Exp. No. 1322-M-94. No. 2381-96.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San Jos, a las once horas doce minutos del diecisiete de
mayo de mil novecientos noventa y seis.
Accin de Inconstitucionalidad promovida por ENRIQUE KELLERMAN ROSE, en su condicin de Presidente, a quien
corresponde la representacin judicial y extrajudicial, con facultades de apoderado generalsimo, y MANUEL ANTONIO
MONTOYA CHAVES, en su calidad de Gerente Administrativo, con facultades de apoderado general, ambos de la empresa
_PLASTICOS PARA LA CONSTRUCCION, SOCIEDAD ANONIMA_, contra el artculo 36 de la Ley Reguladora de todas las
exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, nmero 7239 y el decreto ejecutivo nmero 21.443-MEIC, de trece
de julio de mil novecientos noventa y dos. Intervienen el Procurador General de la Repblica, Licenciado Adrin Vargas
Benavides, Marco A. Vargas D., en su condicin de Ministro de Economa, Industria y Comercio, y los coadyuvantes Jack
Liberman Gibsburg, en su condicin de representante de la sociedad Plsticos Modernos, Sociedad Annima, Marvin
Montenegro Cern y Federico Pacheco Rohrmoser, como apoderados de _Ricalit, Sociedad Annima_.
Resultando:
1.- Los personeros de la empresa accionante promueve accin de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo nmero
21.443-MEIC, de trece de julio de mil novecientos noventa y dos, y el artculo 36 de la Ley Reguladora de todas las
exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, nmero 7239, de treinta de abril de mil novecientos noventa y dos,
por estimar que el primero resulta violatorio de los artculos 9, 34, 121 inciso 1.) y 129 de la Constitucin Poltica, en cuanto
derog ilegtimamente el Rgimen de Incentivos promulgado en el anexo 3 de la Ley de Incentivos para la Produccin Industrial,
nmero 7017, de diecisis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, y el segundo, en cuanto derog el inciso 5.) del
artculo 7 de la Ley de Incentivos para la Produccin Industrial, sin establecer ninguna disposicin transitoria respecto de los
contratos de incentivos en ejecucin, afectando a las empresas que disfrutaban de dichos beneficios.
2.- Figura como asunto previo de esta accin, el proceso ordinario contencioso-administrativo promovido por la empresa
accionante, el cual se tramita bajo expediente nmero 361-94, ante el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil
de Hacienda. 3.- Mediante resolucin de las siete horas cincuenta minutos del cuatro de julio de mil novecientos noventa y
cuatro, se le dio curso a la accin, confirindosele audiencia a la Procuradura General de la Repblica y al Ministro de
Economa, Industria y Comercio.
4- El Liceciado Adrin Vargas Benavides, en su condicin de Procurador General de la Repblica, contesta la audiencia
concedida, manifestando que el decreto impugnado es inconstitucional, as como la interpretacin que el Poder Ejecutivo hace
del artculo 36 de la Ley nmero 7293, y solicita que as se declare.
5.- Marco A. Vargas D., en su condicin de Ministro de Economa, Industria y Comercio, seala que no se han lesionado los
derechos constitucionales invocados por la empresa accionante, por no haber aplicado retroactivamente la ley, aunque
manifiesta tener dudas en cuanto a la interpretacin dada a la ley, por lo que solicita a la Sala que aclare la situacin en relacin
con la vigencia de los contratos vigentes, a fin de no lesionar derechos adquiridos ni garantas constitucionales.
6.- Mediante resolucin de las catorce horas veinticinco minutos del veintisis de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, se
admitieron las coadyuvancias solicitadas por Jack Liberman Gibsburg, en su condicin de representante de la sociedad
Plsticos Modernos, Sociedad Annima, y Marvin Montenegro Cern y Federico Pacheco Rohrmoser, como apoderados de
_Ricalit, Sociedad Annima_.
7.- Los edictos a que se refiere el prrafo segunfo del artculo 81 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, fueron publicados
en los Boletines Judiciales nmero 135, 136 y 147, del quince, dieciocho y diecinueve de julio de mil novecientos noventa y
cuatro.
8.- Se prescinde de la audiencia oral prevista en los artculos 10 y 85 de la Ley que rige esta Jurisdiccin, en virtud de lo
dispuesto en el prrafo tercero de la misma ley, que faculta a esta Sala para acoger interlocutoriamente las gestiones, cuando
considere suficiente fundarlas en principios o normas evidentes, o en sus propios precedentes o jurisprudencia.
Redacta el Magistrado Mora Mora, y;
Considerando:
I. DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Los personeros de la empresa accionante (_Plsticos para la Construccin, Sociedad
Annima_) impugnan el decreto ejecutivo nmero 21.443-MEIC, de trece de julio de mil novecientos noventa y dos, y el
artculo 36 de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, nmero 7239, de
treinta de abril de mil novecientos noventa y dos, el cual dispone:

_Derguese el numeral del artculo 7 de la Ley de Incentivos para la Produccin Industrial, Anexo No. 3, artculo 5 de la Ley
No. 7017, del diecisis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco_; por estimar que el primero resulta violatorio de
los artculos 9, 34, 121 inciso 1.) y 129 de la Constitucin Poltica, en cuanto derog ilegtimamente el Rgimen de
Incentivos promulgado en el anexo 3 de la Ley de Incentivos para la Produccin Industrial, nmero 7017, de diecisis de
diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, y el segundo, en cuanto derog el inciso 5.) del artculo 7 de la Ley de
Incentivos para la Produccin Industrial, sin establecer ninguna disposicin transitoria respecto de los contratos de
incentivos en ejecucin, afectando a las empresas que disfrutaban de dichos beneficios.
II. DE LAS DISPOSICIONES DEROGADAS. Para determinar cules son las excepciones derogadas en virtud de la normativa
impugnada, debe necesariamente analizarse en relacin con lo dispuesto en virtud de lo dispuesto en los artculos 1 y 2
inciso j.) de la ley impugnada, que textualmente disponen:
_Artculo 1.- Derogatoria general. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas en las diferentes leyes,
decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al
consumo, al territorial, a la propiedad de vehculos, con las excepciones que indique la presente Ley. En virtud de lo
dispuesto, nicamente quedarn vigentes las excepciones tributarias que se mencionan en el artculo siguiente._ _Artculo
2.- Excepciones. Se exceptan, de la derogatoria del artculo precedente, las excepciones establecidas en la presente Ley y
aquellas que:
....
j.) Se establecen en el artculo 3 de la Ley No. 7017 del diecisis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco._; con lo cual,
se tiene como una excepcin el citado artculo 3 de la Ley 7017, que dispone:
_Podrn acogerse a los incentivos que establece esta ley, las empresas que pertenezcan a alguno de los sectores industriales
definidos como prioritarios en el artculo 5._ Como se indic en el Considerando anterior, el artculo 36 de la Ley Reguladora de
todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, nmero 7239, deroga el numeral 5 del artculo 7 de la Ley
de Incentivos para la produccin industrial, Anexo 3, Artculo 5 de la Ley nmero 7017; disposicin que expone:
_La presente ley ofrece a las empresas calificadas los incentivos siguientes:
1.) Otorgamiento de crdito oportuno y suficiente.
2.) Depreciacin acelerada de bienes de capital de produccin nacional con alto contenido de insumos y recursos nacionales.
3.) Otorgamiento de crdito preferencial a medianas y pequeas cooperativas, empresas de autogestin o cogestin.
4.) Exoneracin parcial de impuesto territorial a plantas ubicadas en zonas industriales aprobadas por el Estado.
5.) Previa recomendacin de la Autoridad Administrativa, se podrn considerar como parte del Impuesto sobre la Renta los
porcentajes especficos en el Reglamento, de los montos invertidos en los siguientes rubros: a.) ... b.) ..._ Posteriormente, el
decreto ejecutivo nmero21.443-MEIC, dispuso:
_Artculo 1.- Prorrguese hasta el dos de abril de mil novecientos noventa y dos, la vigencia de los decretos de calificacin
otorgados al amparo de la Ley de Incentivos a la Produccin Industrial y su reglamento, nicamente para aquellas unidades que
as lo hubieren solicitado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley nmero 7293._ De la normativa transcrita, se
concluye que los incentivos derogados por el artculo 36 de la Ley nmero 7293, son los relativos a la posibilidad de acreditar,
en el porcentaje correspondiente, como crdito fiscal del impuesto sobre la renta, los montos invertidos en los rubros
mencionados en el inciso 5.) del artculo 7 en estudio, no afectando a toda esa disposicin, como parece desprenderse de lo
dispuesto en el decreto impugnado; por lo que quedan vigentes las disposiciones contempladas, entre otras, en el artculo 2
inciso j.) y las que, a contrario sensu, se interpreten del numeral 36, ambos de la Ley nmero 7293.
III. DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.
Efectivamente, del texto del artculo 36 de la Ley nmero 7239, transcrito anteriormente, no se desprende violacin alguna a
los principios de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria, ni tampoco al principio de irretroactividad -artculo 34
constitucional-; por cuanto, es competencia de la ley, el regular la materia triburaria, como expresamente lo establece el
artculo 121 inciso 13.) de la Carta Fundamental, tal y como lo manifiesta la propia empresa accionante; y no se establece
ninguna disposicin referente a la aplicacin retroactiva de la derogatoria establecida; nicamente se indica la derogatoria
de las excepciones tributarias establecidas en el numeral 5 del artculo 7 de la Ley nmero 7017. Sin embargo, estima esta
Sala que, en virtud de los lmites impuestos al Poder Ejecutivo en el ejericio de la potestad reglamentaria otorgada por
mandato constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 140 incisos 3.) y 18.), si resulta inconstitucional lo
dispuesto en el decreto ejecutivo nmero 21.443-MEIC, al pretender regular, en forma retroactiva, las actuaciones jurdicas

ya consolidadas en virtud de relaciones jurdicas preestablecidas entre la propia Administracin y los particulares, en
violacin del principio de irretroactividad de la ley -artculo 34 de la Constitucin Poltica-; por cuanto como en reiteradas
ocasiones, esta Sala ha indicado, que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo comprende, nicamente la atribucin
otorgada a la Administracin Pblica para contribuir a la formacin del ordenamiento jurdico, mediante la creacin de
normas escritas. A este respecto esta Sala ha manifestado:
_La potestad reglamentaria, propia de la Administracin Pblica, viene reconocida en la misma Constitucin Poltica, sin
embargo, no define el dominio propio de la ley y el reglamento, por lo que se ha interpretado que el de la ley es ilimitado,
dejando una esfera estrecha y subordinada a la ley para el reglamento. As, el artculo 140 incisos 3.) y 18.) de la Carta
Magna, regula la potestad reglamentaria como atribucin del Poder Ejecutivo, no obstante que es en extremo conciso. El
inciso 3.) seala la atribucin de este Poder de reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto
cumplimiento, mientras que el inciso 18.) dispone, como facultad del Ejecutivo de darse el reglamento que convenga para
el rgimen interior de sus despachos y expedir los dems reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecucin de
las leyes. El reglamento, como producto de la Administracin que es, est subordinado inicialmente al propio campo de las
funciones que la misma tiene atribuidas al concierto pblico, esto es, propiamente la funcin administrativa. Por ello no cabe
reconocer que la Administracin pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulacin propia. As, se
llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeo de las funiones que le son propias.
Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la
Administracin, por lo que requiere de una justificacin, caso por caso. Su sumisin a la ley es absoluta, en varios sentidos:
no se produce ms que en los mbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los proceptos legales o
contradecirlos, no puede suplir a la ley, all donde sta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto
contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el orden jerrquico de las normas.
Las categoras en las cuales se distinguen los reglamentos son:
a.) reglamentos de ejecucin: que tienden a realizar la ejecucin concreta de las leyes, especialmente cuando sean de
alcance ms bien genrico; b.) reglamentos independientes o autnomos de cualquier disposicin legislativa, y relativos a
materias de competencia del Poder Ejecutivo no reguladas por ley, o reguladas parcialmente. Entre estos pueden figurar los
llamados reglamentos de organizacin, que se refieren a la institucin y estructura de los diversos oficios pblicos. Derivado
de lo anterior puede definirse la materia propia de los reglamentos: la materia administrativa, que comprende los aspectos
organizativos de la Administracin Pblica -entindase Poder Ejecutivo en el desempeo de las funciones que le son
propias-. Por ello existe impedimento de normar la materia referente a los derechos y obligaciones de los ciudadanos como
tales, la limitacin de su libertad o de sus derechos -incluyendo el rgimen de tributos, de penas, y de los derechos
fundamentales- va reglamentaria. Estos conceptos ya han sido indicados por esta Sala en reiteradas ocasiones, mediante
resolucin nmero 1876-90, de las diecisis horas del diceinueve de diciembre y nmero 1635-93, de las diecisiete horas
del catorce de noviembre, entre otras._ (Sentencia nmero 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre
de mil novecientos noventa y cuatro.)
_... la sumisin del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce ms en los mbitos que la ley le deja,
no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un
determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se
reglamenta ... ... Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espritu por medio de excepciones,
pues si as no fuere, el Ejecutivo se convierte en legislador._ (Sentencia nmero 2934-93, de las quince horas veintisiete
minutos del veintids de junio de mil novecientos noventa y tres.)
_... slo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de stas, entendiendo que no pueden
incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su
contenido esencial. _ (Sentencia nmero 1130-90.)
IV. CONCLUSION. Con fundamento en lo anterior, se concluye que resulta inconstitucional la interpretacin dada por la
Administracin Pblica de la derogatoria ordenada en el artculo 36 de la Ley nmero 7293 en el decreto ejecutivo nmero
21.443-MEIC, por rebasar los lmites de la potestad reglamentaria encomendada por mandato constitucional a la
Constitucin Poltica, en cuanto dispone la violacin de la garanta de la irretroactividad de las normas. Cabe indicar que los
incentivos en curso de ejecucin, es decir, prorrogados administrativamente antes de la promulgacin de la Ley nmero
7293, no podran -ni pueden- ser afectados por la derogatoria del inciso 5.) del numeral 7 de la Ley 7017, en virtud del
principio de supervivencia del derecho abolido, teniendo en cuenta, lo dispuesto en el artculo 23 de la Ley de Incentivos
para la Produccin Industrial, el cual fija un plazo mximo diez aos, para la duracin de los beneficios para una misma
empresa, conforme a los ajustes y condiciones que la misma ley establece.
Por tanto:
Se declara con lugar la accin y en consecuencia se anula el decreto ejecutivo nmero 21.443-MEIC, de trece de julio de mil

novecientos noventa y dos; y que resulta inconstitucional la interpretacin que la Administracin Pblica hace del artculo 36
de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y excepciones, nmero 7293, en cuanto dispone
la aplicacin retroactiva de la derogatoria de los incentivos tributarios establecidos en el numeral 5 del artculo 7 de la Ley de
Incentivos para la Produccin Industrial, nmero 7017. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 91 de la Ley de la
Jurisdiccin Constitucional, esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia del reglamento
anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, en el sentido de que los incentivos en curso de ejecucin, es
decir, prorrogados administrativamente antes de la promulgacin de la Ley nmero 7293, no podran, ni pueden ser
afectados por la derogatoria del inciso 5.) del numeral 7 de la Ley 7017, teniendo en cuenta, lo dispuesto en el artculo 23 de
la Ley de Incentivos para la Produccin Industrial, el cual fija un plazo mximo diez aos, para la duracin de los beneficios
para una misma empresa, conforme a los ajustes y condiciones que la misma ley establece. Se declara sin lugar la accin
en relacin con la impugnacin del texto del artculo artculo 36 de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes,
su derogatoria y sus excepciones, nmero 7239, de treinta de abril de mil novecientos noventa y dos. Resese este
pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta, Publquese ntegramente en el Boletn Judicial, y comunquese a los
Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifquese.
Luis Paulino Mora Mora
Presidente
R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.
Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.
Jos Luis Molina Q. Hernando Arias G.
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