlamentaria; el
segundo contiene a los rganos de asesora y apoyo administrativo, denominado servicio parlamentario. Existen otros dos rganos que cuentan con un
rgimen de organizacin especial, a saber, la Comisin Permanente y el Centro
de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso. La organizacin
parlamentaria tiene seis rganos: el Pleno, el Consejo Directivo, la Presidencia,
la Mesa Directiva, las Comisiones (que pueden ser ordinarias, de investigacin
y especiales) y los grupos parlamentarios. Por su lado, el servicio parlamentario
tiene como rganos a la Oficiala Mayor, la Oficina de Auditora Interna, la
Direccin General Parlamentaria y la Gerencia General.
206
Sin negar que cada uno de los rganos enumerados tienen sus propias
complejidades, un punto que nos interesa analizar, y que refleja propiamente
el ejercicio de la representacin poltica, es el que trata de los grupos
parlamentarios.
El Reglamento del Congreso contiene en su artculo 37, lo que a nuestro
juicio representa uno de los problemas ms graves que afectan al sistema de
partidos en el Per. Los partidos polticos constituyen la base de la representacin parlamentaria; su existencia y vigencia si bien es cierto no dependen
exclusivamente de una norma sino bsicamente de otro tipo de fenmenos de
orden social, debe ser materia de especial atencin por parte de los rganos
del Estado. Como lo hemos adelantado en los puntos precedentes, en el Per
no existe un sistema de partidos y stos, bajo distintas denominaciones, si bien
han logrado posicionar su representacin en el nuevo Parlamento que se ha
elegido en el ao 2001, estn muy lejos an de reflejar una configuracin ideal
del sistema.
Decamos que esa suerte de antisistema poltico, que atenta contra la
organizacin partidaria en el Per, adquiere un reflejo evidente en el Reglamento del Congreso. En efecto, esta norma sostiene que ... los grupos
parlamentarios son conjuntos de congresistas que comparten ideas o intereses comunes o
afines.... Esta redaccin es poco feliz por dos razones sustantivas. En primer
lugar, porque facilita el traspaso o transfuguismo partidario, fenmeno con
una lamentable y censurable presencia en la escena poltica nacional.
Bajo la proteccin de esta norma, un congresista, cualquiera que fuere el
partido o movimiento que permiti su ingreso al Parlamento, puede tranquilamente separarse de su bancada poltica bajo el argumento de que ya no
comparte ideas o intereses comunes o afines con los otros miembros de su
grupo. Distinta es la situacin de aquellos grupos polticos que para alcanzar
el nmero mnimo de congresistas seis se unen por efectos prcticos de
intermediacin poltica, para tener as presencia en la Mesa Directiva.
Nuestra observacin va ms bien dirigida a aquellos congresistas que sin
el menor respeto por el electorado que lo llev al Parlamento, utilizan este
artculo 37 del Reglamento para justificar una nada justificable actitud, que
tergiversa per se los contenidos de la representacin poltica.
En segundo lugar, la norma glosada no hace mencin alguna a los
partidos polticos; es decir, a las organizaciones que constituyen, ni ms ni
207
CAPTULO VI
menos, el factor ms importante de la representacin poltica. En el sentido

expuesto, sera adecuado que en esta parte el Reglamento se modifique y
mencione sin ambages a los grupos parlamentarios y a los partidos polticos
o alianzas electorales que tienen esa prerrogativa. Adems, sera adecuado que
el Reglamento no solamente mencione a los partidos polticos, sino tambin
a los programas que stos deben presentar en la perspectiva de una futura
gestin parlamentaria.
La permisibilidad del Reglamento del Congreso para el transfuguismo
poltico y el resultado concreto de lo que en realidad han sido esos intereses
comunes o afines, est reflejada en los nmeros. En efecto, la composicin
de los grupos parlamentarios ha sido tan cambiante como la propia coyuntura
poltica 2000-2001. Cuando se instal el Congreso de esa etapa (julio del 2000),
existan 6 grupos parlamentarios: Per 2000, con 64 congresistas y una
proporcin de 53.33%; Per Posible, con 25 congresistas y el 20.83% de la
proporcin; el Frente Independiente Moralizador (9 congresistas y 7.50%);
Somos Per (7 congresistas y 5.83%), Accin Popular Unin por el Per (6
congresistas y 5.00%); y No Agrupados (9 congresistas y 7.50%).
Para el mes de setiembre del 2000 la proporcin haba cambiado: Per
2000 contaba con 55 congresistas (45.83%); Per Posible con 21 congresistas
(17.50%); FIM con 8 congresistas (6.67%); Somos Per con 7 congresistas
(5.83%); AP UPP con 6 congresistas (5.00%); y los No Agrupados ya eran
23 congresistas (19.17%). Para el 21 de noviembre del 2000 los nmeros
igualmente variaron de manera ostensible: Per 2000 contaba con 42 congresistas (35.00%); Per Posible con 21 (17.50%); el FIM con 8 (6.67%); Somos
Per con 7 (5.83%); AP UPP con 6 (5..00%), el surgido Grupo Parlamentario
Independiente con 6 congresistas (5.00%) y los No Agrupados con 30
(25.00%).
El 11 de mayo del 2001 el panorama de los grupos parlamentarios sufri
una variacin completa, pues existan registrados 9 grupos y un nmero
importante de congresistas sin pertenecer a ninguna bancada: Per Posible
con 21 (17.5%); Vamos Vecino con 18 (15.00%); Cambio 90 Nueva Mayora
con 18 (15.00%); Grupo Parlamentario de los No Agrupados con 11 (9.2%);
Grupo Parlamentario Independiente con 10 (8.3%); Frente Independiente
Moralizador con 7 (5.8%); Con Fuerza Per con 7 (5.8%); Accin Popular
Unin por el Per con 6 (5.00%); Grupo Parlamentario Democrtico con 6
208
(5.00%) y los congresistas sin grupo poltico de pertenencia sumaron 16

(13.3%)88.
En verdad, los grupos parlamentarios son ms consistentes cuando
expresan a los partidos polticos que alcanzaron representacin en el Parlamento. As fue entre 1980 a 1992. Si el reglamento cambi en esta materia, es
porque hasta ese nivel lleg la crisis del sistema de partidos impulsada por el
modelo poltico autocrtico encarnado por el fujimorismo. No obstante,
bast con una descomposicin poltica, como la producida en Per 2000 con
ocasin del descubrimiento de los mltiples casos de corrupcin y de la
fragilidad de un rgimen que poco a poco iba perdiendo legitimidad, para
quedaran al descubierto las enormes limitaciones de un Reglamento funcional
con el rgimen poltico que lo inspir. Esta situacin desnud la inconsistencia
de los grupos parlamentarios. Es con este asunto que debe replantearse
ntegramente la concepcin misma del Reglamento del Congreso, de modo
que los problemas internos en los grupos no desarmen la representacin de
los partidos ni afecte el funcionamiento mismo y la estabilidad del Congreso.
7. RELACIONES ENTRE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Los ltimos diez aos del Parlamento peruano pueden clasificarse en tres
perodos. En el primero de ellos funcion el Congreso Constituyente Democrtico, que discuti y vot la Carta de 1993; el segundo es el Congreso 19952000; y el tercero el Parlamento 2000-2001. Esta periodificacin es meramente
formal, pues si algo caracteriz a los parlamentos en referencia, fue la
implementacin de las reglas de la mayora sin participacin de las minoras
polticas.
En este punto debemos referirnos inevitablemente a una materia que es
recurrente con el modelo propuesto: la unicameralidad, caracterstica del
perodo que expone algunas deficiencias que, como lo veremos luego, hicieron
tensas y difciles las relaciones entre los grupos parlamentarios. Sin el nimo
88
Fuente: Congreso de la Repblica. Departamento de Trmite y Estadstica Procesal.
209
CAPTULO VI
de extendernos en un tema que ya se ha analizado extensamente, la primera

constatacin es que la unicameralidad ha restringido la representacin y
proporcionalidad del Parlamento. Los 120 miembros, aun cuando ahora son
elegidos en distrito mltiple, no reflejan ni el censo electoral ni la legitimidad
en la representacin que requiere tener un Congreso para actuar de manera
adecuada.
De otro lado, pudiera entenderse relacionado con la Cmara nica el
hecho de que sea un solo partido o movimiento el que monopolice su
funcionamiento, imponiendo sus decisiones y olvidando las reglas del necesario consenso. Sostenemos por ello que la unicameralidad pudiera llevar a dos
extremos peligrosos para la estabilidad democrtica del pas. El primero, que
sea la mayora gobiernista la que domine el Parlamento situacin objetiva
que se ha hecho palpable en los ocho ltimos aos; el segundo, que sea una
mayora opositora la que lo dirija. Cierto es que al medio se podra manejar
cierto tipo de consensos para evitar el desgobierno, que parece ser la actitud
del nuevo Congreso elegido para el perodo 2001-2006, en el que se han
repartido proporcionalmente las presidencias de las comisiones y se ha
conformado una Mesa Directiva pluripartidaria, hecho que revela un cambio
de actitud beneficioso para el rgimen democrtico. Sin embargo, los peligros
anunciados pueden presentarse en cualquier momento, pues determinadas
alianzas o acuerdos polticos pueden llegar a romperse.
Quiz el espejo del reciente unicameralismo no convoque mucho al
entusiasmo. Sin embargo, es tambin cierto que bajo este modelo se implement una tendencia excesiva a la delegacin de facultades legislativas; se
dictaron leyes sorpresa que afectaron la estructura constitucional del pas; se
evit ejercer los roles naturales de fiscalizacin y control y, en general, prim
una actitud de poca tolerancia y de ausencia de dilogo y consenso.
Sobre la base de lo anteriormente expuesto, se puede sostener que las
relaciones entre los grupos polticos, ms precisamente entre mayora y
minoras, fueron muy tensas, llenas de conflictos y desentendidos y marcadas
como ya se subray por la extraa regla de la imposicin de la mayora
sobre la minora. Lo anterior queda reflejado en algunos datos. En ocho aos
de funcionamiento, ningn miembro de la oposicin presidi ninguna
comisin ordinaria o investigadora, salvo naturalmente el perodo que se inici
en el mes de noviembre del ao 2000, fecha a partir de la cual se comenz a
210
desintegrar el gobierno del ingeniero Alberto Fujimori. Asimismo, las tareas

fiscalizadoras del Congreso fueron extremada e intencionalmente desatendidas. Un dato del perodo 1995-1999 confirma lo sostenido, pues se presentaron ms de 250 pedidos de investigacin, de los cuales slo fueron atendidos
dos, referidos a temas menores.
Otro dato que certifica las relaciones tensas entre los grupos parlamentarios est reflejado en la composicin de la Mesa Directiva, que siempre
incluy, de manera sostenida, la presencia exclusiva y excluyente de los
miembros de la mayora. Esta situacin vari ostensiblemente en el mes de
noviembre del ao 2000, fecha en la que, ante la declaracin de incapacidad del
Presidente de la Repblica, se eligi a una Mesa Directiva pluripartidaria,
presidida por el congresista Valentn Paniagua, quien a la postre fue designado
por el Congreso como Presidente Constitucional de la Repblica, quedando
encargado del Congreso, su primer Vicepresidente, el doctor Carlos Ferrero
Costa, cuya actuacin, hasta la finalizacin de su mandato en julio del 2001,
siempre valor la presencia de todos los grupos y prioriz el mejoramiento de
las relaciones entre los grupos polticos, que en ese momento especialmente
los de la anterior mayora parlamentaria ya se encontraban desmembrados.
Las relaciones entre los grupos parlamentarios pueden clasificarse en dos
etapas netamente diferenciadas: aquella comprendida entre el perodo 1993
agosto del 2000, que estuvo marcada por las reglas de la imposicin absoluta
de la mayora sobre las minoras, y la etapa setiembre del 2000 julio del 2001,
en la que se distingui la ntida presencia de consensos y acuerdos polticos,
entre otras cosas, para garantizar la gobernabilidad democrtica del pas y para
permitir la investigacin sobre los casos de corrupcin que se sucedieron en
el gobierno del ingeniero Fujimori.
8. EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
El Reglamento del Congreso, aprobado en sesin del 13 de junio de 1995 en
el CCD y modificado por el Congreso de la Repblica en 1999, dispone la
fuerza normativa y materias de regulacin del Reglamento; la definicin,
funciones generales, estructura, composicin y denominacin del Congreso;
la funcin legislativa; la funcin del control poltico; el proceso de constitucin
211
CAPTULO VI
del Congreso, el estatuto de los congresistas, la organizacin del Congreso; su

funcionamiento, y los procedimientos parlamentarios.
El Reglamento del Congreso es el elemento esencial del Derecho
Parlamentario. En l se consignan el funcionamiento del Poder Legislativo, la
designacin de miembros para la Comisin Permanente, la formacin de los
grupos parlamentarios y las disposiciones para el manejo econmico y
administrativo del Congreso, entre otras atribuciones.
Javier PREZ ROYO sostiene, refirindose a la naturaleza jurdica del
Reglamento, que este documento en realidad es la nica norma ejecutiva de la
Constitucin que existe en el ordenamiento jurdico democrtico ... y por eso
el trmino Reglamento (...) que se utiliza es bastante acertado, pues ... en el Derecho
Pblico occidental el reglamento es el trmino genrico con el que se definen las normas dictadas
por el Ejecutivo, bien en ejecucin de una ley, los llamados reglamentos ejecutivos o jurdicos,
bien en uso de su capacidad de autoorganizacin, los llamados reglamentos administrativos.
Agrega el profesor espaol: stas son las dos funciones que se cubren con el trmino
reglamento: ejecucin de una norma superior y autoorganizacin. Y esas dos, precisamente,
son las funciones que cumple el Reglamento parlamentario: ejecucin de la Constitucin en
lo que a las funciones parlamentarias se refiere y disciplina interna de los trabajos de las
Cmaras89.
En el caso peruano, el Reglamento actualmente vigente tiene algunos
antecedentes que resulta importante mencionar. Como ya se ha apuntado, ya
bajo el sistema unicameral, el Congreso Constituyente Democrtico promulg su primer Reglamento el 5 de febrero de 1993. Este cuerpo jurdico reform
completamente la organizacin interna del Congreso, bajo el argumento de
agilizar el debate parlamentario y modernizar la estructura administrativa. En
realidad, fue un dispositivo impreciso y con serios errores tcnicos. Asimismo,
la estructura de las comisiones, el debate de proyectos y las votaciones fueron
temas tratados de manera endeble, dejndole todo el poder de decisin y
resolucin a la Mesa Directiva. En suma, fue un Reglamento antitcnico y
restrictivo de la funcin parlamentaria.
El 23 de junio de 1995 fue promulgado un nuevo Reglamento, que result
un intento serio de superar al anterior en cuanto a tratamiento de la
89
PREZ ROYO, Javier. Op. cit. p. 514-515.
212
organizacin interna del Congreso, atribuciones parlamentarias y funcionamiento legislativo; pero no por ello deja de tener serios vacos que han afectado
seriamente el quehacer del Parlamento. Una de las normas a la que constantemente recurri la mayora oficialista en el Congreso, fue por ejemplo el
artculo 53, que estableca que un proyecto de ley podr ingresar a debate en
plenaria sin necesidad de contar con el dictamen de la comisin de trabajo
correspondiente. Para arribar a esta frmula se consign la facultad del Pleno
de modificar la agenda, con el voto aprobatorio de la mayora de los
congresistas presentes. Es una norma que en la actualidad est an vigente y
que permiti anteriormente y podra permitir en el futuro, que la mayora
parlamentaria pueda aprobar proyectos sin el menor debate y slo con la
votacin PRE acordada de la mayora en el Congreso.
El Reglamento del Congreso ha sufrido varias modificaciones a lo largo
de los ltimos cinco aos90; sin embargo, ninguna de ellas vara de manera
sustantiva las reglas del debate y las normas respecto a la pertenencia de los
grupos parlamentarios.
Un asunto que reviste especial importancia es el referido al procedimiento legislativo, es decir, el conjunto de actos que permiten la aprobacin de leyes
de carcter general y resoluciones legislativas. La frmula por la que opta el
Reglamento tiene cuatro etapas, a saber: iniciativa legislativa, estudio en
comisiones, debate en el Pleno, y aprobacin y promulgacin. Estas etapas sin
embargo no garantizan un adecuado procesamiento de las iniciativas legislativas; antes bien, las excepciones que contienen han permitido la aprobacin
de normas inconstitucionales y sin el estudio que el caso amerita.
As por ejemplo, el artculo 78 establece que no se puede debatir ninguna
proposicin de ley que no tenga dictamen ...salvo que lo dispense la mitad ms
uno del nmero de los Representantes presentes en el Congreso. Es
precisamente esta ltima norma la que ha permitido la aprobacin de leyes
Se trata de las modificaciones promovidas por la Resolucin Legislativa N 007-97-CR del

12 de diciembre de 1997; la Resolucin del Pleno del 6 de marzo de 1998, que contuvo en
realidad el conjunto de modificaciones ms importantes; la Resolucin Legislativa N 01198-CR del 20 de agosto de 1998; la Resolucin legislativa N 014-98-CR del 16 de diciembre
de 1998; la Resolucin Legislativa N 001-2000-CR del 30 de octubre del 2000; la
Resolucin Legislativa N 013-2000-CR del 12 de enero del 2001, entre otras.
90
213
CAPTULO VI
sorpresa, sin un adecuado procesamiento y debate legislativo, pues se

requiere la sola presencia de una mayora simple de congresistas asistentes a la
sesin del Pleno para dispensar el trmite, lo cual puede funcionar respecto de
otras iniciativas o mociones parlamentarias, pero no sobre una ley, cualquiera
fuere su contenido.
La experiencia legislativa reciente quiz haga necesario que se implemente
una suerte de consulta previa de las frmulas legales de los proyectos de ley a
debatirse en el Pleno del Congreso. De hecho ya existen proyectos que buscan
una regulacin en ese sentido91.
Se trata de proponer un mecanismo de consulta, a travs del cual la
ciudadana pueda tener acceso pleno y transparente a los proyectos de ley que
deben debatirse en el Pleno y formular sus opiniones y comentarios sobre los
contenidos de la iniciativa. Esta consulta previa implicara que se considere en
la agenda de las sesiones del Pleno del Congreso, en lo que respecta
nicamente al debate de los dictmenes de proyectos de ley aprobados por las
comisiones, slo a aquellos dictmenes cuyas frmulas legales sean publicadas
en el Diario Oficial El Peruano con una anterioridad de cinco das hbiles de la
fecha de aprobacin de dicha agenda.
Este Reglamento tambin puede ser cuestionado por su origen, ya que
fue elaborado para regular el funcionamiento del Congreso unicameral sin
tomar en consideracin algunos espacios de regulacin del antiguo Congreso
bicameral. Es decir, suprimi algunos aspectos importantes del funcionamiento especfico de cada Cmara que muy bien podran aplicarse a un Congreso
unicameral.
Como se sostiene a lo largo del documento, el Reglamento no garantiza
la publicidad de los procesos legislativos ni el respeto a las minoras parlamentarias.
Asimismo, fue aprobado apresuradamente, por lo que registra varias
contradicciones. Por ejemplo, da atribuciones al Consejo Directivo para
As aparece, por ejemplo, en el Proyecto presentado a la Mesa Directiva por el congresista

Manuel Masas el 20 de junio del 2001, mediante Oficio N 097-2001/TVR-CR, iniciativa
que an no ha sido contemplada por el Pleno. Ms recientemente, el congresista Henry Pease
ha presentado a la Comisin de Constitucin un interesante proyecto de reforma integral
del Reglamento, que recoge algunas de las consideraciones que se han venido exponiendo.
91
214
aprobar el presupuesto y la cuenta general del Congreso. Esas mismas

prerrogativas se las da a la Mesa Directiva. El Consejo Directivo tiene la
atribucin de elaborar los cuadros de comisiones del Congreso. Esta misma
facultad se la otorga al Pleno. Este es un error recurrente, ya que se present
en el reglamento de la Cmara de Diputados.
Otro problema es que este reglamento no regula suficientemente la
constitucin de los grupos parlamentarios a diferencia del antiguo Reglamento
del Senado. En este sentido no se ha regulado un plazo para la conformacin
de los grupos. Debido a una regulacin que pudo ser ms minuciosa en sus
alcances y perspectivas, los grupos parlamentarios, a tenor del argumento de
Pedro PLANAS, lo son slo de nombre, pues no tienen trato equitativo entre s, ni parecen
tener ninguna razn de ser ni siquiera al agruparse como tal. As, por ejemplo, podemos
encontrar a un grupo parlamentario de seis miembros que es contra-natura y cuyos dos nicos
integrantes en la Comisin de Constitucin pensaban y votaban diametralmente distinto92.
De otro lado, se puede apreciar que el Reglamento del Congreso
neutraliza a travs de algunas de sus disposiciones la accin legislativa y
fiscalizadora del Parlamento, disminuyendo, de paso, la presencia y aporte de
la oposicin, pues contiene reglas a la medida de la mayora parlamentaria de
turno, lo cual no se condice con el sentido mismo de la representacin poltica.
En este sentido, la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad gubernamental en forma efectiva es prcticamente nula. Las estadsticas parlamentarias as lo acreditan. En ocho aos, slo dos veces ha podido la oposicin
interpelar al gabinete; ningn ministro ha sido censurado ni enjuiciado y a
travs del sistema de interpelaciones la mayora ha evitado la renuncia de
ministros llevados por iniciativa de la oposicin.
Otro caso de flagrante alteracin constitucional, subrayada esta vez por
Pedro PLANAS93, consiste en que el Reglamento asume por cuenta propia que
existe ceremonia de investidura en el nuevo Congreso. El Reglamento
denomina de esa manera a la exposicin, debate y votacin en torno al
programa general del Gobierno, expuesto por el Presidente del Consejo de
Ministros en compaa de su Gabinete. Lo cierto del caso es que tanto la
92
93
PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. s/e. Lima, 1999, p. 97.

Ibid. Op. cit. p. 87-88.
215
CAPTULO VI
ceremonia de investidura como el acto propio, son mecanismos que

corresponden a los regmenes parlamentarios, en los que el Gobierno se
origina en el Congreso y no en otra instancia. Esta disfuncin no solamente
se contradice con un rgimen poltico netamente presidencialista, sino que
tambin se confunde la llamada investidura con un instrumento de control
poltico (artculo 5 del Reglamento).
Visto el panorama de conjunto, se puede sostener que el Reglamento del
Congreso requiere una reforma integral, que incorpore diversos mecanismos
de control ciudadano y de procesamiento de las normas, as como la
implementacin de frmulas de acercamiento a los electores. Sera importante, en consecuencia, que una comisin plural revise los alcances del actual
Reglamento y proponga las reformas integrales.
Casi coincidiendo con la entrega del presente trabajo, con fecha 11 de
octubre del 2001 la representacin nacional decidi modificar algunos artculos de su Reglamento Interno, muchos de los cuales han sido sugeridos en el
presente estudio94. Es as que en el caso de las comisiones investigadoras se
precisa que para su constitucin se requerir como mnimo el voto aprobatorio del 35 por ciento de los congresistas y no como hasta ahora que se requiere
la mayora. De otro lado, se ha dado un paso importante en la relacin del
Legislativo con los ministros, pues ahora los parlamentarios pueden solicitar
directamente la informacin que requieran, sin transitar por la anuencia del
Presidente del Congreso.
De igual manera, se ha instalado el mecanismo de la doble votacin, que
de acuerdo a lo sugerido en este estudio, en el caso de las iniciativas versadas
sobre leyes orgnicas, desarrollo constitucional y modificacin de las normas
que regulen el rgimen econmico, la aprobacin respectiva requerir un
doble pronunciamiento expreso del Pleno. La segunda votacin deber
efectuarse transcurridos seis das como mnimo.
Otra modificacin importante se refiere al caso de las sesiones reservadas
de las comisiones. Para este efecto, los parlamentarios que no forman parte de
las mismas slo podrn ingresar si se comprometen a guardar la reserva de la
La iniciativa legislativa fue aprobada por el Pleno del Congreso con 60 votos a favor, 30
en contra y cuatro abstenciones.
94
216
informacin. En el tema referido al debate y aprobacin de leyes, se establece

que no se puede debatir ninguna propuesta de ley que no tenga dictamen, ni
dictamen que no haya sido publicado en el diario oficial El Peruano, en La Gaceta
del Congreso o en el portal del Legislativo en la Internet. La publicacin tendr
que concretarse por lo menos una semana antes de su debate en el Pleno, salvo
dispensa, aprobada en la Junta de Portavoces representando por lo menos a
los tres quintos del total de congresistas.
Consideramos que las reformas aprobadas recientemente son, ciertamente, las ms importantes de los ltimos diez aos. Representan aquello
que precisamente ha sido materia de preocupacin de los especialistas: la
vigencia de un Reglamento poco democrtico y escasamente arreglado a las
formas parlamentarias. Estas reformas van a contribuir, con toda seguridad,
con la buena marcha del Congreso y van a resolver, en parte, los problemas
estructurales que han sobrevenido a una relacin ms bien fra entre el
Parlamento y la ciudadana.
Pese a lo expresado, es preciso formular dos precisiones que consideramos de fundamental importancia. En primer lugar, sostenemos que una
reforma integral al Reglamento no puede suplir, bajo ningn punto de vista,
la necesaria y cada vez ms reclamada reforma de la Constitucin de 1993. La
doctrina nacional coincide ampliamente en que se trata de una Carta de
inspiracin autoritaria, que para el caso del Parlamento mereci un Reglamento funcional a esa inspiracin. Hoy en da el Reglamento ha cambiado, pero
la interrogante sigue siendo la misma: Se ha modificado algn artculo de la
Constitucin?; Puede convivir un Reglamento ahora democrtico con un
Texto Fundamental marcadamente antidemocrtico y que en adicin maltrata
indebidamente a un rgano del Estado, como el Congreso de la Repblica?
Nuestra opinin es que el proceso de reinstitucionalizacin parlamentara
debi haberse iniciado con un debate constitucional, para despus incorporar
las reformas reglamentarias necesarias, que surgen como consecuencia de y no
antes de.
Prueba de lo anterior, y aqu viene la segunda precisin, est en la reforma
que se ha hecho del artculo 50 del Reglamento. En virtud de esta norma, por
voluntad de las dos terceras partes del nmero legal de congresistas, el
Parlamento puede autoconvocarse a perodos de sesiones extraordinarias.
Qu significa esta extraa figura? No otra cosa que el intento bien intencio-
217
CAPTULO VI
nado pero poco tcnico de pasar por alto la Constitucin, que expresamente
autoriza al Presidente de la Repblica a convocar a este rgano del Estado a
legislatura extraordinaria. No negamos que la facultad de autoconvocatoria es
intrnseca al Congreso; as lo dicen, por lo dems, todas las constituciones
democrticas del mundo. Sin embargo, sostenemos que esta es una materia
constitucional, es decir es un asunto que est reservado al debate constituyente. El Reglamento del Congreso no puede legislar ms all de sus propias
atribuciones y limitaciones, que tambin las tiene, como lamentablemente as
ha sucedido con el artculo que comentamos.
La paradoja es que una reforma integral del Reglamento, cuya implementacin era ciertamente impostergable, puede convertirse en aquello que
precisamente ha tratado de superar la nueva representacin nacional: la
expedicin de normas con dispositivos inconstitucionales. Por de pronto, el
artculo 50 se aparta de la Constitucin y es un claro ejemplo que trasluce la falta
de adecuacin del propio Congreso al dominio de la ley. La lectura es tan
sencilla como asegurar que el Reglamento del Congreso no puede modificar
la Constitucin.
9. CAPACITACIN A PARLAMENTARIOS Y ASESORES
Un examen de la estructura legislativa y administrativa del Parlamento, denota
que existe un vaco institucional en el servicio de capacitacin y asesora del
Congreso, lo que se manifiesta en una serie de vacos que hacen necesaria una
reforma. El primero de ellos es que no se cuenta con un cuerpo institucional
especializado para el asesoramiento de las comisiones ordinarias, de investigacin y las subcomisiones Investigadoras de la Comisin Permanente, en
relacin al del procedimiento parlamentario y el seguimiento de la poltica
general y sectorial de Gobierno.
As por ejemplo, el Congreso no cuenta con una Base de Datos
Econmica y Social que se constituya en una herramienta esencial para
procesar los anlisis tcnicos que requiere la labor de las Comisiones; tampoco
se cuenta con una instancia de consulta de los parlamentarios para que los
oriente respecto de los antecedentes legales y requerimientos reglamentarios
para la presentacin de iniciativas legislativas as como de temas ya regulados
218
legalmente, lo que evitara la tramitacin de iniciativas inocuas; y, no existe un

rgano que sistematice la consistencia procesal, calidad y simplicidad en la
elaboracin de los documentos que emiten las comisiones, ni que sistematice
y organice la continuidad de las actividades que han realizado stas.
Las actividades de asesora en las Comisiones Ordinarias y de Investigacin no cuentan con un soporte institucional que facilite el servicio de
informacin estadstica clasificada. As, cuando una Comisin necesita elaborar un anlisis tcnico que requiera ndices en determinado perodo, de por
ejemplo, inversiones, precios, tasas de crecimiento o de recursos de infraestructura, o de la correlacin de stos con otras variables, los equipos de asesora
de las Comisiones se ven obligados a realizar procesos artesanales y algunas
veces empricos para la obtencin, bsqueda y posterior procesamiento de
este tipo de informacin de vital importancia para los anlisis de los proyectos
y asuntos que les son encomendados a estas Comisiones. Esta situacin no
slo restringe la calidad de la labor legislativa, sino que constituye una
inadecuada utilizacin de los recursos humanos y fsicos.
Igualmente, no existe institucionalmente una instancia encargada de
archivar y clasificar el ntegro de los expedientes de los dictmenes, informes,
anlisis tcnicos y legales y acervo documental desarrollados en las sucesivas
gestiones de las comisiones ordinarias, a efectos del posterior anlisis de los
fundamentos y consideraciones tomados en las resoluciones y acuerdos
asumidos por parte de los congresistas que asumen la Presidencia o integran
las comisiones.
Finalmente, se debe anotar que los congresistas que por primera vez
asumen el mandato, no tienen instancias de consulta y asesoramiento referido
a las formalidades, requisitos y limitaciones para presentacin de iniciativas
legislativas precisadas
Un dato de la realidad es que los congresistas y su personal de apoyo
cuentan, es cierto, con el apoyo administrativo del Congreso y con una
infraestructura bsica que coadyuva al cumplimiento de sus funciones. Sin
embargo, como se ha dicho en el prrafo anterior, ello no es suficiente para
garantizar un trabajo adecuado, productivo y, que sobre todo, responda a las
tareas que son de responsabilidad indelegable de quienes detentan la representacin nacional. Lo que sucede es que, pese a los esfuerzos de muchos
congresistas, no se tiene una perspectiva metodlogica sobre la hermenutica
219
CAPTULO VI
parlamentaria, los antecedentes de la materia a legislar, la base de datos que

apoye estas iniciativas; en fin, la asesora especializada que busque la calidad del
producto y no su multiplicacin.
Por mucho tiempo se ha credo que la medicin del trabajo legislativo
pasa necesariamente por el nmero de iniciativas presentadas y no por la
calidad u oportunidad de las mismas95. Esta relacin, a veces mecnica, no
siempre refleja un trabajo parlamentario adecuado y consistente. Antes bien,
por lo heterogneo del trabajo parlamentario, una medicin del trabajo sobre
esta medida, se presta a confusiones de toda ndole que involucran, cmo no,
el trabajo tcnicamente inferior de unos en detrimento de otros, que si bien
no pudieron haber presentado un nmero rankeable de proyectos, pero que
por su importancia y contenido pudieran tener una mejor validacin que todos
los dems.
En el sentido expuesto, se debiera promover una especie de Asesora
permanente de Comisiones Ordinarias y de sub comisiones investigadoras,
que debiera contar con un cuerpo permanente de asesores especializados
respecto de la aplicacin del procedimiento legislativo y el seguimiento de la
poltica sectorial de gobierno. De igual modo podra implementarse una Base
de Datos Econmica y Social, que se encargara de prestar el servicio de
informacin procesada en materia de ndices econmicos y sociales.
Sera apropiado, en el mismo camino, que se considere la instalacin de
una oficina de orientacin de la gestin legislativa, que pudiera absolver
consultas de los congresistas respecto a los requisitos y limitaciones constitucionales y reglamentarias para la presentacin de iniciativas legislativas. Esta
Sobre el particular, el propio Congreso de la Repblica hace de conocimiento pblico lo

que se denomina el ranking de congresistas, que no es sino la medicin respecto de qu
nmero de iniciativas legislativas han sido presentadas. As por ejemplo, segn este
ranking, para el perodo 2000-2001 el congresista ms productivo sera Jos Luis Elas
Hablaos, quien ha sido autor o coautor de 131 iniciativas legislativas. Lo siguen Manuel
Masas con 122, ntero Flores-Araoz con 121, Fernn Altuve Febres con 110, Luis Alva
Castro con 91, Patricia Donayre Pasquel con 78 y Guzmn Aguirre Altamirano y Cecilia
Tait, con 62 iniciativas.
95
220
estructura, por su naturaleza especializada, debe sostenerse en un cuerpo de

funcionarios, profesionales y tcnicos que cumplan explcitamente requisitos
mnimos de formacin acadmica y experiencia profesional, para el logro de
la excelencia en sus objetivos.
Es necesario que existan rganos del Servicio Parlamentario que permitan dar continuidad a los procesos de sistematizacin normativa y al seguimiento de la poltica sectorial y general de gobierno que desarrollan las
Comisiones Ordinarias en particular, respecto a la continuidad del tratamiento legislativo de la iniciativas vistas en perodos legislativos precedentes
y de las gestiones de fiscalizacin y control poltico seguidas anteriormente por
stas lo que trae como consecuencia que los presidentes de las comisiones
ordinarias que asumen esta responsabilidad no pueden tener slidos referentes para el desarrollo de la gestin a su cargo.
Como resulta evidente, un mejor trabajo legislativo puede ser logrado si
los asesores del Congreso se encuentran mejor capacitados y disponen de
herramientas adecuadas para darle un mayor contenido tcnico a la ley.
Algunos sectores consideran que, debido a esta carencia de conocimientos
tcnicos por parte de los rganos de apoyo, la legislacin del Ejecutivo es por
lo general ms adecuada para alcanzar sus fines.
Una incorporacin importante al trabajo legislativo ha sido el requisito de
demandar de todo proyecto de ley un anlisis de costo y beneficio, tal como
lo seala el artculo 75 del Reglamento. Este requisito debera obligar al
legislador y a sus asesores a realizar un anlisis serio de los costos de
implementar las disposiciones de la ley y cules sern los beneficios a
obtenerse, a fin de sustentar la exposicin de motivos realizada. Como es
obvio, este ejercicio busca evitar que se presenten normas cuya ejecucin es
imposible, o meramente simblica, o legislacin que, por ms que tenga
objetivos interesantes, resulte muy onerosa para el tesoro pblico.
Lamentablemente, en la prctica esta disposicin no ha sido bien
aplicada. En muchos proyectos de ley puede apreciarse apenas algunos
comentarios escuetos al respecto, sealando como costos apenas los costos
directos, y en los beneficios frmulas generales como todos los peruanos o
la juventud. Por lo general se realiza un comentario breve que permite
cumplir con el requisito formalmente. Es necesario que los parlamentarios y
sus asesores reciban cursos de capacitacin en el anlisis econmico de la ley
221
CAPTULO VI
a fin de reducir la legislacin simblica en que incurren algunos congresistas,

situacin que objetivamente redunda en la calidad de las normas y desva la
atencin del Pleno.
10. INFORMATIZACIN DEL CONGRESO
El proceso de modernizacin y consecuente informatizacin del Congreso se
inici de manera formal en el ao 1993, cuando se encontraba en funcionamiento el Congreso Constituyente Democrtico, encargado de la elaboracin
de la nueva Constitucin Poltica.
Este proceso tena como finalidad primordial fortalecer a esta institucin,
consolidar los cambios organizacionales e incrementar la calidad del trabajo
legislativo a travs de la utilizacin adecuada y eficaz de los medios tcnicos y
de la informtica.
Es as como el Congreso Constituyente Democrtico suscribe un
Convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) orientado a la
modernizacin integral del Congreso, apoyo que se plasm en el Proyecto
CCD/BID/PNUD para el Desarrollo Institucional del Poder Legislativo del
Per de fecha 22 de diciembre de 1993, suscrito por el Ministro de Relaciones
Exteriores, el representante del BID y el Presidente del CCD.
La implementacin de dicho proyecto cont adems con el aporte
econmico del Japn a travs del Fondo Especial Japons, bajo la modalidad
de operacin no reembolsable, y con el apoyo de las mesas directivas que se
sucedieron en los diferentes perodos parlamentarios hasta el ao 1998, pues
todas ellas entendieron que el Parlamento requera de manera inmediata hacer
uso de la informtica y la automatizacin de la informacin. Efectivamente no
era posible mantener las formas y mecanismos propios de la dcada de los 60
que hacan del Congreso una institucin lenta que no marchaba al ritmo de las
demandas de la sociedad.
Los adelantos tecnolgicos y la velocidad de las comunicaciones exigan
un cambio radical en la organizacin parlamentaria no slo a travs del uso de
las computadoras y redes de informacin electrnica, sino tambin exigan un
cambio radical en la mentalidad de los parlamentarios, crendose una nueva
cultura institucional sobre el uso de un sistema de comunicacin e informacin
222
en materia legislativa, que permitiera agilizar y optimizar la calidad del trabajo

parlamentario en la preparacin y anlisis de los proyectos de ley, mociones
y dictmenes mantenindose al da la informacin y datos de las actas y
agendas, el Diario de Debates.
Asimismo, a travs de este proceso, se ha logrado automatizar el aspecto
documentario, mecanizndose el sistema de archivo, la biblioteca y las
transcripciones como medio de consulta y referencia para el trabajo de los
legisladores y diferentes usuarios del sistema, sean instituciones pblicas,
organismos no gubernamentales, universidades, investigadores, etc., como
parte de un sistema integrado de intercambio de informacin.
Este avance llev a que el 27 de julio de 1994 el Congreso accediera a la
Internet con la consecuente difusin del uso masivo del correo electrnico que
mantiene interconectadas de manera fluida y constante a las diferentes oficinas
parlamentarias, proceso que concluy en el ao 1996 con la instalacin de la
red informtica interna e Internet en todos los escaos parlamentarios,
hacindose entrega adems a cada congresista de una computadora porttil.
La red se estructura como un sistema de intercambio de informacin
permanente.
En la actualidad los proyectos de ley, las actas y agendas son de
conocimiento pblico dentro y fuera del pas por medio de la Internet, pues
se encuentra a disposicin de los usuarios no slo como medio de consulta
sino para que ellos puedan opinar.
El acceso a Internet ha permitido entre otras cosas, la creacin de la
pgina web del Congreso que en estos aos ha propiciado la participacin
interactiva de los ciudadanos, quienes al ingresar a ella pueden, sin necesidad
de trasladarse fsicamente hasta la sede parlamentaria, acceder a todas las
secciones de informacin que sta contiene, esto es, consultar las agendas de
trabajo del Congreso, la orden del da, las actas de las sesiones plenarias y de
la Comisin Permanente, el Diario de Debates, el sistema de Biblioteca, la
oficina de prensa, las comisiones, obtener el texto de los proyectos de leyes y
de las leyes promulgadas, pues se cuenta con un archivo digital de todas las
normas legales promulgadas desde el ao 1900 hasta la actualidad. Cualquier
usuario de la pgina puede acceder a los proyectos de ley que se debatirn en
el Pleno o al Diario de Debates de manera inmediata. Respecto al Diario de
Debates es importante hacer mencin que este material se actualiza a las dos
223
CAPTULO VI
horas de finalizado el plenario y los usuarios pueden acceder al debate que dura
entre 10 y 12 horas.
El usuario adems puede dentro de las opciones que ofrece la pgina Web
del Congreso ingresar al Parlamento Virtual, sitio que ha permitido a los
ciudadanos comunes y corrientes presentar pedidos en forma directa, participar de foros pblicos o hacer llegar sus opiniones sobre el accionar del
rgano legislativo.
Si bien se tiene acceso a sistemas de informacin va la pgina Web,
tambin es cierto que el Congreso carece de una base de datos institucional,
que pueda almacenar regularmente informacin de, por ejemplo, diversos
ndices econmicos y sociales, y procesarla. Este requerimiento supone el
diseo de un software y la promocin de convenios para acceder a las bases de
datos numerosas de las diversas entidades del Estado, de modo tal que el
Congreso pueda obtener elementos de anlisis que condensen dicha informacin, con lo cual se optimizara la base tcnica de la gestin legislativa.
11. EL DESPACHO PARLAMENTARIO
El despacho parlamentario est constituido por un conjunto de instrumentos
y posibilidades en las que se basan los representantes para ejercer adecuadamente el mandato. Generalmente, el despacho se organiza conforme a los
propios apremios de los congresistas; es decir, stos buscan la mejor manera
de impulsar el trabajo parlamentario. Empero, ello no significa necesariamente que el referido trabajo est adecuadamente sistematizado.
Un elemento a tener en cuenta es que formalmente no existe ninguna
norma que comprometa a los representantes a implementar mecanismos
adecuados para la atencin y acceso de sus electores. Uno de los problemas ya
identificados fue la existencia del Distrito Electoral nico, por cuya virtud los
congresistas eran elegidos por todo el electorado, generando un problema
serio de conexin representativa. En este tipo de eleccin, los parlamentarios
representan a todos y a ninguno, lo cual ciertamente los exime indirectamente
de responsabilidad. En este documento se ha argumentado en favor de la
creacin de oficinas descentralizadas del Congreso. Esta posibilidad podra
significar la descentralizacin del Despacho.
224
La implementacin reciente del Distrito Electoral Mltiple no parece

indicar que este estado de cosas variar. En efecto, los problemas para el
ejercicio de la representacin continan, especialmente por la ya mencionada
ausencia de una relacin fluida y constante entre el elegido y sus electores. Sin
embargo, este no es el nico problema. Se puede aadir como tal, la escasa
capacidad del Despacho para absorber informacin. Los insumos, pese a la
informtica, deberan agruparse en una extensa base de datos y de informacin
rpida preparada por un equipo permanente destinado a satisfacer ese servicio.
225
226
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
1.
El Parlamento peruano sufre una severa crisis de representacin, reflejada en una falta de credibilidad ciudadana. El alto nivel de desaprobacin
durante los ltimos aos no ha podido revertirse, a pesar de algunos
intentos que se han realizado por modernizar a la institucin, reformar
su Reglamento y profesionalizar a su personal. Este fenmeno tiene una
explicacin multicausal donde destacan el poco arraigo histrico de esta
institucin en el pas, a diferencia de la figura del Presidente de la
Repblica y la dbil y a veces inexistente vinculacin de la institucin con
la ciudadana. A ello se aaden los problemas de la crisis de los partidos
polticos, la escasa presencia del Congreso en la solucin de los problemas
nacionales en la dcada fujimorista y la falta de continuidad democrtica
que tantas veces la ha afectado.
2.
No existe entre la ciudadana un conocimiento claro de las funciones que

le corresponde cumplir al Congreso, ni de las limitaciones a las que se
encuentran sujetos los representantes. Pareciera no existir en el colectivo
ciudadano una idea de base simple: el Parlamento no gobierna, no tiene
eficacia ejecutiva. Ello ha permitido que este rgano sea muchas veces
considerado como obstruccionista, burocrtico e ineficiente, frente a un
227
Poder Ejecutivo que inaugura obras pblicas o toma medidas rpidas para
solucionar problemas urgentes. Sera conveniente que por iniciativa e
impulso del propio Congreso se den los pasos necesarios para desarrollar
una estrategia de informacin y capacitacin ciudadana por medio del uso
de medios audiovisuales masivos, que facilitan a la poblacin un conocimiento cabal del Parlamento y sus alcances.
3.
El Parlamento es el rgano ms centralizado del Estado. La poblacin

percibe que tanto el Poder Ejecutivo como la Administracin de Justicia,
pese a los graves problemas que tambin afrontan, estn ms cerca de sus
necesidades. La ausencia de una institucionalidad descentralizada no
solamente aleja al Congreso de las grandes demandas ciudadanas, sino
que tambin permite el surgimiento de cacicazgos locales que, aun sin
quererlo, encaminan las demandas de la poblacin a travs de un sistema
a veces perverso de prebendismo o condicionamientos electorales. En
un pas como el Per, que cuenta con una composicin social y una
formacin territorial tan variada, resulta incomprensible, y sin duda
fomenta la limeizacin del Congreso, la excesiva centralizacin de sus
funciones. Una salida novedosa sera la instalacin de Oficinas Descentralizadas del Congreso, adecuadamente informatizadas, que puedan
recibir, procesar y sistematizar las demandas de la ciudadana y a su vez
comprometer a los representantes en un esfuerzo de contacto con la
poblacin.
4.
Un elemento central que afecta la imagen del Parlamento es la crisis de

los partidos polticos. Existe una correspondencia directa entre la baja
legitimidad de este rgano del Estado y la grave situacin que han
afrontado los partidos en el Per, especialmente en las dos ltimas
dcadas. Este hecho ha determinado que se presente una relacin casi
mecnica entre el bajo respaldo ciudadano a los partidos y la imagen
negativa del Parlamento. En su composicin actual, la presencia de
partidos histricos como Accin Popular, y el PPC es muy pequea. El
nico partido de organizacin nacional que tiene una importante representacin en el Congreso es el APRA. Las dems fuerzas, inclusive Per
Posible, que tiene la representacin ms grande, son fuerzas de organi-
228
CONCLUSIONES
zacin reciente y que se expresan hasta el momento, ms como importantes tendencias electorales que no van acompaadas hasta el momento
de un esfuerzo de organizacin partidaria. Para una efectiva representacin plural estable de las diversas tendencias polticas que expresan las
posiciones ciudadanas, es deseable la recuperacin de los partidos
polticos y su afianzamiento.
5.
La Constitucin de 1993 minimiz la crisis de los partidos polticos y las

dificultades del sistema de representacin poltica. Las sucesivas leyes de
elecciones no contribuyeron a promover la institucionalizacin de las
organizaciones partidarias; por el contrario, se observ una tendencia
hacia la volatilizacin de la actividades polticas. La mayora de las
organizaciones en contienda electoral slo adquieren vida durante los
procesos electorales y luego desaparecen inexorablemente, y los representantes en el Parlamento (personajes notables invitados a la lista por las
cpulas) se desconectaban rpidamente de ellas. Pese a estas dificultades estructurales, se puede percibir el inicio de una recuperacin de los
partidos, especialmente luego de las elecciones del 2001. Este hecho ha
favorecido a la imagen del Parlamento, pero sigue siendo necesaria la
expedicin de una Ley de Partidos que puede ser el catalizador de la crisis
y representar el inicio de una recomposicin del sistema de partidos.
6.
El fenmeno del transfuguismo es el que quiz ms ha afectado la imagen

del Parlamento en los ltimos aos. Este es un problema que distorsiona
la representacin parlamentaria y se genera, entre otras causas, por la
volatilidad y fragilidad de las organizaciones polticas existentes. Adems
se facilita por los mecanismos de designacin de candidatos al Parlamento, ya que aqullos no son incluidos en las listas por elecciones primarias
sino como consecuencia de las relaciones amicales con la alta dirigencia o
del mayor o menor grado de acercamiento con el lder. En este mecanismo
de designacin de candidatos han cado, sin excepcin y sin distingo de
ideologa, todas las organizaciones independientes o partidarias.
7.
Los mecanismos para afrontar el transfuguismo tienen que ser necesariamente institucionales. Uno de ellos pasa, por ejemplo, por la publicacin
229
por parte de los grupos parlamentarios de un plan de trabajo individual

y grupal, que refleje una suerte de compromiso tico con los electores.
Asimismo, se debe fortalecer la disciplina partidaria de modo que sta sea
una garanta de la unidad y arraigo de representante por partido, decidida
por el electorado. Una va para ello es centralizar los fondos de campaa
en la organizacin partidaria, o tambin la instalacin de un comit de
tica parlamentaria, que en otros pases se denomina comisin de incompatibilidades.
8.
La Comisin de Incompatibilidades debe ser una instancia permanente

del Parlamento dedicada al estudio de casos en que pudiera existir una
contravencin constitucional y/o reglamentaria entre el mandato del
representante y sus actividades privadas o pblicas, y asimismo un estamento en el que se puede promover un debate sobre determinadas conductas
que pudieran afectar la tica pblica y la unidad de los grupos parlamentarios. En esta ltima instancia, un trnsfuga doloso, donde han mediado
actividades ilcitas, debera incurrir en una causal de prdida del cargo.
9.
En cuanto a la funcin legislativa, existe un problema, pues el Congreso

puede legislar sobre todos los temas. La Constitucin ha desechado el
sistema del dominio de la ley donde slo determinadas materias pueden
ser reguladas por ley. Esto significa que el gobierno puede legislar a travs
de la legislacin delegada o en casos de urgencia econmica o financiera,
con las restricciones correspondientes. Tambin es un dato de la realidad
que en distintos aspectos de tcnica legislativa, el Ejecutivo ha demostrado mayor precisin y coherencia; es el caso tpico de las normas
tributarias. Entre los problemas de la funcin legislativa pueden mencionarse: la competencia amplia para legislar que le asigna la Constitucin al
Congreso; el trabajo legislativo en Comisiones es muchas veces hermtico y su contacto con otras instituciones y la ciudadana es escaso; existe
una falta de publicidad en el proceso de produccin de las normas; no se
constata una poltica seria de contratacin de asesores y de permanencia
de stos; en fin, no existe una clara delimitacin de los mecanismos para
superar las diferencias entre el Congreso y otros rganos del Estado que
tienen atribuciones normativas.
230
CONCLUSIONES
10. Desde el punto de vista de la tcnica legislativa, existe una desvinculacin

de la sociedad civil con el trabajo de comisiones del Congreso. Se trata de
un problema, si se quiere, estructural. Empero, tampoco puede negarse
la responsabilidad del Parlamento en los ltimos diez aos para acrecentar esta distancia. Ello debido a que no slo fue nula la funcin de control
del Congreso fujimorista, sino que se percibi una estrategia oculta de
permanente desprestigio de las instituciones de control poltico. No
obstante lo afirmado, esta dificultad no surge en 1992; viene de atrs, pues
la crisis de la representacin uno de cuyos componentes ha sido la falta
de contacto con los electores ha sido un fenmeno complejo, que ha
involucrado, indistintamente, a todos los actores polticos desde los aos
ochenta en adelante.
11. El principio de publicidad de los actos de los gobernantes es uno de los
principales en un Estado Democrtico de Derecho, por lo que la
aprobacin de normas sin la debida discusin debe ser una cuestin
excepcional y no convertirse en una prctica comn. En ese sentido, en
el Per un tema central en el trmite de la aprobacin de las leyes es la
necesidad de dar publicidad a los proyectos antes de que stos sean
debatidos en el Pleno. Con ello se permitira que la opinin pblica
conozca y tome posicin frente a las decisiones que van a adoptar sus
congresistas, fortalecindose de esa manera el vnculo entre los representantes y los representados.
12. Histricamente la funcin de control no ha sido cabalmente ejercida por
el Congreso. Por el contrario, lo que ha existido es un abuso de las
facultades normativas por parte del Ejecutivo, dando lugar a un ejercicio
muchas veces autoritario del poder. La posibilidad del abuso legislativo
ha crecido enormemente desde que el Presidente de la Repblica puede
dictar normas con fuerza de ley, como es el caso de los decretos de
urgencia y los decretos legislativos por delegacin de facultades del
Congreso. Se hace necesario que se abra un nuevo debate para actualizar
y hacer efectiva la ley de control de los actos normativos del Presidente
de la Repblica y que se impulse una reforma constitucional que
contemple este caso.
231
13. Durante el perodo de 1992 al 2000 se nombraron muy pocas comisiones

de investigacin, lo cual contrasta con la gran cantidad de denuncias sobre
excesos del Poder Ejecutivo que realiz la oposicin. Esta realidad
contrasta con la actitud asumida por los congresos instalados en 1980,
1985 y 1990, que a pesar de contar con mayoras parlamentarias aprobaron un porcentaje considerable de las mociones de investigacin presentadas.
14. La Constitucin de 1993, al optar por el unicameralismo pretendi
superar a un Parlamento clsico de dos cmaras, supuestamente lento e
ineficiente y obstruccionista del proceso de reformas rpidas que el
gobierno de Fujimori planeaba implementar. Sin embargo, pese a las
declaradas intenciones y a las supuestas ventajas de la cmara nica, el
Congreso que oper desde 1993 puso en peligro la viabilidad del sistema
parlamentario en el Per y min la democracia progresivamente. La
cmara nica no es, per se, incompatible con el buen funcionamiento del
Congreso y con los mecanismos de control poltico, pero es ms
adecuada para pases pequeos, donde el censo electoral no es muy
grande y no se producen, por tanto, problemas de subrepresentacin.
Por lo dems, la organizacin bicameral corresponde con el derivado por
la Constitucin histrica y asegura la participacin ciudadana en el debate
legislativo. Algunas medidas reglamentarias como el doble debate y el
respeto por las minoras son paliativos temporales que pueden, eventualmente, atemperar los peligros de una legislacin difusa, apresurada, pero
no elimina de contar nuevamente con un sistema bicameral efectivamente balanceado y con funciones diferentes y complementarias entre las dos
cmaras.
15. La organizacin interna del Parlamento debe partir de una concepcin en
la que se asuma dos elementos de base: la adecuada calificacin del
personal de apoyo y asesora y la necesidad de integrar el trabajo de las
comisiones. Sobre esta base la organizacin debe contemplar una serie de
reglas y normas de uso comn, generalmente reguladas por el Reglamento interno, por cuya virtud se establecen los alcances y lmites de las
funciones asignadas, y asimismo se disea el iter legislativo, que no es sino
232
CONCLUSIONES
el proceso que se sigue para la discusin y aprobacin de una ley. Estas

reglas siempre deben responder al principio de autonoma, que es
intrnseco al Parlamento y que implica la ms plena libertad para fijar las
condiciones de su organizacin y su funcionamiento, as como para
determinar los medios econmicos necesarios para hacer frente a las
tareas que tiene constitucionalmente asignadas.
16. Dado que el debate en el Pleno es la ms importante de las actividades del
Parlamento, sera aconsejable que el Reglamento del Congreso contemple la obligacin de que el Pleno sesione ms de una vez a la semana; ello
contribuira a descargar significativamente la agenda legislativa, pero
fundamentalmente a tomarle el pulso al pas y a poner en el centro del
debate los grandes temas nacionales, de orden coyuntural o de largo o
mediano plazo. A veces es importante para la democracia de un pas no
solamente la discusin tcnica respecto de proyectos de normas o de
resoluciones, sino tambin el debate ms amplio sobre temas de contenido esencialmente poltico, en el que estn involucradas la relaciones
interorgnicas y la capacidad de la ciudadana de expresar su posicin
frente a determinados temas.
17. La acusacin constitucional en el Per en la forma en que est regulada
tiene problemas en su aplicacin. As pone a disposicin de las mayoras
parlamentarias los mecanismos para controlar a la minora y altos
funcionarios de otras instituciones. En este caso, la votacin por mayora
simple, la no precisin de la figura de la infraccin constitucional y la
inhabilitacin, pueden permitir la vulneracin de los derechos polticos
de las personas.
18. Una de las facultades ms importantes del Presidente del Congreso es la
de exigir a los rganos del Gobierno y la administracin en general, a que
respondan los pedidos de informes de los congresistas, conforme al
artculo 96 de la Constitucin de 1993. Empero, debera tenerse en cuenta
que al ser una atribucin inherente del congresista la formulacin de un
pedido de informacin, aqul debera ser el que directamente est
facultado para recurrir a la administracin y lograr la informacin
233
correspondiente. De este modo se evitara la demora en el otorgamiento

de la informacin y un trmite innecesario. Al mismo tiempo, se
eliminara la posibilidad del abuso presidencial de esta atribucin por
medio de la demora del pedido de informe.
19. En el caso del Parlamento peruano, el Reglamento define a los grupos
parlamentarios como asociaciones de congresistas que comparten ideas
o intereses comunes o afines. Es una definicin ciertamente antitcnica,
pues se comete el error de no mencionar a los partidos y a las agrupaciones polticas como los grupos naturalmente legitimados para ejercer la
representacin en el Congreso. Los grupos parlamentarios, atendiendo
a esta dinmica, deben servir como unidades de formacin de voluntad
del Parlamento, con la finalidad de asegurar la concertacin alrededor de
lneas comunes de trabajo parlamentario entre sus miembros y ante los
dems rganos del Congreso, evitando la atomizacin de las tendencias
representadas. Urge, por tanto, una reforma del Reglamento que considere a los grupos parlamentarios como verdaderos portavoces de los
distintos sectores polticos representados.
20. La Oficiala Mayor del Congreso debiera ser, esencialmente, un rgano
administrativo de alta calificacin cuyas tareas estn supeditadas a las
decisiones polticas que el Parlamento adopte, en razn de las facultades
que le son reconocidas por la Constitucin a este rgano. Es por ello que
estas funciones debieran advertir al asesorado (el Presidente del Congreso y todos los congresistas) cules son los niveles de coherencia legislativa
o si determinados procedimientos y formas de debatir o expedir las
normas siguen el principio de legalidad, que no es sino la garanta ms
importante de la funcin legislativa.
21. Es ms importante que el proceso de produccin de una norma responda
a los requerimientos constitucionales y reglamentarios, que contraponer
a esta obligacin inherente e inexcusable de la Oficiala Mayor, algunos
logros evidentes, en materia de informatizacin legislativa. Bajo la
premisa descrita, todos los actos del aparato administrativo del Congreso
estn supeditados a la tarea esencial de asegurar, a travs de una adecuada
234
CONCLUSIONES
asesora, que la expedicin de las leyes no se contraponga a la Constitucin y al ordenamiento jurdico vigente, as como garantizar que el
proceso de fiscalizacin no pueda ser objeto de condicionamientos o
trabas. Los grados de modernidad de un Congreso tambin se deben
medir sobre estas consideraciones de orden cualitativo.
22. La actual organizacin administrativa del Congreso presenta serios
problemas que afectan las funciones de este rgano. As, dentro del rea
de apoyo a las comisiones, el personal que labora en ella ejerce sus
actividades sin que su experiencia pueda ser sistematizada y cualificada
institucionalmente, por la inexistencia de una Direccin orgnica del
Congreso, que dirija y conduzca centralizadamente y bajo una perspectiva integral las actividades de esta asesora. Las responsabilidades de esta
rea se circunscriben nicamente a acciones de apoyo administrativo y
registro ex ante y ex post de las sesiones de las comisiones. Se hace
imprescindible que todo el sistema de asesora legislativa cuente con una
base de datos comn, a la par de integrar su trabajo, y que el personal
debidamente calificado y capacitado pueda contar con la debida estabilidad en sus funciones, independientemente de la renovacin del Congreso. Estas condiciones se cumplen en las democracias ms avanzadas.
23. De igual modo, las actividades de asesora en las comisiones ordinarias y
de investigacin no cuentan con un soporte institucional que facilite el
servicio de informacin clasificada econmica y social de orden estadstico. As, cuando determinada Comisin necesita elaborar un anlisis
tcnico que requiera ndices en determinado perodo, por ejemplo,
inversiones, precios, tasas de crecimiento o recursos de infraestructura,
o la correlacin de stos con otras variables, los equipos de asesora se ven
obligados a realizar procesos artesanales y algunas veces empricos para
la obtencin, bsqueda y posterior procesamiento de este tipo de
informacin de vital importancia para los anlisis de los proyectos y
asuntos que les son encomendados a estas Comisiones. Esta situacin no
slo restringe la calidad de la labor legislativa, sino que constituye una
inadecuada utilizacin de los recursos humanos y fsicos.
235
24. Un dato de la realidad es que los congresistas y su personal de apoyo

cuentan, es cierto, con el apoyo administrativo del Congreso y con una
infraestructura bsica que coadyuva al cumplimiento de sus funciones.
Sin embargo, ello no es suficiente para garantizar un trabajo adecuado,
productivo y, que sobre todo, que responda a las tareas que son de
responsabilidad indelegable de quienes detentan la representacin nacional. Lo que sucede es que, pese a los esfuerzos de muchos congresistas,
no se tiene una perspectiva metolodgica sobre la hemenutica parlamentaria, los antecedentes de la materia a legislar, la base de datos que
apoye estas iniciativas; en fin, la asesora especializada que busque la
calidad del producto y no su multiplicacin. Un banco actualizado de
datos; equipos especializados e interdisciplinarios, as como la elaboracin de manuales de gestin parlamentaria puedan ser consideradas
como medidas a adoptar.
25. Sera apropiado, en el mismo camino, que se considere la instalacin de
una oficina de orientacin de la gestin legislativa, que pudiera absolver
consultas de los congresistas respecto a los requisitos y limitaciones
constitucionales y reglamentarias para la presentacin de iniciativas
legislativas. Esta estructura, por su naturaleza especializada, debe sostenerse en un cuerpo de funcionarios, profesionales y tcnicos que
cumplan explcitamente requisitos mnimos de formacin acadmica y
experiencia profesional, para el logro de sus objetivos. Se debiera rescatar
la interesante experiencia del Senado de la Repblica, que en el ao 1991
instal una Oficina de Investigacin Parlamentaria, cuyas lneas motrices
no eran otras que el estudio amplio y especfico de la realidad nacional y
del impacto que determinadas proposiciones legislativas pudieran tener.
26. Existe un importante desarrollo institucional de los sistemas de informacin de la red informtica del Congreso, lo que ha permitido tener un
sistema de registro y trmite procesal de las iniciativas ingresadas, as
como contar con la pgina Web que es reconocida como una de las
mejores del pas. Este esfuerzo, sin embargo, es genrico y por su propia
naturaleza es insuficiente para las actividades de las comisiones, puesto
que el trabajo de stas no se encuentra integrado y sistematizado.
236
CONCLUSIONES
27. Las relaciones entre los grupos parlamentarios pueden clasificarse en dos
etapas netamente diferenciadas: aquella comprendida entre el perodo
1993 agosto del 2000, perodo que estuvo marcado por las reglas de la
imposicin de la mayora sobre las minoras, y la etapa setiembre del 2000
julio del 2001, en la que se distingui la ntida presencia de consensos
y acuerdos polticos, entre otras cosas, para garantizar la gobernabilidad
democrtica del pas y para permitir la investigacin sobre los casos de
corrupcin que se sucedieron en el anterior gobierno. No obstante, se
requiere una mayor regulacin desde el Reglamento, respecto de la
actuacin de los grupos parlamentarios, que les permita sin limitar
numricamente su composicin llevar su voz al Pleno a travs del
sistema de voceros calificados en distintos temas.
28. Un asunto que reviste especial importancia es el referido al procedimiento legislativo, es decir, el conjunto de actos que permiten la aprobacin
de leyes de carcter general y resoluciones legislativas. La frmula por la
que opta el Reglamento del Congreso peruano tiene cuatro etapas:
iniciativa legislativa, estudio en comisiones, debate en el Pleno, y aprobacin y promulgacin. Estas etapas sin embargo no garantizan un adecuado procesamiento de las iniciativas legislativas; antes bien, las excepciones
que contienen han permitido la aprobacin de normas inconstitucionales
y sin el estudio que el caso amerita. Es el tpico caso del artculo 78, que
establece que no se puede debatir ninguna proposicin de ley que no
tenga dictamen ...salvo que lo dispense la mitad ms uno del nmero de
los Representantes presentes en el Congreso. Es precisamente esta
ltima norma la que ha permitido la aprobacin de leyes sorpresa, sin
un adecuado procesamiento y debate legislativo, pues se requiere la sola
presencia de una mayora simple de congresistas asistentes a la sesin del
Pleno para dispensar el trmite, lo cual puede funcionar respecto de otras
iniciativas o mociones parlamentarias, pero no sobre una ley, cualquiera
fuere su contenido.
29. En lo que respecta al anlisis costo-beneficio de las proposiciones legales,
esta exigencia genrica del Reglamento, en la prctica, no ha sido bien
aplicada. En muchos proyectos de ley puede apreciarse apenas algunos
237
comentarios escuetos al respecto, sealando solamente los probables

costos directos, y en los beneficios frmulas generales como todos los
peruanos o la juventud. Por lo general se realiza un comentario breve
que permite cumplir con el requisito formalmente. Consideramos necesario que los parlamentarios y sus asesores reciban cursos de capacitacin
en el anlisis econmico de la ley a fin de reducir la legislacin simblica
en que incurren algunos congresistas, situacin que objetivamente redunda en la calidad de las normas y desva la atencin del Pleno.
30. Es necesario que se implemente un proceso de consulta previa de las
frmulas legales de los proyectos de ley a debatirse en el Pleno del
Congreso. Se trata de proponer un mecanismo de consulta, a travs del
cual la ciudadana pueda tener acceso pleno y transparente a los proyectos
de ley que deben debatirse en el Pleno y formular sus opiniones y
comentarios sobre los contenidos de la iniciativa. Esta consulta previa
implicara que se considere en la agenda de las sesiones del Pleno del
Congreso, en lo que respecta nicamente al debate de los dictmenes de
proyectos de ley aprobados por las comisiones, slo a aquellos dictmenes cuyas frmulas legales sean publicadas en el Diario Oficial El Peruano
con una anterioridad de cinco das hbiles de la fecha de aprobacin de
dicha agenda.
31. El actual Reglamento del Congreso neutraliza a travs de algunas de sus
disposiciones la accin legislativa y fiscalizadora del Parlamento, disminuyendo la presencia y aporte de la oposicin, pues contiene reglas a la
medida de la mayora parlamentaria de turno, lo cual no se condice con
el sentido mismo de la representacin poltica. En este sentido, la
posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad gubernamental en forma
efectiva es prcticamente nula.
32. El Congreso de la Repblica ha implementado un proceso de reformas
integrales al Reglamento, en una decisin que ciertamente es oportuna y
que recoge algunas ideas planteadas en el presente trabajo. Se mejora el
tema de las comisiones investigadoras, otorgndole derechos especficos
a las minoras, se instala el sistema de la doble votacin y se establece un
238
CONCLUSIONES
sistema de pedido de informes directo del congresista con los ministros,

entre otras reformas de mucha importancia. Pese a ello, no se percibe una
relacin entre estas reformas y el imprescindible debate constitucional.
En todo caso, las modificaciones, si bien necesarias, no debe en absoluto
considerarse que resuelven las deficiencias que aquejan al Parlamento.
Como se sabe, hay problemas de funcionamiento que se pueden resolver
por la va parlamentaria, pero hay tambin problemas de enfoques y
estructuras y eso slo se resuelve con el cambio de Constitucin.
33. La reforma que se ha hecho del artculo 50 del Reglamento no se ajusta
a la Constitucin actual. En virtud de esta norma, por voluntad de las dos
terceras partes del nmero legal de congresistas, el Parlamento puede
autoconvocarse a perodos de sesiones extraordinarias. La facultad de
autoconvocatoria, es intrnseca al Congreso y es por tanto una materia
constitucional. Sin embargo, la Constitucin de 1993 derog expresamente esa atribucin que s exista en la Constitucin de 1979 y no puede
legislar sobre materias que, lamentablemente, la Carta de 1993 deliberadamente concentr y renov como atribucin exclusivamente presidencial. Es uno de los rasgos autoritarios de esa Carta pero eso no se puede
resolver por va de Reglamento del Congreso. El Reglamento del
Congreso no puede legislar ms all de sus propias atribuciones y
limitaciones. La paradoja es que una reforma integral del Reglamento,
cuya implementacin era ciertamente impostergable, puede convertirse
en aquello que precisamente ha tratado de superar la nueva representacin nacional: la expedicin de normas con dispositivos inconstitucionales. Por de pronto, el artculo 50 se aparta de la Constitucin y es un claro
ejemplo que trasluce la falta de adecuacin del propio Congreso al
dominio de la ley. La lectura es tan sencilla como asegurar que el
Reglamento del Congreso no puede modificar la Constitucin.
239
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248
Anexos
ELABORADOS POR LA COMISIN ANDINA DE JURISTAS
249
250
A fin de enriquecer el anlisis, la CAJ organiz reuniones de trabajo con

especialistas en el tema. A continuacin se presenta la transcripcin de los
principales encuentros.
El da 29 de agosto se realiz una mesa de trabajo, constituida por exparlamentarios de diversas posiciones polticas. Participaron en esta reunin
Javier Alva Orlandini, Luis Chang Ching, Patricia Donayre, Rafael Eguren,
Alfonso Grados Bertorini, Rolando Brea, Valentn Paniagua, Carlos Roca,
Mximo San Romn y Arturo Salazar Larran.
El 4 de setiembre, en la dinmica de continuar enriqueciendo el documento, se realiz otra reunin con representantes de organizaciones de la
sociedad civil. Participaron en este encuentro Cecilia Blondet por el Instituto
de Estudios Peruanos, Lisbeth Guilln por el Movimiento Manuela Ramos,
Marcela Huaita del Proyecto Policy, Alejandro Laos por Servicios Educativos
Rurales, David Lobatn por el Instituto de Defensa Legal y Percy Medina por
la Asociacin Transparencia.
En la ltima reunin de trabajo, parlamentarios de diversas tiendas
polticas (especialmente los vicepresidentes del Congreso), asesores y altos
funcionarios parlamentarios analizaron y discutieron el documento. Participaron de este encuentro los parlamentarios Jorge Del Castillo (APRA), Javier
Diez Canseco (UPD), Henry Pease (PP) as como los asesores parlamentarios
Alfonso Adrianzn (asesor del Congresista Gustavo Pacheco (FIM)), Toms
251
ANEXO
Flores (asesor del Congresista Luis Guerrero (UPD)) y Javier Tantalen

(asesor de la Vicepresidencia del Congreso). Asimismo, el director de la
Oficina de Iniciativas Ciudadanas Alberto Adrianzn.
Por la Comisin Andina de Juristas participaron Enrique Bernales,
Eduardo Dargent, Ral Mendoza, Alberto Otrola, Renzo Chiri, Luis Huerta
y Luis Enrique Aguilar. Por OTI/USAID Mnica Saravia.
252
ANEXO
Anexo I
REUNIN DE EX-PARLAMENTARIOS
253
ANEXO I
254
ENRIQUE BERNALES: El Parlamento es un tema que comenc a

investigar desde muy temprano, cuando sola observar las discusiones del
Congreso desde las galeras del Senado. Mi inters por l hizo que el
Parlamento fuese mi tesis doctoral en Francia. Hice algunas publicaciones
luego sobre el Parlamento a partir de mi experiencia como Senador entre 1980
y 1992, es decir, hasta el golpe de Estado, y ahora he retomado el tema en
compaa de cuatro jvenes investigadores ms un asistente que me acompaan: Eduardo Dargent, Ral Mendoza, Alberto Otrola, Luis Huerta y Luis
Enrique Aguilar. Ellos forman parte de un equipo con el que estamos
trabajando el tema en el rea de Democracia de la Comisin Andina de Juristas.
En la actualidad, estamos trabajando en tres temas en esa rea. Uno es
Relaciones Fuerzas Armadas Civiles, sobre el cual hemos tenido ya un primer
Seminario Internacional auspiciado por la Cooperacin Finlandesa. El segundo tema est referido a la lucha contra la corrupcin, asunto en el que la
Comisin Andina de Juristas se ha unido con otras tres instituciones:
Transparencia, IPYS y ADEX, para constituir un consorcio que trabaje
conjuntamente la agenda de la lucha contra la corrupcin. Este organismo se
llama Protica.
El tercer tema es el de Parlamento, en el cual aporto mi experiencia en
el tema, pero donde la idea es formular un diagnstico actualizado del
Parlamento que sirva de base para conocer el estado de esa institucin luego
255
ANEXO I
de los aos del fujimorismo. USAID ha ayudado financieramente en este

proyecto, que se utilizara como referencia para algunas actividades posteriores, como por ejemplo, contribuir a una eventual reforma del Parlamento, bien
sea porque se modifique la Constitucin o porque se cambie el Reglamento del
Congreso o porque es necesario entrar a un programa de capacitacin de
jvenes profesionales que, desde una perspectiva multidisciplinaria, trabajen
en el Parlamento a nivel de asesoras, comisiones, investigaciones, etc. Es
necesario reforzar cierto tipo de relaciones vinculantes del Parlamento en lo
que se refiere a la representacin, las oficinas descentralizadas, la imagen, la
difusin, etc.
Recientemente Apoyo hizo algo en esta perspectiva. Sin embargo, hay
campo todava por recuperar, para que efectivamente el Parlamento tenga una
imagen dentro de la opinin pblica que corresponda a su alta responsabilidad
en un esquema de institucionalidad democrtica. Desgraciadamente muchos
estudios y encuestas han demostrado que por distintos factores, desde la
dcada del ochenta, Parlamento y Poder Judicial son instituciones democrticas que no tienen una imagen que corresponde a sus altas funciones. La
metodologa ha consistido en acumular informacin y formular con ella
algunas hiptesis que son las que estn desarrolladas en el resumen ejecutivo
que ha sido puesto a disposicin de ustedes.
Al mismo tiempo, estamos haciendo reuniones de trabajo con distintos
grupos de personas que aportan a este tema. Nos hemos reunido anteriormente con un grupo de profesores de Derecho Constitucional. Esta vez los hemos
invitado a ustedes, para que aporten la experiencia acumulada cuando ejercan
la representacin en el Parlamento. Para la prxima semana estamos invitando
a distintas instituciones de la sociedad civil. Por ltimo, queremos tener
tambin una reunin con los parlamentarios que ejercen actualmente la
representacin. Con esta suma de opiniones buscamos enriquecer el documento para poder transmitir el conjunto de experiencias y de perspectivas que
se acumulan con relacin a esta institucin.
La idea de esta reunin de trabajo es recibir testimonios a partir de un
conjunto de preguntas que pudieran ir situando u orientando la comunicacin.
EDUARDO DARGENT: Quisiramos aprovechar su experiencia en el
Parlamento adems de su percepcin sobre la institucin, para plantearles
256
algunas preguntas que motiven la discusin en torno a ellas y otros aspectos

que ustedes consideren relevantes.
1. La primera pregunta se refiere a la situacin del Parlamento peruano.
Teniendo en cuenta su experiencia parlamentaria, cmo aprecia la
situacin del Parlamento en las dos ltimas dcadas? Les pedimos una
reflexin poltica o institucional sobre lo que ustedes consideran que ha
sucedido en el Parlamento.
2. La segunda pregunta busca tocar el tema del unicameralismo y el bicameralismo. Est planteada en forma un tanto cuestionadora; es decir, cul es
la necesidad de volver a un bicameralismo considerando que un unicameralismo bien cimentado puede resultar eficiente y tener mecanismos de
doble debate en su interior con lo que se garantizara una mayor reflexin
sobre las iniciativas legislativas. Nuestra intencin es buscar qu argumentos de peso pueden servir para proponer el retorno a un bicameralismo y,
en todo caso, tambin qu argumentos o qu ideas surgen para dar garantas
al proceso parlamentario en el Congreso unicameral.
3. El punto tres se refiere al Debate en el Pleno. Hemos encontrado en la
investigacin, cuestionamientos a la forma en que se est conduciendo el
debate en el Pleno, por los tiempos, por la extensin de las sesiones, a
veces por la participacin de congresistas que repiten ideas que ya fueron
dichas por miembros de su bancada. Entonces, la pregunta sera qu
cambios podran realizarse para modificar la situacin actual del debate,
hacerlo ms accesible a la ciudadana o ms fluido?
4. El cuarto punto se refiere al tema de la organizacin parlamentaria.
Hemos encontrado serios problemas en el reglamento, que permiten que
las mayoras ocupen los cargos directivos tanto en la Mesa, como en las
comisiones ordinarias, sin permitir una composicin plural en ellas.
Entonces, la pregunta es qu cambios considera pertinentes para
garantizar esa pluralidad en el Congreso?
5. En el quinto punto, referido a la asesora del Congreso nos interesa
discutir qu deficiencias constataron en la plana profesional del Parlamento cuando ejercieron el cargo y qu sugerencias tienen para mejorar
la calidad de los profesionales parlamentarios. Cmo llevar adelante una
carrera de profesional parlamentario mejor cimentada, que no implique
el cambio de profesionales con la entrada de nuevos congresistas?
257
ANEXO I
6.
El sexto punto se refiere al tema del transfuguismo. En el estudio hemos

encontrado que es una preocupacin actual pero de difcil solucin. Es
posible implementar medidas para superar este fenmeno? sta es una
pregunta bastante complicada, pues consideramos que no hay soluciones
perfectas para el tema.
ENRIQUE BERNALES: La primera pregunta es cmo aprecia la situacin del Parlamento peruano en las dos ltimas dcadas? En esta reunin hay
quienes han sido parlamentarios en los aos 80 al 90, pero tambin del 92 en
adelante, podemos combinar ambas perspectivas y visiones.
JAVIER ALVA ORLANDINI: Me parece que en el perodo 80-2000 hay
que considerar varias etapas y los comportamientos que han tenido los
Parlamentos.
1) En el lapso 80-85, el Presidente Belaunde obtuvo mayora absoluta en la
Cmara de Diputados y mayora relativa en el Senado. Form mayora
absoluta con el PPC en el Senado y naturalmente reforz su mayora en
Diputados. No obstante esa situacin, el Parlamento no fue obsecuente:
tuvo coincidencias y tambin discrepancias. Varios proyectos de ley
aprobados por el Congreso fueron observados por el Poder Ejecutivo y
el Congreso insisti en sus proyectos y los promulg. Me refiero, por
ejemplo, concretamente a la ley 23835 sobre incompatibilidades para
adquirir bienes o servicios o para participar en actividades econmicas
con el Estado. Esa ley fue observada y el Congreso insisti y la promulg
directamente. Hay un caso sui gneris que es el de la creacin de la
Provincia de Chepn. Todos sabemos que la demarcacin territorial es
iniciativa del Poder Ejecutivo, por lo menos a partir del ao 80. El Poder
Ejecutivo envi el proyecto de ley creando la provincia de Chepn
incluyendo el distrito de Guadalupe. Pero Guadalupe quera ser a su vez
provincia y consecuentemente no quiso ser incluido dentro de la
provincia de Chepn, de manera que el Poder Ejecutivo observ su
propia iniciativa excluyendo a Guadalupe de la Provincia de Chepn y se
mantuvo dentro de la provincia de Pacasmayo. Hay varios otros casos en
los que se produjeron discrepancias. El Congreso no obstante tener
ideolgicamente la misma entraa que el Poder Ejecutivo, discrep con
258
2)
3)
4)
ste. Creo que es importante resaltar esto porque se debe rescatar la

autonoma de cada uno de los poderes y la separacin de sus atribuciones.
En el perodo 85-2000, el Presidente Garca tuvo tambin mayora propia
en ambas Cmaras. En ese lapso hubo total identificacin en los
quehaceres del Poder Ejecutivo y del Congreso, a tal punto que, por
ejemplo, la Ley de Estatizacin de la Banca fue secundada por la mayora,
no obstante que el debate pblico demostr la inconveniencia de aprobar
esa ley. Destaco, en todo caso, que en ambas etapas el Congreso eman
de la voluntad del pueblo.
Lo mismo ocurri, en cuanto al origen, en el Congreso del ao 1990,
clausurado el 5 de abril de 1992. Ese Congreso no le puso piedras en el
camino al Presidente Fujimori. Al contrario, le deleg atribuciones
legislativas en muchas oportunidades. (Sobre la materia la ex Congresista
Donayre conoce ampliamente el tema porque ha escrito un libro que est
lleno de ideas muy positivas al respecto). Esa delegacin de facultades
legislativas fue usada por el Presidente Fujimori, no solamente en lo
que se refiere a promulgar cuatro Cdigos (es un hecho inslito en la
historia del Per que en un lapso de 20 meses se dictaran cuatro Cdigos
mediante delegacin de facultades por el Presidente de la Repblica), sino que adicionalmente la delegacin de facultades legislativas
comprendi las tareas destinadas a pacificar el pas, fomentar el empleo
e incentivar la inversin. Se dictaron poco ms o menos 130 decretos
legislativos en el mes de noviembre de 1991; inclusive en un perodo en
el cual hubo cambio de gabinetes y el gabinete que ingres en una sesin
que dur dos o tres horas promulg poco ms o menos 80 decretos
legislativos, uno de los cuales, el que se refiere a la Ley de Aduanas, tiene
ms de 230 artculos. De manera que fue una aprobacin veloz de
decretos legislativos, probablemente sin que se tuviera el tiempo necesario para su lectura.
La interrupcin del rgimen es un asunto que no viene al caso discutir. Ha
tenido, como todos sabemos, motivaciones extraas. Uno de los argumentos que se dio para el golpe, fue la falta de colaboracin parlamentaria
y que se trataba ms bien de un anti-golpe, arguyndose, para este efecto,
que el Senado el 6 de diciembre de 1991 haba aprobado una mocin, de
la cual yo fui autor, con el apoyo unnime de los diversos sectores,
259
ANEXO I
protestando por las declaraciones del ingeniero Fujimori, en un acto

pblico castrense, imputando al Congreso que actuaba bajo el impulso de
lobbies vinculados al narcotrfico.
Evidentemente el Presidente de la Repblica haba agraviado a un Poder
del Estado y lo menos que poda hacer el Senado era declarar que no tena
autoridad moral el Presidente de la Repblica para expresarse en esa forma. Se
adicion a la versin original de la mocin, a pedido del congresista Lozada
Stambury, la invitacin al Presidente del Gabinete el Dr. De los Heros, a fin
de que explicara la conducta del Presidente de la Repblica. El Dr. De Los
Heros concurri y dio como explicacin que el Presidente de la Repblica no
haba tomado conocimiento de que, adems de derogar un Decreto Legislativo (referido a materia que no estaba dentro de las facultades delegadas) una
norma modificando el artculo 195 del Cdigo Penal para hacer ms severa la
pena contra los que cometan el delito de lavado de dinero, que tcnicamente
se llamaba receptacin, cuando ese lavado de dinero provena del trfico ilcito
de drogas.
El CCD, entre otras leyes aprob la amnista para los autores de ese hecho
horrendo que fue la desaparicin y la muerte del maestro y de los alumnos de
La Cantuta y otras leyes semejantes, lo que ha ocurrido ms recientemente, son
hechos que conocemos casi todos.
Considero, pues, que las mayoras en el Congreso no deben ser advenedizas, no deben ser sumisas, sino que deben mantener el principio de
separacin de poderes, que es fundamental. Sin separacin de poderes no hay
democracia.
CARLOS ROCA: Quera intervenir para decir que yo he tenido una gestin
parlamentaria de doce aos ocho meses, incluida mi presencia en la Asamblea
Constituyente de 1978. Mi mejor experiencia parlamentaria fue la de la
Constituyente. Naturalmente la Constituyente tuvo caractersticas muy particulares. No era un Poder Legislativo en el sentido de que aprobramos leyes;
nos consagramos nicamente a elaborar la Constitucin del ao 1979, y creo
que soy el nico constituyente entre los presentes en esta reunin. Fue
evidentemente una experiencia notable sobre todo para quienes ramos
jvenes y por vez primera incursionbamos en la labor parlamentaria y all
260
pudimos ejercer un equilibrio de fuerzas polticas. La Constitucin de 1979 fue

fruto de un acuerdo entre el APRA y el Partido Popular Cristiano, aceptando
las sugerencias que Accin Popular nos dio. Ellos no participaron de la
Constituyente pero nos hicieron llegar sus puntos de vista e inclusive, a pesar
de que haba un problema inicial por grupos de la llamada Izquierda, que
estaban muy divididos en aquel entonces. Ya al final de las labores de la
Constituyente logramos tambin un acuerdo con la mayor parte de esas
fuerzas polticas. Por eso es que considero que la experiencia de la Constituyente fue fundamental en lo personal para entender lo que era la labor del
Parlamento. A partir de 1980 hasta 1990, los partidos que obtuvieron la
Presidencia de la Repblica contaron con mayora parlamentaria, tanto en la
Cmara de Diputados como en el Senado. En el caso de Accin Popular y el
PPC fue una mayora completa. En el Senado, a raz de los problemas del
Proyecto de Ley de Estatizacin de la Banca o nacionalizacin del sistema
financiero, el APRA perdi esa mayora.
En realidad discrepo cuando se dice que se aprob el Proyecto del
Ejecutivo. No fue as. En Diputados s aprobamos el Proyecto del Ejecutivo.
A m me correspondi fundamentar la defensa del Proyecto en la Cmara de
Diputados, pero en el Senado el Proyecto fue completamente desnaturalizado. Inclusive tengo una discrepancia con mis compaeros de partido, porque
los compaeros del Senado dieron marcha atrs en el proyecto original y sali
un engendro. Al final se hizo un hbrido. Se dijo que haba que cooperativizar
los Bancos, ya la historia la conocemos. Pero lo importante para m es que el
hecho de que hubiera dos Cmaras, permiti que por lo menos en el Senado
hubiera otra actitud, una actitud quiz ms reflexiva, que recogi el sentimiento
del pas, que estaba en contra de la estatizacin de la Banca. En ese sentido,
el bicameralismo permite una Cmara revisora, pero de todos modos eso es
algo que hay que tener en cuenta como experiencia, que s pudo ser posible
modificar orientando el proyecto de acuerdo a las crticas que se haban
recibido despus de la aprobacin en la Cmara de Diputados
Ahora, los que hemos visto despus, ya a partir de 1993 con el CCD y en
1995, fueron mayoras absolutamente obsecuentes. La mayora, tanto de
Accin Popular y el PPC de 1980 a 1985, como la del APRA de 1985 a 1990,
si bien eran mayoras, trabajaban bajo una cierta flexibilidad y tolerancia entre
las fuerzas polticas. Hubo mucho ms respeto a la voluntad de las minoras
261
ANEXO I
que lo que vino despus y que naturalmente fue la causa del desprestigio total.
Si ya estaban desprestigiados los parlamentos de 1980 a 1990, a partir de la
mayora obsecuente que tuvo el Presidente Fujimori, el Parlamento cay en un
total descrdito, sobre todo a raz de lo que despus hemos conocido: la
manera cmo eran comprados los parlamentarios para que votaran a favor de
las iniciativas del Gobierno.
PATRICIA DONAYRE: En cuanto a la situacin del Parlamento peruano
hay tres temas que pueden enfocarse: el de la calidad de la representacin, el
de las mayoras que suelen estar fusionadas al Ejecutivo y el hecho de que la
no sujecin al mandato imperativo, sea una realidad o una ficcin, son tres
temas muy importantes.
El primero de ellos, la calidad de representacin, es un tema que lo he
vivido personalmente porque si se habla de experiencias me voy a remitir a ella.
Hay muchas personas que llegan al Congreso sin la preparacin adecuada y ya
in situ se enteran de cul es la labor de un parlamentario. Entonces, sucede que
cuando estamos dentro de una votacin, escuchamos que los vecinos nos
preguntan cmo hay que votar, si verde, rojo o mbar. Entonces es una
situacin que para quienes en algn momento hemos considerado que un
parlamentario debe prepararse es totalmente inaudita. Entonces es fundamental que el parlamentario llegue preparado para ser tal. Cuando estuvimos
en la Comisin de la Reforma plante la necesidad de establecer un requisito
para ser parlamentario de la preparacin mnima universitaria, no gust
mucho. Pareci extrao, pues de pronto se estaba atentando contra el
principio de igualdad o el de libre participacin. Pero es que es una cuestin
que la he vivido y no quisiera que se repita y que actualmente lo estamos viendo
con los debates tan prolongados y las intervenciones repetitivas de muchas
personas.
Ahora, el problema que tambin ha existido, inclusive existe hasta hoy,
y que parece que va a persistir en la medida que no se cambie la mentalidad,
es el de las mayoras fusionadas al Ejecutivo. Son mayoras que llegan por
eleccin, o mayoras que se buscan a travs de la concertacin. Es decir, el
Parlamento no puede vivir si no existen mayoras para coordinar las tareas con
el Ejecutivo, y esto para m tampoco debera ser as porque hay que buscar una
262
forma de equilibrio de tal manera que Ejecutivo y Legislativo no resulten

fusionados y la poblacin sienta que sus representantes realmente estn
actuando en forma independiente. Ah viene el tema del mandato imperativo,
es una realidad o es una ficcin el que los parlamentarios no estamos sujetos
a mandato imperativo. Quienes hemos pertenecido a grupos polticos sabemos que no necesariamente votamos de acuerdo a lo que pensamos en forma
personal, sino que muchas veces viene la consigna de grupo y se es el
problema: que algunos parlamentarios estn preparados para no obedecerlas
cuando su conciencia les dice algo diferente o algunos que s estn preparados
para obedecerla. Este problema es el que origina posteriormente el tema del
transfuguismo. ste tambin es un problema que hay que analizar con pinzas.
ALFONSO GRADOS BERTORINI: Mi experiencia parlamentaria la
borro, porque no debe estar de ninguna manera reflejada institucionalmente.
Inclusive porque constituye una deformacin de aquello que se pretenda que
estaba legislado constitucionalmente. En consecuencia, al examinar el problema del Parlamento yo tengo un punto principal sobre el cual quisiera focalizar
la atencin cuando posteriormente se trate el tema.
Estamos hablando del Parlamento dentro de una Repblica unitaria y
presidencialista. Estamos aceptando ese dispositivo constitucional, no estamos pensando en ir al rgimen parlamentario, porque sera completamente
diferente si el rgimen fuera parlamentario, porque gran parte de los problemas que dice Patricia Donayre se habran solucionado. El Ejecutivo emanara
del Parlamento, no habra conflicto de poderes. Pero, en segundo trmino, me
parece que no podemos dejar de examinar el Parlamento en funcin de aquello
que va a constituir la organizacin del Estado; el Parlamento va a ser un
componente del Estado y qu queremos hacer de una nacin con lo que es la
descentralizacin, componente bsico del nuevo Estado que queremos crear.
Eso determina nuestro problema de competencias, se nos determina un
problema de cmo es que el Parlamento se organiza para poder responder a
ese tipo de problema de configuracin. Ese es un problema ya de la
Constitucin en su conjunto y no slo del Parlamento. Creo que es un tema
muy importante, el cual no deberamos dejar en el vaco por lo menos para
adelantar algunas opiniones a ese respecto.
263
ANEXO I
LUIS CHANG CHING: En estos veinte aos ha habido crisis en los

parlamentos, pero la crisis de los parlamentos est unida a las crisis de los
partidos polticos. Mi experiencia personal me lleva a pensar que se ha
trabajado poco en el tema de formacin doctrinaria, ideolgica, en el
convencimiento de una serie de aspectos que tienen que ser funcin propia de
los partidos polticos. Es decir, la crisis en los parlamentos est unida al
problema de la crisis que pudiesen tener los partidos polticos. Los partidos
polticos tambin deben abrirse a la ciudadana, a buscar formas en las que se
pueda encontrar una mayor participacin de la ciudadana, en los propios
partidos polticos, para que se sientan representados por el partido que va a
llegar a una curul en el Congreso.
El otro tema importante en el Parlamento es que no solamente el
Legislativo ejerce lo que es la capacidad de legislar. Muchas veces se presentan
conflictos entre los decretos de urgencia y los que emanan del Congreso.
Entonces, no est reglamentado cul es esa funcin de legislacin que tiene el
Poder Ejecutivo a travs de los decretos de urgencia. Ese es un tema vital y por
lo tanto debera estar incluido dentro del anlisis de los ltimos veinte aos
para poder dar una solucin en los prximos aos. El ltimo tema es el de las
especialidades. Cada uno de nosotros tiene una especialidad y por lo tanto
tendr mucho ms que decir en determinados temas que en otros. Por lo tanto,
cuando se dan los debates en el Pleno, en el Congreso de la Repblica surge
que la voz cantante la tienen dos o tres personas con determinada especialidad
y las dems simplemente siguen la opinin general del grupo. En el tema de
los tiempos, creo que no se puede recortar. Es ms, el Reglamento del
Congreso de la Repblica actualmente tiene un recorte del derecho que tienen
las mayoras en relacin con el tiempo de las minoras. Ese asunto debera ser
modificado y quizs pensar en que en el futuro se pueda tener un debate ms
amplio y tambin ms dinmico.
ARTURO SALAZAR LARRAN: Es interesante analizar el resumen
ejecutivo que se nos ha hecho llegar y que trata de las funciones de un
Parlamento: la de representar, legislar, controlar y fiscalizar. Desde ese punto
de vista, combino dos experiencias: la de cronista parlamentario en una poca
de oro del Parlamento peruano y la de Congresista en esta triste situacin que
se nos coloc desde 1995 al 2000.
264
Quiero hacer un parntesis. En realidad en esa poca me toc apreciar

el funcionamiento del Parlamento, en relacin a las personas que lo integraban. Por ejemplo, don Alberto Arca Parr, Tola, Snchez, Seoane, etc. Eran
unos congresistas de primer nivel. Qu ha pasado entonces en todo este
trayecto? Si se me permite hacer algunas conclusiones, creo que lo que ha
pasado es una formacin inadecuada del candidato a parlamentario. Me parece
que ese es un tema fundamental. En cuanto a las funciones de los parlamentarios o de los Congresos, desde entonces hasta hoy, han venido decayendo
notablemente.
En cuanto a la funcin de legislar, me he encontrado con una experiencia
funesta. En una legislatura, de 700 iniciativas parlamentarias apenas el 2% llega
a ser aprobada o a ser considerada, porque en realidad son iniciativas que no
tienen contenido de norma jurdica, razn por la cual se pierde el tiempo. Yo
me he dado el lujo de calcular el costo de lo que es legislar, y es altsimo, sobre
todo cuando se desperdicia en iniciativas que no tienen absolutamente contenido de norma jurdica, de manera que estamos llenando la legislacin nacional con
una cantidad de dispositivos que despus vienen a ser contradictorios.
La otra funcin, la del control, es quiz la que ms clamorosamente se ha
extraado en los ltimos aos. Nosotros tenemos un gasto pblico de
alrededor de 95,000 millones de dlares en los ltimos diez aos y de esos
95,000 millones no se constata ningn tipo de control. Esto es claro por la
cantidad de robos e ineficiencias en el gasto pblico que se han observado y
que se siguen viendo.
VALENTN PANIAGUA CORAZAO: Yo quisiera referirme a mi propia
experiencia desde una ptica un poco ms general. Javier Alva Orlandini ha
hecho un anlisis interesante en relacin a un tema sustantivo que es la
autonoma de poderes y que debemos considerar como base para juzgar el
verdadero valor del Congreso en la poltica peruana en los ltimos veinte aos.
Sin ella no se puede lograr que el Congreso cumpla las funciones de
representacin, intermediacin, fiscalizacin y legislacin que le son propias.
Sin embargo, todo ello hay que juzgarlo y examinarlo a la luz de la forma cmo
se ha transformado la funcin de intermediacin del Congreso con la
intervencin e injerencia crecientes de los medios de comunicacin que, de
alguna manera, compiten en ese aspecto con l.
265
ANEXO I
En segundo lugar, la relacin del Congreso con el Ejecutivo tiene mucho

que ver con el concepto mismo de la poltica y, particularmente, del poder del
Estado en esta etapa de la historia contempornea. Finalmente, el cumplimiento de sus funciones histricas de legislacin, debe juzgarse a la luz de esa
institucin tan importante que la Dra. Patricia Donayre ha estudiado tan bien
en una obra que ha publicado recientemente y que es la delegacin de
facultades legislativas.
A la luz de mi experiencia personal desde 1963, me pregunto qu tipo
de Estado tenamos entonces y qu caracterizaba tanto a ste como a la poltica
en general? Sin duda alguna el voluntarismo poltico. Los partidos polticos,
como protagonistas del quehacer poltico, pretendan hacer del poder del
Estado un instrumento de transformacin de la sociedad. Era nuestra ilusin,
en el perodo 63-68, que el Estado hiciera las reformas estructurales que el pas
necesitaba. Este era el Estado benefactor, el Estado legal y social de Derecho.
Ese fue un Estado interventor en mayor o menor proporcin. Bajo la
dictadura militar, se burocratiz a la sociedad peruana. En aquella etapa
parlamentaria la funcin legislativa del Congreso defina no solamente el
funcionamiento del Estado sino disciplinaba la conducta de la sociedad
incluyendo la econmica. Eso produjo, tal vez, una innecesaria burocratizacin estatal por el afn de control y complic la actividad privada por el exceso
de regulacin. Los partidos, protagonistas del quehacer parlamentario, eran
entonces partidos ideolgicos, programticos, y tenan un cierto sentido
mesinico de la historia, de la poltica y hasta de la economa y la cultura.
En los ltimos veinte aos, es decir, entre 1980 y el 2000 se ha producido
una profunda transformacin del Estado. En la dcada del 80 surge el Estado
Social y Democrtico de Derecho, que cambi, dicho sea de paso, la fisonoma
del Per. La preocupacin constitucional y por los derechos humanos
sustituy a muchas otras inquietudes. Fue, realmente, un paso muy importante
en la vida democrtica del pas. Esa inquietud vino acompaada tambin de
una intencin liberalizadora de la economa y la sociedad frente al Estado y su
injerencia en la vida social. Esa tendencia nos ha conducido ms que a una
economa, a una sociedad de mercado. Ese ingrediente sustrajo al Congreso
la posibilidad de actuar sobre la economa con la insistencia con que lo haca
en el pasado reduciendo significativamente su protagonismo en lo econmico
y administrativo. Haba que acostumbrarse, repitiendo la frase de Jefferson, a
266
la idea de que el mejor Estado podra ser, de pronto, el menor Estado, aunque
no lo fuera. Esa era la tesis imperante en ese momento en que se introdujo en
la poltica peruana la idea de la necesidad de desburocratizar el Estado, de
desregular la sociedad y de alentar la iniciativa privada.
El Congreso perdi, junto con su capacidad de intervenir en la economa,
algo de su competencia normativa. La carta del 79, por primera vez, incorpor
formal y abiertamente, la delegacin de facultades legislativas. Eso dio la
sensacin de que el Congreso haba perdido vigor. En mi opinin, no tuvo
mayor importancia como se puede demostrar fcilmente a travs de la
produccin legislativa de la poca.
Paralelamente, se abri camino a otro concepto que rest fuerza al
Congreso en su funcin representativa. Fue la bsqueda de consenso, por
parte del Estado, para garantizar la gobernabilidad. Fuimos nosotros y me
refiero a Accin Popular, los que introdujimos en el pas ese concepto.
Precisamente a travs de la prdica de Alfonso Grados Bertorini. La bsqueda
del dilogo con el propsito de lograr consensos se convirti en un gran
objetivo como mecanismo de ordenamiento de la vida econmica y de la vida
social del pas. Sin embargo, para 1980, las circunstancias haban cambiado.
Los esfuerzos internos no tenan el mismo efecto y significado que en el
pasado. Haba surgido una nueva realidad internacional. La transnacionalizacin de la economa haca que nuestro pas fuera destinatario de decisiones que
se adoptaban fuera de nuestro territorio. Se haban fortalecido los organismos
internacionales que no solamente sugeran, sino que imponan, la poltica
econmica e impedan que el Gobierno y, por su parte el Congreso, ejerciten,
a plenitud, su funcin primordial en lo que a economa se refiere, y de modo
especial, en el manejo del presupuesto, de las decisiones administrativas en
diversos sectores, y en definitiva, de la suerte del pas.
En ese momento, el Congreso perdi fuerza, y, con l, tambin los
partidos polticos. No porque se hubieran resentido en su prdica ideolgica
o en su preocupacin programtica. Sencillamente porque surgieron unos
competidores frente a los cuales no estaban preparados. Eran los medios
masivos de comunicacin radio-televisivos. stos se convirtieron en los
factores fundamentales de la intermediacin. Y a travs del ejercicio autocrtico de su poder fueron sustituyendo y hasta combatiendo, abierta y decididamente a todos los otros competidores en la intermediacin social, y entre ellos,
267
ANEXO I
a los partidos polticos, en primer lugar y, en segundo lugar, al Congreso, a cuyo

desprestigio contribuyeron del modo ms decidido, resuelto y dira consciente. De la experiencia del 80 al 85 hay que recordar entonces ese hecho. Pero
hay otro: la delegacin de facultades legislativas que, en ese momento se
justificaba por la situacin en que se encontr el pas, despus de una larga
dictadura. Haba, naturalmente, otro proceso que hizo que esa experiencia
fuera dramtica y difcil. Era la violencia terrorista que se haba desencadenado
en el pas y que no poda ser controlada slo con los medios polticos de que
dispona el Congreso.
En la etapa de 1985 a 1990, renaci, muy vigoroso, el voluntarismo
poltico y se produjo una socializacin de la administracin que iba a
contracorriente de la poltica que se haba iniciado en los 80 con los intentos
de liberalizacin, de privatizacin y de apertura de la sociedad. La experiencia,
a partir de 1990 al 2000, y con esto concluyo, se caracteriz, en cambio, por
dos notas fundamentales. La primera, por una exacerbacin del intento de
liberacin de la sociedad y de la economa hasta configurar un Estado desertor
de sus responsabilidades sociales y econmicas y un Congreso que, igualmente, abandon y olvid, deliberadamente, sus responsabilidades porque ni
fiscaliz, ni legisl. Es cierto que, en la primera etapa entre 1990-1992, el
fenmeno se produjo por un intento generoso de cooperacin que Fujimori
no entendi y que le permiti dictar la gran mayora de las medidas liberalizadoras que el Congreso respald. Pero lo cierto del caso, es que, simultneamente, se configur, a partir de ese momento, un Estado autocrtico en lo
poltico, que se reflej prontamente, en la conducta del llamado CCD y luego
en la de los congresos elegidos a partir de 1995. A diferencia de lo que aconteca
en el pasado reciente, el Congreso fue instrumento dcil y sumiso frente a un
Ejecutivo mandn y naturalmente impositivo. Todo esto, agravado por la
circunstancia de que el sometimiento del Congreso al Ejecutivo, implicaba la
desaparicin, en la prctica, de la divisin o autonoma de poderes a que se ha
referido tambin Javier Alva Orlandini. Esa conducta trajo, como consecuencia, la catstrofe que han significado, en lo tico y en lo poltico y econmico,
la ausencia de fiscalizacin y la falta de presencia del pueblo y del Congreso en
la vida poltica del pas.
En suma, la experiencia, en los ltimos veinte aos, debemos juzgarla
tambin teniendo como teln de fondo las transformaciones que se han
268
producido en el Estado y en la sociedad peruana y que han influido de un modo

grave en el desenvolvimiento del Congreso. Ahora tenemos una perspectiva
suficiente como para poder recomendar algunas cosas para reconstruir tanto
la poltica como el propio Estado peruano y, desde luego, el Congreso. Este
punto me lo reservo para despus.
MXIMO SAN ROMN: Yo quisiera analizar la experiencia de los aos
1989 y 1990. Cuando analizamos nuestra participacin, hicimos un diagnstico, y lamentablemente nos toc descalificar la gestin de los dos ltimos
gobiernos, pues ambos carecieron de fiscalizacin. Se permiti el robo, que
nunca se sancion y estbamos en un caos. En 1990 ya Sendero Luminoso
haba avanzado tremendamente.
Rescatando el anhelo de un gran sector de la poblacin que se senta
defraudado por su gobierno nos animamos a participar. Cuando se hablaba de
Accin Popular se hablaba de los casos Mantaro, Pachitea, de Luis Percovich
(Ex Ministro del gobierno de Belaunde) y de otros casos y personajes ms.
Cuando se habl de Alan Garca, del tren elctrico o de la matanza de los
penales, tambin del caso Lamberg, tambin nos llamaba la atencin. La gran
masa del Per necesitaba una oferta diferente y lo nico que hicimos fue
escoger tres palabras: honradez, tecnologa y trabajo, y fjense cmo esas
tres palabras cautivaron a un gran sector de la poblacin, porque pensaron que
definitivamente eso era lo que el Per requera.
Cuando soy convocado para integrar la plancha y se me da la responsabilidad de intervenir en el proceso de conformacin de las candidaturas, invit
a muchos, pero no aceptaron. Solamente logr convencer, y en ausencia, a
Max Santolaya que estaba en Chiclayo. Entonces tuvimos que llenar nuestras
listas parlamentarias con los amigos, con los conserjes, con las personas que
podan estar. Es as que en esa oportunidad se crea una representacin de
Cambio 90 con congresistas que nunca hubiesen pensado ser congresistas.
Esta experiencia result aleccionadora.
En 1990 s tuvimos una experiencia riqusima. Logramos poner un toque
de experiencia empresarial, yo no poda aceptar la infraestructura de las
comisiones de trabajo. Tenamos que buscar oficinas, incluso para cada sesin.
Estos trajines se realizaban para tomar decisiones importantes. Los asesores
simplemente no eran asesores permanentes, algunos provenan del gobierno
269
ANEXO I
anterior. Entonces con la excelente asesora de Enrique Bernales, logramos

tratar de modificar ese sistema, tratar de crear comisiones establecidas con
espacios fsicos adecuados, con infraestructura necesaria, con un sistema de
informacin que tuviera fcil acceso a todos los medios, principalmente al
Banco Central de Reserva, al Ministerio de Economa, al Banco de acumulacin de legislacin de COSAPI. De esa manera los parlamentarios podan
tener la asistencia oportuna para tratar de resolver los problemas del pas.
Mi principal prdica en el Congreso era tratemos de resolver los
obstculos que impiden nuestro desarrollo. Hicimos una relacin de 25
leyes que, al final, se convirtieron en 125 leyes en coordinacin con el
Ejecutivo mediante delegacin de facultades. Tenamos la tarea de derogar
la Ley de Estatizacin de la Banca, no como los apristas queran (por
delegacin de facultades), sino por una decisin soberana del Congreso.
Entonces, en ese Congreso de 18 meses se favoreci la participacin plural
y proporcional, la distribucin de comisiones y de la presidencia de comisiones, de acuerdo a la participacin en el electorado. Supimos encarar al
Ejecutivo defendiendo la autonoma del Congreso, enfrentando cualquier
disposicin contradictoria contra el rgimen democrtico. Es ms, por
primera vez en la Historia del Per se hizo una autoconvocatoria ante la
negativa del Ejecutivo a convocar al Parlamento. Se promulgaron leyes
tambin desde el Congreso, leyes que observaba el Ejecutivo y que el
Congreso lgicamente insisti en aprobar. En consecuencia, ese perodo es
el que yo quiero rescatar. Inclusive en la modernizacin del mismo hemiciclo
del Senado, se dot de un tablero electrnico que nunca se utiliz, y es de
los ms modernos del mundo.
Se logr hacer algunas coordinaciones con el Ejecutivo para dotar de
recursos a los importantes sectores que representamos. Esa es la experiencia
en ese campo. Yo creo que despus del 95 al 2000 es una experiencia
lamentable. Simplemente si uno no era simpatizante y menos an si uno era
opositor, era automticamente bloqueado. Mi principal lucha fue tratar de
derogar un dispositivo que desbordaba o sobrepasaba la delegacin de
facultades. Cuando hicimos la lucha contra el terrorismo, lograron que el
Comandante General del Ejrcito fuera nombrado en forma vitalicia hasta
cuando el Presidente o Vladimiro Montesinos, que era el verdadero presidente, tomara la decisin de cambiarlo. No se pudo romper ese cordn umbilical
270
y el resultado fue este desbalance en el pas. Creo que es el dao ms grave que
se ha dado, la crisis moral que estamos pasando y quiero decir que tambin con
este Congreso ya hay observaciones del pueblo.
El Congreso y el Gobierno no sintonizan las necesidades de nuestro pas.
Contra la opinin de la poblacin, se sigue tratando de disimular algunas cosas.
Estimo que debera haber un Congreso ms transparente y fiscalizador, que
realmente haga cumplir los dispositivos que la Constitucin ordena y combata
la falta de educacin del pueblo.
ENRIQUE BERNALES: Deseo hacer dos acotaciones. Reparo en algo que
considero de importancia. Realmente el pas tiene una capacidad instalada que
no utiliza, que es justamente la experiencia de sus exparlamentarios. ste
puede ser un feliz encuentro. Muchas de estos temas deberan ser parte de la
formacin de la conciencia crtica del pas utilizando justamente los anlisis, las
presentaciones pblicas de quienes han sido parlamentarios.
La segunda pregunta, en realidad, ms que Evaluacin del Unicameralismo es,
habida cuenta de que en el perodo que estamos estudiando hemos tenido
bicameralismo y unicameralismo, y que estamos de algn modo en la
expectativa de una reforma sustancial de la Constitucin vigente, cul es el
sistema que a juicio de ustedes debiera convenir ms al pas? Nos quedamos
con el unicameralismo, tal como est? Lo mejoramos, pero nos quedamos
con l? Regresamos al bicameralismo, el bicameralismo de aqul entonces, el
de 1979 o lo modificamos?
RAFAEL EGUREN: Hay aqu quienes hemos estado en ambas Cmaras
cuando exista el Parlamento bicameral. Yo soy un partidario muy consciente
del sistema bicameral y hemos tenido que pasar por ambas Cmaras para
reforzar ms esa posicin. Aqu hay constitucionalistas muy capaces que
pueden dar las razones jurdicas que sustenten mejor esta situacin, pero la vida
que hemos tenido hace pensar que este sistema bicameral es el correcto.
Nosotros, por ejemplo, hemos tenido experiencia en el Senado. As
puedo dar un caso, el sistema de la fiscalizacin. No creemos que el Parlamento
debe ser una Sociedad Annima. Por el contrario, la Constitucin establece
que el Parlamento maneja su propia economa. Pero eso, en la prctica
funciona? Al contrario, si ste es un poder fiscalizador no puede ser que no
271
ANEXO I
exista un rgano que lo fiscalice, salvo sus pares a travs de las Comisiones
Revisoras de las cuentas de las Cmaras. Entonces, es conveniente analizar el
tema para retornar a este sistema que es el que a mi manera ha tenido mejores
resultados dentro de nuestra vida parlamentaria.
JAVIER ALVA ORLANDINI: La Constitucin de 1826 estableci las
Cmaras de Tribunos, Senadores y Censores, virtualmente no rigi. La de 1867
que tambin tuvo breve duracin, estableci la Cmara nica. Hemos tenido
histricamente en consecuencia dos cmaras. La forma de eleccin de las
cmaras ha sido diversa. Inicialmente los diputados fueron elegidos por
provincias y los senadores por departamentos. A partir de 1950 los senadores
y los diputados fueron elegidos por departamentos hasta que a partir del ao
80 los senadores lo fueron por distrito nico y los diputados por departamentos. Esta referencia al distrito o a los distritos conforme a los cuales se hace la
eleccin es importante porque el Congreso debe tener representatividad y la
representatividad del Congreso es incompatible con el sistema autoritario, por
eso es que en todos los pases excepto los pequeos pases centroamericanos
cuando hay regmenes autocrticos se achica la representatividad del Congreso, o se la mixtifica. Tengo ac referencias numricas a los Congresos y no voy
a dar lectura a todas porque tomara mucho tiempo. En 1892-1894 tuvimos
una Cmara de Diputados con 176 miembros, en 1913-1915 con 169
miembros, el ao 1956 se eligi la Cmara de Diputados con 182 miembros,
a partir del ao 80 hasta el ao 92 la Cmara de Diputados tuvo 180
integrantes, los senadores fueron 50 entre 1858 y 1859. En 1888 fueron
elegidos 49, en 1891 fueron elegidos 51, en 1900 fueron 45, en 1904 fueron 50,
en 1945 se redujo a 48, en 1956 fueron elegidos 53 y en 1979 fueron 60. En
consecuencia, si sumamos diputados y senadores advertimos que hace ms de
130 aos el nmero de miembros del Congreso ha sido virtualmente el doble
del actual Congreso unicameral, y esto contrasta con la poblacin, en tanto que
hace 130 aos la poblacin del Per era la dcima parte de la poblacin actual,
que es cercana a los 27 millones de habitantes. La representatividad en
consecuencia es diversa. Antes votaban solamente los varones que supieran
leer y escribir, hasta que se hizo la reforma en 1856 mantena en 1860 para que
los analfabetos varones tambin votaran. La reforma de 1895 excluy nuevamente a los analfabetos hasta 1958. Las mujeres fueron incorporadas al
272
universo electoral mediante la reforma de 1954 y participaron recin el ao

1956. En consecuencia, creo yo que es fundamental que exista una mayor
representatividad en el Congreso y de acuerdo a los antecedentes histricos
considero que es conveniente para el pas el Sistema bicameral.
Ya se adelant un poco sobre las bondades del sistema bicameral. Yo
agregar que cuando una ley se debate primero en una Cmara y despus en
la otra hay un interregno en el cual participa la opinin pblica y hacer variar
el criterio de los integrantes del Congreso, por lo tanto yo soy partidario del
sistema bicameral.
LUIS CHANG CHING: La forma cmo se elige al parlamentario, distrito
nico por ejemplo o distrito mltiple, es lo que hace que ahora estemos camino
a ir a un Congreso bicameral, porque este Congreso unicameral es en el fondo
una Cmara de Diputados. Con el riesgo adicional que no tiene una Cmara
de Senadores que pudiera ser revisora de las leyes. Esta es una situacin que
me parece de los ms atendible.
En cuanto al nmero no quiero entrar en detalle, pero he revisado el
documento de anlisis de la Comisin Andina de Juristas. En l se habla de
especializacin de funciones entre el Senado y Diputados. Me da la impresin
de que esa especializacin de funciones tiene que ser tratada de todas maneras
en ambas Cmaras. Por ejemplo, no queda duda de que el gasto pblico y la
ley de presupuesto es un tema de carcter bicameral, el tema de creacin de
impuestos, tributos y exoneraciones, tiene que ser bicameral. Incluso las leyes
de carcter sectorial, cuando implique concesiones, privatizaciones, venta de
activos del Estado, tiene que ser bicameral. Est en juego mucho ms de lo que
una Cmara de Diputados podra ser, por lo tanto habra que estudiar mucho
el tema de la funcin de legislar en trminos econmicos. Quiz los temas que
contengan trminos econmicos deberan ser necesariamente revisadas por
ambas Cmaras.
Quiero sealar tambin que en el documento se habla de esta especializacin, pero no se resuelve en el fondo quin prima en qu. Es decir, porqu
finalmente en esa bsqueda de consensos puede llegar un momento en el que
el pas necesita cierta legislacin y el tema no se resuelve entre las dos Cmaras.
Tiene que buscarse un mecanismo para que alguien prime finalmente en ltima
instancia. Lo otro que me preocupa en el documento, se utiliza si bien es cierto
273
ANEXO I
el trmino Control del Poder Judicial, estamos hablando de la fiscalizacin del

Poder Judicial. Cmo hacerla? Cmo poder fiscalizar al Poder Judicial sin
entrar en el tema jurisdiccional? Cmo hacer la muralla que impida una
fiscalizacin que conlleve un tema adicional del propio Poder Judicial en sus
funciones?
En el documento de anlisis del Parlamento peruano elaborado por la
Comisin Andina de Juristas se desarrolla el tema de Negociaciones y consensos.
Muy importante, pero no tenemos una Ley de Cabildeo. No se hacen
transparentes esas negociaciones y consensos; es necesario madurar en este
tema, porque en el fondo hay necesidad de escuchar a todas las partes bajo el
marco de la ley, un marco de ley que no existe en el momento. Si este tema lo
llevamos ad infinitum entre las relaciones Congreso, Ejecutivo, Ministros y
sectores poda llevar a una serie de distorsiones, de malas interpretaciones que
perjudican la labor de los diferentes poderes del Estado. Por lo tanto, as como
se est hablando de una Ley de partidos, tambin es necesario hablar de cmo
hacer transparente este campo de las negociaciones, ms an si es un Congreso
de carcter bicameral.
Asimismo, creo que hay que resolver un tema de carcter constitucional
que existe en la actual Constitucin del ao 93, el tema de la Funcin legislativa
de las Municipalidades. Los alcaldes tienen una percepcin distinta de esta
funcin. Creen que pueden en su cancha distrital o provincial sacar legislacin
con rango tan grande que va a primar por encima de las leyes o los decretos
supremos, o la dems legislacin nacional. Ese tema tiene que ser expresamente superado y all quisiera dejar el comentario del debate en este tema.
ARTURO SALAZAR LARRAN: Creo que el resumen ejecutivo que nos
ha hecho llegar la Comisin Andina de Juristas tiene un planteamiento en el
cual yo participo plena y abolutamente. Si se plantea el retorno al bicameralismo,
ello no debe significar que el Senado conozca todas las materias de la Cmara baja sino que
opere con una Cmara especializada, destinada a conocer temas que superen la coyuntura,
en ese sentido debe contemplar funciones relacionadas con la legislacin que compromete el
largo plazo o asuntos esenciales del Estado. Me parece excelente la iniciativa, creo
que habr muy pocos unicameralistas ac. Pero la experiencia, yo me suscribo
a la tesis de Javier Alva Orlandini en que en realidad se juega con la opinin
pblica, que es uno de los factores fundamentales en el mecanismo de la
274
democracia y hemos estado acostumbrados en el Parlamento a las leyes de

madrugada. Me gustara profundizar en la tesis del Senado con facultades
diferenciales, la tesis es de Friedrich Von Hayek. Hayek fue ms lejos, propuso
Senadores vitalicios que reformen Constitucin.
VALENTN PANIAGUA: Se han destacado muy bien todas las ventajas
del bicameralismo: bonifica la legislacin por la doble deliberacin, la
especializacin que permite que el Senado cumpla algunas funciones especficas que la Constitucin del 79 se esforz en detallar adems de garantizar
la fiscalizacin entre y por ambas ramas del Congreso. Pueden perfeccionarse, por supuesto, tanto la distribucin de funciones como su ejercicio. Es
materia simplemente de prudencia y lucidez en la eleccin de las funciones
y de celo en su ejercicio. Todos han hecho nfasis en que nuestro sistema
parlamentario requiere mayor representatividad por incremento del nmero
de representantes, atendiendo el crecimiento de nuestra poblacin. Eso
sumado, por supuesto, a una definicin, igualmente clara y neta, de los
distritos electorales de modo tal de permitir una genuina representacin de
las tendencias polticas a travs de una de las Cmaras de eleccin, por
distrito nacional, y la otra, por los distritos ms bien circunscritos a
departamentos, u otro tipo de unidades. Sin embargo, deseo hacer un
argumento adicional que no he escuchado y es el siguiente. En mi opinin,
el bicameralismo est impuesto por una razn inexorable relacionada con la
concepcin y la estructura del Estado peruano.
El Estado peruano ha sido, es y ser unitario. Y si lo es, debe ser
descentralizado. Y si es descentralizado debe tener, inevitablemente, una
segunda Cmara. Esa Cmara ha de ser una Cmara de representacin
territorial. Es importante no slo que el pueblo est representado en la Cmara
de Diputados, sino que lo estn las regiones o las circunscripciones territoriales
como tales, que tienen destino colectivo. Al fin y al cabo, los territorios no son
espacios vacos, son mbitos sociales que tienen vocaciones, aspiraciones e
intereses. Esos intereses deben estar presentes en las grandes decisiones
nacionales a travs del Senado. El bicameralismo se justifica tan slo como una
Cmara de representacin territorial que compensa precisamente la dispersin del poder que implica la descentralizacin del poder a travs de cualquier
frmula que se haga y permite la participacin de las regiones en las grandes
275
ANEXO I
decisiones polticas del Estado. Todas esas razones hacen inevitable, en el

Per, el retorno al bicameralismo.
ALFONSO GRADOS: Me suscribo plenamente con el bicameralismo. En
primer lugar tenemos que precisar que el bicameralismo tiene que ser
redefinido en una forma muy precisa. Debe establecerse los grandes campos
en los cuales puede dividirse las funciones de los congresistas. Pero tendremos
que definir que eso est claramente delimitado en la Constitucin, de tal
manera que no sea objeto de que haya franjas en las cuales es muy difcil
determinar las prioridades o la exclusividad de una o de otra Cmara. Naturalmente hay que definir tambin cul es el campo de responsabilidad compartida
por ambas cmaras. Una experiencia peruana muy valiosa fue la de la Comisin
Bicameral de Presupuesto. En eso no hay ninguna duda, como debera haber
tambin una bicameralidad funcional en materia de reformas constitucionales.
En cuanto a la forma de eleccin de ambas se ha sugerido que el Senado
sea elegido por Distrito nico, yo suscribo la tesis de Valentn Paniagua. Es
decir, hay que distinguir en funcin de poblacin y gobiernos locales o
territorios ms o menos circunscritos que sean parejos en todo el pas. Quienes
van a ser representantes en la Cmara de Diputados deben estar afincados e
imbuidos del problema local para trasladarlo en funcin de la uniformidad que
le da sus partidos polticos a sus responsabilidades legislativas nacionales. Pero
que la regin, si no es la regin, el departamento o maana, quizs las
macroregiones, tenga una representacin de tal manera que sin ir al federalismo tengamos una visin del pas que conjugue las tendencias que no son
representadas por los elegidos por provincia.
Es til distinguir lo que est pasando en este Congreso. sta es una
opinin que discrepa, que distingue; no que discrepa con lo que propone el
documento de la Comisin Andina de Juristas, muy valioso por cierto. Se
considera en l lo que es un clamor nacional: la descentralizacin.
Se ha establecido el circuito plurielectoral para la eleccin de este
Congreso Qu hemos visto en el debate nacional sobre el Programa de
gobierno? Que la mayora de representantes provincianos piden la palabra
para hablar de lo que su provincia necesita, de aquello que est demandando
al gobierno central. Es decir, no he advertido, salvo en los lderes parlamentarios, la visin de conjunto de aquello que constituye la funcin del Congreso.
276
Tampoco se ha cumplido con el gobierno en determinar lo que sera un

programa de accin, sino se ha delineado unos objetivos genricos y algunas
urgencias. Pero no podemos hablar de que se ha presentado un programa que
pueda ser objeto de evaluacin y que podra ser objeto tambin de una mayor
precisin. Ya habr tiempo tambin de decir si lo cumple o no, pero en todo
caso este ejemplo ltimo nos sirve para demostrar hasta qu punto una Cmara
puede atomizarse en funcin de lo que constituye la funcin que entienden
hoy los parlamentarios. Habiendo sido elegidos hoy despus de mucho
tiempo por sus respectivas circunscripciones departamentales, creen que su
obligacin fundamental es defender tales intereses y son una especie de
fiscalizadores de lo que constituye el concepto genrico de lo que son los
objetivos del pas, que requiere manejo conjunto y, de otro lado, la unidad de
criterio para la asignacin de sus prioridades; esto nos lleva a otro tema que es
la estructura del Estado.
Si se persiste en una limitativa concepcin del Estado, en razn de la
excesiva autoridad centralizadora e intervencionista que pudiera tener, seguimos hablando del dogma del liberalismo econmico. Entonces tendramos
que aceptar que el derecho de propiedad no debe servir, no debe ser objeto,
como se ha establecido en la Constitucin de 1993, de expropiacin por
inters social. Porque esta Constitucin exclua todo lo que fuera social,
entonces nos encontramos con un gran problema doctrinario, qu cosa es el
Estado. Para qu lo reducimos, en qu concentramos su capacidad. Esto tiene
que ver con la distribucin de funciones del Senado y del Congreso. Es un tema
crucial que no se ha tomado en cuenta tampoco en la Comisin de Estudio de
Base de la Reforma Constitucional sino en forma muy superficial.
Otro punto es el control de la funcin, actividad parlamentaria y autonoma parlamentaria. Unin por el Per planteaba que el Contralor General de
la Repblica fuese designado por el Congreso y se supervisase con el Congreso
el cumplimiento total de lo que son los recursos pblicos. Es decir, que la
Contralora no fuera un organismo dependiente del Poder Ejecutivo ni
absolutamente autnomo porque sera imposible que pudiera funcionar como
tal, sino que conjugase la funcin fiscalizadora del Congreso con aquella que
debe ejercer l sobre s mismo. Y por supuesto el Contralor debe ser elegido
por una amplia pluralidad.
Luego viene el otro problema que es el de las Relaciones del Parlamento dentro
277
ANEXO I
del nuevo Estado descentralizado. He visto, y tengo tambin opinin sobre eso, que
no coincide con la mayora de la gente, que se ha determinado que es
descentralizador que haya oficina del Parlamento Nacional en los departamentos. Que se descentralice el funcionamiento del Parlamento en buena cuenta,
porque parte de la funcin se absolvera directamente en las provincias antes
de trasladarlas. Pero no debe servir solamente como estafeta sino tambin
como promotor de debate a discusin en el Parlamento o una oficina en la que
estaran representados todos los parlamentarios de ese departamento. La
interrogante es qu hara el ciudadano entre las funciones del gobierno local,
la autoridad creciente de los gobiernos locales y aquella presencia permanente
del Parlamento metido dentro de sus circunscripciones regionales o departamentales? Por qu se opta?
Es decir, el Parlamento puede tener oficinas de servicios descentralizadas.
Las comunicaciones modernas lo permiten perfectamente. Cualquier comunicacin al Parlamento debe dirigirse a travs de una oficina que puede ser un
nmero inclusive de su pgina Web o de alguna especial para identificar los
temas que vienen de diversas partes y agruparlos por circunscripciones
departamentales o por temas para que sean de fcil manejo por los organismos
directivos del Congreso. Pero no necesariamente requieren la presencia de los
parlamentarios convertidos en una serie de fraccionamiento del Parlamento
Nacional, sobre todo si no hemos definido todava cules seran las funciones
que tendran los gobiernos regionales o los departamentales. Van a tener
rganos deliberativos, van a tener uno ejecutivo? Se propone en el Congreso
que se cree un Intendente Departamental y que ste tenga tambin una especie
de cuerpo de legislacin o de sugerencia de legislacin. ste es un tema muy
importante, no creo que pueda aprobarse la Ley Orgnica de Municipalidades
por este Congreso, ni la Ley de Regionalizacin, si es que constitucionalmente
no est perfectamente resuelto este problema.
ENRIQUE BERNALES: Resolvamos los temas vinculados a la operatividad, el funcionamiento cotidiano del Parlamento y cmo mejorarlo en lo
referido a los debates. Tambin es necesario analizar los trabajos de la
Comisin Permanente y un tema que es particularmente importante, que es
el que se refiere a la asesora profesional del Parlamento.
278
PATRICIA DONAYRE: Hay dos razones fundamentales por las cuales

volver a la bicameralidad. Una de ellas es la posibilidad de reflejar la estructura
descentralizada del pas en una segunda Cmara; la segunda es la posibilidad
de una segunda discusin sobre todo en Cmaras de Diputados donde existe
una mayora absoluta y donde hay la posibilidad tambin de exonerar de ciertos
trmites de Comisin algunos proyectos que despus resultan leyes improvisadas sin ninguna segunda posibilidad de revisin; y si queremos hallar una
tercera razn permitira la devolucin a la Comisin permanente de sus
funciones autnticas, no la desnaturalizacin que tenemos ahora con una
Comisin paralela al funcionamiento de un Congreso y que prcticamente
justifica la necesidad de una segunda Cmara.
De otro lado, no se entiende por qu los debates en el Pleno se tornan
en algo engorroso y prolongado. En ellos participan personas que aportan a
que una ley sea exitosa y de calidad. Con la supresin o la disminucin de los
tiempos de intervencin se imposibilita que surjan nuevos lderes, porque un
parlamentario que ve recortada su posibilidad de hablar no puede en ningn
momento demostrar qu calidades tiene o qu formacin ha recibido.
Entonces, no es cuestin de tiempo sino una cuestin organizativa por parte
de las mismas agrupaciones polticas que en todo caso deberan designar a un
representante que domine un determinado tema para que pueda exponer sin
un lmite como el que impone el Consejo Directivo.
CARLOS ROCA: Si no se define el sistema de la nueva estructura del Estado,
teniendo en cuenta el objetivo de la descentralizacin, va a ser muy difcil tocar
el tema de la bicameralidad. No sabemos realmente cmo van a ser estos
gobiernos regionales y hay una serie de puntos de vista, inclusive contradictorios. Yo tuve ocasin de participar en un seminario sobre este tema y haba
opiniones dispares de cmo deban constituirse los gobiernos regionales.
Un tema conexo a ese, es el de los partidos polticos. La no existencia de
slidos partidos polticos hace que la representacin parlamentaria sea absolutamente dispar desde el punto de vista de concepciones doctrinarias o
ideolgicas.
Tengo tambin un criterio muy claro respecto del voto preferencial. Lo
considero nefasto para el fortalecimiento de los partidos polticos. Si se fuera,
por ejemplo, a un Senado elegido en Distrito Nacional nico, tendramos que
279
ANEXO I
tener listas que los partidos polticos presentan con sus mejores cuadros, los
ms capaces, los ms idneos, evaluados en el partido poltico bajo el control
del Jurado Nacional de Elecciones. Pero el voto preferencial distorsiona todo
esto. Es sumamente grave el hecho de que no existe una Ley de Partidos
Polticos, que no exista una forma de seleccin de candidatos.
Respecto a la calidad e idoneidad que deben tener los parlamentarios, sale
elegido cualquiera o sale elegido el que tiene ms dinero. Aqu desgraciadamente el tema de la posibilidad econmica de una campaa es importante. Si no
se tiene 50 o 60 mil dlares para pretender ser candidato, mejor es no participar
en la contienda porque es intil. Adems puede haber una concentracin de
votos en Lima. Los candidatos de Lima tienen por el nmero de votos que
tiene la capital de la Repblica ms posibilidad de acceder que los de provincias.
De otro lado, nunca he entendido cmo en cinco o tres minutos se pueda
expresar un argumento, es absurdo. Por ejemplo, he visto permanentemente
los debates y constato cmo leen textos que les preparan sus asesores. A veces
no saben ni leer el discurso. Porque, por lo menos si le han preparado un texto,
deben leerlo bien. Recuerdo la discusin de la Constituyente. Vuelvo a la
Constituyente de 1978-79 porque realmente era ejemplar. El debate era de lo
mejor que tuvo el Per en la materia. Merece resaltarse el papel del APRA, del
PPC, de la Izquierda y de la Democracia Cristiana. Eran intervenciones en la
que los constituyentes aprendamos. Gozbamos escuchando los debates; yo
recuerdo los debates de Bedoya, Cornejo Chvez o el debate entre Snchez y
Ramrez del Villar. Bueno desgraciadamente eso se ha perdido.
El Parlamento es para confrontar posiciones. Entonces all tiene que
haber una reforma sustancial de lo que podra ser el debate en el Pleno. Una
cosa que yo no entenda en mi poca eran las amanecidas. A m me parece un
absurdo las amanecidas, me pareca un absurdo prolongar un debate hasta las
4, 5, 6, 7 u 8 de la maana, porque a las tres de la maana la gente ya no entenda,
la gente ya quera dormir. Yo recuerdo que muchos de los diputados se iban
al comedor o estaban en la sala durmiendo mientras segua el debate y nadie
los escuchaba. Habra que tener topes hasta determinada hora.
En cuanto al reglamento y la composicin en esta nueva poca se ha dado
un ejemplo. Se ha modificado el criterio de composicin de la direccin, quizs
porque ningn partido poltico tiene mayora absoluta y se han visto obligados
a compartir la Mesa Directiva del Congreso con otras fuerzas polticas y se ha
280
ampliado inclusive hasta incluir grupos de menor proporcin que han

obtenido hasta una cuarta o un quinta vicepresidencia. Me parece que eso es
una exageracin, pero de todos modos se constata la voluntad de hacer del
Parlamento un organismo de concertacin.
En cuanto a la asesora del Congreso, se ha avanzado mucho. Tengo
ocasin de colaborar con un compaero que es parlamentario y veo que
realmente la infraestructura con que hoy cuenta el Parlamento es superior a la
que nosotros tenamos. Nosotros no tenamos absolutamente ninguna infraestructura. Ni siquiera tenamos asesores personales. No los haba hasta 1992.
Por lo menos no tuvimos asesores de carcter personal, haba asesores de las
Comisiones. Tiene que haber una profesionalizacin. Las Comisiones deberan tener asesores permanentes, contar con un staff de asesores que sean
expertos y especialistas en las relaciones exteriores y que no tengan que ser
cambiados cada cinco aos. La asesora parlamentaria debera, adems, formar
parte de una carrera pblica. Los asesores parlamentarios o el personal que est
adscrito a las Comisiones debera ser gente muy especializada, bien remunerada, que cumpla labor de ayuda y apoyo a todos los parlamentarios. De esa
forma, termina un gobierno y continan los asesores porque son quienes estn
especializados en el tema.
ENRIQUE BERNALES: Dos datos a propsito de lo que se ha sealado.
Por alguna coincidencia en el ao 1992, antes del golpe, todos los secretarios
o mximos dirigentes de los partidos estaban en el Senado. No s si eso llam
la atencin, pero me parece que quisieron castigar a los partidos. Es un dato
relevante para el debate.
LUIS CHANG CHING: Creo que en el trasfondo de las intervenciones
anteriores hay dos aspectos fundamentales, uno ser este Congreso el que va
a modificar la Constitucin? o ser ms bien una Asamblea Constituyente, la
que libre de los avatares de la poltica cotidiana, debe encargarse de una materia
tan importante? Esta tarea incluye definir, por ejemplo, el papel del Estado el
tema de descentralizacin, si debe ser un Consejo Ejecutivo en las regiones en
lugar de una Asamblea regional, la caracterstica del Estado, etc.
Es decir habra que pensar si es necesario comenzar a trabajar en la
posibilidad de un grupo de gente que comience a trabajar una Constitucin.
281
ANEXO I
Quiz la situacin va a obligar a que sea el Congreso por s mismo el que haga
las modificaciones, y esto podra no ser lo mejor para el pas.
Quiero concentrarme un poco en algunos temas que estn en el
documento. Registro de votos y asistencia, creo que se est yendo al extremo de no
dejar tambin una expresin que es un derecho poltico. Es decir, se descuenta
al parlamentario que no asiste a una sesin del Pleno, pero muchas veces no
asistir o dejar sin qurum una sesin es tambin una expresin poltica, y por
lo tanto cuando se invoque tal expresin poltica se debe registrar como tal
porque es una opcin. Tampoco est desarrollado el tema del archivo del
Congreso; debera haber obligacin para que los Presidentes de Comisiones
dejen la memoria de todo su trabajo para un archivo central y no solamente
las transcripciones de las grabaciones de sesin, etc. Hay otros documentos
que deberan ser resguardados como parte del acervo documentario del
propio Congreso.
Es necesario mencionar, como punto adicional, que en la Ley de
Presupuesto y en los documentos anexos se considera al Presidente del
Congreso como titular del pliego presupuestal y por lo tanto tiene responsabilidades presupuestales. Es un hecho que debera ser contemplado porque
normalmente, incluso un Presidente del Congreso debera estar exonerado de
los avatares propios de lo que significa controlar su propio presupuesto. No
existe ninguna funcin de control de ese presupuesto para el propio Presidente del Congreso, si delega la facultad en el Oficial Mayor o en otra persona la
responsabilidad de tal delegacin no lo est eximiendo de una situacin
ulterior, por lo tanto debera estar contemplado expresamente en el Reglamento, no se dice nada al rescpecto.
ROLANDO BREA: Algunas opiniones respecto de la bicameralidad. En
la Izquierda Unida el programa contemplaba la unicameralidad. se era uno
de nuestros objetivos a conquistar. Sin embargo, la experiencia de los ltimos
aos ha demostrado que ese era un objetivo no muy correcto, ciertamente,
porque los ltimos 10 aos nos han mostrado lo que funciona y lo que no
funciona. Quiz no haya sido un error, sino un objetivo de un gobierno para
su utilizacin partidaria. Cuando se habla de bicameralidad, se pueden
comprobar algunas limitaciones. En primer lugar, la falta de tcnica legislativa.
Haba una ausencia de tcnica legislativa terrible, no se saba hacer los
282
proyectos de ley ni los dictmenes, no se conoca los trmites fundamentales,

el lenguaje que se utilizaba no era un lenguaje parlamentario ni poltico. Los
legisladores decan: no somos polticos, somos empresarios, somos independientes. Se haca cualquier cosa. Los informes parecan informes elaborados
para un directorio y no para el Congreso. Los proyectos de Ley no parecan
proyectos sino pedidos de una comunidad campesina. All veo un deterioro
terrible de la tcnica legislativa y en la utilizacin de trminos parlamentarios.
Se utilizaba cualquier trmino, como de cualquier asamblea de barrio, de club
deportivo o de asociacin de propietarios, no se utilizaba un lenguaje
parlamentario.
Una segunda cuestin es el nmero de leyes. Eso est bien dicho en el
documento, el nmero de leyes fue menor. Aparentemente, debera aprobarse
un mayor nmero de normas de leyes con una sola Cmara, pero fue al revs.
Una tercera cuestin es que las discusiones fueron realmente mediocres
y superficiales. Se dijo que las intervenciones deben ser cortas, precisas
porque las comisiones hacen todo, pero las comisiones no hacan nada. Al
menos la comisin en la que yo estaba y las intervenciones eran para precisar,
para aadir, pero no eran discusiones doctrinarias, polticas o filosficas. A
veces le dan al congresista 30 segundos, es una broma, una caricatura de
discusin, y eso no lo podemos admitir en el Congreso. Es una representacin
distorsionada. Hay carencia de alcance doctrinario, excesivo localismo. En la
ltima presentacin de gabinete, el 90% de los representantes provincianos
pidi una carretera, un hospital. Es lgico, no tienen otro lugar en el cual
plantear sus reivindicaciones provincianas, a eso se debe su eleccin y a eso se
deber su reeleccin.
Por ltimo, no se nota el liderazgo parlamentario; se habla de lderes
parlamentarios pero es til hacer una pequea distincin. Al Parlamento
deben llegar lderes, no deben hacerse lderes en el Parlamento. Porque se
supone que son los lderes que se forjan en los movimientos polticos y en los
partidos. Si van a llegar al Parlamento a hacerse lderes entonces es una prdida
de tiempo, van a aprender recin lo que pueden hacer polticamente. Al
Parlamento deben ir los mejores lderes de los partidos.
Algo pas con el Senado. En el Senado del 80-85-90 por ejemplo estaban
todos los lderes nacionales de los partidos y haba un buen debate. Entonces,
por ello es que el problema de la bicameralidad debe estar a la orden del da,
283
ANEXO I
es imprescindible que eso se haga, pero eso debe estar ligado tambin al
problema de la reestructuracin del Estado, no podemos hablar de bicameralidad o unicameralidad sino dentro de una reestructuracin total del Estado.
En estos momentos se trata muy aisladamente. Este tema, el de la reforma del
Parlamento, hay que plantearlo como parte de la reestructuracin del Estado,
como parte del proceso de descentralizacin. Qu tipo de representacin?
Debera haber un Distrito nico Nacional que incida en una mayor representatividad.
En cuanto al debate. Las leyes se discutan cuando haba Senado en un
doble debate. Primero era la llamada discusin general, que era sobre el aspecto
filosfico-doctrinario que informaba a la Ley y eso es lgico. La Ley no es
solamente el conjunto de artculos, es la sntesis de un pensamiento poltico,
de una doctrina, de una concepcin. La Ley General de Educacin, por
ejemplo. Primero tenemos que discutir qu cosa queremos con la educacin,
cules son sus objetivos, cmo refleja o no la realidad nacional. Ese aspecto
no s si llamarlo filosfico de la norma. En el Senado se discuta primero la
parte general, entonces hablaba Snchez sobre la ley, hablaba Bernales o el que
fuera sobre la parte general. Despus de finalizada la discusin se entraba
recin al articulado, aprobndose aquellos artculos que no eran reservados.
Esa era una discusin rica, porque en primer lugar haba un debate de
posiciones ideolgicas. El Congreso debe tener una discusin ideolgica,
poltica, doctrinaria. Debemos retornar a ese tipo de discusin en el cual
primero se polemice sobre los valores, lo que informa un proyecto de Ley y
luego el proyecto en s. Porque el proyecto es simplemente lo que se traduce
de una posicin determinada.
Adems cuando se habla de debate debe haber una asesora institucionalizada. En el Congreso no existe este tipo de asesora, hay asesor de cada
partido o asesores de cada parlamentario. Recuerdo que una vez deb acudir
al Parlamento Andino. Entonces yo ped al Congreso que me facilite el
archivo, cules son las reuniones anteriores, qu se ha debatido, cules son los
acuerdos qu han habido en el Parlamento Andino y qu quiere el Congreso
peruano y el Per que hagamos en esa institutucin. Es lgico, se supone que
debera haber un acervo documentario, pero me anunciaron que no, vaya
usted y haga lo que pueda, entonces muchos vamos y hacemos lo que
podemos y finalmente nos paseamos porque los viajes al exterior son paseos
284
de turismo en el 99% de los casos. Entonces debe haber una asesora

institucionalizada con distintas dependencias y especializaciones. Si no es as,
no hay buenos resultados.
Por ltimo, en el tema de las asesoras, debera existir una carrera poltica
parlamentaria, porque cualquiera no debe entrar y menos an por vnculos de
parentesco, amistad o pago de favores polticos. Esas cosas deben evitarse.
ALFONSO GRADOS: Respecto de las asesoras. Deberan tener los presidentes de comisiones cada ao un asesor especial de su confianza que pudiera
completar la planta permanente. Estoy de acuerdo en que el servicio de
asesora es ineficiente, inclusive subordinado. Pretenden los asesores saber
qu quiere el parlamentario, subordinarse al inters poltico del parlamentario
en vez de decir sta es mi opinin para el dictamen.
Este tema me lleva al reglamento, porque el reglamento del Congreso ha
sido un objetivo que perseguimos desde que llegamos en 1995. Se procur
cambiarlo y cada partido tena sus propias iniciativas. Evidentemente algunas
dislocadas, que no correspondan a lo que era realmente la estructura de un
reglamento unvoco. Pero el reglamento que ha estado funcionando en el
Congreso, a pesar de que se advierten aqu unas mejoras, era absolutamente
objeto de manipulacin arbitraria. Se permita la manipulacin, no de esta
mayora que pas, sino de cualquier mayora. En trminos reglamentarios, sin
la proporcionalidad equitativa en las comisiones, ni la capacidad o especializacin de los que la constituyen, corremos el riesgo de que se produzca la simple
adhesin a lo que quiere quien preside la comisin.
De otro lado, no comprendo bien qu cosa es aquello que llamamos
Comisin Permanente. Durante los cinco aos cre que era muy importante,
entonces se necesitaba que el Congreso tuviera una capacidad de accin, que
no desapareciese. Resulta que no ha sido as puesto que se ha duplicado en el
tiempo o se prolongaban las pretendidas legislaturas ordinarias porque haba
que cumplir una agenda que generalmente era eterna, que no terminaba nunca
porque daba ocasin a que no se convocara a legislaturas extraordinarias para
temas especficos. Ese vicio hay que acabarlo. El Congreso funciona en el
perodo que le toca funcionar y si no alcanz a dar las leyes entonces pide una
legislatura extraordinaria y si no es el Poder Ejecutivo la puede hacer el
Congreso con una proporcin determinada de sus miembros.
285
ANEXO I
Hay que volver a eso. Se ha aplicado un sistema mediante el cual se

prolonga una legislatura ordinaria simplemente por mayora simple. Desaparecer la comisin permanente? Yo no s si se justifica o no.
Habamos llegado a tal deformacin del Congreso que esto no era un
Congreso, era un apndice legislativo de las decisiones del Poder Ejecutivo en
el abuso de las facultades delegadas. Es ms, yo estoy de acuerdo con que las
facultades delegadas tienen que ser precisas como se establece y al mismo
tiempo con un perodo determinado en el que de todas maneras se produzca
el consentimiento del Congreso o las rectificaciones del Congreso. Enrique
Chirinos afirm alguna vez que esto solamente propiciara un golpe de Estado.
Ya no tiene que recurrir a ese expediente, ni a favor ni en contra.
Por ltimo vamos a tomar en cuenta tambin qu cosa es aquello que
podramos llamar el sistema de votaciones. Estoy totalmente de acuerdo en
que el actual sistema es absolutamente castrante. Es ms, propicia la divisin
interna de los grupos parlamentarios, porque nadie quiere ceder su tiempo,
salvo que haya rigurosa disciplina partidaria y equidad tambin de quienes les
toca los temas principales. Tampoco se pueden acaparar los lderes parlamentarios los votos, la sustentacin de todo.
Esto tiene que ver con el rgimen de partidos polticos y una experiencia
que no se va a dar por ley sino por la prctica de los partidos, por la efectiva
capacidad representativa que tengan los partidos. Pero estoy en contra de esta
arbitraria adjudicacin del Consejo Directivo que adems por tener mayora
parlamentaria absoluta, hace casi superflua, y solamente justificadora, la
presencia de los delegados de los grupos parlamentarios en el Consejo
Directivo.
ENRIQUE BERNALES: Quiero recordar que la posibilidad de una
composicin de Mesa Directiva multipartidaria se puso en prctica en 1990.
MXIMO SAN ROMN: Efectivamente en 1990 hicimos unas innovaciones en el Congreso porque notamos claramente que cuando no se preparaba
la sesin para el debate haba muchas contradicciones. Inclusive entre los
mismos integrantes de los partidos, motivo por el cual establecimos una junta
de portavoces, donde todos los partidos estaban representados en la Mesa
Directiva. Discutamos los temas priorizbamos el debate y realmente eso
286
tuvo un resultado muy exitoso. Es ms, algunas veces cuando el Presidente

cambiaba el papel de turnos haba un reclamo justo porque al nivel de
coordinacin que se haba llegado no justificaba hacer cambios, salvo que
fueran necesarios. En ese sentido hubo un avance.
En este otro Congreso se ha tratado de institucionalizar la junta de
portavoces como una Mesa Directiva conjunta, pero no hemos visto el
resultado de esa coordinacin y ms bien se ha visto tambin que los debates
eran intensos en ese ambiente. En esa junta directiva, yo quisiera destacar un
poco ms sobre las comisiones. Creo que las comisiones deberan ser no
solamente integradas por los mejores asesores sino tambin por una infraestructura adecuada, locales bien implementados, intercomunicados perfectamente para que en el momento en que algn congresista tuviera necesidad de
una informacin no se pasara a una posterior sesin, sino que inmediatamente
pudiese tener la informacin adecuada para poder agilizar los debates, de tal
suerte que los proyectos de ley pudieran ser mucho ms viables y tuvieran
mucho ms fundamento. Estoy seguro de que habran menos contradicciones
en el debate del Pleno. En lo que no estoy de acuerdo es en evaluar el
rendimiento de un Congreso en el nmero de leyes que se da. Creo que en la
actualidad ya tenemos ms de 26 mil o 27 mil leyes, yo no s que computadora
o qu cerebro de un hombre de leyes podra tener la capacidad de tener
referencias sobre diferentes aspectos. Deberamos dedicarnos a tratar de
resolver los problemas nacionales. Para m el problema educativo es fundamental y all deberamos poner en debate todos nuestros conceptos filosficos
o de proyeccin de un plan nacional de desarrollo en base a la educacin. El
nmero de leyes lamentablemente no nos va a dar la solucin que quiere el pas
que es lograr su desarrollo.
Por otra parte, creo que es evidente que la bicameralidad es un factor
positivo para el cumplimiento de lo establecido en nuestra Constitucin y
especialmente en un gobierno democrtico.
JAVIER ALVA ORLANDINI: Quiero manifestar que efectivamente hay
en todo Congreso algunos debates que resultan engorrosos. Tal hecho se
aprecia cuando desde fuera del Congreso se sigue el curso de las sesiones: se
repiten muchos conceptos, se prolongan innecesariamente las discusiones. Es
menester, pues, organizar el debate de las leyes en forma apropiada. Rolando
287
ANEXO I
Brea ha recordado cmo se debatan las leyes hasta 1992: primero un debate
general y despus un debate especfico sobre el articulado. Eso me parece
conveniente que se restablezca. Hubo ocasiones en los ltimos tiempos que
hemos tenido que debatir leyes orgnicas, de 100 o 200 artculos, con intervenciones en cinco minutos, de manera tal que no se poda hacer ni siquiera
correcciones gramaticales en algunas normas. Eso es antiparlamentario.
Considero por otro lado que la Mesa directiva o el Consejo directivo debe
ser compartido por los diversos grupos polticos. Es inconveniente que haya
un copamiento total de la mesas directivas, de las comisiones directivas y de
las comisiones dictaminadoras, como lamentablemente han ocurrido en los
ltimos tiempos.
Sobre la asesora, creo que debe haber una planta de asesores en forma
ms o menos estable en el Congreso, sin perjuicio de que los miembros del
Congreso (congresistas, senadores o diputados) puedan tener tambin una
asesora personal. Si hay un congresista que requiere conocimientos en materia
educativa o en materia econmica o en materia de trabajo, no va a tener
obviamente un asesor para cada materia porque eso le costara demasiado al
Congreso. En tales casos, el parlamentario debe recurrir a la planta de asesores
permanentes del Congreso. Respecto al nmero de leyes, yo estoy de acuerdo
en que el Congreso no debe ser juzgado por el nmero de leyes sino por la
calidad de las leyes. Han sido dictadas numerosas leyes para modificar tales y
cuales dispositivos de un Cdigo. Como los Cdigos tienen numeroso
articulado no se ha dictado una ley de reforma sistemtica, sino muchas leyes.
En el caso del Cdigo Civil, que tiene 2,122 artculos, podran haber 2,122
leyes, si primara el criterio de la cantidad. Y lo mismo podra ocurrir con las
Leyes orgnicas. No estn vigentes las 27 mil leyes que el Per tiene numeradas
a partir del 21 de octubre de 1904. De esas leyes estarn vigentes menos de la
mitad. Se incluyen no solamente las leyes sino tambin las resoluciones
legislativas. Nadie sabe cules ni cuntas estn vigentes. Pero es obvio que
aquellas leyes que a principio del siglo pasado (hablo de 100 aos atrs cuando
empez a numerarse la legislacin) concedan, por ejemplo, dispensa del
tiempo de prctica al bachiller Juan Prez para que pueda optar el grado de
abogado, o pensiones que ya no tienen vigencia. Esas leyes cumplieron su
objetivo. La persona que se recibi de abogado, en el ejemplo propuesto, a
principio de los 900 ya tiene una lpida en el cementerio. Lo mismo ocurre con
288
las pensiones de gracia o de montepo o de jubilacin de aquella poca. Las

personas que obtuvieron esas pensiones por razn de edad han desaparecido.
El 90% por lo menos de los beneficiarios de tales resoluciones legislativas ya
no estn entre los que an tenemos el privilegio de seguir viviendo o sufriendo.
En consecuencia, son muchas menos las leyes de las 27 mil. Sin embargo, se
requiere que haya un estudio (que me parece que ha sido iniciado por el
Ministerio de Justicia) para determinar cules son las leyes que estn vigentes
y cules ya no estn vigentes porque cumplieron la finalidad para las cuales
fueron dictadas o porque han sido derogadas por otras leyes. Me parece que
esa labor es importante.
289
290
Anexo II
REUNIN DE REPRESENTANTES
DE LA SOCIEDAD CIVIL
291
ANEXO II
292
RENZO CHIRI: La razn de esta reunin es discutir acerca del tema

Relaciones entre el Parlamento y la Sociedad Civil, que es uno de los aspectos
que ha sido tratado en el informe preliminar, producto del proyecto desarrollado con el auspicio de la Oficina de Iniciativas Transitorias del (OTI/
USAID).
El proyecto se denomina Parlamento y Ciudadana, y busca realizar un
diagnstico acerca del funcionamiento del Parlamento, e incide en aspectos
puntuales, los ms importantes son: la situacin actual del Parlamento, los
partidos polticos y su sistema de representacin, las atribuciones, funciones
y organizacin del Parlamento y la relacin del Parlamento con la Sociedad
Civil.
EDUARDO DARGENT: Se ha trabajado en esta dinmica de reuniones de
trabajo con profesores de Derecho Constitucional y con ex parlamentarios
para intercambiar ideas o discutir algunos aspectos del Resumen Ejecutivo,
pero, sobre todo, la percepcin del Parlamento.
Las reuniones han sido muy interesantes, pero se sinti que en ellas
faltaba el pensamiento de instituciones especializadas en temas de Sociedad
Civil, ya sean temas de mujer o temas de anlisis poltico o temas electorales
para darle un contenido ms propositivo al documento.
293
ANEXO II
ALBERTO OTROLA: ste es un proyecto que busca en primer lugar

ingresar al estado de la cuestin o sea cmo esta el Parlamento hoy da en el pas
y para llegar a vertebrar algunas respuestas nosotros convenimos tener dos
entradas: la primera, ingresar un poco al anlisis de la representacin poltica,
los partidos, los mecanismos de intermediacin de los partidos, la Sociedad
Civil y el Estado; y, en segundo lugar, un anlisis sobre la estructura interna del
Parlamento es decir, cules son los detalles o los mecanismos que pueden o no
hacer viable el desempeo del Parlamento, el debate parlamentario y la
organizacin interna del Parlamento.
En la investigacin hemos encontrado, evidentemente, algunos elementos que podran explicar un poco la crisis y la baja legitimidad del Parlamento
en el contexto general de la instituciones del Estado. Por ejemplo, en el tema
especfico de los partidos polticos, un artculo del Reglamento del Congreso
se refiere a los grupos parlamentarios como asociaciones de inters, pero no
menciona en ningn momento a los partidos polticos, es decir, los que dan
legitimidad de origen a la representacin poltica.
El documento tambin ingresa, o pretende ingresar, a un anlisis sobre
la crisis de la representacin, es decir, aquellos mecanismos o disfunciones que
permiten o que han sido la base de la crisis de la legitimidad en el Parlamento.
Queremos avanzar tambin hacia una cuestin absolutamente propositiva:
cmo se descentraliza el Parlamento, cmo se manejan estos contactos con
la Sociedad Civil y, sobre todo, cmo se corrige una deformacin histrica en
el pas que entiende la representacin poltica como personal y sin la necesidad
de dar cuenta o resultados de la gestin del parlamentario a la Sociedad Civil.
Entonces, sobre la base de estas tres o cuatro ideas centrales se fueron
sugiriendo varios tems, que hemos sistematizado en algunas preguntas y sobre
las cuales nos interesara dialogar.
RAL MENDOZA: Durante los ltimos aos el Parlamento peruano ha
sufrido una grave crisis de representacin, que se expresa en un sentimiento
ciudadano de no estar representados. Pero es til al enfoque que se pretenda,
asumir que esta crisis no es reciente. Desde 1980 el Parlamento fue objeto de
las ms severas crticas por parte de la sociedad. El fujimorismo us el discurso
antiparlamento y antipartido para justificar un golpe de Estado. Sin embargo,
el Congreso unicameral de la dcada del 90 no hizo nada para revertir la crisis,
294
se profundizaron algunos de los vicios que ms se criticaban. Peor an, el

Congreso fue uno de los instrumentos de Alberto Fujimori para tomar el
Estado y reelegirse inconstitucionalmente.
Con estos antecedentes histricos es fcil deducir que la poblacin ha
perdido la confianza en el Congreso. Uno de los temas prioritarios de la agenda
poltica, de cara a una transicin, es recuperar la imagen de las instituciones.
Para ello ser necesario promover el debate para una reforma del Estado, cuyo
protagonista principal debiera ser la sociedad civil.
La importancia de este tema ha llevado a la Comisin Andina de Juristas
a considerar el tema de la relacin Parlamento Sociedad Civil y ciudadana,
como prioritario para el anlisis que debe anteceder a una reforma de la
institucin parlamentaria en el Per. Precisamente, la primera pregunta tiene
que ver con la relacin del Parlamento con la Sociedad es decir la imagen que
tiene el Parlamento para la ciudadana. Uno de los grandes problemas que
hemos constatado es la baja legitimidad del Parlamento. Adems, existe un
grave desconocimiento de la poblacin sobre las funciones parlamentarias,
muchos ven al Parlamento como un rgano burocrtico y obstruccionista
Qu medidas seran las adecuadas para cambiar esa imagen?
PERCY MEDINA: Un problema a atender en cuanto a la imagen del
Parlamento es que la gente no sabe para qu sirve este organismo, como lo
muestran muchas encuestas. Una primera lnea de accin podra girar alrededor de transparentar qu es lo que hace realmente el Congreso y qu hacen los
congresistas, para cambiar a partir de eso la imagen que tiene la ciudadana.
Estoy seguro de que la gente no slo no conoce en abstracto las funciones que
hoy da le son asignadas legal y constitucionalmente a este organismo, sino que
adems no tienen ni idea de cmo transcurre el da a da del Palacio Legislativo.
Me imagino que, por ejemplo, se podran hacer pblicas las agendas de
las comisiones, que si bien muchas veces se publican en una pagina web, no
son conocidas por la gente. As como se publica la programacin de los canales
de televisin, tal vez se podran publicar las agendas parlamentarias mostrando
sencillamente cules son los temas ms importantes a ser abordados por el
Congreso.
Tambin se podra imaginar una manera para acceder a travs de la
televisin no solamente a los debates del Pleno, que son los que menos
295
ANEXO II
muestran la complejidad de la funcin parlamentaria. Tal vez habra que lograr

que los trabajos de las comisiones, aunque sea a manera de resmenes, lleguen
a la gente. Y por supuesto intentar que la labor de fiscalizacin que realizan los
congresistas pueda tambin ser difundida.
Habra que lograr que los parlamentarios den cuenta de cmo usan su
tiempo. Sera una manera de transparentar la labor del Poder Legislativo. As
como en los estudios de abogados se exige a los profesionales que den cuenta
de cmo usaron su tiempo, se puede pedir a los representantes que informen
a sus electores acerca de las horas dedicadas a cada actividad. En un estudio el
abogado dir que ha dedicado 8 horas para el caso X, 7 horas para el caso Z
y 14 horas para el caso J. Cada parlamentario debera informar que en el mes
ha trabajado 20 horas en investigar el tema de hidrocarburos, 18 fiscalizar tal
caso y 23 en la elaboracin del proyecto de ley sobre zonas fronterizas.
Tal vez de esa manera se pueda introducir transparencia tanto en relacin
con el funcionamiento del Congreso, como en cuanto a la labor de cada uno
de los parlamentarios.
MARCELA HUAITA: Antes de responder la pregunta se necesita saber cul
es el Parlamento que queremos y hacia dnde vamos. El cambio de imagen no
slo pasa por una transparencia de las actividades actuales sino tambin por
una transformacin del Congreso mismo. Entonces, me resulta difcil pensar
en mecanismos para cambiar la imagen si no pensamos en el cambio del
Congreso en su esencia.
La televisin da suficiente cuenta de qu cosa est pasando en el
Congreso. Entonces hay una informacin parcial y una opinin sobre el
Parlamento gracias a ella. Pero es una opinin basada en informacin que
trasmiten en la televisin, porque sabemos que la radio y los peridicos
especialmente llegan a un pequeo grupo de poblacin muy informada,
aunque la radio llega un poco ms lejos, sobre todo a reas rurales. Entonces,
un mecanismo para asegurar transparencia, pueden ser estos medios de
comunicacin. Tenemos que cambiar el Congreso mismo y tenemos que
pensar cul es el Congreso que queremos, cul es este nuevo rol de la
institucin. Por all va mi pensamiento.
296
CECILIA BLONDET: Quisiera entrar por otro lado en la pregunta.

Ustedes ya ponen una cantidad de informacin que no hemos discutido. No
hay un tema de..., hay un supuesto de.... Primero, desconocimiento;
segundo, hay dos supuestos ms sobre cmo ve la gente el Parlamento: un
rgano burocrtico y un rgano obstruccionista. Me imagino que esto lo han
sacado de alguna investigacin o es una abstraccin de una serie de opiniones
de entrevistas de alguna fuente de informacin mucho ms rica. Entonces,
sera interesante que nos cuenten cmo llegaron a esta conclusin.
Y lo segundo, para responder la pregunta que plante, podra decirse que,
si el problema es de desconocimiento, lo que hay que hacer es dar informacin
sobre el Parlamento, hay que informarle a la poblacin por qu es importante
tener un Parlamento, independientemente del Parlamento que queramos o
del Parlamento que hemos tenido.
La nocin de una instancia legislativa, que cumple determinadas funciones, que nos sirven a nosotros como ciudadanos porque balancean el poder
del Poder Ejecutivo, porque dan leyes, etc. Esas nociones tan elementales de
porqu es importante que exista un Parlamento, creo que tiene que ser parte
fundamental de una educacin cvica que permita si no enterarnos o tener un
seguimiento, un monitoreo de qu cosa es lo que hace el Parlamento, y tener
la capacidad de fiscalizarlo, porque eso lo harn algunos. Eso es trabajo de
grupos especficos. Para el ciudadano comn y corriente creo que falta la idea
de porqu tenemos que tener a estos tipos que adems ganan tanto, que son
unos habladores y que finalmente se pelean entre ellos. La imagen que sale del
Parlamento es muy negativa. Finalmente la idea de un Congreso es importante,
esa primera base de informacin bsica es importante.
EDUARDO DARGENT: La informacin se ha obtenido de entrevistas
realizadas recientemente, pero adems, de encuestas de la dcada del 80. Es
interesante percibir la evaluacin del Parlamento sobre todo adems en
contextos de crisis y de rpido desprestigio.
RAL MENDOZA: A partir de las encuestas concluimos que los ciudadanos desaprueban la gestin del Parlamento. Sin embargo, hubiese sido til
conocer si es que los representados conocen las funciones de sus representan-
297
ANEXO II
tes. Es posible que un porcentaje importante de ciudadanos desconozca lo que

hace un Parlamento y, al mismo tiempo, desapruebe su gestin.
Objetivamente, el dato que trabajamos es que el Parlamento ha sufrido
una grave crisis de imagen durante las ltimas dos dcadas producto de una
serie de ineficiencias que trascienden a la opinin pblica.
CECILIA BLONDET: Siempre ha sido as, siempre ha habido esta psima
imagen del Parlamento? Yo conozco asesoras que han trabajado muy vinculadas al Parlamento sera interesante saber su opinin.
EDUARDO DARGENT: Lo que se sabe es que hay perodos en que sube
la imagen del Parlamento y sube considerablemente. En este momento estn
en subida, tambin generalmente cuando comienza un perodo. El CCD
tambin tuvo una subida de imagen, el Congreso en la dcada del 80 y a
principios de los 90 tambin tuvo una pequea subida al inicio del perodo
gubernamental y luego volvi a caer. De otro lado, se aprecia de las encuestas
que generalmente se califica al Parlamento de obstruccionista, burocrtico y
lento. En realidad, ese criterio de lentitud no es claro de dnde proviene, pero
est en la mente de los ciudadanos.
Parece, adems, que el Parlamento es percibido como un rgano
conflictivo, que no hay concertacin. Hay una cierta impresin generalizada
y las conclusiones a que vamos llegando, que vamos discutiendo, es que lo que
t has dicho: no existe una conciencia de balance de poder. As como se da un
Ejecutivo que puede hacer muchas cosas, no se ve un Congreso que puede
hacer cosas sino una suerte de cmara de discusin intrascendente, innecesaria. No existe la idea de que all hay alguien que est representando mis
intereses y que va a impedir que estos seores que estn ejecutando cosas,
puedan malversar fondos o puedan generar actos de corrupcin o que puedan
sacar leyes con nombre propio.
Lo que s hay es una relacin muy rpida entre problemas y discusin
parlamentaria con obstruccionismo o lentitud. Asimismo, la desaprobacin del Parlamento y el obstruccionismo que se deca causaba al Ejecutivo,
fueron parte de las justificaciones del golpe del 92. El momento en que ste
se produce, el Parlamento tuvo una aprobacin del 11%, podra ser lo ms bajo
que ha tenido en muchsimo tiempo. Incluso en el peor momento fujimorista
298
no lleg a tener ese descrdito. Obviamente, cuando nos hemos reunido con
ex parlamentarios aducen que ese descrdito se debi a una poltica del
Ejecutivo contra el Parlamento. La respuesta va ms por lo que t sealas, que
no hay una conciencia de para qu sirve un Parlamento Qu cambia un
Parlamento en mi vida cotidiana y diaria?
PERCY MEDINA: Quisiera hacer una nota de pie de pgina. En realidad no
hay Parlamento en el mundo que tenga una muy buena imagen, y an menos
que tenga una mejor imagen que el Ejecutivo. Entonces, hay algo en la esencia
misma del Parlamento que no encaja con las expectativas de la gente. Inclusive
en las democracias parlamentarias en donde el gobierno se origina en el
Parlamento, el primero tiene normalmente mejor imagen que el propio
Parlamento. All hay algo que discutir.
RAL MENDOZA: La crisis no es slo del Congreso peruano en particular,
sino de la institucin parlamentaria, inclusive en pases de alto desarrollo
institucional. Quizs estn fallando los mecanismos de debate poltico o no se
den las condiciones para lograr consensos importantes. Pero no hay que
obviar que este tema debe tener alguna relacin con lo que los ciudadanos
creen o no creen que debe hacer el Parlamento.
ALEJANDRO LAOS: El tema fundamental es el desconocimiento. Lo digo
adems por nuestra experiencia en trabajos bsicamente con poblaciones
andinas. En distintas actividades de educacin electoral y post educacin
electoral (por ejemplo con congresistas), notamos que la percepcin del
ciudadano comn del interior del pas, es que el Congreso es muy burocrtico
e ineficaz. Las cosas han cambiado, en este momento es ms bien a la inversa.
Hoy la imagen para el poblador comn (tomando en cuenta la existencia
de una representacin departamental) es que los congresistas son ms que
representantes, pueden ser tambin ejecutores o funcionarios con capacidad
de ejecucin de gastos del Estado. Veamos por ejemplo el caso de congresistas en Cajamarca, de las tantas conclusiones que se llegaron, 2 o 3 estaban
referidas a leyes, las dems estn referidas al trmite del aeropuerto, al trmite
para una obra determinada. Entonces es necesario plantear el tema del
desconocimiento de lo que son las funciones de un Parlamento.
299
ANEXO II
Otro es el tema de educacin cvica, de educacin ciudadana, de

informacin, de presencia del Parlamento en la poblacin. Este Parlamento
est avanzando en ese sentido. Hay una oficina de educacin ciudadana. Se
empieza a desarrollar el tema de la comunicacin virtual, de la informacin. Es
necesario recordar la historia de un Parlamento que no comunicaba nada. Los
parlamentarios eran los dueos de todo, era coto cerrado a la informacin, y
eso reforz la mala imagen.
Entonces, el tema es educacin-informacin y la iniciativa tiene que provenir
del mismo Parlamento. Esa no es una tarea solamente de instituciones de la
Sociedad Civil o instituciones especializadas en temas electorales. El mismo
Parlamento brinda informacin en distintos niveles: prensa, medios electrnicos, agendas. Pero, tambin se empieza a discutir ahora si el Parlamento es
centralizado. Se puede educar en las escuelas o en diversos eventos. El tema
es de imagen cotidiana. Si el Parlamento contina en Lima, por ms eficaz que
sean sus medios de comunicacin, para la poblacin del interior esta institucin no significar mucho.
La imagen que se transmite es que el Parlamento es un rgano de Lima,
ms precisamente de un grupo de Lima. Por eso es necesario que el Parlamento
tenga oficinas de representacin departamental y un equipo atento a las
iniciativas ciudadanas, que participe en la vida local. De esa manera tambin
se resolvera el problema de cercana que hay entre los representantes y sus
representados.
Hay que tener en cuenta tambin que el Parlamento que hemos tenido ha
sido muy personalizado. La concepcin del ciudadano comn es que tiene
parlamentarios con cualidades personales, cualidades polticas en el sentido del
dilogo, o malas cualidades polticas. En este caso, lamentablemente, nuestra
historia de la representacin poltica ha sido de parlamentarios con mala
performance. Para tener una representacin es necesario descentralizar la
informacin sobre el Parlamento.
MNICA SARAVIA: Solamente quera hacer un aporte. Lo fundamental es
el desconocimiento de la gente respecto a la funcin congresal; el asesor recibe
una gran cantidad de pedidos de puentes, luz, carreteras, etc.; y el problema es
que esto causa que el Congreso no asuma su papel principal. Es necesario
explicar cules son sus funciones y ensear a la ciudadana todo lo que se
300
relaciona al tema (que no hay oficinas descentralizadas, por ejemplo). Los

propios congresistas son responsables de desvirtuar en su campaa la verdadera labor congresal. Haba ms de uno que deca yo te voy a dar trabajo y
la verdad es que, salvo a los cuatro que l puede contratar no s a quin ms
le podra dar trabajo. De otro lado, estoy en desacuerdo cuando se dice que
existe la necesidad de brindar mayor informacin. El Congreso tiene una
pagina web excelente, uno de los medios electrnicos de los mejores de
Amrica Latina.
ALBERTO OTROLA: S, pero sera til conocer quin accede a esos
medios?
MNICA SARAVIA: La informacin esta all, existe. Lo que pasa es que el
Congreso no ha asumido su papel. Por ejemplo, hay una oficina de iniciativas
ciudadanas, abandonada, con un presupuesto nulo pero que podra hacer un
trabajo en provincias. De hecho el ao pasado se estuvo impulsando desde la
Mesa Directiva algunos trabajos de esta oficina pero no hay el inters
suficiente, no se le da un presupuesto. Entonces, veo que el Congreso tiene
que tener un rol de difusin de la informacin que esta oficina podra
desarrollar.
Un segundo punto es que no hay instituciones de las Sociedad Civil que
trabajen tema del Parlamento. Se los digo porque ahora en esta nueva etapa
de mi experiencia profesional he empezado a trabajar en un rea dentro de este
proyecto de reforma del Congreso, y realmente los amigos de Comisin
Andina de Juristas son testigos de que hemos preparado proyectos para
mejorar el Congreso y hemos tenido que buscar instituciones que trabajen el
tema, lo que no ha sucedido con otras reas del proyecto como descentralizacin donde cada da hay 20 o 30 proyectos. Entonces podra la Sociedad
Civil insertar este tema dentro de sus mbitos de accin.
Se puede constatar deficiencias en materia legislativa, administrativa y de
asesora parlamentaria. Esto incide en la mala imagen del Parlamento. Por
ejemplo, a diferencia de los debates ideolgicos que se suscitaban en la
Asamblea Constituyente de 1979, el Parlamento actual no tiene este tipo de
debate; cuando la gente capta en el cable o en la televisin abierta el debate,
ve a un congresista insultando a otro, o sin decir algo interesante.
301
ANEXO II
Entonces, el problema va ms all. Ya no solamente es la cuestin de

desconocimiento de la labor del Parlamento, sino la imagen que los propios
congresistas se encargan de proyectar.
En sntesis, todo esto es un problema de educacin e informacin. La
Sociedad Civil, adems del Congreso, tiene la primera responsabilidad. Podra
jugar un papel clave y motivar a que la cooperacin internacional apoye
diferentes propuestas. Por ejemplo, la Comisin Andina de Juristas est
elaborando un diagnstico sobre el Parlamento. Tenemos en propuesta el
desarrollo de un juego educacional con los roles y funciones del Congreso que
va ser repartido y difundido a la red de lderes de derechos humanos. Tenemos
otras iniciativas, pero es solamente una parte de lo que se puede hacer.
Entonces la idea es trabajar con el Congreso, con la Mesa Directiva, pero
tambin con la Sociedad Civil para que la situacin del Parlamento pueda
cambiar.
RENZO CHIRI: El desconocimiento de la poblacin no slo es sobre el
Parlamento sino sobre el Estado en su conjunto.
CECILIA BLONDET: Quiero insistir en el tema de la informacin. ste
nos lleva a uno mucho ms de fondo que es la heterogeneidad de la poblacin.
La falta de una nocin clara de cules son nuestros derechos y nuestros deberes
y por lo tanto, qu podemos esperar y qu podemos exigir a una instancia tan
importante como el Parlamento. Entonces, es un tema en el cual hay que
trabajar y no slo es un tema de las ONGs o del Parlamento mismo, sino del
sistema educativo. Un buen manual de educacin, un buen curso de educacin
cvica y de educacin poltica es clave para formar a los nuevos ciudadanos y
ciudadanas. Yo creo que el esfuerzo que hacen diferentes instituciones de la
Sociedad Civil son esfuerzos importantes, pero muy focalizados y muy
pequeos. Esto tiene que entrar en el sistema educativo y es all donde se forma
ciudadanos.
De otro lado, nosotros hicimos en el Instituto de Estudios Peruanos en
el 2000 una encuesta sobre descentralizacin, pero haba una serie de
preguntas sobre qu conocimientos tienen los ciudadanos sobre el sistema
poltico. Sobre el Parlamento los entrevistados no tenan ninguna informacin
y por supuesto ningn conocimiento de quines eran los parlamentarios. Esto
302
lo vamos a contrastar con una nueva encuesta ahora despus de que se ha

aplicado el Distrito Electoral Mltiple. Se pretende saber si es que hay una
mejor relacin de identificacin y de representacin con sus propios parlamentarios.
Fue interesante conocer que la gente no conoce a los parlamentarios, que
no saben qu tipo de funciones tienen que cumplir. En todo caso, los que
conocen a sus representantes no creen en ellos. Es decir, hay un problema de
confianza bsico, con lo cual pasamos entonces del problema de derecho, de
la nocin de derecho que es una nocin muy abstracta, a un problema poltico.
Quin es poltico? El poltico da confianza, se piensa que es importante
que exista el poltico o siempre se van a referir a ellos como un grupo de
aprovechadores, de corruptos. Es decir, el trmino obstruccionista no est
referido al Parlamento como instancia, sino al parlamentario y al poltico en
general como un sector realmente desconfiable y poco eficiente.
DAVID LOBATN: Respecto a la intervencin de la representante de
OTI/USAID, en este tema del Congreso, habra que precisar algunas cosas.
Se dice que ha habido dificultad para encontrar instituciones de la Sociedad
Civil que trabajen en el tema Congreso. No se van a encontrar, ya que las
instituciones de la Sociedad Civil tienen temas de inters especficos: derechos
humanos, administracin de justicia, gnero, etc.
CECILIA BLONDET: Por qu no? Este tema es importante y est en las
reas de inters; y existen algunas experiencias como la del Movimiento
Manuela Ramos que milita y s ha tenido trabajo congresal.
DAVID LOBATN: Dentro de estos temas especficos algunas instituciones de la Sociedad Civil tienen una lnea de trabajo. Promueven iniciativas
legislativas. Por ejemplo, dentro del trabajo de derechos humanos o de
reforma del Poder Judicial se tiene una lnea en la que se hace lobby en el
Congreso para conseguir la aprobacin de determinada normas.
Tambin hay que tener en cuenta que salimos de una experiencia de 10
aos con un Congreso bastante deslegitimado, donde muchas instituciones
optaron por no trabajar con un Congreso que no mereca ningn respeto y
legitimidad.
303
ANEXO II
Ahora se abre una nueva perspectiva y se recupera la legitimidad, rescato

definitivamente este Congreso por el tema de Distrito Electoral Mltiple. A
todos nos podr parecer que algunos congresistas son ignorantes, que otros
hablan mucho y que otros no hablan, no aportan. Pero el Congreso que
tenemos, da la impresin de que expresa mejor lo que es el pas y en ese sentido
si las instituciones de la Sociedad Civil tienen la vocacin de trabajar, pueden
hacerlo.
RAL MENDOZA: Qu mecanismos propondran ustedes para darle una
mayor presencia nacional efectiva? Ya que el Distrito Mltiple por s solo no
basta, algunos hablan inclusive de abrir oficinas del Parlamento en provincias,
no s si eso sera viable.
DAVID LOBATN: Respecto a ese punto en concreto, varias instituciones
de la Sociedad Civil hicimos un consorcio y una campaa. Tomando los
ofrecimientos electorales de los congresistas, se puede considerar pasibles de
consenso dos temas: el de la oficina descentralizada regional y el de la
revocatoria de los congresistas.
El tema de las oficinas no es una idea original, se ha retomado porque con
anterioridad en provincias algunos congresistas haban abierto algunas oficinas congresales. Es ms, hay algunos congresistas actualmente que han
propuesto que el Congreso se descentralice y se formen o se abran oficinas
descentralizadas.
Desde la Sociedad Civil sera bien visto tener oficinas congresales en
determinadas ciudades del pas. Es positivo, pero tiene algunos riesgos. El
mayor de todos es el clientelaje. Algunas de las anteriores oficinas congresales
haban cado en el clientelaje. Por ejemplo, los Cceres abrieron oficinas en
Juliaca. Eran oficinas donde la gente dejaba su currculo. No se trata de llegar
a esto cuando pensamos en oficinas descentralizadas del Parlamento. Entendemos que se trata de otra cosa, de recoger iniciativas ciudadanas. Para evitar
el clientelaje es importante que no sean iniciativas individuales de cada
congresista sino que sean iniciativas aprobadas institucionalmente del Parlamento y que emerjan del presupuesto del Parlamento.
Una forma de tratar de evitar ese peligro son las asesoras. Se requiere
asesores o especialistas conocedores de la realidad regional. Debe ser una
304
asesora contratada directamente por el Congreso, es decir, que no sean los

parlamentarios de provincias los que los contraten. Hay instituciones que
trabajan a nivel regional y sera muy importante que esas oficinas regionales
puedan ver como posibilidad que esas instituciones puedan asesorar determinados temas de descentralizacin.
MARCELA HUAITA: En general, he estado pensando en la intervencin
de los partidos polticos en el desarrollo de las tres funciones bsicas de los
congresistas: representacin, funcin legislativa y fiscalizacin. Detengmonos en la funcin legislativa. A poco ms de un mes del inicio de sus funciones
tenemos ya ms de quinientas iniciativas. A partir de all en el primer mes de
este Congreso se plante un imposible: no se puede discutir 500 leyes en un
corto plazo. Adems, si analizamos y nos detenemos a ver qu tipo de
iniciativas y qu coherencia tienen, encontraremos una desorganizacin total
respecto de temas que tendran que estar coordinados por lo menos en
trminos generales.
Entonces, tampoco nuestros congresistas saben exactamente cul es su
funcin. Los partidos no estn cumpliendo sus funciones y menos la que atae
a su tarea de representacin parlamentaria. Es necesario trabajar con los
partidos y tratar de reforzar sus propios mecanismos internos para que esto
no suceda.
De otro lado, respecto a las caractersticas del Congreso, que lo presentan
como burocrtico y obstruccionista, son parte de los problemas constitutivos del
propio Parlamento. Las comisiones ordinarias, por ejemplo, trabajan durante
un ao legislativo consecutivo con asesores que generalmente se quedarn ese
ao legislativo. El siguiente ao, cambiado el presidente de la comisin,
cambiarn los asesores y los nuevos que lleguen ignorarn todo sobre la
gestin anterior. Adems, no hay memoria institucional. Se archivan las cosas
y lo que se present hace dos o tres aos, o hace seis meses, se vuelve a
presentar, tenindose que discutir nuevamente.
Un segundo comentario es el tema de descentralizacin. Respaldo la
propuesta de oficinas descentralizadas del Congreso. Habr que corregir la
percepcin ciudadana del Parlamento porque sino, cuando el Congreso sea
descentralista, en el escritorio de cualquier asesor habr un cmulo de pedidos
que no podr resolver. Si esto no se corrige, las oficinas descentralizadas se van
305
ANEXO II
a convertir en una mesa de partes. Esto porque el Estado no tiene otros canales
para recibir las solicitudes. Los propios ministerios no tienen otros canales
para que se canalicen estas demandas.
Debe haber algn tipo de acercamiento descentralizado y debe apuntarse
a que estas oficinas descentralizadas sean del propio Congreso, con personal
que forme parte de l, con especialistas que puedan tener una labor educativa
e informativa, ms que una mesa de partes.
CECILIA BLONDET: No vera mal que existan en este momento 500
iniciativas legislativas, el problema es que todas esas se discutan No existe una
instancia que recoja todas esas iniciativas legislativas, las evalu, las ordene
sistemticamente y luego decida cules estn listas para discutirse?
MARCELA HUAITA: Existen al interior de las comisiones de trabajo,
mecanismos para desarrollar dicha labor. Pero a lo que yo me refiero no es que
en las comisiones haya un filtro, el problema es que son descoordinadas.
Inclusive, se constata de lo ledo en los medios que continan presentndose
iniciativas de aos anteriores en donde se planteaba, por ejemplo que se
cambie el nombre de una universidad. Ese tipo de iniciativas siguen presentndose. Las iniciativas no encajan en un proyecto poltico. Entonces, los
tcnicos van a tener que hacer un tamiz de los proyectos. Pero, ms all de eso,
hay un desconocimiento, inclusive de los propios parlamentarios, de hacia
dnde deben dirigir sus proyectos.
Se ha mejorado en cuanto a la tcnica. Hoy todos los proyectos tienen
exposicin de motivos, realizan un anlisis costo-beneficio, pero cuando la
comisin recibe los proyectos, tan diversos, stos tienen que pasar por un
tamiz poltico. Entonces la labor tcnica de los asesores se complica, esta tarea
tiene un lmite.
ALBERTO OTROLA: Al respecto, uno de los datos que estamos evaluando en el proyecto es el siguiente a manera de pregunta: Est bien que el
Congreso legisle sobre lo divino y lo humano?
Hay algunas cifras que son realmente espeluznantes. El ex congresista
Arturo Salazar Larran, comentaba un estudio suyo muy interesante de cunto
le cuesta al pas a nivel de presupuesto, discutir cada proyecto de ley o mocin
306
de orden del da (por ejemplo, la que saluda a un distrito por cumplir 100 aos
de vida o a un club departamental por cumplir 100 aos de vida institucional),
manejndose cifras preocupantes. Pero el tema de fondo es el siguiente: el
dominio de la ley.
En Francia, el Parlamento puede legislar sobre 5 o 6 cosas que estn en
la propia Constitucin, derechos humanos, relaciones inter orgnicas del
Estado, etc. Es decir, sobre algunas materias que le son propias al Congreso
y slo de importancia trascendental para la administracin del Estado,
dejndose a los reglamentos la puntualizacin de normas que son del dominio
natural del Poder Ejecutivo. Adems, ya que hablaba de dos datos, otro es el
siguiente: histricamente en el pas se ha acostumbrado a hacer el famoso
ranking de congresistas, es decir, se mide la efectividad de la labor parlamentaria
por el nmero de proyectos de ley, el nmero de mociones del da, que un
congresista presente. Esta historia viene desde antes y es tomada por Roger
Cceres, y luego retomada por Xavier Barrn, Antero Flores y ahora por
Henry Pease. Pero, con el mayor de los respetos, hay diferencias entre
congresistas que legislan en el ms amplio sentido del trmino y otros que ni
siquiera se acercan a lo aceptable.
Si midiramos el trabajo o la efectividad de un parlamentario por la suma
de actos legislativos que son aprobados, resulta que en la produccin del
Parlamento del ao 2000-2001, el congresista ms efectivo sera Jos Luis Elas
valos, el famoso trnsfuga que se pas de Avancemos a Cambio 90. El tiene
ms de 300 mociones, proyectos, saludos y conmemoraciones (todos aprobados). Este hecho demuestra lo relativo que resulta confiar a este tipo de
mediciones la determinacin de la calidad de los congresistas. Por ello, yo no
s si el pas pueda soportar que se expida un promedio de 132 leyes por ao,
y un promedio de 5000 mociones de orden del da.
MNICA SARAVIA: Quisiera agregar al ltimo comentario que generalmente el proyecto de ley que presenta el congresista es anulado por la asesora
de las comisiones. Entonces, el dictamen que sale es otro. As, si medimos el
trabajo del congresista de hacer proyectos de ley, lo que queda de esa labor a
veces ni es el ttulo. Por ejemplo, Susy Daz figura como autora o co-autora de
la ley del ADN y de sus proyectos no se rescat ni un artculo y del proyecto
de Lourdes Flores rescataron 3 o 4 artculos.
307
ANEXO II
Los proyectos de ley llegan y no hay tcnica legislativa. Llegan realmente

mal hechos, debiendo reformrseles todo: desde la frmula legal hasta los
antecedentes, historia y legislacin comparada; convirtindose en un trabajo
doble, que se supone debe ser realizado por el despacho del parlamentario. Lo
que se hace mal llega a la comisin y en sta tarda pues debe pasar un proceso
de modificaciones. Se dice que 500 leyes seran expedidas si llegaran proyectos
de ley listos para de dictaminar, pero hay que rehacerlos todo, entonces es un
costo adicional.
PERCY MEDINA: No puedo evitar referirme a este asunto de las mociones,
del tiempo que el Congreso pierde.
Siempre he sido defensor de eliminar este tipo de mociones y la prctica
de dar leyes sin ningn sentido, como declarar a tal ciudad capital de la
chirimoya o la uva. Pero en realidad con el tiempo estoy cambiando de
opinin, porque hoy creo que s tienen un sentido. Creo que cumplen una
funcin simblica muy importante y basta con llegar a cualquier pequea
ciudad que haya sido saludada por el Congreso para ver lo importante que ha
sido esto para los pobladores, que sienten a travs de estos actos el reconocimiento del Congreso. Habr que buscar la manera de darles un trmite rpido
que no consuma tiempo parlamentario, pero es importante que el Legislativo
tenga la posibilidad de un acercamiento simblico en particular con los lugares
ms alejados.
MNICA SARAVIA: Eso ya se regul. Se hizo una resolucin en la que el
congresista, desde su despacho, puede enviarla sin pasar por el Pleno y las
mociones que se debaten son las de investigacin y de creacin de comisiones
acusadoras; hace un par de legislaturas que se realiza as.
PERCY MEDINA: Me parece extraordinario, creo que de esa manera no se
pierde el efecto simblico que tiene este tipo de intervencin y al mismo
tiempo no se pierde tiempo. Pero siempre habr la necesidad de que algunas
de estas iniciativas tengan una formalidad mayor (por ejemplo las leyes que
declaran que tal o cual ciudad es capital de determinada fruta, baile o msica).
Y en ese caso habr que ver la manera de cumplir con los trmites de una ley
308
sin que la misma pase por un proceso similar al que se utilizara para aprobar
legislacin sobre un tema de fondo.
Para la gente de las localidades es importante. Si se es la capital de la
chirimoya es importante para el lugar. Sin contar con el hecho evidente de que
para las precarias economas locales algunos de estos ttulos pueden significar
tambin algunos recursos econmicos, ya sea por comercio o por turismo.
MNICA SARAVIA: No se dice El congreso de la Repblica saluda a ...
porque son mociones de saludo. Se hizo una modificacin al Reglamento y las
mociones de saludo, las de felicitacin, conmemoracin van directamente del
despacho del congresista a la localidad.
PERCY MEDINA: La creacin de oficinas descentralizadas ha logrado
consenso. En lo que no hay acuerdo es sobre cmo van a ser, porque muchas
personas de distintas bancadas piensan que tienen que ser oficinas partidarias,
es decir, que cada bancada debe tener una oficina en cada lugar.
Me parece que all hay un punto importante a discutir, porque la
naturaleza de estas oficinas sera distinta si se trata de oficinas de bancada o si
se trata de oficinas del Congreso. Si se trata de oficinas de bancada entonces
lo que va a primar es el clientelismo. Sera importante remarcar que deben ser
oficinas del Congreso, con una estructura especial. Eso puede generar un
problema de costo, pero si se vinculan por ejemplo con los municipios, stos
podran ayudar, por lo menos inicialmente, brindando la infraestructura bsica
para el funcionamiento de estas oficinas y el Congreso designar una partida
para el personal y los gastos operativos, incluidos los costos de albergar esta
dependencia en el local municipal. sta puede ser una salida, sobre todo
teniendo en cuenta que inicialmente estas oficinas no van a requerir grandes
locales, sino pequeos espacios para actividades administrativas y de recepcin de documentos. Para las actividades pblicas o que involucren la
participacin de muchas personas, las cuales sern sin duda espordicas, se
puede compartir espacios con el municipio que en el caso de las provincias
capitales de departamento suele tener un auditorio o un espacio similar.
Habra que discutir tambin las funciones de estas oficinas que creo que
deberan ser tres: en primer lugar, recoger la agenda departamental, lo que
309
ANEXO II
supone discriminar entre las demandas muy sectoriales y muy vinculadas con
una determinada poblacin y aquellos temas que tengan una dimensin ms
departamental o regional. Esto supone no slo capacidad e imaginacin, sino
dotes de equilibrista poltico, porque el ordenamiento de la agenda tendra que
hacerse recogiendo las demandas y aspiraciones de los distintos sectores. Ser
necesario filtrar las demandas, porque como ya se ha dicho antes, van a llegar
miles de pedidos sobre cosas que no tienen que ver con el Parlamento. Habr
gente que pida que baje el precio del pan porque est muy caro y el Congreso
no podr hacer nada al respecto. Entonces, alguien tiene que informarle a esa
persona que el Congreso no tiene nada que ver con que baje o suba el pan, y
eso lo deberan hacer esas oficinas, cumpliendo una funcin de filtro de la
informacin.
La segunda funcin de las oficinas sera convertir estas demandas, esta
agenda, en instrumentos para procesarla. Puede ser a travs de proyectos de
ley, de invitaciones a los ministros para informar, de interpelaciones o lo que
fuera.
Y en tercer lugar, vinculado con lo ultimo, brindar inputs a los parlamentarios para la fiscalizacin de los rganos ejecutivos en el departamento. Por
ejemplo, el parlamentario por Hunuco tiene que saber cmo es que est
actuando el CTAR o la divisin del Ministerio de Agricultura en la zona.
Probablemente los parlamentarios en general no puedan recibir esa informacin, si es que no tienen un rgano que pueda procesarla adecuadamente y
pueda ordenarla de tal manera que los representantes de la localidad puedan
usar la informacin de manera oportuna.
A estas tres funciones, por supuesto, se puede llegar gradualmente
porque inicialmente habr que tener objetivos un poco ms modestos. Lo que
s debe quedar muy claro, es que quienes se hagan cargo de las mismas desde
el principio, deben ser conscientes que ellos se deben a los parlamentarios de
todas las fuerzas polticas y no a los de la mayora. Es muy importante que estos
funcionarios tengan la confianza de todas las tendencias polticas que tengan
representacin departamental en el Congreso.
Finalmente, hay que tener en cuenta que en muchos departamentos ya se
estn formando ncleos departamentales. En Hunuco, por ejemplo, los
parlamentarios de diversos partidos han formado una especie de clula
huanuqueista. Lo mismo sucede en otros departamentos y en el caso de la
310
selva sus parlamentarios tuvieron una reunin para formar un grupo que
integre a representantes de varios departamentos en una clula amaznica.
Esos grupos podran tener un mejor funcionamiento como grupos departamentales o regionales si es que tuvieran una oficina que les procesara y les diera
inputs para la fiscalizacin de los rganos del ejecutivo a nivel departamental.
LISBETH GUILLN: Bueno retomando los puntos ya tratados desde la
primera pregunta, quiero reiterar que a nivel de la ciudadana tenemos no slo
el problema del desconocimiento, sino de la poca valoracin del Congreso, de
qu funciones cumple y cmo impacta en la vida cotidiana de la gente.
Esto ltimo lo decimos por la experiencia del trabajo que hemos realizado
con ocasin de las elecciones generales. Mucha gente no saba qu era el
Congreso. Al que se acercaban es al presidente, como el que ejecuta todo. Lo
que ha sucedido es que antes el Congreso tena iniciativa de gasto pblico, pero
hoy no sucede as. Sin embargo cuando los candidatos a congresistas estn en
campaa, ofrecen el puente, el reservorio, la carretera, el asfalto y una serie de
obras, que no pueden cumplir ya que no tienen ms esa atribucin. En
consecuencia los ciudadanos no valoran la labor de los parlamentarios.
Otro aspecto importante es el tema del Distrito Electoral Mltiple.
Tenemos que buscar mejorar este sistema y de all la necesidad de tener oficinas
parlamentarias descentralizadas. Pero del recuento que hemos hecho nosotras
sobre participacin de mujeres en el Congreso hemos visto que han habido
congresistas que han postulado por otros departamentos donde no han
nacido. Por ejemplo, Judith de La Mata ha nacido en Hunuco y ella ha
postulado por Lima; Carmen Lozada es de Arequipa y ha postulado por Lima.
Es decir, se debe establecer cules son los requisitos mnimos para la
representacin por Distrito Electoral Mltiple.
Tambin me parece bien que las oficinas parlamentarias sean parte
del Congreso porque si no, solamente vamos a trasladar unas oficinas de
recepcin de trmites a las provincias. Adems, cuando hablamos de oficinas
descentralizadas tambin debemos tener en cuenta que a veces tomamos la
capital del departamento como referente. Sin embargo, existen alrededor
muchas provincias que desean ser atendidas. Por lo tanto se podra ubicar
oficinas al interior de cada departamento, en los dos o tres centros ms
importantes.
311
ANEXO II
CECILIA BLONDET: Desde hace dos legislaturas cambiaron algunas

cosas y resulta que nosotros no sabamos, y se supone que somos una elite
informada e interesada en el tema. Aunque no seamos expertos en el tema del
Parlamento, debiramos saber de qu manera el Parlamento est cambiando
y modernizndose y adecuando su estructura a los nuevos tiempos y, sin
embargo, no lo sabamos. Cmo ser el nivel de desconocimiento entonces
en todos los otros niveles.
Como recomendacin es importante regular los temas y la calidad
mnima de los proyectos que se tienen que pasar, incluso las comisiones
debieran ser un filtro en el que los malos proyectos simplemente no pasen.
Asimismo, debe establecerse un mnimo de calidad tcnica para los proyectos
antes de pasar a comisiones. Con esto se educa tambin a los partidos polticos
para que formen a su militancia.
Es como cuando se presenta un proyecto a un concurso, ste debe tener
un mnimo de calidad tcnica para que sea admitido. Si no cumple con una
serie de requisitos, el proyecto no entra. Algo as tendra que suceder, de tal
manera que los parlamentarios y los partidos polticos que respaldan un
proyecto, sepan que esos proyectos no van a correr mientras no tengan un
mnimo de calidad.
En todo caso, lo segundo es informar nuevamente sobre qu cambios se
estn haciendo en el Parlamento. Luego iniciar una autocrtica, es decir,
efectivamente el Parlamento ha tenido esta imagen, ha tenido este tipo de
errores y, a propsito de eso y de las lecciones recibidas, se han modificado
tales procedimientos?
Que se busque modificar esta mala percepcin del Congreso mediante la
informacin sobre los cambios.
MNICA SARAVIA: Lo que se hizo fue un tamiz formal: que tenga ttulo,
sub-ttulo, exposicin de motivos, costo y beneficio. Se crea que as se haba
cumplido con los requisitos del Reglamento.
ALEJANDRO LAOS: Quiero recordar que estamos hablando de un tema
poltico, no de un tema tcnico y la discusin pasa por partidos, por la forma
de representacin. Creo que no se va a aceptar en el Congreso que se ponga
cortapisas en materia tcnica. Por ejemplo, asumiendo estos argumentos qu
312
pasara con la congresista Paulina Arpasi? Tiene asesores pero no le podemos

pedir que presente un proyecto de ley sobre la nueva carretera transocenica
o la necesidad de la nueva transocenica para Puno en un estilo perfecto. No
tengo la respuesta, pero considero que hay que saber contrapesar bien lo que
es representacin poltica y calidad tcnica. No puede ser que la calidad tcnica
prevalezca en este tipo de instituciones.
Hay gente especializada en diversos temas, pero los congresistas son
ciudadanos tericamente comunes. Slo se les exige como nico requisito,
tener capacidad electoral para ser representantes. No se le pide especializacin. El tema me parece poltico.
DAVID LOBATN: El Congreso es efectivamente un rgano poltico y el
tema es de naturaleza poltica. El tema de los requisitos para presentar un
proyecto de ley se asemeja a los requisitos de la admisibilidad de la demanda
en un proceso judicial. Pero da la casualidad que en este caso el demandante
es un congresista elegido por el pueblo. No creo que el problema se pueda
simplificar tan fcilmente.
Ahora me gustara referirme a varios temas concretos. En cuanto a esas
oficinas descentralizadas congresales yo quisiera recordar que podran ser un
buen canal para potenciar la funcin fiscalizadora del Congreso, porque hasta
ahora todos nos hemos centrado en la funcin legislativa del Congreso, pero
uno de los grandes roles de los congresos a nivel de Derecho comparado es
la funcin fiscalizadora. Con la red fuji-montesinista todo estaba concentrado
en Lima pero de pronto aparece el problema de la caja municipal de San
Martn, y saber qu sucedi ah es parte de la funcin fiscalizadora del
Congreso. Esto podra ser un punto importante a tomar en cuenta en las
funciones de esas oficinas.
El segundo tema que quisiera referir es esa especie de funcin tramitadora que podran cumplir las oficinas descentralizadas, regulndolas para que
no se perviertan. Y es que de alguna manera, la gente de provincias viene a Lima
para resolver algn problema. En ese caso busca al congresista de su regin
para que al menos le haga una gestin que ayude a solucionarlo. Yo creo que
es importante que se mantengan estas funciones.
Y finalmente quisiera terminar con el tema del transfuguismo, sobre el
cual me llam mucho la atencin este tema planteado por ustedes, de tratar de
313
ANEXO II
legislar lo divino y lo humano. Creo que es uno de los temas muy difciles de
legislar a pesar de que han habido iniciativas, como la de Luis Iberico. Yo creo
que es un tema poltico en el cual jurdicamente la nica barrera son las
elecciones.
Por supuesto, se puede plantear el tema de renovacin por tercios, pero
ello no es respuesta directa al transfuguismo. El tema, por ejemplo, es qu
sucede si se pasan de un partido a otro Dejan de ser congresistas? Podra surgir
la cuestin de qu pasa si el partido al que se alan fue el que se convirti en
delincuente, se tiene responsabilidad tambin? Creo que es un tema que yo
aplicara perfectamente, de regular lo divino y lo humano, pero es un tema
absolutamente poltico.
Respecto al tema de la legitimidad. Esta escasa legitimidad o esta imagen
de burocratismo del Congreso, en parte es tambin responsabilidad de los
propios congresistas. Ellos han alimentado expectativas en sus campaas
electorales y lo siguen haciendo permanentemente. Entonces, tambin debera considerarse en el documento de anlisis de la Comisin Andina de Juristas
que por ms mecanismos tcnicos o apoyo de asesores que se ponga al servicio
del congresista, si es que no hay una voluntad poltica por parte de los
congresistas de auto limitarse en sus ofertas electorales, esa mala imagen va a
permanecer.
ALEJANDRO LAOS: Para cambiar esa imagen tan dura que se tiene del
Parlamento, un elemento importante es la imagen del congresista. Quisiera
que se tome en cuenta que estamos hablando de un tema poltico. Debemos
persuadirlos, sugerirles que tienen que mostrar una actitud destinada a cambiar
su imagen.
De otro lado, soy partcipe de la idea de que el Congreso debe invertir en
la estructuracin de oficinas descentralizadas, porque no creo que los municipios estn en condiciones de cumplir su papel. Asimismo, quien se d una
vuelta por los municipios, por las instituciones pblicas locales, reparar que
son precarios.
Considero que el Parlamento le puede cargar a otro nivel de gobierno sus
responsabilidades. Podra el Congreso negociar muy bien con los gobiernos
regionales o con instituciones del gobierno central para encontrar infraestruc-
314
tura o en todo caso invertirla. En todo caso, una responsabilidad del Congreso
es conseguir su infraestructura como lo hace en Lima. Todos saben que los
congresistas invierten mucho dinero en infraestructura y lo mnimo que
pueden hacer es, a nivel local, tambin invertir o redistribuir esos gastos.
De otro lado, se deben canalizar las demandas, no filtrarlas. Pero tambin
establecer niveles de intercambio de informacin, de traslado de demandas,
con las instituciones pblicas. Por ejemplo, llegan a la oficina descentralizada
casos de violaciones de derechos humanos o arbitrariedades del Estado; estas
denuncias podran ser derivadas a la Defensora del Pueblo. Igual si a la
Defensora llegan casos de mayor peso, no puede hacer leyes, podra derivar
esto a la oficina parlamentaria.
El Congreso tiene que recibir informacin, pero tambin tiene que
demostrar un nivel de eficiencia en la distribucin y canalizacin de esas
demandas ciudadanas. Es necesaria as una instancia de coordinacin del
Parlamento con las otras instituciones pblicas, para delimitar sus campos de
accin.
Otro tema que hay que incorporar es que el Parlamento tiene que hablar
ms con la ciudadana. No se trata solamente de recibir, sino que una de las
funciones de estos seores tiene que ser efectivamente lo que se intenta hacer
ahora a travs de las audiencias.
RAL MENDOZA: Un tema que no debe ser descartado es el de la
rendicin de cuentas. No slo debe revisarse la representacin como presencia local del Parlamento sino tambin uno de los aspectos de la representacin,
tan poco mencionado, que es la responsabilidad del parlamentario en un
sistema en el que no existe mandato imperativo.
El control al representante por parte del ciudadano debe contribuir a que
la democracia sea ms participativa.
EDUARDO DARGENT: Sobre la posibilidad de revocatoria concuerdo en
que estos temas se refieren a la tendencia a querer legislar sobre cuestiones
divinas y no humanas. Una revocatoria es cuestin bastante complicada por
las caractersticas del mandato parlamentario Qu mecanismos de fiscalizacin efectiva se podran aplicar al congresista? Algunas personas sealaron la
315
ANEXO II
obligacin de rendir un informe anual, un mecanismo de preguntas que debe

contestar al Jurado Nacional de Elecciones nada que atente sobre su mandato
imperativo pero s que ejerza cierto control.
PERCY MEDINA: Voy a regresar al tema de los proyectos de ley y a la forma
como se presentan, porque esto tiene vinculacin con la institucionalidad del
Parlamento.
Estoy de acuerdo con lo que dijo Alejandro en cuanto a que no se le puede
exigir a un congresista una tcnica legislativa perfecta. Y no se le puede decir
a Paulina Arpasi que no puede presentar un proyecto sobre tal tema. Eso es
cierto. Tambin estoy de acuerdo con que el Parlamento es un rgano poltico.
Sin embargo, el Parlamento tambin es una institucin que cumple la funcin
de generar Derecho. Entonces, si bien a los congresistas no se les puede exigir
ser expertos en tcnica legislativa s se les puede exigir a los asesores legislativos
de los congresistas determinadas habilidades para presentar los instrumentos
que usan los parlamentarios.
El problema es que muchos legisladores arman sus oficinas como si
fueran sus chacras. Deciden sin ningn criterio a quienes toman de asesores.
Contratan a gente que no tiene ninguna especializacin, porque son amigos o
colaboraron con la campaa. Y entonces, qu se puede esperar como tcnica
legislativa, como trabajo parlamentario, de esas oficinas?
El parlamentario tiene que tener la libertad para elegir a sus colaboradores
y nadie lo puede obligar a hacer un concurso, pero s debera tener la obligacin
de contratar como asesor legislativo a una persona que cumpla con determinados requisitos, ya que ser el responsable de la calidad de los proyectos de
ley que presente. Entonces, si un proyecto es un desastre en trminos
formales, la Oficiala Mayor no le va a decir nada al parlamentario, pero un
director legislativo del Parlamento debera poder llamar al asesor legislativo del
parlamentario para decirle: oiga usted, le estamos pagando 8000 soles al mes
para que realice una labor especializada, por lo tanto usted no puede presentar
un proyecto de ley en estos trminos.
MARCELA HUAITA: El anlisis costo beneficio fue un aporte, pero tambin habra que evaluarlo, porque ese anlisis costo beneficio generalmente
est orientado para proyectos que tiene un aspecto econmico importante, no
316
todos los proyectos lo tienen. Entonces, al obligar que los proyectos presenten
un anlisis costo benfico, suceden estas cosas.
Por otro lado, el asesor puede elaborar el proyecto, pero tambin tiene
un lmite en el parlamentario que es el que decide. Entonces, la presin sobre
el asesor puede funcionar pero hasta cierto lmite, porque ellos no deciden. Se
presenta una propuesta y es el parlamentario el que a veces la transforma en
un Frankestein. Es el parlamentario el que decide.
Otro tema, en relacin a las oficinas descentralizadas del Congreso, es que
se dice que debe recoger la agenda departamental. Convertir estas demandas
en instrumentos y luego dar inputs para la fiscalizacin. Sin embargo, recoger
la agenda departamental probablemente nos brinde una agenda no slo del
Congreso sino probablemente una agenda nacional.
Y lo otro es que tambin estn las oficinas de la Defensora del Pueblo
mirando cosas para ejercer esta labor fiscalizadora. Entonces, de qu oficina
estamos hablando? de una oficina del Estado que canalice diferente demandas y que las lleve al rgano correspondiente? Ya no sera una oficina del
Congreso entonces.
Regreso con la idea de que estas oficinas del Congreso deberan ser para
informar y creo que facilitaran el dilogo de los congresistas de la regin con
los ciudadanos. Podra hacer audiencias pblicas, informar en ellas sobre cul
es la funcin del Congreso, y facilitar el dilogo entre las instituciones y los
parlamentarios de la zona. Recoger una agenda podra significar que habr una
cantidad de demandas que no se van a poder atender.
El otro tema es cmo fortalecer a los partidos polticos y yo s creo necesaria la autorregulacin. Por all va y no por el lado del Congreso mismo,
porque hay lmites; ms bien creo que debe de ir por la autorregulacin de los
partidos. Hay que observar qu es lo que estn produciendo y que ellos se
impongan esas propias reglas y formarlos. Se requiere que estn bien formados
para que puedan hacer un anlisis costo-beneficio.
LUIS HUERTA: Ya que vamos a tocar otros temas vinculados con partidos
polticos y escuchado lo que los representantes de la sociedades civil han
estado mencionando acerca del tema de las oficinas descentralizadas y los fines
del Parlamento, creo que hay un reto que se nos plantea a nosotros desde
nuestros distintos mbitos de trabajo que es el tema de la descentralizacin. Es
317
ANEXO II
decir, cul va ser el papel de un Congreso nacional en el marco de un proceso

de descentralizacin. Porque descentralizar implica crear nuevos focos de
discusin, o mejor dicho, de decisin poltica. Tenemos hoy un foco nacional
que es el Ejecutivo, y a nivel legislativo el del Congreso, el problema ser qu
pasar cuando se produzca el de descentralizacin a nivel de la produccin
legislativa?
Creo que sera bueno que en el trabajo de investigacin se planteen
algunas interrogantes importantes, por ejemplo, en el marco de un proceso de
descentralizacin el Congreso nacional va a tener una menor presencia con
el surgimiento de posibles asambleas legislativas regionales? Eso va a originar
que vayamos a una situacin donde las asambleas legislativas regionales sean
las encargadas de asumir funciones o competencia que antes tendra el
Congreso nacional.
En segundo lugar, si los congresistas por Hunuco se han unido para
hacer su agrupacin parlamentaria, realmente es un poco peligroso porque no
somos un pas tan grande como EE.UU. o como Mxico para tener tal vez
Estados federales o circunscripciones territoriales que puedan andar solas sin
pensar en lo que significan sus otras circunscripciones territoriales como
pueden ser los departamentos conexos. El proceso de regionalizacin, con
todas las crticas que se le hicieron, fue un esbozo interesante de cmo podran
agruparse estas regiones (recordemos las regiones Moquegua, Tacna y Puno
que no encontraron mejor nombre que ponerle la suma de los tres departamentos o la regin Grau que est por el norte).
Entonces all hay un tema que para el cual se presenta un reto que veo un
tanto complicado o difcil. A propsito de las oficinas descentralizadas, es una
alternativa interesante, pero creo que la idea de formar estas oficinas es tal vez
formalizar lo que queremos que en ellas ocurra ms all de si lo hace el Estado
o lo hace la sociedad civil, o si va a ser la empresa privada. La idea misma de
que a nivel de las diferentes circunscripciones territoriales se vaya creando
conciencia sobre la importancia de lo que es un Congreso, conciencia de lo que
es presentar un proyecto de alcance nacional o de alcance regional, esa labor
formativa va mucho ms all de lo que se podra hacer en las oficinas
descentralizadas del Congreso, que es un punto de partida interesante. Tal vez
existan ya otras instancias pblicas o privadas que estn trabajando ese tema
318
y puedan cumplir los mismos objetivos que, insisto, son de ir formando la

conciencia de para qu sirven las instituciones, y dos, la idea de presentar
proyectos de alcance nacional y regional, el tema del rol de un Congreso como
actualmente tenemos en el proceso de descentralizacin
En base a este tema, se puede ir pensando ya a nivel de proyecto
simplemente en hacer una metfora: o parchamos la carretera o la ampliamos. Creo que es una de esas dos alternativas: o seguimos pensando en el
Congreso nacional o cmo mejorarlo, o ya nos vamos haciendo la idea de qu
va a pasar cuando vengan los congresos regionales. Vayamos preparando el
camino porque al final, otras realidades lo han demostrado, los Estados ms
descentralizados producen rganos nacionales con pocas funciones. Los que
realmente mueven toda la maquinaria estatal son los rganos de cada Estado
o de cada regin, y esto asusta mucho porque va asentando las divisiones
localistas, sin embargo es a lo que nos estaramos aproximando o a los que
deberamos aproximarnos ms adelante.
CECILIA BLONDET: Es necesario volver al tema de los partidos. Hay que
formar a los partidos, hay que obligarlos a que el tema de la autorregulacin
prevalezca. Si el Congreso, como instancia multipartidaria no fija el tema de
la autorregulacin tanto como el tema de premios y castigos para el partido
poltico que mejor presente sus propuestas, los partidos no van a tener ninguna
razn de cambiar.
El Congreso tiene que poner mecanismos, tiene que subir la valla de
criterios de calidad tanto para proyectos temticos como econmicos y
reforma; y encontrar mecanismos por los cuales se pueda presionar a los
congresistas, que no necesariamente sean premios y castigos en trminos
econmicos sino reconocimiento y vergenza para aquellos partidos polticos
que presenten mejores o peores iniciativas legislativas o propuestas de
discusin.
En cuanto a las oficinas descentralizadas cmo se nombrara quin decide
quines van a estar en cada una de estas oficinas. Es un tema que se va a poner
a la votacin? es la poblacin la que va elegir?
RENZO CHIRI: Se convoca a concurso pblico, por ejemplo.
319
ANEXO II
CECILIA BLONDET: Hay la idea ya, Carlos Ferrero lo anunci en el

primer discurso. Hay proyectos de ley, se estn preparando para modificar el
reglamento y luego hacer un manual de funciones de esta oficina
Finalmente, para concluir este punto, imagino la oficina del congresista
en Lima canalizando pedidos, porque eso es lo que se hace. No creo que esa
sea la va de solucin, que esa oficina distribuya los pedidos porque va a pasar
lo que pasa en Lima que se reciben los pedidos y los congresistas los envan
a los ministerios. Llega el paquete y ah qued todo. Pero es una modificacin
del reglamento que se est pensando. Quizs se podra levantar el tema
debatindose en foros pblicos desde el Congreso cmo deben hacer para que
no se tome la decisin donde se somete a votacin rpida.
PERCY MEDINA: La pregunta es qu medidas tomar para fortalecer
partidos polticos? Telegrficamente yo dira que son cinco: En primer lugar,
tener nuevas normas para la inscripcin de partidos polticos. Creo que el
asunto de las firmas es totalmente obsoleto habra que imaginar otra forma,
por ejemplo, habra que pedirle a los partidos polticos una estructura nacional
que es algo que no se exige, que tengan oficinas en la mitad de los departamentos, asambleas pblicas y verificadas en las que se constituyan los comits
partidarios. Es decir, exigir todo lo que sea necesario para demostrar que el
partido tiene vida. Si una agrupacin puede tener 5000 personas inscritas en
la mitad de departamentos eso ya es un partido.
No se trata de limitar a los partidos sino de fortalecerlos. Incluso, si se
considera que estas normas son muy exigentes, podran ponerse en prctica
gradualmente.
En segundo lugar desaparecer el voto preferencial, porque fomenta el
caudillismo, fomenta que en la mayora de listas los que terminen ganando sean
quienes mejor vinculacin tengan con los medios de comunicacin y no tienen
ninguna vida partidaria, ni tienen ninguna vinculacin orgnica con estas
agrupaciones. Adems, en la campaa se fomentan rivalidades y competencias
intrapartidarias, porque quienes compiten por el voto preferencial tienen que
diferenciarse entre ellos desenfocando la propuesta programtica partidaria.
Entonces si queremos fortalecer los partidos hay que desaparecer el voto
preferencial.
320
La contrapartida a la desaparicin del voto preferencial es, en tercer lugar,

la realizacin de elecciones primarias que seran pblicas y organizadas u
observadas por los organismos electorales.
En cuarto lugar, que sean organizaciones transparentes, con estructuras
y estatutos conocidos. El incumplimiento de estos estatutos debera poder
llevarse a una instancia judicial, para resguardar los derechos de los militantes.
Uno de los problemas es que los militantes de los partidos polticos no tienen
derechos reconocidos ni judiciables.
Lo que ocurre con los militantes es que el que pierde el favor de la
dirigencia, y no tiene padrinos, no tiene ningn derecho partidario. Habra que
establecer mecanismos de proteccin para que los militantes puedan ejercer
sus derechos y puedan hacerlos valer, incluso ante el Poder Judicial
Finalmente es indispensable tener transparencia en las finanzas partidarias, sobre todo en las campaas electorales. La situacin contable del partido
debera ser como las finanzas de las sociedades que cotizan en bolsa, es decir,
pblicas, porque son de inters ciudadano. Y todos deberamos saber quines
son los que donan, con montos precisos y cmo es que se gastan los fondos,
especialmente en las campaas electorales.
Al respecto, las normas que tiene la ley electoral son absurdas, porque no
garantizan un verdadero control de las finanzas de la campaa. Ya hemos visto
cmo son los informes que hacen los partidos sobre sus ingresos y gastos, que
son de una generalidad y una imprecisin increbles.
ALEJANDRO LAOS: En un tema ms general, yo creo que tambin una de
las cosas que se necesita para contrapesar resolver problemas de control y de
eficacia del trabajo parlamentario es el tema de liberar la iniciativa ciudadana,
porque no puede ser que actualmente tengamos que para presentar una ley
cualquier ciudadano tenga que pasar por el Congreso o por las 40,000 firmas
ms la aprobacin de congresistas.
Con un movimiento cvico tan importante en el pas, podramos presentar o en todo caso ayudar a sustentar propuestas legislativas de calidad. Lo real
es que no presentan leyes o no permiten que los ciudadanos es expresen
eficientemente.
321
ANEXO II
LUIS HUERTA: Quisiera hacer referencia a la experiencia del Ministerio de

Justicia, que design hace poco una Comisin encargada de determinar qu
normas eran contrarias a la Constitucin.
Si estamos hablando de leyes, de proyectos o iniciativas, estamos
hablando de un marco normativo que no est funcionando bien. Entonces
habr que determinar cul es la prioridad dentro de ese marco normativo para
cambiar. Tampoco podemos decirle al Congreso que deber conocer todos
los proyectos que determinados grupos desean que vean primero. No se puede
desde afuera monitorear la agenda parlamentaria o no se puede exigir de alguna
manera que se toquen tales o cuales temas porque eso va a depender mucho
del acuerdo poltico que hay al interior. As, puede ser bastante decepcionante
proponer algo que al final va a dormir el sueo de los justos.
Pero en este marco de reordenar las normas y que tiene que ver con el
trabajo del Congreso me pareci interesante lo que ocurri con aquellas
disposiciones que la comisin a la que hice referencia examin y detecto que
eran contrarias a la Constitucin. Entonces, me parece que una iniciativa
interesante podra ser para ordenar y hacer prioritario en el trabajo legislativo
que se puedan formar comisiones especializadas en estos temas y se haga un
gran proyecto nacional de normas que tiene que ser aprobadas por el
Congreso, aquellas que son inevitablemente las que tienen que modificarse.
Hay tambin otras que tal vez son mal aplicadas, pero eso ya corresponde a la
funcin jurisdiccional.
As, estamos en otros dos mbitos donde a veces pensamos que
cambiando las normas se va a subsanar el problema, cuando tal vez una
interpretacin creativa o una aplicacin dinmica de las normas por parte de
los jueces, olvidndonos del mito tan asentado de que el parlamentario tiene
que legislar y el pas va a marchar con leyes nuevas y modernas cuando parte
de esa modernidad est al mando de la judicatura.
As, desde el punto de vista de la reforma normativa, creo que tiene que
implicar u programa de accin que incluye esta revisin por sectores de las
normas. No creo que deba realizarse por pequeas iniciativas que puedan salir
de los ciudadanos, sino de iniciativas globales que puedan presentarse de
quienes estn imbuidos del tema. Y aqu el rol de las universidades y
acadmicos es imprescindible.
El segundo tema est referido a los partidos polticos. Cuando uno tiene
322
oportunidad de revisar la realidad poltica de otros pases puede percibir que

hay algo que se denomina grupos de presin; algo que es bastante interesante
y que no podemos desconocer.
Generalmente es difcil que la poblacin se pueda interesar en formar
parte de una agrupacin poltica, si es que sta no representa de alguna forma
su inters. Es fcil encontrar a grupos universitarios reunidos viendo los
problemas universitarios, es fcil ver a grupos de pensionistas viendo problemas de pensionista, es fcil ver a grupos de empresarios viendo problemas de
empresarios etc. Esos son los grupos que existen y difcilmente sus integrantes
van a poder formar parte de grupos polticos, no les va a motivar o interesar.
Por eso lo que ocurre en EE.UU. con los grupos de presin es muy
interesante. Es tal fuerza que han tenido los ex vietnamitas, empresarios,
publicistas, etc; que se han agrupado no por va de partidos polticos sino por
va de grupos de presin y han hecho toda esta labor de lobby para que del
Congreso saque normas que interesan. As, para evitar lo que puede ser la falta
de transparencia o corrupcin, hasta se han dictado normas para esta labor de
lobby y que justamente hacen que un poltico poco a poco abra su puerta.
Eso de alguna forma hace que se mueva el aparto normativo o se muevan
los aparatos polticos, justamente en base a lo que se denomina en algunos
lados grupos de presin. No tanto por partidos polticos. Yo soy un poco
escptico en el mbito de los partidos polticos. Al menos la experiencia
universitaria que tuve de 1990 a 1994 en la Facultad de Derecho de una
universidad muy popular en el pas fue nefasta. A las elecciones nadie quera
postular. Obviamente, todas estas personas ya son profesionales, y hoy
tampoco van a ir nunca a la Asamblea de un partido, ni tampoco creo que van
a participar en una reunin de ms de 200 personas. Pero la va de la
participacin en un sector ms especializado puede resultar hasta mucho ms
atractiva. Sugiero para el estudio tomar esta experiencia comparada de otros
pases de los grupos, de presin no necesariamente partidos polticos, como
fuerza motor de alguno de los cambios que se estn planteando.
MARCELA HUAITA: Estoy en contra de rebajar los requisitos para la
presentacin de los proyectos de ley. Yo s creo que un proyecto de ley debe
estar enmarcado dentro de visin poltica y de qu queremos del pas y eso hay
que fortalecerlo. Entonces creo en la participacin de los grupos de presin
323
ANEXO II
en la cuestin tcnica, pero creo que los grupos de presin hacen lobby con los
partidos que tienen una coincidencia poltica, porque tampoco podemos decir
que estos grupos de presin no son actores polticos.
RENZO CHIRI: Creo que la disyuntiva entre grupos de presin y partidos
polticos es una disyuntiva artificial. A nombre de la Comisin Andina de
Juristas y nuestro auspiciador OTI/USAID, agradecemos la presencia en esta
mesa para un dilogo tan interesante, tan fructfero y por momentos tan
provocador. Creo que eso ha sido sumamente importante, hemos hecho un
seguimiento trasversal de los temas.
324
Anexo III
REUNIN DE CONGRESISTAS
325
326
ENRIQUE BERNALES: Esta es una reunin de trabajo de parlamentarios

y de asesores parlamentarios. La Comisin Andina de Juristas trabajaba
bsicamente en dos campos:
El relativo a los derechos humanos y el otro a justicia.
A partir del nuevo Plan Trienal que ha entrado en funcionamiento el
2001, la Comisin Andina de Juristas a nivel de 6 pases, ha creado una tercera
rea de trabajo que es el rea de Democracia. Qu explica la creacin de esta
rea de democracia? La conjuncin de tres factores:
El primero, que las Naciones Unidas a travs de la oficina del Alto
Comisionado de Derechos Humanos ha considerado que no se puede hacer
efectiva la promocin y proteccin de los derechos humanos si no es a travs
de la consolidacin de regmenes democrticos y de funcionamiento de la
democracia; inclusive se ha avanzado mucho en la perspectiva de declarar que
la democracia es un derecho humano fundamental; por consiguiente a las
ONGs de carcter internacional como es en este caso la Comisin Andina de
Juristas, se nos ha recomendado que el tema de democracia fuese uno de los
temas prioritarios de nuestro trabajo.
En segundo lugar, la Comisin Andina de Juristas trabaja con agencias
financieras de pases democrticos como Suecia, Holanda, Espaa, Noruega
o tambin con organizaciones como la Fundacin Ford, la Agencia de
Cooperacin Iberoamericana, etc. El Gobierno de Finlandia que en sus
327
ANEXO III
prioridades hacia los pases que se considera de bajo nivel democrtico o con
problemas en los funcionamientos de democracia, sugiere dar prioridad al
tema de democracia.
Estas mismas entidades en el pasado han invitado a que se asuman temas
como por ejemplo los de gnero o el de poblaciones indgenas o el de
discriminacin.
El tercer elemento, es el que parte de nuestra propia evaluacin, en el
sentido de que, a pesar de los aos transcurridos, los pases de la regin siguen
teniendo problemas que afectan la permanencia, la continuidad del funcionamiento de instituciones democrticas; o sea hay un diagnstico que apunta
hacia las enormes dificultades para consolidar el funcionamiento de la
democracia en todos los pases andinos. Es por eso que hemos creado esta rea
en la que hemos iniciado dos estudios que son fundamentales:
Uno es el de la relacin cvico militares. Consideramos que ese es un
aspecto fundamental para el funcionamiento de la democracia. El otro tema,
en el que estamos trabajando es el de Parlamento, considerando que se trata
de una institucin fundamental.
Cuando decimos Parlamento lo decimos en el sentido amplio, considerando tambin el ejercicio de derechos polticos, estructura de poderes del
Estado y partidos polticos. Pero, evidentemente, el eje que articula todo el
trabajo es el Parlamento no slo en el Per si no en todos los pases de la regin.
El estudio del Parlamento que hemos iniciado en el Per en cierto modo est
poniendo en prctica una metodologa piloto que nos va a permitir luego
poder hacer estudios comparativos del funcionamiento del Parlamento en
cada uno de los pases andinos y eso se har en los aos siguientes. La idea es
que el estudio actual, que es un estudio diagnstico de qu es y cmo est
funcionado el Parlamento en el Per, pueda permitir a una institucin de la
Sociedad Civil elaborar propuestas que contribuyan a fortalecer la presencia
poltica del Parlamento en el pas. Asimismo, a crear aquellas condiciones a
partir de los cuales, proyectos de reforma y modernizacin del Parlamento,
puedan articular con los aportes de la sociedad civil. De igual manera que
instituciones como las universidades las ONGs, las organizaciones sindicales,
los colegios profesionales puedan efectivamente aportar crendose un nivel de
articulacin de relacin entre el Parlamento y la sociedad que no se reduzca
simplemente al momento electoral, sino que vaya mucho ms all.
328
EDUARDO DARGENT: El documento toca diversos temas del Parlamento; el principal problema es el de las relaciones entre el gobierno y el
Parlamento. Nuestro sistema permite que haya un Ejecutivo que no necesariamente tenga mayora parlamentaria, lo que ha derivado en diferentes etapas
de nuestra historia a dos tendencias negativas: a un Parlamento obsecuente,
controlado o subordinado al Ejecutivo (como puede ser el pasado reciente) o
tambin en un Parlamento que puede enfrentarse al Ejecutivo a fin de
entorpecer su labor y ganar beneficios polticos para futuras elecciones.
Ambas tendencias no son lo ms deseable en una democracia que tiene
en la competencia razonable su razn de ser. Por ello, la primera pregunta
es la siguiente:qu dificultades consideran ustedes han sido las ms importantes entre el gobierno y Parlamento y qu medidas propondran como
solucin?
RAL MENDOZA: La experiencia histrica ms reciente nos seala que en
el Per han existido gobiernos sin mayora en el Parlamento que entorpecan
su labor o gobiernos que teniendo mayora parlamentaria derivaron en
regmenes sin control de Parlamento. Estas situaciones extremas afectaron la
democracia en algunos casos y en otros, la destruyeron.
HENRY PEASE: En el pasado hemos visto dos tipos de situaciones, la del
fujimorismo donde la mayora absoluta era condicin indispensable para
gobernar y eso era no slo la concepcin sino la realidad, incluso, como parte
de la supuesta justificacin del golpe. El otro ejemplo podra ser el primer
gobierno de Belaunde, donde se pudo demostrar que el Parlamento, al
mismo tiempo, incentivaba el gasto y no dictaba las medidas tributarias para
financiarlo.
Estamos comenzando una experiencia en la que hasta ahora las cosas
funcionan. Podramos haber buscado una mayora por alianza. De hecho hay
una alianza con el FIM, que ya estaba dada. Pero la pregunta era puede el pas
soportar una continuidad de un gobierno slo de mayora o hay que buscar una
lgica de concertacin y la lgica de concertacin parte del supuesto que no
se puede anular una competencia poltica y que ella es parte de las reglas de
juego?
La pregunta es entonces si es que se puede asegurar, por ejemplo, que
329
ANEXO III
determinadas polticas de Estado logren tener un camino de concertacin.

Hasta ahora qu estamos haciendo?
Pregunto, por ejemplo Acaso el Parlamento no deja tranquilos a los
ministros? No. Estn viniendo comisiones como siempre y hay una serie de
mociones pidiendo la venida al Pleno. Y se administra el asunto buscando
salidas. Se dieron salidas para que unos ministros informaran particularmente
el mismo da del voto de investidura.
Primero se intenta la concertacin y se dialoga con todos; luego se logra
lo posible, es decir, en algunos casos han sido medidas de consenso entre todas
las bancadas y en otros casos han sido acuerdos con algunas bancadas o con
una. La ms conocida, despus del voto de investidura, fue la aprobacin de
las cuatro leyes, que tuvieron el aporte de la primera y segunda fuerza poltica.
Entonces, las medidas se resumen en priorizar un estilo de concertacin y
obviamente en que todas las fuerzas se muevan dentro de un marco en el cual
el Parlamento no sea una instancia dedicada a obstruir.
La separacin de funciones es suficiente para que el Ejecutivo pueda
funcionar en otros pases, como en Estados Unidos. En los ltimos 8 aos no
ha tenido mayora el Presidente y se ha podido negociar. Esto supone
restablecer algunas cosas que inconstitucionalmente se hicieron. Por ejemplo,
derogar los decretos de urgencia que pretenden hacer transferencias de
partidas o crditos suplementarios, cuando la Constitucin abre un camino
especfico en el artculo 80 que no se puede evadir, es decir que el Congreso
sea el legislador y que no pierda esa capacidad y que esa capacidad sea
concertada.
ENRIQUE BERNALES: Cules son los mecanismos que hacen efectiva
la concertacin? Estamos hablando de mecanismos que guan en libertad de
decisin a las fuerzas que concertan? Estamos hablando de acuerdos polticos?, y si son acuerdos polticos Qu alcance deben tener? Porque evidentemente entiendo que la concertacin es muy importante pero polticamente
debemos entender qu es la concertacin. Sera factible hacer un esfuerzo por
definir la concertacin.
HENRY PEASE: Creo que la manera de definirla es la negociacin abierta
entre las fuerzas polticas a travs de sus representantes que son los vicepre-
330
sidentes que integran la Mesa Directiva en un nivel. Ellos y los directivos

portavoces en otro nivel.
Se est planteando, en la Comisin de Constitucin, una modificacin al
reglamento para tener una Junta de Portavoces de slo uno por grupo pero
con el voto proporcional para todas las nociones del procedimiento, de modo
que el Pleno tenga mucha ms capacidad de resolver los problemas de fondo
en cada uno de los niveles, es una negociacin de fuerzas polticas.
Todo ello con acuerdos, que en algunos casos son acuerdos en la Mesa
Directiva, en otros casos son acuerdos en el consejo directivo y son acuerdos
en el Pleno y en las comisiones. Por ejemplo, en la Comisin de Constitucin,
hasta ahora todos los proyectos de ley que han salido, han sido por consenso.
Puede ser que lo principal sea derogar una serie de barbaridades del perodo
dictatorial y que ello sea ms fcil.
Lo fundamental es la actitud de concertar, una decisin de negociar y, por
lo tanto, estar en capacidad de ceder. No se negocia sin ceder, o sea que no hay
concertacin alguna en la que se impone un punto de vista.
ENRIQUE BERNALES: El nivel de educacin poltica en el pas, incluido
este concepto de educacin poltica de la prensa, da mrgenes amplios y
efectivos motivos para concertar o hay el riesgo de que la opinin publica est
preparada para oponerse a la concertacin? Porque, entre otras cosas, lo que
se ha acumulado son muchas cargas negativas de desprestigio contra ciertas
palabras, por ejemplo negociar.
HENRY PEASE: Acaba de reflejarse eso en una encuesta de Apoyo y
acabamos de comentarlo en una reunin en el Congreso. El hecho es que ha
habido no solamente en estos 10 aos si no tambin en estos 12 aos del
gobierno militar una verdadera campaa sistemtica, primero contra los
partidos, y segundo, contra lo que es concertar y podemos ver que hasta en las
preguntas de las encuestas, en la forma en que se pregunta estn ya condicionndose las respuestas, se est condicionando una actitud en contra.
Hay que cuidarse de los trminos. Si yo uso el trmino arreglo poltico
estoy repitiendo casi el discurso de Fujimori y de Velasco, que eran discursos
que siempre se hicieron para atacar a la clase poltica. Eso est dentro de la
cultura poltica, como est dentro de la cultura poltica una posicin donde los
331
ANEXO III
responsables de todo lo malo son todos los partidos, y eso no es solamente

de ahora sino viene de muy lejos.
ENRIQUE BERNALES: Mi preocupacin va por el efecto inhibitorio que
esa campaa puede tener a la necesidad de la concertacin Es o no un peligro
que las fuerzas polticas se inhiban de concertar por el desgaste que puede
significar?
HENRY PEASE: Es inevitable presionar por cambios en la cultura poltica
y eso no se hace por ley sino se hace hablando y educando. Esa es una tarea
que tenemos que hacerla desde todos los planos. Supongo que en la medida
en que se logre resultados va a cambiar, pero eso tiene que ir acompaado de
las explicaciones del caso.
JORGE DEL CASTILLO: En primer lugar, jugar en contrapeso produce el
equilibrio que tiene que haber en el sistema democrtico. sta es aparentemente la posicin ideal del Parlamento. El problema es cuando esto se convierte
en una actitud obstruccionista o una actitud obsecuente. Cmo evitar eso o
cmo aligerarlo u orientarlo adecuadamente. Un tema importante es el de la
educacin poltica, el civismo de la clase poltica y de la ciudadana que parece
esencial. Es decir, hoy da tenemos una actitud positiva de la clase poltica y de
la ciudadana porque estamos saliendo de una dictadura, entonces no se espera
menos que eso.
Adems, el voto vino en ese sentido, de la iniciativa de la Directiva del
Congreso. Fue as la respuesta de los partidos, pero eso podra desgastarse en
5 aos, cuando estemos en otro escenario. Entonces cmo buscar que el
Parlamento tenga una posicin de equilibrio ponderado en el marco de la
democracia, que no se convierta ni en obstruccionista ni en obsecuente. En
este punto hay todo un proceso educativo que tiene que ir hacia la poblacin.
Es necesaria, desde esta perspectiva, la madurez de la clase poltica y la
colaboracin de la prensa. Asimismo, influyen las encuestadoras. Hemos
apreciado que varias son poco serias.
De otro lado, cmo buscar mecanismos al interior del Parlamento. Esta
experiencia que estamos teniendo actualmente, que ojal pueda tener la mayor
vida posible, debe servir de base para la inspiracin en algunos aspectos
332
reglamentarios del Congreso. Por ejemplo, lo que la comisin de fiscalizacin

tenga como virtud, como los mecanismos de pesos y de contrapesos, se
traslade al interior del Parlamento, porque tambin ah se necesitan pesos y
contra pesos. Esa podra ser una frmula. Esto implica un cambio sustancial
del reglamento. Estamos dentro del reglamento del fujimorismo que te ataba
de manos. Por ejemplo, el tiempo de las intervenciones era reducido, porque
un poltico necesita para hacer una exposicin ms de unos cuantos minutos,
en 5 minutos no se puede resolver un tema de fondo.
Entonces es un asunto realmente importante que no permite un desarrollo del tema y menos de una visin completa de las ideas. Por ejemplo, tiene
que haber una apertura. Ya lo hemos tratado de cierta forma pero todava no
lo hemos traducido a la reforma, pero el Parlamento tiene que asumir su papel
de control poltico. Nosotros discutamos el da a da con el reglamento actual;
salan pues las cuentas de Montesinos y entonces no se poda hablar de este
tema. Se tena que presentar una mocin inventando que se citaba a un
ministro o formar una comisin investigadora que se trataba dentro de dos
meses, cuando el tema ya haba pasado. Hoy existe la voluntad de cambiar eso,
entonces lo que nosotros queremos es un Parlamento donde se puedan tratar
los temas del momento.
ENRIQUE BERNALES: Y eso no ser factible ahora?
JORGE DEL CASTILLO: El reglamento no te lo permite. No te lo permite
porque las primeras horas son para tratar mociones que son invitaciones a
ministros o comisiones investigadoras para entrar al Pleno y lo que tiene
inters nacional, pero el inters nacional ya sabamos cual era.
ENRIQUE BERNALES: Ese es el debate poltico de la coyuntura.
JORGE DEL CASTILLO: No existe, no ha existido, pero creo que este es
uno de los puntos ms importantes. No hay restricciones. Estamos experimentndolo para incorporarlo y que sea parte de la sesin ordinaria del
congreso en la que cualquiera que fuera el tema de inters nacional haya un
trato inmediato. Creo que esto ayuda mucho a los mecanismos del equilibrio
333
ANEXO III
de poder, a la bsqueda de consenso y a sintonizar al Parlamento con la realidad

poltica, esto es un punto esencial.
Soy partidario de ampliar tambin los espacios. Es verdad que no tiene
que resolverse las cosas pronto, pero hay temas de fondo que no se pueden
tratar en 5 minutos. Quizs la solucin no pueda ser dar 20 minutos porque
tendramos que pasarnos varios das. Para esto estn las mecanismos de los
voceros de los grupos parlamentarios. Entonces, a travs de los mecanismos
de los voceros, el grupo parlamentario se expresa. Eso existe, por ejemplo,
tanto para exposiciones ministeriales y como para la presentacin del presupuesto. Acordamos tiempos, hay una mayor amplitud ahora, pero creo que
todava es insuficiente. No es una crtica personal a Carlos Ferrero, pero l
tiene la dinmica de hacer los tiempos cortos. En muchos casos pueden tener
razn porque demasiadas veces se dicen cosas insulsas que no valen la pena,
pero hay otros temas en que definitivamente es necesario ampliar el tiempo
para profundizar y brindar un mejor aporte.
El criterio de proporcionalidad en la distribucin de la Presidencia para
la conformacin de las comisiones se ha incorporado. Hoy funciona as
exactamente. Esto podra oficializarse con un mecanismo habitual y previsto
en el Reglamento del Congreso.
Yo tuve a mi cargo el mecanismo constitucional de las comisiones
parlamentarias, era una tarea difcil antes de verla, pero en el desarrollo yo me
encontr con mucha responsabilidad y fue interesante. Creo que fue sumamente interesante, por ejemplo, nadie discuta que determinadas materias
vinculadas a las acciones del Ejecutivo estuviera en manos de Montesinos.
Nadie discuta que la fiscalizacin est en manos de la oposicin. Hubo un
intento pero era bien dbil porque se cumplieron compromisos electorales y
esto facilit mucho el tema.
Esto es traducible en un reglamento, especialmente en lo que se refiere
al principio de proporcionalidad
ALBERTO ADRIANZN: Quisiera hacer unos comentarios en torno a la
primera pregunta en algunos temas que me parecen importantes cual es el tema
de la relacin Congreso-Ejecutivo.
La primera pregunta que yo me hago como una cosa introductoria y que
me llam mucho la atencin es sobre el consenso. Creo que no hay consenso
334
cuando el juego de los actores no es igual a suma cero. Eso me parece una
condicin bsica, es decir hay consenso cuando el juego es suma positiva. Pero
se debe poner atencin a qu temas son inamovibles por ms que haya
negociacin, que impida que los caracteres de la negociacin no tengan un
carcter imprescindible y se afecten intereses culturales del actor que negocia.
Creo que hay conciencia que se forma, en la relacin Ejecutivo-Parlamento
una zona gris que no es negociable o sea que no est sujeta a negociacin y que
permite que el juego de actores sea suma positiva.
Veo unos problemas en la relacin Ejecutivo-Parlamento. Considero que
el Parlamento hasta ahora no ha podido resolver la eliminacin de la iniciativa
del gasto que era una fuente de legitimidad. Hasta ahora no lo pudo resolver
debido al grado de centralismo en la toma de decisiones. Antes, cuando haba
un problema que afectaba la legitimidad del Parlamento, ste muchas veces se
legitimaba con la iniciativa del gasto.
Por eso, antes que todo all hay un problema de centralismo que es
tratado en el documento en anlisis. No se da la iniciativa del gasto pero, en
realidad el problema no es el presupuesto, haba ms bien que resolver el
problema de relegitimacin del Parlamento. Porque una parte de las
demandas son aquellas que implican gastos. Entonces cmo hacer legitimar
al Parlamento. Cmo hacer una discusin presupuestal en que se relegitimiza
al Parlamento. Hay una serie de caractersticas. Se plantea el tema del factor
de legitimidad en relacin al gasto que ahora bsicamente es ejecutado por
el Ejecutivo. All hay que modificar algunas leyes o viejas prcticas. Recuerdo
de la ley de endeudamiento externo que el Parlamento ni siquiera ve o vea
antes de la poca del fujimorismo. Los incrementos de la deuda externa ni
siquiera eran informados.
ENRIQUE BERNALES: La ley de presupuesto y su acompaante, la ley del
financiamiento. Algunas de las dos era llamada la ley mnibus porque la falta
de iniciativa parlamentaria en el gasto se resolva a travs de una negociacin
que generaba que la Comisin de Presupuesto negociara con el Parlamento las
demandas parlamentarias. Se inclua en esta ley la responsabilidad de que el
presupuesto se desaprobara. El Parlamento tambin tena la posibilidad de
incluir iniciativas que estaban aceptadas por el Ejecutivo. Eso existe hoy en
da o ya no existe?
335
ANEXO III
HENRY PEASE: Ha sido limitado por una ley de equilibrio. Sobre la ley
mnibus, la forma en que se usaba era tambin absurda tcnicamente
hablando. Recuerdo que en 1984 nosotros presentamos desde la Municipalidad 22 proyectos de ley que modificaban la tributacin municipal. Adems del
proyecto del vaso de leche, sacamos las 22 leyes por la ley mnibus y slo la
que regulaba el vaso de leche sali en ley aparte porque eso fue lo que sugiri
la Comisin de Economa, que estaba trabajando con la Comisin de
Presupuesto. Eran medidas tributarias, por lo tanto esas medidas, no podan
ser elaboradas por otra comisin y no poda ser la de presupuesto. Considero
que ah haba un abuso. Adems, recordemos muchas de las barbaridades que
con la ley se han hecho. All entonces creo que es conveniente que se reserve
la materia y que salga del presupuesto lo que no es estrictamente de presupuesto. El problema que tiene importancia, sin embargo, es que no sea interpretado
la falta de iniciativa de gasto de una manera arbitraria. Porque en la no iniciativa de
gasto, si se lee un poco el debate del 79, el congresista no podr decir hgase
esta obra ac, gstese en este servicio ac. Pero no quiere decir que un
proyecto de ley no debe tener un costo, porque no existe ley que no tenga
costo.
Por ejemplo, yo present un proyecto de ley para establecer un seguro de
desempleo, con aporte del Estado, del sector privado, de la empresa y del
trabajador. Un artculo era el que defina lo genrico y, obviamente, tendra eso
que reglamentarse. Adems, tena, una vez vigente esa ley, que ponerse en el
proyecto de presupuesto siguiente lo que fuera el aporte del Estado. Me lo
archivaron de plano por tener iniciativa de gasto. Considero que un incentivo
de este tipo, como cualquiera que regule derechos, siempre va a tener algn
corte. No puede venir del parlamentario aquello que es presupuestal.
JAVIER DIEZ CANSECO: Quisiera tomarme la libertad de hacer un
comentario ms de conjunto. Veo un problema en la relacin GobiernoParlamento. Se pretende regresar a la lgica en la que primero explicamos la
situacin del mundo y despus nos preocupamos por nuestro matrimonio.
Con algunas consideraciones generales, las relaciones Gobierno-Parlamento
estn marcadas por varias dificultades esenciales. Primero, no hay una
distincin entre gobierno y Estado. Cada gobierno cree que recrea el Estado,
entonces cada gobierno tiene su propio proyecto. Reinventamos la Repblica
336
cada cinco aos. Faltan polticas de Estado, que den continuidad a los manejos.
Pero sobre todo, falta un Proyecto Pas que permita canalizar todas las
acciones en torno a una misma meta.
Un segundo problema bien serio y grave es que no existe una burocracia
estable formada y adecuada en el pas. No hay un aparato burocrtico
formado, eficaz, que tenga continuidad y que trabaje con diferentes administraciones. Entonces, si un parlamentario se va, se va todo el equipo de trabajo
con l. Este problema conlleva a otro tercero; la ausencia de una cultura de
negociacin poltica, que ms bien es vista como un negociado. A veces,
llevada al extremo y entonces tenemos que estar de acuerdo en todo para que
la cosa funcione.
Un cuarto problema es que no hay un sistema de partidos eficiente, eficaz,
funcional y enraizado en la sociedad civil, que permita un manejo de representaciones adecuado. Un quinto problema es la relacin entre sistema poltico
y social. Este ltimo, con mucha fuerza en determinado momento se ha
debilitado tanto como los partidos. Faltan espacios en este terreno para poder
operar. La relacin entre Ejecutivo y Legislativo tendra que girar alrededor de
tres grandes temas. Uno de ellos, el relativo a las tareas del Congreso. El
Congreso legisla, fiscaliza y representa, media o gestiona ante otras autoridades. En legislacin el gran problema es que estamos al margen de la legislacin
econmica en trminos de gastos. El Congreso tiene muchas dificultades en
lo econmico. Una experiencia interesante a estudiar sera la brasilea. Es el
nico Congreso que ha resuelto que los acuerdos con el FMI y el Banco
Mundial pasen previamente por su autorizacin. Es un mecanismo interesante
porque recupera para el Congreso la capacidad de decisin sobre polticas que
incluyen lo econmico.
En legislacin, respecto al rgimen poltico, podramos encontrar acuerdos
fciles o posiblemente fciles de lograr. La dificultad est en la legislacin
econmica, en la iniciativa de gasto del Legislativo, y en el tema social. El
Ejecutivo, por temor a perder la iniciativa del gasto, le ha entregado al
Legislativo el derecho de hacer cualquier cosa en materia econmica.
Entonces, los congresistas pueden pagarse lo que quieran, as como el
Congreso. Manejan una bolsa que es suya. Es motivo de impopularidad del
Congreso el que los congresistas tengan un estatuto absolutamente desmarcado de todo, entonces pueden ponerse el sueldo que gusten, no actuando con
337
ANEXO III
criterio equitativo frente al tema. Adems es necesario contar con un sistema

de auditora interna eficaz.
Pas por un Congreso, la Constituyente de 1978, que nos remuner con
70 soles. Hoy llegamos a un Congreso que permite ingresos de 25,000 soles
mensuales en total. Por supuesto hay que mediar inflacin e ingreso real. Pero
la verdad es que el ingreso del congresista se ha multiplicado de sobre manera.
Si la Mesa no hubiera intervenido en la discusin sobre el tema y lo hubiera
dejado a voluntad del Pleno, hoy el sueldo del Congresista estara flotando por
no s que cantidad. Hay un problema entonces. Siento que ha habido, quiz
no tan maquiavlicamente, una suerte canje, o sea t no te metes en esto y
yo no me meto en lo otro. Eso, al final, hace que te asles de la gente.
Tambin faltan espacios de discusin poltica sobre proyectos de pas,
polticas de Estado. Ello se refleja en la gran incoherencia de las propuestas
legislativas. Hay alrededor de quinientos proyectos de ley presentados. En este
Congreso, que tiene poco ms de un mes de funcionamiento, tenemos cerca
de 500 propuestas de ley en debate. El pas ya tiene 28, 000 leyes. De este modo,
una de las cosas que Ejecutivo y Legislativo tienen que encarar, sobre todo el
Legislativo, es un reordenamiento, simplificacin y concentracin de normas.
Es tarea imprescindible, aclarar y traducir del latn al castellano la legislacin,
que debe ser entendible por el ciudadano. La actual lgica de legislacin escrita
hace que slo sea entendida por el especialista en el tema, lo que origina, la
sobre contratacin de abogados que la traduzcan.
Otro problema es la falta de integracin en los sistemas de informtica y
los Bancos de Datos. Tema intencional y que no tiene su base en una
imposibilidad tcnica. Ms an, tiene antecedentes previos que deben ser
constatados. Los sistemas de toma de decisiones no fueron integrados por
el Ejecutivo al Legislativo. Y no slo durante el gobierno de Fujimori. Eso es
parte de la forma cmo se maneja el poder. Informacin es poder. Entonces,
si queremos un sistema asentado en un mecanismo de dilogo, debemos
contar con un sistema de informacin compartido. Lo que implica enlazar
BCR, MEF, SUNAT, RENIEC, CONASEV, etc y Congreso. No est
enlazado? Desafortunadamente, no. Por ello, una de las reformas que el
Congreso tiene que hacer es contar con un Centro de Informtica, un Banco
de Datos, que evite la sobre contratacin de asesores, cada vez que se
conforma una comisin. Contar con un Centro de Investigacin Legislativo
338
y Econmico. Es un tema, que tiene que ver con la integracin del Estado, en
trminos de informacin y su manejo.
En fiscalizacin, se ha planteado algo con lo que estoy de acuerdo; tener
pocas comisiones investigadoras y que las comisiones dictaminadoras hagan
el seguimiento poltico, porque no lo estn haciendo adecuadamente. Las
comisiones dictaminadoras, se concentran en casos, como por ejemplo, la
construccin de un determinado ferrocarril. Ven si se cumpli con el
convenio. Determinan que la Comisin de Transportes lo vea. Inmediatamente la Comisin de Transportes pide dos asesores y una secretaria para ver ese
caso. Entonces el Congreso crece en personal y puede terminar siendo el ms
grande del pas, si lo comparamos en trminos de volumen de gente en relacin
a otras entidades. Si va a ser as, entonces necesitamos un Banco de Datos y
un espacio de investigacin adecuado que nos permita trabajar cosas con un
pequeo grupo de gente, haciendo que los ncleos especializados y las
comisiones ordinarias funcionen.
Esto se relaciona con otro problema, la capacitacin, tenemos un
Congreso que cambia cada cinco aos en forma mayoritaria. Al ser los cargos
de confianza, si t parlamentario te vas, la gente se va contigo. Y es
correcto que se vaya contigo. Si la burocracia existente no es confiable,
entonces hay que cambiarla. Por eso, cada cierto tiempo arrancas de cero. El
Congreso no acumula la experiencia. Entonces, pasamos por la escuelita
nocturna de los parlamentarios, que les da una charla de cmo se hace la ley,
de cmo se hace el pedido. El Congreso no puede aceptar que esta responsabilidad sea manejada por un conjunto de entidades que no tienen ni la ms
remota idea de lo que es el Congreso peruano y la historia poltica del Per.
As, el Congreso debiera tener una comisin de capacitacin y formacin
de burocracia profesional, como se hace hoy con un staff. Se rene a un staff
y se da la misma charla a todas las personas. As, se contara con un equipo que
va adecuando la formacin a los vacos de conocimiento de la gente. Esta tarea
de capacitacin es vital para el funcionamiento de la fiscalizacin y de la
legislacin. Existen comisiones investigadoras que discuten una serie de
problemas econmicos y financieros, y a veces, no saben lo que es una carta
fianza o stand by fianza, no tienen idea de cmo son los movimientos en ese
terreno. Entonces, cada cual tiene una limitacin en su capacidad. El Congreso
debiera tener una forma de capacitar adecuadamente a sus miembros y a su
339
ANEXO III
personal para mejorar la relacin Ejecutivo-Legislativo en las funciones

parlamentarias. Estoy convencido de que tenemos problemas de fondo, que
implican una cultura poltica, cambios de estilo, de mtodos de funcionamiento y de organizacin, que tienen que ver con direcciones, con ciberntica, con
Bancos de Datos, capacitacin y con espacios de cooperacin internacional.
Podramos aprender muchas cosas sobre cooperacin internacional, captar
determinados recursos en este campo y, por supuesto, desarrollar el tema que
la Comisin Andina de Juristas tiene planteado (relacin con ciudadana); una
direccin de participacin ciudadana.
Considero tambin que el Congreso debiera tener una actividad cultural.
Por eso, concuerdo con que haya una direccin de cultura. No comparto
plenamente la poltica editorial o de cultura que se ha aplicado y que ha sido
muy aplaudida por algunos, que consiste en editar un montn de libros lujosos.
Pensara en un Congreso con una intervencin cultural distinta, mucho ms
plural, con una aproximacin no slo literaria, sino de otro tipo, ms dirigida
a la investigacin y difusin del pensamiento poltico peruano. Una poltica
cultural que ensaye otras formas, medios y espacios de comunicacin. S que
ste es un tema de debate, que implicar cambios en el funcionamiento del
Congreso.
Otra funcin del Congreso es la representacin o la mediacin. Funcin
inevitable, ms an en una estructura poltica estatal como la actual, en la que
uno slo habla con el dueo del circo. Entonces, todo el mundo busca al
congresista, para que ste hable con el dueo del Ministerio. Mientras no
funcionen las estructuras, eso no va a cambiar. Y eso es parte de un proceso.
La mediacin del Congreso es imperfecta porque no tiene ni siquiera una
matriz de seguimiento o monitoreo de lo que hace.
La realizacin de la propuesta para uniformizar los formatos de todas las
Secretaras, Mesa de Partes y Trmite Documentario, para que cuenten con
fichas de casos y crucen informacin, sera eficaz y ahorrara mucho tiempo.
A veces, hay gente que va por seis oficinas a pedir lo mismo, lo que es una
prdida de tiempo. En esta mediacin pienso que los ciudadanos tienen
derecho a:
Primero, a ser recibidos por los parlamentarios. Ellos estn obligados a
recibir gente en determinados horarios semanales. Eso est establecido en el
Reglamento del Congreso.
340
Segundo, los parlamentarios estn obligados a responder a los pedidos.

Eso implica diferenciar lo que el Congreso puede y no puede hacer. Miles de
personas visitan el Congreso, y no se les indica por ejemplo; usted al
congresista puede pedirle esto y no lo otro. Por ejemplo, en mi oficina
parlamentaria, tengo un cartel que dice Aqu no se tramita empleo, no se interviene
en problemas judiciales, no se tramita certificados de propiedad y No se cobra ninguna
gestin que se hace y no se emite tarjetas de recomendacin. Esta persona, desde el
momento que est hablando con la secretaria, piensa en lo que vio. Pero an
as resulta insuficiente porque existen otras cosas que deben quedar claras.
La audiencia de parlamentarios pblica como forma de rendicin de
cuentas debe de ser otra obligacin establecida en el Congreso y las oficinas
descentralizadas deben ayudar a ello.
Adems, debe establecerse un mecanismo de renovacin y control
ciudadano sobre los congresistas. No tengo una respuesta al tema de la
revocatoria porque temo que la mayora pueda aplastar a la minora. Se
consiguen las firmas, se logra la mayora y se vota a los de minora. No s si hay
experiencias en ese terreno, si las hay quisiera conocerlas. Hay otro mecanismo, el de renovacin por tercios del Congreso, habra que explicarlo, que quiz
es supletorio.
La ciudadana tiene derecho a iniciativa legislativa, a presentar proyectos
de ley con cierto nmero de firmas, y esto debe mantenerse. Est establecido
en la ley como un derecho. Me parece que el nmero de firmas es razonable.
El referndum y la participacin ciudadana, me parecen temas centrales a
mantener y desarrollar en la construccin de una democracia participativa.
Finalmente, nosotros necesitamos regular algunas cosas. Creo que
debemos intervenir claramente para regular a los medios de comunicacin
garantizando los derechos de los propietarios, periodistas y comunicadores,
como de los usuarios. Se debiera dar franjas gratuitas en los procesos
electorales para permitir garantas de informacin a los electores. Podra
aplicarse la legislacin brasilea, y prohibirse la propaganda poltica pagada
durante la campaa estableciendo que la publicidad poltica ser gratuita y
equitativa para todos los partidos. Creo que las frmulas en esta materia, pasan
por establecer que las ondas son recursos naturales del pas, que por tanto
merecen el cobro de un canon por dicho uso, adems de tratarse de un servicio
pblico.
341
ANEXO III
Necesitamos transparencia en el manejo de los recursos de los partidos y

democracia en la eleccin de los cargos de los partidos y candidatos. El tema de
las elecciones primarias es fundamental. La ley de Partidos es clave aunque no
suficiente. El tema del transfuguismo debiera incluirse en dicha ley. El
transfuguismo debe ser limitado. La realidad debe ser que uno elija a una
agrupacin. El problema es que hoy, en el Per estamos acostumbrados a
elegir personas. Cmo transitar este proceso? Ese es el problema que
debemos encarar. La gente confa en personas. Segn las ltimas encuestas de
Apoyo, cerca del 50% est en contra de una mesa con cinco vicepresidentes,
pero el 60% aproximadamente apoya a las mismas personas que estn en la
Vicepresidencia. Entonces hay un divorcio. Creo que eso pasa por el tema
constitucional.
Luego est el tema de los antejuicios constitucionales. Estoy de acuerdo
en que en algn momento es indispensable agilizar las cosas en ese mbito y
en que existen una serie de temas que no tienen por qu pasar por el Congreso.
Es all donde el trmite sera mucho ms expeditivo. Adems, debe haber una
facultad discrecional de la Fiscala con respecto a la acusacin, porque si el
fiscal es simplemente una Mesa de Partes para pasar una acusacin a la Corte
y no tiene capacidad de investigar, entonces para qu la pasamos por aqul.
Hay un ltimo tema que quiero mencionar. Es el referido a las acusaciones
por querellas de parlamentarios contra parlamentarios. Algunos creen que por
que son parlamentarios pueden decir a fulano asesino, terrorista o ladrn y
se cubren con impunidad. Eso es inaceptable. Va a haber un debate en el
Congreso respecto a dos acusaciones contra Martha Chvez. Una es la de
Ivcher y otra es la ma. Ella ha dicho que yo soy el actor intelectual de 25, 000 muertos.
Eso es parte de la garanta poltica a la que tiene derecho un parlamentario?
Tenemos que responder cul es el lmite en ese terreno y debe haberlo.
ENRIQUE BERNALES: De algn modo reconozco una critica velada del
voto preferencial, que es el que ms personifica la representacin y la diluye
en correlacin a los partidos. Sera til una opinin al respecto. De otro lado
Existe la necesidad de un cuerpo, un funcionariado profesional de alto nivel
estable en el Parlamento? Porque si se cambia cada cinco aos al total, tu centro
de informtica, tu centro de gestin, eso se va al suelo. Pareciese que realmente
la asesora de profesionales del Congreso se puede buscar en las universidades,
342
donde estn las generaciones nuevas, los mejores postulantes. Que ellos vayan
y se les estabiliza, pareciera ser que esa es una necesidad indispensable de
consolidacin institucional del Parlamento aunque los parlamentarios pierdan
algo de poder.
Sobre el tema de estabilidad de funcionarios, necesitamos de una
burocracia estable formada en el Estado y en el Congreso, y hay que distinguir
el equipo de confianza de cada congresista y la estructura estable del Congreso.
El problema que hay es que tenemos muchos informantes y gente articulada
para cumplir una funcin en el sistema fujimontesinista. Se requiere una amplia
y serena limpieza que se ha iniciado. Un Congreso, multipartidario como ste,
facilitara mucho este proceso si da paso a un criterio ms profesional. Puede
abrir un mecanismo por el cual la gente concursa. En ese aspecto una ltima
cosa que me haba olvidado decir, es que sera importante que el Congreso
tenga convenios con organizaciones de la sociedad civil como una forma de
participacin, tambin de ahorro de recursos y de llevar a esos entes la
discusin de los problemas del pas y recoger de esos entes la opinin de
profesionales jvenes y grupos generacionales distintos. Esa sera otra forma
de participacin ciudadana
Por ltimo, quiero agregar la necesidad de un Sistema Unico de Remuneraciones Pblicas, que he propuesto ya como Proyecto de Ley, para que
exista equidad y transparencia, pues su carencia afecta al Congreso mismo y
da la impresin de falta de claridad en los sueldos y bonificaciones de los
congresistas.
JAVIER TANTALEN: Quisiera concentrarme en el primer tema que
ustedes han planteado, la relacin de Gobierno-Parlamento, qu medidas
propondramos. A m me parece importante que la ltima Mesa Directiva,
donde estn todos los grupos polticos, haya acordado la necesidad de
preparar una agenda legislativa. Cuando t planteas Enrique cul podra ser
uno de los mecanismos en esta relacin con el Gobierno, creo que va a ser la
primera vez que los diferentes grupos (porque hay 700 leyes y proyectos de ley
presentados) definan unas 10 o 12 prioridades.
Entonces esto ya ha sido anunciado por la Mesa Directiva, es decir cules
son aquellos proyectos de ley prioritarios para su discusin. Por ejemplo, la ley
de descentralizacin, la ley de partidos. Nosotros, como grupo, estamos
343
ANEXO III
entregando a la Presidencia nuestra propuesta de lo que consideramos los 12

proyectos de ley que deben ser las prioridades de la agenda. Definida esta
agenda a nivel de la Mesa Directiva se puede entrar a una concertacin con el
gobierno. Es decir, cul es la agenda legislativa que tiene el Poder Ejecutivo.
Por ejemplo, el Presidente Toledo ha anunciado elecciones regionales junto
con las municipales. Eso viene con un conjunto de dispositivos legales.
Respecto a la Ley de Bases y Regionalizacin, respecto al Poder Ejecutivo, as
hay todo un paquete en este tema.
Ojal que en las prximas semanas, producto de esta Mesa Directiva se
llegue a una agenda nica. El otro paso sera llegar a un acuerdo con el Poder
Ejecutivo, a una agenda de proyectos de ley que sea un nivel de interactuacin
fundamental entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Adems, esto ya
se ha producido en otros pases de Amrica Latina y ha sido el mecanismo por
el cual ambos poderes del Estado han logrado interaccin en ese nivel.
Estamos hablando de la funcin legislativa del Congreso. Puede haber un
acuerdo entre los dos poderes del Estado.
Hay otro tema que no est en la agenda pero que a m me preocupa.
Hablando de la interrelacin de poderes, es el tema Poder Legislativo-Poder
Judicial. Ms que la relacin, yo dira, los mbitos de trabajo y de funciones.
Tengo la impresin de que el Congreso se ha metido en todo un conjunto de
investigaciones que, hasta cierto punto, yo no s cul es el lmite de lo que debe
corresponderle al Parlamento y lo que debe ser materia de proceso judicial. El
seor Montesinos ya est preso, adems el parlamentario est quedando mal
con los ltimos acontecimientos que han ocurrido. Entonces, aqu hay un
tema bien serio que significa el ante juicio poltico. Hasta dnde puede llegar
el Parlamento, yo no tengo una respuesta, pero creo que as como hay un
problema de interaccin de GobiernoParlamento hay un problema de
interaccin a nivel de funciones con el Poder Judicial porque en este
momentos nosotros tenemos casi al 80% de todo el Congreso metido en
comisiones investigadoras. Creo, sin perjuicio de sus tres funciones bsicas
que los temas son el de la fiscalizacin, de la legislacin, del debate, del control
poltico y de la representacin. No tengo una respuesta, pero me parece que
esto, inclusive, puede tener efectos de mala imagen en el Congreso en el futuro.
Lo de la encuesta de Apoyo es muy interesante, porque creo que es el primer
pas latinoamericano donde el poder de aceptacin del Congreso y el Ejecutivo
344
estn iguales. En todo Amrica Latina el Parlamento tiene un 20% a 25% de

aprobacin. Si bien es contradictorio con las otras respuestas, creo que esto
ha sido producto de esa imagen, y ojal que dentro del Poder Ejecutivo se
pueda concertar una agenda bsica, como lo hace el Parlamento y ponerse de
acuerdo con uno de los temas que mencionaba Javier. Hasta qu punto en el
Parlamento uno permanece cruzado de brazos ante cosas tan importantes que
s se discuten en las comisiones de economa de cualquier Parlamento de
Amrica Latina? Entonces, yo creo que puede haber una agenda, creo que hay
la mayor voluntad con la presencia de los tres vicepresidentes, el conocimiento
personal, los antecedentes, como para que se produzca realmente una
verdadera reforma y modernizacin del Parlamento.
La Mesa Directiva ha invitado a un proyecto de Naciones Unidas, de
responsabilidad democrtica. Ellos, la prxima semana van a hacer un
reconocimiento al Vicepresidente Henry Pease y al Presidente del Congreso.
Ya conversaron con Javier Diez Canseco y Jorge Del Castillo, y hay cosas muy
importantes que han salido en este primer diagnstico. En realidad, el
Parlamento actual ha avanzado mucho. Se ha trabajado sobre la modernizacin. En esa perspectiva es uno de los ms avanzados en Amrica Latina. El
asunto es para dnde se orienta este Congreso, para qu sirve la tecnologa
informtica. Entonces, a m me parece que es muy importante que trabajos
como los que ustedes han hecho sean un esfuerzo concertado con el propio
Congreso a nivel de convenio para aprovechar la experiencia acumulada de
ustedes. Estoy hablando de un convenio para que un equipo central pueda
presentar todo un conjunto de respuestas a los problemas que plantea la
reconstruccin de un Estado de Derecho. Por all puede haber un mecanismo
interesante de cooperacin. Me parece muy importante que aquellas instituciones de la sociedad civil que ya han avanzado como ustedes traten ese tema
y que toda esa experiencia no quede desperdiciada.
HENRY PEASE: Quiero tratar primero el tema de la publicidad en la
aprobacin de los proyectos de ley. Es decir, todo lo que significa acabar con
la ley sorpresa. Esto est en la agenda de la Comisin de Constitucin, pero
estamos en la mitad de una discusin de un conjunto de proyectos sobre
reglamento. Yo present un proyecto de ley, en el que se ha aprobado el tema
de la agenda parlamentaria recientemente. Los artculos que vienen son
345
ANEXO III
justamente los de la publicidad. All primero est planteado que no se puede

debatir en el Pleno ningn proyecto de ley cuyo dictamen de comisin no haya
sido publicado una semana antes en El Peruano o en Internet o en la Gaceta. Con
El Peruano hay todo un pleito. Por ejemplo, me han demostrado la semana
pasada que cada vez que aprobamos un tratado, se saca la resolucin, no el
tratado. Acaba de pasar con la Corte Penal Internacional. La respuesta que se
da es que es muy caro, pero realmente no es muy caro. Esto solamente puede
ser exonerado por la Junta de Portavoces segn se d el proyecto con 3/5 y
estoy yo dudando si es 2/3 o 3/5. En todo caso, eso significa 70 u 80 votos del
Pleno. Lo nico que s se antepone es el caso de iniciativas que s puedan ser
urgentes del Ejecutivo. 61 parlamentarios o mitad ms 1, pero ah tiene que
haber un cambio de conducta en el Ejecutivo porque yo incluso, estando en
la Mesa Directiva, recibo la llamada de un ministro y dice se cae el pas si es que
no se da esa tarde determinada ley, porque el plazo vence maana y entonces
hay que decirle que no se puede sacar una ley en media hora y que sepa cules
son las leyes que vencen. Que no puede pretenderse que el Parlamento acte
as. Tambin est planteada la doble votacin, es decir, votar por segunda vez
el proyecto una semana despus para casos de proyectos importantes que
regulan derechos, leyes orgnicas, que establecen reglas de juego en la
economa o cualquier interpretacin constitucional. Tambin eso significa
que puede verse en varios momentos. Adems est planteado que el
proyecto que la Oficiala Mayor manda a la Comisin se introduce en
Internet, por lo menos la parte resolutiva, no toda la exposicin. Ese es un
tema que est en discusin.
El otro es un problema de tiempo. La concertacin no es muy popular
en nuestras bancadas; hablo en trminos generales, porque choca con lo que
siente y demanda el parlamentario. Cuando uno de los problemas es si es que
el reglamento est bien o mal en materia de tiempo, yo sostengo que todo lo
importante que pueda decir, lo puedo exponer en 5 minutos. Adems, si uno
puede acumular tiempos en su bancada, uno puede hablar 20 minutos porque
otro de su bancada no habla. Eso tambin es posible. Hoy se est haciendo una
restriccin del tiempo, pero la cantidad de proyectos es muy grande.
Se invita a ministros o se presentan mociones de comisiones investigadoras, que antes eran las nicas que entraban. Ahora tambin entran algunas
bajo el rubro de inters nacional. Pero, la mayor parte de la demanda no es
346
rubro de inters nacional. No es debatir la carta de inters del FMI, sino por
qu no se hace tal ferrocarril o la carretera cual. Eso es lo que debe tener otro
espacio, otro mecanismo, pero no debiera verse en el Pleno.
Creo que es posible establecer por concertacin de voceros cules son los
temas que se tratan. Pero entonces s hay un problema entre los portavoces
y las bancadas. Ahora, por ejemplo, cada vicepresidente coordina con los
voceros de su partido, revisa las mociones del da. Pero si hay 50 mociones, es
imposible que el Congreso pueda verlas cada semana. Ahora incluso, estamos
haciendo pedidos de invitacin al ministro.
En el caso de las comisiones investigadoras, es ms complicado lo que se
est haciendo. Hemos formado 5 grandes comisiones y ya no tenemos
parlamentarios para ms comisiones porque, resultado de la concertacin,
tenemos 28 comisiones ordinarias, 5 de ellas con 17 personas. En consecuencia ya no procede el artculo que deca que cada parlamentario slo puede estar
en 3 comisiones. Ahora se ampli a 5 y ya comienza a haber crisis. El
Parlamento ha tomado un ritmo acelerado, y esto no necesariamente es
eficiencia.
De otro lado, respecto a las comisiones investigadoras. En trminos
globales, estas comisiones no tienen por objeto acusar al seor Montesinos,
por ejemplo. El objeto de la comisin es averiguar y decir la verdad sobre qu
ha pasado en el pas en torno a la red de corrupcin. Se trata de conocer cul
ha sido la red, mostrar cmo ha funcionado y cmo han actuado las
instituciones en torno a ella. Luego de ello, este Congreso puede legislar en
funcin de las instituciones, para que la historia no se repita o para que el
control del gobierno vaya en esta direccin. No se est investigando. Hacer
acusaciones a altos funcionarios o pasar el expediente al fiscal es una tarea
secundaria, complementaria de eso.
Slo hay un procedimiento repetitivo porque, por ejemplo, cuando
termina la Comisin Waisman, ah recin se presenta una denuncia constitucional y se forma la subcomisin que investiga la denuncia y se llega hasta la
acusacin. Creo que eso es innecesario.
Sobre el tema de las acusaciones hay algunas cosas que es necesario
analizar. No creo que debiramos convertir al Congreso en sancionador de
destitucin, salvo el caso del Presidente de la Repblica que tiene otro carcter.
Por lo tanto, slo dejara una clusula que dijera el funcionario acusado queda
347
ANEXO III
automticamente suspendido hasta el trmino del juicio. Hay cosas absurdas

como cuando, por ejemplo, en la acusacin a Gamarra, la Comisin acusa por
tres delitos y no menciona el cuarto.
En cuanto al problema de destituciones yo slo mantendra a los
funcionarios que elige el Congreso para que se les pueda destituir. No
solamente por falta grave como dice la Constitucin. En el caso del Contralor,
el Congreso lo elige, as como al Defensor del Pueblo, y en ambos casos debe
poder destituirlos.
En el caso de los magistrados del Tribunal Constitucional no debe poder
destituir, porque no puede destituir a quien lo controla. Esa es una eleccin que
mejor debe estar determinada por un plazo inexorable. No hay otra manera
porque estamos viviendo una situacin especial.
El problema de las comisiones es un problema de nmero. Yo no creo
que debera haber ms de 20 comisiones. Se haba propuesto reducir a 23,
incluso creando nuevas, creando la de Defensa al Consumidor, la de Cultura,
pero lamentablemente al final parte de la negociacin fue mantenerlas. Las
comisiones dictaminadoras no estn haciendo seguimiento de poltica. Ya
hemos designado ms de 15 comisiones dictaminadoras encargadas a las
comisiones ordinarias. El mecanismo ha sido ste: no podemos formar ms
comisiones, pero los congresistas cada semana presentan 4, 5 o 6 pedidos para
formar una comisin investigadora. Un artculo del reglamento permite que
se le encargue a una comisin ordinaria. Comenzaron a llegar pedidos de cada
subgrupo para que se contraten secretarias, asesores, etc. Se les ha dicho que
no, que caminen al nivel de su equipo actual.
Finalmente sobre servicio parlamentario o personal de confianza, la
nica persona que en los 8 aos pasados tuve en el servicio parlamentario fue
un empleado de la biblioteca y que me ayud a recolectar informacin para una
serie de puntos. Lo tuve apenas 3 meses. Si el Congreso se maneja como
propiedad privada de un grupo, obviamente no hay ninguna posibilidad de que
los dems tengan confianza en ese personal. Es necesario un servicio
parlamentario que enfrente el tema de participacin ciudadana, de capacitacin y de informtica e investigacin de una manera comn. Pero la tendencia
en los parlamentarios ha sido otra, incluso hay comisiones investigadoras
donde piden 5 asesores porque son 5 miembros y cada uno quiere tener un
asesor ms. Yo creo que debera haber un abogado, un economista, un
348
contador, segn el tipo de funcin que tiene que cumplir el conjunto de la

Comisin.
En materia de sueldos, yo creo que al Parlamento se le ha dado (pero no
slo en esta Constitucin, en la anterior tambin) la posibilidad de que apruebe
su propio presupuesto. Eso es muy claro. No es que puede tener cualquier
monto despus de su presupuesto, lo nico que ha logrado el Parlamento es
que no le afecten los cortes que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
hace a las dems instituciones. En la prctica, el MEF redefine el presupuesto.
Durante todo el fujimorato, por decreto de urgencia se cambiaba el presupuesto a discrecin del gobierno. Pero, sin necesidad de cambiarlo, el MEF no le
da lo que le corresponde al Poder Judicial, al Ministerio Pblico. Y esto lo han
dicho en la Comisin de Transferencia, al Ministerio Pblico se le ha dado una
cantidad prcticamente fija en los ltimos 6 aos, cualquiera que fuera el
presupuesto que presentara y cualquiera que fuera el presupuesto que aprobara
la Academia de la Magistratura. En junio del 2000 decidi el MEF que de los
9 millones que tena no iba a poder gastar en el ao sino 4 millones y medio.
Hasta ese momento slo le haba transferido el pago de sueldos y un mnimo
de local, bienes y servicios.
En el asunto de los sueldos el asunto no ha sido tan sencillo. Probablemente desde 1978 hasta hoy, han cambiado mucho los sueldos. El sueldo de
un parlamentario no es 25, 000 soles, es 10,400 y tiene 15,000 para gastos
operativos. Pero esos gastos operativos son gastos que el Ministro, el Vocal,
el Defensor del Pueblo o el magistrado del Tribunal Constitucional reciben en
especie. Son gastos por carro, chofer, gasolina, viticos cuando viaja l o
cualquiera de su oficina, el celular del personal de su oficina.
El mnimo equipo que brinda el Congreso son 4 personas de apoyo, una
oficina, un telfono fijo y un celular. Se jura por todo lo gastado y por lo tanto
se puede pedir rendicin en algn momento, pero se rinden facturas, mnimo
un 30%. Esto se le ha informado a la Corte Suprema, porque ha publicado un
comunicado del Consejo del Poder Judicial sosteniendo que haba que
homologarse, que ellos ganaban 15,000 y nosotros 25,000. Ellos tienen 5,000
ms de sueldo que nosotros y lo que recibimos como gastos operativos lo
reciben en especies, carro, chofer, gasolina, etc. que nosotros adquirimos con
los 15,000 soles. sto fue una idea de Carlos Torres que yo combat y est
sentada en el acta mi intervencin. Nadie va a entender esto, dije, pero signific
349
ANEXO III
para el Congreso desaparecer parte del parque automotor y mucho del

funcionamiento de la administracin que se encargaba de los viticos para los
viajes.
Ese es un rgimen que los ciudadanos no entienden. Asumo que hay que
cambiarlo, pero me da la impresin de que ahora se va a complicar por ese
rumbo porque ya los vocales se aumentaron sobre esa base. Hoy da un
ministro gana 10,000 dlares, desde la dcada del 90 probablemente. Quizs
desde 1992, pero antes tambin tenan ese sistema, el sistema del PNUD, que
no aparece en el presupuesto publico. El Presidente del Consejo de Ministros
gana 14,000 y los ministros 10,000, y luego viene lo que hayan presupuestado
de gasto en cada ministerio. Tiene que haber una ley de partidas de sueldos que
fije cules son los sueldos y que fije todo tipo de gastos.
El otro tema importante es el de las primarias. La nica manera de acabar
con el voto preferencial son las elecciones primarias. Considero que el voto
preferencial debilita a los partidos, pero la pregunta es si una salida es la ley de
partidos. He presentado un proyecto de ley hace varios aos y lo he repetido
rehaciendo cosas. Uno de los temas claves es el del financiamiento de los
partidos. Pero quiero poner esto como ejemplo para sealar que si no hacemos
un esfuerzo por cambiar la cultura poltica todo intento va a ser rechazado
porque en el Per los partidos han sido acusados de ser los malos de la
pelcula. Los ciudadanos van a preguntar y por qu los vamos a financiar?
Una manera de financiar es por la va de los costos ms grandes de los
partidos, que son los que se refieren a los medios de comunicacin. Pero por
esa va o por otra, hay que asumir que no hay una afirmacin democrtica si
no se construye un sistema de partidos. Una herramienta para esto es la
bsqueda de consenso y concertacin. La otra es que los partidos no salgan
debilitados del propio proceso poltico, pero tambin que corrijan sus propios
defectos. No s si, por ejemplo, para el caso de trnsfugas el efecto debe ser
la prdida del cargo. En otras partes es as. Con un sistema consolidado de
partidos no se tendra problemas. Pero con lo que en el Per llamamos
partidos, que es un caudillo con entorno, las debilidades del sistema y de las
reglas que rigen en los partidos pueden llevar tambin a muchas injusticias
JORGE DEL CASTILLO: Hay que ampliar los tiempos en el reglamento
para las intervenciones. Se ha mencionado lo del doble debate parlamentario,
350
que creo me parece indispensable porque eso permite incorporar entre el

primero y el segundo debate, a la opinin publica. Adems, es un mtodo que
existe en casi todos lo sistemas unicamerales.
El doble debate parlamentario me parece indispensable en el proceso de
acusacin constitucional. La ley con nombre propio hay que acabarla. Esto no
puede repetirse.
Asimismo, hay que atender el servicio de la discrecionalidad jurisdiccional. Los magistrados deben examinar si la admiten o rechazan, ellos tienen
derecho a calificar la acusacin. Este tema tiene relacin con el concepto de
infraccin constitucional, que resulta impreciso.
Para destituir al Presidente de la Repblica, basta una votacin simple y
eso es sumamente riesgoso porque puede no existir motivacin clara. Adems,
la votacin en s misma es tan dbil que resulta peligrosa, pues una mayora
podra sepultar polticamente a la minora sin razones ni fundamentos. Este
es un tema que lo acabamos de experimentar en las acusaciones por infraccin
constitucional y han surgido algunas crticas y quizs malas interpretaciones.
Muchos dirn que a estas personas no se les puede hacer cualquier cosa, pero
la democracia no debe caer en ningn dislate, tiene que haber una reforma de
los artculos constitucionales relativos a la acusacin constitucional y una
regulacin subsecuente.
El tema del transfuguismo tiene mucho que ver con el de los partidos
polticos. Si bien debe considerarse la sustitucin del trnsfuga, es necesario
establecer mecanismos como las elecciones primarias. Pero, hablamos de
recursos, el partido poltico debe tener fondos para armar un padrn. En estos
procesos pueden participar como veedores los diferentes organismos no
gubernamentales.
El APRA tiene un proceso de inscripcin abierta, se han hecho los avisos,
la gente se va a poder inscribir por Internet, va a poder llamar a un telfono
del 1-800 para obtener informacin. Ya no va a haber esos perodos de prueba
como en aos anteriores, ni las norma reglamentarias. Antes eran 15 aos de
militancia para poder ser dirigente. Eso nos aislaba, entraba un muchacho a los
15 aos y no poda hacer nada hasta que tuviera los 30, lo cual resultaba
absurdo. Todas estas cosas son parte del proyecto de lanzamiento que estamos
haciendo, y le estamos pidiendo a organizaciones no gubernamentales vinculadas que sean veedores de nuestro proceso. El proceso de inscripcin de
351
ANEXO III
padrones abiertos, que van a estar en Internet y que la gente va poder acceder
a ellos, servir para que tambin cualquier crtica se pueda hacer. El paso
siguiente sern las elecciones universales dentro del partido, con un padrn
ordenado. Podemos hacer ms cosas porque ya somos 28 parlamentarios y
cada uno aporta una cifra ms o menos importante al partido, y esto nos
permite empezar algunas cosas.
De otro lado, la dictadura elimin las exoneraciones tributarias a los
locales partidarios. El Decreto Legislativo 776 era terrible para un partido
como el APRA, que tiene locales por todo el Per. Son millones los que paga
de impuesto predial, el Estado no ayuda y obliga a pagar. Est bien pagar los
impuestos, pero es necesario crear mecanismos de financiamiento. La franja
fue un avance, pero todava hay mucho ms por hacer en ese terreno.
Deseo sealar tambin que un Congreso de 120 parlamentarios es
insuficiente para un sistema de cifra repartidora por departamentos. No
permite una debida aplicacin de la proporcionalidad. Nosotros habamos
hecho una propuesta de avanzar hacia un distrito mltiple de 180 congresistas.
Esa es una opcin y existen coincidencias y est por examinarse si hay un
retorno al Senado. En la medida de lo que signifique la reforma constitucional
prxima, ste ya es un tema clave.
Un Parlamento de 180, con mayor tiempo en las intervenciones, con
fiscalizacin adecuada, redunda en mayor eficacia y transparencia.
HENRY PEASE: Adems para esta frmula ha habido necesidad de hacer
un absurdo, es decir, Lima tena derecho a 42 representantes, se le ha reducido
arbitrariamente a 35 para que logre un lugar en la representacin, por ejemplo,
Madre De Dios. Este departamento no tena ninguna posibilidad si no se haca
una cosa as. Asimismo, no hubiera logrado un lugar el segundo de Tacna,
Moquegua, Amazonas, Tumbes, entre otros.
352

Parlamento y Ciudadanía

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Serie: Democracia N 3

COMISIN ANDINA DE JURISTAS

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

F03.12 Comisin Andina de Juristas

Comisin Andina de Juristas

1. Aspectos generales sobre el Parlamento ............................................................... 25

1. Los partidos polticos y la representacin en el Per .......................................... 49

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

1.3.2. Origen y transparencia de los recursos .............................................. 58

1. Control parlamentario en el Per ......................................................................... 120

Control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo .............................. 133

Nombramiento y ratificacin de altos cargos pblicos .................................... 151

1. El rgimen unicameral ............................................................................................ 165

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

5. La Comisin Permanente ....................................................................................... 204

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

sobre su carcter obstruccionista y partidocrtico. Quiso as justificar un golpe

de Estudios Peruanos, Lisbeth Guilln por el Movimiento Manuela Ramos,

Lima, 12 de noviembre del 2001

Enrique Bernales Ballesteros

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

Los sucesivos congresos que el fujimorismo control mayoritariamente,

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

est adecuadamente distribuido en un contexto en el que el Congreso no

El tercer captulo se centra en la funcin legislativa del Parlamento. Se

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

informacin. En este caso, se recopilaron encuestas sobre la percepcin

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

Uno de los problemas ms gravitantes en lo que atae a la representacin

Estado de Derecho no existen sin un Parlamento legtimo. Un Parlamento

Representar. En primer lugar, el Parlamento debe representar a los

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

funcionamiento del sistema democrtico. Porque el sistema democrtico, a travs del

PECES-BARBA, Gregorio. Reflexiones sobre el Parlamento. En: Revista de la Facultad de Derecho

b) Legislar. El Parlamento deber dar normas de carcter abstracto y

Controlar. Llamaremos funcin de control del Parlamento a la actividad

Estas funciones muestran la importancia del Parlamento en un Estado de

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

un adecuado balance de poderes y la legitimidad del orden constitucional. Un

En general, qu es lo que espera del Congreso ideal?

Fuente: Apoyo, Lima, julio del 2001. Elaboracin: CAJ.

Las estadsticas confirman al Congreso como uno de los rganos que

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

ndices de aprobacin del Parlamento peruano

Fuente: Apoyo / Elaboracin: CAJ.

Cuando existi mayora de gobierno, hubo poca autonoma en relacin

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Asimismo, la inadecuada forma en que la institucin realiza sus funciones

Estos temas sern analizados en esta investigacin, haciendo especial

ignorancia de las funciones del Parlamento nace del propio desconocimiento

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Ejecutivo no tenga como objetivo reforzar su apoyo electoral y privilegiar a

entre la ciudadana la importancia de que sus representantes sean efectivos

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Consideramos que el congresista tambin debe contar con herramientas

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Un problema actual en el Congreso, que podra trasladarse a las oficinas

3. EL PARLAMENTO DE LA CONSTITUCIN DE 1993

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

se efectuase un profundo cambio en los aspectos vinculados a la gestin

La facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria.

El resultado de todo ello, aunado a la mayora fujimorista en el Congreso,

El Congreso aprob la Ley 26479, por la cual se amnistiaba, en los hechos,