Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

La minera y la reduccin de la pobreza

R. Kunanayagam, G. McMahon, C. Sheldon, J. Strongman, M.
Weber-Fahr
Resea
Resumen y generalidades
1.

La minera y la reduccin de la pobreza: Vnculos importantes

1.1 La minera y las oportunidades econmicas
1.2 La minera y las capacidades de los pobres
1.3 La minera y la seguridad de los pobres
1.4 La minera y la habilitacin de los pobres
1.5 Resumen de los vnculos entre minera y pobreza

2.

Estudios diagnsticos necesarios para gestionar las oportunidades y riesgos de la

minera en favor de los pobres
2.1 Diagnsticos: perfiles del sector minero
2.2 Diagnsticos: minera en gran escala
2.3 Diagnsticos: minera en pequea escala

3.

Control del impacto de la minera sobre los sectores pobres

3.1 Minera en gran escala: oportunidades ms seguras para los pobres
3.2 Minera en pequea escala: oportunidades ms seguras para los pobres

Apndice: Sinopsis de la industria

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Resumen y generalidades
La minera y el proceso de reduccin de la pobreza
La minera y la reduccin de pobreza
Este captulo proporciona medios para la elaboracin de polticas en los pases en los
cuales la minera, en el contexto de una poltica minera bien considerada, tiene el
potencial de contribuir de manera significativa a la reduccin de la pobreza. La minera
es una industria nica, ya que presenta un conjunto complejo de impactos sobre el
desarrollo econmico local y nacional, el medio ambiente y los perfiles socioculturales, a
menudo aplicables especficamente slo a unas pocas reas mineras grandes de una
regin o pas determinado. Este captulo examina las cuatro dimensiones de la pobreza:
oportunidad econmica, capacidad, seguridad y habilitacin, en el contexto de dos
formas de minera genricamente diferentes: 1) la minera en gran escala y 2) la minera
artesanal o en pequea escala. Ambas proporcionan contextos muy diferentes para las
oportunidades y riesgos que pueden derivarse de la explotacin de los recursos
naturales para las diferentes dimensiones de la pobreza. Dependiendo de los problemas
que surjan, relacionados, por ejemplo, con el agua, el medio ambiente, la salud, el
transporte, el desarrollo del sector privado y la administracin macroeconmica,
recomendamos que se consulten los captulos especializados respectivos del
Sourcebook.
A quines est dirigido este captulo?
Este captulo fue planeado para ser de utilidad en la elaboracin de polticas en los
pases en los cuales la minera tiene el potencial de afectar, en forma significativa, los
perfiles regionales y nacionales de la pobreza, ya sea contribuyendo a su reduccin o,
en caso que no ser administrada adecuadamente, creando riesgos a los cuales los
pobres quedaran especialmente expuestos. En el Apndice 1 de este captulo se
presenta una lista de estos pases. El sector minero de un pas ser importante para las
estrategias de reduccin de la pobreza si estn presentes una o ms de las siguientes
situaciones:
1)

La contribucin general del sector minero a la economa del pas es lo

suficientemente significativa como para concederle atencin especial:
Porque puede proporcionar al gobierno los recursos presupuestarios
necesarios para encarar programas de reduccin de la pobreza y tiene el
potencial de ser un catalizador importante para otros desarrollos del sector
privado en el pas o regin.
Porque, como podra ocurrir en el caso de reestructuracin del sector o de
cierre de minas, debern mitigarse las consecuencias sociales y ambientales
que, de otra forma, podran tener el potencial de causar daos significativos
a los sectores pobres o de aumentar los perfiles regionales de pobreza.

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En este contexto, el trmino contribucin significativa significa que la contribucin

aproximada del sector minero es una de las siguientes, o todas: 1) > 5 a 10 por
ciento de los ingresos fiscales, 2) > 15 a 25 por ciento de las utilidades de
exportacin, 3) > 3 a 5 por ciento del producto interno bruto (PIB), o 4) > 10 a 15
por ciento de la mano de obra industrial.
2)

El pas an no cuenta con un sector minero, pero el desarrollo de sus recursos

naturales parece ser la nica opcin, o una opcin importante, para su crecimiento
y desarrollo. Como ejemplo podemos citar el caso de Mal, que en 1990 no tena
ninguna mina en operacin. Diez aos despus existen dos minas, una tercera
est en desarrollo y los minerales se han convertido en el rubro de exportacin
ms importante de Mal, contribuyendo significativamente a sus ingresos fiscales y
actuacin econmica. Como indicadores de una situacin de este tipo se podran
considerar datos geolgicos que demuestren el potencial del sector minero para
convertirse en una parte importante de la economa del pas, tal como se indicara
en el inciso 1) anterior.

3)

El pas tiene grupos de mineros que operan en pequea escala, en su mayora

gente itinerante, que vive en reas relativamente grandes, genera ingresos
inferiores al nivel de subsistencia y, en general, no cuenta con proteccin
ambiental ni social, ni gobierno adecuado. Si, en conjunto, estos grupos suman
aproximadamente 50,000 individuos o ms, el gobierno debera considerar la
incorporacin de medidas apropiadas en una estrategia general de reduccin de
la pobreza, ya que las consecuencias ambientales y sociales, as como los
potenciales conflictos culturales y polticos, podran ser explosivos.

Cmo desarrollar una seccin minera para un PRSP

En la preparacin de una seccin sobre minera como parte de un Estudio de
Estrategias para la Reduccin de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper PRSP), los responsables de la elaboracin de polticas debern concentrarse en: 1)
recopilar datos relevantes, que les permitan comprender el impacto actual y potencial,
los riesgos y las oportunidades que presenta el sector en su pas (Ver tambin la
seccin 2 de este captulo), y 2) estudiar los resultados e identificar las prioridades de
intervencin en un proceso consultivo. Dependiendo de la sociedad civil del pas, tal
proceso deber incluir organizaciones no gubernamentales dedicadas al medio
ambiente, sindicatos, asociaciones de la industria y otras organizaciones importantes.
En la mayora de los casos, sera til que el proceso estuviera dirigido por el Ministerio o
Departamento de Minera del pas. Por lo general, estos organismos concentran la
experiencia minera del pas y estarn preparados para contribuir a la formulacin de
polticas de reduccin de la pobreza. Casi siempre se puede crear una asociacin
constructiva con el sector minero privado de pequea y gran escala, esto permitira
aprovechar todos los datos y experiencias disponibles para crear oportunidades de
desarrollo sostenible y lograr un sector minero slido (Ver captulo titulado Procesos de
Participacin).

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La minera: riesgos y oportunidades para los pobres

Impactos positivos potenciales que afectan a los pobres y otros grupos
vulnerables
La minera puede contribuir a la reduccin de la pobreza en diversas formas,
generalmente a travs de la generacin de ingresos y la creacin de oportunidades para
el desarrollo de negocios laterales o derivados:

Efectos fiscales e ingreso de divisas: La minera comercial puede ser una fuente
importante de divisas e ingresos fiscales para los gobiernos. Cuando se administran
adecuadamente, las divisas netas y los impuestos generados por la minera se
pueden utilizar como un motor del crecimiento econmico general y como fuente de
financiamiento para apoyar los presupuestos de los programas sociales y de
reduccin de la pobreza. Pases como Chile, Mxico, Per, Botswana, Sudfrica y
Papa Nueva Guinea han experimentado un impacto fiscal sustancial proveniente
del sector minero (Ver el captulo sobre Administracin Macroeconmica).

Generacin de ingresos: La minera en pequea escala proporciona empleo a casi

13 millones de trabajadores y sus familias en todo el mundo, especialmente en
pases como Bolivia, Brasil, Burkina Faso, China, Colombia, el Congo, Ghana,
Ecuador, India, Indonesia, Madagascar, Tanzana y Tailandia. La minera comercial
proporciona empleo y capacitacin a los trabajadores y tambin puede ser una
fuente importante de servicios sociales en comunidades remotas. Todas las formas
de minera se ven acompaadas por el desarrollo de pequeas actividades y
microempresas, que proveen suministros y servicios a las compaas mineras, as
como a los mineros mismos y sus familias. Todo esto genera ingresos adicionales
sustanciales.

Desarrollo econmico local: Se puede observar que las grandes operaciones

mineras realizan inversiones importantes en el desarrollo econmico local, a travs
de programas de capacitacin, educacin y salud, y de servicios pblicos como
agua potable, transporte, energa e infraestructura.

Fuente de energa: En los pases que cuentan con grandes recursos de carbn,
como Sudfrica, India y China, este mineral es una fuente importante de energa
que contribuye al crecimiento econmico. En los pases que sufren inviernos crudos,
como Rusia, Ucrania, Mongolia y Kazajstn, el carbn proporciona un medio de
calefaccin de subsistencia (Ver el captulo sobre Energa).

Impactos negativos que podran afectar a los pobres y otros grupos vulnerables
La minera, as como el cese de esta actividad cuando se vuelve antieconmica,
tambin puede ocasionar pobreza o afectar negativamente las condiciones de vida de
los sectores pobres y otros grupos vulnerables.

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Medio ambiente: La minera, tanto en pequea como en gran escala, puede causar
daos ambientales. La contaminacin del agua y su calidad, el control de los
residuos, el ruido, el polvo y la alteracin de la tierra, son problemas que pueden
afectar adversamente la salud y los medios de vida de los pobres y otros grupos
vulnerables, que tienen poca capacidad de traslado ni medios para aliviar los efectos
negativos.

Salud y desarrollo humano: Las duras condiciones de vida de los mineros, tanto
en la minera de pequea como en la de gran escala, junto con la falta de
informacin y educacin sobre la prevencin de enfermedades, pueden contribuir a
una gran difusin del virus de inmunodeficiencia (VIH) y otras enfermedades
contagiosas entre los mineros y sus familias. Asimismo, las lesiones relacionadas
con el trabajo y los riesgos de enfermedad, como el cncer de pulmn, por ejemplo,
reducen la expectativa de vida de los mineros y a menudo dejan a sus familias en
situaciones especialmente precarias.

Gobierno, administracin macroeconmica y corrupcin: No todos los pases

con recursos naturales sustanciales ofrecen un marco atractivo para una inversin
extranjera directa, capaz de potenciar las oportunidades existentes para la
generacin de ingresos fiscales. Tampoco todas las compaas mineras,
especialmente las estatales, se administran con la eficiencia y eficacia operacional y
financiera adecuadas. Las economas que dependen del sector minero son, a
menudo, ms propensas que otras a problemas de corrupcin. Asimismo, las
consecuencias negativas de una mala administracin macroeconmica pueden ser
ms graves en el mbito minero que en otras economas no mineras. Por ejemplo,
la presencia de la minera puede producir una inflacin de salarios y mantener fuerte
la moneda nacional, lo que puede afectar la competitividad internacional de otros
sectores y obstaculizar las oportunidades de desarrollo derivadas de otras
exportaciones. Dada la importancia de los ingresos fiscales provenientes de la
minera, los costos de una mala administracin macroeconmica sern muy
elevados, especialmente si se considera que estos recursos naturales no son
renovables.

Impacto sociocultural: Debido a los conflictos culturales que rodean el

establecimiento de actividades mineras en reas anteriormente rurales o silvestres,
dichas actividades pueden tener un impacto negativo sobre la vida de la poblacin
indgena.

Desarrollo econmico: Los ingresos relativamente elevados de los mineros

pueden producir un aumento en los precios locales y dejar atrs a los pobres. Al
mismo tiempo, los sectores pobres y la poblacin no minera tal vez slo tengan un
acceso limitado a los servicios que ofrece la mina.

Obstculos para la reestructuracin econmica y cierre de minas: Las grandes

prdidas sufridas por la industria minera estatal, especialmente en la minera de
carbn, han sido un obstculo significativo para la reestructuracin y recuperacin
econmica, sobre todo en Europa del este y la antigua Unin Sovitica. El cierre de
minas antieconmicas ha contribuido a la pobreza, especialmente en las
comunidades monoindustriales y regiones dependientes de la minera. Adems de
la prdida de empleos entre la poblacin local, los bienes y servicios anteriormente
provistos por la compaa minera (transporte, energa y agua, por ejemplo) dejan de
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proveerse, con efectos especialmente dainos para los sectores pobres y otros
grupos vulnerables. El cierre de minas tambin ha afectado a otros pases como
Zambia, Bolivia, Namibia y las Filipinas.
Medidas que pueden tomar los pases para maximizar los beneficios de la minera
en la reduccin de la pobreza
Para obtener los mejores beneficios de la minera en favor de la reduccin de la
pobreza, los pases pueden adoptar un programa de seis pasos.

Recopilar informacin sobre la industria minera y sus impactos fiscales,

econmicos, sociales y ambientales. Esto incluye recopilar y organizar datos
exactos sobre la actividad minera, ya sea sta de escala comercial, o artesanal o
pequea. Estos datos pueden incluir el tamao de las operaciones mineras, su
ubicacin, produccin, ingresos e inversiones, el nivel de empleo y las exportaciones
e importaciones que generan, las fuentes de suministro local y los resultados
financieros. Advirtase que la falta de datos geolgicos puede inhibir las inversiones
del sector privado en las actividades mineras de un pas e impedir, de esta forma, el
uso apropiado de los recursos disponibles para el desarrollo econmico. Asimismo,
los pases debern vigilar los impactos sociales y ambientales en las comunidades
y regiones afectadas por la minera y, en especial, por el cierre de una mina.

Establecer un buen sistema de regulacin y licencias para la minera de escala

comercial. Esto implica crear iguales oportunidades para todos, facilitar el ingreso
al sector y una salida responsable del mismo, desarrollar polticas fiscales sensatas
y evitar la creacin de empresas mineras estatales y subsidiadas o, si ya existen,
privatizarlas.

Garantizar polticas macroeconmicas slidas, de modo que un pas rico en

minerales se beneficie con el impacto que la minera puede tener sobre el
desarrollo, en lugar de ver obstaculizados a los sectores no mineros y
desperdiciadas otras oportunidades.

Atraer inversiones y fomentar el desarrollo del sector privado por medio de

leyes y regulaciones apropiadas. Los asuntos relacionados con la propiedad, el uso
de tierras y agua, las normas socioambientales y la asignacin de responsabilidades
debern ser aclarados, y las normas resultantes implementadas y vigiladas
adecuadamente. Cuando existe un marco de regulacin confiable, se generar un
potencial importante para el desarrollo de actividades econmicas laterales y
derivadas, con proveedores y refinadores, especialmente empresas pequeas y
medianas, que a su vez generarn oportunidades de empleo para la poblacin no
minera del rea circundante.

Fomentar la planificacin del cierre de una mina lo antes posible,

preferentemente antes de comenzar las actividades, a travs del apoyo al desarrollo
de aptitudes administrativas y gerenciales locales y el diseo e implantacin de
regulaciones y supervisin apropiadas.

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Mitigar los riesgos ambientales, socioculturales y de salud para la poblacin

involucrada en la minera, por medio de informacin y educacin, y a travs de
acuerdos con la compaa minera que garanticen condiciones de trabajo aceptables
y su apoyo a la construccin de instalaciones comunitarias, de salud y de educacin
adecuadas y accesibles. Para reducir los riesgos mencionados, es importante
establecer normas apropiadas y luego vigilar su cumplimiento. Sin embargo,
tambin es importante no exigirle a la compaa que invierta en servicios que
tpicamente debe prestar el gobierno, tales como salud y educacin. Se debe
buscar, ms bien, algn tipo de asociacin pblica-privada que aproveche la
capacidad de inversin de la compaa sin que asuma las funciones que le
corresponden al gobierno.

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1. La minera y la reduccin de la pobreza: vnculos importantes

Vnculos entre la minera y la pobreza
Esta seccin del captulo explora los vnculos que existen entre las operaciones mineras
y las cuatro dimensiones de la pobreza: oportunidad econmica, capacidad, seguridad y
habilitacin, en el contexto de dos tipos de operacin genricamente diferentes: 1) la
minera en gran escala; y 2) la minera en pequea escala y artesanal. Las
oportunidades, as como los riesgos, comienzan en la etapa de la exploracin y
continan a travs de la construccin de la mina, la operacin y el cierre o cese de la
actividad minera. Dependiendo de los problemas que surjan, relacionados, por ejemplo,
con el agua, el medio ambiente, la salud, el transporte, el desarrollo del sector privado y
la administracin macroeconmica, recomendamos que se consulten los captulos
especializados respectivos del Sourcebook.

1.1 La minera y las oportunidades econmicas

Minera en gran escala
Cualquier operacin minera en gran escala tiene la capacidad de afectar significativa y
positivamente las oportunidades econmicas de los sectores pobres de la regin en la
cual se centra la actividad minera, as como del pas en general. En la regin afectada,
la operacin minera puede proporcionar: 1) oportunidades adicionales y sustanciales de
empleo, con un potencial de ingresos superior al de la mayora, si no todas, las dems
fuentes de empleo de la zona, 2) capacitacin de los grupos laborales locales,
tpicamente con efectos derivados sobre la poblacin local, y 3) inversiones en
infraestructura pblica, bienes y servicios bsicos, que a menudo no se pueden ofrecer
sin permitir tambin el acceso del pblico en general (por ejemplo: transporte, agua y
electricidad).
A nivel nacional, los ingresos generados en el gobierno a travs de los impuestos que
paga la operacin minera, a menudo una parte sustancial de los ingresos fiscales, se
pueden utilizar para financiar intervenciones con polticas selectivas, dirigidas a reducir
la pobreza. Los ingresos tributarios provenientes de una sola compaa minera pueden
ascender al 20% del ingreso fiscal de un pas (v.g. Ok Tedi, en Papa Nueva Guinea).
Sin embargo, este potencial tal vez no siempre se utilice en la forma ms eficiente,
sobre todo en el contexto de problemas administrativos y de corrupcin, o cuando la
operacin minera pertenece al estado. Por lo tanto, la reforma y privatizacin de las
compaas mineras propiedad del estado a menudo es el primer paso necesario para
realizar el potencia del impacto fiscal, ya que la eficiencia administrativa y de operacin,
as como el nivel de responsabilidad, puede aumentar sustancialmente.
Cuando un gobierno decide abandonar el negocio de la operacin directa o indirecta de
minas, esta decisin tiene implicaciones presupuestarias importantes y positivas: 1) la
reduccin o eliminacin de subsidios para el sector minero puede liberar recursos
significativos, que estarn disponibles entonces para intervenciones dirigidas hacia la
reduccin de la pobreza, 2) los impuestos y regalas de las operaciones mineras
privatizadas tienden a ser ms altos que los de las compaas estatales o paraestatales,
y 3) la privatizacin de las operaciones mineras que pertenecan al estado, a menudo

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abre el sector a mayores actividades de explotacin por parte del sector privado,
contribuyendo as al desarrollo econmico y a un aumento del ingreso fiscal.
Si ocurre en el contexto de polticas de apoyo, caracterizado por un marco de regulacin
confiable, el xito de una operacin minera tambin puede obrar como catalizador para
aumentar el volumen de inversiones del sector privado en un pas o regin. Asimismo,
aparte del impacto directo de una operacin minera sobre el nivel de empleo, existe un
potencial de desarrollo importante en actividades econmicas laterales o derivadas, con
proveedores y refinadores, especialmente empresas pequeas y medianas, que a su
vez generarn oportunidades de empleo para la poblacin no minera del rea
circundante. Tpicamente, el nivel de empleo generado indirectamente por una
operacin minera es de cuatro o seis veces el nmero de empleados directos; en ciertos
casos ha ascendido a ms de 20 veces (por ejemplo: Yanacocha en Per, Ok Tedi en
Papa Nueva Guinea).
Sin embargo, los pobres corren un mayor riesgo de no participar en las oportunidades
econmicas de la minera, mientras absorben muchos de los costos resultantes de la
explotacin de una mina en una zona poco desarrollada. Una operacin minera en gran
escala requiere inversiones importantes de capital en infraestructura, tecnologa,
servicios y salarios. La capacidad de participacin de los pobres en esta inversin est
limitada por su educacin y destrezas laborales. La mina utilizar recursos naturales,
tales como terrenos y agua de los que los pobres podran depender. Tambin pueden
verse afectados ciertos derechos territoriales y los de la poblacin indgena. Estos
riesgos, as como diversas opciones para aliviarlos, se discuten a continuacin.
Minera en pequea escala y artesanal
La minera de pequea escala (Small Scale Mining - SSM) y artesanal puede ser una
fuente importante de ingresos para los trabajadores, familias y comunidades. Los
ingresos generados pueden ser sustanciales y crticos para un desarrollo econmico
ulterior, ya que dan impulso al crecimiento de actividades microempresarias
relacionadas, que abastecen a los mineros y a sus familias. Sin embargo, este tipo de
actividad puede ser una opcin de ltimo recurso elegida como resultado directo de
una contraccin econmica en otros sectores o zonas geogrficas. En este caso, los
mineros y sus familias se exponen, por un ingreso mnimo, a condiciones de trabajo
difciles, en un contexto de alto riesgo que pone en peligro su salud y, a menudo, el
medio ambiente que los rodea. La estructura local de las pequeas actividades mineras
descritas a continuacin, indica si la pobreza entre los mineros y sus familias es drstica
y requiere intervencin externa, o si la minera es una actividad que les brinda una
mejor posicin econmica en comparacin con otros miembros de la comunidad.

Minera determinada por la pobreza: Practicada por una poblacin mayormente

nmada, con bajo nivel de educacin, cuyas oportunidades de empleo son muy
limitadas, tpicamente como consecuencia de una prdida de empleos en otros
sectores o regiones. Esto ocurre, por ejemplo, en Mozambique y Bolivia. Gran parte
del potencial econmico real se pierde debido a la ausencia de un marco legal o
fiscal adecuado, pero tambin a causa de las tcnicas rudimentarias de produccin,
procesamiento y comercializacin. El trabajo por lo general es peligroso, insalubre,
precario y de bajo rendimiento financiero. Las condiciones de vida y las normas de
higiene comunitaria son muy bajas. Como muy pocos de estos mineros persiguen
sus actividades con un plan a largo plazo, los mtodos utilizados a menudo causan
mucho dao ambiental.
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Minera del tipo fiebre del oro : Resulta en una concentracin, a menudo de corta
duracin, de mineros artesanales y actividades pequeas, conformada por las
personas que normalmente trabajan en el sector y las que abandonan
temporalmente sus regiones y ocupaciones normales, tales como la agricultura y
actividades empresariales triviales. Esta concentracin se produce cuando la
minera promete, a menudo falsamente, ser mucho ms lucrativa que cualquier otra
cosa en la cual los mineros podran estar ocupados. Tal como ocurre en la minera
determinada por la pobreza, la falta de una perspectiva a largo plazo a menudo
significa mtodos mineros que causan mucho dao ambiental.

Minera estacional, artesanal y de pequea escala. Puede ser una fuente de

ingresos regular, que a menudo dura toda la vida y se realiza en el contexto de un
trabajo estacional. La mano de obra agrcola se traslada a las zonas mineras
durante las temporadas de poca actividad en el campo, generalmente para extraer
minerales de valor relativamente alto, sobre todo oro y piedras preciosas. Adems
de los ingresos generados en forma directa, este tipo de minera puede conducir a
un desarrollo empresarial importante entre los mineros, comerciantes y tiendas que
abastecen a las comunidades mineras. Al generarse niveles de ingresos superiores
a los de subsistencia, los ahorros pueden ser una fuente importante de fondos para
el desarrollo de otros negocios.

Minera permanente, artesanal y de pequea escala: Muchos mineros de

pequea escala estn involucrados en esta actividad durante todo el ao y la mayor
parte de su vida productiva. A veces pasan toda su vida trabajando en una misma
regin, pero tambin pueden trasladarse a otras zonas, a medida que surjan nuevas
oportunidades. A menudo esto los confunde con los mineros tipo fiebre del oro.
Aunque es difcil catalogar a estos mineros, frecuentemente tienen ingresos
sustancialmente ms altos de los que podran obtener en otras actividades. En estos
casos, los ingresos superiores al nivel de subsistencia se pueden utilizar con fines
de desarrollo empresarial o de educacin para los hijos.

1.2 La minera y las capacidades de los pobres

Minera en gran escala
Cualquier operacin minera en gran escala tiene el potencial de aumentar, en forma
significativa y positiva, las capacidades de los pobres como grupo en la regin donde se
concentra la operacin. A mediano plazo, es probable que la capacitacin
proporcionada a los mineros y otros empleados competentes, tenga efectos derivados
positivos sobre los grupos laborales y la poblacin circundante. Las compaas mineras
tambin pueden proporcionar capacitacin para las empresas de bienes y servicios que
los abastecen, con el objeto de elevarlas a estndares internacionales de calidad y
confiabilidad. Durante el proceso de concesin de los derechos de explotacin y
minera, el gobierno tambin puede negociar otras contribuciones con la compaa
minera. stas pueden ser en forma de: 1) inversiones en educacin y salud, servicios
que a menudo se proporcionan primero a los empleados de la mina y luego se
extienden a la poblacin en general; 2) inversiones en otros servicios o actividades
relacionados con la comunidad, frecuentemente en colaboracin con las autoridades
locales. Este tipo de contribuciones puede llegar al punto de reemplazar el
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financiamiento de servicios bsicos por parte del gobierno y se convierten en excusa
para la falta de atencin gubernamental en una regin determinada. Esta puede ser una
consecuencia involuntaria de programas de desarrollo comunitario bien intencionados y
planeados, pero debe ser vigilada atentamente por las autoridades responsables y la
compaa misma.
Minera artesanal o de pequea escala
Con frecuencia no existen servicios pblicos ni privados que ofrezcan atencin mdica y
educacin esencial a los mineros, muchos de ellos mujeres y nios, aunque dichos
servicios estn razonablemente desarrollados en otras zonas del pas. Debido a la
naturaleza muchas veces errtica de la minera en pequea escala, no es posible
establecer las estructuras locales de administracin y los sistemas financieros
necesarios para proporcionar tales servicios con tiempo suficiente, cuando los mineros
se renen en una zona determinada para explotar los recursos naturales descubiertos.
En el trmino de pocos aos, reas anteriormente despobladas pueden convertirse en
el lugar de residencia de 50,000 100,000 mineros y sus familias, sin suministro de
agua ni servicios de transporte, salud o educacin. Las autoridades regionales, si
existen, tpicamente son incapaces de intervenir ni se sienten obligadas de hacerlo en el
contexto de desarrollos mayormente descontrolados y difciles de vigilar. Por otro lado,
en las regiones donde existen comunidades mineras bien establecidas, los ingresos
ms elevados y la mayor densidad de poblacin a menudo facilitan la prestacin y el
financiamiento privado de servicios bsicos de atencin mdica y educacin.

1.3 La minera y la seguridad de los pobres

Minera en gran escala
Debido a los ingresos ms altos que ofrece, la minera en gran escala puede contribuir a
una mejor nutricin y educacin y, por lo tanto, a un mejor perfil de salud de una
comunidad. Sin embargo, tambin existe la posibilidad de que una operacin minera
pueda exponer a la poblacin local, en especial a los pobres, a graves riesgos de salud
y bienestar, as como a inestabilidad en el empleo, ingreso y poder adquisitivo. Estos
riesgos se examinan a continuacin, ya que son reas fundamentales que los gobiernos
deben considerar cuando establecen las normas sociales y ambientales que regirn las
inversiones en minera.
Riesgos para la salud de las personas: en el contexto de minera en gran escala,
estos riesgos se refieren generalmente a lesiones y riesgos de salud relacionados con
el trabajo, as como a una mayor exposicin a enfermedades infecciosas. Las
oportunidades de empleo e ingresos ms elevados tambin pueden ocasionar otros
problemas sociales, tales como migracin, abuso del alcohol y un aumento en los casos
de enfermedades venreas y SIDA. Los efectos negativos indirectos de la minera sobre
la salud tienden a afectar ms a las mujeres, debido a las tareas que stas realizan en
el contexto de familia extendida, cuidando a los nios, enfermos, ancianos e
incapacitados. Por ltimo, el dinero fcil, la disponibilidad de alcohol y la facilidad de
migracin, pueden aumentar la posibilidad de abusos sexuales.

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Daos ambientales: pueden ocasionar riesgos adicionales para la salud, debidos a

una variedad de problemas, desde la contaminacin del agua o falta de volmenes
adecuados de agua potable, hasta el polvo, el ruido y los hundimientos. En el caso de
cese de operaciones, la mina abandonada es motivo de gran preocupacin, ya que a
menudo puede seguir causando contaminacin y ser un peligro potencial para el
pblico. Muchas veces, las normas ambientales y de salud no son convenidas antes del
inicio de las operaciones mineras o son difciles de vigilar. Es muy fcil demostrar cmo
la falta de preparacin oportuna para el cierre de una mina aumenta el impacto negativo
sobre el medio ambiente local y las economas regionales, impacto que, a su vez, afecta
los presupuestos administrativos y la estabilidad de la sociedad.
El desarrollo econmico positivo que a menudo sigue al establecimiento de una
operacin minera, tambin puede tener efectos negativos sobre los niveles de consumo
de los sectores pobres. Los ingresos ms elevados de los trabajadores de la mina,
especialmente en reas relativamente remotas, pueden producir un aumento en los
precios locales y dejar atrs a los pobres.
La terminacin repentina de las oportunidades econmicas derivadas de una
operacin minera, cuando sta cesa, especialmente si no se trazaron planes
apropiados, tiende a aumentar considerablemente los niveles locales de pobreza.
Tambin puede privar a la poblacin local de los servicios sociales ms bsicos y del
acceso a otros bienes pblicos, tales como agua potable, electricidad y transporte, si
estos fueron proporcionados anteriormente por la compaa minera. La falta de estos
bienes y servicios afecta ms gravemente a los grupos vulnerables que al resto de la
poblacin. Como secuela del cierre de una mina, la ubicacin muchas veces remota de
las operaciones aumenta el reto de desarrollo de la economa local, ya que tpicamente
es difcil liberar recursos gubernamentales para estas reas. En consecuencia, los
legados sociales y ambientales perjudiciales que dejan las operaciones mineras,
pueden comprometer los beneficios econmicos que alguna vez proporcionaron.
Riesgos macroeconmicos: Las consecuencias negativas de una mala administracin
macroeconmica pueden ser mucho ms severas en el contexto minero que en una
economa no minera: el sector minero puede producir una inflacin de salarios y
mantener fuerte la moneda nacional, lo que puede afectar la competitividad
internacional de otros sectores y obstaculizar las oportunidades de desarrollo derivadas
de otras exportaciones. Los costos de una mala administracin macroeconmica sern
elevados si se disipan los ingresos fiscales sustanciales provenientes de la minera,
especialmente si se considera que estos recursos naturales no son renovables.
Minera en pequea escala
Dependiendo de la situacin (Ver seccin 1.1), los beneficios de la minera en pequea
escala pueden verse eclipsados por sus repercusiones negativas, que afectan
principalmente a los pobres al exponerlos a riesgos que deben enfrentar como
individuos y como integrantes de un sector social. Los riesgos personales provenientes
de la minera en pequea escala se relacionan, en su mayora, con problemas de salud
y propiedad, causados por una variedad de factores, desde las lesiones relacionadas
con el trabajo y la propagacin de enfermedades tales como el SIDA, hasta la prdida
de tierras por el arribo de grupos de mineros invasores.

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Los riesgos que enfrentan como sector por lo general se derivan de daos ambientales
y conflictos socioculturales. Como carecen de una perspectiva a largo plazo en sus
actividades, los mineros de pequea escala prestan poca o ninguna de atencin a los
problemas ambientales. La contaminacin del agua por lo general es muy extensa y se
debe a factores tan variados como el desecho en los ros del mercurio que se utiliza en
el procesamiento y grandes acumulaciones del lodo proveniente del dragado de los
cauces de agua. Estos daos pueden tener efectos econmicos y de salud sobre las
comunidades circundantes. Cuando los mineros invaden las tierras de grupos o tribus
indgenas, pueden surgir conflictos graves, prcticamente guerras culturales: los
mineros son percibidos como el grupo que causa la degradacin ambiental e introduce
enfermedades a regiones que anteriormente se mantenan equilibradas.
En un ambiente no regulado, los mineros de pequea escala tambin corren el riesgo
de perder su propiedad e ingresos futuros. Cuando no existe un sistema que permita
establecer derechos mineros garantizados, los pobres estarn expuestos a todo tipo de
conducta criminal o corrupta, que pone en peligro sus medios de vida y su capacidad de
beneficiarse financieramente de su inversin personal en la actividad.
Se ha demostrado que la minera de diamantes, en pequea escala o de otros tipos, ha
contribuido al financiamientos de conflictos regionales, especialmente en los pases
africanos. Los casos de Sierra Leona, Angola y el Congo sealan una clara relacin
entre la intensidad de los conflictos regionales y los recursos extrados del comercio
ilegtimo de diamantes. Hasta el momento, se ha dedicado poco trabajo sistemtico al
desarrollo de polticas que permitan combatir esta tendencia, pero las iniciativas ms
exitosas parecen ser aquellas que introducen ms transparencia y competitividad en un
comercio que, por lo general, ha sido extremadamente secreto y cerrado al escrutinio
pblico.

1.4 La minera y la habilitacin de los pobres

Minera en gran escala
Se ha demostrado que un esfuerzo sistemtico en favor de consulta popular y
divulgacin de informacin al inicio de una actividad minera y tambin durante su
operacin, facilita efectivamente la interaccin entre la compaa minera y las
comunidades afectadas por sus operaciones. Por este motivo, la consulta popular sobre
sus inversiones actuales y futuras se est convirtiendo, cada vez ms, en prctica
regular de las grandes compaas mineras y los gobiernos han incorporado requisitos
similares en sus marcos legales y de regulacin.
Estas consultas son especialmente importantes en la planeacin de un cierre. Las
autoridades administrativas pueden desconocer muchos problemas socioeconmicos y
ambientales que podran tener un impacto potencialmente grave sobre los sectores
pobres, por lo cual una consulta selectiva puede ser una medida eficaz para el diseo
de un plan de cierre exitoso. Debido a la ubicacin tpicamente remota de las
operaciones mineras, sta puede ser la primera vez que las autoridades locales y las
comunidades interesadas se vean involucradas en consultas sistemticas y esfuerzos
de divulgacin de este tipo. Para grupos que de otra forma se encuentran marginados,
estas experiencias y el desarrollo de capacidad local que significan, pueden producir
efectos secundarios muy benficos.
13

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Sin embargo, frecuentemente se requiere supervisin regular para garantizar que se

cumplan estas prcticas. Por ello, una funcin clave del gobierno es asegurar que los
pobres tengan acceso adecuado a los procesos de informacin y consulta. Al incorporar
las voces de los sectores pobres en los planes y actividades de las minas, el gobierno
puede aumentar sustancialmente los servicios y la infraestructura que les sern
ofrecidos.
Minera en pequea escala
Las estructuras e instituciones de la administracin local tpicamente estn
subdesarrolladas en las zonas o regiones donde existen operaciones mineras
significativas. Por lo tanto, los mineros y sus familias se ven librados, en general, a sus
propios recursos y con pocas oportunidades de unirse en esfuerzos colectivos para
mejorar su situacin. Las cooperativas son, a menudo, el nico medio a travs del cual
los mineros de pequea escala pueden alcanzar este fin, controlando y reduciendo los
riesgos ambientales, sociales y culturales, mejorando su acceso a tecnologas o
promoviendo estructuras que podran tener un impacto positivo sobre sus oportunidades
econmicas.
Tambin surgen problemas de habilitacin. Cuando los mineros de pequea escala
exigen acceso a las tierras de poblaciones indgenas, stas pueden sentir que su
cultura y sus medios de vida estn en peligro. Por lo general, estos grupos tienen muy
poco o ningn acceso a instituciones o estructuras administrativas que les permitan
participar en las decisiones sobre el uso de sus tierras y la proteccin de sus derechos.

14

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

1.5 Resumen de los vnculos entre minera y pobreza

Figura 1. Vnculos entre la minera en gran escala y la pobreza
Dimensiones
de la pobreza

Efectos positivos importantes

Oportunidad
econmica

Importantes ingresos fiscales y

Capacidades

Minera en
gran escala:
vnculos con
la situacin
de los pobres

Seguridad

de divisas
Generacin de empleo y
capacitacin
Inversin en infraestructuras
locales: transporte, energa,
agua, como base para el
desarrollo econmico futuro
Desarrollo del sector privado:
actividad comercial lateral y
derivada: abastecedores y
refinadores
En el caso de la minera de
carbn: fuente de energa
importante para el crecimiento
econmico (Ver captulo sobre
Energa)
Efectos derivados de la
capacitacin e instruccin
proporcionadas por la
compaa
Capacitacin de los
abastecedores en control de
calidad y confiabilidad
Inversiones en salud, educacin y
actividades comunitarias, con
acceso universal
En el caso de minera de
carbn: Calefaccin de
subsistencia en climas fros
(Ver captulo sobre Energa)

Efectos negativos importantes

Sistemas de regulacin y

concesin no transparentes,
as como las operaciones de
propiedad estatal, pueden
fomentar la corrupcin y una
administracin ineficiente del
sector

Riesgos de salud relacionados

Habilitacin

La consulta popular y la

divulgacin de informacin
llevan a la incorporacin de las
necesidades de los pobres en
las actividades de la mina
Potencial de nuevas
experiencias y desarrollo de
capacidades a travs de
procesos de consulta bien
preparados

15

con el trabajo, propagacin del

VIH, alcoholismo y problemas de
abuso sexual
Riesgos ambientales y de salud
durante y despus de la
operacin minera (control de
residuos y desperdicios; agua,
polvo y partculas; alteracin del
terreno)
Cambios en los patrones de
consumo: ingresos ms altos
para los mineros > aumento
de los precios locales: los
pobres se perjudican
Terminacin repentina de las
oportunidades econmicas y
de empleo en el contexto del
cierre de una mina
Riesgo macroeconmico: los
sectores no mineros enfrentan la
inflacin de salarios y las
consecuencias de una moneda
fuerte resultante de las
exportaciones de minerales

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Figura 2. Vnculos entre la minera en pequea escala y la pobreza
Dimensiones
de la pobreza

Efectos positivos importantes

Oportunidad
econmica

Efectos negativos importantes

Generacin de empleo
Puede producir ingresos ms
altos que otras actividades
Puede ser una fuente
estacional de dinero, a veces
importante para las mujeres
Desarrollo del sector privado y
empleos relacionados,
actividad comercial lateral o
derivada: abastecedores y
refinadores
En el contexto de un entorno

Capacidades

Minera en
pequea
escala:
vnculos con
la situacin
de los
pobres

Seguridad

En el caso de minera de
carbn: Calefaccin de
subsistencia en climas fros

Habilitacin

Medidas colectivas y
cooperativas se convierten en
un instrumento fundamental de
los mineros y sus familias para
mejorar su propia situacin y
sus oportunidades
econmicas

16

no regulado, falta de atencin

mdica y educacin para los
mineros de pequea escala
Uso significativo de mano de
obra infantil, con efectos
negativos sobre la salud y
educacin
Riesgos de salud relacionados
con el trabajo, as como
propagacin del VIH, alcoholismo
y problemas relacionados
Daos ambientales y los riesgos
de salud resultantes para los
mineros, sus familiares y las
comunidades circundantes, en
especial por la contaminacin y
uso del agua
Riesgo de perder la propiedad
y el ingreso cuando los
derechos de minera no estn
regulados o protegidos
Invasin de las tierras de
grupos o tribus indgenas por
parte de los mineros
Riesgo de conflictos culturales
graves entre los mineros y la
poblacin indgena o local
En el caso de minera de
diamantes: riesgo de comercio
ilegtimo para financiar
conflictos regionales
Falta de acceso de los mineros
y sus familias al proceso de
decisiones pblicas, debido a
la falta de estructuras
administrativas locales

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

2.

Estudios diagnsticos necesarios para gestionar las

oportunidades y riesgos de la minera en favor de los pobres

2.1 Diagnsticos: Perfiles del sector minero

La mayora de los pases que tienen un sector minero importante ya cuentan con la
informacin necesaria para una buena comprensin de la industria y de sus impactos
fiscales, econmicos, sociales y ambientales. Los ministerios o departamentos de
minera a menudo recopilan y organizan datos relevantes sobre la minera comercial,
artesanal, o de pequea escala, tales como la envergadura de las operaciones y su
ubicacin, produccin, ingresos, inversiones, nivel de empleo, exportaciones,
importaciones, fuentes de abastecimiento locales y resultados financieros. La falta de
datos geolgicos puede inhibir las inversiones privadas en el sector minero de un pas e
impedir as un uso apropiado de los recursos existentes para el desarrollo econmico.
Para poder preparar una seccin sobre la minera como parte de un Estudio de
Estrategias para la Reduccin de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper PRSP), la informacin disponible deber organizarse desde una perspectiva de
pobreza, con un enfoque especial en los grupos vulnerables, y los riesgos y
oportunidades que enfrentan en el contexto de la minera. Ser especialmente
necesario comenzar un examen sistemtico de los impactos sociales y ambientales en
las comunidades y regiones afectadas por la minera o por el cierre de una mina. La
informacin general que se deber obtener debera concentrarse en el estado y las
tendencias de los niveles relativos de empleo, por ejemplo, en la minera de pequea y
gran escala, porcentaje de mujeres, nios o pobres empleados, y tambin en datos
regionales importantes, como los perfiles de pobreza de las regiones mineras. En base
a esta informacin, ser necesario responder preguntas ms detalladas, como se indica
a continuacin.
Un estudio tpico de diagnstico puede tomar hasta seis meses y requerir un
economista, un ingeniero, un abogado y un socilogo. Aunque todas las secciones
siguientes son importantes para una buena comprensin del impacto del sector minero
sobre la pobreza, las secciones ms importantes se han marcado como prioritarias para
tener xito en el estudio.

2.2 Diagnsticos: Minera en gran escala

Oportunidad econmica

Impacto fiscal: Si bien el impacto fiscal de la minera en gran escala puede ser
importante a niveles locales, regionales y nacionales, especialmente en las
economas ms pequeas, a menudo no se conoce bien la envergadura real del
mismo. Los gobiernos deben conocer el impacto neto, es decir los ingresos directos
y el costo. Esto requiere desenredar una maraa, muchas veces compleja, de
disposiciones, permisos y concesiones administrativas y cuasiadministrativas.

Impacto econmico local y regional: Los gobiernos deben investigar si existen

oportunidades de concertar acuerdos con las compaas mineras que podran ser
mutuamente beneficiosos, especialmente para el desarrollo econmico local y

Prioridad

17

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

regional. Esto puede incluir acuerdos sobre regalas, las compensaciones que
recibirn el gobierno y los propietarios de las tierras, prioridades de empleo para los
trabajadores locales y nacionales, infraestructura y compromisos de prestacin de
servicios sociales, inclusive planes de crdito tributario. En este contexto podra
calcularse el impacto neto sobre el nivel de empleo, tomando en cuenta los empleos
posiblemente perdidos en la minera de pequea escala. Se ha desarrollado una
actividad econmica lateral o derivada de cierta importancia? En caso negativo,
por qu no?

Marco legal y de regulacin para el sector privado. Para saber si las leyes y
regulaciones de un pas determinado fueron planeadas para atraer inversiones en el
sector minero y maximizar los beneficios de esta actividad reduciendo, al mismo
tiempo, los riesgos, se debern examinar cinco reas: 1) Es objetiva la base
constitucional y legal relativa a los derechos y obligaciones de la minera privada? 2)
Se garantiza el acceso privado a los derechos mineros? 3) Son seguros los ttulos
de minera? 4) Cmo se cuantificarn las obligaciones legales de mantenimiento?
5) Son competitivas y estables las libertades de comercializacin y de intercambio
de divisas?

Marco legal y de regulacin para las inversiones: Cuando se reforma un

determinado sistema de leyes y regulaciones, surgen preguntas adicionales como:
1) Existen restricciones legales o de regulacin que impiden la inversin y cules
son? 2) Qu reformas reglamentarias o iniciativas legales podran aumentar el
atractivo del pas para el sector privado? 3) Existen instituciones financieras
internacionales u otras organizaciones con las cuales se podran fomentar
conjuntamente las inversiones en el sector? 4) En base a los intentos de atraccin
de inversionistas privados al sector minero y las negociaciones con ellos, qu
experiencias se pueden transferir a otros sectores o inversionistas?

Prioridad

Prioridad

Capacidades

Impacto directo sobre la situacin de los pobres: Qu iniciativas de las

compaas mineras, que beneficiaran en forma directa la situacin y las
capacidades de los sectores pobres, podra apoyar o fomentar el gobierno? Qu
iniciativas podran beneficiar la calidad de vida de los pobres y, al mismo tiempo, la
de los empleados de la operacin minera? Los temas abordados pueden incluir
servicios de atencin mdica, escuelas y educacin pero tambin deportes, cultura,
desigualdades basadas en el sexo y el desarrollo de negocios locales.

Seguridad

El impacto ambiental directo de las operaciones mineras requiere anlisis en seis

reas, de manera que se puedan planear leyes, regulaciones y acuerdos directos
con las compaas mineras, as como otras polticas de intervencin activa: 1) uso
de tierras y agua; 2) control de desperdicios; 3)sustancias qumicas y
contaminantes; 4) eliminacin de residuos mineros; 5) riesgos para la salud humana;
6) riesgos ambientales potenciales y planes para mitigarlos.

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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Suficiencia de las salvaguardias ambientales y sociales con respecto a la

exploracin, construccin, funcionamiento y cierre de operaciones mineras: Son
adecuadas estas salvaguardias, se respetan e implementan y pueden controlarse
con facilidad? Pueden utilizarse para comercializar el sector a potenciales
inversionistas, porque reducen sus riesgos de inversin y facilitan sus operaciones?

Los riesgos del cierre repentino de una mina se pueden evaluar, al inicio y
durante la operacin de la misma, analizando los planes de cierre existentes o
negociados, la estructura de la economa local y la capacidad de la administracin
local. Como buenos ejemplos de una planeacin de cierre oportuna, podemos citar
la mina Rossing (uranio) en Namibia, las minas Misina (oro) en Papa Nueva
Guinea y las operaciones de Kelian Equatorial (oro) en Indonesia.

Prioridad

Prioridad

Preparacin y estructura del plan: Se puede exigir que el plan de cierre sea
una condicin de la concesin minera? Se han implantado controles y anlisis
regulares para actualizar el plan, vigilar su cumplimiento y reflejar cualquier
cambio en las circunstancias? Se han acordado por adelantado e implantado
los mecanismos de control y vigilancia que entrarn en vigor despus del cierre
de la mina? Las normas y disposiciones aplicables al cierre de una mina, se
podran negociar con las actuales operaciones mineras en una etapa posterior?
Aspectos sociales y econmicos: Qu responsabilidades econmicas y
sociales seguir teniendo el operador de la mina despus del cierre? Se han
formalizado acuerdos para la transferencia de la infraestructura socioeconmica
en caso de cierre de la mina? Ha comprometido recursos suficientes la
compaa minera para garantizar que este proceso se lleve a cabo? Cules
son los mecanismos financieros a travs de los cuales estos recursos estarn
disponibles? Se han tenido en cuenta otros riesgos futuros, tales como
fluctuaciones en el precio de los metales, que podran adelantar
inesperadamente el cierre de la mina? Existe alguna experiencia relevante
fuera del pas?
Aspectos ambientales: Se han definido las responsabilidades ambientales
relativas a sitios hurfanos y la posible descontaminacin de suelos? Cul son
las definiciones de cierre, reclamacin y limpieza? Cul es la definicin de
rehabilitacin, por ejemplo, volver la tierra a su estado anterior al desarrollo o
prepararla para otros usos? Qu acuerdos se pueden alcanzar con respecto al
uso de la tierra despus del cierre de la mina, en especial, con respecto a su
rehabilitacin? Considera el plan de cierre de la mina asuntos de seguridad
relativos al perodo post cierre, como un posible derrame del dique de residuos?

Perfil de dependencia: Qu porcentaje de la actividad econmica regional y local

depende de la minera, ya sea en forma directa o indirecta? Existen industrias o
sectores con potencial de crecimiento, que no dependan de la minera? Cules son
los bienes y servicios que proporciona o mantiene la compaa minera? Cules
son las perspectivas de que la infraestructura construida especialmente para la mina
se convierta en un motor de crecimiento para el desarrollo futuro? Cmo se
puede sostener el mantenimiento y la operacin de esta infraestructura despus del
cierre de la mina? Qu grado de competencia han demostrado los gobiernos
locales y regionales? Necesitan prepararse para la transferencia de ciertos bienes
y servicios pblicos?

19

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Planeacin del desarrollo: Incluyen las autoridades nacionales, regionales y

locales el panorama del cierre de la mina en sus planes de desarrollo? Se han
establecido las disposiciones necesarias para garantizar que los beneficios creados
por las actividades mineras se utilizarn para apoyar iniciativas de desarrollo que
contemplen la situacin posterior al cierre de la mina?

Empleo: Qu tipo de intervenciones sern necesarias en el mercado laboral con

relacin al cierre de la mina? Una planificacin oportuna puede contribuir a la
sostenibilidad de las intervenciones.

Habilitacin

Prioridad

Consulta y cooperacin: Se han realizado consultas con respecto a la operacin

de la mina, al inicio de las actividades y durante las mismas? Existe un plan de
divulgacin pblica? Qu partes interesadas deberan participar en las actividades
de informacin y consulta? Est cumpliendo la compaa minera con los procesos
de consulta y divulgacin acordados, en los momentos y con los contenidos
apropiados? Puede apoyar el gobierno el flujo de informacin que la compaa
proporciona a las comunidades interesadas? Est redactada la informacin de
manera tal que las comunidades locales puedan acceder a ella y comprender las
posibles implicaciones?

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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Figura 3. Informacin esencial para el diseo de polticas de intervencin en el

sector de minera en gran escala
Aspectos
fundamentales
Oportunidad
econmica

Preguntas a formular

Capacidades

Seguridad

Habilitacin

Estn totalmente claros los aspectos de ingreso fiscal y el

costo de operacin de la mina?
Existen acuerdos con la compaa para apoyar el desarrollo
econmico local y regional?
En qu medida se han desarrollado actividades econmicas
laterales y derivadas?
Existe un marco legal y de regulacin adecuado para atraer
inversiones del sector privado? Son claros, cuantificables y
seguros los derechos y obligaciones de la minera? Son
competitivas las libertades y las estructuras fiscales
relacionadas con la comercializacin de productos y el
intercambio de divisas?
Existen los recursos necesarios para continuar los servicios
sociales y de educacin, incluso en el caso de cierre de la
mina?
Se ha realizado un anlisis del impacto ambiental directo?
Son adecuadas, respetadas y controlables las salvaguardias
existentes?
Existe un plan de cierre? Son adecuados los recursos y se
han definido las responsabilidades? Qu pasa con las minas
abandonadas?
Cul es el perfil de dependencia de la regin, cules son los
riesgos de un colapso de la economa local debido al cierre de
la mina?
Es adecuada la planificacin de desarrollo regional?
Cules son las intervenciones necesarias en el mercado
laboral? Qu suceder con los grupos vulnerables?
Existen polticas adecuadas de consulta y divulgacin? Se
cumplen?
Se han incluido todas las partes interesadas?

2.3 Diagnsticos: Minera en pequea escala

Si bien es importante disear intervenciones adecuadas para cada situacin,
especialmente para los factores de motivacin de los distintos tipos de minera:
permanente, estacional, determinada por la pobreza o del tipo fiebre del oro, la
informacin necesaria para los procesos de planeamiento y decisin es aplicable a
todos los tipos y ayuda a comprender las diferencias entre las diversas formas de
minera de pequea escala:
Oportunidad econmica

Fuentes alternativas de ingresos de los mineros e ingresos relativos de la minera

en comparacin con ellas: Qu otras opciones existen para los mineros? Es tanto
ms redituable la minera que otros tipos de trabajo, que los mineros slo la
abandonaran si el gobierno recurre a la fuerza? O se est recurriendo a la minera
como ltimo recurso disponible a gente que emigra de otros sectores o regiones
cuyas economas se encuentran en contraccin?
21

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Mtodos y canales de comercializacin de minerales: A quin le venden los

mineros su producto? Es un mercado competitivo? Cul es la posicin relativa de
los mineros en las negociaciones de precios, as como en las negociaciones con los
proveedores de materiales necesarios para la minera? Se encuentran en
desventaja especial las mujeres cuando se involucran en venta y comercializacin?

Impacto econmico de las actividades mineras sobre las comunidades locales:

Adquieren localmente los mineros sus insumos o artculos de consumo? Ha
habido un gran aumento en el comercio debido a la minera? Invierten localmente
sus ahorros los mineros?

Capacidades

Educacin y salud: Existen estructuras administrativas que operan en la zona de

actividades mineras, existen escuelas e instalaciones o estructuras de atencin
mdica? Qu nivel del gobierno local o regional sera responsable de proveer
dichos servicios?

Desarrollo humano: En qu medida se observan mujeres y nios involucrados en

la minera? Representa un problema la mano de obra infantil? Se benefician
econmicamente las mujeres con las actividades mineras? Se observan mujeres
embarazadas en las actividades mineras?

Seguridad

Estructura de los derechos de propiedad: Tienen ttulo legal los mineros sobre
los derechos que reclaman, es decir, pueden transferirlos o utilizarlos como garanta
de un prstamo? Son distintas las leyes y regulaciones aplicables a la minera en
pequea escala, de las que rigen la minera en gran escala?

Aplicacin de las regulaciones: Inhibe la falta de un ttulo legal la minera en

pequea escala? Controlan e implementan las autoridades las regulaciones,
especialmente en el caso de daos ambientales e invasin de las propiedades de
las minas grandes? La falta de intervencin del gobierno, se debe a falta de
voluntad o de fondos?

Vnculos con la minera en gran escala: Hasta qu punto operan los mineros de
pequea escala en las concesiones de las compaas grandes? Es un problema
grave la invasin de tales concesiones? Estn cooperando las compaas grandes
y los mineros de pequea escala en la bsqueda de soluciones? Qu funcin
desempean en este asunto las autoridades gubernamentales y la polica?

Tipos de minerales que se extraen y nmero de mineros: Los diferentes

minerales tienen implicaciones ambientales y de comercializacin distintas. La
gravedad del problema probablemente est ntimamente relacionada con el nmero
de mineros.

22

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Tcnicas de excavacin y procesamiento que utilizan los mineros y el dao

ambiental resultante. Las diversas tcnicas que se pueden emplear tienen
implicaciones distintas con respecto a la contaminacin. Existen tcnicas que sean
ms convenientes desde el punto de vista ambiental? Las estn empleando los
mineros y, en caso negativo, por qu no?

Tipos y gravedad de los problemas significativos de salud, de salud laboral y de

seguridad relacionados con las actividades mineras.

Orgenes de los diversos grupos en el contexto de las actividades mineras:

Dnde se encuentran las comunidades natales de los mineros? Provienen estos
principalmente de zonas cercanas a las minas o han emigrado de otras regiones o
pases? Advirtase que la gravedad de posibles problemas sociales y culturales
depender, en gran parte, de la situacin de inmigrantes de los mineros. Asimismo,
pueden surgir conflictos debidos a una diversidad regional o cultural significativa
entre los mineros mismos.

Relaciones entre los distintos grupos en el contexto de las actividades

mineras: Cmo son las relaciones entre los mineros y los miembros de la
comunidad local? Existen conflictos entre los diferentes grupos culturales? Existe
una relacin adversaria entre los mineros y los miembros de la comunidad debido a
problemas ambientales, sociales o socioeconmicos? Existen problemas culturales
graves entre los mineros y la poblacin indgena?

Habilitacin

Consulta popular: Hasta qu punto estn ausentes las estructuras administrativas

normales de la zona de actividades mineras en pequea escala? En qu grado
existen mecanismos alternativos e informales de autodeterminacin y decisin?

Desarrollo dictado por la comunidad: Hasta qu punto existen estructuras

comunitarias que ya se han hecho cargo de la prestacin de ciertos servicios
pblicos, como seguridad y transporte? En qu medida podran involucrarse estos
grupos en el planeamiento de intervenciones de tipo cooperativo? Existen grupos
de mujeres u otros grupos de intereses especiales? Cul es el perfil de los grupos
culturales e indgenas? (Ver ms arriba).

23

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Figura 4. Informacin esencial para el diseo de polticas para el sector de minera

en pequea escala
Aspectos
fundamentales
Oportunidad
econmica

Preguntas a formular

Capacidades

Seguridad

Habilitacin

3.

Existen fuentes alternativas de ingresos?

Cul es la posicin de la minera en pequea escala en la
cadena de produccin?
Cul es el impacto sobre la economa local
Se ha desarrollado actividad econmica lateral o derivada?
Cul es el marco legal y de regulacin? Son claros,
cuantificables y seguros los derechos y obligaciones de
minera? Y los derechos sobre la tierra?
Existen servicios bsicos de salud y educacin? Se dispone
de instruccin o informacin sobre temas de salud?
Mano de obra infantil? Problemas relacionados con el sexo?
Qu tipos de minerales se explotan, qu tcnicas se emplean y
cul es el nmeros de mineros?
Qu tipos de enfermedades existen y cul es su gravedad?
Causas?
Se protegen los derechos de propiedad? Cules son las
relaciones con respecto a los derechos de propiedad de la
poblacin indgena y de los mineros? Cul es la relacin entre
la minera de pequea escala y las grandes minas?
Se afirman las regulaciones, especialmente las salvaguardias
ambientales? Se pueden controlar las mismas?
Cul es el origen de los mineros? Existe diversidad cultural?
Tensiones?
Existen estructuras administrativas informales?
Comunidades? Grupos de intereses especiales, por ejemplo,
grupos de mujeres, grupos regionales?
Hay consulta cuando se planean intervenciones? Se incluyen
a todos los grupos interesados?
Cul es el potencial de desarrollo determinado por la
comunidad? Cules seran los grupos relevantes, por ejemplo,
mujeres, grupos indgenas?

Control del impacto de la minera sobre los sectores pobres

3.1 Minera en gran escala: Oportunidades ms seguras para

los pobres
El marco de regulaciones: Preparacin del escenario
Las leyes y regulaciones aplicables a la minera en gran escala deberan fomentar las
inversiones del sector privado en este sector, en una forma econmica, ambiental y
socialmente sostenible. En la explotacin minera existe una fuerte competencia por
inversiones; por lo tanto, los regmenes legal y fiscal de un pas deben ser
internacionalmente competitivos para atraerlas, sin dejar de proveer salvaguardias para
el medio ambiente y asuntos sociales. Se ha demostrado que una reforma apropiada de
las leyes mineras puede producir un aumento significativo en la inversin. Cada vez
ms, la compaas mineras comprenden la relacin que existe entre un marco
24

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

adecuado de regulaciones y la reduccin de sus propios riesgos de inversin a largo
plazo. De hecho, las reformas mismas se pueden utilizar activamente para comercializar
el sector a nivel internacional. El marco legislativo y de regulacin debe incluir
mecanismos de consulta adecuados y considerar a todas las partes interesadas,
inclusive las comunidades locales y los sectores pobres.

A nivel nacional, los instrumentos podran incluir: 1) el desarrollo de competencias

para la funcin reguladora, inclusive la gestin del medio ambiente y asuntos de
seguridad; 2) cobranza adecuada de los ingresos fiscales y una participacin
equitativa de los distintos sectores en ellos; 3) en el contexto de los contratos de
concesin: un acuerdo con la compaa minera con respecto a responsabilidades
socioeconmicas y ambientales a nivel local y regional, especialmente en lo
referente a empleo, capacitacin, provisin de bienes y servicios pblicos, normas
ambientales y de salud (por ejemplo, cantidad y calidad del agua) y otras
inversiones en el desarrollo comunitario; 4) anlisis y reforma de los marcos legales
y de regulacin con el fin de atraer inversiones del sector privado hacia la minera y
otras industrias; 5) privatizacin de las empresas estatales (State-owned enterprises
- SOE) que operan en la minera y separacin de los servicios que presta el sector
pblico, de las actividades de las compaas mineras, con el fin de evitar o erradicar
la corrupcin y las ineficiencias de este sector y aumentar el nivel de
responsabilidad.

A nivel regional, los instrumentos podran incluir: 1) el desarrollo de competencias

para administrar la infraestructura regional y los ingresos fiscales; y 2) vincular el
desarrollo minero con la planeacin del desarrollo regional.

A nivel local, los instrumentos podran incluir: 1) el desarrollo de competencias en

los gobiernos y comunidades locales para administrar la infraestructura local, los
servicios sociales y los ingresos fiscales, especialmente en el contexto del
planeamiento estratgico del desarrollo local; 2) promocin de las oportunidades
locales de negocios y empleo, y trato preferencial de las mismas; y 3) garantas
adecuadas de representacin y consulta de la comunidad local con respecto al
proyecto minero.

Gobierno: Un ambiente positivo antes, durante y despus del cierre de una mina
Los gobiernos deben evaluar una operacin minera existente o propuesta no slo en
base a sus contribuciones a nivel nacional, sino tambin por sus contribuciones a un
mejoramiento sostenible del bienestar socioeconmico de las comunidades que residen
en la zona de operacin. Estas contribuciones pueden incluir mejoras en reas tales
como infraestructura, salud, educacin y la estimulacin de la economa local. Ya que
los minerales, como recurso natural, no son renovables, es importante subrayar la
sostenibilidad de cualquier mejora que se realice; esto ser fundamental para garantizar
los medios de vida de la poblacin, an despus del cierre de la mina. El planeamiento
del cierre de una mina deber ser parte importante de las negociaciones del gobierno
con las compaas mineras.
Es importante notar que el cierre de una mina requiere un conjunto de intervenciones
cuya planificacin ser mejor si se realiza en colaboracin entre el gobierno, el sector
privado y la sociedad cvica. Dada la complejidad de las consecuencias y repercusiones
socioeconmicas y ambientales del cierre de una mina, cualquier intervencin iniciada
unilateralmente por una de estas tres partes probablemente no tenga xito a largo
plazo.
25

Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Leyes y regulaciones: Las intervenciones podran incluir: 1) establecer un proceso

de concesin cuidadosamente preparado, que exija la presentacin de un plan de
cierre como parte del diseo de una mina, as como su actualizacin peridica
durante la vida activa de la mina; 2) incluir, en las leyes y regulaciones mineras, las
normas y procedimientos necesarios para garantizar buenas prcticas de cierre,
inclusive el requisito de que los operadores de minas separen progresivamente los
fondos necesarios para un cierre ordenado.

Desarrollo econmico regional y local: Al incorporar las actividades y los

requisitos de las operaciones mineras en los procesos de planeamiento regionales,
los gobiernos pueden aumentar, en forma sustancial, la infraestructura y los
servicios disponibles a los pobres. Los gobiernos regionales y locales han
demostrado ser factores clave en el sostenimiento de los beneficios que la
operacin minera haya aportado a una localidad determinada. Entre las actividades
importantes que se deben encarar lo antes posible, podemos citar: 1) desarrollar
competencias al nivel de gobierno y comunidad local, para permitir que la regin y la
comunidad local puedan planear y prepararse para el cierre sin llegar a una
situacin de dependencia; 2) integrar, lo antes posible, los proyectos mineros en los
planes de desarrollo regional; 3) planear por adelantado la necesidad de sostener y
financiar los servicios sociales despus del cierre de la mina, alentando al gobierno
local, si fuera necesario, a hacerse cargo de los sistemas de proteccin social, en un
contexto de descentralizacin fiscal.

Acuerdos con la compaa minera: 1) definicin del perodo de supervisin y

garanta de supervisin y cumplimiento satisfactorios despus del cierre; 2)
determinacin de las partes responsables, en ltima instancia, por el sitio y las
instalaciones de la mina, despus del cierre.

Consulta: Insistiendo que la compaa minera se adhiera a procedimientos

apropiados de consulta y divulgacin, e incluyendo sistemticamente a los sectores
pobres en dichas consultas, el gobierno puede garantizar que los pobres se
beneficiarn con la iniciacin de una operacin minera, sin sufrir el impacto negativo
de la misma sobre la estructura socioeconmica regional.

Intervenciones en el mercado laboral: Las intervenciones en el mercado laboral

pueden variar desde ofrecer oportunidades de capacitacin en otras reas y
servicios de empleo, como bolsas de trabajo, hasta iniciar oportunidades de empleo
y de generacin de ingresos en otros rubros, en cooperacin con el sector privado y
mediante una promocin activa de la zona entre inversionistas internacionales.

Sector privado: Preparacin de recursos y capacidades en colaboracin con la

comunidad local

La planeacin del cierre debera comenzar durante las etapas iniciales del
desarrollo de una operacin minera, y afectar el diseo de la mina y de la
infraestructura relacionada, el paquete de beneficios y los programas de desarrollo
comunitario de la compaa. En especial, los paquetes de beneficios y
compensacin de la mina se deberan disear con una perspectiva de ahorro e
inversin a largo plazo, en consideracin del perodo posterior al cierre.

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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Capacidades locales: Las compaas mineras pueden ayudar a evitar la creacin

de una cultura de dependencia, en la cual la mayora de los servicios comunitarios y
actividades econmicas dependen de la mina. Tambin pueden contribuir al
desarrollo de competencias locales, de modo que las comunidades estn en mejor
posicin de planear y administrarse por s mismas.

Consulta. Las compaas mineras deberan consultar a las comunidades locales

desde el inicio de las actividades de exploracin, divulgando informacin a todas las
partes interesadas en forma oportuna, exacta y fcil de comprender. Tambin
pueden facilitar la participacin de otros factores de desarrollo, como los organismos
no gubernamentales y las organizaciones comunitarias de la zona.

La sociedad cvica: comunidades y organismos no gubernamentales. Consulta y

planeamiento

Desarrollo de capacidades de liderazgo y participacin comunitaria que no

dependan de subvenciones y sean cada vez ms independientes de la mina con
respecto a sus actividades econmicas y los servicios que prestan. Los organismos
no gubernamentales pueden cumplir una funcin importante en esta rea, a menudo
en combinacin con la mina o el gobierno, en relacin al desarrollo de la comunidad
y el proceso de consulta con la compaa minera. El desarrollo de estas
capacidades se puede lograr aprovechando los beneficios de la mina para generar
activos comunitarios.

Participacin activa en todos los niveles del proceso general de planificacin zonal
y regional, con una perspectiva a largo plazo, adoptada desde los primeros
momentos, de invertir parte de los beneficios provenientes de la operacin minera
para el perodo posterior al cierre.

Aceptacin de responsabilidad por ciertos activos e infraestructura del

emplazamiento, cuando corresponda y pueda contribuir a las capacidades o la
misin de la comunidad local o de los organismos no gubernamentales.

Colaboracin con el gobierno y la compaa minera en la planificacin regional a

largo plazo.

3.2 Minera en pequea escala: Oportunidades ms seguras

para los pobres
En el contexto de la minera artesanal o de pequea escala, las intervenciones del
gobierno variarn de un pas a otro. Dependern del tipo de minera que se practique, y
de otros factores, tales como el tipo de tecnologa usada, la predominancia de minera
de piedras o de aluvin, la accesibilidad a las reas mineras y la existencia de conflictos
culturales.
Sin embargo, un tipo de intervencin aplicable en forma genrica es la de regularizar las
actividades del sector en un marco legal. Esta sera la intervencin bsica ms
importante que se podra adoptar, ya que tiene el potencial de reducir la pobreza, crear
oportunidades de crecimiento y mejorar el desarrollo social. En muchos pases, la
minera en pequea escala es ilegal o est restringida. Esto significa que los mineros a
menudo no tienen ttulos legales adecuados sobre sus denuncios, lo cual resulta en
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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

operaciones tipo toma y corre, sin precauciones ambientales, de salud ni de
seguridad. Tambin significa que los mineros no pueden usar sus denuncios o minas
como garanta de prstamos. Adems, una operacin sin regulaciones se presta a la
corrupcin entre mineros, burcratas e inspectores. Por otro lado, tambin pueden
esperarse repercusiones negativas si la minera en pequea escala debe atenerse al
mismo marco de regulacin que la minera en gran escala. Si no se implantan en una
versin simplificada, las regulaciones que rigen la minera en gran escala pueden ser
poco prcticas para la minera de pequea escala, especialmente en lo que respecta a
tarifas, y normas ambientales y de salud y seguridad laboral. En este caso, simplemente
sern evadidas, dejarn de afirmarse o no se considerarn con seriedad. La regulacin
del sector, si bien necesaria, no es una medida suficiente.
Otras intervenciones importantes del gobierno debern ajustarse a la situacin, segn
sta se identifique en base a los diagnsticos explicados en la seccin 2.3. Dichas
intervenciones tpicamente podran incluir:

Supervisar los resultados ambientales y fomentar tecnologas de minera y

procesamiento ms favorables para el medio ambiente.

Ofrecer instruccin y capacitacin sobre enfermedades venreas, procedimientos

sanitarios, y salud y seguridad laboral.

Prohibir o regular el trabajo de los nios. Esta intervencin deber combinarse con
otras de apoyo para la educacin y la salud, sobre todo para una nutricin
adecuada.

Introducir tecnologas ms productivas, prcticas y econmicas.

Identificar reas en las cuales podran surgir problemas culturales, con medidas
inmediatas de limitacin de la actividad minera en ellas.

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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

Anexo: Sinopsis de la industria

Sinopsis de la industria
Existen ms de 50 pases en vas de desarrollo o en transicin, en los cuales la minera
es o podra ser una actividad econmica importante. Entre ellos se incluyen pases que
son productores importantes de minerales en el mercado internacional, pases que son
productores modestos, de acuerdo a estndares internacionales, pero en los cuales la
minera contribuye significativamente a la economa nacional o regional, y pases en los
cuales la minera artesanal o de pequea escala ofrece una fuente importante de
empleo en comunidades rurales o remotas. Estos pases se enumeran en la Tabla 1.
Tabla 1. Pases en los cuales el sector minero tiene o podra tener una impacto
sobre la pobreza, en base a los recursos minerales existentes
Latinoamrica y el Caribe
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guyana
Jamaica
Mxico
Per
Venezuela

frica y frica del norte

Angola
Botswana
Burkina Faso
Congo
Eritrea
Etiopa
Ghana
Liberia
Madagascar
Mal
Marruecos
Mauritania
Mozambique
Namibia
Nger
Repblica Central Africana
Sierra Leona
Sudfrica
Tanzania
Tnez
Zambia
Zimbabwe

Europa, Medio Oriente

y Asia
Bhutn
Bosnia
China
Fidji
Filipinas
India
Indonesia
Islas Salomn
Jordania
Kazajstn
Kirguistn
Malasia
Mongolia
Pakistn
Papa Nueva Guinea
Polonia
Rumania
Rusia
Sri Lanka
Tailandia
Turqua
Ucrania
Uzbekistn
Vietnam
Yugoslavia

Minera en gran escala: Las grandes minas producen aproximadamente el 85 por

ciento de los minerales no combustibles y ms del 95 por ciento de la produccin
mundial total de minerales. La industria emplea aproximadamente 2.5 millones de
personas en todo el mundo y est dominada por unas 50 compaas mineras y de
metales importantes, cuyas ventas ascienden a un promedio de $4.3 mil millones cada

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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

una. Estas compaas operan en todo el mundo, pero su origen se concentra en cuatro
pases: Estados Unidos, Sudfrica, Australia y Canad.
Minera en pequea escala: La minera artesanal y de pequea escala produce
aproximadamente el 15 por ciento de los minerales no combustibles del mundo, pero es
una fuente importante de ingresos para un mnimo de 13 millones de personas, muchas
de ellas mujeres y nios, en aproximadamente 30 pases. Se calcula que de 80 a 100
millones de personas dependen de la minera en pequea escala para su subsistencia.
Si bien la definicin de pequea escala vara mucho, se considera que los niveles de
empleo son, por lo general, inferiores a 50 trabajadores por operacin. La produccin
tiene un componente laboral elevado y la mecanizacin es escasa y muy bsica.

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