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N 3 Abril 2015
Primera Edicin
Santiago de Chile
Abril 2015.-
CONTENIDOS
Introduccin............................................................................................................................................................................8
I. Anlisis histrico de la gestin pblica.................................................................................................10
1) Inicios de la administracin como ciencia: La escuela de administracin cientfica
y la escuela clsica (Taylor y Fayol)...................................................................................................................11
2) La Burocracia.......................................................................................................................................................................13
3) La Nueva Gerencia Pblica (NGP).......................................................................................................................17
4) El neo-weberianismo y la post-NGP...............................................................................................................19
5) Los organismos internacionales y la reforma del Estado en Latinoamrica................20
6) Algunas lecciones y aprendizajes......................................................................................................................23
II. La arena actual de la direccin pblica................................................................................................26
1) El escenario pas donde ejercer la labor directiva..............................................................................27
2) La organizacin pblica y su complejidad.................................................................................................32
3) El entorno organizacional y sus implicancias para las organizaciones pblicas......37
4) Agenda gubernamental y centro de gobierno.......................................................................................40
III. Los roles del alto directivo pblico.........................................................................................................48
1) Un marco de referencia general para el anlisis de la funcin directiva.........................49
2) El directivo pblico como gestor de la organizacin.......................................................................52
3) El directivo como gestor del entorno y de la poltica......................................................................55
4) El directivo como comunicador..........................................................................................................................56
5) El directivo como lder y negociador..............................................................................................................57
6) El directivo como responsable (Accountability)....................................................................................58
7) El directivo como innovador..................................................................................................................................59
IV. El perfil esperado del directivo pblico.............................................................................................60
1) La tica en el servicio pblico como marco valrico para el directivo.............................62
2) Las competencias para el perfil del directivo pblico.....................................................................66
Conclusiones...........................................................................................................................................................................70
Bibliografa...............................................................................................................................................................................74
GLOSARIO DE SIGLAS
AFP
BID
BM
Banco Mundial
CASEN
CEPAL
CERC
CdG
Centro de Gobierno
CLAD
DCI
DEG
DIPRES
Direccin de Presupuestos
DGPP
FMI
NGP
NPM
NPS
NPG
OECD
ONG
Organizacin No Gubernamental
PIB
SADP
SEGEGOB
SEGPRES
SUBDERE
TIC
UPGC
INTRODUCCION
El objetivo de este trabajo es realizar una revisin de las caractersticas y competencias genricas
con las que debera contar el directivo pblico chileno en funcin de los requerimientos y
desafos que impone sobre dichas competencias el entorno poltico, social e institucional de
nuestra administracin pblica.
Para abordar este objetivo, el captulo I se inicia con una revisin histrica de los principales
modelos y paradigmas de gestin implementados (o que se han intentado implementar) en el
sector pblico de los pases desarrollados, en el entendido que los modelos revisados han influido,
algunos ms directamente que otros, en la configuracin actual del sector pblico nacional. El
planteamiento central es que ninguno de estos modelos se ha logrado implementar cabalmente
antes de surgir el siguiente y que, en consecuencia, en nuestro sector pblico coexisten arreglos
institucionales e instrumentales provenientes de distintas visiones, lo que se valora positivamente
ya que contribuye a ampliar el rango de opciones tcnicas de nuestros directivos.
En el captulo II se abordan aspectos claves del entorno social, poltico e institucional bajo la
hiptesis de que estos aspectos pueden influir en la labor, y determinar el perfil, de los altos
directivos pblicos. Es as como se revisan los principales cambios demogrficos, econmicos,
sociales e institucionales observados en Chile en las ltimas dos dcadas, se analiza la complejidad
de los entornos intra y extra organizacionales y sus implicancias para las organizaciones pblicas
y, finalmente, se describen las tendencias observadas, desde 1990 en adelante, en la forma de
establecer la agenda gubernamental y de concebir las funciones del centro de gobierno (la
manera de gobernar).
En el captulo III, una vez revisados el contexto histrico de los modelos de gestin pblica y las
condiciones actuales del entorno social, poltico e institucional en el que se desenvuelven los
directivos pblicos, se intenta responder las preguntas: qu deben hacer los directivos pblicos?,
cules deberan ser los resultados principales de su actuacin?, qu espera la sociedad de
ellos? Para ello, se propone un marco de referencia general para la gestin directiva (el modelo
de valor pblico) y se mencionan los principales roles que un directivo pblico debera cumplir,
atendido ese marco de referencia y el contexto de condiciones analizadas en los captulos I y II.
CAPITULO
I
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Recuadro N 2
Principios generales de administracin (Henri Fayol)
> Divisin del trabajo: Induce a la especializacin y por lo tanto promueve eficiencia.
> Autoridad y responsabilidad: Quien tiene el poder avalado por un cargo, tiene que responder por los
resultados de su gestin.
> Disciplina: Respeto y cumplimiento de las normas.
> Unidad de mando: Cada empleado tiene que responder a un solo jefe.
> Unidad de direccin: Todos los miembros de una organizacin deben trabajar en pos de los mismos objetivos.
> Subordinacin del inters particular al inters general: Son prioritarios los intereses de la organizacin y
luego los personales.
> Remuneracin del personal: Retribucin por el trabajo acorde a las tareas desempeadas.
> Jerarqua: Representada en la cadena de mando quin manda a quin?
> Equidad: Trato igualitario con todos los empleados.
> Estabilidad del personal: Dar al trabajador el tiempo suficiente para aprender y asimilar las tareas
encomendadas.
> Iniciativa: Estimular y valorar los aportes efectuados por el personal que favorezcan a la empresa.
> Unin del personal: Armona en los vnculos para que el clima laboral sea agradable.
> Centralizacin: Afluencia de la informacin hacia la cabeza de mando, quien tomar las decisiones.
Los supuestos y principios desarrollados por Fayol, dieron paso a lo que se conoce como la
Escuela clsica de la Administracin (Teora Clsica de la Administracin). Esta escuela
corresponde a una corriente eminentemente terica, con un marcado nfasis en el estudio de
la estructura, a travs de la forma y disposicin de los rganos componentes de la organizacin
(divisiones, departamentos, etc.) y de sus relaciones (el funcionamiento).
Si bien los aportes de Taylor y Fayol son relevantes, los primeros modelos que orientaron la
organizacin de la produccin correspondieron a enfoques simplificados de la organizacin
formal, ignorando lo que con posterioridad la experiencia de Hawthorne1 concluyera: que el
trabajador tiene un comportamiento esencialmente social. Ello deriva en que se transfiera el
nfasis, con el surgimiento del modelo de Relaciones Humanas, desde las tareas y la estructura
a la personas.
El desarrollo de disciplinas como la sicologa y la sociologa, la consolidacin de los valores
democrticos y la crtica a lo que era interpretado por los trabajadores industriales en
la dcada del treinta, como un mtodo ms sofisticado de explotacin, ayudan a entender
definitivamente que en las organizaciones interactan tanto las estructuras tcnicas como
las sociales.
2) La Burocracia2
Aunque el origen y desarrollo de la burocracia, especialmente la burocracia estatal, se confunde
con el nacimiento y consolidacin del capitalismo moderno, su conceptualizacin terica como
un modelo de administracin es ms reciente y se debe principalmente a Max Weber, quien
estudia las burocracias de Europa Central y, a partir de ello, sistematiza las caractersticas de
este tipo de organizaciones y formaliza un conjunto de postulados o principios que deben regir
a la burocracia ideal.
Antes de Weber, no se profundiz demasiado en el estudio de la burocracia propiamente tal,
aunque la burocracia, asimilada al concepto de administracin pblica o Estado, es objeto de
anlisis de las principales corrientes del pensamiento social moderno.
Para los economistas clsicos (incluido Marx) la burocracia estatal no contribuye a la creacin de
riqueza, pero a travs del gobierno y las leyes, controla y organiza la produccin, apropindose
de una porcin de ella a travs de los impuestos. En este contexto, la burocracia es entonces
un costo social (o costo para los productores), pero un costo que puede ser aceptable en la
medida que hace posible mantener el orden social y posibilita la expansin del producto.
Las distintas corrientes de pensamiento coinciden en asignar a la burocracia este ltimo rol,
centrando la discusin ms bien en su legitimidad y en el costo que la sociedad debe pagar
para contar con dicho orden.
1 Los experimentos de Hawthorne desarrollados por Elton Mayo tenan como objetivo determinar la relacin entre la satisfaccin del hombre y la
eficiencia de los obreros en la produccin. Dentro de las conclusiones obtenidas, destaca el que la empresa es una organizacin social compuesta por
grupos sociales informales, cuya estructura no siempre coincide con la formal (con los propsitos y estructura definidos por la empresa). Los grupos
informales definen sus reglas de comportamiento, sus recompensas y sanciones sociales, sus objetivos, su escala de valores sociales, sus creencias y
expectativas, y cada participante los asimila e integra en sus actitudes y su comportamiento. La teora de las relaciones humanas esboz el concepto
de organizacin informal: la organizacin se compone del conjunto de personas que se relacionan espontneamente entre s.
2 Burocracia es un trmino derivado de latn y francs bureaucratie, y significa gobierno (cratie) en la oficina (bureau).
Hegel considera que la burocracia es el puente entre el Estado, representante del inters
general, y la sociedad civil, representante de los intereses particulares. Marx, por su parte,
crtica la concepcin hegeliana, sealando que slo refleja la falsa imagen que la burocracia
tiene de s misma, puesto que, segn el autor, el Estado no representa el inters general, sino
los intereses particulares de la clase dominante. De ese modo, la burocracia se constituira
como un instrumento con el que la clase dominante ejerce su poder sobre las otras clases
sociales.
2.1 La Contribucin de Max Weber
Para Weber, la burocracia es una forma de organizacin y administracin ms racional que sus
alternativas (el orden carismtico, propio de las familias y las organizaciones religiosas, y el
orden tradicional o patriarcal, propio del feudalismo), debido a su carcter lgico y legal.
La legitimidad del poder ejercido por las autoridades se basa en un conjunto de normas y
preceptos impersonales. Ello, en el sentido de que estas normas estn incluso por sobre las
propias autoridades y tienen adems un fundamento racional, ya que buscan alcanzar el bien
comn.
Weber defini la burocracia como una estructura racional-legal de la autoridad, lo que en su
correlato organizacional implica una administracin que privilegia la eficiencia a travs de la
divisin y especializacin del trabajo, de la supervisin jerrquica (control) y de normas que
establecen procedimientos explcitos y regularizados. Weber plantea que la racionalizacin
burocrtica es un cambio desde una organizacin y accin orientada a valores (autoridad
tradicional y autoridad carismtica) a una organizacin y accin orientada a objetivos
(autoridad racional-legal).
Recuadro N 3
Requisitos de la burocracia ideal
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Recuadro N 4
Las fallas de la burocracia segn Max Weber
> La jerarqua vertical de autoridad puede no ser lo suficientemente explcita o delineada, causando confusin
y conflictos de competencia.
> Las competencias pueden ser poco claras y usadas contrariamente al espritu de las reglas.
> El procedimiento en s mismo puede considerarse ms importante que la decisin o sus efectos.
> Nepotismo, corrupcin y enfrentamientos polticos pueden contrarrestar la regla de
impersonalidad y el principio de promocin por mrito.
> La distribucin de funciones puede ser inefectiva, produciendo excesiva actividad regulatoria, duplicacin
de esfuerzos e ineficiencia.
del modelo burocrtico explicado por Weber. Las causas de estas disfunciones residen
bsicamente en el hecho de que el modelo burocrtico no toma en cuenta la organizacin
informal, ni se preocupa por las diferencias individuales, las que necesariamente introducen
variaciones en el desempeo de las actividades (Merton, 1957).
Recuadro N 5
Las disfunciones de la Burocracia segn Robert K. Merton
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3 La teora de la eleccin u opcin pblica (Public Choice theory), trata de ligar la economa con la poltica a travs del Estado, entendido como la
suma de voluntades individuales, para saber cules son los factores que determinan las polticas que elige el Estado de entre las diferentes opciones
que se le presentan. Comprende dos ramas: a) La Eleccin Pblica Positiva, que estudia las decisiones colectivas o pblicas de los agentes polticos,
y b) La Economa Poltica Constitucional, que pretende desarrollar un marco institucional que aminore el poder poltico frente a la sociedad civil
(Fuente: http://ebour.com.ar/derecho/12-Public Choice.pdf)
4 Ms que una teora general, se debe entender como una corriente de pensamiento que intenta explicar la influencia de las instituciones en los
hechos econmicos. Esto es, las instituciones importan en el desarrollo econmico y son susceptibles de ser analizadas.
5 Conjunto de reglas y procedimientos administrativos que regulan las remuneraciones, la divisin del trabajo y las condiciones laborales en el
sector pblico. Este conjunto de normas crea un mercado laboral cerrado (la carrera funcionaria), que regula la entrada, la salida, la permanencia y la
movilidad de los servidores o funcionarios pblicos (Guerrero, 2001).
Finalmente, la NGP propone una re-conceptualizacin del ciudadano como cliente, una mayor
orientacin de la gestin pblica hacia ese cliente y un mayor nfasis en los resultados y las
ganancias de eficiencia, considerando agregaciones presupuestarias ms amplias y reduciendo
o eliminando los controles de gasto ex ante.
3.1 Crticas a la NGP
Un gran aporte de la NGP es su orientacin hacia los resultados, nfasis que parece haber
llegado a la gestin pblica para quedarse. De igual manera, muchos conceptos (visin, misin,
clientes, usuarios, etc.) y tcnicas heredadas de este modelo (cuadro de mando integral,
modelos de atencin y medicin de satisfaccin de usuarios, etc.) son una contribucin al
glosario y a la cultura de la gestin pblica. No obstante, segn sus detractores, la NGP tiende
a excluir de la gestin pblica la dimensin poltica (politics) y a gestionar el aparato pblico
como si fuera una empresa. No obstante, este modelo ha mostrado ganancias de eficiencia
y productividad en estructuras de dimensin ms acotadas y directamente responsables de
la provisin de bienes y servicios pblicos, as como tambin, significativas debilidades en el
logro de objetivos estratgicos gubernamentales de mayor alcance.
El impacto de la NGP en los resultados de la gestin pblica ha sido especialmente cuestionable
debido a las dificultades para alinear el comportamiento de los funcionarios pblicos a las
nuevas reglas.
Ms an, en aquellos pases donde se ha aplicado a nivel ms global y en forma dogmtica
este modelo, se han identificado efectos no deseados, tales como la desalineacin en el
ciclo conformado por objetivos de poltica, mecanismos de provisin, bienes y/o servicios y
resultados esperados, as como tambin, duplicidades y fragmentacin del aparato estatal
(Dunleavy y otros , 2006). Esto ha obligado a los gobiernos a revigorizar el aparato pblico,
revertir ciertos procesos de descentralizacin y retomar ciertas funciones y capacidades
estatales delegadas, recuperando los tradicionales valores del servicio pblico (tica pblica)6.
4) El neo-weberianismo y la post-NGP
Despus de una dcada de dominio intelectual de la NGP (en los 90), el entusiasmo por
este enfoque comenz a debilitarse, producto del limitado impacto de su aplicacin y de la
generacin de distorsiones en el funcionamiento de los Estados. Estos elementos han llevado
al desarrollo de nuevos enfoques de gestin pblica, los que -a falta de mejores definicioneshan sido englobados bajo la denominacin de neo-weberianismo, post-NGP o gobernanza
en la era digital (DEG, por sus siglas en ingls). Dichos enfoques resaltan valores tales
como la gobernanza inclusiva, la democracia representativa y el ethos del servicio pblico
y destacan? aquellos instrumentos de gestin pblica que permitiran conciliar de mejor
manera las obligaciones del servicio pblico con la capacidad para responder a las necesidades
heterogneas y cambiantes de la ciudadana (Pollit y Buckaert, 2004; Dunleavy y otros, 2006).
6 Es especialmente ilustrativo el caso de Nueva Zelanda, pas que en los aos ochenta implement conjuntamente reformas estructurales al sistema
econmico y al Estado, aplicando con ortodoxia el modelo de NGP, con resultados heterogneos.
corto plazo indicados por el FMI, junto con polticas macroeconmicas de apertura y de libre
mercado. Por su parte, los organismos internacionales deban proveer el apoyo financiero para
dichas polticas (Gasc, 2004).
En Amrica Latina este periodo coincide con la llegada de la democracia8: Ecuador (1979),
Per (1980), Bolivia (1982), Argentina (1983), Uruguay (1984), Brasil (1985). Son los nuevos
gobiernos los que adoptan las reformas econmicas neoliberales, para poder hacer frente al
pago de la deuda externa y acceder al crdito de los organismos internacionales.
5.2 Reformas de segunda generacin
La primera generacin de reformas logr reducir el dficit fiscal en varios pases, pero fracas a
la hora de crear condiciones para activar el crecimiento econmico y reducir la pobreza. Por otro
lado, la excesiva preocupacin por conseguir un Estado pequeo dej de lado la necesidad
de definir claramente el papel que ste deba cumplir en la sociedad. Como consecuencia
de estas crticas, durante los aos noventa9, desde los propios organismos internacionales se
impulsan polticas que complementan las polticas derivadas del Consenso de Washington.
En esta lnea, el Informe del Banco Mundial (1997) pone en consideracin un conjunto de
medidas para el sector pblico que, en el terreno estrictamente administrativo, apelan a
sistemas de contratacin basados en el mrito y la descentralizacin e instrumentacin de
prcticas como las encuestas a usuarios y las cartas de derechos ciudadanos.
As, la segunda generacin de reformas se orienta a la eficiencia y efectividad de las instituciones
del Estado. Se intensifican las privatizaciones, se promueve la contratacin externa para la
provisin de servicios pblicos y se aplican tcnicas y mtodos de la gerencia privada, como
la planificacin estratgica, el control de gestin, el enfoque de clientes, la difusin de buenas
prcticas y los conceptos de calidad total.
5.3 Reformas de tercera generacin
Si se mira globalmente la regin, tanto las reformas de primera como las de segunda
generacin, mostraron poco efecto sobre las tasas de crecimiento. Parte importante del debate
sobre estas polticas se ha centrado en dilucidar si el escaso impacto sobre el crecimiento se
debi a la ineficacia de las medidas propiamente tales o a que los pases de Latinoamrica las
implementaron precariamente (les falt profundidad).
Lo anterior ha llevado a sostener a algunos autores, entre los que se encuentran Waissbluth
(2008), Rhenals (2003) y Lora (2001), que el crecimiento no depende slo del buen
funcionamiento de los mercados y de las instituciones que lo regulan, sino que se necesita
una incorporacin efectiva de la poblacin en el proceso econmico a travs de reformas a
la educacin, la salud y a los sistemas de previsin social, as como una profundizacin de
las reformas estructurales a la administracin pblica (descentralizacin, reforma judicial,
8 Salvo en el caso de Chile que las hizo a finales de los setenta durante un rgimen autoritario.
9 De hecho, esta nueva corriente reformista coincide en el tiempo con los procesos de modernizacin que pases ms avanzados estaban llevando
a cabo. As, la necesidad de reinventar el Estado, como proclamaba el vicepresidente Al Gore en Estados Unidos, de construir un Estado estratgico,
como se propuso el gobierno francs por esa poca, o de re-articular las relaciones entre Estado, mercado y sociedad como propone el Neo-Laborismo
britnico a partir de las idea de Anthony Giddens, son slo algunos de los conceptos que empezaron a popularizarse en muchos pases del mundo y
tambin en Latinoamrica.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 21
los procesos fundamentales del modelo weberiano, como por ejemplo, los sistemas de servicio
civil y la profesionalizacin de la burocracia, procesos que s se terminaron en los pases
desarrollados. Por otra parte y coetneamente, los gobiernos latinoamericanos enfrentaron
desafos relacionados con el fortalecimiento de la democracia, la bsqueda de gobernabilidad
y legitimidad, una mejor distribucin de la riqueza y un mayor desarrollo econmico,
desafos para los cuales la NGP no era adecuada, al ser un enfoque principalmente centrado
en la eficacia y eficiencia en el funcionamiento del aparato estatal (Araya y Cerpa, 2008). En
general, no se lograron aplicar en la regin principios fundamentales del modelo, tales como
la separacin entre las funciones polticas y ejecutivas, la descentralizacin y flexibilizacin
de los presupuestos y la devolucin de responsabilidades hacia los niveles subnacionales y
locales.
Para el CLAD, el aplanamiento de las estructuras organizacionales, la reduccin del personal
pblico, la bsqueda de la eficiencia en todas sus dimensiones y la extrapolacin del modelo
de administracin privada a la administracin pblica, no son suficientes para enfrentar todos
los problemas de los gobiernos latinoamericanos. La aplicacin de la NGP en Latinoamrica
requiere de un componente poltico. Se necesitan, segn este organismo, mayores niveles de
democracia y transparencia, tanto al interior de la administracin pblica como en la sociedad
civil, para hacer viable un sistema como el propuesto por la NGP.
En resumen, a partir de los planteamientos del CLAD, la NGP no se concibe como el
desmantelamiento del aparato gubernamental, ni de la burocracia. Por el contrario, las
propuestas de este organismo apuntan a avanzar hacia una nueva burocracia profesional,
bien remunerada y meritocrtica y que la accin ejecutiva del gobierno se lleve a cabo con
transparencia, en base a los principios de la democracia y del control ciudadano.
6) Algunas lecciones y aprendizajes
Desde el punto de vista de sus principios, todos los modelos o paradigmas de gestin pblica
revisados describen situaciones ideales. En ese sentido, es poco probable que alguno de ellos
haya logrado implementarse completamente a nivel nacional o de un Estado en particular,
aunque s pueden existir ejemplos locales de burocracias o de modelos gerenciales ms
desarrollados a nivel de sectores o ministerios especficos.
Del mismo modo, ninguno de estos modelos ha reemplazado completamente al anterior. Cada
nuevo enfoque ha sido implementado sobre la base de un aparato pblico ya en operacin.
Es decir, sobre ciertos principios, estructuras e instrumentos de gestin pblica ya validados
poltica y socialmente, de tal suerte que la mayor parte de los Estados se han ido formando a
partir de oleadas de reformas sucesivas.
Otro hecho relevante, es que estas oleadas de reformas son cada vez ms frecuentes en el
tiempo. Despus de 40 50 aos de soberana absoluta del modelo burocrtico en los pases
desarrollados, en los ltimos 25 aos, a partir de la NGP, se han visto surgir 3 4 variantes
de este paradigma (las denominadas reformas neo-weberianas y post-NGP), cada una con un
conjunto especfico de recomendaciones y herramientas. Es probable que esta aceleracin
del proceso tenga que ver en parte importante con la velocidad de los cambios tecnolgicos,
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 23
que casi siempre van a la vanguardia de los cambios organizacionales. Pero esa materia
requiere de ms anlisis.
Por otra parte, cada modelo ha surgido en contextos histricos, sociales y culturales bien
definidos. Lo que en general les da el carcter de experiencias locales o regionales, y de
paso cuestiona el rol que han cumplido los organismos internacionales y las agencias de
cooperacin, las que en general han promovido la globalizacin y la extrapolacin de estos
modelos a otras realidades sociales y culturales muy distintas, no siempre alertando oportuna
y adecuadamente sobre la necesidad de contextualizar y adaptar estas experiencias.
A pesar de las posibles limitaciones que se puedan deducir de los prrafos anteriores, cada
modelo ha contribuido a una mejor gestin pblica, ya sea introduciendo nuevos conceptos
o revalidando antiguas ideas (la eficiencia por ejemplo), relevando la importancia de temas
como la tecnologa, la participacin ciudadana, la transparencia o, directamente, cambiando el
foco de la gestin pblica, como por ejemplo, en la prioridad sobre los resultados que postula
la NGP, quiz el principal aporte de esta vertiente.
CAPITULO
II
Por su parte, el empleo en el sector urbano formal creci constantemente entre el 2001 y
el 2012. Un hecho relevante de los ltimos aos en materia de empleo es la incorporacin
de las mujeres al mercado del trabajo. En efecto, la participacin de la mujer en el mercado
laboral pas de 37% en 1990 a 47% en 2012. Pese a eso, algunos segmentos de la fuerza
de trabajo, particularmente los jvenes, an enfrentan dificultades para acceder al mercado
laboral (Banco Mundial, s/f ).
El fuerte incremento en los niveles de ingreso y de empleo descritos se ha traducido en
una considerable reduccin de los ndices de pobreza. El porcentaje de personas que vive
bajo la lnea de la pobreza pas de 38,6% en 1990 a 14,4% en 2011. Estos son los niveles
de pobreza ms bajos de la historia y adems representan un cambio respecto del tipo de
pobreza: mientras en la dcada de los setenta los pobres eran personas con menos de 4 aos
de escolaridad, el 40% de los nios en edad escolar no asista a la escuela y registraban
altos ndices de desnutricin y bajo acceso a servicios bsicos (electricidad, agua potable y
alcantarillado), hacia el ao 2010 la escolaridad de los pobres era cercana a 8 aos, vivan
en condiciones materiales muy superiores y estaban afectados por la obesidad, no por la
desnutricin (Oppliger y Guzmn, 2013).
Dentro de los cambios producto del crecimiento, cabe destacar que las tarjetas bancarias y
las tarjetas no bancarias provistas por el sector del retail, sumaban hacia el 2012 ms de 20
millones. El parque automotriz ese mismo ao llegaba a poco ms de 4 millones de vehculos.
Las ventas de vehculos nuevos por ao entre 2011 y 2013 fluctuaron entre 340 mil y 380 mil
unidades. Lo anterior no es slo efecto del cambio tecnolgico, sino que tambin de un cambio
en los ingresos y en los niveles de consumo. Por ejemplo, la tasa de habitantes por automvil
en Chile es de 6 mientras que el promedio en Amrica Latina es de 19.
Entre el 2000 y el 2011 el porcentaje de hogares con acceso a Internet pas de 10% a 32%.
Este ltimo ao, la cobertura de hogares con televisin por cable lleg al 40% y la cantidad de
telfonos celulares super los 20 millones, ms de un aparato por persona. Lo anterior, si bien
puede describir una tendencia que ha afectado en magnitud similar a todos los pases, tiene
implicancias importantes en cuanto al nivel de acceso a la informacin, democratizacin del
consumo y a los canales de expresin de los ciudadanos.
1.2 Cambios demogrficos
Los cambios econmicos tambin han sido acompaados por significativos cambios
demogrficos. La esperanza de vida al nacer en Chile se ha incrementado de 72 aos en 1990
a 79 aos en 2012, mientras que la tasa de fecundidad se ha reducido en el mismo periodo de
2,4 a 1,9 nios por mujer. Esto se ha traducido en una reduccin del porcentaje de nios dentro
de la poblacin total y en un aumento del porcentaje de adultos mayores. En el periodo 19902010 el porcentaje de personas menores de 15 aos baj de 30% a 22%, mientras que en el
mismo lapso el porcentaje de personas mayores de 65 aos aument de 6,1% a 9%. Es decir
que en 1990 en nuestro pas haba casi 5 nios por cada adulto mayor y esta cifra baj a 2,5 el
2010. La tendencia, de acuerdo a las cifras oficiales vigentes, indica que hacia el 2035 en Chile
existir la misma cantidad de nios que de adultos mayores.
13 Tasa de transferencia neta, la que considera el total de personas que migra de las reas rurales a las urbanas menos el total de personas que migra
desde las reas urbanas a las rurales.
14 Universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica.
Las reformas econmicas estructurales llevadas a cabo por la dictadura militar en el perodo
1975-1981 afectaron el tamao y funcionamiento del Estado chileno. El objetivo de reducir
el tamao y mbito de accin del Estado, se aprecia concretamente en las privatizaciones
de empresas pblicas, el traspaso de la educacin y la salud primaria al sector municipal, la
reduccin del empleo pblico y la reduccin del gasto social (como porcentaje del PIB).
En lo que respecta a las reformas administrativas, la dictadura militar realiz cambios que
respondan a la concepcin weberiana de la poca: centralizacin de decisiones, rigideces
estatutarias, controles ex ante y fuerte control y centralizacin de las decisiones presupuestarias
(Marshall y Waissbluth, 2007), observndose slo algunas iniciativas de modernizacin
funcionales al modelo econmico en las instituciones del rea econmica (reforma tributaria,
descentralizacin del servicio de tesoreras). Los dficits ms importantes de este perodo
fueron la ausencia de democratizacin, el mnimo desarrollo de las instituciones del sector
social, la desinversin en salud y el fuerte deterioro de las remuneraciones y de las condiciones
de trabajo de los funcionarios pblicos (a modo de ejemplo, nula capacitacin, prohibicin de
formar asociaciones, entre otros).
A partir de 1990 se produce un impulso para cubrir las brechas del perodo anterior, mediante
una activa poltica de mejoramiento de las remuneraciones y de incremento del gasto en los
sectores sociales: salud, educacin, vivienda y pensiones solidarias. Se fortalece tambin la
institucionalidad social con la creacin de organismos como el Servicio Nacional de la Mujer,
la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, el Fondo de Solidaridad e Inversin Social, el
Fondo Nacional de Discapacidad y el Instituto Nacional de la Juventud. Se sientan las bases
de la institucionalidad ambiental a travs de la creacin de la Comisin Nacional del Medio
Ambiente y se fortalece la funcin de coordinacin intersectorial con la creacin del Ministerio
Secretara General de la Presidencia.
Durante los primeros aos de los gobiernos de la Concertacin se democratizan los gobiernos
municipales, y se reconocen y formalizan las asociaciones de funcionarios. Se inicia tambin
la modernizacin de algunos servicios pblicos, como Impuestos Internos, Tesorera, Fondo
Nacional de Salud y Registro Civil, especialmente a travs de la reingeniera de los procesos y
la incorporacin de tecnologas informticas.
A contar del ao 1994, el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle desarrolla una agenda para
la modernizacin de la gestin pblica, que incluye conceptos de la nueva gerencia pblica,
como la preocupacin por los resultados, la eficiencia y la transparencia, adems de temas
como la calidad del servicio, la participacin ciudadana y las tecnologas de la informacin.
Se instala por primera vez una agenda modernizadora transversal. Los avances fueron
significativos, aunque dispares, especialmente porque esta prioridad fue afectada por la crisis
asitica (Marshall y Waissbluth, 2007).
Son reformas importantes de este periodo la Reforma Procesal Penal, que a la postre
modernizara la administracin de justicia y la institucionalidad vinculada al Poder Judicial;
y adems el sistema de concesiones de obras pblicas, cuya ley se aprob en el periodo de
Aylwin, pero que se consolid en los gobiernos de Frei RuizTagle y Lagos. En el sector de la
educacin, se inicia la extensin de las horas de clases a travs del rgimen de Jornada Escolar
Completa.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 31
Las organizaciones no son mquinas constituidas por piezas mecnicas, sino que estn
constituidas por individuos dotados de sentimientos, motivaciones, capacidad de relaciones
sociales y en permanente interaccin con los dems miembros de la agrupacin, por lo que los
determinantes del comportamiento laboral deben ser buscados en la estructura y cultura de
los grupos que se forman espontneamente por la interaccin de los individuos en su trabajo.
El descubrimiento de esta nueva dimensin organizacional complic la simpleza racionalista
de las teoras clsicas y oblig a reconsiderar muchos de sus principios: por ejemplo, que los
incentivos no podan reducirse nicamente al salario y otros incentivos econmicos, sino que
tambin haba que considerar la satisfaccin de las necesidades sociales de los trabajadores;
que la direccin no poda limitarse a la aplicacin coercitiva de reglas, sino que haba que
preocuparse de motivar a los trabajadores y promover la aceptacin de las reglas; que junto a
la organizacin formal establecida por la estructura jerrquica existe una red de relaciones
informales , decisivas para entender el desempeo organizacional, que la comunicacin y la
participacin desempean un papel clave en el comportamiento laboral, entre otros.
2.3 La organizacin como un sistema abierto
Inspirado en la teora general de los sistemas procedente de la biologa (Von Bertalanfly, 1950),
esta interpretacin considera a las organizaciones como un sistema, es decir, como una serie
de partes interdependientes que se relacionan entre s, de modo que la interaccin o efecto
recproco de cualquiera de sus partes (subsistemas) afecta al todo.
En la dcada de los sesenta, los resultados de numerosos estudios organizacionales conducen
a aadir a esta interpretacin, el concepto de sistema abierto, es decir, de un sistema que
interacta con el medio ambiente y que debe adaptarse al entorno (Katz y Kahn, 1966). Un
sistema en contacto permanente con el medio ambiente que le rodea, obligado a interactuar y
a adaptarse a l. Un sistema en gran medida dependiente del entorno, pero que tambin tiene
cierta capacidad de influenciarlo.
La teora de sistemas no pretende explicar por s misma el desempeo organizacional, sino
que es ms bien una filosofa de relaciones entre elementos (el entorno, la organizacin, los
subsistemas de la organizacin), que proporciona un marco de referencia general en el que tiene
cabida toda la variedad de fenmenos especficos que pueden ocurrir en las organizaciones.
Por esta razn, la teora de sistemas puede coexistir perfectamente con los enfoques basados
en las relaciones sociales y grupales, en los procesos de comunicacin, en los procesos de
toma de decisiones, entre otros. No parece incompatible tampoco con la interpretacin de la
organizacin como un instrumento racional, siempre que se interprete que dicha racionalidad
instrumental no es esttica, sino que se reactualiza y se adapta constantemente al medio
(redefinicin de objetivos, innovacin tecnolgica, rediseo de estructuras y tareas, por
nombrar algunos).
Esta caracterstica de marco de referencia general hace que esta teora sea y siga siendo el
paradigma dominante de los estudios organizacionales durante las ltimas cinco dcadas,
tanto en trminos cuantitativos (nmero de trabajos e investigaciones desarrolladas) como en
trminos cualitativos (desarrollo de nuevas corrientes de pensamiento).
34 | EL DIRECTIVO PBLICO HOY
coordinados; y d) vinculadas con el ambiente externo. Una organizacin existe, afirma el autor,
cuando la gente interacta para desempear funciones esenciales que la ayuden a alcanzar
ciertas metas.
El principal aporte de este enfoque es la consideracin y tipificacin de todos los subsistemas
internos de una organizacin y todas las relaciones de dicha organizacin con instancias y
actores del entorno.
3) El entorno organizacional y sus implicancias para las organizaciones pblicas.
En virtud de lo anterior, es necesario entender, como seala Waissbluth (2008), que los
directivos pblicos deben enfrentar sistemas complejos y multifacticos en su tarea dentro
de las instituciones pblicas. Ms an, muchos de los desafos frecuentes de la gestin
directiva no pueden ser abordados slo apelando a herramientas y conocimiento tcnico o a
profesionales especficos, ni tampoco, extrapolando enfoques propios de la gerencia privada15,
toda vez que el entorno organizacional, los productos y resultados a proveer, as como los
incentivos y la cultura organizacional dentro de una institucin pblica, son de suyo diferentes.
De esta manera el directivo debe desenvolverse en una arena donde cohabitan e interactan
muchos grupos de inters (formales e informales, ms organizados o menos), tal como se
ilustra en la Figura 1. En ella, si bien de modo general, se identifican tanto dentro como fuera
de la organizacin los actores o grupos de inters que conforman el entorno o arena que
enfrenta el directivo. Dichos grupos de inters, pueden ser vistos como una amenaza o como
una oportunidad, segn la estrategia, las competencias y los estilos de cada directivo pblico
al momento de liderar la organizacin.
Si revisamos la Figura 1, podemos apreciar que en primer lugar un directivo superior de servicio
debe interactuar con los directivos subalternos, los cuales pueden tener sus propias agendas
y lealtades, adems de provenir de disciplinas profesionales o contar con competencias
dismiles. Ello puede ser ledo como una oportunidad o una amenaza por el directivo superior,
el cual en forma reactiva definir estilos y cursos de accin que terminarn facilitando o
resistiendo su gestin, lo que tambin permearn al resto de la organizacin.
15 Esta afirmacin no intenta menospreciar el aporte a la gestin pblica de mltiples tcnicas y sistemas desarrollados inicialmente para satisfacer
necesidades propias de la administracin de empresas.
Agenda institucional
Medios de Comunicacin
Organizacin
Opinin Pblica
Directivo
I Nivel
Directivo
III Nivel
Directivo
III Nivel
ONGs
Centros de Pensamiento
Directivo
II Nivel
Directivo
II Nivel
Directivo
III Nivel
Asociaciones de Funcionarios
Funcionariado
Demanda (problemas y necesidades pblicas)
Oferta programtica
Organizaciones
Intermedias
Ciudadana
Usuarios o beneficiarios
No obstante, no es suficiente prestar atencin solo a los aspectos internos. El directivo debe,
complementariamente, monitorear lo que ocurre en el ambito externo con la ciudadana y en
particular, con los usuarios o beneficiarios de sus polticas y programas. Son ellos, en definitiva,
ms all de las fronteras de la organizacin, los que manifiestan en forma pblica y colectiva
sus mltiples preferencias (a veces incluso contradictorias).
No se puede olvidar que son los ciudadanos, los que a travs de procesos democrticos eligen
a sus autoridades y representantes, para que ellos, a travs de procesos deliberativos y de
negociacin poltica, definan lo que es valioso producir en la oferta programtica del Estado.
En este sentido, es natural que la ciudadana considere un derecho y no un acto espordico,
la funcin de rendicin de cuentas, complementariamente a que los directivos identifiquen a
las autoridades que les preceden jerrquicamente como sus clientes prioritarios y naturales.
Quizs uno de los elementos que ms sorprende a los directivos pblicos sin experiencia previa
en el Estado, es la relevancia que cobran en su entorno los actores polticos en sus diversas
expresiones, ms an, cuando aparentemente dichos accionistas (stakeholders) no parecen
internalizar costos ni beneficios directos de la gestin institucional. En efecto, es habitual
tener que atender requerimientos provenientes de parlamentarios, figuras pblicas vinculadas
a la poltica, as como de las estructuras regulares de partidos polticos, ello no obstante, el
directivo tenga o no algn grado de vinculacin (militancia) con alguna tienda poltica.
Frente a este tipo de eventos no hay una respuesta nica, fcil ni mecnica. Una decisin
irreflexiva por parte del directivo podra conducir a negar atencin a dicho grupo de inters,
lo cual podra restar aliados claves para ganar legitimidad, tanto respecto de la propuesta
programtica de la gestin, as como de los resultados obtenidos. Cabe sealar que el 48%
de los dirigentes encuestados en el estudio de Altos Directivos Pblicos (Castro e Inostroza,
2014), indican tener menor o medianamente desarrolladas las capacidades y atributos para
la gestin poltica (parlamentarios, autoridades polticas, partidos polticos).
Dependiendo de la naturaleza y las funciones de la organizacin pblica se pueden determinar
los intereses privados vinculados a ella, que pueden por una parte facilitar la obtencin de
legitimidad en la gestin directiva, y por otra, contribuir a la definicin de la agenda pblica
(alianzas pblico privado) y a su implementacin (operadores intermedios, capacitadores,
consultores).
Pero tambin es necesario ser consciente de la naturaleza e incentivos que pueden generar
las diversas fuerzas e intereses que movilizan al sector privado, tanto en su dimensin gremial
como individual. No obstante, parece recomendable no asumir dichas dinmicas como
amenazas de las cuales alejarse o protegerse, sino ms bien, ellas deberan ser abordadas e
internalizadas como energas movilizadoras que, en su vnculo con las instituciones pblicas,
requieren de reglas claras, mbitos delimitados (de jurisdiccin) y contratos objetivos, si ellos
aplican.
Otro grupo de inters que puede cobrar relevancia en determinadas situaciones, son los
centros de pensamiento (think tanks) y las organizaciones no gubernamentales, todos los
cuales, movidos por distintas aspiraciones pueden contribuir a fijar la agenda de los directivos
pblicos, en especial cuando se trata de temas de relevancia poltica, valrica o contingente
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 39
Recuadro N 8
Principales hitos del Centro de Gobierno en Chile (1990-2010)
Periodo presidencial
Centro de Gobierno
Recuadro N 9
Descripcin del ciclo de polticas pblicas (*)
Etapa
Descripcin
un componente estable de las polticas sociales de todos los gobiernos. Si bien se puede
argumentar que este ltimo es un ejemplo extremo de medida cortoplacista, en la cercana
de ella se pueden encontrar otras iniciativas de similar carcter, como los subsidios tipo
voucher implementados durante el gobierno del presidente Piera para diversos temas
como capacitacin, vivienda, reconstruccin y atencin de salud.
b) Plazos poco realistas para la implementacin de las iniciativas. Muchas veces se planifican
las iniciativas sin considerar los tiempos de las etapas previas y necesarias que estn
involucradas en el proceso. Esto es, los tiempos consumidos en la discusin presupuestaria, en
las validaciones de legalidad, en la tramitacin de convenios con otros actores, en licitaciones
y contrataciones, etc. A lo anterior, tambin contribuye la dinmica poltica, cuando las
autoridades por falta de conocimiento o por responder en forma rpida a las demandas
sociales, se comprometen con lograr ciertos resultados en plazos demasiado estrechos.
c) Poco tiempo para la formulacin y reformulacin constante de programas pblicos. Se
debe asumir que el contexto descrito anteriormente no es muy favorable para la formulacin
rigurosa de programas pblicos. Un primer elemento en contra que tiene el trabajo de diseo
programtico, tiene que ver con la propia agenda de gobierno, ya que muchas veces sta
contiene compromisos que responden a problemas carentes de un diagnstico acabado o
detallado y que, sin embargo, deben implementarse a la brevedad, debido a los compromisos
asumidos previamente en la etapa de campaa.
Un segundo elemento tiene que ver con las emergencias, las catstrofes y los conflictos
sociales, que son imposibles de programar, pero que son frecuentes y fundamentales de
abordar en la gestin de todo gobierno. Como este tipo de eventos no se pueden prever, es
difcil realizar un diagnstico previo y una formulacin cuidada y detallada de las iniciativas
que respondern a ellos.
Un tercer elemento, son los temas que emergen durante el perodo de gobierno y que muchas
veces son estimulados por los propios personeros que ingresan a la administracin, quienes, a
partir de su propia reflexin o experiencia (sin un diagnstico basado en evidencia), incorporan
nuevas prioridades.
En definitiva, es muy probable en la arena actual de las polticas pblicas, que un directivo
tenga que hacerse cargo de mandatos con propsitos carentes de diagnstico exhaustivo y, por
lo tanto, deba enfrentar el desafo de proponer soluciones (formular programas y proyectos)
sobre una base emprica relativamente frgil.
d) Tendencia a crear estructuras paralelas y a trabajar fuera de la lnea. A veces la urgencia por
implementar ciertas iniciativas deriva en la creacin de estructuras institucionales paralelas,
verdaderos enclaves que no dialogan con el resto de la institucionalidad y que no aprovechan
la experiencia y las capacidades de los funcionarios permanentes, si es que ellas existen, o
que no fortalecen las capacidades institucionales, cuando stas no existen. De ese modo, lo
que puede ser visto como una buena alternativa para validar la implementacin de grandes
proyectos o reformas en perodos estrechos, puede derivar en una baja sustentabilidad de las
iniciativas y en la prdida de logros alcanzados, generando resistencias y conflictos con el
funcionariado.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 47
CAPITULO
III
Gestin
Estratgica
Gestin
Poltica
Valor
Pblico
Gestin
Operativa
Lo segundo se relaciona con el hacer y se refiere a definir (o ayudar a definir) las tareas y
puestos de trabajo, seleccionar a las personas adecuadas, obtener los recursos, poner en
marcha, motivar al equipo, gestionar el da a da y controlar las actividades. En definitiva,
gestionar.
En el mbito pblico, dependiendo del nivel jerrquico del directivo, la funcin estratgica
se debe reinterpretar como ayudar a definir o influir de manera significativa en las polticas
pblicas (principalmente a nivel jerrquico), pero ms que nada operacionalizar, aterrizar y
traducir las polticas pblicas en programas y proyectos especficos (preferentemente II y III
nivel jerrquico). Si entendemos la definicin de una poltica pblica como el establecimiento
de objetivos macro, el segundo y tercer nivel jerrquico de la administracin se hace cargo
primordialmente de interpretar las polticas y formular o reformular programas y proyectos,
ajustndolos y mejorndolos para abordar los problemas con las mejores alternativas de
solucin disponibles.
De esta manera, el directivo pblico, en particular el de primer nivel, est mandatado a
cumplir con una agenda institucional y en dicha funcin le cabe lograr resultados, pero no
cualquier resultado ni de cualquier forma. En efecto, su primera y prioritaria vinculacin con el
ambiente extra organizacional, correspondiente a quienes lo empoderan y asignan mandatos.
Dichos actores de nivel superior (ministro, subsecretario u otros) estn llamados a emitir las
directrices que le permitan operativizar la programacin gubernamental, y corresponden a un
puente jerrquico que conecta al directivo con el centro de gobierno, y en definitiva, con la
mxima autoridad gubernamental. En lo que corresponda, dicha programacin gubernamental
complementa los mandatos y obligaciones de naturaleza ms permanente, derivadas del
marco legal institucional (leyes orgnicas u otras funciones determinadas por ley).
Por otra parte, la funcin de gestin consiste en articular los recursos humanos, financieros
y organizativos que permitan avanzar en el logro de los objetivos definidos en la poltica
pblica (implementar y ejecutar). Para ello, el directivo pblico cuenta con diversos sistemas
institucionales sobre los cuales apoyarse, a saber: de presupuesto, de gestin de recursos
humanos, de informacin (planificacin y control), de monitoreo y evaluacin, entre otros.
En el mbito pblico, para implementar buena parte de las iniciativas, es decir, desarrollar la
funcin de gestin, es condicin necesaria contar con marcos legales autorizantes, o en su
defecto realizar ajustes a la normativa, lo cual requiere de validacin poltica, de plazos a veces
prolongados y de controles legales de diverso tipo, lo cual constituye una diferencia sustancial
respecto del mbito privado. Es en esta etapa donde habitualmente surgen las dificultades que
ponen en riesgo el logro de los objetivos y la oportunidad de ellos.
Otra diferencia ya mencionada entre la gestin pblica y la privada es la necesidad de que las
iniciativas implementadas sean percibidas como legtimas por parte de los ciudadanos y la
opinin pblica, lo que obliga a considerar mecanismos de participacin y consulta ciudadana.
Para Lahera (2004), una poltica pblica de excelencia corresponde a cursos de accin y flujos
de informacin, relacionados con un objetivo poltico generado en un contexto democrtico,
desarrollados por la administracin pblica, frecuentemente con la participacin de la
comunidad y el sector privado.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 53
Cabe mencionar a este respecto, que Chile cuenta desde el ao 2011 con una ley sobre
participacin ciudadana (Ley N 20.500), que establece, entre otras disposiciones, la obligacin
de que los rganos de la administracin del Estado, realicen una cuenta pblica participativa,
establezcan mecanismos de participacin y consulten a los ciudadanos sobre temas de inters
pblico relacionados con sus polticas y funciones.
El directivo como gestor de la organizacin es tambin responsable de ejercer el control, para
lo cual debe desarrollar una serie de pautas y conductas orientadas a lograr el desempeo
deseado de las personas y de las unidades estructurales de la agrupacin. Para esto se apoya
en sistemas de informacin, en estructuras o en directrices ad hoc, a saber:
a)
Primero, los directivos ejercen control mediante las estructuras de sus unidades, al
asignar las tareas y establecer formal o informalmente responsabilidades entre los subalternos.
Se definen niveles jerrquicos y se establecen las relaciones de reportabilidad.
b)
En segundo lugar, para controlar adecuadamente el cumplimiento de las tareas, sobre
todo en instituciones o en unidades de gran tamao, es necesario procesar y sistematizar
la informacin de desempeo (planes de trabajo, programacin de tareas, cronogramas,
indicadores y reportes del sistema de control de gestin). Los sistemas de calificacin del
personal, si es que efectivamente logran discriminar entre desempeos buenos, regulares y
malos, tambin forman parte de las herramientas disponibles para controlar el desempeo.
Por ltimo, el directivo pblico ejerce directamente el control sobre las personas o unidades
que tiene a su cargo, a travs de conversaciones, reuniones, indicaciones y sugerencias de
diverso tipo, y en ocasiones, debe estar preparado si la situacin lo amerita, para amonestar y
prohibir a travs de instrucciones concretas. Estas expresiones de la funcin directiva que se
denominan genricamente como mando en la escuela clsica son el sistema de control ms
directo y ms cercano a las personas.
Por otra parte, al directivo en ejercicio de la funcin pblica, le compete el rol de asignar los
recursos. En efecto, una de las tareas del directivo en la organizacin tiene que ver con el
conjunto de comportamientos orientados a distribuir entre diversas alternativas los recursos
disponibles (financieros, materiales, personal, tiempo, etc.). El rol de gestor en cuanto asignador
de recursos, se puede observar desde la definicin rutinaria del trabajo a los subordinados
y la distribucin de espacios o equipos informticos entre unidades, hasta la definicin del
presupuesto anual.
Este rol est estrechamente vinculado con el establecimiento de las prioridades estratgicas.
Para Mintzberg (1983) la asignacin de recursos constituye la base del sistema de determinacin
de estrategias de una organizacin, ya que al final del da las iniciativas que se realizan no son
aquellas enunciadas en la programacin operativa anual, sino aquellas a las que en definitiva,
se les asignan los recursos institucionales y financieros necesarios.
Finalmente, el directivo pblico debe estar consciente de que uno de los recursos ms
importantes a asignar es su propio tiempo. Muchas veces, a travs del tiempo dedicado por
los altos directivos a los distintos temas, el resto de la organizacin se forma la percepcin de
cules son las prioridades reales (Losada, 1999).
3) El directivo como gestor del entorno y de la poltica
Al directivo le corresponde no slo gestionar hacia adentro (gestor de la organizacin), sino
tambin promover un entorno que autorice y favorezca la gestin de las polticas pblicas
definidas. Si el directivo no logra crear el respaldo y las coaliciones que reduzcan las resistencias
a la implementacin de las polticas, es difcil que stas puedan materializarse y lograr el
impacto deseado en la comunidad, an si ellas estn bien diseadas y cuentan con los recursos
y las capacidades institucionales para ser gestionadas (Losada, 1999).
De esta manera, saber identificar los grupos de inters (ver Figura 1) y la capacidad que stos
tengan para apoyar o bloquear la poltica y cmo articular intereses diversos, se convierte en un
requisito clave. Este mbito de accin implica relacionarse con el entorno, negociar, persuadir,
convencer, por lo que adquiere relevancia el liderazgo, el manejo poltico, la negociacin y la
comunicacin como capacidades deseables de un directivo pblico.
A continuacin se hace un breve anlisis de los roles que el directivo pblico debe cumplir
como gestor del entorno.
a)
Resolver los conflictos. Este rol podra definirse como el conjunto de comportamientos
orientados a enfrentar crisis o conflictos normalmente imprevistos en procura de su solucin
(Losada, 1999). Este rol surge ante situaciones no previstas y cambios que estn ms all del
control del directivo. Hay dos atributos inherentes a este tipo de eventos, su heterogeneidad
y su urgencia. No hay dos conflictos iguales y, por lo tanto, no es posible establecer una pauta
comn para abordarlos, y en su resolucin el factor tiempo tiene una gran incidencia, lo que
en muchas ocasiones les confiere una prioridad absoluta respecto al resto de las actividades
directivas. En otras palabras, prima lo urgente sobre lo relevante.
b)
Anticipar los conflictos. La resolucin de conflictos es un rol puramente reactivo.
Obviamente, si el directivo pblico ocupa la mayor parte de su tiempo en esto, se est en
presencia de una anomala en el funcionamiento de la unidad o institucin20. Es por eso que
algunos autores como Drucker (1986) consideran que este ms que un rol es una patologa,
puesto que le impide al directivo ser proactivo y concentrar su tiempo en temas relevantes.
Segn este autor la suma de soluciones a las crisis y conflictos de mayor o menor envergadura
se traducen en una estrategia gradualista formada por un conjunto de decisiones inconexas,
en desvos respecto de las polticas o programas formulados.
20 Como ya mencionamos, los directivos elegidos por el Sistema de Alta Direccin Pblica de los niveles I y II, declaran ocupar casi 11% de su tiempo
total en apagar incendios y negociar con los gremios (Castro e Inostroza, 2014).
El directivo pblico adems de ejercer el rol de difusor, tambin acta como monitor, al
desarrollar un conjunto de comportamientos orientados a buscar o recibir informacin
relevante para el funcionamiento de la unidad respectiva o la organizacin, y las variables
del entorno con ella relacionadas. Asimismo, a travs de su red de contactos institucionales
y sociales, recibe informacin de personas internas y externas a la organizacin. Segn
Mintzberg (1983), la informacin ms relevante no es la que recibe el directivo por los cauces
formales o institucionales, sino la que le llega informalmente y sobre todo de forma verbal,
y que es consecuencia de su red de contactos personales en todos los niveles dentro y fuera
de la organizacin.
Finalmente, se debe mencionar que, sobre todo en el primer nivel jerrquico, el rol del
directivo como representante y vocero de su institucin implica manejar adecuadamente la
relacin con los medios de comunicacin. De acuerdo con Grunig (2006), las relaciones con
los medios ocupan una posicin central en las relaciones pblicas, porque stos sirven de
porteros, ya que controlan la informacin que fluye hacia otras audiencias en un sistema
social. El rol del directivo en este campo es saber discriminar entre mensajes sustantivos
y mensajes sin inters para los medios y elaborar mensajes efectivos para comunicar los
primeros.
5) El directivo como lder y negociador
El rol de liderazgo del directivo corresponde al conjunto de comportamientos relacionados
con trasmitir orientaciones, valores y motivaciones a los subordinados. A travs de estas
conductas se busca generar cohesin y espritu de equipo, obviamente con la finalidad de
aportar a la eficiencia y eficacia institucional, por lo que muchas veces este cargo, implica
armonizar los intereses y necesidades personales del equipo, con los intereses y necesidades
de la institucin (Losada, 1999).
Este rol es uno de los ms importantes de la funcin directiva y es transversal a todas las
actividades desarrolladas. El liderazgo puede contar con un respaldo formal, que es aquel que
se realiza dentro de la unidad o institucin de la cual depende el directivo, o ser netamente
informal. Este respaldo es el que se ejerce con el entorno poltico, extra-institucional o
intra-institucional (dependiendo del nivel jerrquico del directivo). Este ltimo requiere de
habilidades superiores a las del liderazgo interno (el formal), ya que se debe desarrollar desde
una posicin carente de autoridad, adems representa el desafo de ganar legitimidad entre
pares, a diferencia del liderazgo interno que se realiza a travs de la relacin jerarquizada con
los subordinados.
Como negociador, el directivo ejerce su rol en un proceso de interaccin comunicativa,
mediante el cual dos o ms partes con intereses diversos sobre un tema, acercan posiciones
por medio de concesiones mutuas hasta alcanzar un acuerdo beneficioso para ambos. Las
negociaciones exigen a los directivos habilidades de comunicacin (escuchar activamente,
explicar, preguntar y reconocer la postura del otro), de asertividad (defender una postura
respetando las de los otros), de empata y de credibilidad, entre otras.
CAPITULO
IV
Una vez identificados y analizados en el captulo anterior los principales roles que un directivo
pblico debe asumir, podramos concluir entonces, que si dichos roles se desempean
eficazmente, sera condicin suficiente para la generacin de valor pblico en la gestin del
Estado, producto de un desempeo directivo exitoso. Pero la evidencia indica que cuando un
directivo pblico es enfrentado a los desafos propios de su funcin y a la arena descrita en
el Captulo II, lo anterior no necesariamente ocurre de este modo. Ms an, muchos costos
sufridos por la ciudadana producto de desaciertos en la gestin de las organizaciones pblicas
se hubieran evitado si dispusiramos de una teora general de direccin pblica, capaz de
prescribir decisiones, conductas y acciones que orientaran al directivo en la resolucin
mecnica de dichos desafos. Pero ello, debemos admitir, est lejos de la realidad.
Por esto, la generacin de valor pblico requiere de un perfil directivo pblico integral y
exigente dada la naturaleza y alcance de la funcin directiva. En primer lugar es necesario
que el directivo conozca la evolucin histrica de los modelos de gestin pblica aplicados a
travs de los aos, identificando y entendiendo cules han sido los facilitadores de xito en
cada arena o contexto determinado, as como tambin, cules han significado importantes
esfuerzos y gastos ineficaces para el Estado. Las ideas refundacionales y voluntaristas en
materia de gestin pblica, en particular aquellas basadas en ideologismos, intuiciones y
prejuicios, normalmente han terminado siendo rechazadas e imprimiendo significativos costos
a los proponentes y a los ejecutores.
Como segundo requisito, es condicin sine qua non que el directivo visualice, y ms an, entienda
causalmente la arena intra, extra e inter-institucional, as como los intereses e interrelaciones
entre los otros actores que la conforman. En particular, si su misin o mandato es generar valor
pblico, y no slo evitar conflictos o dar gobernabilidad a un sector determinado, proveyendo
para ello ciertos bienes y servicios pblicos.
De esta manera, el directivo por la sola naturaleza de su funcin pblica debe desempear
un conjunto de roles para crear valor, cada uno de los cuales puede cobrar ms o menos
relevancia segn los distintos escenarios, en particular si su labor es desarrollada en una arena
de normalidad administrativa, de cambio organizacional o de crisis.
Por ltimo, cabe destacar que revisados los contenidos de los captulos anteriores, tambin es
posible concluir que la creacin de valor pblico, adems de ayudar al directivo a determinar
qu bienes o servicios debe proveer el Estado, nos sugiere que ellos deben ser provistos en un
marco de legitimidad, lo que obligatoriamente nos traslada desde la jurisdiccin del qu, a
la del cmo hacerlo o lograrlo, mbito en el cual la tica pblica juega un papel significativo.
resulta ms compleja cuando no existe una definicin oficial sobre qu modelo de gestin se
propone aplicar en el proceso de modernizacin del Estado. No cabe duda de que resulta ms
fcil vincular valores y competencias a modelos especficos, como por ejemplo un modelo
burocrtico o uno de tipo gerencialista, los que estn profusamente definidos y descritos en
su forma y objetivos.
De este modo revisemos qu valores son deseables, sin que esta seleccin pretenda
circunscribir el listado a los valores mencionados a continuacin.
Respeto a la normativa legal y a su cumplimiento: como se mencion anteriormente,
la tica pblica se relaciona con las normas que regulan a una determinada comunidad,
que en este caso corresponde a la administracin pblica, y por ello, es requisito necesario
desarrollar conductas y comportamientos apegados a las normas y costumbres vigentes en
dicha colectividad. Podemos por ejemplo, rescatar del modelo burocrtico conceptos como
la imparcialidad en el comportamiento funcionario, que garantiza la seguridad jurdica de los
ciudadanos frente a la discrecionalidad del Estado.
Probidad: desde una aproximacin administrativa se puede entender probidad como
el desempeo intachable, honesto, veraz y leal a la funcin del cargo, con preeminencia del
inters general sobre el particular. Si bien esta definicin nos podra conducir a la discusin
de frontera entre legalidad y legitimidad es conveniente mantener el foco interpretativo en
los conceptos enunciados en la definicin inicial. De esta manera y como ejemplo, en una
conducta proba el directivo se preocupa de gestionar la informacin sensible o estratgica de
la institucin, de modo de no afectar o beneficiar a particulares, tanto respecto de terceros,
como respecto del Estado.
Transparencia: al igual que la probidad, la trasparencia en el espacio de lo pblico
cuenta con un marco normativo. De tal modo, este valor se vincula a la conducta directiva
de respeto al derecho que permite a cualquier persona tener conocimiento de informacin
disponible en cualquier entidad estatal. De este modo, el directivo al ejercer la funcin
pblica debe tener la conviccin de que tanto al decidir y ejecutar, as como respecto
de las consecuencias de dichos actos, ello pueden estar bajo el escrutinio y el control
pblico (de actores externos y de la sociedad). Ms an, corresponde a un comportamiento
virtuoso incentivar la difusin de los resultados de la gestin, con objetividad, veracidad y
responsabilidad.
Responsabilidad: en el mbito de lo pblico este valor tiene varios alcances, dado
que entre otros, se vincula al anglicismo accountability o responsabilizacin en el marco de la
funcin de cuenta pblica. Pero en este texto, enfatizamos a travs de este concepto la voluntad
del directivo a anticipar y responder por sus decisiones y omisiones, as como tambin respecto
de los resultados y efectos de su decir y actuar en el ejercicio de la funcin directiva. Ello cobra
importancia, en especial cuando su conducta afecta o beneficia a ciudadanos directamente,
o al asignar recursos financieros e institucionales, que en definitiva siempre pueden tener
usos alternativos ms rentables socialmente. Como ejemplo, podemos mencionar como una
conducta responsable, el no adoptar medidas de tipo efectistas o populistas de corto plazo
cuando estas no resuelven una necesidad o problema pblico en el mediano o largo plazo, sino
ms bien agravan el problema.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 63
Compromiso con el bien comn: Entenderemos este concepto como la conviccin
de trabajar inspirado en el bien comn, misin superior del Estado. Ello exige cierto grado
de altruismo y sensibilidad social en el directivo pblico, as como la disposicin a instaurar
o sumarse a agendas colectivas que promuevan el bienestar en la ciudadana, dado que no
siempre son eficaces los esfuerzos aislados para abordar esta tarea. Como ejemplo, podemos
destacar la disponibilidad permanente que debe mostrar el directivo pblico para acometer
labores que puedan significar costos privados o respecto de su imagen, cuando ello es necesario
al tener que enfrentar a la poblacin en una situacin de emergencia o descontento producto
de una medida pblica.
Empata y sensibilidad: En sintona con los valores anteriores, es deseable que
el directivo manifieste empata y sensibilidad social en su tarea, no obstante su funcin se
relacione con mbitos de poltica distantes de aquellas carteras tradicionalmente concebidas
como sociales. Ello no implica como contraparte adoptar posturas dbiles, o peor an
populistas, pero s sentir o entender la problemtica que pueda afectar a otros, por muy
lejanos que estn de su dominio institucional. Por ejemplo, no es posible olvidar que las
medidas regulatorias, diseadas e implementadas en el marco del ejercicio discrecional del
poder pblico, puede determinar ganadores y perdedores, donde la empata y la sensibilidad
para apoyar a los posibles perdedores no slo es un deber tico, sino tambin un medio para
contribuir a la gobernanza y a la paz social.
Sentido de urgencia y de excelencia: Este atributo dice relacin con la puntualidad
en el ejercicio de la funcin pblica, ello implica la preocupacin por desplegar creatividad y
proactividad para que, en un marco de excelencia, se logre equilibrar la exigencia de calidad
y de oportunidad en la formulacin e implementacin de soluciones. Actuar gilmente y
enfocado en los resultados y la satisfaccin de los ciudadanos al aplicar los mayores estndares
de calidad, eficacia y eficiencia posibles, debe ser considerado un valor relevante en la gestin
y direccin del Estado. Ello por ejemplo, es especialmente importante, cuando se espera
contribuir a instalar una democracia de derechos, y se advierte por su parte, una ciudadana
cada vez ms empoderada respecto de ellos.
Tolerancia y serenidad: La gestin del Estado es compleja, tal y como se ha mencionado
a travs del texto, poblada de inercias y fuerzas de cambios, lo cual implica actuar sereno
frente a las expectativas y resultados esperados. La construccin de consensos y coaliciones
que otorguen legitimidad a las propuestas y acciones, a veces tardan ms de lo previsto e
incluso pueden describir retrocesos. Ello no puede ser una excusa para desertar, sino ms bien
una oportunidad de aprendizaje para el buen gobierno. En este marco, las negociaciones y
mediaciones necesarias a conducir como directivo, exigen serenidad y respeto a las opiniones
y prcticas de otros, las que pueden ser contrarias y fundadas en convicciones, presiones o
intereses distintos. Por ejemplo, en las negociaciones con los usuarios de la institucin, o
en su defecto con las asociaciones del funcionariado, es posible que el directivo enfrente
argumentos y posturas que lo distancien del mandato recibido. Pero ello debe ser manejado
con serenidad, evitando emitir juicios o conclusiones apresuradas, que en definitiva, impidan
la creacin de un campo comn desde el cual construir colaborativamente, cursos de accin
que aborden las diferencias.
Perseverancia y disciplina: En alineacin con los conceptos anteriores, es posible
tambin destacar la necesidad de que el directivo tenga la disposicin a enfrentar con el
rigor necesario los desafos que su funcin conlleva, as como tambin, incentivar en sus
subordinados un cierto orden o comportamiento en este sentido. Perseverar por su parte,
implica desde una perspectiva positivista, no slo ver la mitad del vaso lleno, sino que
disear e implementar estrategias para alcanzar un fin determinado, ello teniendo en cuenta
la diversidad de actores e intereses que en ciertas oportunidades es necesario armonizar.
De esta manera, la disciplina y la perseverancia de los directivos se ponen a prueba cuando,
por ejemplo, la agenda gubernamental incluye impulsar reformas estructurales. Entre ellas,
podemos mencionar los esfuerzos necesarios para llevar a delante la reforma al sistema de
pensiones en Chile del ao 2008, conocida es la arquitectura que fue necesaria construir
gradualmente para lograr legitimidad y el consenso para su aprobacin (ver Arenas, 2010).
Sentido de la colaboracin: La compleja demanda que enfrenta el Estado
requiere frecuentemente de una respuesta multisectorial, para ello, es un atributo virtuoso
la disposicin a trabajar colaborativamente, logrando sinergias gracias a la coordinacin
y complementariedad entre instituciones, funciones y acciones pblicas. No obstante, la
permanente tensin entre visiones e intereses de los distintos actores que gestionan cada
una de las estructuras del Estado, hacen de la coordinacin un recurso escaso. Ms an, ella
puede en ocasiones ser desincentivada por los numerosos sistemas de control, o las distintas
instrucciones y mandatos de las instancias y autoridades superiores. Debido a lo anterior,
los directivos se ven muchas veces enfrentados a la disyuntiva de colaborar o no con otros
directivos, tanto dentro como fuera de la institucin. La forma que adopta finalmente el
directivo para enfrentar dichas situaciones, se traduce en una seal potente tanto para sus
subalternos, como para otros actores externos relevantes, fortaleciendo o debilitando las
confianzas y el trabajo en equipo, segn sea su opcin.
La colaboracin es un valor deseable en la organizacin, que debe ser promovido tanto
a travs del ejemplo personal como por medio del ejercicio de la funcin directiva. As,
entre otros se debe propender a construir una visin conjunta, definir y comunicar objetivos
claros, incentivar y premiar las prcticas colaborativas y reconocer el trabajo bien hecho. Como
ejemplo, se puede destacar la accin pblica a nivel territorial, donde se requiere la atencin
y la disposicin de los directivos para construir los puentes de confianza que posibiliten la
coordinacin. En la prctica, no es extrao apreciar acciones de servicio pblico, que a nivel
local adems de duplicar esfuerzos y disputar beneficiarios con otras agencias nacionales o
sub nacionales, compiten por el reconocimiento pblico de dichas actividades y/o resultados.
Discrecin: La funcin directiva exige mantener reserva y actuar siempre con
ponderacin, principalmente con los usuarios e instituciones relacionadas, dado que en
ocasiones no slo se gestiona informacin sensible sino que las decisiones directivas pueden
tener efectos no deseados sobre terceros, si ellas no son comunicadas en el marco y momento
adecuado. Por ejemplo, informacin filtrada por descuido sobre procesos de modernizacin que
impliquen cambios de personal en la estructura organizacional, pueden generar significativa
ansiedad en el funcionariado, incentivando conflictos en el ambiente interno. De igual manera,
si se estudian cambios en el marco regulatorio o en la oferta programtica de una institucin,
dichas propuestas deben ser manejadas con especial confidencialidad respecto del ambiente
externo, de modo de evitar conflictos innecesarios de gobernabilidad.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 65
Coherencia: No obstante los valores anteriores conformen el bagaje de un directivo
pblico, ello podra no ser suficiente, si no se advierte que ste tiene la conviccin y el coraje
para ejercer, consecuentemente con ellos, la funcin directiva. En efecto, entenderemos como
coherencia a la relacin entre la forma de pensar, expresar y actuar de un directivo pblico,
en otras palabras entre lo que dice que los colaboradores deben hacer y lo que l hace. Por
ejemplo, es desafiante mantener una conducta coherente al momento de tomar decisiones
que puedan revestir implicancias polticas no deseadas, ello puede exigir extrema habilidad
para conciliar variados intereses, y a la vez, ser coherente bajo la definicin anterior.
Si bien la identificacin anterior no es exhaustiva, y podra ser complementada con otros
valores especficos y atingentes a mbitos de poltica y funciones particulares de competencia
de un directivo determinado -tales como la fiscalizacin, la defensa, la rehabilitacin o el
apoyo a sectores vulnerables- es pblico notorio, que la tarea fundamental del Estado nos
obliga a adoptar una postura vital respecto de los valores intrnsecamente vinculados a la
misin del Estado. En este sentido, Baena (1993) seala que el nacimiento del poder pblico
es consecuencia de la necesidad de coordinar y controlar la actividad social en aras al logro
de un bien colectivo.
Por ltimo, cabe sealar que los valores descritos se superponen con fronteras particulares
difciles de delinear, no obstante, ellos convergen y contribuyen a configurar lo que podemos
convenir por tica pblica.
2) Las competencias para el perfil del directivo pblico
Revisado el marco tico y los valores ms relevantes y deseables en un directivo pblico,
corresponde complementar dicho anlisis explorando las competencias necesarias para que
el directivo cumpla adecuadamente sus roles. Esta reflexin, cabe recordar, tambin pertenece
a la jurisdiccin del cmo ejercer la funcin directiva para crear valor pblico. De esta manera,
las competencias tambin deben ser priorizadas segn los principios organizacionales y los
estilos de gestin pblica que se postulan o se quieren promover (Longo, 2002). En efecto,
dependiendo del modelo y su marco de referencias, el conjunto de competencias necesarias
para un directivo pblico en una burocracia, probablemente no ser convergente con el
conjunto de competencias necesarias bajo un modelo gerencial ortodoxo.
Dicho marco de referencia (real o terico), responde a una definicin netamente normativa que
refleja la visin o proyecto de Estado vigente en una sociedad. La reflexin sobre el Estado y
la gestin pblica, que fue muy activa en los aos 90, ha estado ausente del debate pblico y
poltico ms integral en los ltimos aos, por lo que actualmente no se cuenta con un marco
normativo general que permita orientar la seleccin de las competencias. En ausencia de un
modelo ms integral, la alternativa ms accesible, es la base emprica. Esto es, estudiar lo
que efectivamente hacen los directivos pblicos en su da a da, qu de ello funciona y cmo
de dicha evidencia y aprendizaje es posible prescribir un conjunto de recomendaciones
prcticas, no obstante la informacin necesaria para construir esta base sea an muy escasa o
se encuentre dispersa para el caso chileno.
Recuadro N 11
Descripcin del ciclo de polticas pblicas (*)
1. VISIN ESTRATGICA
Capacidad para detectar y comprender las seales sociales, econmicas, tecnolgicas, culturales, de poltica
pblica y polticas del entorno local y global e incorporarlas de manera coherente a la estrategia institucional.
2. GESTIN Y LOGRO
Capacidad para orientarse al logro de los objetivos, seleccionando y formando personas, delegando, generando
directrices, planificando, diseando, analizando informacin, movilizando recursos organizacionales, controlando
la gestin, sopesando riesgos e integrando las actividades de manera de lograr la eficacia, eficiencia y calidad en el
cumplimiento de la misin y funciones de la organizacin.
3. RELACIN CON EL ENTORNO Y ARTICULACIN DE REDES
Capacidad para identificar a los actores involucrados (stakeholders) y generar las alianzas estratgicas
necesarias para agregar valor a su gestin y/o para lograr nuevos resultados interinstitucionales, as como gestionar las variables y relaciones del entorno que le proporcionan legitimidad en sus funciones. Capacidad para
comunicar oportuna y efectivamente lo necesario para facilitar su gestin institucional y afrontar, de ser necesario,
situaciones crticas.
4. MANEJO DE CRISIS Y CONTINGENCIAS
Capacidad para identificar y administrar situaciones de presin, contingencia y conflictos y, al mismo tiempo, crear
soluciones estratgicas, oportunas y adecuadas al marco institucional pblico.
5. LIDERAZGO
Capacidad para generar compromiso de los funcionarios/as y el respaldo de las autoridades superiores para el logro
de los desafos de la institucin. Capacidad para asegurar una adecuada conduccin de personas, desarrollar el
talento, lograr y mantener un clima organizacional armnico y desafiante.
6. INNOVACIN Y FLEXIBILIDAD
Capacidad para transformar en oportunidades las limitaciones y complejidades del contexto e incorporar en
los planes, procedimientos y metodologas, nuevas prcticas tomando riesgos calculados que permitan generar
soluciones, promover procesos de cambio e incrementar resultados.
7. CONOCIMIENTOS TCNICOS
Poseer los conocimientos y/o experiencias especficas, que se requieran para el ejercicio de la funcin.
Fuente: http://www.serviciocivil.gob.cl/atributos-y-perfil-del-adp
Ahora si bien escapa a los objetivos de este trabajo validar o replantear el perfil actualmente
utilizado en el Sistema de Alta Direccin Pblica, resulta interesante analizar el conjunto de
competencias que conforman dicho perfil contrastndolas con los desafos, roles y valores
analizados en el texto, de modo de identificar eventuales brechas. De esta manera, de un
conjunto amplio de competencias transversales se pueden destacar las siguientes, agrupadas
segn mbito que enfrenta el directivo21:
21 Algunas de las competencias mencionadas son relevantes en ms de una agrupacin, pero se opt por no repetirlas. Ejemplo de ello, es la
comunicacin efectiva que es relevante no slo en el mbito poltico, sino que tambin en el gerencial, el personal y el tcnico.
Competencias tcnicas:
>
>
>
>
>
Competencias personales:
>
>
>
>
>
>
>
resilencia
capacidad para ensear y para aprender a aprender
capacidad de trabajar en equipo
habilidad para crear y mantener relaciones interpersonales
reconocimiento a la diversidad y la multiculturalidad
adaptabilidad a situaciones nuevas y el manejo de escenarios turbulentos o de crisis
experiencia previa (oficio)
De este modo, los valores y las competencias abordadas a travs del texto, constituyen segn
sea el caso, el bagaje que cada directivo pblico debera poseer o profundizar para que, en un
marco tico determinado, ejerza su funcin creando valor pblico para la ciudadana.
La idea anterior propone entonces, entender que para desarrollar la funcin directiva en el estado
actual, se requieren personas capaces de cumplir roles variados y complejos, lo que determina
que el perfil de dicho directivo integre todas o la mayora de las competencias transversales
revisadas en el texto. Definitivamente, no es posible asumir que un experimentado profesional
que maneje en forma exitosa tcnicas gerenciales, pueda por ese hecho, desempearse
exitosamente en la funcin directiva pblica; lo mismo aplicara, para un profesional joven
y comprometido que haya logrado exigentes niveles de calificacin o especializacin en
connotadas universidades. En este sentido, cabe citar a Lynn (1996), que describe la gerencia
pblica como un oficio/arte (en el sentido aristotlico) o como una ciencia (en el sentido
platnico). Dicha definicin precisa para la direccin pblica, que sta pueda ser entendida
como: a) una disciplina intelectual (ciencia), como un objeto de conocimiento y generadora
de teora; b) un arte de intuicin y experiencia; y c) una profesin en donde la jurisdiccin
establece prctica, arte y teora.
EL DIRECTIVO PBLICO HOY | 69
CONCLUSIONES
Este trabajo ha intentado recoger los aspectos identificados como relevantes para un directivo
de I, II y III nivel, a travs de la revisin bibliogrfica disponible y de la experiencia de los autores.
De esta propuesta y del aporte y trabajo colaborativo prestado por el Servicio Civil, se pueden
priorizar las siguientes conclusiones, muchas de las cuales, debido a la falta de evidencia,
corresponden ms bien a consensos analticos y a hiptesis de trabajo de responsabilidad de
los autores, basadas en juicios expertos y en el anlisis de la mencionada literatura.
1. La evolucin de los modelos e instrumentos de gestin pblica
La historia de la gestin pblica durante el siglo XX, y lo que va transcurrido del actual, se
caracteriza por la implementacin sucesiva de diversos modelos o paradigmas de gestin,
que por lo general parten en la academia y pasan de la teora a la prctica en momentos de
crisis de los Estados y las economas. En efecto, cada uno de estos modelos ha surgido en
contextos histricos, sociales y culturales bien definidos, lo que en general les da el carcter de
experiencias locales o regionales, y de paso cuestiona el rol que han cumplido los organismos
internacionales y las agencias de cooperacin, las que han promovido la globalizacin y la
extrapolacin de estos modelos a otras realidades sociales y culturales muy distintas.
Los nuevos enfoques han sido implementados sobre la base de un aparato pblico ya
en operacin. Es decir, sobre principios, estructuras e instrumentos ya validados poltica
y socialmente, de tal suerte que la mayor parte de los Estados se han ido diseando y
reformulando a partir de oleadas de reformas, tendencia de la cual el Estado chileno no es
una excepcin.
Asimismo, cada modelo ha mostrado ventajas y desventajas, pues ofrece un conjunto
especfico de polticas, instrumentos y tcnicas que pueden ser tomados como referencia
a la hora de decidir la mejor forma de abordar un problema pblico particular, por lo que
conocer, contextualizar y aplicar estas herramientas parece ser un desafo vigente para los
altos directivos pblicos. En definitiva, cada modelo ha contribuido a mejorar la gestin
gubernamental, introduciendo y revitalizando conceptos como la imparcialidad, la eficiencia
(burocracia), el foco en los usuarios o beneficiarios, la preocupacin por los resultados (NGP),
la participacin ciudadana y la transparencia (post NGP), por mencionar los ms relevantes.
2. La arena social, poltica e institucional: un entorno de amenazas y oportunidades
La sociedad chilena ha cambiado. No cabe duda de que nuestro pas se encuentra hoy en un
estadio muy distinto al de hace dos o tres dcadas, tanto en lo econmico, lo demogrfico,
lo social y poltico. Estos cambios modelan lo que la ciudadana exige y espera del Estado,
expectativas que deben ser entendidas y asumidas por los altos directivos pblicos. Por tanto,
los deseos de la ciudadana respecto de lo que debe hacer el gobierno han ido creciendo
exponencialmente. En los ltimos aos han surgido demandas que van ms all de la cobertura
y la calidad de los servicios, aludiendo a la equidad en el acceso (gratuidad en la educacin,
fin al lucro en la educacin subvencionada, pensiones ms solidarias). A lo anterior, se deben
agregar las expectativas potenciadas a partir de la ltima campaa presidencial de Michelle
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