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el pas. () esta decisin poltica encuentra su justificacin en los escasos resultados obtenidos
con la regulacin de los flujos migratorios, () mediante la aplicacin de una poltica migratoria
restrictiva: se seala el fracaso y la inutilidad de las medidasrestrictivas y su incompatibilidad con
las corrientes migratorias regionales que recibe la Argentina. (Pg. 128) los objetivos de la poltica
migratoria se erigen alrededor de la regulacin de los flujos migratorios, una regulacin mediante
regularizacin (pg. 128).
Despus de varios aos de discusin de diversos proyectos de ley, finalmente en el mes de
diciembre de 2003 el Congreso Nacional sanciona una nueva norma migratoria nacional, la ley N
25.871, derogando la normativa establecida por la ltima dictadura militar en 1981 1. (pg. 128) Esta
norma nacional, la cual constituye el andamiaje legal de la nueva poltica migratoria, aunque no
exenta de crticas, supone un logro poltico trascendente en materia de polticas de migraciones
internacionales: adopta una perspectiva fundada en los principios de los derechos humanos, que
reconoce a la migracin como derecho y a los migrantes como sujetos de derecho (Prez Vichich
2004), contempla el contexto de integracin regional y la figura del ciudadano comunitario, el
nuevo sujeto de la regionalizacin (Giustiniani 2004), e incluye diversos aspectos relativos a la
integracin de los extranjeros. (pg. 129).
Poco despus, a mitad del ao 2004, se crea mediante decreto presidencial el Programa Nacional
de Normalizacin Documentaria Migratoria (Decreto N 836/04), () que impulsa a la Argentina en
el marco del Mercosur y dirigido, como se expresa en el decreto, a la creacin del marco de
ejecucin de nuevas polticas migratorias orientadas a la insercin e integracin de la poblacin
inmigrante y a la regularizacin de la situacin de los inmigrantes 2.(Pg. 129)
El diagnstico oficial identifica la ilegalidad /irregularidad como el mayor problema que es preciso
resolver en el orden de las migraciones, establecindose consecuentemente la regularizacin
migratoria como la principal prioridad: la documentacin de los indocumentados, es decir, de los
inmigrantes residentes que no poseen los documentos que requiere el Estado receptor para
acreditar su residencia como residencia vlida. (pg. 130/131)
El significado de normalizacin (a igual que regularizacin), en cambio, remite a un orden que ha
sido alterado y que busca ser restablecido, adaptado a las normas y reglas de las cuales se ha
apartado. En esta ocasin, se trata de la restitucin del orden establecido a travs de la va legal,
entendiendo que el orden jurdico es el orden natural de las cosas. (pg. 133).
Ahora bien, al mismo tiempo que la regularizacin migratoria es establecida como poltica de
estado, la poltica migratoria es reducida a una poltica de regularizacin. As, enmarcada como
poltica de Estado, el xito de la poltica migratoria depender del desarrollo del programa de
regularizacin migratoria () como seala Jelin, aunque la legalidad legitima la participacin o el
acceso a ciertos derechos, no los asegura. De ah la necesidad de ocuparse (pg. 133) no slo del
plano legal, sino tambin del acceso real a los derechos y deberes ciudadanos y a la participacin
como miembros de la nacin, lo cual supone una nocin de ciudadana entendida como un proceso
dinmico de luchas por la ampliacin y el ejercicio real de los derechos ciudadanos que trasciende
los aspectos formales (Jelin 2006). (pg. 134)
Tal como indica Begala, aunque el objetivo poltico no sea la restriccin, el hecho de que se siga
vinculando el ejercicio de los derechos de los migrantes a la regularidad de la residencia no permite
romper con la lgica de la restriccin (Begala 2006) (pg. 134).
1 La nueva ley de Migraciones fue sancionada por la Cmara de diputados de la Nacin el 4 de diciembre y la Cmara de
Senadores de la Nacin el 17 de diciembre. Fue promulgada de hecho el 20 de enero de 2004.
Amparado en su soberana, el Estado nacional no slo posee la potestad para autorizar o prohibir
el ingreso al territorio nacional de los extranjeros, diferenciando en trminos de Sayad entre
nacionales y no-nacionales, sino que tambin define quin es o ser un ilegal y cundo puede
dejar o no de serlo, estableciendo el lmite que separa a unos de otros, a los legales de los ilegales,
cuando regula las condiciones de su permanencia a travs de diversos mecanismos institucionales.
En este sentido, el propio acto de regularizacin, interpretado como rito de institucin (Bourdieu
1999), instituye una diferencia constante entre aquellos a quienes concierne el ritual y aquellos a
quienes no concierne (Bourdieu 1999: 78). Se establece as una separacin entre quienes se
acogen a la regularizacin migratoria y quienes indefectiblemente no lo harn (ms all de las
facilidades que efectivamente, el Estado pueda brindar), consagrando la diferencia entre los
legales y los ilegales o entre los regulares o irregulares. Es que, como seala Bourdieu , cualquier
rito tiende a consagrar o a legitimar, es decir (pg. 134) a desestimar en tanto que arbitrario o
reconocer en tanto que legtimo, natural, un lmite arbitrario (Bourdieu 1999: 79) como lo es la
frontera simblica que instaura el Estado entre aquellos que se convierten en legales y aquellos
que permanecern ilegales. (pg. 135)
El carcter arbitrario de este lmite se pone de manifiesto cuando el director de la DNM diferencia,
mediante un modo determinado de nominacin, ente aquellos que permanecen en la
ilegalidad/irregularidad a pesar de las facilidades administrativas que otorga el Estado para la
radicacin: indocumentados seran aquellos que en el pasado no pudieron revertir su condicin
de ilegalidad debido a los obstculos impuestos por el Estado, bajo administraciones anteriores, e
ilegales aquellos que no se acogieron voluntariamente a las generosas oportunidades que
brind el estado, bajo la gestin actual, para constituirse en residentes en situacin regular. Es
una fiel muestra de la eficacia simblica de los ritos de institucin: poder actuar sobre lo real
actuando sobre la representacin de lo real (Bourdieu 1999: 80). (pg. 135).
Por otra parte, el acto de regularizacin resulta un acto de oficializacin3. (Pg. 136)
Pero tambin es un hecho que el Estado necesita oficializar a los inmigrantes que estn debajo
de la alfombra para poder regular y controlar esta poblacin diferenciada que, segn la visin del
Estado, genera costos econmicos adicionales, compite con la mano de obra nacional y puede
vulnerar la seguridad nacional. () Esta visin se corresponde con la figura del balance contable
aplicada a la inmigracin que critica Sayad (): la inmigracin y los inmigrantes slo tienen sentido
mientras la contabilizacin (o comparacin) de costos y ventajas deje un saldo positivo. Esta visin,
en trminos ideales, supone una maximizacin de las ventajas (principalmente econmicas) de la
inmigracin y a la vez una minimizacin de los inmigrantes (Sayad 1998: 48). (pg. 136).
Otro argumento invocado por el Estado se relaciona con la devaluacin del salario de la mano de
la obra local que producen los inmigrantes indocumentados. () Otras de las explicaciones
utilizadas de manera recurrente en diversas intervenciones pblicas de los funcionarios de la DNM
para justificar el programa de regularizacin descansa en aspectos relativos a la seguridad, en
particular al control de las fronteras y el territorio nacional (pg. 137).
La necesidad permanente de legitimar la presencia del inmigrante muestra que se trata de una
presencia que necesariamente es establecida como problema social 4. (pg. 138)
3 Seala Borudieu (1999: 80): lo oficial es lo que puede ser hecho pblico, afichado, proclamado, frente a todos, ante todo
el mundo, por oposicin a lo que es oficioso, hasta secreto y vergonzoso, con la publicacin oficial (), todo el mundo es a
la vez tomado como testigo y llamado a controlar, a ratificar, a consagrar, y ratifica, y consagra, por su silencio mismo.
4 Sayad indica que (l)a presencia legtima es la presencia de la cual no hay nada que decir; ella es, sin ms: es
absolutamente, sin otra condicin y sin subordinacin a algo ni a algo exterior a ella misma; tiene su fin en ella misma es
ella misma su propio fin (Sayad 2008: 104).
sociedad argentina de las personas que hayan sido admitidas como residentes
permanentes (Artculo 3). Para Rubn Giustiniani, dirigente del Partido
Socialista, que impuls la nueva ley como Presidente de la Comisin de
Poblacin y Recursos Humanos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin, la poltica migratoria debe otorgar suficientes garantas a la migracin
como derecho esencial e inalienable de toda persona, y fortalecer la
integracin del migrante en la estructura social del pas (Giustiniani, 2004:
23). Es destacable que para ello esta ley comprometa ahora a los poderes
pblicos a impulsar el fortalecimiento del movimiento asociativo entre los
inmigrantes y apoyar a los sindicatos, organizaciones empresariales y a las
organizaciones no gubernamentales que, sin nimo de lucro, favorezcan su
integracin social, prestndoles ayuda en la medida de sus posibilidades
(Artculo 106).Ahora bien, adems de estos importantes progresos, es
importante sealar algunos aspectos de la nueva normativa que ponen en
duda ciertas bondades y aperturas en relacin con la insercin poltico-cultural
de los inmigrantes en la sociedad de destino/recepcin. En primer lugar, estos
cambios no implican ni necesaria ni automticamente el abandono de nociones
y prcticas asimilacionistas. Esta es quizs una de las principales tensiones que
aparecen en el modelo de integracin que propone la nueva ley de
migraciones: se adoptan elementos del discurso multicultural o pluralista a la
vez que se acotan sus posibilidades prcticas de concrecin, en la medida en
que se piensa que pueden afectar la cohesin social y la unidad nacional. Es
interesante observar a quienes excluyen las polticas de inclusin, lo cual pone
de manifiesto la tensin permanente en la relacin exclusin/inclusin. Las
estrategias de integracin propuestas estn destinadas a promover
nicamente la insercin en la sociedad de destino/recepcin de aquellas
personas que sean admitidas como residentes permanentes (Artculo 3) y en el
contexto de su comunidad de residencia (Artculo 14). Esto implica, en primer
lugar, que los residentes temporarios quedan excluidos de los beneficios de
la integracin: entre ellos se incluye una amplia franja de extranjeros que
pueden ingresar al pas bajo alguna de las siguientes subcategoras: trabajador
migrante, rentista, pensionado, inversionista, cientficos y personal
especializado, deportistas y artistas, religiosos de cultos reconocidos
oficialmente, pacientes bajo tratamientos mdicos, acadmicos, estudiantes,
asilados y refugiados, ciudadanos nativos de Estados Parte del Mercosur, Chile
y Bolivia, extranjeros que invoquen razones humanitarias y otros que ingresen
al pas por razones no contempladas anteriormente y sean consideradas de
inters por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto (Artculo 23). Ms all de que en la prctica los
modos de insercin no slo tienen lugar a partir de la iniciativa del Estado, es
interesante observar quines son contemplados en el proyecto de nacin como
potenciales sujetos a ser integrados y la concepcin de integracin que
subyace en esta medida: los integrables seran slo aquellos extranjeros que
tengan inters en establecerse defi nitiva-mente en el pas, o lo que es lo
mismo, aquellos que estn decididos a formar parte del todo nacional. En la
misma lnea, la incorporacin de los inmigrantes limitada al plano local o
municipal (especialmente en la esfera poltica) puede interpretarse como una
respuesta que apunta a salvar las contradicciones que se producen con el
reconocimiento de la multiculturalidad, o mejor dicho de determinada
multiculturalidad, en el marco de la sociedad nacional. Por otra parte, las
medidas sugeridas respecto a la insercin social y cultural de los inmigrantes
muestran importantes limitaciones (vase especialmente el Artculo 14). En
trminos generales, podramos decir que el modelo de integracin que se
propone no se compromete ms all de ciertas prcticas, enmarcadas en el
modelo de comprensin cultural,12 a la vez que se limitan las prcticas
multiculturales de insercin a todo aquello que no vulnere o ponga en riesgo
algn componente de la nacin argentina.
2 El modelo de comprensin cultural supone la igualdad formal entre los
grupos sociales y tnicos, y se apoya en una visin de reciprocidad y consenso
entre ellos, a la vez que promueve un discurso de aceptacin, tolerancia y
respeto de las diferencias culturales. A nivel prctico, confa en una mejora en
la comunicacin de los diferentes grupos tnicos y en el cambio de actitudes
para revertir los prejuicios; en consecuencia, hace hincapi en programas de
sensibilizacin y formacin en relaciones humanas (McCarthy, 1999).
En correspondencia con este modelo, las medidas no logran trascender la
perspectiva liberal de la tolerancia y el respeto de la diversidad cultural
plasmada en la perspectiva del pluralismo cultural o, ms precisamente, del
multiculturalismo pluralista. Se trata de favorecer medidas en las cuales la
interrelacin entre los individuos o grupos est limitada por un lado al
conocimiento y la valoracin de las expresiones culturales, recreativas,
sociales, econmicas y religiosas de los inmigrantes (Artculo 14) y por el otro
a la obligacin a respetar la identidad cultural de los argentinos (Artculo
125). La interpretacin de un enunciado como ste podra derivar en medidas
ambiguas en la reglamentacin y socavar la convivencia multicultural
declarada en el artculo en cuestin. Por otra parte, las prioridades fi jadas
siguen enmarcndose en estrategias que responden a un modelo de
integracin monocultural o asimilacionista, como el ofrecimiento exclusivo de
cursos de idioma castellano en las escuelas e instituciones culturales
extranjeras legalmente reconocidas. Finalmente, se deposita demasiada
confi anza en estrategias de difusin de informacin y cursos de formacin
para promover y lograr la integracin de los inmigrantes, cuando se trata
ms bien de metodologas complementarias que pueden servir para el inicio de
cambios ms significativos y profundos.
MIGRACIONES, ESTADOYDIVERSIDADCULTURAL: ELSISTEMAEDUCATIVO
Antes de que ocurriera en el mbito de las migraciones, ya desde los primeros
aos de la dcada de los noventa, los discursos y polticas del Estado argentino
dejaban entrever en la esfera de la educacin determinados componentes de la
constitucional o del signo poltico del gobierno, asumiendo de este modo que la
administracin de la migracin posee una autonoma relativa res-pecto a otras
esferas estatales. El artculo muestra que en la Argentina, a lo largo del siglo
veinte, se instaura en el mbito de las migraciones de manera progresiva y
acumulativa, as como selectiva y fragmentada un rgimen de control de la
migracin ilegal mediante un conjunto de mecanismos y medidas referidos a la
admisin, la permanencia y la expulsin de los extranjeros, que giran alrededor
de ideas y prcticas de prevencin y represin de individuos declarados como
ilegales. Aunque por momentos no hayan sido puestas en prctica, las
disposiciones derivadas de estas categoras, las cuales constituyen a mi
entender el ncleo duro de la visin de Estado en materia migratoria,
evidencian la imposibilidad del propio Esta-do-nacin para pensar y regular la
migracin a travs de polticas que no estn sustentadas en la divisin
nacional/extranjero, pero sobre todo, en la divisin legal/ilegal. Pp. 33-34
la divisin legal/ilegal, entre otras divisiones posibles, como principio
constitutivo de la visin que domin sobre la inmigracin en la Argentina
contempornea, fue adoptada primero para ejercer el control de aquella
fraccin de inmigrantes europeos de ultramar considerados indeseables y
luego trasladada a los inmigrantes de pases limtrofes, quienes, bajo una
mayor visibilidad social y poltica, pasaron a ser los nuevos indeseables. Pp. 34
Aunque las primeras medidas restrictivas tuvieron lugar en la dcada de 1910,
especialmente durante la posguerra (Devoto, 2001), fueron los aos treinta los
que marcaron el final de la llamada poltica de puertas abiertas 8. All comenz
una nueva etapa caracterizada por importantes restricciones bajo las cuales se
consolid la figura del inmigrante como una amenaza al orden y cohesin
sociales, instituida durante las dcadas anteriores. Entre finales del siglo XIX y
comienzos del XX, el activismo poltico de los extranjeros despertaba serios
temores y preocupaciones entre sectores de la lite dirigente. Pp. 35
En las dos primeras dcadas, se dictaron algunas leyes que fueron fundantes
de la visin restrictiva y represiva que mantuvo el Estado argentino a lo largo
de todo el siglo, al margen de su derogacin formal: la ley de Residencia de
1902, la ley de Defensa Social de 1910 y el decreto-ley de 1923 que
reglament la ley Avellaneda 10. La ley de Residencia facultaba al poder
Ejecutivo a ordenar la salida del territorio de la nacin e impedirla entrada
en el territorio de la Repblica al extranjero que haya sido condenado o sea
perseguido por tribunales extranjeros, por crmenes o delitos de derecho
comn, o de aqul cuya conducta comprometa la seguridad nacional o
perturbe el orden pblico 11. Tambin dispona sobre su expulsin y su previa
detencin hasta que se hiciera efectiva su salida 12. La ley de Defensa Social,
por su parte, reforzaba y extenda la prohibicin de ingre-so a los que hayan
sufrido condenas o estn condenados por delitos comunes que segn leyes
argentinas merezcan pena corporal, a los anarquistas y dems personas que
profesan o preconizan el ataque por medio de fuerza o violencia contra los
funcionarios pblicos o los gobiernos en general o contra las instituciones de la
legal dela nueva poltica migratoria, adopta como novedad una perspectiva
fundada en los principios liberales de los derechos humanos, reconociendo ala
migracin como derecho y a los migrantes como sujetos de derecho(Prez
Vichich, 2004), contempla el contexto de integracin regional y lafigura del
ciudadano comunitario, el nuevo sujeto de la regionalizacin(Giustiniani,
2004), e incluye diversos aspectos relativos a la integracinde los
extranjeros. Pero lo que generalmente los funcionarios no dan aconocer o no
subrayan en sus intervenciones pblicas son aquellos aspectos de la nueva ley
que mantienen importantes continuidades con losprincipios de control de la
normativa anterior, que no rompen con lavisin hegemnica instituida en la
legislacin migratoria y/o que, posible-mente, hayan naturalizado en tanto
portadores y hacedores del pensamiento de Estado. Pp. 68
En este sentido, la nueva ley de migraciones, si bien establece una seriede
derechos y garantas para aquellos inmigrantes cuya permanencia en elpas se
constate como irregular, la cancelacin de la permanencia y la con secuente
expulsin, aunque no siempre se efectivice (ah radica su efectividad), siempre
est latente. ste es quizs el elemento que mayormentepone de manifiesto el
carcter provisorio73de la presencia del inmigranteen la sociedad receptora,
que instala su provisoriedad, ms all de que hayasido admitido formalmente
en calidad de residente permanente. La provisoriedad de su presencia, en
tanto extranjero como no-nacional(Sayad1999), se confirma frente a su
eventual ausencia: la anulacin o suspensin de la residencia y la posibilidad
de expulsin est sometida a la ausencia (relativamente) prolongada del
territorio nacional en el cual fue auto-rizado a ingresar y permanecer. Entre
otros motivos, la residencia cual-quiera sea su categora tambin puede ser
cancelada cuando se hayandesnaturalizado las razones que motivaron su
concesin. Por su parte, elnuevo reglamento de migracin, aprobado en mayo
de 2010, estipula que[c]uando se verifique que un extranjero hubiere
desnaturalizado los motivos que autorizaron su ingreso al territorio argentino o
permaneciera enste vencido el plazo de permanencia acordado, la DNM
primero lo inti-mar (en un plazo de 30 das) a regularizar su situacin
migratoria y luego, en caso de que no lo hiciere, dictar un acto declarando
la ilegalidadde su permanencia y dispondr su expulsin con destino al pas de
la nacionalidad del extranjero o, a su peticin, a otro pas que lo
admitiese74.Un
aspecto
transgresor
de
la
ley
de
migraciones
actualmente
vigentecomo el reconocimiento de algunos derechos a los
inmigrantes ms allde su condicin administrativa (definida como legal/ilegal
o regular/irregular) es neutralizado en la puesta en prctica del programa de
regularizacin, nica prioridad y eje de las acciones estatales en materia
migratoria,al supeditar el goce de los derechos a la regularidad migratoria,
esto es,a la estada o permanencia autorizada por el Estado. Tal como
indicaBegala (2006), aunque el objetivo poltico no sea la restriccin, el
hechode que se siga vinculando el ejercicio de los derechos de los migrantes a
Bibliografa
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