Enciclopedia de la Regulacin de la Radio Fritz Messere

La regulacin de la radio comenz en 1910 cuando el Congreso de Estados

Unidos aprob una legislacin modesta sobre la entonces naciente industria de
la comunicacin inalmbrica. Tras el desarrollo de la radiodifusin y su auge en
los aos 20, en 1927 se aprueba la Ley de la Radio. Dicha ley cre una
comisin independiente para determinar la poltica reguladora de la
radiodifusin en Estados Unidos. La Ley de Comunicaciones de 1934 expandi
los poderes de la agencia y convirti a la Comisin Federal de Comunicaciones
(CFC) en la encargada permanente de determinar la poltica reguladora de la
radio y televisin en Estados Unidos, sujeta a control por parte del Congreso.
Durante los ltimos noventa aos, la regulacin de la radio ha variado desde
el poco control aplicado sobre la radiodifusin por el Departamento de
Comercio, hasta el control significativo ejercido por la Comisin Federal de
Comunicaciones. A partir de la dcada de 1980, la CFC comenz a adoptar
polticas reguladoras menos estrictas, remplazando algunos requerimientos
especficos por la competencia de mercado. La Ley de Telecomunicaciones de
1996 introdujo una exigencia menor en cuanto a los requerimientos para la
propiedad de las radiodifusoras. Hoy en da, la Ley de 1934, corregida varias
veces, todava proporciona el esquema general para la poltica reguladora de la
radio norteamericana.
Inicios de la Regulacin de la Radio
La clusula de comercio de la Constitucin de Estados Unidos asign al
Congreso la tarea de regular el comercio interestatal e internacional. Las
primeras estaciones de radio sirvieron como sistemas de comunicacin
bsicos, es decir, transmisores de mensajes que facilitaran el comercio y
protegieran la salud y el bienestar de los ciudadanos de Estados Unidos. La
Ley de Embarcacin Inalmbrica de 1910 reflej la intencin del Congreso de
aplicar regulaciones modestas sobre los requerimientos de la naciente industria
de la comunicacin inalmbrica. Se requera que las embarcaciones
transocenicas que viajaban desde o hacia Estados Unidos tuvieran equipos
de transmisin si llevaban ms de sesenta pasajeros a bordo. La Secretara de
Comercio y Trabajo tena la autoridad de crear regulaciones adicionales para
asegurar la ejecucin de la Ley de 1910.
El hundimiento del Titanic, con la trgica prdida de cientos de vidas, forz al
Congreso en accin para proporcionar conformidad a Estados Unidos sobre
sus obligaciones en materia de tratados internacionales de la comunicacin
inalmbrica. La Ley de la Radio de 1912 fue el primer intento de aplicar
controles legislativos completos sobre la industria de la radio. Esta Ley
otorgaba a la concesin de licencias todos los aparatos transmisores para el

comercio interestatal e internacional, a cargo de la Secretara de Comercio.

Tambin requera que cada operador de cada estacin tuviera su licencia y que
el gobierno indicara regulaciones para minimizar interferencia. Otras secciones
de dicha ley trataban sobre la concesin de licencias para las estaciones
experimentales, la regulacin sobre el tipo de modulacin (AM o FM), la
prohibicin de la divulgacin de contenido de mensajes privados, y la prioridad
de las seales de socorro.
La Ley de la Radio de 1912 no previ ni mencion la radiodifusin. El inters
y servicio pblico no fueron discutidos a menos que fueran pertinentes para la
comunicacin punto a punto. Sin embargo, el desarrollo de la radiodifusin a
comienzos de la dcada de 1920, con la rpida proliferacin de nuevas
estaciones, que queran obtener sus licencias, y competan por el tiempo al aire
en una asignacin de frecuencias extremadamente limitada, creaba problemas
administrativos para el Secretario de Comercio, Herbert Hoover.
En 1922, Hoover convoc la primera de cuatro Conferencias Nacionales de
Radio anuales, designadas a incentivar la cooperacin de las radiodifusoras,
fabricantes de radios y otras partes interesadas. Quienes asistieron eran
conscientes de que la Ley de 1912 era inadecuada y algunos de ellos le
reclamaban al gobierno un mayor control a travs de una legislacin ms
completa. En 1923, el fallo de una corte federal de apelaciones estableci que
la Secretara de Comercio no tena el poder discrecional de retener licencias de
solicitantes calificados. Consecuentemente, la interferencia en los canales de
radiodifusin aument dramticamente a medida que se multiplicaba con
rapidez el nmero de estaciones. La radiodifusin temprana entr en un
perodo de caos sin ningn control gubernamental significativo.
Entre 1923 y 1924, Hoover expandi el nmero de frecuencias asignadas a
la radiodifusin, en un intento de aliviar las condiciones de interferencia. La
Secretara, que apoyaba la nocin de autorregulacin, tuvo algn xito
persuadiendo a las estaciones de compartir frecuencias, limitar potencias y
dividirse el horario de radiodifusin. A pesar de que Hoover trat de facilitar
soluciones entre las estaciones en competencia y los intereses de la industria,
creci la insatisfaccin con los tiempos asignados y el hecho de compartir
frecuencias, lo que gener problemas para la poltica de asociacionismo de
Hoover. Era cada vez ms visible que la autorregulacin no poda resolver los
problemas de asignacin y la creciente interferencia. En la cuarta conferencia
radial, en noviembre de 1925, los lderes de la industria afirmaron que el inters
pblico deba ser la base de la radiodifusin. Tambin convencieron a la
Secretara de cesar las concesiones de nuevas licencias. De este modo, las
provisiones de concesin de licencias de la Ley de 1912 fueron suspendidas
bajo una poltica reguladora ad hoc (especfica para el caso) acordada entre el
gobierno y los intereses de los fabricantes y las radiodifusoras ms
importantes. El historiador Eric Barnouw destaca que Hoover demostraba

favoritismo frecuentemente al desarrollar polticas que favorecieran intereses

comerciales de grandes empresas de radiodifusin tales como RCA, General
Electric y Westinghouse. Ms tarde, miembros del Congreso nivelaron las
crticas contra la Comisin Federal de Radio (CFR), pues sta tambin
favoreca los intereses de las grandes radiodifusoras.
El 16 de abril de 1926, la Corte le dio el ltimo golpe a la Ley de 1912
cuando fall que la Secretara haba sobrepasado su autoridad en el caso
Estados Unidos contra Zenith Radio Corp.. Como resultado, Hoover ya no
tena el poder de hacer cumplir los requerimientos de tiempo y frecuencia.
Inmediatamente despus de esa decisin, las estaciones comenzaron a
cambiar frecuencias, aumentar la potencia e ignorar los arreglos de tiempos
compartidos establecidos previamente. Los niveles de interferencia crecieron
dramticamente, particularmente en la noche cuando las seales eran
propensas a saltear largas distancias.
En medio de la creciente insatisfaccin entre radiodifusoras y la audiencia,
los miembros de Congreso aprobaron la Ley de Radio de 1927. Por primera
vez, la legislacin trat el tema de la radiodifusin especficamente y cre un
marco para regular el rpido incremento de dicha industria otorgando los
poderes de decisin a una agencia independiente. Siete aos despus, con la
aprobacin de la Ley de Comunicaciones de 1934, el Congreso fusion el
control de la comunicacin por cable con la inalmbrica bajo la rbrica de la
CFC. Un marco para el control y la poltica de regulacin general de la
radiodifusin fue establecido entre 1926 y 1934.
Ley de la Radio de 1927 Comienzo de la Regulacin de la Radiodifusin
La Ley de la Radio de 1927 fue promulgada el 23 de febrero de ese ao.
Cinco das despus el presidente Coolidge firm la legislacin que otorgaba el
poder de regulacin a una nueva y temporal agencia independiente. Los
autores de la legislacin consideraban que una Comisin Federal de Radio
sera capaz de resolver los numerosos problemas de interferencia creados
durante el desarrollo de la radiodifusin. Basada en una combinacin de los
previos esfuerzos legislativos del representante Wallace White del Estado de
Maine y el senador Clarence C. Dill de Washington, la nueva legislacin
correga las condiciones de las licencias de las estaciones e ideaba
asignaciones para las bandas de frecuencia y longitudes de onda. La
legislacin tambin proporcionaba la creacin de una comisin temporal con la
autoridad de otorgar licencias y regular los tiempos operarios y potencias de
salida de las estaciones. sta ley afirm el inters pblico en la radiodifusin al
igual que la propiedad pblica de las ondas, extendi considerablemente las
capacidades de reglamentacin de la Comisin.
Uno de los resultados ms significativos de la Ley de 1927, hasta hoy
debatido, fue el hecho de que se le concedi a las radiodifusoras menos

derechos de la Primera Enmienda que a los peridicos. La legislacin

designaba claramente el espectro electromagntico como parte del dominio
pblico, permitiendo as que la Comisin tuviera el poder de otorgar derechos a
los usuarios de ese espectro, pero prohibiendo la propiedad privada de canales
de comunicacin. Asimismo, los problemas de interferencia extrema sugeran
que haba una escasez de canales disponibles. Esto complic la tarea de la
Comisin de generar un esquema de asignacin permanente que satisfaciera a
todos los agentes polticos y comerciales. Las condiciones del espectro radial y
las capacidades de ingeniera limitadas no brindaban la oportunidad de
expresarse a todo aquel que quisiera hacerlo, entonces la Comisin de Radio
fue concedida el poder de imponer reglas y regulaciones que limitaban el
nmero de entidades que utilizaban la onda area. Los legisladores le
otorgaron a la Comisin amplios poderes discrecionales sujetos a adjudicacin
por parte de las cortes federales.
Muchas de las expectativas actuales sobre la poltica reguladora de la
radiodifusin emanaron de la legislacin de 1927. La Ley de la Radio propona
una comisin compuesta por cinco miembros, cada uno de ellos responsable
de representar una zona geogrfica especfica de Estados Unidos. El Congreso
inicialmente consider que esa agencia resolvera los problemas de
interferencia en el primer ao y se convertira en un organismo consultor y
quasi-judicial que se reunira nicamente cuando fuera necesario. Las
secciones 4 y 9 de la ley alegaban un estndar de inters pblico indefinido y le
otorgaban a los integrantes de la CFR el poder de licenciar y regular estaciones
inalmbricas; las estaciones de radio federales estaban libres de controles
reguladores. Las decisiones de la CFR sobre las licencias estaban sujetas a
adjudicacin por las cortes de apelaciones, bsicamente en carcter de novo
(la corte considera el caso como si no hubiera existido un juicio previo, es decir,
sin tener en cuenta fallos anteriores). Estudiosos en leyes sealan el hecho de
que el control era esencialmente una revisin limitada de problemas
especficos dentro de una clase de peticionarios reducida.
A pesar de que esta ley no contena lenguaje especfico para regular las
cadenas o redes de radiodifusin, los legisladores le proporcionaron a la CFR
la potestad de crear regulaciones especiales aplicables a las estaciones de
radio pertenecientes a cadenas de radiodifusin. De este modo, cualquier tipo
de control que la CFR impona a las cadenas de radio deba ser respetado a
nivel de cada estacin. La ley tambin trataba el tema de la publicidad
mnimamente. Algunos historiadores sealan el hecho de que la publicidad no
era muy aceptada cuando esta ley fue creada en 1926 como una posible razn
que explicara el aparente descuido en la legislacin.
Los acadmicos tienen posturas divididas respecto a la eficacia de la
Comisin Federal de Radio, pero generalmente le reconocen el haber
efectuado una fuerte poltica de regulacin. Durante sus seis aos de vigencia,

las relaciones con el Congreso fueron conflictivas y hasta hostiles en algunas

ocasiones. Al final de su primer ao, los miembros del Congreso que
escribieron partes de la ley calificaron a los miembros de la CFR como
cobardes por la falta de acciones reguladoras. Otras crticas apuntaban a la
defectuosa toma de decisiones a partir de informacin insuficiente. La
incompetencia de la CFR para resolver los problemas de interferencia y
redistribuir licencias llev al Congreso a imponer la Enmienda Davis, que exiga
igualdad de estndares de servicios, en el proyecto de ley de reautorizacin de
1928.
La industria de la radiodifusin, liderada por RCA, Westinghouse y General
Electric triunf en convencer a la CFR de que el marco general de radiodifusin
desarrollado por la Secretara de Comercio deba mantenerse. Robert
McChesney seal que la reautorizacin de estaciones comerciales ya
existentes sin redistribucin de licencias provoc que se redujeran las
asignaciones y tiempos de operacin de muchas estaciones no comerciales.
Sobre el final del mandato de la CFR, la radiodifusin comercial se haba
consolidado en Estados Unidos.
La aprobacin de la legislacin de la radio reflej claramente la conviccin
del Congreso de que el espectro electromagntico representaba un recurso
natural valioso que deba ser cultivado cuidadosamente y conservado por la
poblacin. El caso Estados Unidos contra Zenith haba abierto las
posibilidades para demasiadas licencias, creando as una interferencia
sustancial y caos tanto para las audiencias como para las radiodifusoras. No
sorprende entonces que la resolucin de las controversias en relacin a las
licencias fuera la primera prioridad de la CFR. En sus inicios, las decisiones en
cuanto a regulacin estaban a menudo influenciadas polticamente, clientes
polticos apagaban los esfuerzos reguladores contraponiendo, por un lado,
intereses que favorecan polticas que impulsaban el crecimiento de la industria
de la radiodifusin y, por otro, la voluntad de los miembros del Congreso que
queran una solucin para redistribuir licencias a lo largo de regiones
geogrficas.
La estructura bsica de regulacin expresada en la Ley de la Radio de 1927
pas a ser el orden permanente designado por la Ley de Comunicaciones de
1934.
La Comisin Federal de Comunicaciones
La aprobacin de la Ley de Comunicaciones de 1934 estableci una
comisin permanente para supervisar y regular las industrias de la radiodifusin
y las telecomunicaciones. Al crear la Comisin Federal de Comunicaciones el
Congreso le otorg los mismos poderes de regulacin que le haban
correspondido a la CFR. Estos poderes fueron extendidos para incluir los
servicios de telecomunicacin por cable que haban estado bajo la jurisdiccin

de la Comisin Interestatal de Comercio. Muchas de las resoluciones de la Ley

de 1927 fueron incorporadas textualmente en el Ttulo III de la Ley de
Comunicaciones. El lenguaje de ambas leyes, de 1927 y 1934, permita a la
agencia o comisin el empleo de una gran variedad de sanciones, incentivos y
otras herramientas para cumplir los mandatos de poltica o regulacin. Los
fallos de las cortes contra la Ley de Comunicaciones y la CFC ayudaron a la
agencia a delinear la extensin de sus poderes.
Hacia 1934 la radiodifusin haba evolucionado en un negocio altamente
rentable. La estructura de los integrantes del sistema de canales de radio, casi
completamente fuera de la supervisin de la CFR, haba desarrollado una serie
de maniobras muy exitosas. La ruptura del monopolio de RCA haba creado
fuerzas poderosas dentro de la industria de las comunicaciones que competan
por diferentes partes de ella. Los intereses de las grandes radiodifusoras y
fabricantes fueron solidificados a travs de la concesin de licencias y la
designacin de canales aprobados, al igual que la asignacin rgida adoptada
por la CFR bajo la Orden General 40.
La nueva agencia no pretenda perturbar los sistemas de radiodifusin que
se haban generado bajo la supervisin de la Secretara de Comercio y la CFR.
Sin embargo, el Congreso le concedi flexibilidad en la regulacin mediante la
derogacin de algunos requerimientos especficos de la Enmienda Davis. Los
temas principales de la Ley de 1934 representaban los principios del New Deal
(poltica intervencionista para combatir los efectos de la Gran Depresin) al
consolidar poderes federales en una nica agencia, centralizando as los
poderes de decisin de todas las industrias de comunicacin. La Ley es
significativa porque investa de poderes de regulacin a una agencia de
expertos independiente. Era completamente evidente para los legisladores que
la regulacin de la radiodifusin no deba estar limitada a la supervisin de la
interferencia y otros aspectos tcnicos.
La nueva Comisin Federal de Comunicaciones se enfrentaba con la
necesidad de desarrollar su agenda a corto y largo plazo. Dentro de las tareas
a corto plazo se inclua la identificacin y definicin de lo que era considerado
servicio en inters, conveniencia y necesidad del pblico. La CFR haba
implementado algunas polticas reguladoras, pero era necesario puntualizarlas
para su desarrollo administrativo a largo plazo. Como consecuencia de este
proceso, la CFC deba crear criterios reflexivos para determinar si las
estaciones cumplan en forma aceptable sus obligaciones como servicios
pblicos. En sta misma lnea, se requera que la agencia definiera y diera
sentido a los conceptos amplios como inters pblico.
Asimismo, la CFC ahora estaba encargada de generar un plan para utilizar
el creciente espectro electromagntico. Durante los aos entre la creacin de la
CFR y la CFC se haban generado varios descubrimientos sobre la extensin y

el uso de ese espectro. La Comisin, encargada del uso ms extensivo y

eficaz de la radio, necesitaba desarrollar un mecanismo ms complejo para
determinar qu tipo de uso de la banda de radio se le permita a cada usuario y
para qu propsitos. A cada tipo de uso le corresponda una cantidad diferente
del espacio del espectro y, por lo tanto, la CFC deba especificar cules y
cuntos usuarios poda abarcar el espectro.
Los informes anuales de la CFC durante el perodo de 1934 a 1939 ilustran
que la Comisin recolect un registro mucho ms sofisticado que el realizado
por la CFR. Entre 1936 y 1937, la Comisin exigi a todas las radiodifusoras
que archivaran informacin completa sobre sus ingresos, inversiones, nmero
de empleados, naturaleza y tipo de programas que emitan. En 1938, la CFC
relev al Congreso mucha de esa informacin estadstica. En ese mismo ao,
la Comisin comenz su primera revisin plena sobre las prcticas de las
cadenas de radiodifusin. Los primeros aos de la CFC reflejaron la necesidad
de recolectar y cotejar suficiente informacin para implementar una poltica
reguladora de las radiodifusoras a largo plazo.
Localismo y Fideicomiso Un marco para la configuracin de la agenda
en radiodifusin
La amplia naturaleza del lenguaje utilizado en las leyes de 1927 y 1934 no
indicaba pruebas o mandatos especficos para usuarios del espectro radial.
Consecuentemente, la agencia tuvo la necesidad de articular polticas que
podra usar como piedra de toque para medir el servicio del titular de la
licencia.
Las decisiones tempranas de la CFR y la CFC generalmente ilustraban ad
hoc el enfoque de las polticas, que apoyaban un inters de regulacin en el
localismo. Las pronunciaciones de la CFC reflejaban la importancia otorgada al
localismo y la conceptualizacin de un fideicomiso modelo para la radiodifusin,
a pesar del poder y la programacin crecientes de los canales de radio a lo
largo de las dcadas de 1930 y 1940. Estos dos principios fueron la base de las
polticas federales de radio durante muchos aos.
La Comisin not que definir lo que consideraba aceptable para el servicio
de un titular de una licencia requera desarrollar una serie de requisitos a los
que un titular de una licencia deba aspirar o a partir de los cuales deba ser
juzgado. En Great Lakes Broadcasting Co., la Comisin de Radio cre un
conjunto importante de principios destinados a delinear lo que constitua el
servicio pblico y a informar a los titulares de licencias cules eran sus
obligaciones como fideicomisarios que utilizaban un recurso natural pblico. El
principio de fideicomiso estaba basado en una lgica de escasez del espectro.
Segn la CFR, el fideicomiso requera que las radiodifusoras cumplieran con:

Los deseos, gustos y necesidades de todos los grupos sustanciales de la

audiencia deban ser satisfechos, en justa medida, por un programa completo
que estuviera conformado por msica -tanto clsica como ms ligera-, religin,
educacin e instruccin, eventos pblicos importantes, la discusin de dudas
del pblico, el clima, informacin comercial, noticias y asuntos de inters para
todos los miembros de la familia.
Al afirmar que las estaciones de radio eran fideicomisarias del pblico, la
CFC tambin busc desarrollar una poltica reguladora que escrutinizara el
impacto econmico que las estaciones propuestas tenan en los fideicomisarios
actuales. De este modo, la CFC a veces negaba licencias al alegar que no
haba evidencia suficiente que indicara que el solicitante tuviera recursos
adecuados. Otras veces, la CFC negaba licencias a estaciones que eran
econmicamente estables pero aparentaban competir con un titular de licencia
ya existente. En su conjunto, las decisiones tomadas por la CFC entre 1934 y
1940 no ilustraban un procedimiento claro sobre cmo la agencia evaluaba los
mritos de la posible cada econmica ni demostraban un historial de polticas
uniforme. En lo pareca ser un estilo ad hoc, la CFC ocasionalmente aprobaba
licencias de solicitantes donde ya existan estaciones, y otras veces negaba
permisos de construccin en ciudades que no tenan ningn servicio radial. Los
factores referentes a la ingeniera no eran primordiales en muchas decisiones.
El segundo principio fundamental para la CFC fue promover el localismo.
Esta poltica reguladora demostr ser til por varias razones. Primero, la
agencia hered una estructura comercial para radiodifusin basada casi en su
totalidad en ingresos por publicidad. Las estaciones de radio locales afiliadas a
los canales de programacin nacionales se encontraban frecuentemente con
sus horarios manipulados por los mismos canales que proporcionaban
programacin de alta calidad a las estaciones. Emisoras sin afiliacin buscaban
inspiracin para sus programas en comunidades locales. Sin embargo, tanto
los programas de los canales como los locales eran emitidos a la audiencia a
travs de un titular local asignado a servir a determinada comunidad o una
estacin de canales libres destinada a abarcar un territorio amplio. A pesar de
que la CFC tena un control limitado sobre los canales nacionales, distingua
que su poder de regulacin era esencialmente el poder de controlar estaciones
locales, las relaciones entre estaciones y canales nacionales, y la relacin entre
las estaciones y la comunidad. De este modo, la evaluacin de las polticas
basada en los intereses de la ciudad le brindaba a la CFC una ventaja sobre la
industria de radiodifusin a travs de la regulacin de las estaciones.
El Caso de los Canales, El Libro Azul y las Polticas Reguladoras de la
dcada de 1940
Al terminar los aos 30, la CFC expres su preocupacin por el excesivo
poder que tenan las redes de radio sobre los titulares de licencias y cre

acuerdos de afiliacin que prevenan la programacin ms activa de las

estaciones. Un anlisis sobre las acciones de la Comisin durante este perodo
ilustra un deseo de promulgar regulaciones que incrementaran la respuesta de
los titulares de licencias locales hacia su audiencia, y la competencia en la
radiodifusin local. Asimismo, la Comisin quera terminar con la ventaja de la
NBC sobe CBS y Mutual (otro canal ms chico) surgida por su habilidad de
programar los canales NBC Red y Blue. Las Regulaciones de Radiodifusin en
Cadena creadas en 1941 fueron llevadas a juicio por la NBC en el caso
National Broadcasting Co. contra Estados Unidos. La decisin de la Suprema
Corte, dictada por el juez Frankfurter, mantuvo la autoridad de la CFC para
regular los acuerdos comerciales entre canales y titulares de licencias. El fallo
mantuvo tambin la constitucionalidad de la Ley de Comunicaciones y reafirm
la suposicin de la CFC sobre su poder discrecional para regular la
radiodifusin.
Los cambios esperados en la relacin entre canales y afiliados no surgieron.
Aunque la Comisin sufri crecientes crticas y audiencias de control ente 1942
y 1944, resultando en la renuncia de varios comisionados, el personal de la
CFC investig la programacin que los titulares de licencias haban propuesto
al solicitarlas en comparacin con lo que realmente emitieron. Los resultados
de la investigacin fueron compilados en El Libro Azul. ste reafirm la
interpretacin de la Comisin sobre lo que constitua las obligaciones para con
el inters pblico y articul cuatro reas de preocupacin: la cantidad de
programacin sustentable emitida por el titular de la licencia, la radiodifusin de
programas locales en vivo, la creacin de programacin dedicada a la
discusin de asuntos pblicos, y la eliminacin del abuso de la publicidad.
Mientras que el Libro Azul reflej el primer intento de la CFC de articular una
declaracin de poltica completamente desarrollada sobre lo que constitua un
buen servicio, la CFC nunca implement realmente esas declaraciones de
calidad. Sin embargo, la significancia del Libro Azul para la regulacin puede
percibirse en varios aspectos. Primero, fue un intento de mejorar la respuesta
de las radiodifusoras a sus audiencias, entonces articulaba la visin de la
Comisin sobre lo que constitua un buen servicio. Segundo, el Libro Azul
comenz un debate dentro de la industria a medida que las radiodifusoras se
oponan a lo que perciban como un ataque del gobierno a su derecho de
programar sin censura ni intervencin gubernamental. Tercero, como un intento
de detener la promulgacin de reglas sobre contenido, la NAB fortaleci su
cdigo radial autorregulador. Finalmente, otro efecto del Libro Azul, que quizs
no fue intencional, fue que la Comisin aument los requerimientos de la
conservacin de archivos por parte de las radiodifusoras.
Tras la Segunda Guerra Mundial y un perodo de prosperidad incomparable
en la radiodifusin, la Comisin promovi la competencia local a travs del
rpido incremento del nmero de titulares de licencias en la onda de

radiodifusin estndar (AM). Algunos expertos notan que la presin de expandir

la radiodifusin podra ser vista no tanto como una iniciativa reguladora sino
como un resultado del inters renovado en el entretenimiento luego del fin de la
depresin de los aos 30 y la revocacin de restricciones que daban prioridad a
la guerra. La expansin de la radiodifusin fue impulsada an ms por la
creacin de una nueva onda FM expandida por parte de la CFC. Al finalizar la
dcada, la CFC revis su prohibicin contra la defensa licenciataria, vigente
durante veinte aos, y cre la Doctrina Justa. La reafirmacin de la poltica
editorializadora de los licenciatarios gener un debate sustancial dentro de la
comunidad de la radiodifusin.
Preocupaciones sobre la Primera Enmienda, Formatos Genricos y
Comprobacin de la Comunidad
Los primeros reguladores de la radiodifusin desarrollaron formas de evaluar
a los solicitantes basadas en criterios neutrales como la evaluacin de la
condicin financiera, habilidades tcnicas y experiencia en la radiodifusin. Con
la creacin del Libro Azul y la Doctrina Justa, la CFC pareca cambiar su
enfoque hacia los requerimientos en cuanto a programacin y contenido. El giro
en el enfoque regulador coincidi con el decaimiento de la radio y el
crecimiento fenomenal de la televisin.
El cambio en la rentabilidad de la radio local y en red y el incremento de la
competencia en la onda AM forz algunos cambios significativos en la
programacin radial. A medida que las estaciones locales programaban nuevos
formatos musicales, los horarios matutinos y vespertinos se convirtieron en
grandes fuentes de ingresos. Las estaciones abandonaron la estructura de
programacin por bloques, tpica de la afiliacin de canales, para favorecer a
los formatos genricos que eran desarmados a lo largo de la semana radial.
Algunos conceptos desarrollados por el Libro Azul no tenan mucha importancia
con la nueva competencia local. Como resultado, la CFC emiti la Declaracin
de Polticas de la Programacin de 1960 como una reafirmacin de las
obligaciones de los licenciatarios. Para reflejar los cambios en el negocio de la
radio, la CFC ces los requerimientos de programacin sustentable y actualiz
otros aspectos.
La Declaracin de Polticas de la Programacin de 1960 requera que los
radiodifusores descubrieran los deseos, gustos y necesidades de la gente a
travs de una seria de encuestas por rea local conocidas como
comprobacin de la comunidad. Las radiodifusoras comenzaron a darse
cuenta de la creciente importancia de la comprobacin o verificacin al mismo
tiempo que la Comisin revisaba formularios de solicitacin para reflejar el
significado que le daba a los resultados de las encuestas de una estacin. Con
la Declaracin de Polticas de 1960, la Comisin deline una lista de catorce
puntos sobre los principales elementos de programacin que se supona que

las radiodifusoras brindaran a su rea. Las radiodifusoras criticaron el abordaje

de lista de supermercado a los requerimientos de programacin y a la agencia
en s misma por utilizar cuotas especficas de programas enumeradas en la
Declaracin de Polticas como una prueba de fuego para la renovacin
automtica de licencias.
Una dcada ms tarde, la CFC emiti una cuestin que designaba
importancia a la programacin que fuera sensible a los problemas de la
comunidad en vez de servir a los deseos, gustos y necesidades de ella. En
1976, la Comisin reafirm su compromiso con el proceso de comprobacin al
convertirlo en un requerimiento continuo. Al tenerlo en cuenta con otros
requerimientos, muchos licenciatarios sentan que la CFC les estaba
imponiendo una carga respecto a la conservacin y mantenimiento de
registros. En el Congreso, varios comits de control condujeron inspecciones
sobre la Ley de 1934 y los requerimientos reguladores de la CFC.
La prueba constitucional de la Doctrina Justa fue un resultado de una
transmisin del 27 de noviembre de 1964, cuando WGGB en Red Lion,
Pennsylvania, emiti una transmisin de un minuto atacando a un autor que
haba retratado una imagen antiptica del Senador Barry Goldwater. El autor
del libro, Fred Cook, exigi tiempo gratis para responder al ataque. La Corte
sostuvo que el estndar del inters pblico le impona una obligacin a las
radiodifusoras de discutir ambas posturas en un asunto controversial. Entre
1964 y 1980, la Doctrina Justa no fue impuesta rigurosamente por la CFC, pero
los crticos de la Doctrina aseguran que el fantasma de un reclamo a la justicia,
con los potenciales enredos legales que esto implicaba, frecuentemente
generaba que las radiodifusoras no emitieran programacin controversial.
Mientras que aquellos a favor de la Doctrina Justa acusan a las radiodifusoras
de utilizar la amenaza de una posible queja como excusa para no emitir ms
material controversial.
Sin embargo, la Doctrina Justa era una fuente de malestar para las
radiodifusoras al igual que para los defensores de la Primera Enmienda. Hacia
la dcada de 1980, debido al incremento de la competitividad entre estaciones
y con la desregulacin de la radio en transcurso, la Comisin comenz a
buscar una forma de revocar la Doctrina. Se encontr con resistencia por parte
de algunos miembros del Congreso que crean que la Doctrina se haba
convertido en parte de la seccin 315 de la Ley de Comunicaciones. La
Comisin finalmente recibi el argumento que estaba buscando en 1986,
cuando una corte federal de apelaciones fall que la Doctrina no estaba
codificada como parte de la Ley. La CFC actu rpidamente, el Presidente
Dennis Patrick, recientemente instalado como sucesor de Mark Fowler, inici la
revocacin de la Doctrina Justa a comienzos de 1987.

A lo largo de un perodo de treinta aos, desde 1950 hasta 1980, la CFC

estableci polticas a travs de la implementacin de una serie de reglas
estructurales destinadas a servir como guas para las radiodifusoras sobre que
era y que no era aceptable. Por ejemplo, la prohibicin de la CFC del lenguaje
indecente tenda a ser proscriptiva, indicndole a estaciones cul era el lmite
del discurso aceptable. Las reglas de propiedad cruzada y difusin simultnea
eran otros ejemplos de la creacin de reglas diseadas para organizar
estructuralmente la industria. En su contexto, el aumento de reglas y el
mantenimiento de registros llevaron a las radiodifusoras y los creadores de
polticas a cuestionar si era el momento ideal para una reforma de la
regulacin.
Desregulacin de la Radiodifusin
La eleccin de Ronald Reagan en 1980 marc el comienzo de una era de la
desregulacin de la radio. La radio haba crecido de unos pocos cientos de
estaciones en los aos 20 a miles de estaciones. La FM era una competencia
significativa para la radio AM. Bajo el liderazgo del Presidente de la CFC, Mark
Fowler, la agencia comenz a promover la desregulacin de los requerimientos
para licencias. El debate fue relevante entre radiodifusoras y sus audiencias. El
Aviso de Reglamentacin Propuesta produjo una enorme respuesta con ms
de 20.000 comentarios recibidos.
El Informe y la Orden de la CFC eliminaba las guas sobre publicidad y
programacin considerada como de no entretenimiento, la comprobacin
formal, y requerimientos de registro de programacin. En lugar de una poltica
estructural, la Comisin incentiv a las fuerzas del mercado a proporcionar
cheques y balances contra el abuso en la programacin y la publicidad.
Muchas reglas sobre los requerimientos del mantenimiento de archivos fueron
abolidas. Las prohibiciones contra el trfico de estaciones fueron disminuidas,
los trminos de las licencias extendidos, y los requerimientos de registro
dejaron de ser necesarios para titulares de licencias. En el proceso de
desregulacin, la renovacin de las licencias radiales se convirti literalmente
en un proceso puramente formal, incrementando as las expectativas de
renovacin de la mayora de los licenciatarios porque ya no se requera que las
estaciones conservaran registros sustanciales de los esfuerzos de
programacin. A comienzos de los 90, la desregulacin combinada con una
disminucin en las restricciones a la propiedad reflejaron un intento de hacer
trabajo de economa de escala para las radiodifusoras que ahora se
encontraban con costos de operacin crecientes e ingresos de publicidad
estancados.

Regulacin de la Comisin como Creacin de Polticas Ad Hoc y un

Modelo de Disminucin de Fideicomisarios Pblicos
Robert Britt Horowitz plantea que las polticas desreguladoras impulsadas po
Fowler reflejaban cincuenta aos de demandas de la industria de la
radiodifusin para hacer de la CFC una agencia neutral de control tcnico. La
interpretacin liberal de la Primera Enmienda, caracterizada por la igualdad de
requerimientos de tiempo de la Doctrina Justa se descoloraron con los
esfuerzos desreguladores de la Comisin y el fallo de la Corte en el caso CBS
contra DNC. Al existir menos controles estructurales y de contenido, la
radiodifusin ilustraba la erosin de la poltica reguladora del fideicomiso
pblico que caracterizaba los comienzos de la radio. El desmantelamiento del
concepto de fideicomiso combinado con la reduccin de requerimientos
estructurales en regulacin expuso a la radio al incremento de competitividad y
una liberalizacin de la poltica industrial. Como un sector de la industria, no
haba tantas razones estructurales y de poltica para argumentar a favor de la
proteccin econmica y la recesin de comienzos de los 90 le sugiri al
Congreso que la radio estaba preparada para una mayor desregulacin. La
aprobacin de la Ley de Telecomunicaciones de 1996 disminuy las
limitaciones a la propiedad de estaciones, aunque el mximo de estaciones que
se permite en cualquier mercado especfico sigue restringido. Durante la
dcada de 1990, las adquisiciones y fusiones de grandes grupos radiales
gener que unas pocas grandes organizaciones de radiodifusoras ahora
dominen el paisaje radial estadounidense. Las polticas de la CFC han
continuado la liberalizacin de la regulacin de la radio.
A pesar de que la desregulacin y la disminucin de restricciones a la
propiedad han incrementado la competitividad entre las principales estaciones
en la mayora de los mercados radiales, los crticos de la desregulacin
sealan que la CFC no ha podido crear una diversidad de propiedad que refleje
las caractersticas demogrficas de Estados Unidos. El nmero de
licenciatarios en radiodifusin pertenecientes a minoras ha bajado a medida
que crece en nmero de licencias a estaciones, a pesar de los esfuerzos de la
agencia en promover la diversidad. Otros crticos plantean que el fracaso del
estreo AM y la falta de un estndar de radiodifusin digital sugieren que la
CFC no ha sido particularmente exitosa en inducir a la industria radial a adoptar
innovaciones tecnolgicas. Las radiodifusoras piratas y el creciente desencanto
con la programacin radial cada vez ms estratificada condujeron a la CFC a
crear un nuevo servicio de FM de baja potencia, reforzando as las crticas que
argumentan que las polticas desreguladoras de la Comisin han fallado en su
servicio al inters pblico.
La CFC ha implementado un enfoque ad hoc a la regulacin durante sus
sesenta y seis aos de vida. La toma de decisiones de la Comisin puede ser
vista desde distintas perspectivas muy tiles. A nivel poltico, la CFC deba

informar al Congreso sobre su agenda en regulacin peridicamente, entonces

la poltica de la Comisin puede ser entendida en paralelo a las iniciativas del
Congreso. Por ejemplo, con el desarrollo de la radio en una industria grande y
madura, la presin de los miembros del Congreso sobre la agencia fue menor y
como resultado las polticas sociales reguladoras o estructurales fueron
relajadas. La intencin del Congreso, demostrada a travs de esfuerzos
legislativos tales como la Ley de Telecomunicaciones de 1996, ilustraba el
deseo del Congreso de tratar a la radiodifusin no tanto como un sector
fideicomisario pblico sino como un sector de la industria controlado por el
precio a la entrada.
Los primeros crticos de la Comisin de la Radio y luego de la CFC
argumentaban que la regulacin social forzada creaba lazos artificialmente
estrechos entre la agencia reguladora y la industria de la radiodifusin. Bajo el
anlisis de la teora de la captura, una agencia reguladora de ese estilo se
preocupa demasiado por mantener el bienestar econmico de los
fideicomisarios pblicos a quienes otorga licencias. El resultado es la creacin
de un oligopolio con competencia limitada y controlada. Durante los 80,
liberales y conservadores promovieron la desregulacin de la radiodifusin
como una forma de destruir la relacin que se haba desarrollado entre los
reguladores y la industria de la radiodifusin. Dado que la competencia crea
incertidumbre econmica a largo plazo, la desregulacin quebranta la relacin
agencia-cliente.
El xito de la regulacin de la CFC puede ser medido de distintas maneras.
Desde una perspectiva de poltica industrial, la radio es una industria llena de
vitalidad con varios grandes actores competitivos, cada uno dueo de cientos
de estaciones radiales. La competencia por audiencias dentro de segmentos
demogrficos especficos es feroz en la mayora de los grandes y medianos
mercados radiales. Los grandes mercados tienen varios formatos diferentes,
pero si la audiencia de un mercado baja, tambin lo hace el nmero de
opciones para escuchar. Los crticos de las polticas liberalizadoras de la CFC
reclaman que tales polticas pueden servir a grandes segmentos de la
audiencia, pero tienden a marginalizar a poblaciones ms pequeas que
buscan diversidad en la programacin o un mayor acceso a los medios para
expresar puntos de vista divergentes. La cuestin sobre si la Comisin debera
preocuparse por asuntos de la Primera Enmienda depende en gran parte de la
postura de cada uno respecto a si la regulacin social debera determinar el
acceso pblico a las ondas de aire. Sin embargo, como consecuencia de la
expansin del nmero de radiodifusoras y la desregulacin como poltica
gubernamental, estos factores quebrantan el argumento por un modelo de
fideicomiso pblico para las radiodifusoras. En el futuro, la radiodifusin
probablemente se preocupar ms por los modelos econmicos y no tanto por
los deseos, gustos y necesidades de su comunidad.