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Domenech Eduardo E: La nueva poltica migratoria en la Argentina:

las paradojas del programa Patria Grande en Pizarro Cynthia


(Coord.): Migraciones internacionales contemporneas: estudios para
el debate. 1 ed. Edicin, Buenos Aires: Fundacin Centro de
Integracin, Comunicacin, Cultura y Sociedad CICCUS, 2011. Pp.
119-142
Las migraciones internacionales ocupan un lugar central en la conformacin de la Argentina como
sociedad nacional. Iniciada a fines del siglo XVIII, la migracin de ultramar, principalmente
proveniente de la Europa mediterrnea (Italia y Espaa) tiene sumayor expansin entre 1870 y
1930. A partir de mediados del siglo XX, con la declinacin de la inmigracin europea, la presencia
de inmigrantes de pases limtrofes comienza a cobrar mayor peso cuantitativo sobre el total de la
poblacin (pg. 119) extranjera censada en el pas, adquiriendo hacia fines del siglo gran visibilidad
social y poltica, especialmente en los grandes centros urbanos. Durante la dcada de los noventa
reaparece con intensidad la figura de la llamada inmigracin limtrofe como problema social,
definido en trminos de amenaza, constituyndose una retrica de la exclusin que tendr
marcadas consecuencias en la vida cotidiana de los inmigrantes. Desde determinados mbitos del
Estado el Poder Ejecutivo principalmente- se asociaron los problemas sociales y econmicos del
pas a la inmigracin () (pg. 119/120).
Esta construccin social y poltica del inmigrante limtrofe como amenaza contribuy a legitimar las
polticas restrictivas y las prcticas de carcter persecutorio y represivo que se centraron
particularmente en el inmigrante ilegal. A inicios de la presente dcada se inicia una nueva etapa
en el desarrollo de las polticas migratorias a partir de la sancin de la ley de migraciones N
25.871 a finales del ao 2003, la cual derog la norma represiva y policial establecida por la ltima
dictadura militar en 1981, y la implementacin del Programa de Normalizacin Documentaria
Migratoria, denominado como Patria Grande, a partir de comienzos del 2006. (Pg. 120).
() el artculo muestra la centralidad que mantiene la divisin legal/ilegal en la visin que
construye el Estado argentino sobre la inmigracin de pases vecinos y relativiza algunos de los
cambios que propone el discurso oficial, ya que la legitimidad de la presencia del inmigrante
continua dirimindose ntrelos costos o los beneficios de la inmigracin (pg. 121).
En el mbito de las migraciones, frente a la retrica de la exclusin imperante en los aos noventa
en la Argentina, durante la actual gestin gubernamental se configura una retrica de la inclusin
que, fundada en los derechos humanos de los migrantes, la integracin regional y a integracin de
los extranjeros, se distancia de la nocin de amenaza alrededor de la cual se construy el discurso
dominante sobre la inmigracin en los noventa y asume una visin fundada en las nociones de
contribucin o porte de la inmigracin, reconocindola a su vez en algunas circunstancias- como
necesidad para la Argentina. () adems, como parte de esta retrica de la inclusin, busca refutar
() uno de los componentes centrales de la retrica de la exclusin de los noventa, esto es, el
inmigrante como culpable del desempleo (pg. 121).
En el marco de este giro que toma el discurso estatal sobre las migraciones internacionales, los
protagonistas de estos movimientos poblacionales, nombrados en diversos documentos oficiales e
intervenciones pblicas como extranjeros, migrantes o inmigrantes, son interpelados en
consonancia con la importancia que el Estado le otorga su situacin administrativa- como
indocumentados, irregulares, en situacin irregular o en situacin migratorias irregular,
desplazando progresivamente la nocin de migrante ilegal (o ilegal directamente), utilizada
naturalmente por los agentes estatales entre otros- hasta que el trmino ilegal fuera durante
cuestionado impugnado- por diversos representantes de organizaciones de la sociedad civil ().
Este cabio coincide con la entrada en vigencia de la nueva ley, hacindose notorio durante la
gestin de Ricardo Rodrguez al frente de la DNM. (pg. 122).

asimismo el termino ilegalidad es desplazado por irregularidad para designar la situacin


administrativa del inmigrante referido a la residencia no autorizada por el Estado. Es significativo
este desplazamiento discursivo en las intervenciones pblicas de los funcionarios de la DNM ().
La nocin de legalidad, sin embargo, es frecuentemente utilizada para sealar la condicin
necesaria (o el requisito indispensable) para asegurar su plena integracin. El progresivo (y
relativo) abandono de los trminos ilegalidad e ilegales y su remplazo por legalidad o regularidad,
por un lado, e irregulares por el otro, no supuso que durante esta gestin de la DNM la condicin
legal del inmigrante perdiera centralidad. (Pg. 122) Por el contrario, como veremos ms adelante,
paulatinamente definir la principal medida de intervencin estatal en los asuntos migratorios. (Pg.
123).
El perodo 2000-2003 es altamente significativo para comprender el giro del discurso estatal en
materia de migraciones internacionales que se manifestar ms abiertamente hacia mediados de la
dcada. () a partir de comienzos de la presente dcada, finalizada la presidencia de Carlos
Menem, vencido el partido justicialista en las elecciones nacionales de 1999 y arribada la Alianza
la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educacin- al gobierno nacional, comienza a delinearse
una visin sobre las migraciones internacionales que ms adelante se ver cristalizada en las
directrices de la nueva poltica migratoria, especialmente desde la sancin de la nueva ley de
migraciones, y los argumentos oficiales utilizados para explicarla o defenderla (pg. 124).
Desde la DNM, ya a comienzos de la dcada como vimos anteriormente- se abogaba por una
poltica migratoria que estuviera basada en el conocimiento de la realidad, exigiendo objetividad
en el anlisis que se hiciera de ella. Varios aos ms tarde, vista retrospectivamente, la nueva
poltica migratoria es conceptualizada como una poltica realista organizada en base a cuatro
criterios: tratamiento multilateral, solidaridad internacional, cumplimiento de acuerdos
internacionales y respeto de los derechos humanos de los migrantes (pg. 126).
Segn el relato de algunos funcionarios de la DNM, los cambios en la poltica migratoria se
habran originado a partir de la constatacin de algunos elementos de la realidad del pas (pg.
126)
Respecto a la realidad histrica se pone de relieve tanto la condicin de pas de
inmigracincomo de emigracin de la Argentina.() el discurso oficial destaca la importancia que
tuvo la inmigracin en la construccin de la Argentina, ya sea como pas, sociedad o nacin,
atribuyndole un verdadero carcter fundacional () Respecto a la realidad geogrfica, se hace
referencia a la ubicacin espacial del territorio nacional en el Cono Sur y las implicancias de su
extrema frontera. La realidad regional alude bsicamente al proceso de regionalizacin que
supone el Mercosur y la participacin de la Argentina en este espacio como miembro pleno. (Pg.
127)
En relacin a la realidad internacional, desde el Estado se reconoce la creciente tendencia a
incorporar la perspectiva de los derechos humanos en el tratamiento de la temtica migratoria. En
este sentido, se seala la voluntad de dar cumplimiento a los compromisos asumidos en el mbito
internacional en materia de derechos humanos, uno de los requerimientos fundamentales segn
se recomienda desde la perspectiva de la gobernabilidad de las migraciones- para que las polticas
migratorias obtengan legitimidad. () A su vez, la nueva poltica migratoria, ubica a las migraciones
internacionales como parte de las relaciones internacionales entre los pases, basadas en la
nocin de cooperacin, y como pieza clave de las polticas de integracin regional (pg. 127).
Por otro lado, estrechamente vinculado a la realidad del Mercosur, la actual poltica migratoria es
presentada como una poltica amplia en el sentido de poltica de puertas abiertas. () en
consonancia con la mejor tradicin argentina, aquella que establece la Constitucin Nacional de
1853 (pg. 127) () As, en consonancia con el establecimiento de una poltica migratoria
amplia, la poltica migratoria es concebida como una poltica de regularizacin fundamentada en
los beneficios o las ventajas que conllevara para los extranjeros/inmigrantes y que implicara para

el pas. () esta decisin poltica encuentra su justificacin en los escasos resultados obtenidos
con la regulacin de los flujos migratorios, () mediante la aplicacin de una poltica migratoria
restrictiva: se seala el fracaso y la inutilidad de las medidasrestrictivas y su incompatibilidad con
las corrientes migratorias regionales que recibe la Argentina. (Pg. 128) los objetivos de la poltica
migratoria se erigen alrededor de la regulacin de los flujos migratorios, una regulacin mediante
regularizacin (pg. 128).
Despus de varios aos de discusin de diversos proyectos de ley, finalmente en el mes de
diciembre de 2003 el Congreso Nacional sanciona una nueva norma migratoria nacional, la ley N
25.871, derogando la normativa establecida por la ltima dictadura militar en 1981 1. (pg. 128) Esta
norma nacional, la cual constituye el andamiaje legal de la nueva poltica migratoria, aunque no
exenta de crticas, supone un logro poltico trascendente en materia de polticas de migraciones
internacionales: adopta una perspectiva fundada en los principios de los derechos humanos, que
reconoce a la migracin como derecho y a los migrantes como sujetos de derecho (Prez Vichich
2004), contempla el contexto de integracin regional y la figura del ciudadano comunitario, el
nuevo sujeto de la regionalizacin (Giustiniani 2004), e incluye diversos aspectos relativos a la
integracin de los extranjeros. (pg. 129).
Poco despus, a mitad del ao 2004, se crea mediante decreto presidencial el Programa Nacional
de Normalizacin Documentaria Migratoria (Decreto N 836/04), () que impulsa a la Argentina en
el marco del Mercosur y dirigido, como se expresa en el decreto, a la creacin del marco de
ejecucin de nuevas polticas migratorias orientadas a la insercin e integracin de la poblacin
inmigrante y a la regularizacin de la situacin de los inmigrantes 2.(Pg. 129)
El diagnstico oficial identifica la ilegalidad /irregularidad como el mayor problema que es preciso
resolver en el orden de las migraciones, establecindose consecuentemente la regularizacin
migratoria como la principal prioridad: la documentacin de los indocumentados, es decir, de los
inmigrantes residentes que no poseen los documentos que requiere el Estado receptor para
acreditar su residencia como residencia vlida. (pg. 130/131)
El significado de normalizacin (a igual que regularizacin), en cambio, remite a un orden que ha
sido alterado y que busca ser restablecido, adaptado a las normas y reglas de las cuales se ha
apartado. En esta ocasin, se trata de la restitucin del orden establecido a travs de la va legal,
entendiendo que el orden jurdico es el orden natural de las cosas. (pg. 133).
Ahora bien, al mismo tiempo que la regularizacin migratoria es establecida como poltica de
estado, la poltica migratoria es reducida a una poltica de regularizacin. As, enmarcada como
poltica de Estado, el xito de la poltica migratoria depender del desarrollo del programa de
regularizacin migratoria () como seala Jelin, aunque la legalidad legitima la participacin o el
acceso a ciertos derechos, no los asegura. De ah la necesidad de ocuparse (pg. 133) no slo del
plano legal, sino tambin del acceso real a los derechos y deberes ciudadanos y a la participacin
como miembros de la nacin, lo cual supone una nocin de ciudadana entendida como un proceso
dinmico de luchas por la ampliacin y el ejercicio real de los derechos ciudadanos que trasciende
los aspectos formales (Jelin 2006). (pg. 134)
Tal como indica Begala, aunque el objetivo poltico no sea la restriccin, el hecho de que se siga
vinculando el ejercicio de los derechos de los migrantes a la regularidad de la residencia no permite
romper con la lgica de la restriccin (Begala 2006) (pg. 134).

1 La nueva ley de Migraciones fue sancionada por la Cmara de diputados de la Nacin el 4 de diciembre y la Cmara de
Senadores de la Nacin el 17 de diciembre. Fue promulgada de hecho el 20 de enero de 2004.

2 OJOOOO VER SI NO FUE SOLO PARA EL MERCOSUR Y LOS ESTADOS


ASOCIADOS

Amparado en su soberana, el Estado nacional no slo posee la potestad para autorizar o prohibir
el ingreso al territorio nacional de los extranjeros, diferenciando en trminos de Sayad entre
nacionales y no-nacionales, sino que tambin define quin es o ser un ilegal y cundo puede
dejar o no de serlo, estableciendo el lmite que separa a unos de otros, a los legales de los ilegales,
cuando regula las condiciones de su permanencia a travs de diversos mecanismos institucionales.
En este sentido, el propio acto de regularizacin, interpretado como rito de institucin (Bourdieu
1999), instituye una diferencia constante entre aquellos a quienes concierne el ritual y aquellos a
quienes no concierne (Bourdieu 1999: 78). Se establece as una separacin entre quienes se
acogen a la regularizacin migratoria y quienes indefectiblemente no lo harn (ms all de las
facilidades que efectivamente, el Estado pueda brindar), consagrando la diferencia entre los
legales y los ilegales o entre los regulares o irregulares. Es que, como seala Bourdieu , cualquier
rito tiende a consagrar o a legitimar, es decir (pg. 134) a desestimar en tanto que arbitrario o
reconocer en tanto que legtimo, natural, un lmite arbitrario (Bourdieu 1999: 79) como lo es la
frontera simblica que instaura el Estado entre aquellos que se convierten en legales y aquellos
que permanecern ilegales. (pg. 135)
El carcter arbitrario de este lmite se pone de manifiesto cuando el director de la DNM diferencia,
mediante un modo determinado de nominacin, ente aquellos que permanecen en la
ilegalidad/irregularidad a pesar de las facilidades administrativas que otorga el Estado para la
radicacin: indocumentados seran aquellos que en el pasado no pudieron revertir su condicin
de ilegalidad debido a los obstculos impuestos por el Estado, bajo administraciones anteriores, e
ilegales aquellos que no se acogieron voluntariamente a las generosas oportunidades que
brind el estado, bajo la gestin actual, para constituirse en residentes en situacin regular. Es
una fiel muestra de la eficacia simblica de los ritos de institucin: poder actuar sobre lo real
actuando sobre la representacin de lo real (Bourdieu 1999: 80). (pg. 135).
Por otra parte, el acto de regularizacin resulta un acto de oficializacin3. (Pg. 136)
Pero tambin es un hecho que el Estado necesita oficializar a los inmigrantes que estn debajo
de la alfombra para poder regular y controlar esta poblacin diferenciada que, segn la visin del
Estado, genera costos econmicos adicionales, compite con la mano de obra nacional y puede
vulnerar la seguridad nacional. () Esta visin se corresponde con la figura del balance contable
aplicada a la inmigracin que critica Sayad (): la inmigracin y los inmigrantes slo tienen sentido
mientras la contabilizacin (o comparacin) de costos y ventajas deje un saldo positivo. Esta visin,
en trminos ideales, supone una maximizacin de las ventajas (principalmente econmicas) de la
inmigracin y a la vez una minimizacin de los inmigrantes (Sayad 1998: 48). (pg. 136).
Otro argumento invocado por el Estado se relaciona con la devaluacin del salario de la mano de
la obra local que producen los inmigrantes indocumentados. () Otras de las explicaciones
utilizadas de manera recurrente en diversas intervenciones pblicas de los funcionarios de la DNM
para justificar el programa de regularizacin descansa en aspectos relativos a la seguridad, en
particular al control de las fronteras y el territorio nacional (pg. 137).
La necesidad permanente de legitimar la presencia del inmigrante muestra que se trata de una
presencia que necesariamente es establecida como problema social 4. (pg. 138)

3 Seala Borudieu (1999: 80): lo oficial es lo que puede ser hecho pblico, afichado, proclamado, frente a todos, ante todo
el mundo, por oposicin a lo que es oficioso, hasta secreto y vergonzoso, con la publicacin oficial (), todo el mundo es a
la vez tomado como testigo y llamado a controlar, a ratificar, a consagrar, y ratifica, y consagra, por su silencio mismo.

4 Sayad indica que (l)a presencia legtima es la presencia de la cual no hay nada que decir; ella es, sin ms: es
absolutamente, sin otra condicin y sin subordinacin a algo ni a algo exterior a ella misma; tiene su fin en ella misma es
ella misma su propio fin (Sayad 2008: 104).

Domenech Eduardo E. y Magliano Mara Jos: Pobreza, exclusin social


y discriminacin tnico-racial en Amrica Latina y el Caribe /
Compiladora Mara del Carmen Zabala Argelles. Bogot: Siglo del
Hombre Editores y Clacso, 2008. pp. 423-449.
El estudio de las migraciones contemporneas ha permitido vislumbrar nuevas
formas de discriminacin, exclusin y desigualdad, ya sean stas de clase,
etnia o gnero. En Argentina, los cambios en la conformacin de los
movimientos migratorios internacionales, en conjunto con las transformaciones
sociales, polticas, econmicas y culturales acontecidas en las ltimas dcadas,
han planteado nuevos interrogantes acerca de la relacin entre la desigualdad
social y la diversidad cultural en contextos migratorios y multiculturales,
especialmente aquellos caracterizados por la pobreza urbana. El presente
trabajo reflexiona acerca de los discursos y las polticas de exclusin/inclusin
que desarrolla el Estado argentino con relacin a la inmigracin y los
inmigrantes a partir de la dcada de los noventa, en el marco del auge
neoliberal, y examina particularmente las representaciones y prcticas que se
producen y reflejan en el sistema educativo y en espacios escolares situados
en contextos marcados por la diversidad cultural, que contribuyen a la
legitimacin de la existencia y produccin de la discriminacin tnica y la
desigualdad social.3 Los argumentos que se ofrecen en este artculo se apoyan
en el anlisis de documentos oficiales nacionales y provinciales, y en el
material emprico recogido mediante entrevistas en profundidad a tcnicos y
funcionarios de gobierno, miembros de colectividades de inmigrantes e
integrantes de la comunidad educativa; as como en observaciones de la vida
cotidiana en instituciones escolares de la ciudad de Crdoba (Argentina).4La
complejidad que encierran los procesos de explotacin y dominacin, o de
cohesin y fragmentacin sociales requiere de un abordaje que considere la
tensin existente entre aquellos discursos y/o polticas que refuerzan modelos
socioeconmicos y polticos de exclusin e inclusin. Esto se pone de
manifiesto especialmente en el campo de las migraciones, con las llamadas
polticas de integracin, donde en las propuestas de inclusin subyace
necesariamente una frmula de exclusin. Dado entonces que estas nociones
no son entendidas como mutuamente excluyentes ni independientes, se las
rene bajo la expresin exclusin/inclusin. El planteamiento central de este
artculo es que en Argentina, despus de que la inmigracin, especialmente
aquella de carcter limtrofe, estuviera aso-ciada en el discurso dominante de
los aos noventa a los problemas sociales y econmicos del pas bajo la nocin
de problema o amenaza, en la actualidad aparecen indicios de una
reconfiguracin de los discursos y polticas de Estado frente a las migraciones
internacionales y la diversidad cultural, que redefiniran los criterios de
exclusin/inclusin.
En el plano del discurso, se otorgara reconocimiento a determinados derechos
de igualdad formal y a la diversidad cultural existente en el pas, pero en la

prctica no habra modificaciones sustanciales que modifiquen las condiciones


de existencia de los inmigrantes, como tampoco medidas que hagan efectivo el
discurso pluralista adoptado o en vas de adopcin, manteniendo las prcticas
asimilacionistas una marcada vigencia. A nuestro juicio, el discurso pluralista
operara a manera de una nueva ideologa de la asimilacin: se reconoce la
3
Los avances de investigacin que se exponen en el presente texto,
elaborado para el Seminario Internacional Pobreza, exclusin social y
discriminacin tnico-racial en Amrica Latina y el Caribe realizado en Cali,
Colombia, en el mes de noviembre del ao 2005, han aparecido revisados en
publicaciones anteriores (Domenech, 2007a; 2007b).4
Los documentos oficiales nacionales y provinciales seleccionados, as como las
entrevistas realizadas a funcionarios y tcnicos corresponden al mbito de
gobierno de las migraciones y de la educacin. Respecto a las colectividades
de inmigrantes se trabaj particularmente con la comunidad boliviana en
Crdoba. Las observaciones de la vida escolar y las entrevistas a docentes y
directivos fueron realizadas en una escuela pblica de la ciudad de Crdoba, la
cual posee una importante proporcin de alumnos nacidos en Bolivia o hijos de
inmigrantes bolivianos. sociedad como multicultural y multitnica; se valora la
contribucin de los in-migrantes al crecimiento y desarrollo del pas, as como
tomar conocimiento de ello; se promueve el respeto y tolerancia a la diversidad
cultural para la disminucin de la discriminacin y los prejuicios; y se atienden
derechos de igualdad formal, mientras se mantiene inalterada la estructura de
poder que (re)produce las condiciones materiales y simblicas de desigualdad
y exclusin sociales. En este sentido, frente a la falsa disyuntiva que se les
propone a los inmigrantes de integrarse en la cultura dominante,
transformndose en malas copias, o mantener sus particularidades a costa de
su marginacin y exclusin social (Juliano, 1994), se les interpela tambin
ofrecindoles conservar algunas de sus particularidades identitarias
(especialmente aquellas vinculadas a componentes culturales expresivos o no
instrumentales, y sobre todo, folclricos; en definitiva, aquellas que no resulten
amenazadoras para la unidad cultural), junto a oportunidades de ascenso
social individual a cambio de ignorar o abandonar, parcial o totalmente,
reclamos y luchas por proyectos de sociedad que comprometan la estabilidad o
reproduccin del sistema poltico, econmico y cultural.
NEOLIBERALISMOYMIGRACIN
El neoliberalismo en Amrica Latina, modelo cuya expansin ha profundizado la
concentracin econmica y la exclusin social en la regin, es clave a la hora
de analizar las migraciones contemporneas en Argentina. El proceso de
reformas neoliberales en la regin, que se inicia a partir de la dcada de los
setenta, se caracteriz por la implementacin de una serie de medidas de
carcter estructural tendientes a la apertura externa, la disminucin de la
influencia del Estado, el abandono del modelo de industrializacin por
sustitucin de importaciones y el retorno a una estructura productiva de
carcter primario. La adopcin de este rgimen, que en los aos noventa se

haba extendido prcticamente por toda Amrica Latina, supuso la aplicacin


de polticas regresivas para la gran mayora de la poblacin, situacin que se
tradujo en un significativo aumento de los niveles de desempleo, un
crecimiento de los ndices de pobreza, una precarizacin del trabajo asalariado
y una marcada desigualdad en la distribucin del ingreso, extendindose la
conflictividad social en la mayora de los pases de la regin. Esto hizo que
hacia finales de los aos noventa este paradigma sufriera una marcada crisis
de legitimidad, ms all de la efectiva instrumentacin que tuvo en los mbitos
ideolgico, poltico y social. En Argentina, las primeras medidas neoliberales se
implementaron en los aos setenta durante el rgimen militar. En esta etapa,
el gobierno de facto dio los primeros pasos en lo referente a la liberalizacin de
la economa y el desmantelamiento del modelo de industrializacin por
sustitucin de importaciones que haba funcionado desde la dcada de los
treinta, configurando una nueva economa, basada en la produccin de
materias primas y en la alta dependencia de la importacin de los bienes
manufacturados. Las recetas ortodoxas neo-liberales y sus objetivos principales
se cristalizaron en el primer gobierno de Carlos Menem (1989-1995):
significativa reduccin de la influencia del Estado, privatizaciones masivas,
precarizacin del empleo, polarizacin social, desigual distribucin del ingreso,
etc. El proceso de desindustrializacin, iniciado por la dictadura militar en la
dcada de los setenta, produjo importantes cambios en la estructura social
argentina, a travs de la expulsin de mano de obra del sector industrial al
sector terciario y cuentapropista, y la constitucin de una incipiente mano de
obra marginal. Esta situacin se agudiza durante la dcada de los noventa,
momento en que la pauta general fue el incremento de la productividad, con
escasa generacin de empleo y deterioro creciente de las condiciones laborales
(Svampa, 2005).El malestar social, producto de la prolongada recesin
econmica, del aumento de la pobreza, del desempleo y subempleo en los
aos noventa, hizo eclosin en diciembre del ao 2001, encarnado en una
profunda crisis socioeconmica y poltica, poniendo en evidencia los resultados
que la aplicacin de las recetas neoliberales haban ocasionado en la sociedad.
En ese marco de crisis y disconformidad social, emergieron nuevos gobiernos
que endurecieron las crticas sobre los efectos estructurales del modelo
neoliberal. As, se inici una etapa de rediscusin de este modelo,
modificndose los discursos frente a las polticas econmicas, subrayando las
consecuencias negativas que el neoliberalismo haba provocado en amplios
sectores sociales Si bien an es demasiado pronto para determinar el alcance
de las transformaciones que se gestaron en la regin a partir de la crisis de
legitimidad poltica e ideolgica de este paradigma, se advierten cambios en el
rumbo que han tomado algunos pases en Amrica Latina, cuestionando al
neoliberalismo y sus secuelas en la regin, lo que no necesariamente supone
que los principales actores polticos y, fundamentalmente, econmicos del
modelo hayan perdido protagonismo en este nuevo escenario. Este contexto de
creciente marginacin y exclusin social convirti a la migracin en una

alternativa de supervivencia para un importante conjunto de la poblacin en la


regin. Argentina, en particular, result histricamente un destino atractivo
para los inmigrantes procedentes de los pases vecinos. Du-rante la dcada del
noventa, al mismo tiempo que en estos pases se sucedieron recurrentes crisis
socioeconmicas y polticas que intensificaron los flujos emigratorios, algunas
de las medidas econmicas adoptadas en Argentina favorecieron la
inmigracin. Entre esas medidas se destac la Ley de Convertibilidad, que fue
implementada durante los aos noventa para dar respuesta al periodo
hiperinflacionario de la dcada anterior, estableciendo la paridad uno a uno
entre la moneda nacional y el dlar estadounidense y la prohibicin de emitir
dinero sin el respaldo de activos externos (Beccaria, 1998: 50).
ELESTADOARGENTINOYLASMIGRACIONESCONTEMPORNEAS
En Argentina, las migraciones internacionales han formado una parte
constitutiva de los proyectos polticos del Estado. A diferencia de otros pases
de la regin, el aparato estatal argentino posee una temprana y extensa
experiencia en la formulacin de polticas migratorias (Novick, 1997: 86). De
acuerdo a su carcter democrtico o dictatorial, el Estado instrument
facilidades y restricciones para regular los flujos migratorios. Susana Novick
indica que dicho esquemticamente hasta la dcada de los ochenta los
gobiernos de facto implementaron una poltica restrictiva, mientras que los
gobiernos democrticos sostuvieron una poltica permisiva. Posteriormente, los
sucesivos gobiernos democrticos establecieron polticas de carcter
restrictivo, concretadas a travs de los reglamentos de migracin de 1987 y
1994 (Novick, 1997: 129). A pesar de que en el pas pueden reconocerse
diferentes momentos histricos proclives a promocionar o a restringir las
migraciones internacionales, la normativa jurdica no slo ella siempre ha
privilegiado la inmigracin europea frente a otras corrientes migratorias. Esta
preferencia vale tanto para el pasado como para el presente: se encuentra
expresada en la Constitucin Nacional de 1853 (as como tambin en las
sucesivas reformas) y en las leyes que regularon la vida poltica migratoria
durante ms de un siglo, la Ley Avellaneda de 1876 y la Ley Videla de 1981. En
el pas, durante ms de un siglo, los discursos y polticas de exclusin/inclusin
referidos a la inmigracin se han configurado en gran medida a travs de dos
perspectivas, que subsisten y coexisten en el imaginario social actual: los
inmigrantes como contribucin o aporte por un lado y como problema o
amenaza por el otro. Esto estableci la frontera que separa a aquellos
deseables o indeseables, admitidos o rechazados, ya sea para ingresar al
territorio o para formar parte de la nacin (esto no quiere decir que la relacin
entre locales/inmigrantes o nativos/extranjeros se reduzca simplemente a una
relacin aceptacin/rechazo). En Argentina, la nocin de inmigrante, defi nida
por las elites, tuvo desde su momento fundacional una connotacin positiva,
aunque fuera restringida progresivamente a su carcter europeo y agrario
(Devoto, 2003: 40). Esta visin positiva de la inmigracin estuvo asociada a la
imagen de los inmigrantes co-mo agentes de civilizacin y fuerza de

trabajo. Esto ocurre en un periodo histrico caracterizado por un desarrollo


capitalista dependiente, basado en la afluencia de capital y mano de obra
extranjera, sostenido por una estrategia agroexportadora y propicio para la
sancin de la Ley de Inmigracin y Colonizacin de 1876 conocida como Ley
Avellaneda, a travs de la cual se canalizaron el flujo migratorio hacia
Argentina y el proceso colonizador (Novick, 1997: 91-92). Posteriormente,
como dice Fernando Devoto, los inmigrantes dejaron de ser considerados
laboriosos para volverse potencialmente peligrosos. A principios del siglo
XX, con el crecimiento de la participacin de los inmigrantes en la formacin de
asociaciones obreras y movimientos polticos socialistas y anarquistas, la fi
gura del inmigrante se convierte para las clases dirigentes en una amenaza
al orden y cohesin sociales. Con este panorama se relaciona la adopcin de
normas restrictivas y represivas como la Ley de Residencia de 1902, la Ley de
Defensa Social de 1910 y el Decreto-ley de 1923. En este contexto, para los
inmigrantes que fueron expulsados del pas por motivos polticos a principios
de siglo y para potenciales subversivos, se reservaba el rtulo de
extranjero (Devoto, 2003: 37).Algunas dcadas ms tarde, alojada ya
explcita o implcitamente la fi gura del inmigrante limtrofe en la legislacin
migratoria,5 el carcter autoritario y represivo de aquellas leyes se actualiz a
partir de los sesenta, durante la dicta-dura de Ongana y con la ltima
dictadura militar, cuando se institucionaliz la Doctrina de Seguridad Nacional
con la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigracin (Ley 22.439),
conocida tambin como Ley Videla. Esta ley, establecida en el ao 1981, se
mantuvo vigente a lo largo de los dos ltimos gobiernos democrticos de
distinto signo poltico, posteriores a la dictadura militar (1976-1983) hasta su
derogacin con la nueva ley de migraciones (Ley 25.871). Como seala Lelio
Mrmora (2004: 60), la Ley Videla [...] reduce a su mnima expresin los
derechos del migrante habilitando la detencin sin orden judicial, as como los
allanamientos de hogares donde se sospechaba que se encontraban migrantes
irregulares, obliga a denunciar a aquellos extranjeros sin la documentacin
requerida para residir en el pas, restringe el acceso a la salud, educacin y
trabajo a los migrantes en situacin irregular, y limita las posibilidades de
realizar trmites de radicacin a aquellos migrantes que deseaban hacerlo una
vez instalados en el pas.
Concretamente en el campo de la educacin, la Ley Videla sirvi para legitimar numerosas prcticas de exclusin social. Consecuente con una visin
sobre la inmigracin asociada a la amenaza, mediante esta norma jurdica el
Estado impeda o restringa el acceso a la educacin y violaba el derecho a ella,
especialmente de aquellos inmigrantes o hijos de inmigrantes en condiciones
de irregularidad migratoria. Organismos de derechos humanos, como el Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS), han denunciado los obstculos que
tuvieron (y an tienen) los inmigrantes o hijos de inmigrantes que carecen de
la documentacin requerida para el acceso, promocin y acreditacin de la
escuela primaria. En uno de sus informes se destaca que [l]os funcionarios de

la Direccin de Enseanza Media de la provincia de Crdoba restringen el


ingreso de los chicos extranjeros que no acreditan certificados de residencia de
la Direccin Nacional de Migraciones, tal como lo exige, segn sealan, la ley
de migraciones. (CELS, 1999)En el caso de la educacin media, la Ley 22.439
estableca que [...] los institutos de enseanza media o superior, ya sean
pblicos o privados, nacionales, provinciales o municipales, solamente podrn
admitir como alumnos a aquellos extranjeros que acrediten, para cada curso
lectivo su calidad de residentes permanentes o residentes temporarios,
debidamente habilitados a tales efectos. (Artculo 102)Fue en la dcada de los
noventa, durante la presidencia de Carlos Menem, que la Ley Videla tuvo su
reflejo ms ntido en la conjuncin de la mayor poltica restrictiva aplicada
desde la recuperacin de la democracia (Mrmora, 2004: 61). En este marco,
se sancionaron una serie de decretos destinados, segn la versin oficial, a
encarar el grave problema provocado por las ocupaciones ilegales de
viviendas y otros delitos que alteren la paz social (Decreto 2.771/93). En ese
mismo decreto se estableca que [...] con el fi n de hacer operativa la poltica
migratoria instrumentada, resulta indispensable que el Poder Ejecutivo
Nacional, por medio de sus operativos pertinentes, adopte las medidas
necesarias para afrontar este grave problema, empleando una metodologa gil
y efectiva, que permita la inmediata expulsin de los inmigrantes ilegales. Para
esto, se determin que la Secretara de Poblacin y Relacin con la Comunidad
y la Subsecretara de Seguridad Interior del Ministerio del Interior ejecutaran
operativos conjuntos de control de la situacin legal de los inmigrantes que
habiten su territorio (Decreto 2.771/93). Esta tendencia se reafirm en 1995,
mediante la promulgacin de una nueva versin de la Ley de Residencia de
1902, que dispuso la expulsin de los extranjeros que atenten contra la paz
social, la seguridad nacional y el orden pblico y una rebaja de los delitos por
los cuales un inmigrante poda ser repatriado (Orlog y Vives, 1999: 103). Y
aunque no prosper el establecimiento de una ley migratoria ms estricta, se
consiguieron mayores detenciones y expulsiones de inmigrantes de los pases
vecinos. El incremento de la llamada migracin irregular fue tambin uno de
los resultados de la implementacin de estas medidas restrictivas y represivas,
actuando el Estado como productor de ilegalidad. Durante esta etapa, en un
contexto de integracin regional, tambin se realizaron amnistas y convenios
migratorios con algunos Estados vecinos. Tanto con la amnista otorgada en
1992 para los inmigrantes de pases limtrofes, como con los convenios
migratorios fi rmados con Bolivia y Per en 1998 (Leyes 25.098 y 25.099),
perfeccionados a travs de protocolos adicionales, el Estado argentino se
propona obtener la regularizacin de aquellos inmigrantes que se encontraban
en una condicin migratoria irregular, motivado principalmente por razones
econmicas, como controlar la evasin y prdida fiscales. Por otra parte, a
pesar de los deseos formales de los pases firmantes de estos convenios de
proporcionar los medios para que miles de inmigrantes normalizaran su
situacin, los excesivos requerimientos de esta legislacin, en especial la

obtencin de determinados documentos y el pago de una tasa retributiva de


servicios, as como la falta de acceso por parte de los inmigrantes a la
informacin necesaria, demostraron que estos convenios no pasaban de ser
soluciones coyunturales, que no resolvan el problema de gran parte de los
inmigrantes. El Estado, en lugar de facilitar la radicacin en el pas, impuso
requisitos y exigencias difciles de cumplir para un amplio sector de la
poblacin inmigrante, lo cual llev a instaurar dicha ilegalidad. Durante esta
ltima dcada, los discursos y polticas de exclusin/inclusin se actualizaron
una vez ms alrededor de la fi gura de la inmigracin como amenaza. Desde
determinados mbitos del Estado, especialmente aquellos ms prximos a la
problemtica migratoria, se busc asociar los problemas sociales y econmicos
a la inmigracin, encontrando en los inmigrantes de pases limtrofes los
responsables de aquellos efectos, provenientes en realidad de las reformas
econmicas implementadas en Argentina bajo el paradigma neoliberal. A pesar
de que la inmigracin limtrofe en Argentina no sufri demasiadas variaciones
en trminos cuantitativos,6 la mayor visibilidad que adquiere a partir de
mediados del siglo XX cobra especial relevancia durante los aos noventa. La
visibilidad social y poltica que adquiere la inmigracin limtrofe en la dcada
de los noventa, como plantea Alejandro Grimson (2005), no responde
nicamente a los cambios sociodemogrficos ocurridos como el aumento de
la proporcin de inmigrantes limtrofes sobre la poblacin total de extranjeros,
su desplazamiento desde zonas fronterizas hacia los centros urbanos,
especialmente Buenos Aires (capital y provincia), y su distribucin por
nacionalidad
sino
tambin
a
transformaciones
socioculturales
profundas.7Segn Grimson, en esta dcada se evidencia el surgimiento de un
cambio en el rgimen de visibilidad de la etnicidad en Argentina: se pasa de
una situacin de invisibilizacin a una de hipervisibilizacin de las
diferencias, lo cual implicara un desplazamiento de las identificaciones de
clase, por las tnicas (Grimson, 2003, 2005). En este sentido, sugiere que los
inmigrantes de pases limtrofes tuvieron un lugar especfico en los imaginarios
sociales de los aos noventa y que ese lugar fue modificado al producirse
cambios profundos acerca de cmo la Argentina se imagina a s misma
(Grimson, 2005: 14).Como han mostrado diversos estudios, los inmigrantes de
pases vecinos especialmente Bolivia, Paraguay y Per fueron interpelados
bsicamente como una amenaza al trabajo, la sanidad y la seguridad: altos
funcionarios pblicos e importantes medios de comunicacin adjudicaron el
desempleo, el clera y la inseguridad a inmigrantes latinoamericanos, mientras
las causas estructurales de la crisis econmica y social fueron desestimadas en
gran parte del debate pblico. La consecuencia poltica fue la implementacin
de medidas administrativas de carcter restrictivo dirigidas a la inmigracin
limtrofe. Con marcado arraigo en el imaginario social de la dcada de los
noventa, tambin los medios de comunicacin jugaron un papel decisivo en la
construccin de una imagen negativa y estereotipada de estos inmigrantes,

mediante estrategias discursivas de criminalizacin, racializacin y etnizacin,


que privilegiaron no6
Desde los primeros registros censales hasta los ltimos, la inmigracin
limtrofe nunca super el 3% del total de poblacin. Ahora bien, esto se
modifica si como propone Alejandro Giusti se adopta una perspectiva
apoyada en el hogar como unidad de anlisis, esto es, hogares con integrantes
de pases limtrofes. Este enfoque supone considerar a los inmigrantes como
comunidad en lugar de individuos aislados. De esta manera, en el ao 2001
casi el 6% de los hogares de Argentina contaban con algn integrante nacido
en un pas limtrofe y prctica-mente el 7% de la poblacin establecida en la
Argentina resida en hogares con al menos un inmigrante limtrofe (Giusti,
2005).
7
De igual manera, es importante tener en cuenta que es donde se
definen las polticas nacionales, se genera el discurso oficial de alcance
nacional y se plasman y difunden la mayor parte de las visiones e
interpretaciones de los procesos sociales y polticos que ocurren en el pas
(Oteiza, 2004: 101), y es que precisamente la ciudad de Buenos Aires es una
de los zonas urbanas donde mayor visibilidad adquiri la inmigracin de pases
vecinos noticias relacionadas con la irregularidad, la delincuencia o la
competencia con los locales por los puestos de trabajo.8
ESTADOEINMIGRANTES: HACIAUNANUEVARELACIN?
En los inicios de la presente dcada, despus de desatarse la crisis de
diciembre de 2001, se advierte un giro importante en la retrica del Estado
argentino res-pecto a la inmigracin. Las representaciones y prcticas de
exclusin/inclusin ya no se apoyan, al menos abiertamente, en la fi gura de la
inmigracin como problema o amenaza, y se presentan condiciones
polticas favorables para la aprobacin de una nueva ley de migraciones (Ley
25.871), fundamentada en la necesidad de poner fi n a la vigencia de la Ley
Videla y, a la vez, definir las bases fundamentales para una poltica migratoria
y poblacional para la Re-pblica Argentina de cara al nuevo siglo y a las nuevas
realidades del contexto regional e internacional (Giustiniani, 2004: 19).9 Esta
nueva ley de migraciones, vigente hoy en el pas, aunque no reglamentada
an, promete un cambio sustancial en materia migratoria: adopta una
perspectiva fundamentada en los derechos humanos que reconoce a los
migrantes como sujetos de derecho (Prez Vichich, 2004), se basa en una
nocin de ciudadano comunitario y presenta importantes progresos en
trminos de inclusin social y cultural.10Este nuevo marco normativo
contempla el reconocimiento de los derechos sociales, polticos, econmicos y
culturales de los inmigrantes y establece una serie de acciones que facilitan la
admisin, el ingreso y la permanencia de los inmigrantes, as como su acceso a
servicios sociales bsicos como salud, educacin, justicia, trabajo, empleo y
seguridad social. Por otra parte, la nueva ley de migraciones dedica especial
atencin a la fi gura del inmigrante irregular, quien es el exponente ms
visible de las condiciones de desigualdad y exclusin en las que se encuentra

la poblacin inmigrante en el sistema social y econmico. Pretende proteger a


los inmigrantes frente a su situacin de irregularidad, mediante la
simplificacin de los trmites y la flexibilizacin de los criterios de radicacin
(para ello el Estado instrumenta, en ocasiones, amnistas para revertir esta
situacin migratoria). Tambin aspira a que la irregularidad migratoria no se
perpete como una condicin desfavorable para el acceso a los derechos
sociales, polticos, econmicos y culturales.11
8
En los ltimos decenios, la presencia del inmigrante en los medios de
comunicacin, especial-mente en la prensa escrita, ha sido objeto de mltiples
estudios en Argentina, dando cuenta de las estrategias discursivas que fueron
desarrolladas en relacin con la cuestin migratoria, principalmente de origen
limtrofe, asumiendo un rol central en la construccin de la imagen del
inmigrante en la sociedad. Los trabajos de Oteiza, Novick y Aruj (1997), Orlog y
Vives (1999), Courtis y Santilln (1999), Casaravilla (1999), Grimson (2005) y
Castiglione y Cura (2005), entre otros, analizan el tratamiento que, desde los
medios de comunicacin escritos y desde el Estado, se le dio a la migracin
procedente de los pases vecinos durante este periodo. En lneas generales, la
opinin pblica en los pases receptores de poblacin reacciona frente a los
flujos migratorios de acuerdo al contexto socioeconmico existente en el pas.
As, en perodos de crisis econmica, la imagen de los inmigrantes tiende a
deteriorarse profundamente, se los considera inasimilables y se los relaciona
con la portacin de determinados males sociales, mientras que durante las
pocas de crecimiento esta percepcin, si bien no llega a ser positiva, sufre
modificaciones, en tanto se los demanda para la realizacin de determinados
trabajos dentro del mercado laboral. En estos cambios, los medios de
comunicacin juegan un rol fundamental como formadores de opinin, con
base en las estrategias discursivas que desarrollan para referirse a esta
poblacin, impactando significativamente la representacin y percepcin que la
sociedad mantiene sobre esta poblacin extranjera.
9
Con posterioridad a los sucesos del ao 2001, y especialmente a partir de
la sancin de la nueva ley de migraciones en el ao 2003, tambin es posible
identificar ciertos cambios discursivos frente a la cuestin migratoria en los
medios de comunicacin. Los argumentos que sealaban a los inmigrantes
como portadores de determinados problemas sociales, profundizando polticas
discriminatorias y restrictivas, dieron paso a discursos pretendidamente
igualitarios, abiertos y defensores de los derechos humanos. No obstante, en la
prensa escrita estas transformaciones resultan ms aparentes que reales,
puesto que, si bien hay cambios en la formacin discursiva, el espacio que
ocupan los inmigrantes no se vio modificado, pues todava son considerados
actores pasivos, y sus demandas y expectativas permanecen ausentes de los
medios de comunicacin (Castiglione y Cura, 2005).
Si bien en los ltimos aos distintas organizaciones de inmigrantes
intervinieron activamente en la discusin pblica sobre sus derechos y sus
necesidades, algunas de las cuales se manifestaron en la redaccin de la

ltima legislacin migratoria, su lugar en los medios de comunicacin fue


reducido. El testimonio de una inmigrante boliviana en Crdoba as lo expresa:
[...] Yo creo que los medios de comunicacin aportan mucho por la
discriminacin que sufrimos. En un primer momento nosotros enviamos notas a
los canales y a los diarios pero es muy difcil que nos tomen en cuenta, es muy
difcil tambin que los directores nos atiendan. Con la cuestin de Juez [se refi
ere a Luis Juez, intendente de Crdoba, que estuvo involucrado en un episodio
de discriminacin frente a la comunidad boliviana] redactamos una carta,
recordndoles los artculos del Convenio Internacional de Derechos Humanos y
la enviamos a LV3, pero no pudimos ver al director y nunca nos llam [...].
10
No slo por estas razones la nueva ley de migraciones resulta un vuelco
significativo en las polticas migratorias, tambin por la manera en que se
genera esta normativa: es el resultado de la participacin de organismos del
Estado, organismos de derechos humanos, sindicatos, iglesias y especialistas
en migraciones.
11
De todas maneras, es necesario destacar que detrs de estas medidas
suele encontrarse la idea de que la migracin est basada en una decisin
estrictamente individual. En el marco de la implementacin de la Direccin
Nacional de Migraciones del Programa Nacional de Normalizacin
Documentaria Migratoria, para regularizar la situacin de los inmigrantes
indocumentados (comienza en una primera etapa con ciudadanos extra
Mercosur y con-tina con ciudadanos del Mercosur y Per), el funcionario a
cargo de la Direccin Nacional de Migraciones, en sus declaraciones, atribuye
la responsabilidad respecto a la situacin de irregularidad a los propios
inmigrantes. Segn l, en Argentina ser inmigrante irregular slo quien elija
serlo (La Voz del Interior, 31 de octubre de 2004)
En el terreno de la educacin, con la nueva ley de migraciones se intenta
desterrar ciertas prcticas de exclusin que fueron legitimadas por la
normativa anterior, especialmente lo referido al acceso y permanencia. Busca
que el Esta-do asegure el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en
las mismas condiciones de proteccin, amparo y derechos de los que gozan los
nacionales (Artculo 6) y establece que la irregularidad migratoria no impedir
en ningn caso la admisin a un establecimiento educativo, ya sea de carcter
pblico o privado; nacional, provincial o municipal; primario, secundario,
terciario o universitario, an en caso de irregularidad migratoria (Artculo 7).
Adems, las autoridades de las escuelas ya no debern denunciar a aquellos
que se encuentren en dicha situacin (como lo exiga la Ley Videla), sino que
debern brindar orientacin y asesoramiento respecto de los trmites
correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria
(Artculo 7). Acorde con la tendencia internacional de las polticas migratorias a
ocuparse tambin de la insercin de los inmigrantes en la sociedad receptora,
la nueva ley de migraciones contempla especficamente cuestiones relativas a
la insercin social, econmica (especialmente laboral) y cultural de los
inmigrantes, siendo uno de sus objetivos: Promover la integracin en la

sociedad argentina de las personas que hayan sido admitidas como residentes
permanentes (Artculo 3). Para Rubn Giustiniani, dirigente del Partido
Socialista, que impuls la nueva ley como Presidente de la Comisin de
Poblacin y Recursos Humanos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin, la poltica migratoria debe otorgar suficientes garantas a la migracin
como derecho esencial e inalienable de toda persona, y fortalecer la
integracin del migrante en la estructura social del pas (Giustiniani, 2004:
23). Es destacable que para ello esta ley comprometa ahora a los poderes
pblicos a impulsar el fortalecimiento del movimiento asociativo entre los
inmigrantes y apoyar a los sindicatos, organizaciones empresariales y a las
organizaciones no gubernamentales que, sin nimo de lucro, favorezcan su
integracin social, prestndoles ayuda en la medida de sus posibilidades
(Artculo 106).Ahora bien, adems de estos importantes progresos, es
importante sealar algunos aspectos de la nueva normativa que ponen en
duda ciertas bondades y aperturas en relacin con la insercin poltico-cultural
de los inmigrantes en la sociedad de destino/recepcin. En primer lugar, estos
cambios no implican ni necesaria ni automticamente el abandono de nociones
y prcticas asimilacionistas. Esta es quizs una de las principales tensiones que
aparecen en el modelo de integracin que propone la nueva ley de
migraciones: se adoptan elementos del discurso multicultural o pluralista a la
vez que se acotan sus posibilidades prcticas de concrecin, en la medida en
que se piensa que pueden afectar la cohesin social y la unidad nacional. Es
interesante observar a quienes excluyen las polticas de inclusin, lo cual pone
de manifiesto la tensin permanente en la relacin exclusin/inclusin. Las
estrategias de integracin propuestas estn destinadas a promover
nicamente la insercin en la sociedad de destino/recepcin de aquellas
personas que sean admitidas como residentes permanentes (Artculo 3) y en el
contexto de su comunidad de residencia (Artculo 14). Esto implica, en primer
lugar, que los residentes temporarios quedan excluidos de los beneficios de
la integracin: entre ellos se incluye una amplia franja de extranjeros que
pueden ingresar al pas bajo alguna de las siguientes subcategoras: trabajador
migrante, rentista, pensionado, inversionista, cientficos y personal
especializado, deportistas y artistas, religiosos de cultos reconocidos
oficialmente, pacientes bajo tratamientos mdicos, acadmicos, estudiantes,
asilados y refugiados, ciudadanos nativos de Estados Parte del Mercosur, Chile
y Bolivia, extranjeros que invoquen razones humanitarias y otros que ingresen
al pas por razones no contempladas anteriormente y sean consideradas de
inters por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto (Artculo 23). Ms all de que en la prctica los
modos de insercin no slo tienen lugar a partir de la iniciativa del Estado, es
interesante observar quines son contemplados en el proyecto de nacin como
potenciales sujetos a ser integrados y la concepcin de integracin que
subyace en esta medida: los integrables seran slo aquellos extranjeros que
tengan inters en establecerse defi nitiva-mente en el pas, o lo que es lo

mismo, aquellos que estn decididos a formar parte del todo nacional. En la
misma lnea, la incorporacin de los inmigrantes limitada al plano local o
municipal (especialmente en la esfera poltica) puede interpretarse como una
respuesta que apunta a salvar las contradicciones que se producen con el
reconocimiento de la multiculturalidad, o mejor dicho de determinada
multiculturalidad, en el marco de la sociedad nacional. Por otra parte, las
medidas sugeridas respecto a la insercin social y cultural de los inmigrantes
muestran importantes limitaciones (vase especialmente el Artculo 14). En
trminos generales, podramos decir que el modelo de integracin que se
propone no se compromete ms all de ciertas prcticas, enmarcadas en el
modelo de comprensin cultural,12 a la vez que se limitan las prcticas
multiculturales de insercin a todo aquello que no vulnere o ponga en riesgo
algn componente de la nacin argentina.
2 El modelo de comprensin cultural supone la igualdad formal entre los
grupos sociales y tnicos, y se apoya en una visin de reciprocidad y consenso
entre ellos, a la vez que promueve un discurso de aceptacin, tolerancia y
respeto de las diferencias culturales. A nivel prctico, confa en una mejora en
la comunicacin de los diferentes grupos tnicos y en el cambio de actitudes
para revertir los prejuicios; en consecuencia, hace hincapi en programas de
sensibilizacin y formacin en relaciones humanas (McCarthy, 1999).
En correspondencia con este modelo, las medidas no logran trascender la
perspectiva liberal de la tolerancia y el respeto de la diversidad cultural
plasmada en la perspectiva del pluralismo cultural o, ms precisamente, del
multiculturalismo pluralista. Se trata de favorecer medidas en las cuales la
interrelacin entre los individuos o grupos est limitada por un lado al
conocimiento y la valoracin de las expresiones culturales, recreativas,
sociales, econmicas y religiosas de los inmigrantes (Artculo 14) y por el otro
a la obligacin a respetar la identidad cultural de los argentinos (Artculo
125). La interpretacin de un enunciado como ste podra derivar en medidas
ambiguas en la reglamentacin y socavar la convivencia multicultural
declarada en el artculo en cuestin. Por otra parte, las prioridades fi jadas
siguen enmarcndose en estrategias que responden a un modelo de
integracin monocultural o asimilacionista, como el ofrecimiento exclusivo de
cursos de idioma castellano en las escuelas e instituciones culturales
extranjeras legalmente reconocidas. Finalmente, se deposita demasiada
confi anza en estrategias de difusin de informacin y cursos de formacin
para promover y lograr la integracin de los inmigrantes, cuando se trata
ms bien de metodologas complementarias que pueden servir para el inicio de
cambios ms significativos y profundos.
MIGRACIONES, ESTADOYDIVERSIDADCULTURAL: ELSISTEMAEDUCATIVO
Antes de que ocurriera en el mbito de las migraciones, ya desde los primeros
aos de la dcada de los noventa, los discursos y polticas del Estado argentino
dejaban entrever en la esfera de la educacin determinados componentes de la

ideologa del pluralismo cultural. En el marco de reformas socioeconmicas y


polticas neoliberales, con la reforma educativa regulada por la Ley Federal de
Educacin (1993) el Estado nacional, en correspondencia con las tendencias
internacionales del decenio, adopta en el campo de la educacin el discurso
de la diversidad. En el anexo de la Resolucin 107/99 del Consejo Federal de
Educacin del Ministerio de Cultura y Educacin se declara que [l]a Argentina
es un pas multicultural, pluritnico y multilinge, debido tanto a la presencia
de poblacin aborigen como a migrantes hablantes de diversas lenguas y de
orgenes culturales distintos [y] reconoce la diversidad sociocultural como
atributo positivo de una sociedad, promoviendo el desarrollo de tradiciones
culturales ricas y variadas. [Adems, se considera que] [c]on el advenimiento
de la democracia en las ltimas dcadas, la Argentina se adscribe a la
tendencia universal de reconocimiento de la diversidad y configura un marco
legal que reconoce el derecho de las poblaciones aborgenes a una educacin
intercultural y bilinge. Tambin en un cuadernillo de capacitacin elaborado
por el Ministerio de Educacin del Gobierno de Crdoba, referido a la diversidad
cultural se expresa: Nuestro pas inicia a partir de la Ley Federal de Educacin
una profunda transforma-cin educativa. En este sentido, se hace eco de las
recomendaciones establecidas por los organismos internacionales que
propician cambios desde hace varios aos y procura renovar y mejorar todos
los niveles y modalidades de su sistema educativo.13Lo que resulta destacable
en relacin con el reconocimiento de la diversidad cultural es que reciba, de
acuerdo a su origen indgena/inmigrante y nativo/extranjero, un tratamiento
diferenciado.
La
Resolucin
107/99,
a
pesar
de
re-conocer
la
multiculturalidad existente en el pas, se centra en los contactos
interculturales que se producen con los pueblos aborgenes, omitiendo lo
relativo a los inmigrantes. Indudablemente, esto es producto de la bsqueda de
justicia de las comunidades indgenas a travs de sus luchas y reclamos.
Sabemos que en Amrica Latina, en trminos generales, el tema indgena
tiene ms presencia en el debate poltico, ms reconocimiento en la opinin
pblica, ms resonancia en los debates internacionales, y ms tradicin en la
investigacin social (Hopenhayn y Bello, 2001: 22). Pero tambin es probable
que, al ser considerados dentro de la sociedad nacional, sus reivindicaciones
aparezcan actualmente en el imaginario social con mayor legitimidad que las
de los inmigrantes. Es decir, en ltima instancia se tratara de un
reconocimiento hecho a nacionales argentinos, con lo cual, aunque podra
llegar a cuestionar la nocin de unidad cultural, no vulnerara la idea de
unidad nacional. En el caso de los inmigrantes, su condicin de extranjeros
es lo que parece excluirlos del reconocimiento obtenido por y otorgado a los
pueblos originarios.
13
En este sentido, la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha cumplido un papel
trascendental en la produccin y difusin de ideas relativas a la educacin y la
cultura. En la actualidad, las cuestiones relacionadas con la diversi-dad cultural

y multi/interculturalidad se han vuelto centrales en las acciones que desarrolla.


Es una de las organizaciones que con mayor fuerza promueve, a travs de sus
programas, declaraciones y recomendaciones, una visin armnica y horizontal
de las relaciones interculturales. En la Declaracin Universal de la UNESCO
sobre la Diversidad Cultural, aprobada en el ao 2001 se afirma, por ejemplo,
que el respeto de la diversidad de las culturas, la tolerancia, el dilogo y la
cooperacin, en un clima de confianza y de entendimiento mutuos, estn entre
los mejores garantes de la paz y la seguridad internacionales, mientras aspira
a una mayor solidaridad fundada en el reconocimiento de la diversidad
cultural, en la conciencia de la unidad del gnero humano y en el desarrollo de
los intercambios culturales y considera que el proceso de mundializacin [...]
pese a constituir un reto para la diversidad cultural, crea las condiciones de un
dilogo renovado entre las culturas y las civilizaciones.
Si bien su
trayectoria de trabajo en materia migratoria es menos conocida que la de otras
agencias internacionales como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Organizacin Internacional
para las Migraciones (OIM) y la Organizacin para la Cooperacin Econmica y
el Desarrollo (OCDE), su participacin en la construccin de la agenda poltica
internacional en el rea de las migraciones tambin es muy significativa
En la actualidad, tambin podemos apreciar que segn el discurso estatal la
educacin conserva como una de sus principales finalidades el fortalecimiento
de la identidad nacional. As lo explicita un documento reciente del Ministerio
de Educacin (2003) titulado La educacin en la democracia. Balances y
perspectivas: Hoy, como en sus orgenes, la educacin es un espacio decisivo
para consolidar la identidad nacional y una ruta estratgica para promover el
desarrollo personal, social, econmico y cultural (cursivas nuestras).14 Ahora
bien, aunque en ocasiones la nocin exclusivista de identidad nacional suele
ser matizada mediante referencias a la importancia que posee el
reconocimiento de la diversidad cultural, el proyecto de nacin permanece
sujeto a la idea de unidad cultural.15 El discurso de asuncin del actual
Presidente de la Nacin (25 de mayo de 2003) lo sintetiza con claridad: No hay
un factor mayor de cohesin y desarrollo humano que promueva ms la
inclusin que el aseguramiento de las condiciones para el acceso a la
educacin, formidable herramienta que construye identidad nacional y unidad
cultural, presupuestos bsicos de cualquier pas que quiera ser Nacin.
(Cursivas
nuestras)Por
otra
parte,
las
polticas
y
discursos
de
exclusin/inclusin se articulan con las construcciones y usos sociales referidos
a la diversidad sociocultural. A nivel de polticas nacionales y provinciales, la
diferencia es asociada a las nociones de desventaja y dficit o carencia en el
marco de un discurso celebra-torio de la diferencia cultural, donde aparece de
manera frecuente la idea de enriquecimiento o encuentro cultural. En el
terreno de la educacin, la diferencia relacionada a la desventaja queda sujeta
a la nocin de equidad: La educacin intercultural y bilinge se constituye
como estrategia de equidad educativa porque estriba en el postulado de la

plena participacin de las lenguas y de las culturas indgenas al proceso de


enseanza y aprendizaje y reconoce la diversidad sociocultural como atributo
positivo de una sociedad, promoviendo el desarrollo de tradiciones culturales
ricas y variadas. (Resolucin del Ministerio de Educacin y Cultura 107/99)No
es casual encontrar este tipo de afirmaciones en la normativa y los textos de
poltica, elaborados en el marco de la reforma educativa neoliberal implementada en los aos noventa: la utilizacin de la educacin bilinge como un
instrumento para lograr la equidad forma parte de las recomendaciones del
Banco Mundial (BM) (Banco Mundial, 1996), uno de los organismos
internacionales que mayor influencia e intervencin ha tenido en las polticas
educativas nacionales de los pases de la regin latinoamericana en las ltimas
dos dcadas. En sus documentos de poltica educativa, se establece
claramente una asociacin entre diversidad, desventaja y equidad: incluye a
las minoras lingsticas y tnicas entre los que el BM llama grupos
desaventajados y, dado que para el BM la falta de acceso a la educacin y la
baja matrcula de estos grupos responde bsicamente a un problema de
equidad, sugiere como solucin implementar medidas financieras y medidas
especiales (dirigidas fundamentalmente a los niveles inferiores de la
educacin), entre las cuales se menciona proporcionar educacin bilinge en
los pases con diversidad lingstica (Banco Mundial, 2004: 127). Asimismo,
cabe destacar que desde la perspectiva del BM, la educacin bilinge los
documentos del sector de educacin no hacen referencia a la educacin
intercultural es justificada en funcin de una lgica pragmtica sostenida
por criterios de eficacia y eficiencia. Se afirma, por ejemplo, que la educacin
bilinge cuenta adems con el apoyo de los padres, de manera que aumenta la
demanda de educacin (Banco Mundial, 2004: 132).
14
Al momento de redactar este artculo an no se haba aprobado la Ley de
Educacin Nacional (Ley 26.206). Esta ley, sancionada en el ao 2006, destaca
la importancia de la educacin para consolidar la identidad nacional: la
educacin es una prioridad nacional y se constituye en poltica de Estado para
construir una sociedad justa, reafirmar la soberana e identidad nacional,
profundizar el ejercicio de la ciudadana democrtica, respetar los derechos
humanos y libertades fundamentales y fortalecer el desarrollo econmicosocial de la Nacin (Artculo 3). Tambin aparece entre los fines y objetivos de
la educacin nacional: Fortalecer la identidad nacional, basada en el respeto
a la diversidad cultural y a las particularidades locales, abierta a los valores
universales y a la integracin regional y latinoamericana (Artculo 11, inc.
d).15
En la Ley de Educacin Nacional, bajo el fundamento de avanzar con la
construccin de los procesos regionales en curso, se apela a la nocin de
identidad nacional abierta: segn el artculo 92, (f)ormarn parte de los
contenidos curriculares comunes a todas las jurisdicciones: a) El
fortalecimiento de la perspectiva regional latinoamericana, particularmente de
la regin del MERCOSUR, en el marco de la construccin de una identidad
nacional abierta, respetuosa de la diversidad. Por otra parte, la diversidad

cultural es definida como atributo positivo de nuestra sociedad: el artculo 54


seala que (e)l Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en acuerdo con
el Consejo Federal de Educacin, definir contenidos curriculares comunes que
promuevan el respeto por la multiculturalidad y el conocimiento de las culturas
originarias en todas las escuelas del pas, permitiendo a los/as alumnos/as
valorar y comprender la diversidad cultural como atributo positivo de nuestra
sociedad (Cursivas nuestras).
En las sociedades multilinges es posible que las escuelas eficaces sean
aquellas a las que se permite actuar con flexibilidad en lo que respecta al
idioma de instruccin. Las autoridades no deberan prescribir la aplicacin de
normas lingsticas, al menos a nivel primario (Banco Mundial, 2004: 132).
Como vemos, a pesar de que en sus ltimas formulaciones de poltica
educativa ya no recomienda centrarse nicamente en la educacin primaria,
para el BM la educacin bilinge (que no forma parte de una poltica
multi/intercultural en la concepcin del Banco) slo se justifica y debe limitarse
a la educacin bsica.16Al concebir la diversidad como desventaja, la
respuesta poltica implica estrategias focalizadas y compensatorias
sustentadas en la nocin de equidad. Las acciones gubernamentales
desarrolladas en los aos noventa destinadas a la atencin de la diversidad
as lo demuestran. Por ejemplo, el Programa de Educacin Bilinge e
Intercultural del Ministerio de Educacin de la Nacin estuvo enmarcado desde
sus inicios en el mbito de las polticas compensatorias y focalizadas
(Bordegaray y Novaro, 2003): este programa, iniciado en 1997 bajo la
presidencia de Carlos Menem, nace al interior de un programa compensatorio
del Ministerio de Educacin (el Plan Social Educativo, entre 1993 y 1999), al
observarse cierta especificidad del componente tnico en las escuelas
ubicadas en zonas rurales. El proyecto comienza a funcionar bajo el nombre de
Atencin a las necesidades educativas de la poblacin aborigen y
posteriormente, en el ao 2000, bajo la presidencia de Fernando de la Ra, fue
denominado Mejoramiento de la Calidad Educativa de las Poblaciones
Aborgenes, inscrito en el Programa de Escuelas Prioritarias, que luego pas a
llamarse Programa de Acciones Compensatorias en Educacin (PACE). Ms all
de las diferentes denominaciones adquiridas, estas propuestas comparten la
idea que la inclusin de los grupos desaventajados se puede lograr sin
alterar los mecanismos del orden socioeconmico existente, ni los intereses de
los sectores sociales dominantes, omitiendo lo relativo a la dinmica del mercado y la accin de sus principales agentes en la constitucin de los sectores ms
pobres como excluidos. De ah que las polticas focalizadas y compensatorias
sirvan de base para conformar lo que Ral Daz y Graciela Alonso (1997)
llaman una pedagoga para los pobres o una pedagoga para los excluidos.
Como una variante de la nocin de desventaja, la diferencia aparece aso-ciada
tambin a la idea de dficit o deficiencia, lo cual se encuentra bastante
extendido en el mbito de la llamada educacin especial. Una muestra

elocuente a nivel de polticas educativas lo constituye el Programa de Atencin


a la Diversidad y Educacin Especial que desarrolla el Ministerio de Educacin
6
Vase Domenech (2004b) para un anlisis de los discursos y polticas del
Banco Mundial respecto a la educacin y la diversidad cultural en Amrica
Latina.
el Gobierno de la Provincia de Crdoba. Con el auge que cobra el discurso de la
diversidad en la reforma educativa de los aos noventa, el gobierno provincial
crea este programa en el rea de la Direccin de Polticas Educativas. En el
marco de medidas de recorte presupuestario y la consecuente deriva a la que
estuvo sometida la educacin especial, el proyecto dedicado a la
integracin escolar de nios con necesidades educativas especiales, que
tena como objeto principal su incorporacin a la escuela comn, se convierte
en el ncleo que acoger todas aquellas demandas provenientes del amplio
campo de la diversidad y la integracin escolar, siendo encargada la
atencin de la diversidad a un equipo de psicodiagnstico con formacin y
experiencia con alumnos con necesidades especiales provenientes de un dfi
cit (as son definidos por los especialistas). De esta manera, el tratamiento de
la diversidad queda supeditado a nociones vinculadas a problemas de
aprendizaje (en su expresin ms reducida) y fracaso escolar (en su expresin
ms abarcativa), lo cual forma slo una parte aunque importante de la
experiencia escolar y social, y se corre el riesgo, no slo de la psicologizacin
de la diferencia, sino tambin de su patologizacin.
MIGRACIONES, ESCUELAYDIVERSIDADCULTURAL: ELESPACIOESCOLAR17
El espacio escolar, expuesto a las tensiones y contradicciones entre la ideologa
del pluralismo cultural y la ideologa de la asimilacin, es un mbito
privilegiado para examinar el modo en que los discursos y polticas de
exclusin/inclusin se actualizan y reconfiguran. Desde sus orgenes, la
escolarizacin argentina, como tantas otras experiencias nacionales en
educacin, estuvo dominada por estrategias de asimilacin. La idea de una
sociedad integrada, contenida en la metfora del crisol de razas, penetr
en las escuelas y stas, a la vez, actuaron como vehculo de aquel modelo de
integracin. En la actualidad, las escuelas no han dejado de actuar como
agentes de uniformizacin cultural, y en consecuencia, se manifiestan
prcticas homogeneizadoras en distintas dimensiones de la vida escolar. No
obstante, en una poca marcada por la hipervisibilizacin de las diferencias
(Grimson, 2003), la escuela tambin ha adoptado el discurso de la
diversidad. Los procesos de exclusin/inclusin parecen estar adquiriendo
nuevas formas en el mbito escolar, ya que distintas manifestaciones socioculturales estaran recibiendo la atencin no otorgada antes. En efecto, en las
instituciones escolares marcadas por la presencia material y simblica de hijos
de inmigrantes de pases limtrofes, se desarrollan una serie de discursos y
estrategias de exclusin/inclusin que daran lugar a modos diferenciados de
insercin social y cultural en el espacio escolar, antes inadvertidos o
desconocidos en el pas. De acuerdo al tratamiento que reciba la diferencia, se

pueden o no mantener, asegurar o modificar las relaciones sociales y culturales


dominantes. Esto dara lugar a modos diferenciados de integracin
sociocultural18 en el espacio escolar: la integracin monocultural y la
integracin multicultural. En ambas formas de insercin se presentan
componentes homogeneizadores y diferenciadores, slo que en la versin
monocultural predominan los primeros, mientras que en la multicultural
prevalecen los segundos. Diversas estrategias de integracin observadas en
el mbito escolar muestran representaciones culturales estticas y
esencialistas,19 donde intervienen mecanismos y procesos de construccin de
la diferencia, que confi guraran un multiculturalismo esencialista (Bauman,
2001) aparejado o no a polticas de reconocimiento (o falso
reconocimiento).20En este proceso, la diferencia es establecida y utilizada
como algo folclrico, extico o extrao que esencializa la cotidianeidad. A
pesar de su aparente carcter transformador, la integracin multicultural no se
presenta como una alternativa de cambio a la integracin monocultural o
asimilacionista, debido a la forma de multiculturalismo esencialista que
adquiere: estos dos modos de integracin tendran mayores similitudes en
sus efectos y consecuencias de lo que sus formas insinan21 (esta
clasificacin, naturalmente, debera entenderse slo como un intento por
construir herramientas explicativas; ya sabemos que la realidad se encarga de
desmentir las formas puras).
18
Sobre los usos de la integracin en el mbito escolar, vase tambin
Sinisi (1999).
19
Dolores Juliano indica que (s)egn las interpretaciones esencialistas,
cada grupo humano resultara portador de determinados contenidos culturales
que lo diferencian de los dems grupos y que constituyen su legado a
transmitir a las nuevas generaciones y la base a partir de la cual se reivindica
la pertenencia tnica (Juliano, 1994: 28).
20
Vase Taylor (1993) sobre la poltica del reconocimiento.
21
Distintas representaciones y prcticas dan cuenta de la compleja
interrelacin entre los componentes homogeneizadores y diferenciadores de
los procesos de integracin y la adscripcin tnico/nacional en la relacin
nosotros-otros, a la vez que muestran la lgica asimilacionista que subyace en
los intentos de reconocimiento de la diferencia. Por ejemplo, en una de las
escuelas en estudio se suele conmemorar el aniversario de la in-dependencia
de Bolivia. Durante un evento organizado para tal fin, entraron dos banderas
desplegadas, primero la argentina, despus la boliviana, tomadas de las puntas
y los costados por alumnos de la escuela. La bandera boliviana fue trasladada
por nios nacidos en Bolivia y tambin por aquellos de origen boliviano,
mientras que la otra fue llevada por nios argentinos. Cuando se cantaron los
himnos, si bien se cantaron ambos, primero se ejecut la cancin patria
argentina y posteriormente la boliviana. Es decir, para que no haya
confusiones, la escuela se encarga de aclarar quin recibe a quin: Argentina
es el pas o la sociedad receptora y Bolivia la sociedad emisora. Este simple

procedimiento deja traslucir la impronta asimilacionista de las relaciones


sociales entre locales e inmigrantes.
Cabe destacar, asimismo, que en el da de la independencia boliviana
estuvieron presentes las banderas argentina y boliviana, mientras que para el
da de la independencia argentina los nicos colores admitidos fueron (y son) el
celeste y el blanco, nada de amarillo, rojo y verde. Para fechas nacionales
argentinas como el 25 de mayo o el 9 de julio, en los actos escolares que
suelen ser actualizados, esto es, ajustados a las caractersticas de nuestros
tiempos, tampoco se suele hacer referencia alguna al pluralismo cultural, tan
insinuado en otras oportunidades. Por el contrario, se reafirma el carcter
monocultural del Estado-nacin: la nocin de patria excluye cualquier otro
smbolo que no se identifique con los smbolos patrios argentinos. El mensaje
es claro: la construccin de la Patria (con mayscula) es considerada cosa de
argen-tinos.22
Vase Fraser (2000) para un anlisis terico de la relacin
entre reconocimiento cultural y redistribucin social.
Asimismo, las observaciones realizadas en el mbito escolar sugieren que las
manifestaciones socioculturales de grupos migratorios de pases vecinos no
son incorporadas o tratadas necesariamente para problematizar la realidad
social y cultural. Existen prcticas y discursos que denotan la bsqueda de reconocimiento de la diferencia, librados generalmente a acciones individuales
de los docentes; no obstante, suelen predominar aquellos proclives a mostrar
una apertura a la diversidad acorde con una visin pluralista liberal, que no
relaciona el reconocimiento cultural con la redistribucin social.22 Sabemos
que una visin armnica y enriquecedora de las relaciones socioculturales,
expresada en enunciados muy difundidos como iguales pero diferentes o
educar en y para la diversidad y relacionada con el discurso liberal sobre el
respeto y/o tolerancia a la diferencia, promueve en una sociedad desigualitaria
la idea de equivalencia cultural. Como seala Dolores Juliano (1994), adems
de utilizarse para justificar la creacin de compartimentos rgidos, la
equivalencia cultural queda enredada en la jerarquizacin social, que dispone
de grados de poder y posibilidades de accin muy diversas para los distintos
sectores que la integran (Juliano, 1994: 25). La diferencia, a pesar del
potencial transformador que contiene, no es en s misma revolucionaria o
desestabilizadora del orden social establecido a pesar de ello, los intentos
por invisibilizarla no han desaparecido. Por otra parte, este tipo de
multiculturalismo no slo es sostenido por los locales, sino tambin por los
inmigrantes y sus hijos o nietos implicados, ya que es visto como una manera
de encontrar el reconocimiento deseado y una forma de apropiacin del
espacio pblico. Su intervencin o participacin en estos hechos
multiculturales vienen a reafirmar o reforzar la diferencia que tambin
construyen los locales. Ms all de la importancia del significado histrico del
folklore y su funcin en la conservacin y reconfiguracin de las dentes. Es
decir, la negacin de la diferencia tambin encuentra su expresin en la
negacin de la apariencia fenotpica: la diferencia inscrita en el cuerpo y las

representaciones que recaen sobre l. En suma, acorde con nuestro


planteamiento general, la escuela tambin estara adoptando un discurso
pluralista, a la vez que mantiene las prcticas asimilacionistas que
histricamente la han caracterizado. Ms especficamente, el discurso
pluralista adoptado, que se ajusta a lo que Joe Kincheloe y Shirley Steinberg
(1999) denominan multiculturalismo pluralista, permite combinar estrategias
de reconocimiento cultural con prcticas asimilacionistas en las que no se
cuestione el modo de redistribucin social.
CONSIDERACIONESFINALES
En este trabajo hemos sugerido que los discursos y polticas de
exclusin/inclusin del Estado y sus instituciones, especialmente la escuela
pblica, referidos a los inmigrantes se han modificado, inaugurando
aparentemente una nueva relacin, siempre conflictiva y contradictoria:
mientras se proclama la aceptacin de la diferencia cultural, la identidad
nacional es defendida en trminos exclusivistas. Es que el reconocimiento
cultural encuentra sus lmites en el propio Estado: el aparato estatal define a la
sociedad argentina como multicultural y multitnica, pero no se califica a s
mismo en estos trminos. Por otra parte, al menos en el plano del discurso, es
significativo el desplazamiento de la nocin de problema o amenaza,
asociada a la inmigracin, a la de contribucin o aporte. Hemos mostrado,
asimismo, que las propuestas estatales actuales, formuladas en trminos de
inclusividad, esconden prcticas que establecen nuevos lmites entre quienes
quedaran adentro o afuera: dentro del territorio, de la nacin, del mercado? s
muy temprano an para saber si los giros en la retrica oficial, (re)producidos
por los medios de comunicacin, encontrarn su correlato en la vida cotidiana
de los inmigrantes residentes en el pas. En el mejor de los casos, se podra
esperar la superacin de algunos componentes de la doble exclusin, que
afecta particularmente a los inmigrantes, pero mientras no se combatan las
causas estructurales de la desigualdad social, su condicin de excluidos,
compartida con las mayoras pobres del pas, permanecer inalterada ms all
de discursos y prcticas bien intencionadas. Quizs lo decisivo sea que los
discursos y polticas de exclusin/inclusin se fundan en un modelo orientado a
la gestin de las problemticas sociales, entre ellas las migraciones y la
diversidad cultural, ms que como una respuesta poltica a la desigualdad
social, poltica y cultural. La diferencia fundamental radica en que el primero
acepta como dado lo que cuestiona la segunda: el orden social, econmico,
poltico y cultural dominante. En este sentido, la hipervisibilizacin de las
diferencias sera, en parte, la contracara de la invisibilizacin de las
desigualdades: la visibilidad que adquiere la diversidad cultural en el rgimen
de hipervisibilizacin de las diferencias sirve para invisibilizar viejas y nuevas
formas de desigualdad y exclusin. Finalmente, en la educacin suelen
depositarse muchas expectativas relativas a la insercin social y cultural de los
inmigrantes: la escuela es vista como una herramienta fundamental para su
incorporacin a la vida social, poltica, econmica y cultural. Sin duda alguna,

se trata de un espacio pblico irrenunciable (y como tal debe ser defendido),


pero hay que tener en cuenta los lmites que tiene la educacin en relacin con
las posibilidades de cambio social. Tanto una poltica migratoria como una
poltica educativa, que no vayan acompaa-das de otras polticas pblicas
afines, no harn ms que defraudar a quienes depositaron en ella su confianza.
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Pp. 31-78
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Argentina contempornea, indagando sus orgenes y desarrollo durante el siglo
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Est bueno capaz pero es largusimo y muy detallado.
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ed. - Buenos Aires: Catlogos,ISBN 978-950-895-269-1. pp. 53-72.
En la ltima dcada del siglo XX, despus que recibieran un tratamiento
meramente coyuntural, las migraciones internacionales se han constituido en
uno de los principales temas de la agenda mundial5. Su aparicin en los
programas de trabajo de numerosos actores sociales, desde organismos
internacionales
einstituciones
estatales
hasta
organizaciones
no
gubernamentales y redes de asociaciones de migrantes, refleja la articulacin
cada vez mayor entre los espacios nacional, regional e internacional. Esto,
junto a otros
actores, ha hecho que algunos autores postularan la
transnacionalizacin de facto de la poltica migratoria en los pases centrales

(Sassen, 2001; 2003) o la discutieran en mbitos regionales perifricos como


Amrica Latina (Stuhldreher, 2006)6. Pp. 55
La regin sudamericana en particular experimenta, especialmente desde la
dcada de los noventa, transformaciones significativas en materia de poltica
de migraciones internacionales. Algunos especialistas sostienen que la
consolidacin del nuevo orden mundial estara determinando un cambio en las
lgicas con que tradicionalmente se han definido las polticas migratorias en el
escenario latinoamericano. Pp. 55
La conjuncin de estos elementos ha permitido la emergencia de una agenda
poltica global en materia
migratoria, promovida fundamentalmente por
diversas agencias de Naciones Unidas, que es presentadacomo fruto de un
acuerdo consensuado y legitimado a travs de la aprobacin de la llamada
comunidad internacional y de distintos sectores de la sociedad civil7. Pp. 57
Esta agenda global establece una nueva manera de organizar, clasificar
ycontrolar
los
movimientos
internacionales
de
poblacin,
basada
fundamentalmenteen la nocin de equilibrio y eficacia, conocida como
migrationmanagement o gestin de las migraciones. El informe de la GCIM de
NacionesUnidas, titulado Migration in an Interconnected World: New Directions
for Action (2005), adopta y promueve claramente este enfoque. A nuestro
juicio,desde esta perspectiva, apoyada en la lgica costo-beneficio
encarnadaen la figura del balance contable (Sayad, 1998) y bajo una visin
pragmtica,que reconoce la imposibilidad de controlar eficazmente (en el
sentidode restriccin total) los flujos migratorios, especialmente aquellos de
carcterirregular, los migrantes son clasificados sobre la base de una
supuesta(in)utilidad, estableciendo una serie de ventajas o beneficios y
desventajaso perjuicios (no slo econmicos) de la inmigracin. Pp. 58
La novedad es queahora las migraciones son consideradas principalmente en
trminos de oportunidad(se desplaza aqu la nocin de problema asociado
a las migracionesdurante dcadas en la agenda mundial), destacando por un
lado la vulnerabilidadde los migrantes y acentuando por el otro las
oportunidades queofrecen, atribuyndoles una capacidad de transformacin
inaudita: el papel delos migrantes en el crecimiento econmico, el desarrollo y
la reduccin de lapobreza (la expresin Managing Migration for the Benefit of
All sintetiza bien la posicin que sostienen ciertas agencias de Naciones
Unidas). Biensabemos que una cuestin es afirmar que la migracin
internacional contribuyea la economa global y que su expansin depende de la
movilidad de manode obra y otra muy diferente es sostener que el aporte de
los migrantes al
crecimiento de la economa mundial representa un progreso para el
bienestargeneral, incluidos los sectores y clases sociales que se encuentran
bajo condicionesde explotacin y exclusin social, entre ellos los
trabajadoresmigrantes. Consecuentemente, desde esta perspectiva se
clasifican los flujosmigratorios en deseables y no deseables en nombre del
desarrollo deacuerdo a su carcter ordenado/desordenado, voluntario/forzoso
y reducido/masivo. Pp. 58
Por otra parte, no se trata necesariamente de una visin integral ni unvoca.Su
desarrollo difiere segn los intereses de los actores polticos implicados ylas
especificidades
del
contexto
sociohistrico:
en
algunas
versiones
apareceacentuada, (Tampoco se trata de una serie de lineamientos
impuestade manera unilateral por los organismos internacionales10 o

adoptadamecnicamente por los Estados nacionales: aunque los discursos y


polticasde ciertas agencias internacionales ejercen una innegable influencia en
la construccinde las agendas polticas nacionales tambin es cierto que la
agendaglobal se construye a partir de casos nacionales considerados
exitosos (laexperiencia argentina reciente, por ejemplo, es presentada en el
mbito regionalcomo paradigma o modelo a seguir). Pp. 59
La reconfiguracin del nuevo orden internacional y las fuertes crticas a
lamayora de los organismos internacionales, junto a una marcada prdida
delegitimidad, los ha llevado a inaugurar espacios polticos de negociacin
msamplios y abiertos. Pp. 61 (se est refiriendo a la sociedad civil
organizada)
En este contexto, las nuevas estrategias polticas de los organismos
internacionalesy los Estados nacionales, como la creacin de foros consultivos
novinculantes, han supuesto para algunas organizaciones o red de
organizacionesno gubernamentales una va de acceso y un espacio, aunque no
siemprepropicio, donde plantear sus experiencias, preocupaciones y
reclamos15. Pp. 61
Precisamente, diversos movimientos sociales han creado sus propios
espaciosde debate y reflexin colectiva que, paulatinamente, se han
convertidoen una plataforma de denuncia, resistencia y propuestas desde la
cual se formulanexigencias a los Estados nacionales y a los organismos
internacionales. Pp. 62
Asimismo,
como
advertamos
anteriormente,
determinados
Estados
nacionales,organismos internacionales y, en menor medida, organizaciones
dela sociedad civil implicados en los asuntos migratorios, si bien suelen
destacaracorde con la perspectiva de la gestin de las migraciones o
migrationmanagement los beneficios de la inmigracin antes que sus
costos, defiendenla perspectiva de los derechos humanos de los migrantes
con argumentosa favor de la inmigracin basados en una lgica de
costo/beneficio. Deesta manera se desatiende (voluntaria o involuntariamente)
que mientras lamigracin sea enfocada como problema o como
oportunidad, siempre terminarsiendo evaluada de acuerdo a sus ventajas o
desventajas. As, la imagendel inmigrante queda signada por una visin
dualista que lo concibe entrminos negativos o positivos, ya sea atribuyndole
la responsabilidad de losproblemas sociales o econmicos, ya sea rescatando
su contribucin al crecimientoeconmico o su aporte al enriquecimiento
cultural. Es decir, ambasposturas, tanto la que imagina la migracin como
problema como aquellaque la concibe como oportunidad, promueven la
idea segn la cual la presenciaes legtima en tanto sea una contribucin o
ilegtima en tanto sea unproblema. Bajo una visin de la migracin como
derecho humano, en cambio,no debera ser relevante si ella contribuye al
crecimiento econmico o aportaa la riqueza cultural del pas, si causa mayores
desventajas que beneficios.Siguiendo a Sayad (1998), tambin podramos
preguntarnos si determinadosreconocimientos hechos en el mbito de los
derechos ciudadanos no respondenms bien a aquel mnimo que se le
concede a los migrantes, traducidoen polticas pblicas, como retribucin
material y/o simblica destinada a preservaraquello que el Estado y la sociedad
creen que los migrantes les aportana su reproduccin. Pp. 67
El procesosociopoltico observado y que hemos caracterizado como
ciudadanizacinde la poltica migratoria estara mostrando una creciente

participacin de lasorganizaciones de la sociedad civil en la discusin y


aplicacin de las polticas As las cosas, cabepreguntarse en qu medida los
reclamos y las propuestas de los diversos movimientosy organizaciones o redes
de organizaciones de la sociedad civil(globalizacin desde abajo)
comprometidos con las problemticas migratoriasen la regin se apartan de la
agenda global promovida por agencias internacionales(globalizacin desde
arriba) como las Naciones Unidas y las institucionesasociadas. Esta
preocupacin supone, asimismo, considerar el modo enque determinados
Estados o bloques regionales centrales como los EstadosUnidos o la Unin
Europea operan a travs de dichos organismos mundiales.Pp. 69
En definitiva, segn nuestro punto de vista, los cambios que puedenadvertirse
en el campo de las polticas migratorias regionales se inscriben enuna
tendencia
internacional
(reconocimiento
formal
de
los
derechos
humanos,diferenciacin entre comunitarios y extracomunitarios, introduccin
de
medidas referidas a la integracin de los migrantes y adopcin del
discursopluralista) que se presenta como alternativa al paradigma de control y
seguridad,pero que en el fondo no conlleva una reformulacin de los modelos
dedesarrollo dominantes. Por tanto, resulta imprescindible discutir en qu
medidala redefinicin del orden migratorio internacional y la puesta en prctica
de su agenda sin una radical transformacin del modelo de desarrollo
econmico permitira la formulacin y concrecin de un orden internacional
alternativo. Pp. 69-70
Domenech, Eduardo (2011): Crnica de una amenaza anunciada.
Inmigracin e ilegalidad: visiones del Estado en la Argentina
contempornea. En FeldmanBianco, Bela et al (comps.), La
construccin social del sujeto migrante en Amrica Latina. 1 Prcticas,
representaciones y categoras. CLACSO FLACSO- Universidad Alberto
Hurtado: Chile, pp.31-78.
El recorrido histrico realizado en el artculo sugiere que la ilegalidad en tanto
artefacto de construccin estatal, cuyo origen se remonta a la primera mitad
del siglo veinte, cuando los instrumentos de control migratorio an eran
rudimentarios y estaban dirigidos a regular aquella fraccin de la inmigracin
europea considerada indeseable por sus adscripciones tnico- nacionales o
poltico-ideolgicas, se fue constituyendo como una dimensin central de la
definicin de la migracin como problema y, consecuentemente, de la poltica
migratoria argentina, en tiempos en que el aparato estatal empez a prestar
mayor atencin al control de las fronteras y a validar la divisin entre
nacionales y extranjeros, a partir de criterios jurdico-polticos de exclusin
asentados en el estatuto legal del inmigrante. Pp. 32-33
Entiendo que as como la inmigracin es construida como problema
fundamentalmente a partir de la ilegalidad que se le adscribe, la ilegalidad
estructura la visin de Estadoo lo que Sayad (1999) conceptualiza como
pensamiento de Estado siguiendo la nocin de espritu de Estado de Bourdieu
sobre la inmigracin contempornea, ms all del carcter de facto o

constitucional o del signo poltico del gobierno, asumiendo de este modo que la
administracin de la migracin posee una autonoma relativa res-pecto a otras
esferas estatales. El artculo muestra que en la Argentina, a lo largo del siglo
veinte, se instaura en el mbito de las migraciones de manera progresiva y
acumulativa, as como selectiva y fragmentada un rgimen de control de la
migracin ilegal mediante un conjunto de mecanismos y medidas referidos a la
admisin, la permanencia y la expulsin de los extranjeros, que giran alrededor
de ideas y prcticas de prevencin y represin de individuos declarados como
ilegales. Aunque por momentos no hayan sido puestas en prctica, las
disposiciones derivadas de estas categoras, las cuales constituyen a mi
entender el ncleo duro de la visin de Estado en materia migratoria,
evidencian la imposibilidad del propio Esta-do-nacin para pensar y regular la
migracin a travs de polticas que no estn sustentadas en la divisin
nacional/extranjero, pero sobre todo, en la divisin legal/ilegal. Pp. 33-34
la divisin legal/ilegal, entre otras divisiones posibles, como principio
constitutivo de la visin que domin sobre la inmigracin en la Argentina
contempornea, fue adoptada primero para ejercer el control de aquella
fraccin de inmigrantes europeos de ultramar considerados indeseables y
luego trasladada a los inmigrantes de pases limtrofes, quienes, bajo una
mayor visibilidad social y poltica, pasaron a ser los nuevos indeseables. Pp. 34
Aunque las primeras medidas restrictivas tuvieron lugar en la dcada de 1910,
especialmente durante la posguerra (Devoto, 2001), fueron los aos treinta los
que marcaron el final de la llamada poltica de puertas abiertas 8. All comenz
una nueva etapa caracterizada por importantes restricciones bajo las cuales se
consolid la figura del inmigrante como una amenaza al orden y cohesin
sociales, instituida durante las dcadas anteriores. Entre finales del siglo XIX y
comienzos del XX, el activismo poltico de los extranjeros despertaba serios
temores y preocupaciones entre sectores de la lite dirigente. Pp. 35
En las dos primeras dcadas, se dictaron algunas leyes que fueron fundantes
de la visin restrictiva y represiva que mantuvo el Estado argentino a lo largo
de todo el siglo, al margen de su derogacin formal: la ley de Residencia de
1902, la ley de Defensa Social de 1910 y el decreto-ley de 1923 que
reglament la ley Avellaneda 10. La ley de Residencia facultaba al poder
Ejecutivo a ordenar la salida del territorio de la nacin e impedirla entrada
en el territorio de la Repblica al extranjero que haya sido condenado o sea
perseguido por tribunales extranjeros, por crmenes o delitos de derecho
comn, o de aqul cuya conducta comprometa la seguridad nacional o
perturbe el orden pblico 11. Tambin dispona sobre su expulsin y su previa
detencin hasta que se hiciera efectiva su salida 12. La ley de Defensa Social,
por su parte, reforzaba y extenda la prohibicin de ingre-so a los que hayan
sufrido condenas o estn condenados por delitos comunes que segn leyes
argentinas merezcan pena corporal, a los anarquistas y dems personas que
profesan o preconizan el ataque por medio de fuerza o violencia contra los
funcionarios pblicos o los gobiernos en general o contra las instituciones de la

sociedad y a los que hayan sido expulsados de la Repblica, sancionando


mediante multa o arresto a quienes introdujeran o intentaren introducirlos en el
territorio nacional. La prohibicin de asociacin o reunin de personas que
tuvieran por objeto la propagacin de doctrinas anarquistas o la preparacin e
instigacin acometer hechos reprimidos por las leyes de la Nacin fue otra de
las arbitrariedades estipuladas en esta ley 13. El reglamento migratorio, de
1923 indicaba entre los motivos que permitan impedir el ingreso de pasajeros
al pas, adems de carecer de las aptitudes fsicas y mentales idneas para el
trabajo y la documentacin exigida, el hecho de ser clandestino o, habiendo
obtenido el permiso oficial para desembarcar en otros pases, traer como
destino real la Repblica Argentina. Pp. 35-36
A lo largo de la dcada del treinta, se afianzaron y extendieron los criterios y
mecanismos de control que se haban empezado a delinear en las dcadas
anteriores y que utilizar, en adelante, el Estado argentino para impedir o
restringir la entrada de extranjeros al territorio nacional, adquiriendo la
Direccin General de Migraciones (DGM) mayores competencias para regular
los movimientos migratorios, tanto los de ultramar como los transfronterizos, y
participando los consulados argentinos en el exterior del proceso de seleccin
en los pases de origen pp. 36-37
A finales de 1930, con el propsito de desalentar la inmigracin, se dispuso, a
travs de un decreto, el pago obligatorio de un arancel consular ms costoso
que hasta entonces por cada certificado requerido, por el cual los inmigrantes
deban acreditar la falta de antecedentes penales y de enfermedades fsicas y
mentales y su no mendicidad (Biernat, 2007; Quinteros, 2008). Al ao
siguiente, fueron eximidos de dicha obligacin aquellos inmigrantes que
llegaran como colonos agrcolas (Devoto, 2001). Pp. 37
Un decreto del ao 1934, por su parte, estableca que [t]odo pasajero que viaje
a la Repblica en segunda o tercera clase deba contar con el pasaporte y los
certificados de buena conducta, no mendicidad y buena salud,
legalizados en el correspondiente consulado argentino 17. Pp. 38
n el ao 1936, un decreto sostena que la coyuntura del momento exiga
extremar las medidas de control y vigilancia del movimiento de pasajeros con
destino al pas, tendientes a evitar in-filtraciones en el mismo de elementos
que puedan constituir un peligro para la salud fsica o moral de nuestra
poblacin o conspiren contra la estabilidad de las instituciones creadas por la
Constitucin Nacional 18 pp. 38
16 Decreto del 26 de noviembre de 1932 (con las modificaciones del decreto
del 14 de diciembre).
17 Decreto del 19 de enero de 1934.
18 Decreto del 17 de octubre de 1936.
Ms tarde, en 1938, se realiz el intento ms importante por reducir la
inmigracin a travs de mecanismos administrativos, estableciendo adems
del resto de la documentacin solicitada la exigencia de un permiso de

desembarco (Devoto, 2001) y predicando, al mismo tiempo, la conveniencia de


estimular la inmigracin con destino rural (Quinteros, 2008)19. El objetivo
principal radicaba en reprimir el ingreso de los extranjeros con estatuto de
refugiados que llegaran a la Argentina desde pases limtrofes como Uruguay o
Brasil por alguna va no autorizada (Biernat, 2007). Pp. 39
19 Decretos del 25 y 28 de julio de 1938
Durante los primeros aos de la dcada del cuarenta, como seala Quinteros,
el control migratorio continu siendo una preocupacin fundamental de la
DGM. Ya no solo se trataba de vigilar la frontera, sino tambin de resolver las
diferentes situaciones que se creaban una vez que el extranjero ya haba
ingresado al territorio nacional pp. 40
el traslado de la DGM desde el Ministerio de Agricultura al Ministerio del
Interior en 1943 fue resulta-do de la mirada restrictiva sobre las migraciones
que el Estado argentino, bajo diversos gobiernos militares y conservadores,
haba comenzado a des-plegar, reforzada, a su vez, por el avance de la
Segunda Guerra Mundial 23 pp. 41
un decreto del ao 1945 estipulaba penas para aquellos que aten-taran contra
la seguridad del Estado, determinando para los extranjeros castigos que
consistan en prisin, prdida de la nacionalidad y/o expulsin del pas. Esta
norma prevea como actos ilcitos la entrada ilegal del extranjero al territorio
argentino, la falsa declaracin de la direccin de residencia y la realizacin de
acciones a favor de otros pases, contra el Estado argentino o contra pases
aliados (Quinteros, 2008)24. Pp. 42
En general, la llegada del peronismo al poder no supuso modificaciones
importantes en materia de poltica migratoria, manifestando marcadas
continuidades con el control migratorio iniciado en los gobiernos anteriores
(Devoto 2001; Biernat, 2007; Quinteros, 2008). Pp. 42
aplicacin de las disposiciones legales emanadas de perodos anteriores y
los mecanismos de control instituidos durante el peronismo destinados a
regular estos grupos sociales como al resto de individuos identificados como
indeseables, contribuirn decisivamente a la conformacin de la visin punitiva
y represiva que se afianzar en el seno del Estado argentino a partir de los
aos sesenta ()a travs de diversas medidas destinadas fundamentalmente a
los trabajadores inmigrantes originarios de Estados vecinos, nombrados
genricamente inmigrantes limtrofes o extranjeros de pases limtrofes. // (est
haciendo referencia a extranjeros que ya haban sido definidos en los aos
anteriores como indeseables, los cuales pretendan ser evitados: refugiados,
comunistas, judos y otros grupos tnico-nacionales y religiosos minoritarios.)
pp. 42
24 Decreto N. 536/45.
Que durante el peronismo no haya habido grandes innovaciones en materia de
poltica migratoria, no significa que no haya tenido sus particularidades. En
1949, bajo la primera presidencia de Juan Domingo Pern, adems de
crearse la Direccin Nacional de Migraciones 25(DNM), una serie de decretos

estuvieron destinados a regular diversos aspectos relativos al ingreso y


permanencia de los extranjeros europeos indeseables que cruzaban la frontera
proviniendo de pases limtrofes. Uno de estos decretos fue el N 1 162:
establecido a inicios del ao y dirigido a implementar mltiples medidas para
controlar especficamente la inmigracin de carcter temporal o transitorio,
constituye una de las expresiones del Estado argentino que coadyuv a
instaurar la figura de la ilegalidad en el mbito de las migraciones a travs de
la categora de permanencia ilegal. Pp. 43
25 La DNM fue creada por el decreto N 2 896/49 bajo la dependencia de la
Secretara Tcnica de la Presidencia.
De manera indita, la divisin legal/ilegal tambin lleg a plasmarse en el
articulado de la Constitucin Nacional reformada en 194926. Mientras que el
texto original de 1853 estableca en su articulado que [l]os extranjeros gozan
en el territorio de la Confederacin de todos los derechos civiles del
ciudadano, la reforma constitucional introduca cambios que limitaban dichos
derechos a aquellos que entren en el pas sin violar las leyes, pronuncindose
tambin sobre la adquisicin y prdida de la nacionalidad as como sobre su
expulsin: La ley establecer las causas, formalidades y condiciones para el
otorgamiento de la nacionalidad y para su privacin, as como para expulsar
del pas a los extranjeros. Pp. 44-45
partir de los aos sesenta, con el advenimiento de nuevos gobiernos militares,
el cuerpo de disposiciones jurdicas y dems mecanismos institucionales de
control creados en las dcadas anteriores para regular el ingre-so y la
permanencia de los europeos indeseables inspirar las medidas que sern
aplicadas a los trabajadores de pases limtrofes. Pp. 47
poco ms de un ao del golpe militar de 1962, el gobierno presidido por Jos
Mara Guido estableci nuevas medidas para regular la poblacin inmigrante
en el pas mediante el decreto-ley titulado Extranjeros:rgimen de admisin,
permanencia y expulsin del territorio de la Re-pblica, asociando
explcitamente el problema migratorioa la ilegalidad30.Segn esta nueva
disposicin, era imprescindible adecuar las normas dela Ley de Inmigracin,
dictada hace ms de 80 aos, a las reales necesidades del problema migratorio
en nuestro pas. Pacecca (2000) indica queesta es la primera pieza jurdica
que explcitamente propone una actualizacin de la Ley Avellaneda de 1876 a
la vez que constituye el anteceden-te inmediato del Reglamento de Migracin
de 196531. Pp. 47
30 Decreto-ley N. 4 805/63.31 El decreto seala en los considerandos que la
legislacin existente sobre la materia est constituida por un conjunto
asistemtico y, en ciertos casos contradictorio, de normas reglamentariasque
han desvirtuado los lineamientos esenciales de la ley de Inmigracin 817.
Asimismo, la DNM pas atener mayores competencias sobre la regulacin
de los movimientosmigratorios, incrementando sus funciones de control,

apoyadas por laPolica Migratoria Auxiliar conformada por la Polica Federal,


PrefecturaNacional Martima y Gendarmera Nacional pp. 48
Iniciado ya el gobierno constitucional de Arturo Illia, en 1965 se aprob el
Reglamento de Migracin, el cual se mantuvo vigente hasta media-dos de los
aos ochenta, bajo el argumento de [q]ue es necesario modernizar,
sistematizar y facilitar los regmenes de admisin, ingreso, permanencia y
salida de extranjeros, y disponer de un cuerpo normativo simpley coherente en
beneficio de administrados y administradores35. Pp. 49
Ese mismo ao, al mes siguiente, se cre por decreto una
ComisinInterministerial en el mbito del Ministerio del Interior encargada
deestudiar
los
problemas
emergentes
definidos
en
los
considerandoscomo complejos de la afluencia al pas y permanencia en l
de personas provenientes de pases limtrofes. Pp. 50
Con el gobierno de facto de Juan Carlos Ongana (1966-1970) se re-forz el
carcter restrictivo y represivo de las medidas estatales dirigidas ala poblacin
inmigrante, guiadas centralmente por el objetivo de impedir la inmigracin
clandestina40. Pp. 51
40 As se declara en la nota que acompaa el proyecto de ley: Entre los
objetivos fijados en elpunto 4 Potencial Humano del Programa de
Ordenamiento y Transformacin del Gobiernode la Revolucin Argentina, figura
el de impedir la inmigracin clandestina
Este mismo ao, otro decreto-ley otorgaba una cdula de identidad alos
extranjeros que acreditaran ser residentes permanentes y una resolucin de la
DNM creaba el documento oficial documento que perdurarhasta la actualidad
bajo la denominacin informal de la precaria quecolocaba al migrante en
una situacin inestable en la cual estaba indocumentado pero no se lo
consideraba ilegal (Pacecca, 2000): un certificado de autorizacin de
residencia precaria y para ejercer actividadesremuneradas para quienes
estn regularizando la permanencia, por 180das renovables43. De aqu en
adelante, esta residencia precaria denominacin que pretende evocar una
corta duracin, pero que tambin funciona como reconocimiento del estado de
provisoriedaden la que colocaal inmigrante que la posee se institucionalizar,
incorporndola a los distintos instrumentos legales, y se adoptar como una
categora administrativa que le permite al Estado distinguir entre aquellos
inmigrantes quehan mostrado su voluntad de resolver su situacin de
ilegalidad, sometindose a los procesos de legalizacino regularizacin, y los
que persistenmantenindose ms all de la legalidad,fuera o contra de la ley,
segn lainterpretacin que predomine. Pp. 53-54
43 Resolucin de la DNM N. 2 016
n 1969, en un contexto marcado por la protesta social como
elCordobazo, la dictadura militar conducida por Ongana estableca, mediante
un decreto-ley inspirado en la ley de Residencia de 190244, la facultad del

Poder Ejecutivo a ordenar y decretar de manera irrecurrible talcomo se


expresa en su articulado la expulsin de los extranjeros denominados por esta
norma como indeseables45, incluido el extranjero residente permanente,
en los casos que registrare condena en el extranjeroy lo hubiere ocultado o no
fuere conocido por la autoridad al producirsela admisin, o fueren
condenados por los tribunales argentinos por delitos dolosos o, finalmente,
realizare en la Repblica actividades que afecten la paz social, la seguridad
nacional o el orden pblico46. Pp. 54
44 As lo reconoce el decreto-ley N. 18 235 en la nota dirigida al Poder
Ejecutivo que acompaael proyecto de ley. Dice textualmente: El proyecto
cuya aprobacin someto a la consideracinde V.E. se inspira en la ley N. 4 144
que estuvo vigente ms de medio siglo, y en disposicionesanlogas de la
legislacin comparada.
45 Este decreto-ley se titula explcitamente Extranjeros Expulsin de
indeseables.
46 Decreto-ley N. 18 235/69.
Durante
la
ltima
dictadura
militar,
autodenominada Proceso
deReorganizacin Nacionale iniciada con el golpe de Estado del 24 de marzode
1976, la normativa migratoria mantuvo y sistematiz la visin restrictiva y
represiva sobre los inmigrantes de pases limtrofes que, bajo losprincipios de la
llamada doctrina de seguridad nacional47, se haba idoratificando en la dcada
anterior. Pp. 55
Aprobados a fines de los setenta los Objetivos yPolticas Nacionales de
Poblacin49, en 1981 se dict la ley N. 22 439, titulada Ley General de
Migraciones y Fomento de la Inmigracin, tambinconocida como ley Videla, la
cual se mantuvo vigente a lo largo de los dosltimos gobiernos democrticos
de distinto signo poltico (Novick,1997), posteriores a la dictadura militar
(1976-1983), hasta su derogacin con la nueva ley de migraciones promulgada
a inicios del 2004. Enel marco de una poltica de fomento de la inmigracin,
como su propiottulo lo indicaba, la ley Videla postulaba un principio de
selectividadbasado en criterios tnicos y nacionales dejando en claro que los
inmigrantes deseableseran los europeos que se combinaba con un
articuladobasado en una concepcin represiva de la migracin dirigida a los
nuevosindeseables, los denominados inmigrantes limtrofes. Pp. 55
49 Decreto N. 3 938/77.
Como seala un informe del Centro de Estudios Legales y Sociales(CELS), esta
normativa era violatoria de diversas normas de la Constitucin Nacional.
Desconoca los derechos de las personas migrantes, omitiendo dos principios
fundantes del sistema jurdico argentino: el derechoa la igualdad y a la no
discriminacin. Esta ley tambin le otorgaba facultades excesivas a la
Direccin Nacional de Migraciones, dependiente de laSecretara de Poblacin
del Ministerio del Interior: la autorizaba a controlar el ingreso, egreso y

permanencia y ejercer el poder de polica deextranjeros en todo el territorio de


la Repblica. Segn se dispona en suarticulado, este organismo del Poder
Ejecutivo estaba facultado a allanaraquellos lugares donde se sospechara la
presencia de inmigrantes irregulares, detenerlos sin orden judicial y
expulsarlos. Entre otras violaciones alos derechos humanos contenidas en esta
ley, se destacaba la obligacinlegal de denunciar la existencia de una persona
extranjera sin permiso deresidencia ante la autoridad migratoria, las
restricciones o prohibicionesrespecto a la educacin, al trabajo y a la libre
circulacin en el territorionacional y la ausencia de garantas procesales
(inexistencia de debido pro-ceso y recurso judicial efectivo, allanamiento y
detencin sin orden judicial) (CELS, 2000)50. Pp. 56
50 Existe una gran cantidad de trabajos dedicados a analizar la ley Videla.
Vase Giustiniani (2004)para conocer una de las publicaciones, aparecida
despus de su derogacin, que rene diversosartculos sobre el tema
Agotada la dictadura militar, fue tambin esta ley la que rigi durante os
sucesivos gobiernos democrticos. Es ms, en el ao 1987, bajo el gobierno de
Ral Alfonsn, se la reglament, derogando el establecido en196551. Las
disposiciones relacionadas con la admisin y permanencia, lasexpulsiones y el
reingreso, y el control de la ilegalidad no diferan sustancialmente de lo
establecido en la legislacin anterior. Entre las pocas modificaciones que
realizaba, el reglamento especificaba quines seran losextranjeros deseables,
limitando la concesin de la residencia en el pas a extranjeros que
representaran una mano de obra calificada, contaran con uncapital que les
permitiera desarrollar actividades econmicas generalmente valoradas por los
gobiernos para sus planes de desarrollo o revistieranun particular inters para
el Estado argentino, entre los cuales como yalo advirtiera Pacecca (2000) no
estaban contemplados los trabajadoresde pases limtrofes. Pp. 56
51 Decreto N. 1 434/87
Durante los aos noventa, con la llegada de Carlos Menem a la presidencia, el
Estado jug un papel trascendental en el proceso de visibilizacin de la
inmigracin limtrofe, (re)instalando en estrecha relacin conlos medios
masivos de informacin52 la figura del inmigrante como pro-lema social; su
presencia, en particular a travs de su representacin comoilegal, sirvi de
pretexto para explicar las distintas situaciones sociales porlas que atravesaba
el pas durante los aos noventa y justificar una serie demedidas econmicas
enmarcadas en las polticas de ajuste estructural delprograma neoliberal que
se pretenda consolidar. Pp. 57
. En 1993 se dict undecreto por el cual se preanuncia la nueva poltica
restrictiva (Oteiza yNovick, 2000) que se afianzar paulatinamente a partir del
ao siguiente,cuando la criminalizacin de la inmigracin, antes de la ltima
embestida hacia finales de la dcada, ya alcanzaba su apogeo. Pp. 58

Sin demasiadas interrupciones, durante los ltimos aos dela dcada se


produjo la embestida final del menemismo contra los inmigrantes ilegales.
Entre las distintas acciones estatales llevadas adelante, eloficialismo impuls
en el Congreso Nacional tres proyectos de modificacin de la ley Videla que
aspiraban a endurecer los controles migratoriosy a aumentar las restricciones,
bajo el argumento de controlar la inmigracin ilegal. En trminos generales,
estas iniciativas de reforma apuntabana endurecer aquellos elementos que
constituyen el ncleo duro de lavisin de Estado sobre las migraciones: las
condiciones de entrada, permanencia y expulsin. La voluntad expresa de
incorporar normas quearmonicen el ejercicio del poder de polica de
extranjeros con la polticapoblacional no supona otra cosa que el
establecimiento de mayores restricciones a las ya contempladas en la Ley
Videla57. Pp. 59
La Argentina, como uno de los principales pases receptores de inmigracin,
fue tambin uno de los primeros pases del mundo en adoptar unproceso de
regularizacin
migratoria,
cuya
implementacin
recin
comenz a
extenderse a nivel mundial en la dcada del setenta. Durante elsiglo XX, estos
procedimientos fueron llevados adelante en el pas de manera peridica,
nicamente por gobiernos constitucionales, en los aos1949, 1958, 1964,
1974, 1984 y 1994. Los dos primeros fueron de carcter general y los restantes
estuvieron dirigidos particularmente a los extranjeros de pases limtrofes. Ms
all de las diferencias en los fundamentos ofrecidos en estas ocasiones, todos
perseguan la misma finalidad: daruna solucin definitivaa un hecho social,
poltico y econmico que serenueva constantemente, asumido por el Estado
como un problemaregulable en trminos administrativos y legales. Aunque
pareciera paradjico,a travs de un proceso de legalizacin migratoria el
Estado pretende solucionar un problema que l mismo ha creado (a travs de
la ley) comodira De Genova (2002), se trata de la produccin legal de la
ilegalidad. Eneste sentido, sin desconocer las implicancias que tiene para los
migrantesen sus vidas cotidianas, podra decirse que la ilegalidad no es un
problema en s, sino un problema parael Estado. Pp. 60-61
Despus de la ltima embestida oficial contra la inmigracin ilegalduran-te el
menemismo en los noventa comenzaron a visualizarse algunos cambios
significativos en el terreno de la poltica migratoria argentina, especialmente a
partir de la aprobacin de una nueva ley de migraciones y laderogacin de la
anterior, la llamada Ley Videla, habiendo asumido yaNstor Kirchner la
presidencia en el ao 2003. Pp. 64-65
Segn las explicaciones delos funcionarios de la DNM, las medidas estatales
adoptadas en el marcola nueva poltica migratoria responderan a una
nueva
perspectiva65sobre los asuntos migratorios, que en algunas
intervenciones y documentos oficiales es caracterizada como un nuevo
paradigma66, inscripta ya enalgunos espacios del orden internacional y

regional: las migraciones inter-nacionales vistas desde el enfoque de los


derechos humanos67. Este nuevoparadigma o cambio de paradigma
relativo a las migraciones internacionales habra sido adoptado con la nueva
poltica migratoria del Esta-do argentino plasmado en el espritu de su
poltica migratoria y sehabra materializado en sus instrumentos centrales: la
ley de migracionessancionada a fines de 2003 y promulgada de hecho en
enero de 2004 y elPrograma Nacional de Normalizacin Documentaria
Migratoria PatriaGrande implementado a partir del ao 200668.
65 En los diversos documentos tambin se utilizan nociones como mirada,
enfoqueo abordaje.
66
MRECIyC, Encuentro Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo,
Madrid, 2006.
67 Para una revisin crtica de la actual poltica migratoria, vase
Courtis y Pacecca (2007),Domenech (2007) y los diversos artculos reunidos
en Domenech (2009b).
68 Entre las primeras medidas que ejecut la DNM en el marco del proceso de
regularizacinmigratoria fue la suspensin de las expulsiones de los
nacionales de los pases limtrofes, conexcepcin de aquellas expulsiones que
estuvieren fundadas en la existencia de antecedentespenales (Disposicin N.
2 079/04). A diferencia de lo que se suele sostener, esta medida notiene que
ver en absoluto con un enfoque humanitario: como el propio ministro del
Interior loexplic, la suspensin de las expulsiones pretenda evitar una
avalancha de presentaciones judiciales. En el ao 2002 se firm el Acuerdo
sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partedel Mercosur, Bolivia y
Chile. Este acuerdo regional, considerado un verdadero hito en la historia de la
integracin del bloque, emana de una propuesta del gobierno argentino
referido alacceso a la residencia para los nacionales del bloque regional. Fue
presentado por los representantes del gobierno argentino en la XII Reunin de
Ministros del Interior del Mercosur y suscripto en la Cumbre de Presidentes
realizada en la ciudad de Brasilia en diciembre de 2002. EsteAcuerdo fija un
criterio de radicacin basado fundamentalmente en la acreditacin de la
nacionalidad de uno de los pases de la regin. El Programa Nacional de
Normalizacin Documentaria Migratoria, inscripto en la poltica migratoria
regional que impulsa la Argentina en elmarco del Mercosur 69, fue creado a
mitad del ao 2004 mediante decreto presidencial, dirigido a la creacin del
marco de ejecucin de nuevas polticas migratorias orientadas a la insercin e
integracin de la poblacin inmigrante y a la regularizacin de la situacin de
los inmigrantes (Decreto N. 836/04). Primero se dispuso un rgimen especial
de regularizacin migratoria para los ciudadanos nativos fuera de la rbita del
MERCOSUR (decreto N.1 169/04).

De acuerdo al planteo subyacente a los diversos documentos oficialese


intervenciones pblicas de los funcionarios, la nueva poltica migratoria
estara proponiendo la conversin de un enfoque basado en los principios de
seguridad y control a otro fundado en el precepto de los derechos humanos. En
este proceso, la perspectiva del control y la seguridad, colocada en el
pasado, habra sido reemplazadapor la perspectivade los derechos humanos,
en plena vigencia, acentuando de este modo,la idea de rupturaentre ambos
sistemas de pensamiento y accin, en particular al considerar el cambio en
trminos de paradigma. Pp. 66
Este nuevo paradigma o modelo que se propugna actualmente en laArgentina
en materia de poltica migratoria no es otro que la perspectivade la
gobernabilidad migratoria(divulgada en ingls como migration managemento
migration governance)70. Los derechos humanos tienen un rol central pp. 66
70 Algunas intuiciones previas acerca de la importancia que cobrara la
perspectiva de la gobernabilidad migratoria como visin dominante de alcance
global, se encuentran en algunas ponencias y trabajos escritos durante el ao
2005. Posteriormente, he buscado relacionar la emergencia de dicho enfoque
tcnico-poltico con las polticas de migraciones internacionales desarrolladas
tanto en el contexto argentino como sudamericano. Vase, por ejemplo,
Domenech(2007; 2008).

La idea de una migracin ordenada, basada fundamentalmente enla legalidad,


es una de las premisas del nuevo rgimen global de controlde las migraciones
internacionales pp. 67
En la Argentina, la diferencia con pocas anteriores radica en queactualmente,
bajo esta nueva perspectiva tcnico-poltica, se pretende llevar adelante un
control con rostro humano. Bajo el manto de los derechoshumanos, que le
otorgan la legitimidad necesaria para su instrumentacin,se oculta, relativiza o
minimiza el inters que tiene el propio Estado en laseguridad y el control de la
migracin y en especial de la migracin ilegal,hacindolo pasar por la atencin
de los intereses de los inmigrantes y laproteccin de sus derechos humanos72
pp. 67-68
En general, en sus intervencionespblicas, los funcionarios de la DNM suelen
destacar aquellos aspectos dela nueva ley que son novedosos para la
legislacin migratoria argentina ycontrarios a la norma anterior, inspirada en
los principios de la doctrinade seguridad nacional, como el reconocimiento de
determinados derechos a los inmigrantes. Ciertamente, esta norma nacional, la
cual constituye segn palabras del ex-director de la DNM el andamiaje

legal dela nueva poltica migratoria, adopta como novedad una perspectiva
fundada en los principios liberales de los derechos humanos, reconociendo ala
migracin como derecho y a los migrantes como sujetos de derecho(Prez
Vichich, 2004), contempla el contexto de integracin regional y lafigura del
ciudadano comunitario, el nuevo sujeto de la regionalizacin(Giustiniani,
2004), e incluye diversos aspectos relativos a la integracinde los
extranjeros. Pero lo que generalmente los funcionarios no dan aconocer o no
subrayan en sus intervenciones pblicas son aquellos aspectos de la nueva ley
que mantienen importantes continuidades con losprincipios de control de la
normativa anterior, que no rompen con lavisin hegemnica instituida en la
legislacin migratoria y/o que, posible-mente, hayan naturalizado en tanto
portadores y hacedores del pensamiento de Estado. Pp. 68
En este sentido, la nueva ley de migraciones, si bien establece una seriede
derechos y garantas para aquellos inmigrantes cuya permanencia en elpas se
constate como irregular, la cancelacin de la permanencia y la con secuente
expulsin, aunque no siempre se efectivice (ah radica su efectividad), siempre
est latente. ste es quizs el elemento que mayormentepone de manifiesto el
carcter provisorio73de la presencia del inmigranteen la sociedad receptora,
que instala su provisoriedad, ms all de que hayasido admitido formalmente
en calidad de residente permanente. La provisoriedad de su presencia, en
tanto extranjero como no-nacional(Sayad1999), se confirma frente a su
eventual ausencia: la anulacin o suspensin de la residencia y la posibilidad
de expulsin est sometida a la ausencia (relativamente) prolongada del
territorio nacional en el cual fue auto-rizado a ingresar y permanecer. Entre
otros motivos, la residencia cual-quiera sea su categora tambin puede ser
cancelada cuando se hayandesnaturalizado las razones que motivaron su
concesin. Por su parte, elnuevo reglamento de migracin, aprobado en mayo
de 2010, estipula que[c]uando se verifique que un extranjero hubiere
desnaturalizado los motivos que autorizaron su ingreso al territorio argentino o
permaneciera enste vencido el plazo de permanencia acordado, la DNM
primero lo inti-mar (en un plazo de 30 das) a regularizar su situacin
migratoria y luego, en caso de que no lo hiciere, dictar un acto declarando
la ilegalidadde su permanencia y dispondr su expulsin con destino al pas de
la nacionalidad del extranjero o, a su peticin, a otro pas que lo
admitiese74.Un
aspecto
transgresor
de
la
ley
de
migraciones
actualmente
vigentecomo el reconocimiento de algunos derechos a los
inmigrantes ms allde su condicin administrativa (definida como legal/ilegal
o regular/irregular) es neutralizado en la puesta en prctica del programa de
regularizacin, nica prioridad y eje de las acciones estatales en materia
migratoria,al supeditar el goce de los derechos a la regularidad migratoria,
esto es,a la estada o permanencia autorizada por el Estado. Tal como
indicaBegala (2006), aunque el objetivo poltico no sea la restriccin, el
hechode que se siga vinculando el ejercicio de los derechos de los migrantes a

laregularidadde la residencia no permite romper con la lgica de la restriccin


pp. 69-70
74 Decreto N. 616/10
Por otra parte, adems de las reformas institucionales llevadas adelantepara
fortalecer la capacidad institucional de la DNM, siempre mantenidaen la rbita
del Ministerio del Interior, la nueva poltica migratoriaestuvo centrada
exclusivamente en el diseo y la implementacin de un
programa de regularizacin migratoria que, como innovacin, adoptaotra
modalidad (de un proceso de regularizacin puntual a uno permanente).Esto
muestra la principal preocupacin del Estado: el diagnsticooficial identifica la
ilegalidad/irregularidad como el mayor problemaque es preciso resolver en el
orden de las migraciones, establecindoseconsecuentemente la regularizacin
migratoria como la principal prioridad.En palabras del director de la DNM en el
perodo 2004-2007: Elmayor problema que tenemos respecto a las
migraciones es el que hemosatacado primeramente porque creemos que es el
ms importante: los inmigrantesllamados, entre comillas, ilegales, que
nosotros denominamosindocumentados75. Los funcionarios declaran que el
desafo es encontraruna solucin a esta problemtica, la llamada
problemtica de la irregularidadmigratoria, para lo cual necesitan conocer la
raz de la irregularidad76.
La existencia de la ilegalidad/irregularidad migratoria es atribuida a la falta o
carencia de poltica migratoria que habra caracterizado a la Argentina de
finales del siglo veinte y una muestra de su fracaso. En este sentido, el
programa Patria Grande sera una propuesta superadora de las anteriores
acciones de legalizacin migratoria, las cuales como lo manifiesta una
funcionaria de la DNM estuvieron lejos de ser la solucin ltima a la
problemtica de la irregularidad migratoria y no tuvieron realmente el xito
que buscbamos77. Pp. 70
A raz de ello, se toma distancia de ellas elevando el programa Patria Grande
as se pretende que sea entendido al rango de poltica de Estado, buscando
diferenciarlo claramente de las llamadas amnistas. Ahora bien, al mismo
tiempo que la regularizacinmigratoria es establecida como poltica de Estado,
la poltica migratoriaes reducida a una poltica de regularizacin. Lo que se
propone bsicamentedesde el Estado es crear mecanismos de fcil acceso a
la regularidadmigratoria a travs de la facilitacin de acceso a la residencia,
es decir,un plan de legalizacin migratoria. Se trata, como reconoci en
sumomento el ex-director de la DNM, de documentar a los que ya
tenemos,que son los que hoy nos interesan78. Los que ya tenemos, son
losque ya residen en el territorio nacional, los que ya han ingresado y
quepermanecen en condicin de ilegalidad o irregularidad, son los que
interesano preocupan al Estado los que representan, utilizando la metforade
otro director de la DNM, los desvelos del Estado en tanto problemay,
consecuentemente, a quienes estn dirigidos los planes de regularizacin.As,
el anlisis del caso argentino sugiere que la comprensin de laproduccin legal
de la ilegalidad (De Genova, 2002) no solo necesita considerarel proceso de
ilegalizacin, sino tambin el mecanismo estatal quees asumido como su
contraparte, la legalizacin o regularizacin. A su vez,si se toman en cuenta las
transformaciones acontecidas en el mbitoregional sudamericano en materia

de poltica migratoria en la ltima dcada,esta consideracin podra contribuir


a complejizar la dicotoma: derechoshumanos versus seguridad, y animar a
considerar tambien ciertasacciones estatales permeadas por el discurso de los
derechos humanoscomo pasibles de constituir nuevas formas de control de las
migracionesy las fronteras internacionales, inscriptas en el nuevo rgimen
global decontrol de las migraciones denominado por Dvell (2003) como
globalizacindel
control
migratorio)
que
promueven
actualmente
organismossupranacionales como la Organizacin Internacional para las
Migraciones pp. 71
(OIM). Esto llevara a descartar la idea de que se trata de experiencias
nacionalesaisladas o inditas contrapuestas a las tendencias internacionalesde
endurecimiento de los controles fronterizos.En suma, el hecho de que la
regularizacin migratoria sea el eje de lasprcticas estatales en materia de
migraciones, por no decir la nica polticapblica desarrollada por el Estado
argentino en relacin a la migracin,hace que la compleja problemtica
migratoria sea simplificada a lavez en trminos de una problemtica de
irregularidad migratoria. Es decir,aunque la nueva ley de migraciones habilita
al Estado a desarrollar diversasacciones en materia de derechos, el organismo
de aplicacin que noha dejado de estar supeditado al mbito del Ministerio del
Interior en elmarco de la nueva poltica migratoria termina reduciendo la
polticamigratoria a un proceso de legalizacin. Enmarcada como poltica
deEstado, el xito de la poltica migratoria depender entonces del
desarrollodel programa de regularizacin, cuyos resultados son medibles79. As
se
materializa aquella tensin histrica entre la letra de la normativa y
lasprcticas de la DNM que marcan el rumbo de la poltica migratoria, msall
del espritu de la nueva ley o los cambios de paradigma enunciados.Asimismo,
la formulacin de una poltica pblica dirigida exclusivamente
a una fraccin de los inmigrantes, poblacin diferenciada producidapor el
propio
Estado,
los
llamados
inmigrantes
ilegales
(tambin
denominadoseufemsticamente irregulares o indocumentados), ms all del
marcode legitimidad que pueda proveerle una retrica inclusiva asentada en
losderechos humanos, muestra entre otras cosas que la inmigracin
esaprehendida necesariamente por el Estado receptor como problema social,a
la vez que pone de manifiesto que la divisin legal/ilegal es constitutivaes
decir, fundante, no accesoria de la visin estatal contemporneasobre la
inmigracin. Pp. 72

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