Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 41. (Jun. 2008). Caracas.

Polticas de inclusin en Mxico: un anlisis de marcos de un caso en Chiapas .

Luis Rodrguez Castillo
1. Introduccin
La exclusin del sistema educativo de nios y nias en edad escolar es un problema polmico y
complejo. En torno a esta problemtica, el gobierno federal mexicano, encabezado por Vicente Fox
(2000-2006), firm un acuerdo de colaboracin con el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) para poner en marcha la Iniciativa Todos a la escuela 1 . La Iniciativa se impuls a partir
del ao 2001 en los estados de Yucatn, Oaxaca, Chiapas y el Distrito Federal.
En el ao 2005, la lnea base de accin la constituan 1.205.152 nios y nias, entre los 4 y 14
aos de edad, que no asistan a la escuela; por tanto, el problema social era que el 5,61% de la
poblacin que debera estar gozando del derecho a la educacin bsica, no lo haca. Dicha cifra
ascenda al 10% en el caso del estado de Chiapas (INEGI, 2005), lugar donde la iniciativa se hizo
pblica el 28 de abril de 2004 por parte del gobierno del estado, representantes de los sindicatos de
maestros, del sector empresarial y de organizaciones sociales e indgenas, bajo el lema: Todas las nias
y los nios a la escuela en Chiapas.
Sin embargo, es difcil pensar que, al plantear como objetivo de la Iniciativa la inclusin
escolar en condiciones de equidad y calidad, todos los y las involucrados entendieran lo mismo. Cada
unidad de UNICEF en el mbito estatal se encuentra en un contexto de restricciones y oportunidades, a
partir del cual construyen sus marcos sobre la inclusin escolar. En dicho contexto, los actores de
UNICEF establecen su interlocucin con los agentes del sector pblico y otros actores del sector
social 2 . La consecuencia de esta situacin es la aplicacin de diferentes estrategias, ya que en cada
entidad federativa se realizaron las acciones que los actores locales consideraron pertinentes para
implementar la Iniciativa.
En este artculo se realiza un anlisis de los marcos interpretativos que se generaron en la
implementacin de polticas para la inclusin escolar en Chiapas. A diferencia de lo ocurrido en otros
estados de la Repblica, la Iniciativa tom un matiz particular toda vez que implic la accin de los
ayuntamientos en un subprograma identificado como proceso municipal de inclusin escolar, as
como de actores de la sociedad civil organizada. Sin embargo, en cada nivel de gobierno, las
interpretaciones sobre las causas de la exclusin educativa y las soluciones propuestas por parte de los
agentes sectoriales, los operadores locales y segn la o el agente con el que se dialogara, difcilmente
fueron coincidentes. En ese mbito de discrepancias, los gobiernos locales jugaron un importante papel
para el establecimiento de una agenda comn y criterios unificados de accin a partir de su campo de
oportunidad para el abordaje de la inasistencia escolar.
En la siguiente seccin se presenta el marco terico-metodolgico que se usa en este documento
y se explicita la forma de entender los marcos (frame) para el anlisis de polticas pblicas. Luego se
estudian los marcos establecidos en el mbito de lo pblico en torno a la problemtica abordada. En la
cuarta seccin se muestran los resultados del anlisis de marcos en el establecimiento de la agenda
pblica en el estado de Chiapas. En el quinto apartado se enuncian las reflexiones sustantivas extradas
del caso analizado. Como conclusiones, se expone una interpretacin global del marco emergente
para la accin pblica local.
2. El anlisis de los marcos en la accin pblica
El anlisis de marcos se fundamenta en la teora de los movimientos sociales y la accin colectiva, as
como en la literatura sobre el establecimiento de la agenda pblica. Dicha fuente terica es enriquecida
.

Recibido: 27-03-2008. Aceptado: 31-05-2008.

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en este artculo con la literatura de la accin pblica.

El concepto de accin pblica resulta til en el anlisis ya que cuenta con mayor potencial
analtico que el de gestin, en el que slo los agentes gubernamentales son el eje de anlisis. Cabrero
(2006) seala que la accin pblica implica considerar el anlisis de la intencionalidad y las
condiciones en las que se ejerce la accin; tambin el nivel operacional de la estrategia de los actores,
y de eleccin colectiva, en el que agentes gubernamentales y actores de la sociedad civil construyen
itinerarios de accin. Asimismo, implica considerar el nivel constitucional que estructura las
oportunidades de eleccin.
Esos niveles suponen la construccin de marcos interpretativos que guan la accin pblica de
1) los agentes del sector pblico o gubernamental, en los mbitos estatal y municipal; 2) la burocracia
del sector educativo y el gremio magisterial; 3) los actores de la sociedad civil; y 4) la propia asistencia
tcnica de UNICEF-Chiapas 3 .
El concepto de marco (frame) fue acuado por Goffman (1974) para identificar los esquemas de
interpretacin que permiten a los individuos ubicar, percibir, identificar y clasificar los acontecimientos
ocurridos dentro de su espacio de vida y en el mundo en general. Un marco, en la teora de los
movimientos sociales, es el conjunto de creencias y significados orientados hacia la accin, que
legitiman las actividades de un movimiento social (Snow y Benford, 1992). Los marcos, junto a las
oportunidades polticas y las estructuras de movilizacin, explican la emergencia, auge y reflujo de los
movimientos sociales (Snow y Benford, 1988 y 1992; Snow ...[et al], 1986; Tarrow, 1992).
Los marcos sirven en la accin poltica a la finalidad de movilizar simpatizantes y desmovilizar
a sus antagonistas (McAdam ...[et al], 1996; Ibarra y Tejerina, 1998). Fue en ese sentido que se
introdujo en la literatura sobre el establecimiento de la agenda poltica (Cobb y Elder, 1983; Aguilar,
1996). Al respecto, Bacchi (1999) aclara que la definicin de los problemas polticos que llegan a la
agenda no es una descripcin simple de hechos objetivos, sino que tiende a ser una representacin
estratgica que da relevancia a determinados problemas o asuntos y no a otros. En ese sentido, cada
solucin contiene una particular representacin de cul es el problema desde la ptica de quien la
enuncia y, esto tiene implicaciones en el tipo de solucin encontrada.
Un marco interpretativo de poltica pblica (policy frame) es, por lo tanto, un principio de
organizacin que transforma la informacin fragmentaria o casual en un problema poltico estructurado
y significativo, en el que se incluye, implcita o explcitamente, una solucin (Verloo, 2005: 20). Esto
significa que los marcos de la poltica pblica no son simples descripciones de la realidad, sino
representaciones especficas que dan significado a dicha realidad, estructuran la comprensin de la
misma y guan la accin de los actores sociales (Tuchman, 1978; Entman, 1993; Hart y Kleiboer, 1995;
Chihu, 2006). Son esos significados los que posibilitan una estructura jerarquizada de prioridades para
la accin pblica.
El anlisis de marcos se concibe, por lo tanto, como el estudio de las interpretaciones que se
utilizan en la (re)construccin y negociacin de la realidad por parte de los actores sociales y agentes
polticos en sus respectivos discursos. El mtodo del policy frame analysis o anlisis de marcos
interpretativos de la accin pblica intenta identificar los marcos dominantes, negociados y/o en
conflicto entre s en el discurso de los actores sociopolticos; marcos que se construyen para dar
sentido a diferentes situaciones, atribuir culpas o causalidad y sugerir lneas de actuacin (Rein y
Schn, 1993 y 1994; Triandafyllidou y Fotiou, 1998; Snow ...[et al], 1986; McAdam ...[et al], 1996;
Chihu, 2006).
A efectos del enfoque metodolgico del anlisis de marcos recurrimos a la Grounded Theory
(Glaser y Strauss, 1999). Este enfoque, tal como sostienen Strauss y Corbin (1997), se centra en el
anlisis de palabras y frases utilizadas repetida y regularmente a lo largo de los textos, es decir, en el
anlisis de las palabras en su contexto, as como en las ideas especficas asociadas o implcitas en ellas
y su organizacin en diferentes posiciones, que hacen referencia a otras dimensiones de la problemtica
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referida.
El anlisis de este artculo se sustent en los textos cuya autora pertenece a UNICEF, al proyecto
de colaboracin de UNICEF en Chiapas y a la administracin pblica estatal y municipal, as como en
la praxis de los actores involucrados en la iniciativa 4 . Una segunda categora de textos son los
generados por actores de la sociedad civil y, en menor medida, por los medios de comunicacin.
Asimismo, se recurri a la sistematizacin de la Iniciativa y del proceso municipal de inclusin escolar
(Rodrguez, 2006, 2007a y 2007b; UNICEF-Chiapas, 2006a y 2006b); se realizaron entrevistas
semiestructuradas a operadores de la Iniciativa 5 . Se reconstruy la lnea de tiempo y se identificaron,
como lo recomienda Jara (1998), los hitos o momentos importantes en la implementacin de acciones.
ste es el corpus principal del anlisis y muestra la decisin en el estudio de centrar e identificar las
posiciones de las organizaciones sobre la inclusin educativa en su punto de saturacin, es decir, en
el momento que se comprobaba que no ofrecan informacin nueva o sustancial al anlisis.
En la siguiente seccin se abordan los marcos establecidos en el mbito pblico en Mxico que
muestran, en gran medida, los marcos de la intencionalidad y de las condiciones en las que se ejerce
la accin pblica en torno a la inclusin educativa en el estado de Chiapas.
3. Los marcos establecidos en el mbito de lo pblico en torno a la educacin
En un contexto centralista como el mexicano, en el que el Presidente y los agentes del nivel federal de
gobierno sistemticamente se atribuyen la facultad de decisin en los grandes temas nacionales, se ha
vivido un federalismo de facto (Guilln, 1996) que ha transitado, en las ltimas dcadas, de una simple
descentralizacin administrativa a un federalismo cada vez ms real y consolidado en el marco
normativo (Cabrero, 1998). Estas tendencias, federalismo y centralismo, adoptan un juego ambiguo
segn el tpico particular del que se hable, y su resultado depende en gran medida de los grupos de
poder que se configuren en cada arena poltica.
El marco establecido en el campo de la educacin
El nuevo federalismo educativo, como fue llamada la poltica de descentralizacin del sector, ha
tenido antecedentes claroscuros y, como seala Cabrero (2004), ha sido uno de los procesos ms
complejos de la descentralizacin debido a la presencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin (SNTE) -uno de los ms poderosos de Amrica Latina-; en consecuencia, el marco para el
sector fue radical, impuesto y desde arriba.
El marco implic redefinir las relaciones de poder entre el Estado y el SNTE. En el perodo de
Carlos Salinas (1988-1994) se emprendi un ataque directo contra los lderes sindicales que motiv la
renuncia y encarcelamiento de Carlos Jonguitud Barrios, presidente vitalicio de Vanguardia
Revolucionaria, y de Refugio Araujo, secretario ejecutivo del SNTE. Este lugar fue ocupado por una
importante aliada poltica para Salinas y los gobiernos subsecuentes.
Las nuevas condiciones polticas hicieron posible la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB). En l, desde el punto de vista del SNTE, se
respetaron los derechos sindicales (Chavoya, 1992) y el gobierno federal mantuvo la vigilancia del
cumplimiento del artculo 3 constitucional y los contenidos de la educacin. En suma, slo se
transfiri a los estados facultades administrativas. Durante el perodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) el
esquema de operacin en su plan de nuevo federalismo fue el mismo y se prolong la tendencia de
transferir recursos a los estados, que vieron incrementar la partida federal, pero con poco espacio para
la innovacin 6 .
En el perodo de Vicente Fox (2000-2006) se intent integrar nuevos significados a la
modernizacin educativa a travs de su plan de autntico federalismo. Se implement el programa
Escuelas de Calidad, que planteaba la transferencia directa de recursos a las escuelas a partir de
iniciativas de mejora en los sistemas de enseanza, evaluacin y formacin docente. Sin embargo, con
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aquellos antecedentes, la resignificacin del marco ha consistido en mejoras en las instalaciones

escolares y en la solicitud de recursos para comprar nuevos materiales pedaggicos (pizarrones, libros
y otros).
A lo largo del proceso se ha construido un marco de poltica pblica que se encuentra
fuertemente sectorializada. Por el hecho de constituir uno de los grandes temas del desarrollo
nacional, la discusin se encuentra literalmente secuestrada por dos agentes: el gobierno federal y el
gremio magisterial. El marco dominante es establecido por acuerdos entre la Secretara de Educacin
Pblica (SEP) y el gremio magisterial, donde otros actores -como la Asociacin Nacional de Padres de
Familia- alcanzan a disputar alguna voz en la generacin de opinin en temas especficos, y los
gobiernos estatales y municipales no tienen voz ni voto alguno.
En ese sentido, modernizacin y calidad, como marcos de poltica pblica para la
educacin, no se encuentran del todo definidos y se reducen a temas de carcter administrativo, lo que,
en trminos de relaciones intergubernamentales, se expresa en problemas de transferencia de recursos.
A nivel operativo se traduce en representaciones tcnicas de los ndices educativos de analfabetismo,
cobertura, rezago, desercin, eficiencia terminal y desempeo institucional.
Este marco, en ambos aspectos, lo intergubernamental y lo educativo, contiene una sobre
representacin de la gestin, enfocada en hacer ms eficientes los procesos organizacional,
administrativo y de financiamiento del sistema educativo. De esa manera, los agentes locales, desde
profesores a gobernadores, ante resultados negativos de sus indicadores tcnicos construyen una
interpretacin del problema que los conduce al tpico de las relaciones intergubernamentales. En
consecuencia, el marco se construye a partir de que los resultados problemticos en educacin son
consecuencia de un problema de escasez de los recursos destinados por la federacin en sus mbitos de
competencia.
El marco establecido en el campo de la poltica social
La poltica social es otro de los grandes temas nacionales y la definicin del marco dominante ha
estado, normativamente, en manos del gobierno federal. Fue en el perodo de Lpez Portillo (19761982) cuando se estableci el plan nacional como marco rector para el desarrollo del pas y se
formularon los planes de desarrollo sectorial.
En el perodo de Salinas, el combate a la pobreza fue operado en el Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL) que contemplaba acciones de desarrollo regional, aunque fue criticado por
sus fines electorales. Con Zedillo y Fox, ms all del cambio de nombre a Programa de Educacin,
Salud y Alimentacin (PROGRESA), y al actual Oportunidades, el esquema de definicin y operacin
ha sido el mismo.
Un cambio importante es que el marco fue pasado por el tamiz de la definicin tcnica de los
ramos del gasto federal; primero ramo 28, definido como combate a la pobreza; y despus ramo 26,
desarrollo social. Con ello se pretendi hacer frente a los grupos de poder insertos en los mismos
aparatos gubernamentales que respondan a los intereses del denominado partido oficial o de
estado, que hacan uso de estos fondos con fines electorales.
Asimismo, esa transformacin implic que el tema de la poltica social se refiriera a la definicin
tcnica de un problema: la pobreza y/o marginacin; que el enfoque de atencin fuese el individuo o la
familia; y que la solucin adoptada consistiera en la transferencia de efectivo condicionada al
cumplimiento de ciertas acciones. Ejemplo del marco dominante es el ttulo tercero de la Ley de
Desarrollo Social de 2003, donde se establece como eje prioritario la superacin de la pobreza. All,
el marco de poltica social se expresa en criterios tcnicos para medir ingreso, rezago educativo, acceso
a servicios de salud, y servicios en la vivienda.

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El marco establecido para las acciones de UNICEF

La Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio y de la Nia, adoptados por la Asamblea
General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) el 20 de noviembre de 1989, dio un giro
importante sobre la orientacin hacia la infancia: se consider a nios y nias como sujetos de derecho.
La Convencin es un instrumento jurdico internacional; es decir, el Estado que la ratifica se
compromete a adoptar medidas administrativas, legislativas y de cualquier otra ndole para dar efecto a
los derechos reconocidos en la misma. Mxico firm la ratificacin el 26 de enero de 1990 y el
instrumento entr en vigor el 21 de octubre de 1990.
Las deficiencias de ese marco en su aplicacin en el pas fueron evidenciadas por el Comit de
UNICEF para los Derechos de la Infancia, en 1999. Las observaciones ms importantes estuvieron
dirigidas a la generacin de marcos para modificar la percepcin tradicional del nio entre el pblico
en general, en los dirigentes de la comunidad, as como en los programas educativos. Tambin se
recomend que se reforzaran las polticas educativas para reducir las disparidades regionales en el
acceso a la educacin y se generara mayor conciencia respecto a la pertinencia de la educacin bilinge
y el combate al uso de la violencia en el sistema educativo (Comit para los Derechos de la Infancia,
1999).
En mayo de 2002 se produjo el documento Un mundo apropiado para los nios y las nias, que
retoma y adecua los Objetivos de Desarrollo del Milenio. All se establece el compromiso a favor de la
primera infancia para promover su desarrollo integral (fsico, social, emocional, espiritual y cognitivo)
(UNICEF, 2002). En materia de educacin, el marco propone una cobertura universal en el nivel
bsico.
En el marco dominante de UNICEF, un avance importante lo constituye el enfoque de
derechos. El diagnstico se establece bajo la premisa de que existen nios y nias que no pueden
gozar del derecho a la educacin, un factor clave para garantizar cambios sociales positivos de largo
plazo (pronstico). Sin embargo, su propuesta de solucin a travs de suscribir las Metas del Milenio se
inserta en el marco dominante del sector educativo: los indicadores tcnicos de cobertura y acceso.
Una primera sntesis de los marcos
La manera en la que histricamente se han definido las contiendas polticas para la definicin de los
temas pblicos en torno a la educacin y la poltica social ha generado un marco especfico. En
consecuencia, para ambos temas se ha construido una relacin en la cual la definicin de los problemas
y las propuestas de soluciones, es decir, las funciones reguladoras y normativas, quedan en manos del
mbito federal; mientras que se deja a los mbitos estatal y municipal de gobierno las responsabilidades
tcnicas, operativas y administrativas.
Sin embargo, existen dos aspectos que resultan relevantes en los nuevos marcos de la poltica
educativa y social. Por un lado, en el mbito de las reglas de la eleccin colectiva, se configura a la
municipalidad y a los actores locales organizados como instancias catalizadoras de la demanda social;
por el otro, en el mbito de las reglas de eleccin constitucional, se condiciona a los sectores a sumar
fuertes dosis de cooperacin social y de promocin de la organizacin comunitaria para la asignacin
de recursos. De ser satisfechos estos aspectos, potencialmente se desencadenara una accin pblica
cada vez ms intensa en la que se facilitara la solucin a los problemas que se presentan en el mbito
de las reglas operativas.
En la siguiente seccin se analiza el encuentro de estos marcos establecidos en la operacin de
la Iniciativa Todos a la escuela en el estado de Chiapas, y cmo fueron adoptados estratgicamente
por diversos actores sociales y agentes gubernamentales. Es decir, abordamos la construccin del
marco en los aspectos operacional de la estrategia de los actores y de eleccin colectiva, en el que
agentes gubernamentales y actores de la sociedad civil construyeron itinerarios de accin en torno a la
educacin en Chiapas.
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4. La educacin en Chiapas: el marco de la agenda pblica

La Iniciativa Todos a la escuela buscaba oficialmente alcanzar tres objetivos: a) que ninguna nia
y ningn nio en Chiapas est fuera de la escuela; b) una educacin bsica de calidad; y c) que todas
las escuelas cuenten con suficiente infraestructura, materiales y capacitacin de sus docentes para un
ambiente favorable a la educacin, respetando la identidad tnica, lingstica y cultural de los nios
(UNICEF-Chiapas, 2006b). Cabe destacar que el marco de colaboracin se plante en trminos de
servicios de asesora tcnica, a fin de coadyuvar a que actores sociales y agentes gubernamentales
emprendieran acciones a favor de la inclusin educativa 7 .
Promover la calidad de la educacin bsica y construir una poltica de inclusin educativa en el
estado requera reunir dos condiciones (adems de los conceptos abstractos proclamados por la
Convencin, el convenio de calidad o la propia Iniciativa): 1) identificar una problemtica concreta
sobre la cual construir un itinerario de accin pblica; 2) abordar un aspecto que facilitara a los actores
y agentes salir de su marco establecido y que, a su vez, no resultara en una confrontacin poltica
directa con ellos.
Ambas condiciones las cumpla el problema de la inasistencia escolar, muy grande en Chiapas y
que no era visible. A excepcin de INEGI, que reportaba, para el ao 2000, 184.086 nios y nias entre
los 5 y 14 que no asistan a la escuela entre 1.022.700 existentes, no haba otra instancia gubernamental
(estatal, municipal o sectorial) que generara informacin sobre ese sector de la poblacin ni que tuviera
polticas especficas para su atencin. De hecho, el sector educativo y su marco se orientaban hacia los
nios y nias que estn en el sistema educativo y no se interesaba en generar informacin sobre ese
18% de la poblacin en edad escolar que se encuentra dispersa en el territorio estatal.
As, los operadores de UNICEF-Chiapas, en la praxis, construyeron una ruta crtica que se puede
reconstruir esquemticamente en cuatro etapas: 1) de sensibilizacin, en la que la interlocucin se
estableci a nivel estatal de gobierno y con el sector educativo (2002-2003), y en la que se difundi la
informacin disponible para generar una corriente de opinin sobre los nios y nias que no asisten a la
escuela y posicionar el tema de la educacin en la agenda pblica; 2) de diagnstico, que requiri de
una interlocucin ms amplia con diferentes agentes del sector pblico y actores sociales (2003-2004) 8 ;
3) de operacin a nivel de terreno, en la que la interlocucin con los actores del mbito municipal de
gobierno mostr una gran relevancia (en los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006); y 4) de
reorientacin de los marcos de poltica para la inclusin social (2006).
En el diagnstico realizado por UNICEF-Chiapas se identificaron las principales causas de
inasistencia, a saber: ms del 50% no asiste por razones econmicas; ms del 25% por falta de acta de
nacimiento o algn otro documento oficial; ms del 15% no asiste por alguna razn atribuible a la
escuela misma (maltrato, falta de apoyo, etc.). El 10% restante responde a otras causas reportadas:
discapacidad, enfermedad, falta de escuelas cercanas o alguna otra situacin familiar (UNICEFChiapas, 2006b).
El marco en los agentes estatales: escapa a la normativa
La colaboracin de UNICEF en Chiapas no atraves un proceso unilineal de implementacin de
acciones; antes bien, franque un proceso de construccin de marcos de accin pblica en la que fue
necesaria la interlocucin y la negociacin para establecer una representacin unificada del problema
de la inasistencia escolar. Dicha negociacin incluy a agentes posicionados en el Instituto de
Desarrollo Humano Estatal (IDH-Estatal); en el sector educativo, federalizado y estatal,
particularmente de los Servicios Educativos de Chiapas (SECh); en los sindicatos de maestros, seccin
VII y seccin 40, bajo la hegemona del consejo central de lucha (CCL), que reproducen las prcticas
clientelares de Vanguardia (Bermdez, 2005); en los ayuntamientos y sus instancias operativas.
Tambin se buscaron aliados de la sociedad civil.
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En principio, la inasistencia escolar era un problema que ninguno de los agentes tena
contemplado en sus propias agendas. No obstante, se trat de un tema atractivo y en la interlocucin
aparecieron marcos estratgicos. Agentes y actores introdujeron las lgicas propias del juego de poder
en el cual se encontraban en el contexto estatal. Los marcos estratgicos fueron definidos, entonces,
como los intentos de reconstruir marcos (reframing) con la finalidad de posicionar como prioritarios
intereses de un agente o actor particular.
No obstante, cabe destacar que el problema de la inasistencia escolar, y la solucin para ello, fue
enmarcado de manera muy similar entre los actores del mbito estatal de gobierno y el gremio
magisterial. En su diagnstico construyeron significados que dirigieron la atencin a lo cuantitativo, es
decir, a las condiciones estructurales de marginacin y pobreza; por otra parte, en lo cualitativo,
remitieron el problema al desinters familiar o a la indolencia del tutor.
El pronstico en este ltimo tpico era evadido, pues, argumentaban los agentes que slo
generara ms problemas y desinters. En el otro aspecto, la solucin variaba desde la posicin
optimista: demandar recursos frescos a la federacin o visualizar a UNICEF-Chiapas como la
instancia para el financiamiento de proyectos educativos; hasta la evaluacin pesimista: no hay
recursos suficientes para mejorar la situacin.
Los gremios magisteriales y los agentes de la burocracia estatal del sector expusieron un
obstculo en su representacin del problema, ya que identificar e incluir a nios y nias fuera de
la escuela fue significado en la relacin ms trabajo-mismo salario. Aun visibilizando las causas
estructurales en su discurso y conociendo los trminos de la colaboracin de UNICEF en Chiapas, los
actores generaron marcos interpretativos diferenciados y contrarios a los intereses institucionales de
UNICEF-Chiapas, e inconsistentes con el planteamiento de la Iniciativa.
As, el foco del problema no estuvo constituido por las condiciones desiguales de equidad o
inclusin en la educacin, que permitira, segn UNICEF-Chiapas, identificar las debilidades del
entramado institucional para la bsqueda de soluciones. Por el contrario, la interpretacin se diriga a
legitimar las demandas histricas del gobierno estatal y del gremio magisterial.
Para los agentes del gobierno estatal, que no eran parte del sector educativo, la propia Iniciativa
era un botn poltico importante. Ser el estado con el ms alto ndice de reprobacin (11,5%), con el
primer lugar en analfabetismo y el ltimo en desarrollo humano en el ao 2002, haca de la Iniciativa
un signo de la voluntad poltica para emprender las acciones necesarias para transformar la situacin
social del estado (Gobierno del Estado de Chiapas, 2006). Es por ello que, al menos en el nivel
discursivo, la frase la educacin como una prioridad se encontraba presente en los documentos y
discursos de los agentes del mbito gubernamental.
Esto explica, en parte, la disposicin de esos agentes para cambiar sus interpretaciones sobre la
exclusin educativa y adoptar un marco que se expresa como voluntad poltica. No obstante, mayor
frecuencia y disposicin no implica la elaboracin de un discurso ms articulado, ni la elaboracin de
soluciones congruentes. Por dems, quienes aportaron la voluntad poltica -gobernador y su gabinetedelegaron operativamente en una instancia que careca de esa voluntad, tena poco poder de decisin y
no particip en la generacin del marco: la Direccin Tcnica Educativa (DTE).
As, mientras la voluntad poltica enunciaba a la educacin como prioridad en la agenda pblica,
los actores del sector educativo presentaron una sistemtica oposicin a las acciones propuestas, ya que
escapaban a su normativa. La significacin era simple: ellos no estn facultados para realizar
actividades solicitadas en la Iniciativa, ya que la inasistencia de nios y nias no inscritos en las
escuelas era un indicador con muy poco impacto en sus ndices de desempeo institucional.
De esta manera, plantear al sector que emprendiera acciones para la identificacin de las nias y
los nios que no asisten a la escuela y su reinsercin al sistema educativo, representaba un enorme reto,
ya que los actores del sector educativo construyeron una interpretacin donde dichas acciones eran
vistas como un incremento de las cargas laborales y, en consecuencia, como sobre explotacin. Ello
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explica que se acogieran al cocoon del marco establecido del sector, limitndose a esperar que otros
actores y agentes les proporcionaran la informacin de los indicadores que s se encuentran en su marco
normativo: las inscripciones.
El sector educativo posicion sus marcos estratgicos. Colocar la educacin como tema de la
agenda pblica fue un elemento catalizador de demandas y movilizacin en torno a condiciones de
trabajo 9 ; pero tambin del tradicional ciclo movilizacin-presin-negociacin dirigido a posicionar a
sus lderes en el mbito poltico estatal. Por su parte, el gobierno del estado interpuso la educacin y el
inters superior del pueblo chiapaneco como factores de legitimidad para desarticular la movilizacin
magisterial en el estado en dos ocasiones (2003 y 2005) y realiz acciones inditas: descuentos en
nmina y el levantamiento de actas administrativas que causaron la baja selectiva de profesores.
As, durante la primera etapa de la operacin, el encuentro de los marcos establecidos condujo a
un tringulo de relaciones con constantes fracturas de comunicacin y conflictos entre el gobierno del
estado y UNICEF-Chiapas, y entre stos y el sector educativo, que tuvo altas posibilidades de derivar
en obstculos permanentes de operacin.
El marco en la sociedad civil: la educacin que queremos
Hablar de accin pblica implica considerar la construccin de itinerarios de accin entre el sector
gubernamental y los actores de la sociedad civil. En este sentido, se impulsaron alianzas estratgicas
con actores de la sociedad civil para generar corrientes de opinin que permitieran liberar la
discusin en torno a la educacin del secuestro obrado por el sector. Dadas a conocer las cifras de
inasistencia escolar, los grupos organizados, sin tener el tema en su agenda, respondieron
afirmativamente al llamado de UNICEF-Chiapas para generar una discusin amplia en el mbito social.
A este factor contribuyeron, como parte de las consecuencias no esperadas de la accin, tanto las
movilizaciones de los gremios magisteriales como los operadores polticos del gobierno del estado.
Luego de prolongarse ms all de lo esperado el tradicional paro magisterial de mayo de 2003, las
principales ciudades del estado fueron cubiertas con volantes en los que se aseveraba que padres de
familia preocupados por la situacin llamaban al magisterio a volver a las aulas y a la senda de la
negociacin. La autora del impreso no se determin, y el sindicato magisterial y sus aliados sealaron
a los operadores polticos del entonces secretario de gobierno 10 .
Esta coyuntura facilit el proceso de generar corrientes de opinin entre diversos grupos de la
sociedad civil. El marco que se gener identificaba como causas del problema, por un lado, la
ineficacia de la accin gubernamental en la atencin a los problemas estructurales y educativos; y, por
el otro, la existencia de un sector educativo degradado, profesional y personalmente, y sin
compromisos ticos con la educacin. Estos esquemas de interpretacin presionaran a los agentes
gubernamentales, pero sobre todo a los gremios magisteriales, a reorientar sus propios marcos de
accin.
Este clima favorable tambin hizo eco entre diversas personalidades del mundo empresarial,
poltico y religioso que decant en la formacin del Grupo promotor de la educacin en Chiapas. A
principios de 2006 este grupo demostr, a travs de la publicacin del declogo por la educacin en
Chiapas, que era el actor que mejor haba comprendido el marco de poltica propuesto por UNICEFChiapas y el que mejor logr adoptarlo en sus acciones e iniciativas.
El declogo enunciaba cinco caractersticas deseadas para la educacin y cinco propuestas para
alcanzarlas. A diferencia de los marcos construidos por los otros actores, en donde el problema se
reduca a lo econmico traducible a trminos tcnicos, o incluso a la apata de los tutores, y se
encontraban culpables polticos como el gobierno federal o estatal y el gremio magisterial, el declogo,
adems de convocar a una mayor inversin social -que no fuera al gasto corriente-, convoc a todos los
actores involucrados a actuar con compromiso y responsabilidad social, y a ponderar el valor de la
educacin. Todos ellos, significados que no tenan resonancia en la interlocucin con otros actores y
8

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 41. (Jun. 2008). Caracas.

agentes.
Establecido ese marco, hacia 2004 se haba alcanzado un clima favorable en el que el tema de la
educacin se encontraba establecido como un tema pblico y tena un amplio reconocimiento social.
Sin embargo, los aos de trabajo previo dejaban una leccin aprendida: el sector educativo no posea
informacin sobre inasistencia, y ni este agente ni los del gobierno estatal haban desarrollado
capacidades para una operacin fina del programa a nivel de terreno, es decir, para la
identificacin con nombre y apellido de los nios y nias que no asisten a la escuela.
Paradjicamente, se lleg a la conclusin que para atender ese enorme problema, el ms pequeo de los
mbitos de gobierno, los ayuntamientos, eran los nicos agentes que contaban con las capacidades
operativas para emprender una tarea de tal magnitud.
El marco en los agentes municipales: y ahora... cmo lo hacemos?
El 54% de la inasistencia escolar se concentraba en 26 municipios, de los cuales se establecieron seis
como prioritarios en la estrategia de trabajo. La lnea base de trabajo fue la siguiente: 7.501 nios y
nias que no asistan a la escuela en el municipio de Tapachula de Crdova y Ordez, 4.553 en Tuxtla
Gutirrez, 4.738 en Ocosingo, 2.592 en San Cristbal de Las Casas, 726 en Oxchuc, y 5.383 en Las
Margaritas. Estos municipios aglutinaban el 27,7% de la incidencia del problema.
Las caractersticas de los municipios son diversas. Tuxtla, la capital del estado, es al mismo
tiempo el centro urbano ms importante y se ubica en la regin Centro del estado; San Cristbal es
considerada la capital cultural de Chiapas, tambin es un centro urbano y junto con Oxchuc se ubica
en la regin Altos. Oxchuc, Las Margaritas y Ocosingo son municipios con poblacin
mayoritariamente indgena y rural. Los dos ltimos son los municipios ms extensos en Chiapas y
comparten lmites en los confines de las regiones Fronteriza y Selva del estado. Tapachula cuenta con
la ciudad y el punto fronterizo internacional ms importante del estado. Los ltimos cuatro estn
catalogados como municipios de alta y muy alta marginacin por INEGI (2005).
En lo que alguna vez alguien llam una orga interinstitucional 11 , es decir, las reuniones de
trabajo entre agentes de los ayuntamientos, los tres rdenes de gobierno y representantes de diversos
programas sectoriales, una preocupacin fundamental fue establecer criterios unificados en esa
diversidad. La pregunta recurrente era: cmo lo hacemos? Es decir, cmo redefinir el marco
operativo para la coordinacin del sector educativo con los ayuntamientos a fin de atender la
inasistencia escolar?
El resultado fue llamado proceso municipal de inclusin escolar. Este fue el marco establecido
para la operacin, que sealaba un itinerario tcnico en el que se aclaraban competencias y
responsabilidades en torno a cinco acciones: 1) levantamiento de cdula de identificacin de los nios y
nias fuera de la escuela por parte del ayuntamiento y su estructura poltica y territorial; 2)
sistematizacin de la informacin recabada por parte del ayuntamiento y validada por el sector
educativo; 3) canalizacin por el ayuntamiento y sus propios programas de atencin social y en
colaboracin con las instancias del gobierno estatal, de la informacin para la atencin de la necesidad
especfica por la cual el nio o nia abandon la escuela; 4) incorporacin del nio o nia a la escuela
por parte del sector educativo; y 5) seguimiento y monitoreo a cargo del ayuntamiento y del sector
educativo.
No obstante, ante la diversidad de actores, las interpretaciones al marco tambin se
multiplicaron y surgieron nuevos marcos estratgicos. El sector educativo asumi que el
ayuntamiento no significaba competencia, pues sera el encargado de recabar la informacin y realizar
acciones que redundaran en sus indicadores de gestin: la matrcula. Lo mismo asumieron el sector de
desarrollo social y los agentes de las polticas compensatorias: el ayuntamiento no significa
competencia porque realizar acciones educativas. Para los ayuntamientos, participar en la Iniciativa se
significa por proporcionar capital poltico: ellos son la cara amable, la instancia de gobierno que est en
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 41. (Jun. 2008). Caracas.

contacto directo con la gente y que resuelve efectivamente problemas de la poblacin.

En el mbito municipal, los operadores tuvieron que reducir de manera importante sus curvas de
aprendizaje para lograr la interlocucin e interrelacin gubernamental. Los ayuntamientos, para
identificar territorialmente a los nios y nias que no asistan a la escuela, requirieron movilizar su
estructura territorial (jefes de manzana, presidentes de colonia, comisariados ejidales y agentes
municipales), as como reunir y coordinar al grupo encargado del levantamiento de informacin en
campo. Estos fueron estudiantes brigadistas voluntarios de educacin media superior y superior.
Entre el ayuntamiento y el sector educativo se sistematizaba y validaba la informacin recabada.
Este ltimo se responsabiliz de asegurar los espacios educativos, en tanto que el ayuntamiento, con
base en las causas identificadas, se responsabiliz de la canalizacin. Aqu nuevamente se intensifica la
relacin de los agentes con la comunidad educativa, con las direcciones de registro civil, con el sector
de desarrollo social y con los programas compensatorios en los mbitos estatal y federal. Este conjunto
de organizaciones gubernamentales no respondi de manera automtica a la ciudadana, ni en los
ritmos que exiga la necesidad de reintegrar a las nias y nios al ciclo escolar en curso. Sin embargo,
operadores especficos en lo local ya haban empeado su palabra para ayudar a esas familias.
Los agentes locales pusieron en marcha un marco cultural mayor identificado como el
intercambio de necesidades, que fue, en muchas ocasiones, de carcter simblico. Por ejemplo, el
intercambio en cuanto a la interlocucin y el apoyo de directivos, profesores y alumnos a las brigadas
consisti en el reconocimiento a su labor. El ayuntamiento tambin concurri en la creacin de las
condiciones de calidad educativa, en lo material y en lo pedaggico, toda vez que la DTE otorgaba el
espacio educativo, pero en la comunidad educativa no se quera recibir al nio o nia argumentando
que eran alumnos problema, una mayor carga de trabajo para los docentes, o que no haba
condiciones materiales. As, el ayuntamiento fue el agente vinculante con el propio sector y con otros
actores, quienes aportaron al intercambio desde materiales pedaggicos hasta recursos para
mantenimiento del plantel, as como talleres para sensibilizar sobre la situacin de vulnerabilidad de los
nios y nias que se integraban a travs de la Iniciativa y para la capacitacin psicopedaggica a fin de
atender los nios problema en el aula.
Esta es la etapa de una accin pblica intensa. Es decir, el marco de poltica generado a partir
de la inasistencia escolar provoc que se pusieran en marcha los supuestos participativos del marco
establecido por el sector educativo (contenidos en el ANMEB, PEC, EA y APC) y en el Ramo 26 del
sector de desarrollo social. Llama la atencin que ello ocurri por una va no esperada (ms all de
cumplir con la normativa): la presin que pudo ejercerse desde el ayuntamiento para solucionar
problemas familiares que motivaban la inasistencia escolar y modificar el tipo de relacin que las
familias establecan con los diferentes actores del sector pblico, que generaba exclusin social.
Al operar la Iniciativa en municipios con capacidades administrativas diferenciadas y con
condiciones sociales, econmicas y de infraestructura desiguales, se obtuvieron resultados
heterogneos. De los 25.493 nios y nias que no asistan a la escuela en los municipios en los que se
oper en los dos ciclos escolares, se identificaron e incorporaron 2.808 12 . Esto, cuantitativamente y
como un indicador de impacto, podra ser considerado un rotundo fracaso. Sin embargo, se gener un
marco de nuevos compromisos con la ciudadana y nuevos mecanismos de interlocucin sociedadgobierno.
El problema no radica, entonces, en la inscripcin del nio o nia a la escuela, sino en mejorar las
condiciones personales, familiares y escolares que garanticen la permanencia y promocin escolar. La
leccin aprendida es que existe un problema de desigualdad de oportunidades y de diseo institucional.
5. Hacia una interpretacin de los marcos para una poltica de inclusin social
El establecimiento de un marco de poltica pblica en el cual la educacin fuera un tpico prioritario
en la agenda pblica, se encontr con otros marcos establecidos y requiri de un proceso de ajustes y
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 41. (Jun. 2008). Caracas.

negociacin. El tema clave para los agentes gubernamentales en el mbito estatal y los agentes del
sector educativo se encontraba dominado por los imperativos de la escasez de recursos econmicos,
recursos que haran viable la mejora en la calidad de los servicios educativos.
Ante ello, el marco de accin de UNICEF-Chiapas se movi hacia un problema concreto: la
inasistencia escolar.
Las dos primeras etapas de trabajo (sensibilizacin y diagnstico), grosso modo, son las de la
construccin del marco de poltica para la inclusin educativa en el estado. En cambio, la tercera
(operacin de acciones concretas) produjo nuevos marcos de interpretacin sobre el problema y aport
evidencias para la reorientacin de marcos operativos, lo que permiti atender una problemtica
concreta (la inasistencia escolar) y pasar luego de la inclusin educativa a la reformulacin de los
marcos orientndolos hacia una poltica de inclusin social, en la que los ayuntamientos juegan un
papel fundamental.
Reconstruir los marcos para concentrarse en este problema implic invertir recursos tcnicos y
humanos en la conciliacin de intereses con la finalidad de mantener y aumentar la credibilidad de la
Iniciativa ante agentes gubernamentales y la opinin pblica; y, al mismo tiempo, reconstruir el marco
de interpretacin y demostrar su capacidad para la implementacin de nuevos marcos (reframing)
sobre un problema especfico de la educacin. Las consecuencias no esperadas de la accin generaron
un contexto poltico favorable, en el cual fue el ayuntamiento, el tercero excluido, el que se devel
como agente clave.
En ese momento se descentr a los actores involucrados en sus marcos establecidos y entraron en
una lgica operativa. Haba que saber, primero, dnde estaban los nios de la estadstica; se tena
entonces que definir entre los agentes del gobierno estatal y municipal y del sector educativo quin y
cmo lo haran. En segundo lugar, haba que identificar la causa por la que no se asista a la escuela.
Tercero, haba que solucionar una gran variedad de problemas prcticos e inmediatos para que el nio o
la nia se reincorporara a la escuela. Los agentes del ayuntamiento canalizaron y acompaaron a esos
menores y a sus familias ante las instancias sectoriales para asegurar su incorporacin a la escuela.
ste es el punto de reflexin para configurar los contenidos del marco emergente -y an en
construccin-, que deja atrs el problema de la inasistencia escolar y la ptica focalizada en la atencin
individual, presentndose como un marco de poltica para la inclusin social que toma como unidad
de atencin a la familia. Tal como puede observarse en el Anexo N 1, existe una serie de tensiones que
deben ser consideradas en torno a sta y otras experiencias de accin pblica:
1. La persistencia de una lgica sectorial y de jerarquizacin gubernamental, frente a la
necesidad de reconocer la configuracin e integracin compleja de organizaciones, actores e
instituciones en situacin de interdependencia.
2. La orientacin normativa sectorializada que define diferentes dominios, frente a la necesidad
de interrelacionarse en torno a problemticas especficas.
3. La definicin de cada sector y nivel de gobierno como grupo de poder que posee recursos y
competencias diferentes, pero que resultan cruciales para que los otros satisfagan necesidades sociales
y alcancen sus propias metas organizacionales.
4. Lgicas de operacin anquilosadas y aisladas, y duplicidad de funciones entre mbitos de
gobierno, frente a claras necesidades de accin concertada.
El itinerario de accin y los marcos anteriormente descritos, as como las tensiones sobre las que
se invita a la reflexin, no hacen ms que recordarnos la riqueza y variedad de la experiencia humana y
de sus marcos de interpretacin de la realidad. ste es el sustento, valioso y vulnerable a la vez, para la
coordinacin del comportamiento social en temas de polticas pblicas.

11

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 41. (Jun. 2008). Caracas.

6. Conclusiones
La experiencia muestra que mediante el abordaje de temas educativos como la inasistencia escolar,
se aportan elementos de juicio para una revisin de la poltica social existente. No coincidimos con
Pardo (2003) cuando seala que el ayuntamiento es un espacio para la implementacin de acciones
educativas complementarias. Adems, los marcos de poltica aqu analizados son una muestra del
potencial que tiene el ayuntamiento en la articulacin de una poltica de inclusin social.
En efecto, a pesar de que el ayuntamiento no tiene competencia constitucional ni aparece como
uno de los actores en el gran debate nacional sobre un tema educativo como la inasistencia, queda
demostrado que s tiene un papel fundamental en articular territorialmente y con la poblacin local la
poltica social. En el marco de poltica emergente, la gestin local / municipal puede orientarse a la
proteccin y restitucin de derechos (como el derecho a una educacin bsica de calidad) por los
siguientes aspectos:
1. Contacto, interlocucin y participacin de las madres y padres de familia: contacto directo con
la ciudadana, las colonias, los barrios y la estructura ciudadana de organizacin en relacin directa con
las familias. Este aspecto es fundamental para incrementar la participacin real de las madres y padres
de familia en el tema de la calidad de la educacin y los procesos de inclusin social.
2. Articulacin y organizacin de la demanda de la ciudadana: el papel privilegiado del
ayuntamiento de fomentar la exigibilidad de la calidad y cobertura de servicios, frente a los gobiernos
estatales y federal en el marco de la universalidad de los derechos.
3. Las modificaciones en el Pacto Fiscal con la Federacin que han incrementado el presupuesto
de los ayuntamientos para inversin en distintos ramos, incluyendo el Ramo 33 destinado al desarrollo
social. Esto ha permitido ampliar la disponibilidad de recursos para la inversin por parte de los
ayuntamientos.
Inclinar la balanza para que todos los actores sociales y agentes polticos construyan un marco en
el que se privilegie la segunda parte de las cuatro tensiones sealadas previamente, y para que los
ayuntamientos ocupen su verdadera posicin como instancias territorializadas de gobierno de
articulacin y organizacin de la demanda ciudadana, y tengan capacidad para supervisar y exigir a los
gobiernos estatal y federal calidad y cobertura en los servicios ofertados, implica una de dos opciones:
o salidas de imposicin, o una gran imaginacin sociolgica.
El anlisis de los marcos resulta pertinente en este caso toda vez que, en su implementacin,
permiti que las polticas para atender la inasistencia escolar generaran un marco de poltica pblica
emergente y an en construccin. En ste, los ayuntamientos son agentes clave en la implementacin
de mecanismos para combatir de manera efectiva la inasistencia escolar y lograr reintegrar a nios y
nias al sistema escolar, a travs de la articulacin de polticas para la inclusin social. Desde luego, un
reto de enormes proporciones es la reduccin de las curvas de aprendizaje y la institucionalizacin del
marco en el cual el ayuntamiento tiene el papel privilegiado de articular demanda social con accin
gubernamental.

Notas
1
El lema oficial de la Iniciativa ha variado segn el tiempo y la entidad: Todas las nias y todos los
nios a la escuela, Todas y todos los nios a la escuela, entre otras.
2
En el anlisis de marcos en poltica pblica se sigue la tradicin de la teora de la accin y, en este
artculo, se distingue -adhiriendo a la literatura institucionalista- su posicionamiento en la relacin
principal-agente.
3
ste es el mbito de anlisis que nos atae. No se introdujo el anlisis del mbito constitucional en la
reformulacin propuesta, ya que ste es comprendido como un marco normativo que tiene mayor
formalidad.
12

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 41. (Jun. 2008). Caracas.

Seguimos la sugerencia de Geertz (1987), en torno a que la praxis puede ser leda a la manera de un
texto cultural.
5
Se analizaron ms de 45 documentos de las fuentes sealadas y se realizaron ms de 30 entrevistas,
entre julio y diciembre de 2006, a operadores locales, agentes del sector educativo, actores de la
sociedad civil y a la asistencia tcnica de UNICEF-Chiapas.
6
Se estima que cerca del 98% de las transferencias estaban etiquetadas, es decir, destinadas a los
salarios de los maestros (Pardo, 1999).
7
La burocracia del sector educativo (federalizado y estatal) y el gremio magisterial, en el contexto del
convenio para la calidad educativa, crearon el Plan Rector para la Calidad de la Educacin en Chiapas,
y a travs del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) se puso nfasis en los programas
Para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB), Escuela Amiga (EA) y
Aprendizaje Participativo Comunitario (APC) como estrategias para elevar la calidad con respeto a la
identidad tnica, lingstica y cultural de los nios y las nias. Acciones que se alineaban a los
objetivos planteados por la Iniciativa; pero eran el resultado de mantener los perfiles de trabajo
diseados desde la federacin en el marco dominante del sector.
8
El posicionamiento del tema en la agenda y el diagnstico son tareas principales en la creacin y
establecimiento de marcos (Snow y Benford, 1988: 199).
9
Implementos pedaggicos y didcticos, capacitacin, mejoras salariales y de prestaciones sociales.
10
Aqu no discutimos los mviles polticos de la situacin descrita, ya que no es nuestro objetivo; en
nuestro anlisis es un factor ms que ayuda a explicar la conformacin del marco en torno a la
educacin.
11
Lo que proporciona una estupenda imagen de los esquemas ideolgico-normativos que operan para
explicarse el rompimiento de las reglas de operacin y programticas de carcter sectorial para,
inditamente, reunirse y tomar acuerdos interinstitucionales entre los agentes de los tres niveles de
gobierno y la asistencia tcnica de una organizacin internacional en torno a las muchas problemticas
sociales en las que deriv un problema concreto.
12
La eficacia del marco operativo establecido se puede ponderar en el hecho de que el IDH-estatal
identific, en dos meses de 2007, a 6.300 nios y nias, sobre los que ya se estn realizando las
gestiones pertinentes enfocadas a su reinsercin en la escuela.
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Anexo N 1
Transformacin del marco en la Iniciativa Todos a la escuela
Problema
identificado

Causa directa

Procesos sociales

Responsables

Marco institucional

Etapas de sensibilizacin y diagnstico

Estado
Situacin estructural
Falta de recursos aplicables a
de pobreza y
la educacin
marginacin

Sector educativo
Magisterio

Malos resultados
en educacin

Degradacin de la
labor docente y de la
Sector educativo
Baja calidad educativa
infraestructura
educativa
UNICEF
Situacin de baja
Ausencia de responsabilidad
valoracin cultural de Familias
de los tutores
la educacin
Etapa de operacin a nivel de terreno
Deficiente calidad
Situacin escolar crtica
Sector educativo
educativa
Agentes y
Inasistencia escolar
organizaciones de
Situacin familiar crtica
Exclusin social
los tres rdenes de
gobierno
Etapa de reorientacin de marcos
Municipio como
articulador de la
Deficiente calidad
demanda ciudadana
Calidad educativa Dbil entramado institucional educativa
y vigilante en la
exigibilidad de la
calidad y cobertura
de servicios
Exclusin social

16

Sistema de indicadores de
marginacin, Ramo 26
Sistemas de indicadores de
desempeo ANMEB y
PAREIB
Estrategia de posicionamiento
poltico
Sistemas de indicadores de
desempeo PEC, PAREIB, EA
y APC
Cobertura universal
Indolencia

Sistema municipal de
inclusin escolar

Poltica de inclusin social