Democracia en Chile:

Instituciones, Representacin, y Exclusin

Claudio A. Fuentes

Paper presentado en el XXVI Congreso Internacional de la Asociacin de Estudios

Latinoamericanos, LASA 2006
March 15-18, 2006, San Juan, Puerto Rico

Democracia en Chile:
Instituciones, Representacin y Exclusin1
Claudio A. Fuentes

El 16 de septiembre de 2005 se promulgaron 58 reformas constitucionales en el

Congreso Nacional de Chile eliminando la casi totalidad de los enclaves autoritarios. El
presidente del Senado, Sergio Romero, destac que hemos cerrado la transicin a la
democracia, porque las reformas constitucionales eran el ltimo elemento que faltaba para
darla por concluida. En la misma lnea, el Presidente de la Repblica sostena que ahora
podemos decir que la transicin en Chile ha concluido 2. En tanto, el presidente de la
Comisin de Constitucin, Alberto Espina, dijo que Chile ser{ un pas m{s democr{tico a
contar de la promulgacin de esta reforma constitucional, porque no tengo dudas que
representa a todos los sectores polticos. Finalmente, el senador Andrs Zaldvar destac
que ya no llevar{ la prxima Constitucin de Chile la firma del general Pinochet,
desaparece de la Constitucin. Zaldvar agreg que hoy da termina la transicin poltica
que estaba pendiente, ste es el mejor resultado que hemos logrado, pero nos queda
pendiente y seguir luchando para modificar el sistema electoral que lo haremos en la ley
orgnica constitucional y no en una reforma constitucional.3
El hito ciertamente marc un punto de inflexin en el proceso de democratizacin chilena.
Como producto de un proceso de negociacin poltica entre la coalicin de gobierno y la
oposicin, se terminaron importantes enclaves autoritarios. La reforma, combina
preguntas empricas y normativas de relevancia: Primero, se termin la transicin?,
Segundo, se ha consolidado la democracia en Chile?, Y Tercero, Cul ha sido el efecto
del modelo institucional en las relaciones polticas y sociales?
Por tratarse de preguntas normativas y empricas, estas interrogantes no tienen no tienen
una respuesta fcil. En relacin al trmino de la transicin, es difcil colocar un punto de
inicio y de trmino a proceso polticos y sociales no disruptivos. Se produce una dificultad
todava mayor cuando existen diferencias sustantivas respecto de cul es el punto de
llegada de esta transicin. Se puede entonces diferenciar entre una versin minimalista
que define transicin como el traspaso de poder de un rgimen militar a uno elegido
democrticamente (con lo cual la transicin chilena habra culminado el 11 de marzo de
1

Agradezco los comentarios de Claudia Heiss y Juan Pablo Luna a un primer borrador de este trabajo, lo que me
permiti ordenar y sistematizar algunas de las ideas que se presentan aqu. Asimismo, muchas de las ideas que se
expresan surgieron en el Taller sobre Calidad de la Democracia realizado en FLACSO-Chile (Santiago de Chile el
viernes 1 de Julio de 2005).
2
Senado da paso histrico y aprueba reformas constitucionales. El Mostrador, 14 de Julio, 2005.
3
Congreso desmantela los enclaves autoritarios, La Nacin, 14 de Julio, 2005.

1990) o bien una versin ms exigente que definira el punto de llegada en una reforma
Constitucional significativa (16 de septiembre de 2005) o bien en una nueva Constitucin
aprobada por la voluntad popular (cuestin que no ha sucedido en Chile hasta el da de
hoy).4 La pregunta sobre el fin de la transicin es ms bien poltica que emprica, por lo
que intentar responderla nos derivara a un debate por relevante desde el punto de vista
terico.
La segunda pregunta, muy comn en la literatura hasta mediados de los 1990s (por
ejemplo, Mainwaring 1992; Linz y Stepan 1996) se relaciona con la consolidacin
democrtica. Los autores intentaron definir las condiciones que favorecan el
mantenimiento y profundizacin del sistema democrtico incluyendo variables
institucionales (reformas legales que garantizan los derechos de las personas), actitudinales
(nivel de apoyo popular al sistema democrtico), y de comportamiento de sus elites. Otros
autores consideraron elementos tales como el nivel de respuesta de los sistemas
democrticos en trminos de eficiencia y legitimidad.
La sucesin de crisis democrticas sin vuelta a regmenes militares llevaron a cambiar el
foco de anlisis, centrndose en la calidad de la democracia. La promesa de las
transiciones democrticas no se estaba cumpliendo. Los indicadores de apoyo de la
poblacin al sistema democrtico muestran un fuerte descrdito de las instituciones
democrticas. Adicionalmente se dan crisis de representatividad de los partidos polticos,
altos niveles de corrupcin y nuevos tipos de relaciones entre el Estado y la sociedad. La
ilusin de la consolidacin, en palabras de ODonnell, dio paso a esta nueva pregunta
relativa a la calidad de las instituciones democr{ticas (ODonnell, Vargas y Iazzetta 2004,
Morlino 2005).
Una tercera pregunta se refiere a la vinculacin entre el establecimiento de determinadas
reglas del juego y el efecto en el sistema poltico y social. la gobernabilidad y estabilidad
del sistema. Al respecto, la mayora de los estudios que analizan el caso de Chile han
destacado que las reglas del juego han garantizado la estabilidad y gobernabilidad desde el
restablecimiento de la democracia. Esta es quizs la pregunta ms relevante a abordar: la
evaluacin del impacto de los arreglos institucionales que se crearon en dictadura y que
han operado durante 16 aos.
El argumento central de este trabajo es que el modelo institucional chileno heredado de la
dictadura impuso fuertes barreras de entrada que han, progresivamente, excluido
relevantes sectores sociales y polticos. La gobernabilidad del sistema hasta el ao 2006 se
bas en tres claves ya aceptadas por la literatura: (1) la aceptacin por parte de la oposicin
4

Agradezco a Manuel Antonio Garretn quien me hizo notar este punto. Ciertamente, lo desligo de toda responsabilidad
por los dichos de este trabajo. La literatura sobre transicin es extensa, ver por ejemplo Karl 1990, Linz y Stepan 1996,
Diamond 1997.

de las reglas establecidas en dictadura, (2) la reforma del sistema gradual dado el balance
de poder entre la coalicin y la oposicin, y (3) la ausencia de iniciativas inclusivas y que
expresen la ampliacin de poder hacia nuevos sectores. Incluso donde se han evidenciado
algunos cambios, todava subsisten problemas en torno a la vinculacin entre
representantes y representados. Las instituciones existentes producen fuertes barreras de
entrada y, cuando han existido reformas para estrechar la relacin entre ciudadanos y
representantes, ellas han tendido a colocar barreras procedimentales que no favorecen el
pleno ejercicio de la democracia. En Chile, la democracia avanza a pasos paulatinos y
lentos, aunque en la mayor parte de los casos en la misma reformista direccin.
Qu hay de nuevo en este argumento? Primero, la literatura sobre el caso Chileno se ha
orientado con particular nfasis en los denominados enclaves autoritarios. Ellos han sido
vistos como el gran obstculo para una total democratizacin. En mi argumento, no basta
con analizar estos encalves, sino que requerimos evaluar un conjunto de normas y
procedimientos (muchas veces procedimentales) que des-incentivan la participacin e
inclusin social. En otros trminos, requerimos superar la discusin sobre los enclaves y
abordar un problema de mayor envergadura referida a la democratizacin del sistema
poltico chileno.
Definiciones y supuestos tericos
A continuacin se sealan los supuestos tericos que guan esta reflexin:
Un sistema democrtico requiere de pre-condiciones sociales para su funcionamiento.
Si aceptamos que un sistema democrtico debe salvaguardar el principio de la libertad (de
opinin, de expresin, de competencia, etc.), la expresin de aquella libertad requiere como
condicin bsica un piso bsico de igualdad. Sin esta ltima, el valor de la libertad en un
sistema poltico no puede expresarse. Las instituciones democrticas, por lo tanto,
requieren entre otras cosas velar por generar condiciones para que aquellas desigualdades
de origen se minimicen.
El sistema poltico no puede dejar de considerar cuestiones relativas a las condiciones
sociales y econmicas de la poblacin. As, es necesario ir ms all de las definiciones
procedimentales de democracia poltica sugeridas por Schumpeter o Dahl y que incluyen
una definicin casi exclusivamente centrada en los derechos civiles y polticos. Los
principales elementos definidos por Dahl incluyen: a) control de las decisiones
gubernamentales sobre las medidas oficiales por funcionarios electos; b) elecciones libres
relativamente frecuentes; c) derecho a voto; d) derecho a aspirar a cargos de representacin
popular; e) derecho de libertad de expresin; f) acceso a diversas fuentes de informacin; y

g) derecho a formar asociaciones polticas que procuran influir en el gobierno rivalizando

en las elecciones (Dahl 1971).
En esta definicin restrictiva de democracia se supone que, por un lado, la existencia de
derechos se traducirn en un efectivo cumplimiento de los mismos y que las personas en
una sociedad gozan de similares condiciones para acceder al poder. Ambos supuestos son
problemticos por cuanto en la mayora de las sociedades existe una fuerte brecha entre los
derechos declarados y su cumplimiento. Adicionalmente, el poder est distribuido en
forma desigual entre las personas y grupos sociales. El propio Dahl reconoce aquel
problema esencial en una democracia proponiendo como soluciones la condicin de ciertos
niveles de redistribucin a ser garantizados por el Estado y el control democrtico sobre las
organizaciones econmicas que pudiesen influir en el proceso democrtico (Dahl 1982).
Dado que la democracia alude a la organizacin poltica basada en el libre consentimiento
de la ciudadana, es necesario considerar como supuesto fundacional de esta definicin el
que todos los que participan en dicho proceso cuentan con las condiciones bsicas para
poder decidir sobre los asuntos del gobierno. Aquellas condiciones bsicas incluyen tanto
el desarrollo de las capacidades materiales y fsicas para el ejercicio de las libertades y
derechos ciudadanostanto individuales como colectivoscomo el acceso a informacin
necesaria para poder tomar decisiones de trascendencia. Uno de los problemas centrales en
sociedades democrticas capitalistas es que los electores pueden llegar a ser formalmente
iguales pero sustancialmente desiguales (Bobbio 1986). As, un sistema democrtico
requiere necesariamente considerar las condiciones bsicas para el ejercicio de la libertad.
El reciente informe del Programa Desarrollo de Naciones Unidas sostiene que, aunque el
rgimen electoral es un elemento fundamental de la democracia, ella no se reduce a las
elecciones. Supone tambin la existencia y buen funcionamiento del Estado, el ejercicio de
una ciudadana integral es decir, el pleno reconocimiento de la ciudadana poltica, civil y
socialy considera la experiencia histrica de una sociedad, su desarrollo y sus
condicionantes. La democracia se entiende como un sistema que regula y acta sobre las
disparidades y conflictos que surgen como resultado de las desigualdades de poder en una
sociedad para permitir la expansin de la ciudadana civil, poltica y social (PNUD 2004).
Por lo tanto, existe un supuesto relevante de destacar aqu y es que al existir una relacin
directa entre el rgimen poltico y las condiciones socio-econmicas bsicas para sostener
aquel rgimen, la definicin de democracia no debera concebirse simplemente como un
rgimen poltico, sino como una forma de organizacin del poder que afecta a varias
dimensiones de la sociedad. Ahora bien, la democracia entendida de esta forma debe
concebirse como un proceso de fortalecimiento institucional y ampliacin de la ciudadana
(Arato, 2004), ms que simplemente como la medicin de ciertos parmetros en un
determinado momento.
5

Del anterior anlisis se derivan dos conclusiones. Primero, le cabe una responsabilidad
fundamental al Estado (democrtico) de generar condiciones mnimas para el desarrollo
socio-econmico de la poblacin. Segundo, el sistema poltico requiere integrar elementos
legales para minimizar las desigualdades de origen existentes en una sociedad.
El caso chileno muestra que si bien gran parte de los y las chilenas gozan de la satisfaccin
de necesidades bsicas (la pobreza se redujo en 16 aos de cerca de 50% a 20%), existe gran
disparidad en el acceso a bienes y servicios pblicos (educacin, Salud, pensiones, trabajo)
de calidad, todava existen grandes desigualdades sociales que el sistema poltico no ha
logrado resolver. Un claro ejemplo es la insercin laboral de la mujer. Como veremos ms
adelante, el ndice de insercin de la mujer en el trabajo no supera el 38% de acuerdo a
cifras internacionales, lo que est muy por debajo de la media Latinoamericana. Ello incide
tambin en que a nivel de representacin poltica, las mujeres estn notablemente subrepresentadas (Las mujeres electas representan el 15% de los diputados de acuerdo a la
ltima eleccin).
La democracia debe concebir la libertad como no-dominacin ms que como no-interferencia
Cuando nos referimos al rgimen poltico democrtico, aludimos a una serie de derechos
polticos y libertades civiles bsicos que fueron correctamente definidos por Dahl: el
control ciudadano de las decisiones polticas, elecciones libres, derecho a voto, derecho a
competir por un cargo pblico, libertad de expresin, acceso a informacin y derecho a
formar asociaciones polticas. No obstante, antes de la discusin acerca de aquellos
derechos polticos esenciales se requiere abordar el concepto de libertad que debiera
orientar un proceso poltico. Al respecto, existen al menos dos concepciones que tienen
implicancias normativas y empricas relevantes: la concepcin de libertad como nointerferencia y la de libertad como no-dominacin.
La definicin de libertad como no-interferencia implica una concepcin que valora el poder
de actuar, pensar o hablar sin enfrentar imposiciones externas. Esta nocin liberal asume
que las regulaciones y/o las instituciones podran llegar a interferir en el desarrollo de las
potencialidades de la persona. El sentido de la democracia se entiende, en este contexto,
como la reduccin de la mayor cantidad de interferencias posibles en la libre expresin de
las personas. Si el rgimen poltico supone la proteccin de la libertad, lo que se
comprende aqu es la reduccin de la interferencia en el actuar de las personas. El nfasis
aqu se coloca en la fuente de la interferencia ms que en el objeto de la misma.
En contraposicin con la nocin liberal, Philip Pettit (1999) entiende la libertad como no
dominacin. En esta visin republicana, se define a la libertad por la ausencia de
dominacin. La definicin va ms all que no-interferencia en las decisiones o acciones de
6

los individuos, dado que implica la necesidad de asegurar que no se produzcan

interferencias en forma arbitraria. Aqu se coloca nfasis en la autonoma adquirida por los
individuos, considerando las diferencias de poder potenciales o existentes en una
sociedad. Mientras la concepcin de libertad como no-interferencia se centra en el
individuo y busca la expansin de su autonoma, la libertad como no-dominacin asume
que las personas conviven con otras, lo que genera relaciones de poder que es necesario
regular para, de esta forma, permitir su autonoma.
Ahora bien, como en una sociedad moderna es difcil establecer mecanismos para regular
las relaciones de poder entre las personas (lo que Pettit llama mecanismos de poder
recprocos), una solucin a este problema es establecer instrumentos o provisiones
constitucionales que permitan fortalecer la nocin de libertad como no-dominacin. Se
concibe la autoridad como un instrumento para regular las relaciones de poder en una
sociedad y obtener equilibrios, minimizando las posibilidades de dominacin de un grupo
o persona por sobre otros grupos o personas. Dado que la libertad de cualquier forma de
dominacin es obtenida a partir del ejercicio de la autoridad, es necesaria la participacin
de la sociedad en el conjunto de las decisiones polticas. La libertad se alcanza a partir de la
participacin y no de la exclusin del individuo del proceso poltico.
La concepcin de libertad que se tenga al momento de observar un sistema democrtico es
extremadamente relevante. Por una parte, sostener una visin liberal o republicana de la
libertad nos conduce a modelos ideales de democracia que podran diferir en aspectos
cruciales. Por ejemplo, bajo la premisa liberal, las personas adultas deberan ser capaces de
decidir voluntariamente si quieren participar del proceso poltico o no. Bajo esta misma
premisa se tendera a reducir los niveles de intervencin del Estado en los asuntos que
afectan la libertad de los individuos. Bajo la premisa republicana, en cambio, el ejercicio de
la ciudadana es crucial a la expansin de las libertades, por lo tanto, debiera promoverse a
partir de los arreglos institucionales la participacin de los individuos en el conjunto de las
decisiones nacionales.
El debate en Chile sobre la obligatoriedad del voto alude precisamente a esta tensin
normativa. Para Toms Chuaqui, por ejemplo, la obligatoriedad de la participacin
electoral contribuye a una m{s efectiva proteccin de la libertad personal o si se quiere, la
libertad compartida de la comunidad poltica, expresada al menos en parte en la
participacin electoral, es un soporte para la libertad individual. En cambio para posturas
liberales como las de Lucas Sierra el voto es un derecho que se tiene frente al poder
polticamente organizado en el Estado e incluso como todo derecho b{sico, se puede
llegar a tener contra el estado. No discuto que votar pueda ser un deber moral, pero esto
no debe llevarnos a convertirlo en un deber jurdico. La voluntariedad del voto terminara
con lo que Sierra sostiene es un irritante paternalismo democr{tico y de un no menos
irritante perfeccionismo moral ciudadano (ver este debate en Fuentes & Villar 2005).
7

La definicin sobre la obligatoriedad/voluntariedad del voto est cruzada por apuestas

conceptuales e incluso normativas que es preciso explicitar por cuanto sus consecuencias
prcticas son significativas. Lo mismo sucede con el debate sobre el financiamiento
permanente de los partidos polticos o la posibilidad de establecer primarias internas a los
partidos de manera obligatoria. Se trata de modelos de democracia diferentes. En el
modelo liberal se busca potenciar al individuo en sus derechos evitando interferencias
externas. En el modelo republicano se busca potenciar la libertad del individuo a travs
de su participacin en el mbito de lo pblico.
Estas dos concepciones tambin tienen una implicancia emprica significativa. Para la
visin liberal lo relevante es cuntos derechos civiles y polticos han sido obtenidos en el
proceso democrtico. A mayor cantidad de derechos, mayor calidad de la democracia. En
la visin republicana, las dimensiones a considerar incluyen la cantidad de derechos
polticos y civiles obtenidos pero tambin existe una atencin particular a los mecanismos
institucionales que permiten la expresin de aquellas libertades.
En este trabajo el nfasis est puesto en una concepcin de libertad como no dominacin.
De ah que observemos no slo el ejercicio de determinados derechos polticos y/o civiles
sino que nos preocupemos de las dimensiones institucionales que hacen posible ampliar
las capacidades de la ciudadana de expandir su autonoma.
La democracia requiere de participacin e inclusin
Del anterior supuesto se deriva otro tambin relevante y que se vincula con la concepcin
de la libertad como no dominacin. Dicha nocin requiere de la participacin del conjunto
de la sociedad dado que las relaciones de poder se dan entre personas y grupos sociales.
Slo la constante interaccin y participacin de los actores sociales y polticos podr
permitir la expansin de las libertades. No es posible que un individuo alcance grados
significativos de libertad a menos que el conjunto lo haga. Una mujer que no es objeto de
dominacin en su hogar no necesariamente alcanza su libertad, a menos que en el conjunto
de la sociedad se hayan transformado las relaciones de poder entre hombres y mujeres
para permitir la expansin de la libertad de las segundas.
La participacin social, por lo tanto, es parte integrante de esta concepcin de democracia
por dos razones: existe un supuesto normativo vinculado a entender a los individuos como
entes sociales que slo pueden realizarse a partir de la interaccin con otros. En segundo
lugar, se sostiene que dado que las normas e instituciones en un sistema democrtico
reflejan los arreglos de poder existentes, la participacin del conjunto de la sociedad en el
diseo y transformacin de dichas normas es condicin necesaria para mediar e
idealmente reducir los desbalances de poder existentes en una sociedad.
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Sin embargo, la participacin ciudadana es particularmente problemtica en una sociedad

democrtica moderna por cuanto existe, por un lado, el pre-requisito normativo de la
participacin pero, por el otro, la gran dificultad para coordinar preferencias que supone
una sociedad de masas. As, un sistema democrtico moderno acepta que las personas
delegan poder a quienes los representan. Dichos representantes tienen una obligacin de
responder y a representar tales intereses. Las nociones minimalistas de democracia
sostienen que el ejercicio democrtico fundamental es el acto de la delegacin (el voto).
Para otras escuelas, la democracia no acaba con dicho acto sino que recin comienza. As, la
participacin implica un serio desafo no tan slo de representar, sino tambin de permitir
que la ciudadana tenga ingerencia real en las decisiones.
Al mismo tiempo, la participacin ciudadana implica necesariamente una cuestin de
poder. A mayor participacin ciudadana, mayor disputa de poder en una sociedad.
Obligar a las autoridades a compartir las decisiones significa una cesin de poder que no
est ausente de conflictos y tensiones. De ah que sea necesario pensar cmo la sociedad
puede canalizar tales conflictos y establecer los lmites para que una decisin sea eficiente,
pero al mismo tiempo legtima.
El control democrtico como principio fundacional de la democracia
Si un sistema democrtico va a regular las relaciones de poder y si la ciudadana cede su
poder a representantes, es necesario contar con mecanismos de control ciudadano. Existen
tres formas no excluyentes de enfrentar el tema:
Control ciudadano. Por una parte, la ciudadana podra formar parte activa de los
procesos de control democrtico a partir de la revisin y fiscalizacin de las decisiones del
Estado. Verdaderos watchdogs que, a partir de la informacin existente, evalen a sus
autoridades de acuerdo con sus promesas y con los resultados de sus decisiones. El
problema que generalmente enfrenta este tipo de estrategia es que es limitada en su
alcanceexiste informacin limitada, costosa socialmente por el tiempo de dedicacin
que requiere, y pocos actores de la sociedad estn en condiciones y capacidad de
enfrentarla (Keck & Sikkink 1998; Fundacin Ford 2000;). As, existen otros dos
mecanismos complementarios:
Balances y contrabalances. Una segunda alternativa es la generacin de mecanismos
dentro del Estado para controlar a quienes ostentan la autoridad poltica. La nocin de
divisin de poderes y la relativapero nunca absolutaautonoma de poder entre ellos
requiere de mecanismos complementarios de control de un poder sobre otro para
efectivamente permitir la expansin de las libertades y el ejercicio justo de la autoridad. Un
desbalance excesivo entre un Ejecutivo poderoso y un Legislativo y/o Judicial debilitado
afecta seriamente la calidad de la democracia.

Mediacin entre estado y ciudadana. Las dos soluciones expuestas implican una
ciudadana activa y un Estado activo. El problema se presenta cuando ni uno ni otro tienen
incentivos o capacidades para activarse. Podra suceder que en el primer caso la
ciudadana simplemente no tenga la posibilidad de conocer de alguna informacin de
relevancia porque los canales de informacin estn cortados. Por otra parte, podra darse el
caso de alguno de los distintos actores del Estado que centralizan las decisiones de modo
tal que se advierten arreglos entre tales poderes para evitar el control. Las estrechas
relaciones de poder de la elite gobernante podran llevar a pactos entre los poderes del
Estado para evitar determinadas decisiones. La sociedad contempornea ha establecido
mecanismos como las defensoras para precisamente posibilitar una mejor interrelacin
entre una sociedad generalmente fragmentada y con una gran diversidad de intereses y los
distintos poderes del Estado. Las defensoras no se entienden como otro poder del Estado
sino como instancias mediadoras de conflictos capaces de detectar y poner en alerta social
conflictos de poder o de intereses individuales y/o colectivos.
Las reglas del juego afectan la estructura social y a las personas
Un supuesto terico muy relevante para este estudio es que las instituciones y reglas del
sistema poltico tienen la capacidad de afectar (aunque no de definir o determinar) la
estructura poltica y social del pas as como la vida de los individuos. Pero al mismo
tiempo, y desde un punto de vista emprico, un arreglo institucional no es neutro, esto es,
las reglas del juego reflejan una configuracin de poder en un momento determinado.
Las reglas del juego pueden efectivamente hacer una diferencia y afectar los balances de
poder en una sociedad e incluso llegar a producir alteraciones en las pre-concepciones que
en una sociedad existen sobre determinados temas. En este sentido, el anlisis de las reglas
del juego implica una consideracin como variables independientes. Un determinado
sistema electoral determinado va a producir importantes efectos en la composicin de
partidos, la posibilidad o imposibilidad de establecer alianzas, los incentivos especficos
para buscar acuerdos polticos.
Pero, al mismo tiempo, dichas reglas del juego deben considerarse necesariamente como
elementos endgenos dado que su establecimiento fue producto de una negociacin (o
imposicin) en un momento determinado. Un arreglo institucional, institucin o regla del
juego es al mismo tiempo variable dependiente e independiente. En el caso chileno, gran
parte de los arreglos institucionales que rigieron el pas entre 1990 y 2006 fueron impuestas
por la dictadura a partir de la Constitucin de 1980 y su implementacin en normativas
especficas aprobadas entre 1987 y 1990, antes del traspaso de mando a las autoridades
democrticas. Tales provisiones definieron el marco de accin de los actores. Las
correlaciones de poder hicieron imposible una modificacin sino hasta el ao 2005 cuando,
despus de intensas negociaciones se procedi a cambiar algunos aspectos del sistema. As,
10

las reglas del juego quedaron definidas por el balance de poder que exista en dictadura
con prcticamente cero posibilidad de la oposicin de incidir en tales reglas 5. Las normas
existentes, a partir de su entrada en vigencia en 1990 incidieron en el proceso poltico
chileno. Lo que en este trabajo se hace es describir tales efectos en el sistema poltico
chileno. Se sostiene que su impacto mayor fue la exclusin de sectores sociales y polticos,
un efecto sin duda esperado por los creadores de tales normas.
Diagnstico institucional: ms all de los enclaves
En esta parte damos cuenta de un diagnstico de los efectos que tienen determinadas
reglas institucionales en el sistema poltico. Se aborda la cuestin de los enclaves pero se
va ms all, al considerar aspectos que generalmente no son mencionados. Es posible
identificar tres grandes nudos problemticos en el sistema poltico chileno: primero, un
problema de representatividad que se expresa en el actual sistema binominal y en una serie
de medidas que restringen o dificultan la representacin adecuada de una diversidad de
intereses sociales en el pas. Segundo, un problema de inclusin dado que se excluye a
determinados sectores sociales y personas. En esta seccin se analizan en detalle estos
aspectos.
a) El problema de la representatividad en Chile
La representatividad considera una doble dimensin: el acto de la delegacin de poder y la
estructura de la representacin. En relacin a la primera dimensin lo que interesa
observar no es slo si existe capacidad de delegar poder a travs del voto, sino que hasta
qu punto los representantes efectivamente representan los intereses del electorado que los
vot. El sometimiento del representante al representado nunca puede ser absoluto, pero la
cuestin central es que existan aquellos mecanismos que permitan al elector saber y decidir
si sus intereses son efectivamente representados. Ciertamente, el ms relevante de los
mecanismos es el acto de las elecciones peridicas que permite evaluar al representante.
En trminos de la estructura de representacin, y que tiene que ver en cmo la diversidad
de intereses sociales se ven expresados en el sistema poltico. Esta dimensin alude a
cuestiones tanto procedimentales como sustantivas relativas a la participacin (directa o
indirecta) y la transmisin de demandas de demandas sociales y su explicitacin en el
sistema poltico.
Al considerar el caso Chileno, debemos observar ambas dimensiones y evaluar hasta qu
punto los intereses sociales y polticos se ven representados en el sistema poltico. Varias
5

Se debe mencionar que hubo una negociacin entre gobierno y oposicin 1989 que modific muy parcialmente la
Constitucin de 1980.

11

dimensiones son relevantes aqu: (i) el consenso poltico sobre la Constitucin, (ii) el
sistema electoral, y (iii) la existencia de controles a los representantes.
(i)

Constitucin representativa?

La primera caracterstica del sistema poltico chileno es su gran estabilidad pese a que
nunca en su vida republicana se ha establecido un pacto democrtico de carcter
fundacional. Desde su nacimiento como repblica independiente, se han experimentado
tres grandes momentos constitucionales: 1833, 1925 y 1980. En los dos primeros casos, la
elite manifest su conformidad con la norma en un Congreso que representaba a un
porcentaje mnimo de hombres alfabetizados. En el ltimo caso se trat de la imposicin de
un rgimen no democrtico y que fue refrendado en un plebiscito controlado por la
coalicin cvico-militar en el poder.
La ausencia en Chile de un pacto democrtico fundacional aparece como una anomala
tambin dada la gran cantidad de pases que experimentaron una transicin democrtica
en aos recientes y que han establecido una nueva carta constitucional regulando los
aspectos esenciales de la vida democrtica como son los derechos y deberes de las
personas, la divisin de poderes, propiedad, el rol de las fuerzas armadas, la designacin
de autoridades, la regulacin de los estados de excepcin, el rol del estado en el manejo
econmico, la representacin de minoras o sectores excluidos de la poblacin, etc.
La anomala del caso chileno podra, errneamente, llevar a pensar que existe una
correlacin entre estabilidad y ausencia de pacto democrtico fundacional. Para algunos, la
estabilidad del modelo chileno se basa precisamente en la estructura institucional creada
durante la dictadura y que ha permanecido largo tiempo despus de recuperada la
democracia. La literatura comparada, sin embargo, indica que la estabilidad poltica en un
marco democrtico est dada por un sinnmero de factores como el crecimiento
econmico, la existencia de partidos polticos fuertes, la satisfaccin de necesidades bsicas
de la poblacin, reformas agrarias tempranas, y suficientes niveles de igualdad social, entre
otras. Por lo tanto, atribuir la estabilidad poltica al tipo de arreglo Constitucional
establecido es poco pertinente.
Hacemos notar entonces que contrariamente a lo que s han experimentado otras
democracias transicionales, por el tipo de transicin y la correlacin de fuerzas existentes
en Chile no se llegaron a generar las condiciones para debatir una nueva Constitucin;
histricamente Chile ha seguido un patrn de imposicin de una regla constitucional por
parte de una determinada elite que ostenta el poder, y como corolario de lo anterior, el pas
ha seguido un patrn de progresiva acomodacin institucional. Los derechos polticos,
sociales y econmicos se han conquistado y se han plasmado en la ley a partir de cambios

12

incrementales o progresivos y no a partir de grandes momentos refundacionales. Esto es

cierto despus de 1990 pero tambin antes de 1973.
Aunque el debate constitucional es esencial en cualquier sociedad por cuanto las reglas del
juego demarcarn el marco de las posibilidades, en la sociedad moderna son
verdaderamente excepcionales los momentos de deliberacin en relacin a este tipo de
preguntas. El acuerdo de gobernabilidad establecido durante la transicin ha orientado el
debate poltico hacia un patrn de reformas incrementales con vistas a alcanzar un nuevo
equilibrio democrtico.
(ii)

Sistema electoral representativo?

El sistema electoral binominal tiende a sobre-representar a las dos primeras coaliciones en

el poder y subrepresentar al resto de los partidos o candidaturas independientes que
aspiren a un puesto en el Congreso Nacional. En otros trminos se produce una brecha de
representacin entre el voto obtenido y el nmero de escaos en el Congreso. Debe
considerarse adems que dado que en un distrito es muy improbable obtener los dos
asientos en disputa dado que una lista requerira por lo menos doblar a la otra, los partidos
de una determinada coalicin pactan antes de la eleccin las candidaturas por partido,
presentndose generalmente candidaturas de privilegio. El sistema ha producido
crecientemente una competencia intra-coalicin, dado que la verdadera carrera se da por
obtener la mayor votacin dentro de la lista abierta y as quedarse con el escao. El sistema
des-incentiva la competencia, y produce necesariamente arreglos polticos previos a cada
eleccin. Los candidatos emergen de un acuerdo poltico, primero dentro de cada partido,
y luego, dentro de cada coalicin. En muy pocas ocasiones los partidos de una coalicin no
alcanzan un acuerdo.
Desde 1989 y hasta el ao 2001 se produjo una tendencia igualadora en el sistema poltico
nacional, donde las dos principales coaliciones se vieron sobre-representadas en el
Congreso en aproximadamente 3 puntos porcentuales. En el ao 2005 se produjo un
quiebre de dicha tendencia ya que mientras la Concertacin obtuvo una votacin similar a
la de 1989, la oposicin retrocedi en relacin a su eleccin anterior. Sin embargo, el
nmero de escaos obtenidos se mantuvo sin modificacin.
La misma tendencia se observa en el Senado. Por citar un ejemplo, cuando en 1997 se
renov la mitad de la Cmara Alta, la Concertacin de Partidos por la Democracia obtuvo
el 49% de los votos, quedndose con el 55% del Senado (+6%); la Alianza por Chile alcanz
un 36,64% de la votacin consiguiendo un 45% del Senado (+8.3%). La izquierda
extraparlamentaria sum ms del 10% de los votos generales, y sin embargo, no obtuvo
ningn asiento en el Senado.

13

Sobre-Representacin: Cmara de Diputados

Concertacin por la democracia
Aos de
Eleccin
1989
1993
1997
2001
2005

%
votacin
51.4
55.4
50.5
47.9
51.7

%
escaos
57.5
58.3
57.5
51.6
54.0

Diferencia
+6.1
+2.9
+7.0
+3.7
+2.3

Alianza por Chile

%
votacin
34.1
36.6
36.2
44.2
38.7

%
escaos
40
41.6
39.1
47.5
47.4

Diferencia
+5.9
+5.0
+2.9
+3.3
+8.7

Al considerar las diferencias entre voto obtenido y representacin en la Cmara de

diputados, los partidos que ms se beneficiaron con el sistema en el ao 2005 fue la UDI,
seguido por el PS, PRSD, PPD y RN. Los partidos que perdieron fueron el PDC y las
fuerzas independientes.
Diferencia entre voto obtenido y nmero de escaos

UDI
PS
PRSD
PPD
RN
Independientes
PDC

% votos
obtenidos
22,3
10,2
3,5
15,4
14,1
2,1
20,8

% escaos
obtenidos
27,5
12,5
5,8
17,5
15,8
0,8
16,6

Diferencia
+5,2
+2,3
+2,3
+2,1
+1,7
-1,3
-4,1

A nivel latinoamericano, Chile est ubicado entre los tres pases con peor
proporcionalidad, esto es, con mayor diferencia entre los votos obtenidos y la
representacin de dichos votos en el Congreso.

14

Indice de desproporcionalidad electoral, 1990-2002

Pases
Uruguay
Honduras
Nicaragua
Colombia
Brasil
El Salvador
Costa Rica
Bolivia
Per
Venezuela
Amrica Latina
Mxico
Ecuador
Paraguay
Rep. Dom
Argentina
Chile
Guatemala
Panam

ndice
0.6
2.5
2.7
3.0
3.8
4.7
5.0
5.0
5.2
5.3
5.6
5.7
5.9
6.1
6.3
6.7
7.2
11.9
13.9

Fuente: PNUD 2004: 92.

Dado que los partidos de una coalicin se ven obligados a pactar nombres privilegiados
para competir, y dado que cada coalicin preferir{ colocar sus mejores cartas para
competir en una eleccin, uno de los principales efectos del sistema es que las tasas de
reeleccin tienden a ser muy altas. En Chile la tasa de reeleccin es de 83.3% en la Cmara
de Diputados y de 77.7% en el Senadoes decir, si un candidato decide re-elegirse en el
mismo distrito, existe una muy alta probabilidad que sea reelecto. En Chile, ms de un
67.5% de sus miembros lleva dos o ms perodos en la Cmara de Diputados. Otros
factores inciden en que ello ocurra. Por ejemplo, el costo de las campaas polticas reduce
las posibilidades para que cualquier persona pueda presentarse a una eleccin. En una
circunscripcin de aproximadamente 100 mil habitantes, un candidato o candidata a
diputada, debe contar con 90 a 100 mil dlares para poder ser electo. Adicionalmente, los
representantes que han sido elegidos una o dos veces ya cuentan con una red social y
poltica en su distrito, lo que les permite competir en mejores condiciones cuando enfrenta
una reeleccin.
Reeleccin de diputados 2001
Coalicin

Diputados
Reelectos
candidatos
Concertacin
49
39
Alianza
41
36
Total
90
75
Fuente: www.camara.cl, www.servel.cl

Tasa de reeleccin
79.5%
87.8%
83.3%

15

En el caso de los senadores, en la eleccin de 2001 se presentaron 31 candidatos de la

Alianza por Chile y de la Concertacin. De los 18 electos, un 61% llegaba por primera vez
al Senado. Sin embargo, al analizar la relacin entre los candidatos elegidos versus los
perdedores, se observa que en el caso de los senadores que van a reeleccin (9) un 77.7%
logra mantener su asiento (7 senadores). En el caso de los candidatos que no han estado
nunca en Senado, slo un 52,3% de ellos logr un escao. Es decir, las probabilidades que
tienen los senadores en ejercicios de ser reelectos son muy altas en comparacin con
aquellos que se presentan por primera vez.
Senadores y Reeleccin 2001
Nuevos
Reeleccin
11/21
7/9

Candidatos
Concertacin +
Alianza
electos v/s perdedores 52,3%
Fuente: www.senado.cl, www.servel.cl

77.7%

Lo anterior implica que un factor crucial es el rol de los partidos polticos en la designacin
de candidatos. La designacin de los candidatos por parte de las directivas partidistas es
esencial para definir finalmente quin ser alcalde, diputado, o senador. En el caso chileno,
uno de los principales problemas que reviste el sistema poltico es la incertidumbre que
enfrenta la ciudadana de cara a la designacin de candidatos y candidatas a las elecciones.
Las directivas de los partidos polticos ejercen un frreo control en la designacin de
candidatos, reduciendo el espacio para que los simpatizantes de stos se expresen respecto
de sus preferencias. Tampoco se toman en cuenta los intereses de las regiones o de lderes
locales, quienes podran representar con mayor fuerza los intereses de una comunidad. Las
limitaciones vinculadas a residencia en la regin que representa tienden a ser laxas y a no
constituir un obstculo para que las elites de la capital designen sus candidatos predilectos.
En el caso de las elecciones presidenciales, los integrantes de la Concertacin de Partidos
por la Democracia han avanzado en el establecimiento de primarias abiertas para dirimir
quin los representar. El principal problema en este sistema de primarias es la inexistencia
de reglas claras, por lo que, en primer lugar, no es seguro que tal prctica se mantenga en
el futuro y, en segundo lugar, resulta muy difcil controlar quines finalmente sern las
personas que efectivamente podrn votar en este proceso. Al existir un sistema de
empadronamiento de militantes poco actualizado, y dado que la Alianza por Chile no ha
generado un proceso similar, es muy factible que una coalicin pueda afectar el resultado
de la otra al intervenir en primarias voluntarias que una coalicin est dispuesta a realizar.

16

La estructura de representacin en Chile tampoco permite que la ciudadana se expresa en

forma directa o indirecta a travs de mecanismos de deliberacin ciudadana como
iniciativas populares de ley, presupuestos participativos, o referndum revocatorio de
mandato. Recin en junio de 2004 ingres al Congreso un proyecto de ley de iniciativas
populares que todava sigue en el primer trmite constitucional 6.
(iii) Existe control de los electores a sus representantes?
Una tercera faceta de la representacin se vincula con la capacidad de los electores de
controlar a sus representantes en el ejercicio de sus funciones. Ello puede hacerse cada
cuatro aos mediante el voto, o mediante mecanismos que permitan el ejercicio a
escrutinio de la autoridad pblica. En Chile, tales mecanismos son dbiles y, aunque se
han tratado de proponer mecanismos para el control ciudadano, ha sido dificultado por las
propias autoridades en ejercicio. En otros trminos, existen fuertes incentivos de las
autoridades en ejercicio para no aprobar medidas que limiten sus atribuciones a favor de
mayores niveles de transparencia y fiscalizacin ciudadana.
Existen varios ejemplos que se pueden dar al respecto. La idea de una defensora
ciudadana o Ombudsman ha sido promovida desde el restablecimiento de la democracia
en Chile. Llama la atencin que mientras en 15 pases del continente existen tales
mecanismos de proteccin de intereses ciudadanos, en Chile no se haya aprobado una
iniciativa de esta naturaleza. El primer gobierno de la Concertacin envi un proyecto de
ley para crear la defensora del pueblo, sin embargo, en este caso no se le dio urgencia.
Incluso dentro de la propia coalicin de gobierno existan fuerte discrepancias sobre la
relevancia de aprobar tal normativa 7. En el ao 2000, el gobierno de Ricardo Lagos retom
la idea de legislar enviando un nuevo proyecto en el ao 2000 y un nuevo proyecto en el
ao 2003. Este ltimo es el que ms progresos evidenci en su debate en el Congreso, luego
que escndalos de corrupcin que colocaron en la agenda pblica la necesidad de mayores
niveles de transparencia y fiscalizacin8. Fue en el marco de una crisis poltica de
denuncias por corrupcin contra el gobierno lo que oblig a las autoridades a colocar el
tema en la agenda. Tal como se advierte en otro trabajo (Fuentes 2004), en el ao 2003
producto de las denuncias por escndalos en el Ejecutivo y Legislativo se abri una
oportunidad poltica para iniciar procesos de reforma.

Reforma constitucional que otorga iniciativa popular, en la forma que indica, para la presentacin de los
proyectos de ley. Boletn N 3575-07, www.bcn.cl.
7
Ver al respecto el debate sobre el proyecto que crea el Defensor del Pueblo, Boletn 333-07, Biblioteca del Congreso
Nacional.
8 Crea el Defensor del Ciudadano. N Boletn 3429-07. www.bcn.cl
6

17

Otro mecanismo de control ciudadano es la obligacin de las autoridades de declarar su

patrimonio al momento de asumir sus cargo. Producto de las crticas al actuar de los
polticos luego de escndalos en el manejo financiero en el Congreso (2002) y el Ejecutivo
(2003), el gobierno envi un proyecto que propuso establecer la obligacin de realizar una
declaracin pblica del patrimonio personal al momento de asumir un cargo tanto para los
postulantes a cargos de representacin popular (senadores, diputados, alcaldes y
concejales) como a todas las autoridades pblicas, desde el Presidente de la Repblica
hasta los consejeros regionales, el Contralor General, embajadores, consejeros del Consejo
de Defensa del Estado, altos oficiales de las Fuerzas Armadas y jefes de departamentos de
la administracin del estado9.
Sin embargo, la decisin en torno a si debe o no ser pblica la declaracin jurada de bienes
patrimoniales que entreguen las personas que ejercen cargos pblicos ha centrado el
debate de la comisin de Constitucin en las ltimas sesiones (enero 2005). La mayora de
representantes del Senado se negaron a aprobar tal medida.
Otra de las cuestiones que ha generado polmica ha sido el acceso a informacin pblica,
incluyendo las votaciones y acciones del Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La informacin es
un mecanismo de control ciudadano sobre lo que hacen o dejan de hacer sus
representantes. Uno de los pilares fundamentales de la democracia se vincula con la
libertad de expresin y acceso a informacin. Estos dos mbitos son complementarios. Por
una parte, la ciudadana debe tener la capacidad de expresarse e informarse libremente a
travs de los medios de comunicacin de masas. Pero por otra parte, la ciudadana debe
contar con el derecho de acceder a informacin necesaria para tomar decisiones sobre el
accionar de sus representantes y de las autoridades en el ejercicio de sus cargos, para emitir
un juicio informado. Respecto de la libertad de prensa, en el ao 2001 se aprob una nueva
legislacin para reemplazar una ley que restringa la accin de los medios de comunicacin
y la libertad de comunicacin e informacin. Entre otros avances se eliminaron los delitos
de injuria, calumnia y difamacin contra las autoridades.
Por otra parte, un sistema democrtico debe garantizar el acceso a informacin en asuntos
pblicos que no vulneren la seguridad nacional. La expresin habeas data se refiere a
una accin que garantiza el acceso de cualquier individuo a la informacin contenida en
bases de datos, pblicas o privadas, referidas a su persona o a su propiedad, y en caso de
ser necesario la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar tal informacin con
el objeto de proteger ciertos derechos fundamentales (PNUD, 2004: 119).

Establece como obligatoria la declaracin patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una
funcin pblica. Boletn N 2394-07.

18

El acceso a la informacin pblica se garantiza a travs de una serie de instrumentos

legales que: (a) reconocen el deber de publicidad de los actos y documentos de la
administracin pblica; (b) reconocen la obligacin de los rganos estatales de responder a
los requerimientos de informacin de los ciudadanos; y, (c) la existencia de criterios
objetivos para la categorizacin de lo que se entiende por informacin pblica y reservada.
En el caso chileno, se introdujo por primera vez en la historia el derecho de acceso a la
informacin pblica (Ley 19.653 de diciembre de 1999). No obstante, dicha norma todava
mantiene una serie de falencias que obstaculizan el respeto del derecho al acceso a la
informacin. Por ejemplo, se excluy al Poder Judicial de la aplicacin de esta normativa;
la definicin de los documentos administrativos a los que es factible acceder es ambigua;
de acuerdo al decreto supremo 26 de 2001, se autoriz a las propias autoridades el decidir
qu constitua un documento reservado o secreto, y no existe una institucin autnoma
que vele por el cumplimiento de la norma10.
Por otra parte, existen avances importantes en materia de transparencia. En el ao 2004 por
primera vez se pusieron a disposicin del pblico los registros de votacin de las leyes
aprobadas en el Congreso, permitiendo con ello que cada ciudadano pueda conocer la
forma en que vota su representante. No obstante este esfuerzo, se evidencian todava una
serie de problemas. Primero, se trata de procesos paralelos iniciados casi simultneamente
por el Senado, la Cmara de Diputados y la Biblioteca del Congreso Nacional. En ellos se
advierten problemas de coordinacin, particularmente en la puesta en lnea de servicios de
informacin legislativa. En el sitio web del Congreso Nacional, es posible encontrar una
gran cantidad de informacin relacionada con el estado de los proyectos de ley, asistencia
de los parlamentarios, sus funciones y la forma en que han votado. Sin embargo, existen
algunas falencias que impiden acercar an ms al ciudadano con los parlamentarios.
Asimismo, se observa poca transparencia en determinados temas. Hoy en da, el sistema
es tan engorroso que es muy difcil que un ciudadano comn tenga acceso expedito a
conocer la forma en que un congresista est votando cada proyecto de ley. La burocracia
impide el control ciudadano respecto del comportamiento de su representante.
Otro de los temas que tampoco se resolvi mediante la aprobacin de la ley de
financiamiento electoral del ao 2003 fue la transparencia en materia de financiamiento
electoral. Si bien se avanz en importantes reas como el subsidio estatal a partidos y
candidaturas y el establecimiento de lmites al gasto electoral (Fuentes 2004), debido a la
excesiva burocratizacin de la ley, hoy la ciudadana no conoce quin financi las
campaas electorales ni por cunto monto se hizo. Tampoco se han alcanzado acuerdos
respecto de la necesidad de regular el Lobby, el financiamiento permanente de los partidos

Existe un proyecto de ley en el Senado que busca remediar algunos de estos problemas, Sobre
acceso a la informacin pblica Boletn 3773-06.
10

19

polticos, el conflicto de intereses de parlamentarios en la discusin de una ley, y la

regulacin de grupos de apoyo a candidaturas.
b) Mecanismos de exclusin de sectores sociales y polticos
Otra forma me observar el problema de un sistema poltico es el grado de
exclusin/inclusin del mismo. Esto nos permite conocer las barreras de entrada al sistema.
Esta dimensin ha sido observada principalmente a partir de los sistema electorales. Sin
embargo, existen otras barreras que son procedimientales y que tienen tanta o m{s
importancia que el sistema electoral mismo.
En el caso del sistema electoral, la barrera ms obvia y estudiada se refiere al sistema
binominal ya enunciado y que implica que agrupaciones polticas significativas no
obtienen representacin en el Congreso. La izquierda extraparlamentaria obtuvo un 5,4%
de votos en el ao 2001 y un 7,4% de los votos en las elecciones de 2005 y sin embargo no
obtuvo ningn escao en el Congreso.
Existen otras barreras de entrada al sistema poltico como el mecanismo de inscripcin
electoral. La Constitucin poltica establece que todos los hombres y mujeres mayores de
18 aos son ciudadanos. Asimismo, dicha calidad se constituye por la capacidad de las
personas de participar del sistema poltico. No obstante, la actual ley establece una barrera
de entrada al ejercicio de la ciudadana al imponer un engorroso sistema de inscripcin
electoral voluntario. Las personas deben inscribirse en su local acreditado de su distrito en
un horario de 9 a 13 horas los primeros siete das de cada mes y hasta nueve meses antes
de una eleccin. Lo anterior ha llevado a que se produzca un acelerado envejecimiento del
padrn electoral. A partir de 1990, se ha ido reduciendo dramticamente el nmero de
inscritos. Aproximadamente 2 millones 400 mil ciudadanos mayores de 18 aos no estn
inscritos, lo que representa un 22% del total de la poblacin en edad de votar; de ellos,
cerca del 90% son menores de 29 aos. A ello se suma que los votos obtenidos entre las
coaliciones de gobierno y oposicin han disminuido su representatividad en relacin a los
mayores de 18 aos con derecho a voto. La suma de ambas coaliciones representaban en
1989 un 70% de la poblacin en edad de votar. En las elecciones de 2001 el porcentaje se
redujo a un 54%.11
Otro obstculo para el ejercicio del voto es la prctica de discriminacin frente a los
discapacitados. En la actualidad, se discute un proyecto en el Congreso 12 que busca
El porcentaje representa los votos a la suma de cada coalicin menos los votos blancos/nulos, los que se
abstuvieron de votar y las personas no inscritas.
12 Proyecto que modifica la ley N 18.700, Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y
Escrutinios, con el objeto de reconocer el derecho a la asistencia en el acto de votar para las personas con
discapacidad, Boletn 3504-11, www.bcn.cl.
11

20

eliminar las barreras que existen para los discapacitados que acuden a votar, y que
incorpora a nuestra legislacin los conceptos de tratados internacionales sobre el derecho a
voto y la eliminacin de todas las formas de discriminacin. Sin embargo, esto an no se ha
materializado, es decir, no existe una preocupacin para facilitar el acceso o el
establecimiento de lugares especiales de votacin para dicha poblacin. En Chile, segn
un estudio del FONADIS, hay cerca de 2 millones de personas con discapacidades, lo que
representa un 12,9% de la poblacin nacional. De ellas, un milln necesita ayuda de
terceros para superar las barreras del entorno. Un 86% de los discapacitados tiene ms de
30 aos, es decir, tiene edad para votar. En el pas no existe un sistema de sufragio
moderno. Las personas deben concurrir a votar a un local designado previamente por
cuanto su nombre figura en un libro de registro manual. Este hecho inflexibiliza el sistema
de elecciones, dado que es la persona la que debe acudir al lugar donde se encuentra
inscrita. Para una persona discapacitada resulta realmente difcil superar las barreras del
entorno para llegar a depositar su voto en lugares (generalmente escuelas pblicas) que no
estn acondicionados para ello.
Otro problema se vincula con las fuertes barreras para que las mujeres puedan participar
del sistema poltico. Su representacin ha sido histricamente ms baja que la media
Latinoamericana. Esto se explica por una cultura tradicional de definicin de roles de
gnero, la estructura socio-econmica que promueve el mantenimiento de stos, y la
inclusin reciente de la mujer en plenitud de derechos cvicos (1949). Hasta el ao 2005, en
nuestro pas el promedio de participacin de la mujer en cargos pblicos no superaba el 20
por ciento. Los porcentajes de participacin femenina en cargos pblicos han tendido a
incrementarse de forma importante desde el retorno a la democracia en 1990. Sin embargo,
todava existe una fuerte sub-representacin que coloca a Chile entre los pases con peor
estatus en este indicador en la regin (PNUD 2004). Aquello cambiar a partir de marzo de
2006 por la decisin presidencial de establecer paridad en los cargos de confianza
incluyendo ministros(as), subsecretarias e intendencias.
Las representantes electas en el Congreso se incrementaron en un 70 por ciento desde el
retorno de la democracia pasando de 10 diputadas y senadoras electas en 1990, a 17 en el
ao 2002. No obstante, stas 17 autoridades electas slo representan el 10,7% del Congreso.
En las elecciones de 2005 las diputadas electas alcanzaron el 15%, muy por debajo de la
media latinoamericana en relacin a la presencia de mujeres en el hemiciclo.
En el caso de las alcaldas, la situacin es similar. Aunque se observa una leve tendencia al
alza, la proporcin de mujeres que participa en cargos de jefatura municipal es baja
(12,1%).

21

En cuanto a los ministerios, ellas han encabezado como promedio el 20,1% de las carteras
entre 1990 y 2003. Se observa un fuerte incremento a partir del ao 2000 donde se duplic
el nmero de ministras, incluyndolas en ministerios de mayor relevancia como el
ministerio de Defensa y de Relaciones Exteriores. En los puestos de confianza ministerial,
que incluyen Subsecretaras, Secretaras Regionales Ministeriales, y Jefaturas de
Departamentos y Divisiones, la proporcionalidad de mujeres se sita en el 20% de las
plazas, creciendo eso s, de un 7% en 1991 a un 22% el ao 2001.
Respecto del Servicio Exterior, slo el 7,5% de las embajadas son ocupadas por mujeres (7
de un total de 93). En los cargo de menor jerarqua, la presencia de mujeres ha disminuido:
en el 2000 representaban un 46% de los Terceros Secretarios de segunda clase, en tanto en
2003 no alcanzaron al 17%. Tampoco hay mujeres Cnsules Generales. (La Morada, 2004).
Reformas Constitucionales 2005: El progresivo reformismo
Sin duda las reformas constitucionales de 2005 marcaron un hito en el proceso de
democratizacin. La lista de reformas en el cuadro de abajo abord una serie de temas
importantes y que podran sintetizarse en los siguientes aspectos:
Subordinacin de las fuerzas armadas
Se implementaron importantes reformas que garantizan la subordinacin de las
fuerzas armadas y que incluyen la capacidad del presidente de remover a los
comandantes en jefe, la reduccin de atribuciones del Consejo de Seguridad
Nacional, normativas regulando los estados de excepcin, y la supresin del rol de
las fuerzas armadas como garantes de la institucionalidad.

Balance de poder Ejecutivo Legislativo

Se le dieron mayores atribuciones al Legislativo de fiscalizacin del poder Ejecutivo. Por
ejemplo, se podrn crear comisiones investigadoras con el voto favorable de 3/5 de los
diputados en ejercicio; los informes debern contener votos de mayora y minora (si los
hubiere); y se podr llamar a declarar a Ministros de Estado hasta tres veces en un ao
calendario con el acuerdo de un tercio de los diputados en ejercicio. Los ministros tendrn
obligacin de acudir a estos llamados.
Representatividad

22

Se suprimieron los senadores designados y vitalicios eliminndose la posibilidad que el

17% de los senadores fuese nombrado o por el Presidente o por el Consejo de Seguridad
Nacional. Este hecho ha tenido importantes efectos polticos ya que por primera vez desde
el retorno de la democracia el gobierno obtuvo mayora en ambas cmaras en diciembre de
2005.
Constitucionalidad
Adems de modificarse la composicin del Tribunal Constitucional, este tendr la facultad
de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad slo de la Corte
Suprema) y podr examinar los autos acordados del mximo tribunal, de la Corte de
Apelaciones y del Tribunal Calificador de Elecciones que inciden en materias
constitucionales o de leyes orgnicas. Lo que se pretende es que las normas que inciden en
las libertades de las personas tengan revisin constitucional. Esto es un hecho relevante
por cuanto a travs de esta normativa se acepta la revisin constitucional.
El Tribunal Constitucional tendr la siguiente conformacin: tres abogados designados por
el Presidente de la Repblica, tres abogados designados por la Corte Suprema de entre sus
miembros, dos abogados nombrados directamente por el Senado y otros dos nombrados
tambin por esta Cmara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cmara de
Diputados.
Aspectos procedimentales
Otros aspectos procedimentales relevantes son la reduccin del perodo presidencial de 6 a
4 aos sin derecho a reeleccin, permitiendo la simultaneidad de elecciones presidencial y
de congresales, la flexibilizacin de los requisitos de edad para postular a Presidente y
Senador, el retiro de la referencia al sistema electoral de la Constitucin, permitindose de
este modo un menor qurum para una eventual reforma,

Ley 20.050 que establece reformas a la Constitucin de 1980

(Sntesis de principales reformas)

Senadores designados
Se eliminan los senadores designados y vitalicios. A partir del 11 de marzo de 2006 el Senado quedar ntegramente formado por 38
miembros elegidos en forma popular.
Duracin de mandato
Reduccin del perodo presidencial de seis a cuatro aos sin reeleccin inmediata. Como efecto indirecto, se concentran las
elecciones presidencial, parlamentarias y municipales en un mismo da.
Procedimiento
Reduccin del requisito de edad para ser electo Presidente de la Repblica de 40 a 35 aos.
Reduccin del requisito de edad para ser electo senador de 40 a 35 aos.

23

El Presidente de la Cmara de Diputados es incorporado, a continuacin del Presidente del Senado y precediendo al Presidente de
la Corte Suprema, en la "lnea de sucesin" para ejercer las funciones de Presidente de la Repblica en caso de incapacidad de ste.
Balance de poder
Aumentan las facultades fiscalizadoras de la Cmara de Diputados. Se podrn crear comisiones investigadoras con el voto favorable
de 3/5 de los diputados en ejercicio, los informes debern contener votos de mayora y minora (si los hubiere), y se podr llamar a
declarar a Ministros de Estado hasta tres veces en un ao calendario con el acuerdo de un tercio de los diputados en ejercicio. Los
ministros tendrn obligacin de acudir a estos llamados.
Sistema electoral
La referencia al sistema electoral binominal se retira de la Constitucin. Cualquier cambio que se le quiera hacer tendr que ser a
travs de una reforma a la Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
Poder Legislativo
Se eliminan los conceptos de "legislatura ordinaria" y "legislatura extraordinaria" para el Congreso Nacional. Ahora hay una
legislatura nica que dura todo el ao.
La cuenta a la nacin del 21 de mayo queda consignada en la Constitucin.
Se elimina el requisito de residencia por un mnimo de dos aos en una circunscripcin para ser elegido senador.
Ser posible que un parlamentario renuncie a su puesto por razones de salud, las que sern calificadas por el Tribunal
Constitucional.
En caso de vacancia de un parlamentario, su puesto no ser ocupado por su compaero de lista en las elecciones, sino que por
alguien designado por su partido poltico. Un diputado tambin podr ser nominado para ocupar un puesto de senador. Los
independientes no sern reemplazados a menos que integren lista con otros partidos, en cuyo caso debern designar, en su
declaracin de candidatura, a un partido de la lista para ejercer la facultad del reemplazo.
La prohibicin para ser candidato a parlamentario (ahora vigente para ministros, intendentes, gobernadores, concejales, miembros
del Banco Central y magistrados) se extender a subsecretarios, oficiales de las Fuerzas Armadas (incluidos los comandantes en
jefe), oficiales de Carabineros (incluido su Director General) y el Director General de la Polica de Investigaciones. Si quieren postular
al Congreso, debern renunciar durante el ao previo a la eleccin (esta disposicin entrar en vigencia despus de las elecciones
de diciembre de 2005).
Estados de excepcin
La Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correccional y econmica sobre tribunales militares en tiempo de guerra.
Para declarar estado de asamblea (en caso de guerra externa), el Presidente de la Repblica necesitar el acuerdo del Senado, no
el del Consejo de Seguridad Nacional.
Para declarar el estado de sitio (guerra civil o grave conmocin interna), el Presidente de la Repblica necesitar obligatoriamente el
acuerdo del Senado, cuyo plazo de respuesta se reduce de diez a cinco das. Adems el plazo de su vigencia se reduce de 90 a 15
das, prorrogables por razones fundadas.
El estado de emergencia (grave alteracin del orden pblico) podr ser decretado por el Presidente de la Repblica por 15 das, y las
prrrogas sern con acuerdo de las dos Cmaras del Congreso.
Poder Judicial
El Fiscal Nacional dura ocho aos en su cargo en vez de diez y debe dejar su cargo al cumplir 75 aos. Para su remocin, la Corte
Suprema deber contar con el voto de la mayora de los miembros del pleno en ejercicio en vez de 4/7.
Contralora
El Contralor General de la Repblica ya no es inamovible y ser designado por un perodo de ocho aos.
Fuerzas Armadas
Se elimina la funcin de las Fuerzas Armadas de ser "garantes de la institucionalidad", funcin que se encarga ahora a todos los
rganos del Estado.
Los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros ya no son inamovibles en sus cargos: el
Presidente de la Repblica podr ordenar su retiro. Y ya no necesitar permiso del Consejo de Seguridad Nacional, sino solamente
informar al Senado y a la Cmara de Diputados.

24

Consejo de Seguridad Nacional

El Consejo de Seguridad Nacional ya no puede autoconvocarse, sino que deber llamarlo nicamente el Presidente de la Repblica.
Dicho Consejo tiene ahora una funcin slo de asesora, al eliminarse la facultad de "hacer presente" sus observaciones a rganos
pblicos.
El Presidente de la Cmara de Diputados se integra al Consejo de Seguridad Nacional. Adems, el Presidente de la Repblica podr
decidir si a una sesin asisten los ministros de Interior, Defensa, Seguridad Pblica, Relaciones Exteriores y Economa.
Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional aumentar su integracin de siete a diez miembros.
El Tribunal Constitucional tendr la siguiente conformacin: tres abogados designados por el Presidente de la Repblica, tres
abogados designados por la Corte Suprema de entre sus miembros, dos abogados nombrados directamente por el Senado y otros
dos nombrados tambin por esta Cmara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cmara de Diputados. Las Fuerzas
Armadas, a travs del COSENA, ya no tendrn injerencia en estos nombramientos.
El Tribunal Constitucional tendr la facultad de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad slo de la Corte
Suprema) y podr examinar los autos acordados del mximo tribunal, de la Corte de Apelaciones y del Tribunal Calificador de
Elecciones que inciden en materias constitucionales o de leyes orgnicas. Lo que se pretende es que las normas que inciden en las
libertades de las personas tengan revisin constitucional.
Nacionalidad
Sern chilenos los hijos de padre o madre chilenos nacidos en el extranjero, sin necesidad de mayores requisitos. Por ende, no ser
necesario que el padre o la madre est en el extranjero en servicio del Gobierno (como los embajadores) ni que la persona tenga que
avecindarse por ms de un ao en Chile para obtener la nacionalidad. Con esto se refuerza el concepto de ius sanguinis, o
nacionalidad por relacin sangunea. La persona obtendr los derechos de ciudadana al residir mnimo un ao en el pas.
Divisin territorial
Se flexibiliza la cantidad de regiones del pas, permitiendo que a travs de una ley orgnica constitucional se pueda crear, modificar y
suprimir regiones, provincias y comunas. En la actualidad esta facultad esta limitada slo a las provincias y comunas.
Otras enmiendas
Se eliminan todos los artculos transitorios en desuso.
En causas criminales, no se podr obligar a un imputado a que declare, bajo juramento, sobre hecho propio ni contra sus parientes.

Aunque es necesario un anlisis especfico sobre el proceso de reforma constitucional y los

intereses en juego en ello, lo interesante de constatar en el marco de la discusin de este
trabajo es que las reformas Constitucionales abarcaron importantes pero limitados aspectos
de la representacin e inclusin. Dado que no existi consenso poltico sobre la reforma al
sistema electoral, slo se alcanz acuerdo en reducir el qurum para una eventual reforma
poltica a futuro 13. El marco de las reformas evidenci de nuevo, una de las caractersticas
ms notables del sistema chileno: la progresiva, aunque paulatina, transformacin del
sistema poltico.
Lo interesante de observar como efecto secundario de la reforma constitucional es que, una
vez que el nuevo gobierno de la Concertacin ha promovido una reforma al sistema
electoral, la oposicin se ha dividido sobre el tema ya que, tal como se observ
Lagos emplaza a la oposicin a reformar ahora el sistema binominal. La Nacin, 19 de agosto, 2005. Ese
mismo da el lder de la oposicin sostena que: Joaqun Lavn, dijo que personalmente me gusta el sistema
binominal, porque creo que a Chile le ha hecho bien. el binominalismo permite que el Congreso est lo ms
parejo posible entre Gobierno y oposicin y eso es bueno, porque le da equilibrio a Chile y obliga al Gobierno
a buscar acuerdos, consensos, no a aprobar cualquier ley. Por eso ha sido bueno para Chile y no lo
cambiara.
13

25

anteriormente, la UDI tiene mayores opciones de acrecentar su poder si mantiene el actual

sistema binominal. El argumento poltico de la UDI se vinculaba a la estabilidad del
sistema poltico, aunque en la prctica, las ganancias electorales por el sistema se hicieron
evidente en las elecciones de 2005. Hern{n Larran sostena que A m me gusta (el
binominal). Le ha dado estabilidad al pas, hemos tenido una democracia con vocacin de
centro, sin extremos. Ha castigado a algunos grupos chicos, pero slo a aquellos que no
quieren integrarse a una coalicin14. Por su parte, el dirigente de RN Cristin Monckeberg
afirmaba que su colectividad no defiende el binominal como principio, por lo que
cualquier frmula es absolutamente opinable. Asever que le gustara mantener la
lgica del binominal, dando cabida a las minoras e incorporando a las segundas mayoras
perdedoras.15
Conclusiones: Anlisis institucional y exclusin
En este trabajo se ha hecho un ejercicio que va m{s all{ de los tradicionales enclaves
autoritarios pero que se ajusta a un diagnstico institucional. Este anlisis nos muestra que
el sistema poltico actual impone fuertes barreras de entrada y dificulta una mayor
vinculacin entre representantes y representados. El sistema poltico ideado en la
dictadura tiende a generar incentivos para la exclusin de sectores sociales y polticos: las
terceras mayoras, las mujeres, los jvenes, los grupos emergentes. Lo anterior se hace a
partir de legislaciones que explcitamente buscaron tal efecto, y mecanismos que a partir de
la prctica procedimental (o de su ejercicio) han generado esa exclusin.
El cuadro siguiente distingue una serie de iniciativas existentes en el sistema poltico
chileno heredadas de la dictadura y aprobadas en democracia. En general podemos
observar que claramente las emanadas de la dictadura buscaban principalmente generar
fuertes barreras de entrada al sistema poltico. En cambio, las reformas aprobadas en
democracia buscan precisamente resolver tal dilema. No obstante, necesariamente
requerimos estudiar los efectos secundarios o procedimentales de una medida ya que ellos
podran imponer un nuevo set de barreras en el sistema poltico.
El estudio de estas dimensiones es crucial para entender las dinmicas de cambio y
continuidad en el sistema. Como efecto procedimental, la democracia chilena en los
ltimos 16 aos tendi hacia la exclusin de importantes sectores sociales y polticos del
pas. Las instituciones han creado fuertes incentivos para aumentar la brecha entre
representantes y representados. Los partidos polticos representan a menos segmentos de
la poblacin, el sistema binominal impone a los partidos la necesidad de negociar
candidaturas antes de una eleccin, el sistema poltico excluye a terceras mayoras, y los
14

15

El binominal no es nuestro tema prioritario. La Nacin, 24 de febrero, 2006.

Partidos de la Alianza aceleran discusin interna sobre el binominal. La Nacin, 23 de febrero, 2006.

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procedimientos colocan importantes barreras de entrada a grupos de la sociedad (jvenes,

mujeres, grupos tnicos y discapacitados).
Contexto institucional, Objetivos esperados y efectos secundarios
Legislacin
Constitucionalidad de
sistema electoral

Objetivos esperados
Efectos secundarios (procedimentales)
HERENCIA DE DICTADURA
- Promover status quo

Sistema binominal

-Limitacin a representacin
-Forzar dos coaliciones
-Favorecer segundas
coaliciones

-Barrera de entrada a terceras fuerzas

-Barrera de entrada a mujeres
-Reduccin de opciones al electorado
(carencia de competencia)
-Barrera de entrada a minora tnica

Sistema inscripcin electoral

- Participacin ciudadana

-Reduccin del padrn electoral

Sistema de votaciones

- Participacin ciudadana

- Inhibe participacin de discapacitados

Acceso a informacin

Ley de Gasto electoral

Reforma Constitucional
(en relacin a qurum)

REFORMAS EN DEMOCRACIA
-Promover transparencia
-Dificulta acceso a informacin
-Promover control
representantes
-Promover control
- Trabas burocrticos inhiben transparencia
-Promover transparencia
- Control procedimental pero no sustantivo
-Promover lmites
-Promover condiciones para
- Promueve debate sobre el tema
la reforma
-promueve tensiones intra-coalicin

El arreglo institucional/legal favorece una poltica poco participativa. Los incentivos no

existen para que aquello ocurra. Una vez restablecida la democracia se han dado avances
paulatinos que apuntan en la direccin de mayores niveles de control y transparencia. Lo
anterior se debe principalmente a los escndalos de corrupcin que se desencadenaron en
el ltimo sexenio y que generaron una agenda de reformas institucionales en distintos
mbitos del funcionamiento de la administracin pblica y del sistema poltico. Sin
embargo, no han estado presentes reformas vinculadas a generar mayores espacios de
participacin (iniciativas de ley popular, defensora ciudadana) o que resuelvan los efectos
secundarios del sistema electoral, del sistema de votaciones y sistema de inscripcin
electoral.

27

El objetivo de este trabajo es delinear un marco relevante de mecanismos institucionales

que favorecen o dificultan el pleno ejercicio de la democracia. Se busca, a travs de este
estudio reconocer que ha existido una gama de arreglos institucionales que han dificultado
la relacin entre representantes y representados. El prximo paso en esta misma lnea de
estudio es conocer en las reformas promovidas en democracia, los incentivos de los
partidos polticos y representantes para promover o bien rechazar iniciativas tendientes a
resolver los dilemas antes descritos. Es probable que encontremos que los representantes
no tengan muchos incentivos para permitir que los representados se les acerquen.

Santiago, 12 de marzo, 2006.

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