La planificacin 1

Ezequiel ANDER EGG

Cuando se habla de planificacin, sin tener ninguna preocupacin por utilizar el trmino con todo rigor
cientfico, siempre se asocia a la idea de organizar, ordenar, coordinar, prever... Si se ahonda algo ms en
este concepto, est claro que la idea central que aparece es la de fijar cursos de accin con el propsito de
alcanzar determinados objetivos, mediante el uso eficiente de los medios.
De lo dicho resulta claro que la planificacin aparece como una funcin inherente a todo proceso de
accin o de actividades que procura alcanzar determinados objetivos. Puestos a darle un mayor rigor
cientfico y tcnico al trmino, tres conceptos aparecen estrechamente ligados al de planificacin, a saber:
racionalidad, conocimiento de la realidad y adopcin de decisiones.
Puede decirse, asimismo, que la planificacin suministra un marco que, como referencia direccional,
proporciona un horizonte que orienta y predetermina un conjunto de acciones y criterios operacionales que:
suponen un conocimiento de la realidad sobre la que se va a actuar, expresada en un diagnstico;
procura incidir en el curso de ciertos acontecimientos con el fin de que se cambie una situacin
inicial por otra llamada situacin objetivo (a la que se quiere llegar).
Sienta las bases para una toma racional de decisiones (resolucin de preferencias alternativas) que se
traducen en una serie de actividades que procuran alcanzar determinadas metas y objetivos. Se trata de
construir el futuro de algo.
Planificar es la accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cuales se
introduce una mayor racionalidad y organizacin en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre s
que previstas anticipadamente, tiene el propsito de influir en el curso de determinados acontecimientos, con
el fin de alcanzar una situacin elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y recursos
escasos o limitados.
Sin embargo, ninguna nos ha parecido ms clara y didctica que la de Yeheskel Dror; dice as
Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la accin futura, dirigidas al logro de
objetivos por medios preferibles.
A partir de esta definicin, procuraremos caracterizar a la planificacin a travs de sus elementos ms
esenciales.
/ dibujo
Caractersticas de la planificacin
El mismo Dror nos ayuda a esta tarea cuando indica las caractersticas de la planificacin de acuerdo
a la definicin propuesta por l. Lo seguimos, pero reelaborando y reajustando la explicacin dentro del
enfoque de la planificacin estratgica y de nuestras propias consideraciones sobre el tema.
a. Planificar es un proceso, es decir es una actividad continua y unitaria que no termina con la
formulacin de un plan determinado, sino que implica un reajuste permanente entre medios, actividades y
fines y, sobre todo, de caminos y procedimientos a travs de los cuales se pretende incidir sobre algunos
aspectos de la realidad. Estos reajustes se hacen de acuerdo a una estrategia que tiene en cuenta los
diferentes actores sociales y factores contingentes que actan e inciden en el mismo escenario en que
se desarrolla el plan o programa. Como en este escenario confluyen diferentes factores y actores se
necesita de un anlisis de situacin interactivo y de propuestas renovadas que surgen de esta cambiante
situacin.
b. Preparatorio de un conjunto de decisiones que deben ser formuladas por los responsables de
elaborar el plan o programa (un equipo tcnico o tcnicos y beneficiarios). Luego estas decisiones deben
ser aprobadas por quienes tiene poder poltico con el propsito de ser realizadas. La planificacin y la
ejecucin de un plan, si bien son procesos interrelacionados, son distintos y deben considerarse analtica
y metodolgicamente separados.
c. Un conjunto..., si bien planificar es una forma de tomar decisiones (decision making) y
formular polticas (policy making), su carcter especfico es el de tratar con un conjunto de decisiones.
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Adaptacin del texto Introduccin a la Planificacin Ezequiel ANDER EGG - Siglo XXI - 1991
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d. Decisiones para la accin. La planificacin es una actividad con una intencionalidad

eminentemente prctica, (lo que parecen ignorar muchos elaboradores de planes y proyectos). Se
planifica para la accin
e. Futura: Este futuro que prev la planificacin est expresado operativamente en lo que en el
lenguaje de la planificacin estratgica se denomina una situacin objetivo.
f. Dirigido al logro de objetivos. Aquello que se ha a hacer, tiene que expresarse con
objetivos concretos y bien definidos, traducidos operacionalmente en metas de cara a obtener los
resultados previstos. La planificacin supone las posibilidades de una relacin de causalidad entre lo
decidido (programado), o lo realizado (ejecutado) y los resultados obtenidos.
g. Por medios preferibles. Desde un punto de vista ms estrictamente tcnico/operativo, este
aspecto de la planificacin puede definirse como el arte de establecer procedimientos para la organizacin
de las relaciones entre medios y objetivos. Al mismo tiempo, se trata de proporcionar normas y pautas
para la toma de decisiones coherentes, compatibles e integradas, que conducen a una accin
sistemticamente organizada y coordinadamente ejecutada.
Carcter instrumental de la planificacin
Como toda tcnica, la planificacin tiene una cierta ambivalencia; en s misma no es buena ni mala.
Pero al ser un instrumento puede ser utilizado con diferentes intencionalidades y en diferentes
circunstancias. Se la ha empleado y se la puede emplear- tanto para el mantenimiento del statu quo, como
para impulsar reformas y cambios estructurales Esto es cierto, pero a ello hay que agregar que existen
diferencias sustanciales, no tanto en las tcnicas de planificacin, cunto en el estilo de desarrollo que ellas
proponen, segn sea el marco o proyecto poltico en que se realizan. Los parmetros ideolgico-polticos
determinan l para quin de la planificacin (a quines beneficia) y el cmo (puramente tecnocrtica o
ms o menos participativa).
Niveles operacionales
Plan, Programa, Proyecto
Cada uno de estos trminos indica distintos niveles de concrecin.
Comencemos con el alcance y el significado de plan que es el trmino de carcter ms global. Un
plan hace referencia a las decisiones de carcter general que expresan los lineamientos polticos
fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la asignacin de recursos acorde a
esas prioridades, las estrategias de accin y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para
alcanzar las metas y objetivos propuestos.
Un programa, en sentido amplio, hace referencia a un conjunto organizado, coherente e integrado de
actividades, servicios o procesos expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados por un
conjunto de programas. De este modo podemos hablar de programas de la tercera edad, programa de
construccin de escuelas, programa de salud materno-infantil, etc., que forman parte de un plan ms
generalizado.
Pasando a un mayor grado de concrecin tenemos lo que se denomina proyecto. Con este concepto
se hace referencia a un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre s,
que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer
necesidades o resolver problemas. Un curso para la tercera edad, puede ser un proyecto dentro de un
programa destinado a ese sector de poblacin. La construccin de una escuela es un proyecto dentro de un
programa de construccin de edificios escolares, y as por el estilo.
Si queremos seguir avanzando en una lnea de concrecin creciente, podemos hablar tambin de
actividades y tareas. La actividad es el medio de intervencin sobre la realidad, mediante la realizacin
secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para alcanzar las metas y objetivos especficos de un
proyecto. Y la tarea es la accin que tiene el mximo grado de concrecin y especificidad. Un conjunto de
tareas configura una actividad, entre las muchas que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para aclarar estos crecientes grados de concrecin y especificidad y el alcance de cada uno de estos
trminos, podemos ilustrarlos con los siguientes ejemplos: plan de servicios sociales; programa de infancia y
familia (como uno de los programas del plan); proyecto: realizar un campamento de verano; actividad:
realizar una excursin; tarea: preparar la ropa y calzado adecuados. Plan de educacin; programa de
construccin de edificios escolares; proyecto: construir este edificio escolar; actividad: levantar la pared;
tarea: colocar un ladrillo.
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De la planificacin normativa a la planificacin estratgica

Desde los aos setenta, se fue desvaneciendo el entusiasmo y el apoyo que recibieron en su tiempo
las ideas y las prcticas de la planificacin, pero al mismo tiempo, se ha insistido en la necesidad
consiguiente de una accin deliberada, coherente y sostenida en el medio y largo plazo, que asegure la
adecuada asignacin de recursos para superar las dificultades presentes y abrir el camino hacia el futuro.
Planificacin y racionalidad
Cuando ms grandes son los desafos que enfrentamos y ms problemas tenemos que resolver
simultneamente, tanto mayor la necesidad de planificacin. Sostenemos la posibilidad de introducir una
creciente racionalidad dentro de las acciones de tipo social, econmico y cultural, Ello puede lograrse por un
conjunto de disposiciones instrumentales basadas en la investigacin emprica de la realidad y la
programacin de las acciones a realizar. La planificacin clsica ha olvidado tambin, que en cada
circunstancia y en cada escenario, existen muchos actores sociales con intereses contrapuestos (ya sea
por razones ideolgicas, polticas, o simplemente personales). Todo ello configura un conjunto de acciones,
interacciones y retroacciones que no se pueden prever, pero que, sin embargo, hay que incorporar en el
proceso mismo de la planificacin.
En la realidad en donde se aplican los planes existe la lgica de la vida. Y en esta lgica intervienen
la indeterminacin, la incertidumbre, lo aleatorio, el desorden y el azar; la competencia y la cooperacin, la
lucha y la solidaridad. Esta lgica (si se me permite la expresin) es mucho ms compleja que la lgica
subyacente en la elaboracin de planes, en la lgica expresa de los mismos planes.
La planificacin no puede limitarse a la pura racionalidad para transformar una situacin. Hay que
accionar sobre una realidad (siempre compleja). Este accionar sobre la realidad es la tarea propia de la
poltica. En consecuencia, no existe ninguna posibilidad de una planificacin eficaz, sin articulacin con la
conduccin poltica.
Planificacin y poltica
A tenor de todo lo dicho quisiera plantear en este pargrafo dos cuestiones sustantivas:
la planificacin es letra muerta, es un trabajo intil, si no existe la voluntad poltica de realizar
lo que se planifica.
existe una cierta ingenuidad entre los planificadores al actuar como si la planificacin fuese
una tcnica capaz de introducir, per se, un elevado nivel de racionalidad en la accin poltica.
Para que la planificacin sea efectiva es necesario que la autoridad poltica (o los que tienen la
responsabilidad de decisin si se trata de organizaciones no gubernamentales) quiera hacer, est dispuesto a
hacer, o sea, llevar a la prctica lo que se ha planificado.
An a riesgo de ser reiterativos, queremos enfatizar el hecho de que si no se cuenta con un apoyo
poltico, si no existe voluntad poltica en los responsables de la adopcin de decisiones an el mejor de los
planes es letra muerta.
Toda planificacin es mucho ms que un proceso de racionalizacin en la toma de decisiones; es la
instrumentacin de un proyecto poltico, an cuando ste slo haya sido definido de una manera vaga o
ambigua.
Con el propsito de profundizar algo ms sobre el tema, planteamos una nueva cuestin que se deriva
de las anteriores y que formulamos en trminos de decisin racional y accin racional: la lgica de la
formulacin y la lgica de la realizacin.

La lgica de la formulacin y la lgica de la realizacin

Pensar es fcil. Actuar es difcil. Actuar siguiendo el pensamiento propio es
lo ms difcil del mundo.
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GOETHE
Siguiendo a Edgar Morin, diremos que la racionalidad es la aplicacin de los principios de coherencia,
a los datos proporcionados por la experiencia. Relacionado con la planificacin, la racionalidad consiste en
introducir coherencia a una serie de acciones conscientes, encaminadas a la consecucin de determinados
objetivos.
Los planes, por muy bien elaborados que estn, no tienen una ejecucin o realizacin asegurada.
Formular un plan, no es realizar un plan, del mismo modo que proyectar una casa no es hacerla.
Estas simples consideraciones, an cuando estn muy lejos de ser exhaustivas, nos revelan que:
una cosa es la lgica de la formulacin (que se da cuando se elabora un plan, programa
o proyecto),
otra, la lgica de la realizacin que debe aplicarse a situaciones contingentes y aleatorias
que configura ese cctel desconocido de lo previsible y de lo imprevisible que se da en toda
realidad concreta.
De manera especial hay que tener en cuenta, entre muchos aspectos, dos cuestiones: que existen en
la realidad social otros actores que tambin hacen sus planes o programas, y que, a veces, el despilfarro, las
pugnas mezquinas, la voluntad de ganar espacios de poder y la rebatia de prebendas y ventajas, predomina
sobre la racionalidad.
Cabe preguntarse: qu hacer para incorporar todos estos condicionamientos y para disminuir o
acortar la brecha que existe entre la formulacin y la realizacin de los planes?. Intentaremos responder a
esta cuestin a partir de la presentacin de:
Las cualidades que deben tener para superar estas dificultades- los agentes que actan sobre
la realidad social.
Las caractersticas de la planificacin estratgica o situacional.
Cualidades que deben tener los agentes que actan sobre la realidad social
Habilidad para percibir y tratar los problemas, comportamientos, actitudes y necesidades de las
personas concretas que tienen que ver con el programa, proyecto o actividades que se realizan.
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones. Esta cualidad se debe expresar en
una doble dimensin prctica; por una parte, en la capacidad de ajustarse rpidamente a las
situaciones y, por otra, haciendo esta adaptacin de modo tal, que la incidencia de los factores
externos no haga perder los objetivos estratgicos.
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas: hace referencia a la capacidad de
evolucionar dinmicamente, en funcin de los cambios de situacin en las que se desenvuelven
las diferentes acciones programadas.
Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la anterior: hace referencia a la capacidad de
aprovechar los nuevos emergentes o situaciones para seguir avanzando hacia el logro de una
situacin-objetivo; an cuando haya que seguir caminos no convencionales.
Sinergia, como forma de potenciacin de un programa; consiste en organizar, articular y coordinar las
diferentes acciones y/o actividades, a fin de que cada una de ellas, refuerce la accin y las
potencialidades de las otras.
Capacidad de anlisis, es decir, de distinguir y separar las partes de un problema y de hacer una
apreciacin sistemtica y crtica que se hace dividiendo un problema en sus partes, relacionando
todas y cada una de ellas entre s y con la totalidad.
Capacidad de sntesis: integrando los elementos o partes que constituyen una totalidad.
Comprendiendo las partes como constitutivos de una realidad, y a la totalidad como algo ms que
la suma de las partes.
Cada situacin-problema que se confronta tiene, en su especificidad, algo de indito. Nunca es simple
copia o repeticin de otra situacin. De ello se desprende que, para resolver problemas y para una accin
racional, ms que mucha experiencia (que tambin es til) se necesita de capacidad creativa. Esta capacidad
es la que permite, en cada caso, encontrar el viable indito.
Decimos viable, porque para resolver la situacin-problema que se presenta, no vale cualquier
respuesta de accin: esta debe ser viable, o sea, realizable. Y decimos indito, porque toda una
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circunstancia tiene algo de irrepetible, cuanto que las distintas variables de la realidad se combinan de
manera singular y diferente en cada caso concreto.
Para comprender el contenido, significado y metodologa de la planificacin estratgica es de gran
utilidad su comparativa con la planificacin normativa que ha sido lo que podra llamarse la formacin bsica
de la planificacin.

PLANIFICACIN NORMATIVA
Bsicamente es un problema tcnico.
Centrado en la lgica de la
formulacin.
Los planes, programas y proyectos
expresan lo deseable.
Enfatiza lo tecnocrtico, haciendo de
la planificacin una tecnologa que
orienta las formas de intervencin
social.
Importancia del papel de los expertos.

El centro de la planificacin es el
diseo y suele expresarse en un
plan libro.

La definicin de objetivos resulta del

diagnstico.

Importan las decisiones del sujeto

planificador que est fuera de la
realidad, considerada como objeto
planificable.

No tiene en cuenta, de manera

significativa, los oponentes, los
obstculos y dificultades que
condicionan la factibilidad del plan.

PLANIFICACIN ESTRATGICA
Bsicamente es un problema entre
personas.
Centrado en la lgica de la realizacin.
Los planes, programas y proyectos
expresan lo posible.
Destaca la importancia de la poltica y la
intervencin de los diferentes actores
sociales.
Importancia de integrar el aporte
metodolgico de los expertos con las
expectativas, intereses, necesidades y
problemas de las personas involucradas.
El centro de la planificacin es la
dinmica de conduccin; no se
cristaliza en un plan, habida cuenta del
permanente seguimiento que hace de la
coyuntura poltica, econmica y social.
La definicin de objetivo resulta del
consenso social entre los diferentes
actores sociales implicados.
Importa la confluencia de las decisiones
de los diferentes actores sociales que,
de una u otra forma, estn interesados o
implicados, el sujeto planificador est
dentro de la realidad y coexiste con
otros actores sociales.
Procura conciliar el conflicto y el
consenso como dos factores actuantes
en los procesos sociales y que
condicionan la realizacin del plan.

PLANIFICACIN NORMATIVA
El punto de partida es el modelo
analtico que explica la situacin
problema, expresada en un
diagnstico.
El punto de llegada es el modelo
normativo que expresa el diseo
del deber ser.
La dimensin normativa se expresa
en un deber ser, del que se deriva
un esquema riguroso, formalizado y
articulado de actuacin.

Se parte del supuesto:

de que el sistema social puede ser
objeto de orientacin por parte del
planficador.

El sujeto que planifica est sobre

o fuera de la realidad planificada.

El sujeto que planifica tiene el

monopolio del plan.
El sujeto planificador tiene
capacidad de controlar la realidad.

PLANIFICACIN ESTRATGICA
El punto de partida es la situacin inicial,
que explica la situacin problema,
expresada en un diagnstico.
El punto de llegada es la situacin
objetivo que expresa la realizacin en el
tiempo de la imagen objetivo que
configura el horizonte utpico.
La situacin objetivo se articula con el
plano estratgico del puede ser y en
plano operacional con la voluntad de
hacer; no existe un esquema rgido de
accin sino una preocupacin por la
direccionalidad.

Se parte del supuesto:

de que el sistema social est integrado
por personas que tienen su propia escala
de valores y establecen lo que
conveniente e inconveniente, bueno o
malo como objetivo a alvcanzar.
El actor que planifica est inserto y forma
parte de la realidad que planifica,
coexistiendo con otros actores sociales
que, de algn modo, tambin planifican.
No hay monopolio en la elaboracin del
plan, sino coexisten varios planes,
algunos coincidentes, otros posibles de
concertar y algunos en competencia.
Los actores que planifican, no controlan por s
solos la realidad planificada.

Momentos del planeamiento estratgico

Podemos distinguir, como lo hace Matus, cuatro momentos:
analtico/explicativo
normativo
estratgico
tctico/operacional
Estas fases o momentos se van formulando ms o menos simultneamente en
un diseo operacional que nunca termina. De ah que no deban concebirse como
momentos de una secuencia lineal y rgida.
a.

Momento analtico/explicativo (qu pasa? cul es la situacin?)

En esta fase o momento se trata de responder a la cuestin qu pasa?, cul

es la situacin de la que partimos?... Este momento es el de la formulacin del

diagnstico.
Para elaborar este diagnstico (llamado situacin inicial en la panificacin
estratgica, es preciso realizar un ensamble articulado de cuatro niveles de anlisis:
Antecedentes: anlisis de cmo se ha llegado a esa situacin.
Problema en s, o situacin problema que se desea mejorar o
transformar.
Tendencias o prognosis, para identificar las situaciones futuras
predominantes, elaborando diferentes escenarios acerca de lo que
sucedera si las tendencias presentes se mantienen.
Contexto: enmarcando la situacin-problema que se estudia, en la
totalidad social de la que forma parte.

b. Momento normativo (a dnde queremos llegar?)

Aqu se trata de responder a la cuestin del deber ser del plan; hace
referencia a lo que se quiere llegar. A travs de este diseo del deber ser se expresa
la situacin objetivo y de ella se deriva el arco direccional del plan y las estrategias de
accin. La cuestin fundamental es: a dnde queremos llegar?, qu camino ir
haciendo para transformar la situacin inicial de acuerdo a la situacin objetivo a la
que se quiere llegar?
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c. Momento estratgico (qu camino ir haciendo?)

A partir de la situacin inicial (momento analtico-explicativo) y teniendo en
cuenta la situacin objetivo (momento normativo), habr que recorrer un camino que
supone un conjunto de acciones que se dan en el sistema social, en un juego incierto
de inter-retroacciones. Para actuar eficazmente, se hace necesario el clculo
situacin interactivo entre todos los actores y factores sociales presentes en la
situacin, ya sea su papel positivo, negativo o neutro.
Sabiendo a donde se quiere llegar (modelo normativo), la cuestin fundamental
es la de la eficacia direccional de las diferentes acciones que conducen a la
situacin-objetivo. No hay un camino; el arco direccional seala la direccin del
camino, pero en cada momento debe haber respuestas a las situaciones de coyuntura.
A partir del clculo situacional interactivo (que incluye la intencionalidad de
todos los actores sociales implicados), surge el problema de los obstculos y
restricciones para llegar a la situacin objetivo. Aparece aqu la cuestin de la
viabilidad del plan. En lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural, lo ecolgico, lo
tico, y tambin en lo institucional organizativo.

d. Momento tctico/operacional (cmo hacer para el logro de los objetivos?)

Es la fase en la que se deben producir los hechos u operaciones que van
provocando el cambio situacional. Se recorre un arco de coyuntura que el citado
Matus define como el camino que media entre la situacin inicial y la situacin
inmediata siguiente que un actor estima posible. El arco situacional se refiere a la va
de transicin entre dos situaciones inmediatas cualesquiera que permiten avanzar
hacia el cumplimiento del plan o programa.
De lo que se trata es de establecer cmo hacer. Para ello:
Se instrumentaliza e implementa el momento normativo.
Se eligen los medios para el logro de los objetivos.
Se establecen los cursos de accin.

Se busca la coherencia, compatibilidad, consistencia, operatividad e

integralidad de las diferentes decisiones.

Y... se procede a hacerlo. Ya estamos en el momento que, dentro de la

estructura bsica de procedimiento, denominamos la ejecucin del programa.

La Plata, 2002.

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Glosario
-

ESCENARIO: conjunto de las situaciones que enfrentan .los actores sociales

en un momento determinado.

SITUACION: apreciacin de la realidad que enfrenta un actor a partir de su

visin sobre el problema. Es entre otras cosas, una explicacin
autorreferencial a partir de un punto de vista condicionado por el tipo de
insercin en la realidad que tiene el que explica.

MOMENTO

ESTRATEGICO:

formulacin

de

programas

proyectos

necesarios y suficientes para alterar la situacin inicial y alcanzar la

situacin objetivo.
-

CURSOS DE ACCION: es la trayectoria seleccionada como central en una

estrategia o plan.

ARCO DE COYUNTURA: situacin que media entre dos situaciones

inmediatas.

ARCO DIRECCIONAL: trayectoria que conecta la situacin inicial con la

situacin objetivo.

POLITICA: propuesta de un actor que explica la situacin inicial, define la

situacin objetivo y precisa normativamente los proyectos estratgicos .
Conjunto de disposiciones instrumentales para atacar un programa concreto y
alcanzar un objetivo parcial.

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Turismo Sostenible y gestin municipal (OMT)

QU CONTENIDOS TIENE LA AGENDA?
Se comprobar que se ha intentado que el texto sea de fcil comprensin, pero tratando de no
caer en utopas simplistas o en la argumentacin frvola. De ah, que se sea prolijo en el estudio
de experiencias reales y en las figuras y grficos para ilustrar y dotar del mayor sentido prctico
a los contenidos. La Agenda, as, se articula en siete captulos y una seccin final muy til de
bibliografa seleccionada:
Turismo, sostenibilidad y comunidad local. Es el captulo introductorio y que marca las directrices
bsicas de la obra en sus argumentos y contenidos. Debe usarse este apartado para que los
planificadores locales se provean de los discursos ms actualizados en la relacin turismo y
sociedad local; los cuales pasan inevitablemente por la sostenibilidad. Adems se encontrar
cules son las tendencias que orientan la dinmica turstica desde la escala local en Amrica
Latina y El Caribe.
La necesidad de la planificacin estratgica en el municipio turstico.
Despus del debate sobre la planificacin turstica en general, este captulo se esfuerza por
precisar cules y como son las prcticas de mayor xito en la pla-nificacin estratgica aplicada al
nivel municipal. Nuevos estilos de planificacin, ms cercanos a la comunidad y a la negociacin
con los agentes empresariales y sociales. Debe utilizarse este captulo para que en los mbitos de
aplicacin municipal se pueda redactar un documento y sobre todo un procedimiento de
planificacin turstica conveniente a los intereses locales.
La ordenacin territorial y la gestin turstica municipal. En Amrica Latina y El Caribe, el proceso
de ordenamiento territorial y urbanstico ha contado slo de forma secundaria con el desarrollo
turstico. Esta Agenda de trabajo propone que es precisamente este apartado uno de los
instrumentos fundamentales en el poder local y en la planificacin de la sostenibilidad turstica. La
coordinacin de las tareas municipales puede verse muy facilitada en el mbito del turismo si se
cuenta, que es lo que ofrece este captulo, con una gua de elaboracin y puesta a punto de la
ordenacin turstica del territorio.
Sostenibilidad ambiental y Competitividad turstica: tcnicas, proce-dimientos y mtodos. En este
captulo no slo se expresa el qu de las relaciones entre calidad ambiental y negocio turstico a
escala local, sino que adems se explora el cmo llevar a cabo en la prctica local una
convivencia equilibrada entre ambos factores esenciales para el desarrollo turstico. Por tanto, se
hallarn en este apartado tcnicas a aplicar para que esta ecuacin bsica sea posible llevarla a
cabo en el mundo real, con los limitados recursos de las municipalidades de Amrica Latina y El
Caribe.
El mercadeo local e institucional de los procesos sostenibles ejecutados. El ecomarketing. Es
necesario simultanear las acciones de composicin del producto turstico local con las de su
mercadeo. Este captulo orienta sobre la idea de que la mejor promocin es la mejora del
producto desde una concepcin sostenible y de calidad ambiental de dicho proceso de mejora.

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Adems el mercadeo, que es muy costoso, debe ser imaginativo y consciente de los segmentos
ms provechosos para conseguir el retorno de las inversiones -pblicas y privadas- realizadas.
As, la promocin y comercializacin de los productos e intervenciones de mejora y fomento
ambiental surgen como oportunidades en el contexto del marketing turstico de hoy.
El marco institucional y poltico: lmites y oportunidades de gestin.
En este captulo se es muy consciente de las debilidades institucionales de la escala local. Por ello
mismo se apuesta por dos claves bsicas: la relacin consensuada y negociada entre la
administracin pblica y los sectores privados directa o indirectamente implicados en la dinmica
turstica; y por otro lado, en la necesidad de fortalecer los instrumentos de gestin turstica local
-se plantea un modelo simple- y de coordinacin entre las distintas reas municipales para
optimizar los objetivos de la planificacin turstica.
La financiacin, la gestin y la formacin tursticas. En este apartado se afrontan dos problemas
fundamentales: los recursos econmicos para conseguir los objetivos considerados en la
planificacin estratgica, y la creatividad y el liderazgo en la capacidad de gestin con recursos
tan limitados. En el captulo se ofrecen algunas propuestas prcticas en estos dos sentidos y se
argumenta en torno a la importancia de la formacin profesional en turismo, como un medio
esencial para obtener mayor rentabilidad en la gestin, tanto en los sectores de la administracin
pblica como en la empresa privada.
TURISMO Y COMUNIDAD LOCAL
La escala local presenta un alto nivel de adecuacin para el desarrollo
de la produccin y la gestin tursticas. Las oportunidades de gestin y control directos de
destinos y procesos productivos que ella facilita, la flexibilidad y posibilidades de rectificacin que
ofrece y, en ltima instancia, la participacin social que puede generar, son razones ms que
suficientes para destacar su idoneidad y posibilidades de xito en los procesos de desarrollo
turstico.
As pues, el mbito local se presenta como ms oportuno que el nivel nacional o la escala regional
para plantear polticas efectivas y proyectos concretos. Frente a la abstraccin y lo impersonal de
los niveles superiores, en el medio local se puede facilitar la participacin de toda la comunidad, la
discusin sobre estrategias y objetivos y la toma de decisiones profundamente democrticas
sobre las iniciativas a emprender.
En este sentido se requiere la participacin de todos los agentes interesados: representantes
polticos, gestores, empresarios, asociaciones vecinales, grupos ambientalistas, etc. Todos ellos
configuran el microcosmos local y se abren grandes posibilidades de xito ante la oportunidad de
atender a todos y cada uno de ellos en el proceso de planificacin turstica.

La actividad turstica ha de ser concebida en todo momento como un medio, ms que

como un fin en s mismo, que puede coadyuvar junto con otras actividades econmicas a la
consecucin de mayores niveles de desarrollo econmico y social de la poblacin local. Los

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ingresos percibidos, el empleo creado, el aumento de los niveles de bienestar material y la

cultura profesional y empresarial derivados de la actividad son algunos de los efectos que se
observan en el lado positivo de la balanza turstica.
Los beneficios derivados de la actividad, como ya se ha sugerido anteriormente, han de
redundar sobre la sociedad en general, afectando a diferentes conceptos y agentes sociales.
Se ha de generar empleo en la ejecucin de los proyectos, en el mantenimiento de las
instalaciones o en los servicios profesionales para atender al turista. Se han de mejorar las
infraestructuras de comunicacin que conectan al destino con los mercados tursticos. Los
equipamientos pblicos, servicios y dotaciones bsicas han de estar asegurados tanto para
turistas como para habitantes de la comunidad. El apoyo a iniciativas empresariales locales y la
formacin de los recursos humanos son otros aspectos positivos que la actividad turstica puede
fortalecer.

Sin embargo, no son de menos entidad los riesgos ambientales para la comunidad. Los

impactos sobre el medio natural y el entorno local, el dispendio y la presin sobre los recursos
bsicos (agua, suelo, biodiversidad) y la saturacin del territorio con funcionalidad turstica, exigen
de tcnicas concretas de planificacin y manejo que son tratadas de forma detallada en diversos
captulos de este manual.
No se pueden obviar tampoco los aspectos negativos que el turismo puede acarrear para una
comunidad local. La cuestin primordial reside en minimizar al mximo los posibles impactos, en
primera instancia, y despus en valorar en qu medida nos conviene o no la actividad turstica, si
se diera el caso de que tales impactos fuesen difcilmente reductibles.
La comunidad local ha de contar inevitablemente con una serie de riesgos y con unos
determinados impactos. No es posible la actividad turstica sin unos mnimos impactos
ambientales, sociales o culturales. Pero s es posible prever esos impactos, planificar su
tratamiento, atajarlos o reducirlos mediante tcnicas o iniciativas ya conocidas y empleadas en
otros lugares.

Las tensiones entre actividad turstica y cultura local se manifiestan a menudo en

comunidades que no han sabido conjugar adecuadamente los procesos de crecimiento

econmico y la heterogeneidad social que genera el turismo con la necesaria preservacin de la
identidad cultural. La clave del xito del turismo como actividad sostenible (desde el punto de vista
social) no resi de en la transformacin de la sociedad y la cultura local en aras del desarrollo
turstico, sino que la actividad ha de ser integrada en los esquemas sociales y productivos
previamente existentes, y manejada desde los planteamientos que exigen los valores y
particularidades culturales de la comunidad local.
Nunca ha de plantearse la transformacin de la sociedad y la cultura local o su adaptacin para
atraer o satisfacer a la demanda turstica. A los turistas les interesan las sociedades reales,
sinceras, vivas, con sus costumbres, sus valores, su cosmogona e, incluso, sus tensiones y sus
problemas. Cada vez

15

tienen menos atractivo los montajes tursticos que pretenden idealizar una cultura o que

hacen de las sociedades locales teatros tursticos o museos.

Es por ello que no debemos obsesionarnos en proporcionar al turista espectculos folklricos
irreales. Simplemente con conservar las costumbres y facilitar su conocimiento y comprensin ya
estaremos desarrollando una iniciativa que el turista sabr valorar y respetar en su justa medida.

Ante el panorama expuesto, caracterizado por la existencia de sinergias positivas e

impactos negativos, se hace necesario el planteamiento de estrategias que activen las fortalezas
y potencialidades de la comunidad de cara a la consecucin del desarrollo turstico, del mismo
modo que se ha de pretender minimizar los riesgos que plantean las debilidades y amenazas que
se aprecian en la relacin entre actividad turstica y comunidad local (matriz DAFO).
Por lo tanto, ya hemos visto cmo la actividad turstica puede tener importantes efectos positivos
sobre la economa y la sociedad local, al mismo tiempo que puede generar efectos negativos
sobre esa misma comunidad.
Sera interesante elaborar una tabla de aspectos positivos (fortalezas y opor-tunidades) y de
aspectos negativos (debilidades y amenazas) que pudiera servir de diagnstico inicial de las
interacciones entre el sector turstico y la comunidad local.
En la elaboracin de este cuadro deberan intervenir todos los agentes que conforman la
sociedad, ya que estos tienen diferentes planteamientos y perspectivas que pueden enriquecer
el diagnstico y mejorar las posibilidades de xito de la planificacin del destino turstico.
5.

LA PARTICIPACIN DE LA COMUNIDAD EN LOS PROCESOS DE DESARROLLO

TURSTICO

El principal argumento o recurso con que cuenta la comunidad a la hora de

proyectar el desarrollo turstico es su propio substrato social y cultural. La identidad colectiva, las
relaciones sociales, los valores y creencias, la estructura econmica y productiva tradicional son
elementos que han de ser aprovechados como slidos basamentos sobre los que se han de
asentar los procesos de desarrollo turstico.
Los procesos de desarrollo turstico, al igual que otras actividades productivas como la
agricultura, la ganadera, la pesca o la transformaciln agroalimentaria, han de hundir sus races
en la propia sociedad local si es que se concibe al turismo como una actividad socialmente
integrada y culturalmente beneficiosa.
El turismo no ha de suponer la implantacin de nuevas relaciones sociales, nuevos valores
culturales o nuevas costumbres ajenas a la comunidad. Para lograr un desarrollo turstico
equilibrado y sostenible se requiere que el basamento social y cultural previo de la comunidad
oriente e impregne la concepcin de los proyectos y la ejecucin de los productos tursticos.
Por lo tanto, debemos adaptar el desarrollo turstico a las aspiraciones y objetivos de la
comunidad, tomando siempre como referencia los valores, ideales y estructuras sociales y
econmicas previas de la misma.

16

La activacin de los recursos humanos es esencial para procurar una actividad turstica

social y economicamente integrada en la comunidad. A las acciones de formacin profesional se

han de unir estrategias de implantacin de una conciencia turstica en la sociedad local, siempre
compatible con e inteligible desde los valores del substrato cultural propio.
Este es otro de los aspectos ms complejos para la consecucin de un proceso de desarrollo
turstico en una comunidad, ya que en muchas ocasiones no existe una conciencia turstica en la
sociedad y resulta difcil generar tal conciencia sin tambalear los presupuestos culturales,
ideolgicos o religiosos de la misma.
Implantar conciencia turstica no significa convencer a la sociedad de que el turismo es
maravilloso y una opcin ideal para mejorar la situacin econmica de la comunidad. Implantar
conciencia turstica es ante todo informar sobre las oportunidades y riesgos que la actividad
turstica puede suponer para la comunidad y tambin preparar y formar a la sociedad para asumir
dicha actividad evitando tensiones y maximizando los beneficios de todo tipo (econmicos,
sociales, ambientales, culturales, etc.).

Un mtodo eficaz para la consecucin de una conciencia turstica local y la imbricacin de

la sociedad en los procesos de planificacin, produccin y gestin tursticas es el planteamiento

del efecto demostracin. El conocimiento de experiencias concretas exitosas en otros mbitos
y la concien- ciacin sobre la propia capacidad de la comunidad para llevar a buen puerto
proyectos similares es siempre un buen aliciente para aglutinar esfuerzos en torno a los proyectos
planteados.
Ya decamos en epgrafes anteriores que es necesario investigar el escenario turstico global en
el cual nos movemos, para proyectar adecuadamente nuestro proceso de desarrollo turstico.
Adems de conocer las estadsticas sobre el sector, las proyecciones futuras o las nuevas
tendencias de los turistas, es particularmente enriquecedor tener conocimiento de proyectos o
casos concretos que han sido desarrollados en otros lugares y que pueden servirnos de
referencia, tanto en lo positivo como en lo negativo. En tal sentido conviene informarse sobre
otras experiencias, asistiendo a jornadas, reuniones o foros de debate sobre turismo.

La participacin de la sociedad en el proceso de desarrollo turstico es imprescindible

desde un enfoque democrtico y de equidad social de las actuaciones. Esta participacin ha de

concretarse en mecanismos diferentes (consulta y exposicin pblica, encuestas, etc) segn las
distintas fases observadas en el proceso de planificacin: anlisis, diagnstico, definicin de
objetivos, estrategias, propuestas y programacin.
Una primera medida, siempre oportuna antes de iniciar cualquier accin de contenido turstico, es
sondear la opinin de la sociedad acerca de los planteamientos previos existentes. La
realizacin de encuestas y entrevistas ofrece siempre un material de gran valor para calibrar las
opiniones y posiciones del conjunto de la sociedad sobre los proyectos planteados.
Una vez ajustados los objetivos a la sensibilidad general de la sociedad, conviene planificar el
desarrollo de los proyectos tursticos. El documento de planificacin en el que se concreta el

17

modo en que se va a organizar el proceso de desarrollo turstico ha de contar con una fase de
exposicin pblica, para que todo ciudadano o agente social pueda realizar las oportunas
alegaciones o sugerencias para un mejor funcionamiento del plan turstico.
3.

METODOLOGA DE ELABORACIN DE UN PLAN ESTRATGICO LOCAL DE

DESARROLLO TURSTICO SOSTENIBLE

La elaboracin y aplicacin de un Plan Estratgico de Desarrollo Turstico Sostenible se concreta
en el encadenamiento de una serie de Fases y Tareas evolutivas y coherentes entre s, en las que
el xito de cada una de ellas se deriva del correcto desarrollo de la anterior, centrado en buena
medida en la aceptacin de sus conclusiones por parte del conjunto de la sociedad local. La
metodologa propuesta se extendera a travs de cuatro Fases y ocho Tareas, esbozadas a
continuacin:
Fase A
Tarea 1. Organizacin
Centrada en la resolucin de una serie de problemas organizativos bsicos, posteriores a la
decisin poltica de acometer un Plan Estratgico, e imprescindibles para la consolidacin de los
cimientos de ste, tales como:
-

Fijacin de calendario.

Establecimiento del presupuesto.

Eleccin de tcnicos.

Diseo del Plan, ...

Elemento esencial en la misma sera la constitucin de una Comisin de Seguimiento del Plan de
Desarrollo Turstico, rgano fundamental de debate y deci-sin en todas las fases de la
planificacin, en cuyo seno constara la representacin de los agentes y actores del sector
turstico local, entre los cuales destacaran:
-

Empresariado turstico local.

Representantes de la propia Administracin Local.

Delegados de las Administraciones sectoriales superiores (nacional, regional, ...)

Propietarios del suelo susceptible de desarrollo turstico.

Entidades financieras, preferentemente de carcter local o regional.

Organizaciones sindicales.

Universidades.

Representantes de actividades artesanales susceptibles de promocin va turismo.

Gestores de espacios naturales protegidos.

Colectivos de defensa del medio ambiente.

Representantes del sector del transporte de viajeros.

Colectivos vecinales.

Representantes de comunidades indgenas, en su caso, etc.

18

Respecto al funcionamiento de esta Comisin, resulta de nuevo necesario recordar el papel

esencial a jugar por parte del equipo tcnico coordinador del Plan, sobre el que recaer la
responsabilidad de canalizar adecuadamente la intervencin de los componentes de la misma
hacia frmulas de participacin ordenadas y acordes con los fines ltimos de la planificacin;
intentando en todo momento la obtencin de conclusiones concretas que superen la mera
exposicin de reivindicaciones o deseos, as como la aproximacin de posiciones contrapuestas
que culminen en la aceptacin de puntos de acuerdo consensuados.
Tarea 2. Exploracin dei entorno e identificacin de temas clave
Dedicada a realizar una exploracin comprensiva del entorno en el que se desenvuelve la
actividad turstica en la localidad, considerando las experiencias pasadas, las condiciones
actuales y las posibilidades futuras. As, se tratara de identificar los temas esenciales para el
desarrollo turstico sostenible de esa localidad, analizando:
-

Qu ha ocurrido en el pasado respecto a las temticas relativas al desarrollo turstico y la

sustentabilidad ambiental en la localidad?, y cul es la situacin actual?.

-

Qu est ocurriendo al respecto en otros mbitos escalares: regional, nacional,

internacional?
-

Cules seran, en relacin con lo anterior, las oportunidades y limitaciones?

Los resultados de esta exploracin servirn de base para seleccionar los temas clave o
estratgicos para el desarrollo sostenible del sector en ese territorio concreto (a ttulo
orientativo, y sin pretender abarcar el amplio espectro de temas posibles, se tratara de
cuestiones suficientemente significativas, tales como: la creacin de oferta de alojamiento, la
mejora de las infraestructuras de comunicacin, la proteccin o regeneracin ambiental de
espacios singulares, la superacin de climas de inestabilidad social, la incapacidad de acceder a
los segmentos de demanda ms cualificada, etc.); es de capital importancia la limitacin del
nmero de temas estratgicos seleccionados, nica forma de obtener los consensos necesarios
para la implantacin de propuestas igualmente estratgicas, al permitir a la comunidad centrar
su atencin en las pocas cuestiones verdaderamente esenciales.
Fase B
Tarea 3. Anlisis externo y proyecciones
Tras la labor de seleccin de los temas estratgicos, en este punto se esta-bleceran para cada
uno las amenazas y oportunidades procedentes del mbito externo, entre las que cabe citar, a
modo de ejemplo:
-

Intereses de inversores externos.

Coyunturas polticas o conflictos internacionales.

Evolucin de los tipos de cambio monetarios.

Posicin de nuestro producto respecto a las tendencias del mercado (si puede ser

considerado un producto dentro de una tipologa emergente, consolidada, envejecida, ...).

-

Incidencia de proyectos de cooperacin internacional.

19

Tendencias de la demanda turstica externa. Aspecto ste de importancia trascendental, y

que hace necesario contar con un adecuado anlisis previo de la demanda, tanto real como
potencial, del destino turstico objeto de planificacin (cuestin, junto con la necesaria
segmentacin de dicha demanda, que ser tratada con mayor detenimiento en el captulo
relativo a las tcnicas e instrumentos de marketing aplicables a productos locales sostenibles).
Es necesario efectuar, asimismo, como labor ineludible para el xito de las fases posteriores:
-

una priorizacin de estos factores segn su importancia, y

una proyeccin acerca de la posibilidad de ocurrencia de los acontecimientos y del

impacto de los mismos en la actividad turstica local.

Tarea 4. Anlisis interno y evaluacin
Orientada a tratar los factores internos al territorio y la comunidad local (y por tanto con mayor
capacidad de control por parte de sta), precisando los puntos fuertes y dbiles del sistema
turstico local con respecto a los temas estratgicos seleccionados. Entre dichos factores internos
podran tratarse, en el caso de que resulten significativos para el destino concreto analizado,
aspectos tales como:
-

Clima.

Calidad ambiental y paisajstica del entorno.

Nmero, cualificacin y capacidad de los establecimientos tursticos.

Antigedad de las instalaciones, y precedentes en el desarrollo turstico del rea.

Grado de conocimiento en los mercados de la imagen de marca del destino.

Cultura empresarial predominante en el rea (presencia de actitudes empren-dedoras, o

bien generalizacin de comportamientos rentistas o especulativos).

-

Existencia de equipamientos.

Capacidad de carga fsica y social de las diferentes reas implicadas en el desarrollo

turstico.
-

Conflictos de uso del suelo previsibles.

Fluidez o estrangulamientos en el transporte.

Existencia de elementos de cualificacin de la oferta (puertos deportivos, campos de golf,

...).
-

Importancia del sector turstico en el conjunto de la economa local.

Aprobacin o rechazo del turismo como hecho positivo por parte de la poblacin local.

Relacin calidad/precio respecto de otros destinos competidores.

Precios del suelo.

Deficiencias o experiencias positivas en promocin y comercializacin.

Elementos folklricos y de la cultura local.

Patrimonio histrico-artstico, y arqueolgico.

Patrimonio artesanal y gastronmico.

20

Eventos culturales o festivos.

Estructura empresarial, tanto de las empresas propiamente tursticas como de las directa o

indirectamente relacionadas con la actividad. Aspecto fundamental en el que se hace necesario

analizar variables como:

Recursos humanos (en referencia a la cantidad: capacidad de generacin de empleo; y a

la calidad: cualificacin del personal empleado y gerencial).

Nivel tecnolgico alcanzado.

Fuentes de financiacin.

Relaciones con las Administraciones Pblicas.

Insercin en la sociedad local.

Conexin con los mercados de demanda.

Participacin de actores internacionales en la toma de decisiones.

Incidencia ambiental de sus actividades.

Dichos factores seran igualmente priorizados, segn criterios de probabilidad de cambio en

cada uno de ellos y su impacto potencial sobre el futuro desarrollo sostenible del sector.
Fase C
Tarea 5. Establecimiento de objetivos
Tomando como base los resultados de la Fase anterior, en lo referido al anlisis externo
(oportunidades y amenazas) y al anlisis interno (puntos fuertes y dbiles a nivel local), se fijaran
los objetivos o metas a lograr por un desarrollo turstico sostenible en esa realidad concreta.
Dichas metas debern reunir cuatro caractersticas:
-

Que sean pocas y claras.

Que sean realistas y alcanzables por los medios disponibles en la comunidad local.

Que los objetivos sean cuantificables y por tanto susceptibles de evaluacin en el tiempo.

Que estn aceptados consensuadamente por el conjunto de actores y agentes del sector.

Tarea 6. Diseo de estrategias

Entendidas stas como las orientaciones de accin, tanto en el mbito pblico como privado, que
permitiran el logro de los objetivos establecidos y la consecucin , finalmente, de un modelo
turstico sostenible en la localidad. As, estas estrategias debern plantearse en estricta
coherencia con los citados objetivos, buscando la rentabilizacin de las principales
oportunidades externas y puntos fuertes internos, al tiempo que se intentan evitar las amenazas
externas y puntos dbiles propios. Por ltimo, se hace necesaria la priorizacin de las mismas,
desde una ptica realista, tomando en consideracin dos criterios:
-

los distintos efectos de su aplicacin, y

los recursos disponibles para ello.

Fase D
Tarea 7. Desarrollo del Plan

21

Orientada a la expresin detallada del diagnstico realizado, los objetivos fijados y las estrategias
seleccionadas. De este modo se obtendr el documento del Plan propiamente dicho, el cual
deber ser aprobado en el seno de los rganos colectivos de participacin, y cuya publicacin,
presentacin y divulgacin resultar esencial como un instrumento ms de pedagoga social para
el apoyo al modelo turstico propuesto. En este sentido, la elaboracin del Plan puede verse
culminada en la redaccin y firma de un Pacto Local para el Desarrollo Turstico Sostenible, que
agrupe y comprometa a la sociedad y poderes pblicos locales en torno al cumplimiento de los
aspectos fundamentales del Plan.
Tarea 8. Implantacin.
Es la parte final y obviamente la crucial del proceso de planificacin, centrada en la intervencin y
asignacin de recursos en el sentido propuesto por el Plan. El xito de la misma vendr dado en
buena medida por el trabajo realizado en las fases anteriores, facilitando su aplicacin el grado y
extensin del consenso alcanzado previamente. Asimismo, y como caracterstica distintiva de la
Planificacin Estratgica, destacara el hecho de la continuacin de la prctica de la concertacin
social con posterioridad a la aprobacin formal del Plan, perviviendo la Comisin de Seguimiento
del Plan de Desarrollo Turstico, como rgano permanente de participacin, evaluacin de las
repercusiones de las acciones propuestas y supervisin de la fidelidad de las actuaciones
respecto a los contenidos del mismo.
5.

VENTAJAS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA APLICADA AL DESARROLLO

TURSTICO SOSTENIBLE EN MBITOS LOCALES

La Planificacin Estratgica, como mtodo racionalizado de tratamiento de los problemas de
sectores o sociedades concretas, presenta una serie de elementos dife- renciadores que la hacen
especialmente indicada para afrontar procesos de desarrollo turstico sostenible en el marco
actual de las sociedades locales latinoamericanas, entre tales rasgos favorecedores,
sintticamente expresados, destacaran:

La capacidad de integrar coherentemente aportaciones de muy diferentes agentes

sociales

gestores

administrativos

pertenecientes

distintos

mbitos

sectoriales

(infraestructurales, ambientales, servicios municipales, seguridad ciudadana, los propiamente

tursticos, etc.); abanico imprescindible para abordar una temtica, como la del turismo
sostenible, en la que el principal producto es el propio territorio, y necesitada as de una
planificacin integrada que posibilite la participacin activa de todos los posibles elementos
incidentes.

Su adaptabilidad al nuevo contexto socioeconmico imperante en la mayor parte de los

pases latinoamericanos, en los que la generalizacin de procesos de ajuste estructural y

retraccin del Estado hace imprescindible la bsqueda de nuevos estilos de planificacin ms
flexibles y participativos.

Las posibilidades abiertas para la incorporacin, a travs de su participacin, de los

agentes sociales locales a la cultura de la sostenibilidad; desde el postulado bsico de que dicha

22

sostenibilidad, por su propia complejidad, no puede lograrse exclusivamente a travs de

normativas administrativas, sino que se hace necesaria la generacin de consensos asumidos por
el conjunto de la sociedad local implicada, idea sintetizable en la expresin segn la cual
negociacin tambin es planificacin.
De esta forma, al abrir el campo de los participantes en la elaboracin y seguimiento del Plan, se
rompera la identificacin, incierta en su mayor parte, de que la planificacin equivale a imposicin
de restricciones al sector privado, difundindose a cambio la idea de que la sostenibilidad
ambiental y el respeto a la cultura local favorecen al conjunto de la comunidad, incluidos sus
agentes empresariales, a medio y largo plazo.

Las ventajas extradas de la mayor perspectiva obtenida a travs del enfoque de los

problemas a medio y largo plazo, analizando su trayectoria anterior y su evolucin futura posible,
como se indic en apartados anteriores, de lo cual se deriva una actitud ms dinmica para el
tratamiento de dichos problemas y una mayor capacidad adaptativa ante escenarios
progresivamente cambiantes como son los actuales.

La realidad segn la cual el proceso de elaboracin del Plan puede ser el mbito

adecuado para equilibrar el poder negociador de los agentes ms fuertes (administraciones,

grupos econmicos inversores, propietarios del suelo, ...) y los de menor peso individual
(pequeos y medianos empresarios y propietarios, colectivos populares, de defensa ambiental,
vecinales, tnicos, ...); representando as mejor la pluralidad de intereses a tener en cuenta.
Aspecto ste problemtico y de difcil consecucin pero posible, cuyo logro estar en funcin de la
cualificacin tcnica del equipo coordinador del proceso, que deber dedicar especial esfuerzo a
dirigir al mismo hacia resultados satisfactorios para el conjunto de las partes implicadas, a travs
del ejercicio de la negociacin.

El incremento de la diversidad de agentes y actores participantes en el proceso de

planificacin, que facilita una adecuada compensacin, dados los diferentes enfoques e intereses
representados, de los objetivos de rentabilidad econmica, sustentabilidad ambiental y equidad
social.

La incorporacin de una mayor transparencia en los procesos de decisin y gestin, al

ser mayor el nmero de participantes y observadores en todo el transcurso de la elaboracin e

implantacin del Plan, dificultando as la aparicin de brotes de corrupcin vinculados a los
proyectos tursticos o turstico-inmobiliarios.

Por ltimo, el hecho de que aunque el diagnstico no haya sido totalmente acertado o

surjan imprevistos no contemplados en la planificacin, la propia dinmica creada en la sociedad

local hace que la posibilidad de afrontarlos con xito sea mayor, al haberse generado un
contexto social y organizativo favorable a la adopcin de decisiones de manera racional y
coordinada.
1. ORDENACIN TERRITORIAL Y COMPETITIVIDAD TURSTICA

23

El proceso de desarrollo del destino turstico, como lugar de recepcin de flujos de

demanda, se basa en el ensamblaje de tres tipos de componentes que dan sentido al sistema
funcional turstico:
-

Los recursos tursticos, base de la actividad y argumento de su carcter diferenciado y

singularizado en un contexto de creciente competitivi- dad, donde los mercados tursticos se

encuentran saturados de productos convencionales.

Infraestructuras y servicios bsicos: comunicaciones, transporte, ciclo hidrolgico,

servicios pblicos en general.

Servicios y equipamientos tursticos y de ocio, creados en relacin directa con esta

funcin, bien aprovechando recursos naturales y culturales o como elementos artificiales para
satisfacer demandas especficas.
La suma de estos agregados es el producto identificado con el destino geogrfico, mbito en el
que la satisfaccin del todo es la clave de la competitivi- dad de la actividad turstica. As pues, si
se atiende a que el insumo de origen territorial es muy alto porcentualmente en el producto
global, es lgica la enorme importancia que hemos de conceder a la calidad ambiental, territorial
e infraestructural en el proceso. La calidad de la organizacin territorial, proteccin ambiental y
organizacin racional de los usos del suelo condicionarn en buena medida la competitividad del
destino turstico. En suma, el diseo y calidad ambiental del destino pasa a ser un aspecto
esencial, junto con la promocin, distribucin y precio.

Para dar respuesta a este principio es imprescindible planificar fsicamente el territorio

mediante el reconocimiento de los valores ambientales, culturales y del paisaje; es decir,

identificar los valores de autenticidad y diferencia cultural de la sociedad local ya que la
estandarizacin de las actividades tursticas no debe confundirse con la globalizacin y
segmentacin de mercados.
La disponibilidad de los recursos naturales y culturales de una singularidad y accesibilidad
contrastadas representa la ventaja original en el desarrollo y transformacin del espacio turstico.
Este factor territorial y ambiental precisa planificacin y gestin, pero a ello se aade la creacin
de equipamientos de ocio, nuevas infraestructuras, regulacin de las tipologas de oferta en las
intervenciones, control de los usos del suelo, consideracin de los riesgos naturales en la
ordenacin de reas tursticas, entre otros factores que inciden en la gestin del territorio y de los
recursos.
Las estrategias de ordenacin y planificacin deben tener objetivos claros y permitir enfoques
flexibles, a la vez que es posible incluir incentivos de mercado para aquellos agentes actuantes
que deciden voluntariamente integrar la variable ambiental y territorial en sus intervenciones:
proyectos integrados en el entorno, adaptacin de las tipologas de oferta a las formas del lugar,
revalorizacin del sustrato cultural local en los proyectos tursticos, gestin de la calidad ambiental
en establecimientos e instalaciones. Adems la regulacin territorial y ambiental puede integrar
innovaciones desde el lado de la demanda tales como las medidas tendentes a la educacin

24

ambiental de los visitantes, o la concesin a los establecimientos y destinos de sellos de marca

basados en la calidad ambiental del producto ofrecido: ecoetiqueta verde.

Otra de las grandes cuestiones a resolver desde la ordenacin del territorio es la

integracin de los modelos tursticos en la estructura territorial, ambiental y social del rea donde
se implantan. La idea no es otra que tratar de que el territorio turstico no sea un enclave de
produccin de servicios, puesto que se ha demostrado que una de las claves para valorar los
efectos positivos del desarrollo del turismo es su capacidad de imbricacin con la comunidad y el
territorio receptor. A medida que el turismo se interrelacio- na con su entorno se generan mayores
efectos multiplicadores de actividad econmica, se ven favorecidos los procesos de contacto
cultural entre poblacin local y visitantes y se aprovechan los procesos territoriales como forma
de reequilibrar el espacio y de configurar nuevos sistemas de infraestructuras que sirven al
desarrollo global del pas o regin.

Objetivos y contenidos de la ordenacin territorial. Se sealan como objetivos de la

ordenacin territorial : (1) el desarrollo equilibrado y sostenible de regiones y localidades; (2) la

utilizacin racional y responsable del territorio y de sus recursos; (3) la coordinacin administrativa
y (4) la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
Como principio, la ordenacin del territorio, entendida desde una dimensin integradora y a largo
plazo de los aspectos y polticas culturales, sociales, econmicas y ambientales que ataen a un
territorio, ha de contar con la participacin de los ciudadanos, y ser funcional, en el sentido de
adaptarse a las diferentes estructuras regionales; a la vez que prospectiva, en tanto que debe
tomar en consideracin las tendencias que afectan a la dinmica del territorio.

En el caso de los espacios tursticos, como funciones de la ordenacin del territorio, le

corresponde el doble cometido de proyectar materialmente el desarrollo de propuestas concretas

de consumo turstico y de traducir sobre el espacio los objetivos econmicos, sociales y
ambientales que se asocian de ellas. Ordenar el territorio significa, por lo tanto, seleccionar de
manera consciente una alternativa de actuacin econmica y promover, consecuentemente,
una determinada opcin territorial y urbanstica. Desde esta perspectiva, una positiva insercin
territorial de los procesos de desarrollo turstico requiere tanto de las instituciones que los
promueven como de los agentes que intervienen y de los residentes a quien afectan: 1) un
convencimiento de la idoneidad de las propuestas tursticas a implementar y de las posibilidades
que se derivan de su desarrollo; 2) la aceptacin de lmites para la actividad a desarrollar a fin de
evitar impactos territoriales irreversibles y 3) la defini-cin de los niveles y tipos de impactos
ambientales, econmicos y sociales aceptables en el proceso de desarrollo.

El entendimiento de la ordenacin territorial y urbanstica como la expresin fsica del

modelo de desarrollo lleva a considerar su vinculacin con la poltica econmica. Se puede

demostrar, en este sentido, que los procesos de ordenacin del territorio que contemplan el
desarrollo de actividades tursticas y recreativas son ms eficientes a efectos econmicos si,
adems de dimensionar correctamente los usos preferibles del suelo y la localizacin ms

25

satisfactoria de los equipamientos, plantean una valorizacin y gestin soste- nible de los recursos
y facilitan la creacin de los productos recreativos y tursticos especficos que permitan diferenciar
el espacio. Operativamente, se hace necesario, por lo tanto, para una satisfactoria ordenacin
territorial y urbanstica de las actividades tursticas:

identificar los condicionantes que el desarrollo de actividades tursticas y recreativas

impone a los procesos de planificacin del territorio;

estudiar los instrumentos y las estrategias de planificacin a implementar para la creacin

de producto y la organizacin del espacio turstico;

analizar las caractersticas de los procesos econmicos resultantes poniendo de

manifiesto sus principales logros y limitaciones.

La ordenacin territorial y urbanstica es, adems, un instrumento preventivo

indispensable para la gestin ambiental ya que tiende a solucionar diferentes tipos de problemas
tales como:
a)

el desequilibrio territorial,

b)

los impactos ecolgicos y paisajsticos derivados de la localizacin de actividades en

entornos inadecuados,
c)

el despilfarro de recursos naturales,

d)

la desconsideracin de los riesgos ambientales en la localizacin de acti-vidades,

e)

la mezcla desordenada de usos,

f)

los dficits de infraestructura y equipamientos,

g)

los conflictos entre actividades y sectores, y

h)

la descoordinacin entre organismos pblicos.

Escalas en la ordenacin turstica del territorio. Una cuestin a tener en cuenta es la

regulacin normativa y la escala de aplicacin de la prctica de la ordenacin del territorio, ya que

sta se puede realizar a escala de pas, distrito regin, mbito local, e incluso de proyecto
particular; en los dos ltimos casos se habla de planeamiento urbanstico. Es usual que la
ordenacin territorial y urbanstica del desarrollo turstico tienda a articularse, especficamente,
sobre la base de las regulaciones de mbito regional. Lo cierto es que su aplicacin se realiza de
manera diferente segn sean la escala, regional o local, y el entorno territorial de aplicacin
(litoral, rural, natural o urbano).
La ordenacin a escala regional se traduce en trminos de definicin del modelo territorial a seguir
y de insercin, en esas directrices, de las propuestas de desarrollo turstico. Sus
determinaciones suelen proporcionar un marco de referencia para las actividades tursticas y
recreativas y suelen contemplar sistemas de coordinacin sectorial e intersectorial con otras
actividades con incidencia territorial.
Ms precisos suelen ser los planes a escala intermedia derivados directamente de los planes
regionales, que podran ser aplicados a departamentos o distritos. En estos casos suelen incluir
sistemas e instrumentos especficos para favorecer la superacin de los desequilibrios y la

26

promocin de prcticas de desarrollo coherentes y coordinadas. Son planes que pueden favorecer
estrategias de complementariedad entre espacios (por ejemplo, litorales y de interior, puntos de
una ruta o itinerario natural o cultural) a travs de la asignacin de funciones concretas a los
municipios. Pueden llegar a establecerse incluso, de articularse los mecanismos financieros y de
cooperacin adecuados, sistemas que contemplen compensaciones interterritoriales como
estrategia de localizacin de forma adecuada de los desarrollos tursticos, especialmente
cuando ello afecte a una de sus funciones principales, como es la proteccin de los espacios de
inters natural o agrcola. Otras funciones que pueden acometer los planes a esta escala son,
adems de la organizacin de los usos del suelo y sus desarrollos potenciales incluso desde una
perspectiva formal y de imagen, la correcta y racional asignacin de equipamientos e
infraestructuras. Se trata, por lo tanto, de una escala que, dada la discrecio- nalidad en la que se
opera, ofrece enormes posibilidades a las administraciones en materia de ordenacin turstica.
La apuesta por el protagonismo de la escala local en la ordenacin del espacio turstico y su
concrecin en proyectos especficos no debe hacer que se pierda de vista la necesidad de un
planeamiento o directrices tursticas integrales para mbitos ms extensos, ya que la poltica
turstica no puede ser la suma de actuaciones, ms o menos congruentes y sostenibles, de origen
local. Es necesario apostar por una coordinacin y lneas bsicas de intervencin desde el nivel
de la planificacin supramunicipal, sobre la base de la diversidad de recursos y potencialidades de
un territorio extenso. Los argumentos son evidentes, puesto que la falta de una estrategia de
ms alcance conducira a la competencia entre municipios por captar inversiones creando
productos no diferenciados y desaprovechando la diversidad de recursos que permiten sustentar
tipologas y especializaciones por zonas, a partir del concepto de com- plementariedad territorial y
funcional. La situacin de municipios que comparten una misma unidad fisiogrfica (un valle, un
espacio homogneo desde su consideracin fisco-ecolgica) es un hecho que obliga a coordinar
las iniciativas locales, sin que ello suponga menoscabo de las identidades locales, y a
rentabilizar los beneficios de la complementariedad entre entidades vecinas. Todo ello sin olvidar
el papel del turismo en el reequilibrio territorial y en la configuracin de ejes de desarrollo regional
en pases donde la desvertebracin espacial es un factor limitante de los procesos de desarrollo
socioeconmico.
A diferencia de lo que suele suceder a escala regional, a escala local, que se identifica
generalmente con el mbito municipal, la ordenacin se traduce en planes urbansticos que dan
contenido al derecho de propiedad y establecen segn cada clase de suelo cules son las
posibilidades de inversin por parte de los agentes. Tambin a diferencia de lo que sucede a
escala regional, en la escala local la ordenacin del territorio se organiza en torno a una nica
instancia cualificada para la toma de decisiones: la municipal. Sin duda, el reto de la ordenacin
turstica a esta escala es menos el seguimiento de las disposiciones regulatorias y ms la
consideracin efectiva de instrumentos tiles de reflexin e intervencin sobre el espacio que
permitan su utilizacin racional y la creacin de productos tursticos especficos.

27

Los objetivos y los contenidos de cualquier propuesta de ordenacin territorial y

urbanstica estn tambin sujetos a variacin en funcin del entorno territorial al cual se apliquen,
del papel que tenga del turismo en la estructura econmica en este entorno territorial y, en el caso
de que se trate de un destino turstico, del nivel de consolidacin, de madurez o, incluso, de
declive de su estructura turstica. Cazes, Lanquar y Raynouard (1990) distinguen en este
sentido, la ordenacin turstica del espacio litoral de la ordenacin turstica del medio de
montaa y de la ordenacin turstica del espacio rural y periurbano. A estos tres entornos
territoriales pueden aadirse, adems, la ordenacin turstica de los espacios de inters natural y
la orde-nacin de la actividad turstica en el espacio urbano. Otras singularidades, que van ms
all de las escalas, deben tenerse en cuenta en los objetivos y los contenidos de la ordenacin
territorial y urbanstica.

Contenidos bsicos a integrar en el proceso de ordenacin territorial de reas tursticas. La

ordenacin territorial y gestin sostenible de las reas tursticas debe integrar el tratamiento de los
siguientes aspectos:
a)

imagen del conjunto,

b)

relacin entre tipologas de implantacin y vocacin del territorio,

c)

diseo apropiado,

d)

densidades, adecuacin de las infraestructuras y servicios,

e)

adecuacin al entorno paisajstico, y

f)

ordenacin de los usos del suelo y de las zonas de transicin (alrededores de los destinos

y centros tursticos, o corredores si se trata de rutas).

De todo ello, y a efectos de la planificacin territorial de reas tursticas, es necesario prestar una
atencin especial a los siguientes aspectos:
-

Establecer de forma normativa la ordenacin de los polos y centros tursticos, con

insercin de parmetros como la densidad, los espacios libres de uso pblico, los equipamientos
mnimos e infraestructuras (ciclo integral del agua, energa), la adecuacin de la arquitectura al
entorno paisajstico, la ordenacin de los usos del suelo en las reas colindantes con el centro o
proyecto turstico y la accesibilidad desde los ejes generales de comunicacin.
-

En el caso de atracciones naturales o culturales, como lagos, ruinas, yacimientos

arqueolgicos y paisajes de inters, sera conveniente establecer unas medidas para poder
adecuar los accesos y entornos: temas como la construccin de miradores, integracin de
puestos de venta de artesanos y restaurantes, sealizacin de las condiciones del lugar, etc.
-

Introducir en el manejo de espacios naturales protegidos las posibilidades de uso turstico

y de ocio, sealando la capacidad de carga de cada lugar, los usos permitidos, excluidos o
compatibles. No menos importante es la construccin en los parques de centros de acogida de
visitantes y diseo de rutas y excursiones. En estos casos cabe siempre la posibilidad de abrir
oportunidades de empleo a la poblacin local.

28

Elaborar una normativa de proteccin de las riberas del mar y de los lagos, en tanto son

espacios de dominio pblico, pero regular su utilizacin sealando permetros de proteccin,

exclusin de usos, etc, como mejor garanta para el futuro del turismo sostenible. Tngase en
cuenta la experiencia de otros pases que en sus procesos de desarrollo turstico han malgastado
este capital natural. As pues, en el caso del litoral, debe prestarse una atencin especial a la
conservacin y gestin sostenible de los manglares, bosques con elevada productividad
biolgica en la confluencia de ros y mar, reas de una gran riqueza pesquera y de singular
atractivo turstico relacionado con la naturaleza.
-

Regular y establecer el tipo de oferta ms conveniente para cada clase de espacio

turstico, a los efectos de impulsar la construccin de aquellos modelos de establecimientos e

implantaciones que ms interesan en cada rea: hoteles rurales y de montaa, hoteles y resorts
de playa, hoteles urbanos, casas de huspedes. Se debe clarificar en la normativa los
estndares de cada tipo de establecimiento.
-

Construccin de infraestructuras de transportes, agua y energa: el desarrollo del turismo

exige como premisa la resolucin de ciertos aspectos o componentes claves del producto, ya
que aunque las competencias para su ordenacin trascienden el campo de la planificacin
turstica, son determinantes en la calidad del producto. De este modo se establece la necesidad
de identificar las actuaciones prioritarias para el turismo en materia de carreteras, abastecimiento
de agua a poblaciones y centros tursticos, depuracin de aguas residuales, energa elctrica,
evacuacin de aguas pluviales (tema de prevencin de inundaciones en centros tursticos). A
ttulo de ejemplo, puede servir el papel de las carreteras en el trazado de las rutas culturales y
naturales, ya que el xito turstico depende, en buena medida, de la facilidad de transitar por
estos corredores y poder establecer verdaderos ejes de circulacin turstica.

Cualificacin y valoracin de los recursos naturales y culturales como ten-dencias

recientes en la ordenacin territorial. Las exigencias cambiantes de la demanda turstica, el

desarrollo privado de operaciones de notable alcance territorial, el auge de la conciencia
ambiental o la necesidad de valorar adecuadamente los recursos, son aspectos que estn
cobrando cada vez mayor importancia en los procesos de ordenacin territorial y urbanstica;
ellos estn condicionando incluso las actuales tendencias de la planificacin territorial del
turismo. Estas preocupaciones se reflejan en los documentos normativos de ordenacin
territorial y urbanstica ms recientes, los cuales ya han empezado a superar actuaciones previas
de despilfarro de suelo y estn comenzando a plantear conceptos nuevos, como
aprovechamientos y estndares, o cuestiones relativas a la propia adecuacin formal de los
proyectos. Es as como en estos nuevos documentos se plantean cuestiones como las
siguientes:
a)

Inclusin en los planes de ordenacin de figuras e instrumentos que tienden a preservar la

identidad cultural, urbana, paisajstica y ambiental del territorio turstico.

29

b)

Freno a las tendencias de ocupacin extensiva de suelo, especialmente con finalidad

residencial, a causa de las deseconomas que generan, el incremento de densidades urbansticas

y demogrficas que provocan, y las dificultades econmicas asociadas a su mantenimiento que
ocasionan.
c)

Aceptacin de propuestas que insisten explcitamente en una relacin positiva con el

medio que implican, incluso, el uso recreativo de los recursos con valor ambiental que no han sido
ocupados en etapas previas de urbanizacin.
En suma, se interpreta que una instalacin o un destino turstico no es slo una espacio
construido sino que es tambin y de forma especial un paisaje para ser consumido, un espacio
producto.

El enfoque estratgico aplicado a la ordenacin territorial. El exceso de atencin puesto en

la ordenacin fsica por parte de los planes convencionales, junto con sus rigideces y la
limitacin impuesta a la participacin ciudadana en la construccin del espacio, remiten en la
actualidad a nuevos enfoques de planificacin, a travs de instrumentos que, sin sustituir el
carcter normativo de la planificacin, tienden a ajustar los documentos a las expectativas de los
mercados tursticos. Se trata de planes orientativos (1) dirigidos a la gestin (basados en la idea
de planificacin continua), (2) orientados a la accin a travs de la concrecin de proyectos y (3)
dedicados al desarrollo de actividades sobre el territorio. Son planes, que an sin evitar la
necesidad de ejecutar y controlar programas convencionales de ordenacin territorial y
urbanstica a corto y medio plazo, permitan enfocar la orde-nacin turstica del espacio de una
manera oportuna. Tales planes se han tendido a llamar, en general, estratgicos. En cualquier
caso, tienden a enfatizar la participacin, la creacin de ideas, la flexibilidad y la correspondencia
con el desarrollo econmico, adems de la concertacin entre administraciones y agentes
inversores, aspectos que ayudan a configurar entornos tursticos atractivos, entornos donde el
componente recreativo -el producto- va ms all de lo urbano convencional.
Entre las cuestiones conceptuales, se supera la consideracin del espacio como mero soporte
sobre el cual hay que disear unos equipamientos. Es de inters, en este sentido, situar los
procedimientos de ordenacin territorial y urbanstica en el marco de propuestas de planificacin
integradas como la planteada por Lawson y Baud-Bovy (vase BAUD-BOVY, 1998) a travs del
modelo PASOLP (Products Analysis Sequence for Outdoor Leisure Planning) o, ms
recientemente, la propuesta de planificacin sostenible planteada por Inskeep (1991). La
consideracin de otros mecanismos de ordenacin como la planificacin estratgica o el anlisis
de mercados ayudan a alcanzar este objetivo. La coalicin entre agentes en el diseo de
propuestas son las claves de tales mtodos para la mejora de la competitividad del espacio
como producto turstico y el incremento de su calidad global.
La conclusin es que una ptima ordenacin territorial asociada al turismo slo puede ser
posible si, adecuando los proyectos de desarrollo a la dimensin local y a las caractersticas
territoriales de los entornos que los han de soportar, se fomenta una mentalidad profesional que

30

permita configurar territorios tursticos mediante productos competitivos, adaptados a los

requisitos de sostenibilidad y respeto ambiental. A los efectos de los agentes y administraciones
actuantes, la ordenacin territorial y urbanstica del turismo debe dejar de ser vista como un
procedimiento preferentemente destinado a abrir nuevas instalaciones, a poner en valor y
promocionar nuevas reas, para ser contemplado, en cambio, como un proceso de regulacin y
control del desarrollo econmico y social de una rea determinada en base a los usos preferibles
del suelo en trminos econmicos, sociales y, por supuesto, ambientales.
4.

COORDINACIN DE LAS REAS DE GOBIERNO EN LA GESTIN TURSTICA

La propia definicin plural del producto turstico (amalgama de recursos, infraestructuras,

equipamientos, etc), la participacin de diferentes tipos de actuaciones en la calidad y

competitividad del mismo y el entendimiento del municipio como mbito global e integrador de
referencia, hacen que la construccin de una poltica municipal de turismo deba ir ms all de las
actuaciones sectoriales del departamento responsable de turismo.
Es imprescindible dotar de un sentido transversal a la poltica de turismo, relacionando y
coordinando a los diferentes departamentos y reas del gobierno municipal. En otros apartados
de esta obra se apunta la necesidad de contar para ello con un plan turstico municipal, en el que
se identifican las distintas actuaciones a desarrollar por cada departamento para el logro de un
producto competitivo y sostenible. Pero conviene insistir en las relaciones y frentes de actuacin
ms importantes a considerar en el proceso de coordinacin interdepartamental:
-

La ordenacin del territorio, para dar cabida al turismo sin desmantelar otras actividades,

racionalizar los procesos de implantacin y creacin de ofertas, equilibrar el uso del espacio,
seleccionar propuestas en materia de infraestructuras y establecer las pautas para la gestin
territorial.
-

Los espacios naturales, en la doble vertiente de espacios que deben ser pro-tegidos de la

implantacin convencional de usos, a la vez que espacios que permiten prcticas, acordes con
sus planes especficos, para el turismo de naturaleza y actividades recreativas, que pueden ser el
atractivo per se o el complemento de otros componentes municipales de oferta.
-

La gestin de la calidad ambiental, como principio de un destino atractivo y sostenible en

el largo plazo: paisaje, ruidos, contaminacin, calidad de las aguas, residuos slidos y lquidos.
-

El urbanismo, atendiendo a la calidad de la escena urbana y a las tipologas edificatorias,

en la doble vertiente de rehabilitacin del patrimonio edificado y pautas para nuevas

construcciones.
-

La promocin de actividades econmicas desde la administracin local, seleccionando las

inversiones productivas y acordes con las potencialidades del territorio.

-

Los servicios pblicos, con especial atencin a los aspectos sanitarios, la seguridad de las

personas y el transporte pblico.

31

La actividad cultural, ya que los eventos y programaciones de hechos culturales

constituyen un atractivo de primera magnitud en las corrientes de afluencia turstica.

-

La formacin profesional y capacitacin de los recursos humanos como apuesta por el

futuro de la actividad.
-

Las actividades artesanales y comerciales, en cuanto constituyen un atractivo y pueden

verse reactivadas por el turismo.

La formulacin y gestin de la poltica turstica local requiere, entre las cuestiones a

abordar para el logro de un modelo turstico cualificado, soste- nible y competitivo, las siguientes:
-

Integracin de los agentes econmicos y sociales

Estrategia de diferenciacin, sobre la base de los recursos propios, naturales y culturales,

que permita crear un modelo diferenciado incorporando los atractivos en su conjunto

-

Establecimiento de criterios generales para la seleccin de actuaciones de desarrollo

turstico: compatibilidad con la calidad ambiental, conservacin y gestin del territorio y de los
recursos, lmites y potencialidades en las intervenciones y mantenimiento de las peculiaridades y
seas de identidad locales
-

Tipologas de oferta que se desea construir y promocionar, a la hora de fomentar el

turismo y su compatibilizacin con los recursos y potencialidades locales

-

Ritmo y pautas a seguir en la creacin de la oferta turstica

Objetivos en empleo y renta para la poblacin local

1.

EL CONCEPTO DE IMPACTO EN RELACIN CON LA ACTIVIDAD TURSTICA

Una de las mayores preocupaciones a la hora de orientar el desarrollo turstico es la

necesidad de controlar sus impactos en el medio natural y

sociocultural. El turismo no es en s ms impactante que otras actividades econmicas, pero una
implantacin incongruente con los factores naturales y culturales acaba generando el desgaste
de los privilegios iniciales que justifican las localizaciones. De hecho, en los lugares donde se ha
malgastado el capital natural que sustenta el turismo, los costes de regeneracin son muy
elevados y en ocasiones penalizan a los destinos con una deficiente calidad en su gestin del
territorio y de los recursos. Incluso, en determinados casos, el proceso de deterioro del producto
turstico es casi irreversible. Por tanto, hay tambin argumentos econmicos, adems de las
razones ticas como principio de la conservacin del patrimonio ecolgico y cultural, para justificar
la apuesta por la sostenibilidad y autenticidad de los lugares.

Naturalmente estas exigencias de sostenibilidad en el turismo han de contextualizarse en

el marco ms global de las relaciones entre desarrollo y medio ambiente y dentro de la

interdependencia de los problemas ambientales a escala global, regional y local: toma en
consideracin de los problemas ambientales a escala internacional, especialmente desde el
Informe Brundtland a la Cumbre de la Tierra, Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, que llevan a la elaboracin de la Carta del Turismo Sostenible, aprobada en la

32

Conferencia Mundial de Lanzarote en 1995, y de la Agenda Local 21 para el sector de viajes y

turismo, publicada en 1995 por la OMT, WTTC y EC.

Los impactos sociales, culturales y ecolgicos del turismo pueden ser tanto positivos como

negativos, de ah la necesidad de reafirmar la relacin sinrgica que existe entre las buenas
prcticas tursticas y la conservacin y gestin del patrimonio cultural y de los recursos naturales.
Las nuevas tendencias en las motivaciones de la demanda (sensibilidad ambiental, bsqueda de
autenticidad en la experiencia vacacional, eclosin de mercados de naturaleza y cultura),
privilegian el enfoque positivo de esta relacin, ya que se ha demostrado sobradamente la
capacidad del turismo de actuar como medio eficiente para la gestin de los recursos y para el
mantenimiento de las seas de identidad de las comunidades locales. Son as frecuentes los
planes locales y regionales de desarrollo del turismo que parten de este principio relativo a la
capacidad del turismo de contribuir, con sus beneficios econ-micos, a la conservacin del medio
ambiente.

La forma ms eficaz de limitar los impactos negativos es optar por una adecuada

planificacin en el uso del suelo y de los recursos y seleccionar los modelos tipolgicos de oferta
y demanda que mejor se adaptan a cada lugar. Pero en una parte de los casos la rapidez con que
se producen los procesos, la insuficiencia de los mecanismos de planificacin global y la
necesidad de aplicar tcnicas mas precisas y especficas para la gestin ambiental de los
proyectos tursticos, hacen aconsejable el recurso a una serie de instrumentos que pueden tener
una incidencia notable en la com- petitividad y sostenibilidad de las actuaciones. Se comentan a
continuacin algunos de esos instrumentos y tcnicas que permiten gestionar ambientalmente el
turismo.
2.

TCNICAS, PROCEDIMIENTOS Y MTODOS

Evaluacin de impacto ambiental

Se define la Evaluacin de impacto ambiental (EIA) como un estudio que tiene por objeto la
identificacin, prevencin y correccin de las consecuencias o impactos que determinadas
actuaciones pueden causar al bienestar de la poblacin y a su entorno.
Como tcnica, se enmarca en la poltica global de proteccin del medio ambiente; por tanto no
slo se aplica a planes y proyectos tursticos, pero su inters es decisivo para garantizar la
sostenibilidad de las actuaciones tursticas (infraestructura, equipamiento, alojamiento), en su
relacin con el medio ambiente del lugar donde se pretenden implantar. No extraa que tanto los
planes de desarrollo turstico como los proyectos concretos de localizacin de nuevas ofertas
figuren, en bastantes pases donde el turismo es una actividad esencial de su desarrollo, en el
listado de actuaciones que han de ser objeto de evaluacin.
El procedimiento se orienta pues al control de las actividades que pueden incidir negativamente
en el medio ambiente, entendido en su acepcin inte- gradora de los componentes fsicoecolgicos, socioculturales y econmicos.

33

Corresponde a la Administracin la labor de regular de forma normativa la actuacin en cuanto a

ejecucin y autorizacin de las intervenciones, pblicas y privadas, que pueden afectar a las
condiciones medioambientales.
De este modo es preciso elaborar un marco normativo que indique los tipos de evaluaciones,
esquema de tramitacin, metodologa a utilizar en los estudios, listado de acciones y factores a
integrar.
De manera general, cuatro son los conceptos bsicos que debemos considerar en el desarrollo
de la EIA:
-

El medio ambiente y sus factores o componentes, tanto fsico-ecolgicos como

socioeconmicos y culturales, valorando su estado previo al proyecto.

-

El proyecto, entendido como la actuacin humana que se pretende llevar a cabo.

La identificacin de los impactos, negativos y positivos, que derivarn de la intervencin,

en caso de realizarse.
-

El sealamiento de alternativas al proyecto y, en su caso, de medidas correctoras para

paliar o eliminar las consecuencias indeseadas derivadas de su ejecucin.

Entre los mtodos para realizar una evaluacin de impacto ambiental, aparecen un gran nmero
de tcnicas que permiten identificar y valorar los posibles impactos de una actividad humana, a
partir de la relacin causa- efecto entre la accin a desarrollar (en la fase de construccin y en la
de funcionamiento) y los factores ambientales considerados (medio fsico-ecolgico y medio
socioeconmico y cultural). Entre las ms frecuentes, las matrices de interaccin e identificacin,
matrices cruzadas, son las ms utilizadas (Leopold, Moore, entre otras). La elaboracin de una
matrz de identificacin, a base de filas (factores ambientales seleccionados) y columnas
(acciones del proyecto), permite detectar todas las posibles interacciones, valoradas con arreglo
a tres caractersticas: intensidad, extensin e importancia. De este modo podremos valorar cada
impacto.
La verdadera utilidad de esta tcnica radica en su realizacin en las primeras fases de desarrollo
del proyecto, lo que se conoce como Evaluacin Ambiental Estratgica, ya que permite incorporar
las cuestiones ambientales en los momentos iniciales de la planificacin. Es as como resulta
factible manejar distintas alternativas para un mismo proyecto y se seleccionan los
emplazamientos ptimos. De hecho algunas normativas sobre EIA, de acuerdo con la
profundidad del estudio requerido, diferencian entre Informe medioambiental (estudio elemental
de una actuacin que se pretende llevar a cabo y que no resulta demasiado compleja), Evaluacin
simplificada y Evaluacin detallada.
La aplicacin de la EIA a planes y proyectos tursticos permite combinar parmetros econmicos,
sociales y ecolgicos a la hora de decidir una opcin de desarrollo. Ello no excluye que las
autoridades locales utilicen sus propias competencias para la proteccin del medio ambiente,
contando con la participacin de la comunidad local en la formulacin y aplicacin de las
medidas, lo que las hace ms eficaces.

34

Capacidad de carga o de acogida.

Es el concepto ms apropiado para establecer el equilibrio y evitar problemas de degradacin en

un destino turstico. Tiene como objetivo tratar de saber cundo comienza la congestin y los
estrangulamientos en el desarrollo turstico. Pero el concepto vara, o al menos los parmetros e
indicadores utilizados para su determinacin, por lo que existen diferentes acepciones de
capacidad de carga turstica.
En su sentido ms convencional, el trmino capacidad de carga hace referencia al nmero
mximo de turistas que pueden ser acomodados en un destino geogrfico. Para su determinacin
se han venido utilizando indicadores relativos a volumen (turistas por unidad de tiempo),
densidad (nmero de turistas por hectrea para diferentes actividades y localizaciones, por
ejemplo la relacin entre turistas y superficie de playa) y la relacin con la poblacin local
(proporcin entre turistas y residentes permanentes). La Organizacin Mundial del Turismo define
la capacidad de carga como nmero mximo de personas que pueden visitar al tiempo un lugar
turstico sin daar el medio fsico, econmico o sociocultural y sin reducir de manera inaceptable
la calidad de la experiencia de los visitantes.
Durante los ltimos aos, el rpido crecimiento del turismo y la necesidad de gestionar los flujos
de afluencia en cualquier poltica de desarrollo de la actividad han llevado a la necesidad de
establecer la capacidad de acogida mediante la combinacin de criterios econmicos, sociales y
fsico-ecolgicos. La utilidad del concepto capacidad de carga est precisamente en la
posibilidad de establecer lmites aceptables en la explotacin de los recursos. Pero desde la
perspectiva ecolgica inicial en la determinacin de los lmites, se pasa a integrar otros
parmetros que llegan a incluir la misma calidad de la experiencia turstica; en definitiva, se trata
de insertar la capacidad de carga en la estrategia de gestin del desarrollo sostenible por parte de
las comunidades locales.
Existen diferentes conceptos de capacidad de carga turstica: capacidad de carga fsica, en
relacin con el umbral en que aparecen problemas ambientales; capacidad de carga social, en
relacin con el lmite hasta donde la poblacin local tolera el turismo; capacidad de carga
psicolgica o perceptual, en relacin con el lmite en que la saturacin lleva a los turistas a buscar
destinos alternativos, y capacidad de carga econmica, entendida como el lmite hasta el cual se
puede integrar la actividad turstica sin que se vean desplazadas el resto de las actividades.
En el caso del turismo en ciudades histricas la gestin de flujos de visitantes tiene una
importancia capital, de manera que la determinacin de la capacidad de carga trata de hacer
frente a los deterioros que se producen por la frecuentacin masiva en el patrimonio cultural,
calidad medio ambiental y equilibrio funcional de la ciudad, aspectos que, de no tomarse medidas
de gestin de la afluencia, suponen el declive de la actividad y la decadencia de la propia ciudad.
Se pueden sintetizar tres conceptos de capacidad de carga turstica que una ciudad histrica debe
considerar y saber utilizar adecuadamente:

Capacidad de carga o de acogida.

35

Es el concepto ms apropiado para establecer el equilibrio y evitar problemas de degradacin en

un destino turstico. Tiene como objetivo tratar de saber cundo comienza la congestin y los
estrangulamientos en el desarrollo turstico. Pero el concepto vara, o al menos los parmetros e
indicadores utilizados para su determinacin, por lo que existen diferentes acepciones de
capacidad de carga turstica.
En su sentido ms convencional, el trmino capacidad de carga hace referencia al nmero
mximo de turistas que pueden ser acomodados en un destino geogrfico. Para su determinacin
se han venido utilizando indicadores relativos a volumen (turistas por unidad de tiempo),
densidad (nmero de turistas por hectrea para diferentes actividades y localizaciones, por
ejemplo la relacin entre turistas y superficie de playa) y la relacin con la poblacin local
(proporcin entre turistas y residentes permanentes). La Organizacin Mundial del Turismo define
la capacidad de carga como nmero mximo de personas que pueden visitar al tiempo un lugar
turstico sin daar el medio fsico, econmico o sociocultural y sin reducir de manera inaceptable
la calidad de la experiencia de los visitantes.
Durante los ltimos aos, el rpido crecimiento del turismo y la necesidad de gestionar los flujos
de afluencia en cualquier poltica de desarrollo de la actividad han llevado a la necesidad de
establecer la capacidad de acogida mediante la combinacin de criterios econmicos, sociales y
fsico-ecolgicos. La utilidad del concepto capacidad de carga est precisamente en la
posibilidad de establecer lmites aceptables en la explotacin de los recursos. Pero desde la
perspectiva ecolgica inicial en la determinacin de los lmites, se pasa a integrar otros
parmetros que llegan a incluir la misma calidad de la experiencia turstica; en definitiva, se trata
de insertar la capacidad de carga en la estrategia de gestin del desarrollo sostenible por parte de
las comunidades locales.
Existen diferentes conceptos de capacidad de carga turstica: capacidad de carga fsica, en
relacin con el umbral en que aparecen problemas ambientales; capacidad de carga social, en
relacin con el lmite hasta donde la poblacin local tolera el turismo; capacidad de carga
psicolgica o perceptual, en relacin con el lmite en que la saturacin lleva a los turistas a buscar
destinos alternativos, y capacidad de carga econmica, entendida como el lmite hasta el cual se
puede integrar la actividad turstica sin que se vean desplazadas el resto de las actividades.
En el caso del turismo en ciudades histricas la gestin de flujos de visitantes tiene una
importancia capital, de manera que la determinacin de la capacidad de carga trata de hacer
frente a los deterioros que se producen por la frecuentacin masiva en el patrimonio cultural,
calidad medio ambiental y equilibrio funcional de la ciudad, aspectos que, de no tomarse medidas
de gestin de la afluencia, suponen el declive de la actividad y la decadencia de la propia ciudad.
Se pueden sintetizar tres conceptos de capacidad de carga turstica que una ciudad histrica debe
considerar y saber utilizar adecuadamente:
3.

TCNICAS CON RECURSOS ESCASOS

36

Como principio, la gestin del impacto ambiental y cultural del turismo debe hacerse

mediante la participacin de la comunidad local, lo que requiere una tarea de sensibilizacin

pblica, a travs de campaas y acciones de informacin, comunicacin y sensibilizacin y
esfuerzos en materia de formacin. No son difciles de aplicar, ya que se dispone de asesoramiento externo e incluso de subvenciones de organismos e instituciones internacionales y
colaboracin de ONGs que pueden apoyar esta tarea. En el primer caso se trata de hacer
partcipe a la poblacin de las decisiones en materia de desarrollo turstico, de tal manera que
acaben haciendo suyos los proyectos y se involucren en su puesta en marcha. Del mismo modo,
la conservacin y gestin de los recursos encuentra su mejor aliado en la sensibilidad de las
comunidades por proteger su medio de vida. A fin de cuentas no conviene olvidar que el objetivo
final del desarrollo socioeconmico que propulsa el turismo es la calidad de vida de las
poblaciones receptoras. Los ejemplos donde el desarrollo del turismo se hace integrando a las
comunidades acaban por dar los resultados ms satisfactorios en empleo y renta, a la vez que
favorecen la relacin entre residentes y visitantes, con el consiguiente beneficio cultural. Por lo
dems, no se concibe el xito de frmulas como el turismo rural o el etnoturismo (contacto con
pueblos indgenas) si no es sobre esta base de integracin funcional y sociocultural.

Un sistema que se seala para la integracin y participacin de las comunidades locales

en el proceso turstico es el alcance de los beneficios del proyecto en aspectos como la

construccin de nuevas infraestructuras, equipa-mientos y servicios para el turismo, que sirven a
la vez a la poblacin local. De este modo son notables las mejoras que el desarrollo turstico
puede suponer en temas como el transporte, abastecimiento de agua potable, sanidad, mejora
del paisaje urbano, espacios libres de uso pblico, equipamientos culturales, entre otros. En
definitiva, se trata de estndares para evaluar la calidad de vida de la poblacin local; de ah que
un proyecto turstico exija la polivalencia en el uso de determinadas actuaciones.

En cuanto a la faceta formativa, se entiende como argumento para afianzar la

competitividad y sostenibilidad del turismo, ya que de la capacitacin y formacin depende el

grado de participacin e implicacin local en el control del proceso y la capacidad de gestionar
adecuadamente el turismo en su propio territorio. Puede servir como ejemplo el de los guas
locales para las actividades del ecoturismo y turismo cultural o el de la prestacin de servicios de
alojamiento y restauracin en viviendas tradicionales, sistemas muy habituales en los lugares de
Latinoamrica que basan su despegue turstico en la revalorizacin del potencial natural y en las
culturas locales.
Fuente: ECOTRANS (1995): Manual para la mejora de la calidad ambiental en los municipios tursticos

37

Turismo

Agencias de

consciente y

viaje

Ayuntamientos

Hostelera-

Organizadores de Turistas

Restauracin

actividades

responsable

de

tiempo libre

Informacin al

Promueve

Informa de los

Orienta sobre

Organiza

Se informa de los

turista

conductas

valores

los

actividades que

valores y

respetuosas con

naturales y

medios de

permiten al

problemas

la naturaleza y

culturales del

transporte

turista

locales

cultura de los

municipio

pblico,

descubrir los

destinos

actividades

valores del

Paisaje, valores

Los guas

Ordena el

complementaria lugar
Hace estudio del Disea

Elige ofertas que

naturales

conocen los

territorio con

impacto

actividades de

no causen

valores

criterios

ambiental,

modo que no

impacto

naturales y los

ambientales y

antepone

produzcan

ambiental, no

problemas

respeto del

restauracin de

impactos

demanda

ambientales

patrimonio

patrimonio a

negativos

infraestructuras

locales

arquitectnico

nueva

No ofertan

Protege y

construccin
Adecua el

Evita riesgos de

Respeta animales

destinos con

sealiza reas

edificio y el

molestias o

y plantas, no los

valores

valiosas y

jardn para

daos

compra como

naturales

vulnerables

favorecer a la

Flora y fauna

amenazados o

impactantes

recuerdo

fauna silvestre

Identidad

sensibles
Los guas

Mantiene la

Ofrece un confort Facilita la

Rechaza guetos

cultural

conocen

identidad

adecuado al nivel integracin del

tursticos,

profundamente

cultural,

de

contacta con la

la cultura del

planifica para

oferta

modo de vida

poblacin,

pueblo anfitrin

que el turismo

gastronoma

local

compra artesana

beneficie a

tradicional

Energa

Ofrece destinos

todos los
Facilita el

vida

local, turista en el

tradicional

Adopta medidas

Prescinde de

Utiliza

cercanos y/o con transporte

de ahorro de

actividades que

transportes

acceso en

pblico y el no

energa y

consumen

pblicos, pasea,

transporte

motorizado,

conciencia a los

energas fsiles

monta en

pblico

reserva reas

clientes

bicicleta o a

peatonales
Agua

Basuras

caballo

No ofrece

Instala

Instala

Evita

Ahorra agua y no

destinos con

depuradora y

mecanismos de

actividades que

practica

problemas y

promueve

ahorro y

derrochan agua

actividades que

escasez de agua

medidas de

sensibiliza a los

o que impactan

la despilfarran

o depuracin

ahorro

clientes para

sobre los

que colaboren

medios

Utiliza papel

Organiza

Reduce el uso

acuticos
Utiliza enseres y Evita

reciclado en sus

recogida

de envases no

mater iales que reciclables,

folletos

selectiva y

reciclables

no generan

deja basura en las

publicitarios

reciclaje, realiza

residuos

papeleras

envases

no
slo

campaas de
sensibilizacin

38

1.
LA CALIDAD AMBIENTAL COMO PRINCIPAL ELEMENTO DE PROMOCIN TURSTICA
EN EL NUEVO CONTEXTO

En el momento actual de la evolucin de la actividad turstica a escala mundial, y ello es

perfectamente vlido para el caso latinoamericano, el elemento ambiental se ha revelado como
uno de los principales, si no el principal, factores motivacionales por parte de la demanda y,
consiguientemente, puede detectarse un ntido proceso de acentuacin de las referencias
ambientales en las dinmicas promocionales de los destinos tursticos.
Este proceso de rentabilizacin de la calidad ambiental como motivador de la atraccin turstica, a
veces llamado ecomarketing, constituye en la actualidad una de las principales
argumentaciones de la consolidacin de una imagen de marca positiva de determinados
destinos; en detrimento de otros cuya deteriorada calificacin ambiental en el imaginario
colectivo de la demanda representa el principal obstculo para su competitividad en el mercado.
A este respecto, Amrica Latina cuenta con unas muy considerables posibilidades de
rentabilizacin de esta lnea tendencial, ya que a la realidad de sus enormes recursos naturales le
une una favorable percepcin, en los mercados internacionales, de sus productos tursticos
asociados a la imagen de un continente idealizado como una de las principales reservas
naturales a nivel planetario.

Esta idea general se traslada, a los efectos aqu tratados, al mbito local, resultando de
capital importancia que en los procesos de planificacin y gestin turstica a dicha escala sea
tenida en cuenta la necesidad de abordar estrategias y mecanismos que, en lnea con los
principios generales expuestos, optimicen las posibilidades promocionales que ofrezcan sus
entornos ambientales. Este planteamiento no se limita a los destinos ms propiamente
caracterizables como ecotursticos, como pudieran ser los vinculados a Espacios Naturales
Protegidos; l abarca a todo tipo de destinos y modalida des tursticas, al ser la cualificacin
ambiental un concepto extensible a todos los mbitos y actividades humanas; a este respecto, es
de destacar la creciente valoracin del medio ambiente urbano en ciudades tursticas, la
cualifica- cin higinico-sanitaria de las aguas de bao en playas, o la sostenibilidad como nuevo
concepto aadido en la gestin de establecimientos tursticos.
2.
LA LOCALIDAD COMO PRODUCTO TURSTICO PROMOCIONABLE:
EL MARKETING INSTITUCIONAL

Una de las ideas centrales que recorren todo este Documento es que el terri-torio y la
comunidad local constituyen integradamente el producto turstico que el visitante consume, no
quedando ste limitado a los establecimientos o negocios propiamente tursticos (de alojamiento,
restauracin o servicios) que utilice. En consonancia con este principio se va consolidando
progresivamente la tendencia

hacia el marketing turstico institucional en el mbito local, a travs de estrategias

promocionales encaminadas a vender el municipio turstico como un sistema o conjunto de
realidades armnicamente relacionadas (clima, cultura, paisaje, gas-tronoma, infraestructuras,
vida ciudadana, empresas tursticas, ...), y entre las que los elementos ambientales cobran un
protagonismo decisivo en la conformacin y difusin de una imagen atractiva del producto
municipio o localidad.

En este sentido resulta fundamental la aplicacin del principio conocido como promocin
en cascada, segn el cual deber existir una cierta homogeneidad o coherencia promocional
(respecto a las imgenes de marca difundidas o estilos de promocin, por ejemplo) entre los
diferentes productos o niveles escalares pertenecientes a una misma unidad territorial. As, de
arriba a abajo, esa coherencia recorrera la promocin de:

- El pas o regin en el que se inserta la localidad.

j
- La localidad, representada por el municipio (en algunos casos seran

39

mbitos comarcales, insulares, o espacios naturales protegidos).

Porciones concretas dentro de la localidad (por ejemplo urbanizaciones
o
complejos tursticos).

- Por ltimo, la empresa turstica propiamente dicha (hoteles fundamen

talmente, instalaciones deportivas, restaurantes, ...).
Y a medida que se desciende de escala, gracias a la fidelidad seguida respecto a las lneas
promocionales superiores, cada nivel inferior se beneficia del paraguas promocional
superpuesto, rentabilizando y optimizando los recursos empleados por otras instancias
previamente. Cuestin sta en la que resulta esencial el mantenimiento de unos niveles mnimos
de coordinacin entre las diferentes administraciones implicadas.
A este respecto, numerosas experiencias vienen demostrando la conveniencia de la constitucin
de organismos u entes de promocin turstica de carcter mixto pblico-privado, en el que se
anen los esfuerzos e intereses de la administracin pblica junto con los de los empresarios
privados, de forma que se logre una mejor coordinacin entre la creacin del producto local (que
en buena parte recaer en los agentes privados) y la venta de ste (lo cual requerir de la
necesaria actuacin de los poderes pblicos).
4.
LA COMERCIALIZACIN DE PRODUCTOS TURSTICOS EN DESTINOS SOSTENIBLES
Como ltimo apartado del captulo, se hace necesario (siquiera sea brevemente al tratarse de
una materia ms propia de las empresas privadas que de los gestores pblicos) realizar algunas
consideraciones acerca de la comercializacin de los citados productos tursticos, es decir, a
travs de qu canales se produce el contacto real, plasmado en la contratacin, entre oferta y
demanda. A este respecto se puede hacer una primera diferenciacin entre comercializacin
directa e indirecta:

La comercializacin directa sera aqulla en la que los ofertantes del producto entran en
contacto con sus clientes sin la presencia de ningn intermediario entre ambos. Como es fcil de
entender la misma slo es posible con la existencia de una cierta proximidad entre los dos
participantes (proximidad no slo fsica o geogrfica, sino tambin cultural, idiomtica, de
concepcin del producto turstico, ...), lo cual dificulta sensiblemente sus posibilidades para
proyectos de gran dimensin. No obs-tante, se pueden hacer algunas consideraciones acerca de
su utilizacin, como son:

- El hecho de la progresiva difusin de redes informticas y telemticas

(Internet fundamentalmente) que han revolucionado las posibilidades de conexin en tiempo real
entre las diferentes partes del mundo, y que estn abriendo posibilidades an no totalmente
exploradas de interrela- cin informativa y comercial entre productores y consumidores.
I
- La conveniencia del establecimiento de frmulas de comerciali
zacin asociada, que agrupen el producto de un conjunto de pequeos y medianos ofertantes
para hacerlo llegar al mercado, gestionadas con personal profesionalizado en estas tareas. De
forma que dichos productores incrementen su poder de negociacin ante otros agentes
(entidades financieras, administraciones pblicas, proveedores, etc.) y ante la propia demanda,
reduciendo al mismo tiempo costes de promocin y comercializacin que ser-an inabordables de
manera individual. Frmulas stas que han demostrado su eficacia en casos similares en Europa
vinculados a modalidades tursticas de turismo rural o en espacio natural (el caso ms conocido y
publicitado sera el de la Federacin de ?Gtes de France?, compuesto por una oferta muy
extendida de alojamiento turstico en casas rurales).
En relacin con lo anterior, uno de los instrumentos de comercializacin ms utilizados es
la constitucin de Centrales de Reservas Locales, a menudo fomentadas y apoyadas en su
financiacin por los poderes pblicos, y que permiten agrupar el conjunto de la oferta de la
localidad (o del Espacio Natural Protegido) en una entidad comercia- lizadora integrada, con una
direccin telefnica y telemtica comn en la que la demanda puede realizar sus reservas de
manera ms simplificada y fluida.
WtO ETC
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AGENDA PARA PLANIFICADORES LOCALES

40


La comercializacin indirecta, por su parte, consistira en confiar la dis-tribucin del
producto a otras empresas intermediarias que lo hacen llegar a la demanda. Esta modalidad,
prcticamente inevitable en ofertas destinadas a mercados internacionales o de amplio radio,
presenta la incuestionable ventaja de posibilitar la entrada en los grandes flujos tursticos,
incrementando de forma notable las opciones de captacin de demanda, as como liberando al
ofertante de buena parte de las tareas y gastos implcitos en la comercializacin directa.
Sin embargo, plantea otros problemas, como son los derivados de la disminucin del control por
parte del ofertante sobre la comercializacin de su propio producto; cuestin que se acenta en
proporcin a las diferencias de dimensin y poder negociador entre la empresa ofertante y la
empresa comercializadora, pudiendo llegarse a situaciones en las que sean finalmente los
intermediarios quienes marquen los precios con los que los productos tursticos salen al mercado,
presionando stos a la baja para incrementar el volumen de demanda captada. Tendencia sta
extremadamente peligrosa para el mantenimiento de la competitividad y la sostenibilidad de un
destino, al derivar por ltimo en una disminucin de los estndares de calidad para poder
mantener el nivel reducido de precios; y cuya resolucin slo puede pasar por una decidida
voluntad por parte de los ofertantes, con el apoyo de las autoridades locales, de actuar
conjuntamente para as incre-mentar sus posibilidades de negociacin con los agentes
intermediarios.
1.
LA RELACIN ENTRE SECTOR PBLICOJ SECTOR PRIVADO:
EL REQUERIMIENTO DE LA NEGOCIACIN

El municipio debe contar con tres agentes en la configuracin de su oferta turstica: el

sector pblico, los empresarios locales y los operadores que manejan los flujos de turistas. Para
que pueda llevarse a cabo una explotacin adecuada por parte de los agentes implicados, desde
el punto de vista de la sustentabilidad y autenticidad de los recursos tursticos, es indispensable la
planificacin turstica. Esta debe ser interpretada con renovadas claves y debe entenderse ms
como un proceso de negociacin entre los sectores implicados que como la exclusiva, aunque
necesaria, redaccin de un documento de bases de actuacin turstica.

El sector pblico en esta suerte de planificacin debe determinar las reglas del juego para
que la explotacin privada, por miras cortoplacistas, no dilapide la sustentabilidad de los recursos
tursticos. Adems tiene que ser el garante en la seleccin ms conveniente de las inversiones
tursticas y que stas reviertan lo ms posible en la comunidad a travs de la creacin de
empleo, mayor gasto en la localidad de los no residentes, y mejora de las condiciones de
bienestar de los ciudadanos. La administracin municipal debe implicarse en las tareas de
fomento de las inversiones empresariales y en el trato con los operadores tursticos desde una
doble perspectiva de planificacin:
la defensa de los intereses locales, tanto la de los ciudadanos como la de su capital natural
y cultural;
la negociacin sobre las capacidades del municipio para soportar un desarrollo turstico
acorde con las limitaciones del medio y la comunidad de acogida.

Tales desafos de planificacin no deben interpretarse restrictivamente hacia la inversin

privada, sino aclarando que las oportunidades de negocio privado deben estar articuladas con el
bienestar de los ciudadanos de la localidad de acogida y con la sustentabilidad de sus recursos
tursticos.
De forma que luego de un proceso de planificacin negociada con los agentes privados, sta debe
normalizarse desde unos mnimos principios de capacidad de carga; reparto de responsabilidades
pblicas y privadas; y una normativa mnima de defensa de intereses locales sobre la proteccin
de sus recursos culturales y ambientales.

Pretendemos decir que la planificacin y normalizacin de la oferta turstica debe tender a

ser un proceso flexible, negociado y abierto, para determinar cules son las cuestiones insalvables
en la defensa del medio y la cultura local -proteccin de reas, monumentos, espacios urbanos- y
cules se pueden negociar en la implantacin turstica en el municipio. Para ello es necesario
redactar un documento gil y sin demasiada dimensin de bases de planificacin y normalizacin
del municipio turstico, que dictamine sobre los espacios afectables por la dinmica turstica y la
estrategia de sustentabilidad a seguir; que plantee los fundamentos de negociacin entre el sector
pblico y los operadores e inversores privados; y que proponga una reglas del juego asumibles

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por todos, donde se pacte y se ceda en aras de la sustentabilidad ambiental, la competitividad

privada y el bienestar de la comunidad local.

Pero lo verdaderamente importante es la gestin diaria de la planificacin y normalizacin consensuada. El proceso de planificacin comienza verdaderamente cuando se tiene que aplicar la misma a travs de una gestin
consecuente con las determinaciones de sustentabilidad, plusvalas privadas y
bienestar comunitario. La gestin turstica implica desde el municipio tres
grandes vrtices de actuacin:
:
- Desde la configuracin administrativa municipal, para que el rol de la
actividad turstica tenga peso: como lder de los empresarios tursticos,
con capacidad de promocin exterior y ordenacin e influencia en otros
sectores administrativos.
Asumiendo que la salvaguarda de los bienes ambientales y culturales
corresponde a la administracin pblica, y que por consiguiente debe
ra apreciarse la mxima de que slo el necio confunde el valor de las
cosas con el precio de las mismas.

- Posicionndose como un verdadero negociador que aplica flexiblemente

la planificacin de forma que su gestin se fundamente en dos extremos:
las oportunidades que brinde la coyuntura y el fortalecimiento de las
condiciones que mantengan estructuralmente intacto el capital natural
y cultural, que son las condiciones, por cierto, que brindan oportunidades coyunturales.
2.
OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DEL MODELO TURSTICO MUNICIPAL

La base de toda estrategia de oportunidad del turismo receptivo en el mbito local es que
el gasto del turista se radique en el porcentaje mayor posi
ble en el municipio de acogida. Dicho de una manera ms directa: cuantos ms
transportes, pernoctaciones, comidas, actividades y compras sean gestionadas desde y en la
localidad de recepcin turstica, mayores sern los beneficios econmicos del turismo en el
municipio.

Por consiguiente, la estrategia de desarrollo turstico local debe basarse en la captacin de

inversiones que, insistimos, con una visin sus- tentable del desarrollo turstico hagan que los
turistas dejen en el municipio la mayor parte de su efecto multiplicador. Difcilmente la
comunidad local percibir el inters por el turismo y menos por el turismo soste
nible, si las estrategias de desarrollo turstico no derraman los beneficios econmicos en la
propia comunidad. La secuencia tiene que comenzar con inversiones en transportes, alojamientos,
restaurantes, actividades y comercio que se localicen en la comunidad local y que sta se
beneficie a travs de la creacin de empleo, microemprendimientos, autoempleo y derrame del
gasto turstico, a travs, como decamos ms arriba, de sus efectos multiplicadores.

E! turismo a escala local debe ser biolgicamente aceptable, econmicamente posible e

institucionalmente viable. El enunciado entraa complejidad y dificultad, pero plantea
concisamente las directrices de actuacin convenientes en el escenario turstico actual:

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TURISMO SOSTENIBLE Y GESTION MUNICIPAL
Biolgicamente aceptable por cuanto la planificacin y la gestin del desarrollo turstico
debe contemplar mecanismos de zonificacin, ordenacin y regulacin administrativa que
garanticen la sustentabilidad.
Econmicamente posible, por cuanto slo se podr mantener desde las plusvalas
empresariales del sector privado, es decir, a travs de las opor-tunidades de negocio que se le
ofrezcan en la localidad a ste.

- Institucionalmente viable, desde el punto de vista de la regulacin

municipal de las actividades tursticas sostenibles, la negociacin con los operadores e inversores
tursticos y el compromiso de que el turismo favorezca el bienestar local.

42


Precisamente, los retos locales en turismo son bsicamente dos: encontrar mecanismos
que conjugen los intereses de sustentabilidad y negocio privado; y encontrar los mecanismos de
desarrollo econmico de la propia localidad. Sin lugar a dudas, hallar las frmulas ms
convenientes para cada caso municipal en esta doble vertiente se torna en la tarea prioritaria de la
administracin turstica municipal.

Por un lado, sugerimos, la constitucin de convenios de colaboracin entre la iniciativa

privada y la administracin local, que traten de materializar los compromisos que sobre negocio y
sustentabilidad turstica se especifiquen en los documentos de planificacin y normalizacin del
turismo local. Se trata al fin de cuentas de participar de forma ms activa pero menos coercitiva
en la radicacin de inversiones tursticas en el propio municipio.

Por otro, fomentar la formacin entre la comunidad local tendente a explicar las
oportunidades del turismo, ya desde el punto de vista del empleo, como desde la perspectiva de la
pequea y mediana empresa y la de los autnomos. En cualquier caso, la administracin
municipal debe participar en los procesos de desarrollo turstico canalizando las inversiones hacia
el mejor desarrollo econmico de la comunidad local: seleccionando las inversiones y formando el
capital humano de la propia localidad.
4.
EL MUNICIPIO COMO PRODUCTO TURSTICO

El verdadero producto turstico final es de escala local y de fuerte res-ponsabilidad

municipal. Es decir, el turista se desplaza a su destino para consumir: su entorno, sus recursos
tursticos, sus servicios e infraestruc- truas pblicas, los establecimientos tursticos y generales, su
cultura, su gente. La suma agregada de estos factores configuran el producto turstico en el
envolvente administrativo del municipio.

La cuestin estriba en gestionar y poder financiar las competencias administrativas que

incentiven a los inversores y los turistas a acercarse a los recursos y productos tursticos locales.
No es slo un problema de cuidado especfico del recurso turstico (playa, monumento, museo,
cultura, ciudad...) sino de ofrecer una imagen general sustentable y motivadora del municipio que
resulte verdaderamente atractiva . Por tanto, el municipio con vocacin turstica debe saber
coordinar sus capacidades administrativas en ordenacin del territorio, hacienda y turismo,
fundamentalmente para estos fines; y especialmente conseguir que las responsabilidades de otras
administraciones (estatales o regionales) en materia de gestin turstica dentro de su municipio
-tanto las de manejo del recurso turstico como las de carcter general: equipamientos e
infraestructuras- se asuman en aras de la construccin y consecucin del modelo turstico local.

Cmo reconocer y evaluar recursos tursticos en el municipio? Es

una tarea en cuatro fases, las dos primeras con un carcter eminentemente de diagnstico y las
dos siguientes con alto componente poltico y de gestin:
Identificacin de los recursos tursticos, cuantificacin, variedad y localizacin geogrfica.
Podemos distinguir tres categoras de recursos tursticos:

patrimonio histrico y museos,

manifestaciones de la cultura tradicional,

realizaciones tcnicas o artsticas contemporneas,

j
- Seguidamente, deben valorarse cualitativamente, es decir, su singulari
dad y diferencia, atractivo turstico y estado de conservacin;

- en tercer lugar se debe reconocer el grado de accesibilidad y acondi

cionamiento (cmo llegar, condiciones del entorno, necesidades de acondicionamiento), lo cual
tiene que ver con la capacidad general del municipio para configurar un producto turstico
sustentable y atractivo;
por ltimo convendra la priorizacin estratgica y por fases de la potencialidad de los
distintos recursos, su grado de aprovechamiento, la evaluacin de los posibles resultados, en
suma las prioridades de gestin turstica (en los recursos, o en la imagen general, asunto capital,
del territorio y el ncleo municipal).

El municipio es el producto turstico en s mismo, de forma que si posee capacidades

diferenciales (recursos y atractivos) en turismo, debe asumir y gestionar el papel de coordinador
y fomentador de las actividades tursticas. Ello significa estar capacitados y ser sensibles a tales
desafos y motivar en la poblacin local, la trascendencia para la comunidad del mantenimiento
correcto de la actividad turstica.

43


En este proceso el municipio debe analizar los puntos fuertes y dbiles, las oportunidades
y las limitaciones del ente local en materia turstica. El catlogo de problemas habitual es el
siguiente:
carencias en los accesos,
falta de establecimientos tursticos y de actividades recreativas,
WtO ETC
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TURISMO SOSTENIBLE Y GESTION MUNICIPAL
gestin insostenible de los recursos tursticos,
ausencia de partidas financieras,
falta de formacin profesional especializada,
carencias gerenciales de los empresarios y la administracin local.

Una de las ms habituales frustraciones en los desarrollos tursticos municipales es la

creencia de contar con atractivos subjetivamente interpretados como diferenciales y especiales
por los locales y que sin embargo no se hallan dentro de los itinerarios o destinos tursticos ms o
menos convencionales. Los recursos, es decir, la naturaleza, la cultura viva, los vestigios
histricos, los equipamientos de ocio son la base sobre la que se desarrolla la actividad turstica;
pero por si mismo no son conformadores de la atraccin turstica.
Del lado de la demanda, se necesita que el recurso local se conozca en los mer-cados: la
promocin, accesibilidad y posibilidad de llegar y disfrutar del recurso. Del lado de la oferta, es
preciso que el recurso se convierta en producto: configurar el conjunto de componentes capaces
de satisfacer una experiencia de viaje que responda a unas motivaciones tursticas determinadas
de un segmento de mercado. Estableciendo los servicios y equipamientos necesarios que
permiten que el visitante cubra sus necesidades bsicas y disfrute de los atractivos del destino.

Los productos tursticos se ofrecen en los mercados y por ellos se paga un precio. Las
ofertas tursticas son el conjunto de servicios que se pueden comprar por un precio determinado
para su disfrute en un lugar y tiempo determinados y que constituyen una experiencia de viaje
completa.
Hemos dicho anteriormente, que el municipio turstico como destino final es considerado
subjetivamente por los turistas como el producto a consumir en su totalidad. De manera que
debemos distinguir tres aspectos:
la imagen de marca de la zona o localidad, sus caractersticas diferenciales y su grado de
sustentabilidad;
los servicios e infraestructuras pblicas, como suelen ser en muchos casos los mismos
recursos tursticos, de titularidad pblica, y toda una serie de actividades que corresponden
generalmente al sector pblico;
los establecimientos y servicios tursticos o generales que sirven a los turistas, que son,
como ya se ha dicho, los equipamientos que mediante precio permiten satisfacer el consumo de
las necesidades bsicas, de ocio y tursticas.

Cmo convertir recursos en productos? Logrando que los atractivos turs-ticos de la

localidad penetren en los mercados, siempre que se establezca una rela-cin sensata entre la
singularidad y el atractivo de los recursos locales y el tipo de segmentos de la demanda -distancia,
disposicin a pagar, segmento profesional, edad, procedencia... -a atraer por la tipologa de
recursos que se posea.
Pero igual de importante es que existan tres factores en la localidad turstica:
Un manejo sustentable y con buen estado de conservacin de los recursos tursticos;
mi wto etc
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AGENDA PARA PLANIFICADORES LOCALES
Un contexto general del municipio acorde con pautas de calidad e integracin del paisaje
y la cultura tradicional;

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Y fundamentalmente, ofertas de servicios tursticos que permitan satisfacer bajo precio, el

consumo de los recursos tursticos municipales.
Cada municipio deber seguir una estrategia propia, segn sus condiciones, aunque como
mxima: la administracin pblica, promociona, incentiva y crea las condiciones necesarias para
la sustentabilidad y accesibilidad del recurso tursticos; y el sector privado, debe gestionar
empresarialmente los establecimientos que sirven bajo precio las necesidades de los turistas.

1.
EL PROBLEMA DE LA FINANCIACIN TURSTICA

La limitacin de los recursos econmicos a disposicin del municipio es

el principal problema en relacin con la financiacin de polticas y proyectos tursticos. Esta
situacin, generalizada en el mbito latinoamericano, se agrava con las polticas de ajuste
estructural y minimizacin del endeudamiento pblico, lo cual hace obligada la bsqueda de
soluciones flexibles e imaginativas de cara a la financiacin turstica.
Sin duda alguna, estamos ante uno de los principales estangulamientos para poder llevar a cabo
las previsiones planteadas y ejecutar las acciones seleccionadas. Los presupuestos municipales
suelen ser escasos y existen a menudo otras prioridades de atencin en la poltica local ms
urgentes que la financiacin turstica.
Por todo ello, se hace necesario buscar vias alternativas de financiacin entre las que destacan la
participacin de los agentes empresariales privados, la colaboracin de ONGs y organismos
internacionales en la puesta en marcha de proyectos tursticos o la obtencin de crditos y
ayudas procedentes de entidades financieras nacionales e internacionales.

Una de las principales claves de actuacin en poltica local ser la decisin sobre la
seleccin de los proyectos a financiar. Ante la escasez de recursos, se exige una toma de decisin
en trminos de priorizacin que ha de responder a las posibilidades de ejecutabilidad de la
actuacin y sus efectos sinrgicos sobre otros sectores de actividad y la estructura econmica
local general.
No todos los proyectos tursticos son igualmente vlidos y tienen unos efectos similares. Existen
mltiples opciones y la eleccin ha de tener en cuenta, adems de los recursos econmicos
disponibles, el nivel de aceptacin del proyecto por parte de la comunidad, sus efectos inducidos
sobre la generacin de riqueza y empleo, y el grado de activacin y dinamismo que genera en
otras actividades empresariales y productivas que pueden engarzarse con la actividad turstica.
wto etc
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AGENDA PARA PLANIFICADORES LOCALES

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Por lo tanto, es muy conveniente calibrar previamente las ventajas y los problemas que plantea
cada proyecto y decidirse por aquel que presente mayores posibilidades de xito a medio y largo
plazo, lo cual no siempre coincide con el proyecto ms rentable desde el punto de vista econmico
y empresarial a corto plazo.

Los condicionamientos econmicos impuestos por las polticas macro- econmicas al uso y
sus efectos resultantes sobre los presupuestos municipales obligan a los entres locales a buscar
mecanismos de financiacin en trminos de cooperacin y colaboracin con otros entes,
instituciones u organismos. La participacin de la iniciativa empresarial privada en los proyectos,
la colaboracin de las ONGs, el acceso a las ayudas de organismos internacionales o la peticin
de crditos y subvenciones a instituciones financieras se erigen en posibles vas de contribucin a
la inversin que requieren las actuaciones tursticas.
Para la consecucin de niveles de cooperacin y colaboracin financiera significativos y
determinantes para el desarrollo de los proyectos y productos tursticos planteados por la
comunidad local, se exigen tres requisitos.
En primer lugar, es necesaria una tarea constante de investigacin sobre posibles lneas de
financiacin, frmulas de cooperacin e iniciativas de inversin puestas en marcha por
organismos y entidades de diversa naturaleza.
En segundo lugar, se requiere la puesta en contacto con tales organismos y entidades, el dilogo
y la negociacin sobre iniciativas concretas, y el aseguramiento de la garanta de xito de los
proyectos.
En ltima instancia, se requiere una comunicacin y colaboracin continua, una vez que se ha
recibido el apoyo financiero. Ambas partes, comunidad local y entidad de apoyo, han de estar en
contacto continuo e intercambiando opiniones para asegurar el mantenimiento de la confianza.

Sin duda alguna, la atraccin de los inversores privados es un eje prioritario de actuacin
para dar solucin al problema de la financiacin. Ya se trate de inversores locales, imbricados en
la comunidad, o bien de inversores externos, en la negociacin de los acuerdos financieros han de
prevalecer los principios de sostenibilidad del destino, coparticipacin en trminos de riesgos y
beneficios, y actuacin planificada y coordinada de cara a la eficacia de las actuaciones.
Por regla general, los inversores privados exigen un beneficio econmico para sus inversiones. La
cuestin primordial reside en asegurar esos niveles de beneficio privado, al mismo tiempo que se
cumplen los objetivos generales de la comunidad en relacin a la implantacin de las actividades
tursticas.
El turismo ha de redundar positivamente en la comunidad. Si eso no se consigue, no merece la
pena la inversin privada, ya que slo estaremos beneficiando a una determinada parte del
sistema social que participa en la actividad turstica.
^128- C(HT . wro .
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TURISMO SOSTENIBLE Y GESTION MUNICIPAL
Es necesario que exista cierta sintona entre los inversores privados y los gestores pblicos del
turismo para que las inversiones redunden de forma positiva para todos. El modelo de desarrollo
turstico, los objetivos, las estrategias y las actuaciones han de ser consensuadas y compartidas
por todos los agentes implicados en la produccin turstica.
2.
PRINCIPIOS GENERALES Y CRITERIOS PARA ABORDAR LA FINANCIACIN
TURSTICA

En primer lugar se hace necesaria la definicin de planes, programas y proyectos

verosmiles y ejecutables, frente a la tentacin de disear actuaciones excesivamente
pretenciosas. La planificacin y las operaciones proyectadas han de ajustarse en todo momento
a la capacidad de gestin del municipio y del sector privado interesado.
Existen brillantes ideas que a menudo se estrellan debido a planteamientos inadecuados.
Haciendo una breve sntesis de los principales errores observados en los planes de desarrollo
turstico fracasados, se pueden describir los siguientes problemas:

sobrevaloracin de los recursos tursticos. Supone una excesiva confian

za en el ilimitado valor de nuestros recursos, pensando que son nicos, exclusivos, irrepetibles y
que slo por si mismos van a garantizar el desarrollo del sistema turstico global;

46


gigantismo de los proyectos. Implica la proyeccin de operaciones de
exagerada proporcin para el medio social y ambiental en el que pretenden insertarse. Estas
actuaciones, en el caso de hacerse realidad, corren el riesgo de suponer un despropsito ms que
un factor de desarrollo;

insuficiente capacidad de gestin. Estrechamente relacionado con el

punto anterior, tambin se observan casos en los que la comunidad no cuenta con instrumentos y
personal cualificado suficientes para manejar adecuadamente los proyectos propuestos. En este
sentido, es imprescindible calibrar la disponibilidad de recursos humanos en la comunidad;
escasa financiacin. En otras ocasiones la planificacin falla por no haber estudiado a
fondo las posibilidades reales de financiacin de los proyectos. El plan no slo se circunscribe a
lo que se desea, sino que

ms bien ha de ajustarse a lo que se desea y es factible.

Por otra parte, para convencer a agentes e instituciones externos de la oportunidad de

financiar actuaciones tursticas en nuestra localidad se hace oportuno clarificar y concretar los
planes y proyectos pretendidos. Un plan razonablemente armado, unos proyectos concretos y
precisos y una adecuada promocin de las excelencias de nuestro futuro producto son
herramientas eficaces para convencer a los posibles inversores o iniciativas financieras.
WtO ETC -y(f2
Delivered by WTOelibrary to unknown Fri, 03 Feb 2006 18:47:03
AGENDA PARA PLANIFICADORES LOCALES
Es difcil obtener colaboracin financiera para la consecucin de objetivos genricos o la puesta
en marcha de proyectos vagos e indefinidos. Antes de realizar entrevistas con los agentes que
pueden financiar las operaciones, es necesario concretar muy bien los proyectos, consolidar su
soporte social e institucional y atar todos los cabos legales que permitan su operatividad.
Una buena evaluacin de los recursos tursticos, un refinado estudio de mercado, una concreta
definicin del proyecto y un anlisis de su viabilidad y posible rentabilidad son instrumentos que
facilitan la obtencin de ayudas econmicas por parte de administraciones, organismos,
instituciones financieras u organizaciones de diversa naturaleza.

En todo momento ha de adoptarse una posicin de flexibilidad respecto a las soluciones

financieras. No hay que estar cerrado a nuevas posibilidades, a experiencias novedosas
desarrolladas en otros destinos. Importantes dosis de imaginacin y audacia junto al caldo de
cultivo de la profesionalidad de los recursos humanos pueden favorecer el surgimiento de
opciones innovadoras en el terreno de la financiacin, tal y como se ver en prximos epgrafes.
Es necesario ser conscientes de la diversidad de posibles fuentes de financiacin que puedan
coadyuvar a la ejecucin del plan de desarrollo turstico. Ms an, hay que pensar en trminos
de complementariedad de las fuentes de financiacin, intentando conseguir ayuda de diversas
instituciones u organismos, de acuerdo a las diversas necesidades que plantean las acciones y
proyectos del plan y de acuerdo a los diferentes intereses de los agentes inversores.
Pensemos en todo momento que las instituciones financieras tienen tambin mucho que ganar
en un proyecto turstico exitoso. Si se sabe promo- cionar bien la idea y convencer de su
factibilidad y rentabilidad, se estar dando un gran paso para obtener financiacin.

Por ltimo, la entidad e importancia de la financiacin turstica requiere, en muchas

ocasiones, la necesidad de crear una unidad o departamento especfico encargado de tales
asuntos. Un departamento que requiere acciones de investigacin continua de posibles fuentes
de financiacin y el establecimiento de relaciones con potenciales agentes e instituciones
inversoras. Todo ello no ser posible sin personal profesional, especializado y motivado.
El departamento de financiacin ha de contar con una estructura gil y con un personal audaz. Es
conveniente contar con un centro de documentacin en el que se consulten diariamente y se
almacenen boletines de las administraciones, diarios oficiales de organismos, disposiciones
legales, convocatorias de ayudas, concursos o premios, y otros materiales que puedan ser de
inters para obtener fondos econmicos.
Asimismo se han de organizar desde dicho departamento exposiciones, visitas para agentes
polticos o financieros y reuniones profesionales que generen un clima de promocin y
consolidacin de la imagen de la zona o los proyectos que se quieren potenciar.

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La formacin de recursos humanos en el desarrollo turstico sostenible

En el momento actual de desarrollo de las actividades tursticas, se hace una realidad cada vez
ms evidente el carcter estratgico y esencial que la formacin de los recursos humanos ha
adquirido de cara a la conformacin de productos tursticos competitivos, realidad que se ve
reforzada ante un contexto internacional de progresiva intensificacin de la competencia entre
destinos, en el que el nivel de cualificacin de los recursos empleados resulta uno de los
principales elementos de diferenciacin entre los mismos.
Esta cuestin, que afecta a todo el conjunto de actores y agentes implicados en la actividad
turstica (tanto pblicos como privados, e incluso al conjunto de las poblaciones afectadas)
adquiere caracteres de mayor relevancia al ser aplicada a la constitucin de destinos definidos
como sostenibles, ya que este rasgo diferencial introduce unos especiales requerimientos de
formacin en los equipos humanos protagonistas del proceso (a modo de ejemplo: manejo de
tecnologas especializadas de bajo impacto ambiental, gestin de Espacios Naturales
Protegidos, dominio de un cierto nivel de contenidos cientficos para las labores de gua o
interpretacin en dichos espacios, tcnicas de monitoreo de deportes en la naturaleza, etc.).
Todo lo cual lleva a reforzar la trascendencia que esta materia presenta para el desarrollo de
productos tursticos sostenibles en la escala local, y que en este captulo va a ser analizada en
sus aspectos y modalidades fundamentales.
1.
LA FORMACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS EMPRESAS TURSTICAS
Como ya se ha sealado anteriormente, la formacin de los recursos humanos resulta un
elemento esencial a la hora de establecer las posibilidades para competir de los destinos tursticos
sostenibles en un marco internacional progresivamente complejo y exigente en cuanto a las
condiciones en las que se desarrolla el negocio turstico. Y si esta afirmacin es vlida para el
conjunto del producto turstico entendido como territorio concreto o localidad, con mayor
intensidad an puede aplicarse a las empresas privadas que, en definitiva, van a conformar la
realidad de dicho producto.
As pues, las estrategias de cualificacin de los recursos humanos presentes en las empresas
tursticas aparecen progresivamente como uno de los campos de actuacin preferenciales para
la constitucin y mantenimiento de destinos tursticos sostenibles en condiciones de
competitividad. Algunos de los aspectos fundamentales a tener en cuenta en esta materia seran:

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AGENDA PARA PLANIFICADORES LOCALES

La consideracin de que la formacin imprescindible para la puesta en marcha del negocio

turstico ha sido relativamente fcil de adquirir en los inicios del desarrollo del destino, ya que el
grueso de las funciones a realizar en dicho momento estn muy relacionadas con tareas
domsticas habituales y fciles de ejercitar (limpieza, servicio de habitaciones, cocina, etc.). Sin
embargo, progresivamente y a medida que el destino se va especializando o adquiriendo un
mayor grado de maduracin, requiere un mayor nivel de cualifica- cin, tanto en la mano de obra
asalariada como en las tareas gerenciales, ya que de lo contrario quedar limitado a la realidad de
un producto indiferen- ciado, prematuramente obsoleto, y cuyas posibilidades de captacin de
demanda en el mercado turstico se vern limitadas a una progresiva poltica de reduccin de
precios (y por tanto de calidad en los servicios), en s misma poco deseable y con claras
limitaciones de perdurabilidad en el tiempo.

Por otra parte cabe destacar que, con todas las salvedades necesarias en una afirmacin
de este tipo, la incorporacin de nuevas tecnologas al sector no est representando una
transformacin radical de los procesos de ahorro de trabajo, especialmente en las actividades de
mayor complejidad o espe- cializacin (s en cambio con mayor intensidad en las funciones de
menor cualificacin), por lo que en las citadas tareas especializadas el proceso formativo
continua representando el factor esencial de diferenciacin entre empresas y, como consecuencia,
entre destinos.

Hasta el momento, los procesos de formacin de recursos humanos en las empresas

tursticas de Amrica Latina se han llevado a la prctica, casi en su totalidad, en el seno de

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programas de cualificacin (o por la propia mecnica de aprendizaje de la actividad) realizados

dentro de la misma empresa o cadena de empresas, sin una participacin significativa de las
administraciones pblicas competentes en las materias tursticas, medioambientales o
educativas.
As, y frente a esta realidad constatada, las acciones de formacin de recursos humanos en
empresas privadas aparecen ante el futuro como un fecundo campo para la concertacin y
actuacin coordinada entre agentes pblicos y actores privados; posibilidad concretable, por un
lado, en la aplicacin de Programas de Ayudas de la administracin pblica a las empresas con
este fin (con prestacin de recursos financieros, profesorado, materiales, etc.) y, por otro, en la
posibilidad de utilizacin de las instalaciones de empresas privadas para la realizacin de
prcticas y experiencias de aprendizaje orientadas al xito de tales acciones de formacin.

Asimismo, es un hecho, no por conocido menos relevante, que las necesidades en cuanto
a cualificacin de recursos humanos en destinos tursticos emergentes (como son los
mayoritarios en Amrica Latina), son tanto o ms trascendentes en lo que respecta a los equipos
gerenciales que en lo referido a los empleados en tareas de menor responsabilidad, aspecto que
condiciona de manera determinante la competitividad de los destinos tursticos en su conjunto.
Esta realidad cobra mayor sentido en el caso de las pequeas y medianas empresas tursticas,
ntidamente predominantes en el subsector del turismo ecolgico o medioambiental, por lo que el
emprendimiento de estrategias de mejora de la gestin empresarial de dichas PYMES resalta
como objetivo prioritario en la conformacin de destinos que pretendan responder conjuntamente
a la doble exigencia de la competitividad y la sostenibilidad.

Igualmente, no debe ser soslayado como factor de notable importancia para la cualificacin
de los recursos humanos, la necesidad de avanzar hacia marcos estables de relaciones laborales,
tradicionalmente dbiles en el sector turstico, que permitan afrontar con mayores garantas
procesos de cualifica- cin y reciclaje extendidos en el tiempo y con posibilidades de aplicabilidad
en puestos de trabajo concretos ubicados en estructuras organizativas definidas; desde la
perspectiva de que la formacin de los recursos humanos empleados y las condiciones de
trabajo de stos son aspectos que no pueden ser disociados en el anlisis ni en el planteamiento
de propuestas sobre la materia.

Desde el punto de vista medioambiental, y circunscribiendo el anlisis a lo que sera una

gestin sostenible de la empresa turstica, se pueden sealar como principales temas claves en
lo referente a la formacin de los recursos y aplicacin correcta de las tcnicas disponibles, los
siguientes aspectos:
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AGENDA PARA PLANIFICADORES LOCALES
Gestin dei agua
Procedencia o modo de abastecimiento del agua potable (red superficial, acuferos, ... )
Tratamiento de las aguas residuales (vertido en fosas spticas, conexin con red local,
depuradora propia ...).
Hbitos de uso del agua potable.
Utilizacin o no de agua no potable para actividades de la empresa (riego de jardines,
limpieza, ... )
Aplicacin de mecanismos o instrumental para el ahorro de agua (grifera monomando,
revisiones de goteo, dispositivos de ahorro en cisternas o de limitacin de presin en duchas, ...)
Mtodos de riego en jardines y zonas verdes (manguera, aspersores, goteo, ...).
Gestin de residuos
Recogida selectiva de materiales (papel, cartn, pilas, aceites, recipientes metlicos,
materiales orgnicos, vidrio, ...).
Mtodos de eliminacin de residuos.
Gestin dei consumo energtico
Eleccin de frmulas de iluminacin ahorradoras de energa (utilizacin o no de luces de
bajo consumo, ...).

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Grado de aislamiento de los cristales respecto al exterior (cristales dobles o simples, con
cmara interior o no, ...).
Eleccin de puertas al exterior (con mayor o menor capacidad de aislamiento, ...).
Tipo de regulacin de la calefaccin (automatizada o no, ...).
Proteccin y prevencin de ia contaminacin acstica
Mtodos de proteccin frente a fuentes externas de ruido.
Hbitos de disminucin del ruido en las actividades de la propia empresa.
Tratamiento de zonas verdes de ia empresa
Preferencia en el uso de especies autctonas.
Utilizacin adecuada de fertilizantes.
Utilizacin adecuada de herbicidas y plaguicidas.
Eliminacin de restos vegetales.
Fuente: Junta de Andaluca, 1997

Por ltimo, cabe sealar el importante papel que en la formacin de los recursos humanos
en destinos tursticos emergentes pueden jugar las acciones o programas de cooperacin
internacional. A este respecto resultan de gran inters los procesos de intercambio de
experiencias y transmisin de conocimientos, mtodos y tcnicas procedentes de reas con
elevado nivel de maduracin en la actividad turstica, en las que existe una mayor tradicin en la
formacin de recursos humanos empleados en el sector; funciones stas en las que organismos
internacionales, como la propia Organizacin Mundial de Turismo, encuentran un amplio cauce
para el cumplimiento de sus objetivos a travs del desarrollo de acciones formativas.
4.
LA FORMACIN DE VISITANTES Y POBLACIN LOCAL EN UNA CULTURA TURSTICA
SOSTENIBLE
A la hora de abordar la temtica de los procesos formativos que colaboran en la constitucin de
productos tursticos sostenibles, no puede ser olvidada la importancia de la transmisin de
orientaciones conducentes a tal fin hacia colectivos no directamente responsables de la actividad
turstica, pero que son usuarios de sta o bien constituyen la poblacin del destino visitado. A este
respecto se pueden plantear las siguientes consideraciones:

En primer lugar, la trascendencia del objetivo de difundir entre la poblacin local el hecho
de que la actividad turstica puede llegar a ser un factor clave de desarrollo socioeconmico de
su comunidad; buscndose como fin ltimo, a travs de campaas de sensibilizacin ciudadana,
el que todo el conjunto de la sociedad asuma plenamente su imprescindible papel de
colaboracin en la tarea de conseguir un producto turstico integral, en el que la totalidad de
aspectos de la vida social debern incorporar pautas de comportamiento sostenibles que hagan
posible el fin buscado.

De la eficacia de dichas campaas de sensibilizacin hacia la poblacin local, y del grado

de adhesin hacia los fines colectivos logrados por stas, depender en buena medida la
capacidad de generacin de consensos en el seno de la sociedad para el establecimiento de
objetivos comunes, aspecto ste, como se ha sealado en otros captulos del presente
documento, esencial para la constitucin de productos tursticos integrales; o, llegado el caso,
para asegurar la consecucin de un amplio acuerdo social para el mantenimiento de un modelo
de desarrollo turstico sostenible, ante eventuales proyectos u orientaciones provenientes del
exterior que puedan poner en peligro dicho modelo.

Anlogamente, tambin resulta esencial la difusin de hbitos y compor-tamientos de

consumo turstico sostenible ante la demanda que accede al destino desarrollado, de forma que
unos usos inadecuados, especialmente en aquellos espacios de mayor calidad y vulnerabilidad,
no se contrapongan con las lneas generales de sostenibilidad pretendidas. Aspecto ste en el que
resulta esencial dirigir las estrategias y acciones promocionales hacia los segmentos de demanda
que realmente se correspondan con las caractersticas del producto turstico deseado, buscando
aqullos cuyo nivel de formacin y cultura del consumo turstico sean compatibles con la
sostenibilidad, y desestimando posibles planteamientos de bsqueda indiscriminada de demanda
masiva e indiferenciada.

Como instrumentos para la difusin de los valores anteriormente referidos, cabe sealar:

La realizacin de campaas de concienciacin e informacin ante la poblacin local,

orientadas a incrementar en sta la valoracin de su calidad ambiental, entendida no slo como

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elemento definitorio de su propia identidad colectiva, sino tambin como recurso bsico de su
desarrollo econmico futuro.
La incorporacin de la educacin ambiental en los procesos educativos, especialmente en
la enseanza primaria y secundaria.
^150- C(HT . wro .
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TURISMO SOSTENIBLE Y GESTION MUNICIPAL
La inclusin de consejos o recomendaciones sobre usos tursticos sostenibles en todo
tipo de folletos, publicaciones u otros materiales promocionales referidos a productos tursticos
de elevada calidad ambiental.
La instalacin de elementos de sealizacin correctamente diseados y emplazados, y con
contenidos claros, que informen in situ sobre compor-tamientos sostenibles y usos prohibidos, o
no recomendados, para la conser-vacin de la calidad de los entornos naturales o urbanos de
valor singular.
Por ltimo, resulta fundamental el papel instrumental a jugar por los medios de
comunicacin locales, cuya colaboracin ser imprescindible para la difusin y aceptacin de unos
valores favorables al objetivo de la sostenibilidad en los usos tursticos.

Finalmente, es preciso hacer referencia a un aspecto concreto en el que la formacin y

difusin de hbitos tursticos adecuados se hace especialmente necesaria, como es la prevencin
de los problemas derivados del choque cultural provocado por la afluencia turstica. A este
respecto, el esfuerzo debe ser realizado en un doble sentido: por una parte, a travs de labores
de formacin e informacin a los turistas para favorecer el respeto a las culturas locales o
referentes simblicos de stas; y, por otra, mediente acciones formativas encaminadas a evitar
en la poblacin local actitudes de rechazo a los turistas, al propio fenmeno turstico, o a los
miembros de la comunidad vinculados al mismo

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