UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS FORESTALES Y DE LA CONSERVACIN DE LA NATURALEZA

DEPARTAMENTO DE GESTIN FORESTAL Y SU MEDIO AMBIENTE

POLITICA FORESTAL
CONCEPTOS, FORMULACIN Y
EVALUACIN

GUILLERMO JULIO ALVEAR

Profesor Titular

Cuarta Edicin
Santiago de Chile, agosto de 2014

NDICE DE CONTENIDOS
Tema

Materias

Pg

1.
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1,2,3
1.3
1.3.1
1.3.2

INTRODUCCIN
Generalidades sobre el Concepto Poltica
Formulacin de una Poltica
Influencias en la Formulacin de una Poltica
Estructura de una Poltica
Modelos conceptuales de polticas
Concepto Forestal
Significado del Recurso Forestal
Funciones del Recurso Forestal

5
5
6
9
10
12
13
13
14

2.
2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.5
2.5.1
2.5.2
2.6
2.6.1
2.6.2
2.6.3
2.6.4

FORMULACIN DE POLTICAS FORESTALES

Rasgos de una Poltica Forestal
Marco para la Formulacin de Polticas Forestales
Factores en la Formulacin de Polticas Forestales
Criterios en la Formulacin de Polticas Forestales
Criterios Econmicos
Criterios Sociales
Criterios Ambiental-Ecolgicos
Diseo de una Poltica Forestal
Consideraciones preliminares
Componentes del Diseo de una Poltica Forestal
Modelos de Formulacin de Polticas Forestales
Plan de Accin Forestal para Chile
Propuesta del Colegio de Ingenieros Forestales de Chile
Poltica Forestal del Estado de Nueva Gales del Sur
Poltica Forestal de la Repblica de Estonia

16
16
18
20
23
23
25
27
27
27
29
30
30
34
37
39

3.
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.5
3.5.1
3.5.2

LA LEGISLACIN COMO HERRAMIENTA DE LA POLTICA FORESTAL

Generalidades
Rasgos de la Legislacin Forestal
Funciones de la legislacin Forestal
Condicionantes de la Legislacin Forestal
Rol de Intervencin de la Legislacin
Regulaciones Directas
Incentivos Econmicos
Divulgacin de la Informacin
Diseo de la Legislacin
Etapas del Diseo
Criterios en el Diseo
Evaluacin de la Legislacin
Referencias generales
Ejemplo de un Mtodo de Evaluacin

41
41
42
42
43
47
47
48
49
49
49
50
51
51
52

4.

LA ADMINISTRACIN COMO HERRAMIENTA DE LA POLTICA

FORESTAL

63

4.1
4.2
4.3
4.4
4.4.1
4.4.2

Conceptos sobre Administracin

Principios de la Administracin Forestal
Estructura de la Administracin Forestal
La Administracin en el Sector Forestal de Chile
Estructura del Sector Forestal Pblico
Estructura del Sector Forestal Privado

63
65
66
68
58
77

5.
5.1
5.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.5

LA PLANIFICACIN COMO HERRAMIENTA DE LA POLTICA FORESTAL

Concepto de Planificacin
Estructura de la Planificacin
Tipos de Planificacin
Planificacin Centralizada
Planificacin Descentralizada
Horizontes de la Planificacin
Planificacin Estratgica

81
81
82
84
84
85
86
87

6.
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4
6,1.5
6,1.6
6,1.7
6.1.8
6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4
6.2.5
6.2.6
6.2.7
6.2.8
6.2.9

LA EVOLUCIN DE LA POLTICA Y GESTIN FORESTAL

Resea de la Evolucin Mundial
Sociedades Arcaicas
Feudalismo
Asentamiento de Pueblos y Ciudades
Advenimiento de los Imperios
Revolucin Industrial
Las Ciudades Mecanizadas y las Ciudades Mundo
Asociaciones y Comunidades Internacionales
Globalizacin
Evolucin de la Poltica y Gestin Forestal en Chile
Perodo de la Colonia hasta Mediados del Siglo XIX
Perodo de Mediados a Fines del Siglo XIX
Perodo 1900 1945
Perodo 1946 1964
Gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-70)
Gobierno de Salvador Allende Gossens (1970-73)
Gobierno de Augusto Pinochet Ugarte (1973-90)
Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia (1990-2010)
Gobierno de Sebastin Piera Echeique

90
90
90
91
92
93
93
94
95
96
96
96
101
102
103
104
106
110
116
131

7.
7.1
7.2
7.3
7.4
7.4.1

POLTICA Y GESTIN FORESTAL LATINOAMERICANA

Referencias Iniciales
Antecedentes Generales sobre Latinoamrica
Antecedentes Forestales de Latinoamrica
Descripcin del Estado de la Actividad Forestal en Latinoamrica
Recursos Forestales y Deforestacin

133
133
135
136
141
141

7.4.2
7.4.3
7.4.4
7.4.5
7.4.6
7.5

Desarrollo y Conservacin de los Recursos Forestales

Productos Forestales
Instituciones Forestales
Polticas y Legislaciones Forestales
Cooperacin y Apoyo Internacional
Sntesis de la Situacin Actual

142
143
144
145
146
147

8.

BIBLIOGRAFA CONSULTADA

151

Captulo 1
INTRODUCCIN
1.1

GENERALIDADES SOBRE EL CONCEPTO POLTICA

Aristteles, en su gran obra "La Poltica" escribi: "Todo Estado es sin dudas una asociacin, y toda
asociacin no se forma sino teniendo presente algn bien, pues los hombres, cualesquiera que sean ellos,
nada hacen si no es con vistas a lo que les parece bueno. Por lo tanto, es claro que todas las
asociaciones tienden a un bien de cierta especie y el ms importante de todos los bienes debe ser el
objetivo ms importante de las asociaciones, aquella que comprende a todas las dems, y a la cual se
llama precisamente Estado o asociacin poltica".
Por su parte, el economista y socilogo alemn Max Weber, al analizar el problema de los fines y los
medios en su obra "La Teora de las Ciencias Sociales", escrita en 1915, defini a la poltica como una
ciencia tica, que naci histricamente de consideraciones prcticas, y cuyo primer fin fu plantear
juicios de valor sobre la adopcin de determinadas medidas econmicas por parte del Estado. Entonces
se trataba de una tcnica, en un sentido similar a los que son las disciplinas mdicas de las ciencias de la
salud.
El mismo Weber tambin seala: "Con el nacimiento del sentido histrico, la poltica qued dominada
por una combinacin de evolucionismo tico y relativismo histrico". Tal combinacin intent despojar
a las normas ticas de su carcter formal, determinando el contenido del campo tico como el de una
ciencia esencialmente sustentada sobre bases empricas.
Los conceptos recin expuestos tienen en la actualidad una gran validez, sin embargo, en relacin al
trmino "Poltica", aunque es conocido desde tiempos inmemoriales y aparentemente la mayora de las
personas cree interpretarlo correctamente, debe reconocerse que su contenido por lo general no est
suficientemente claro y, frecuentemente se le confunde con las expresiones de diversas ciencias
experimentales, tales como Administracin, Planificacin o Toma de Decisiones.
Del mismo modo, el objetivo fundamental de la asociacin de personas, que seala Aristteles, dirigida
a integrar y equilibrar todos los intereses del Estado, suele no ajustarse en la prctica de aquellas
asociaciones que en los tiempos presentes se manifiestan como movimientos polticos.
Incluso, al
revisar las definiciones dadas por algunos autores contemporneos, se comprueba que no existe
consenso sobre el contenido del concepto de poltica, como ciencia. Al respecto, se sealan algunas de
las ms conocidas:
*

"Arte de Gobernar y dar Leyes conducentes a asegurar la buena marcha del Estado y el Bienestar y
Tranquilidad de los ciudadanos" (Espasa).

"Trayectoria establecida, adoptada y regida por un Gobierno, Institucin o Individuos" (Webster).

"Principales acciones dirigidas por el Gobierno hacia fines dados" (Boulding).

"Principios que rigen la accin de una Sociedad dirigidos hacia objetivos determinados" (Worrel).

"Regla para seleccionar cursos de accin" (Ackoff).

De acuerdo a las definiciones expuestas, podra intentarse definir a la Poltica, sealando que es "Una
declaracin de principios o definicin de objetivos, que enmarcan o regulan las actividades de una
sociedad, institucin o personas", o bien, como "La posicin que debe adoptarse frente a
determinados procesos, hechos o iniciativas que afectan al conjunto de la sociedad o de grupos de
personas comprendidos en ella".

1.2

FORMULACIN DE UNA POLTICA

Lo normal es que las polticas nacionales, es decir, aquellas que se refieren al conjunto de la Sociedad,
se formulen por medio de las constituciones polticas o cartas fundamentales. En ellas se fijan los
objetivos del Estado, se enmarcan las acciones tanto gubernamentales como privadas, y se establecen,
en general, las normas y orientaciones esenciales, necesarias para el cumplimiento de esos mismos
objetivos.
En general, dentro de la Poltica, considerndola como un sistema, cabe diferenciar tres componentes
esenciales:
a)

Conjunto de Objetivos o Principios.

b)

Marco Legislativo para regir la realizacin de los Objetivos.

c)

Mecanismos Administrativos necesarios para concretar el cumplimiento de los Objetivos.

La mayora de los especialistas en la materia consideran a los dos ltimos aspectos expuestos
(Administracin y Legislacin) como herramientas de la Poltica; es decir, como los medios necesarios
para su realizacin.
Por otro lado, diversos autores tambin asignan a la Planificacin un rol importante en el proceso de
formulacin y concrecin de la Poltica, en el sentido que representa el procedimiento necesario para
llevar a la prctica los objetivos perseguidos, mediante el diseo de los esquemas que permitan el
cumplimiento de esos objetivos y, sobre la base de la evaluacin de las opciones de escenarios y cursos
de accin (estrategias) factibles de considerar. Adems debe sealarse que la Planificacin puede
cumplir una funcin aclaratoria, ampliadora e, incluso, correctora, porque los enunciados polticos por
lo general no se fundamentan en evaluaciones cuantitativos ni plantean metas y plazos precisos para el
cumplimiento de sus propsitos.
En consecuencia, la formulacin e implementacin de la poltica puede ser interpretada como un sistema
de componentes interrelacionados, cuya representacin grfica podra ser la siguiente:

ESQUEMA EN LA IMPLEMENTACION
DE UNA POLITICA NACIONAL
FORMULACION
POLITICA

LEGISLACION

ADMINISTRACION

PLANIFICACION

Figura 1.2

Esquema de relaciones en tre la Formulacin Poltica,

la Legislacin, La Administracin y la Planificacin

Los elementos del sistema deben conformar un conjunto lgico y coherente. Si no se observa la
interrelacin e interdependencia que debe existir entre ellos, indudablemente estar presente el riesgo de
errores u omisiones en aspectos tales como la correcta interpretacin y aceptacin de los objetivos
establecidos, la fundamentacin y enfoque de la legislacin, el diseo y estructuracin de los
mecanismos de administracin, la preparacin y ejecucin de programas de trabajo, la fijacin de
presupuestos y, finalmente, la aclaracin del rol de las entidades privadas en relacin a la accin
gubernamental.
Los elementos del sistema representan, adems, un proceso cclico, en el que debe observarse con
frecuencia un movimiento de ida y vuelta, o de orientacin y retroalimentacin, en la definicin y
calibracin de ellos. En otras palabras, la poltica es un proceso contnuo y dinmico, y no un
procedimiento discreto de definiciones iniciales y terminales. En esto influye, tambin, la constante
evolucin de las condiciones originales que pudieron existir en el momento de la formulacin, lo que
implica considerar la necesaria capacidad del sistema a ajustarse a los cambios que se generen por
cambios de escenarios o de las influencias mismas que afectan a la poltica.
FAO (2010) seala que en diversos pases se comprueba que la formulacin de polticas especficas se
plantea como un proceso anlogo al de algunos de sus instrumentos, siendo los casos ms comunes los
referidos a la legislacin y la planificacin. Esa misma organizacin menciona tambin que esta
situacin es frecuente en los plantemientos de polticas forestales, suponiendo que sus formulaciones son
innecesarias, porque estn implcitas en la dictacin de leyes o en la elaboracin de planes nacionales de
desarrollo para el sector.
En relacin a la legislacin, no debe olvidarse que representa un instrumento esencial para la aplicacin
de la formulacin poltica, porque establece los derechos, obligaciones y la institucionalizacin de la

normas requeridas en la implementacin de la segunda. La legislacin prohibe determinados

comportamientos, establece sanciones y ofrece una base slida para la accin ante los cambios polticos
que tienen lugar en el estado de derecho de un pas; sin embargo, el uso de las leyes para la orientacin
normativa sectorial puede acarrear efectos indeseados.
Mediante la legislacin, cuando ha sido formulada sin considerar como referencia a los principios que
orientan la actividad del sector, no le ser posible abarcar a todos los aspectos normativos
correspondientes con la profundidad o el detalle sufiente, por cuanto las especificaciones jurdicas estn
sujetas a procedimientos legales estrctos y rgidos, limitando su capacidad orientadora y, tambin, de
flexibilidad y de interpretacin, ante las innumerables situaciones de contigencia o surgimiento de
problemas emergentes, tpicos de la dinmica del desarrollo forestal. Por tal razn, en el documento
Gua para la formulacin de un Poltica Forestal eficaz, preparado por FAO ( 2010), se incluy un
cuadro en donde se enfatizan las diferencias entre la formulacin de poltica forestal y las leyes
forestales, el que se expone a continuacin con algunas adecuaciones del autor del presente manual:

Formulacin Poltica
Puede ser adoptada y enmendada mediante
diversos procedimientos y por diferentes
mecanismos, de acuerdo a la situacin especfica
que le est afectando, o de acuerdo al mbito de
su aplicacin.
Proporciona orientaciones, especificando visiones
y metas, e indica la forma como deben cumplirse.
Carece de fuerza obligatoria y no establece
sanciones en el caso de incumplimientos o
interpretaciones equvocas.
Puede tener un carcter general, lo que le permite
su adaptacin a los cambios de las circunstancias
o condiciones que la impulsaron.
Es enmendable por procedimientos especficos, de
acuerdo a criterios y fundamentos definidos por
lor rganos que la adoptaron.

Promulgacin de Normas Legales

Es adoptada y enmendada por el Poder
Legislativo (Parlamento) en el caso de cdigo o
una ley, o por el Gobierno, cuando se canalice a
travs de decretos u ordenanzas, en ambos casos
mediante procedimientos determinados por la
Constitucin Poltica.
Especifica derechos y deberes, basados en una
visin poltica y de sus respectivas metas.
Tiene fuerza jurdica obligatoria y su
incumplimiento es punible judicialmente.
Debe tener un carcter especfico para que la
solucin de controversias puede efectuarse sobre
una base jurdica y, debe aplicarse de igual forma
en todas las sedes juridiccionales.
Para su enmienda se requiere un procedimiento
constitucional
o
jurdico
debidamente
formalizado.

Respecto a la analoga conceptual entre la poltica y la planificacin, corresponde sealar lo sealado

precedentemente en esta seccin, en lo relacionado al esquema de implementacin de una poltica, en el
cual se establece que la planificacin disea y provee el procedimiento metodolgico para lograr el
cumplimiento de los objetivos polticos. Es decir, la planificacin como proceso, requiere para iniciarse
el conocimiento previo de esos objetivos, de otro modo no dispondr de la orientacin necesaria para
apoyar a la implementacin de la formulacin poltica. En las siguientes pginas, en el punto 1.3, se
profundiza sobre los conceptos de la planificacin, lo que contribuir a tener una mayor claridad sobre
sus diferencias con la poltica.

1.2.1

Influencias en la Formulacin de Polticas.

La formulacin de una poltica, entendida como la definicin de objetivos y la implementacin de los

medios requeridos para lograr el cumplimiento de los propsitos definidos, est sujeta a diversas
influencias, que la condicionan, y que varan en cuanto a su ndole, importancia e impactos desde un
pas a otro e, incluso, entre regiones en un mismo pas.
Las principales influencias que afectan a la formulacin, implementacin y aplicacin de las polticas,
se describen brevemente en los prrafos siguientes:
a) Socioculturales.
La formulacin de una poltica lgicamente debe adecuarse a las caractersticas de la poblacin
que ser afectada, en el sentido que su xito depender de la capacidad de comprensin que las
personas tengan sobre los principios que la sustentan y, tambin, de la disposicin a aceptar los
lineamientos, regulaciones y normas que se requiere establecer.
Aspectos como las costumbres, tradiciones, atavismos y, en general, la idiosincracia, tanto de los
pobladores urbanos como rurales, deben ser considerados con una especial atencin en la
formulacin de la poltica. Igualmente, los niveles culturales y la estructura de la sociedad,
constituyen factores que pueden transformarse en elementos negativos si no se plantean de una
manera apropiada, atendiendo a los valores sealados.
b) Econmicas.
El planteamiento de determinados propsitos debe estar en un completa concordancia con la
capacidad del Estado o de la propia comunidad, para afrontar los procesos de cambios que deseen
impulsarse a travs de modificaciones en la formulacin de la poltica.
Cualquier estrategia de desarrollo implica, por lo general, inversiones para el establecimiento o
mejoramiento de infraestructura y equipamiento, incentivos para la instalacion de industrias o
procesos productivos, impuestos para financiar prestaciones y servicios sociales, etc., que llevan
a la necesidad que tanto el Gobierno como las entidades privadas posean las suficientes
condiciones para afrontarlos.
Tanto la capacidad econmica de todos los agentes involucrados en el proceso que se inicie a
travs de una formulacin poltica, como tambin la posibilidad de stos para crear riquezas o
atraer nuevos recursos, puede ser determinante en las decisiones que en definitiva se adopten, ya
sea en la naturaleza, direccin o intensidad de las mismas.
c) Geogrficas.
La formulacin de una poltica debe ser suficientemente amplia, estructurada y flexible para poder
cubrir satisfactoriamente la diversidad de condiciones imperantes en las distintas zonas del
territorio afectado. Pueden presentarse diferencias de caracter social, econmicas, culturales,
ecolgicas, demogrficas, tnica, de accesibilidad, entre otras, a veces muy significativas, que

10

impidan que los procesos de desarrollo a impulsar en las distintas zonas puedan implementarse a
un mismo ritmo, o sobre una idntica base inicial en su aplicacin.
Las diferencias existentes entre las zonas pueden llevar, incluso a determinar el tipo de
organizacin general que requiera establecerse en el pas, en lo que respecta, por citar un ejemplo,
el grado de centralizacin o descentralizacin de las decisiones que deba adoptarse en el
funcionamiento de ellas (organizaciones unitarias o federativas, o bien, combinaciones de ellas).
d) Seguridad.
Este es otro factor que podra ser decisivo en la definicin de prioridades en la formulacin e
implementacin de una poltica. La inestabilidad interna que pueda existir, producto de conflictos
sociales profundos, la presencia de grupos tnicos antagnicos, la violencia generada por
posiciones polticas contingentes extremas o por efecto de una delicuencia generalizada, pueden
provocar situaciones tales que conduzcan a que el esfuerzo principal en el funcionamiento del pas
deba estar dirigido preferentemente a procurar la tranquilidad de la ciudadana, que es bsica para
llevar a adelante un proceso de desarrollo integral y equilibrado.
Del mismo modo, la presencia de permanentes conflictos externos, no solamente de carcter blico,
sino que tambin de ndole econmica, que provoquen situaciones de inestabilidad, y que requieran
ser contrarrestadas internamente, pueden involucrar, incluso, a la necesidad de establecer formas
especiales de organizacin de la sociedad, contemplando ello severas restricciones en las libertades
individuales o de las iniciativas privadas.
Por otra parte, todo tipo de conflicto de envergadura y que tenga efectos prolongados en la vida del
pas, provocado por causas naturales o antrpicas, conduce normalmente a situaciones de
inestabilidad que requieren ser contrarrestadas, a fin de permitir el desenvolvimiento de la sociedad
dentro mrgenes razonables de seguridad o estabilidad.

1.2.2 Estructura de una Poltica.

El conjunto de objetivos en una formulacin poltica debe expresarse como un esquema armnico, con
una definicin clara de las jerarquas y dependencias existentes entre sus componentes, en cuanto a la
importancia o amplitud que representan en el pronunciamiento de la sociedad o grupos sociales
interesados.
La identificacin de los objetivos de una poltica nacional normalmente se plantea a travs de una
estructura, en la que se describen, en un primer nivel, los propsitos fundamentales y estratgicos (a
largo plazo) y, en los niveles inferiores, aquellos referidos a los objetivos secundarios o especficos,
enmarcados por los anteriores, en una graduacin de varios escalones, dependiendo de su amplitud o
trascendencia (efectos en el mediano o en el corto plazo).
La estructura, planteada en los trminos recin sealados, no debe ser considerada como un diagrama de
flujo, sino que ms bien como un "rbol lgico". No debe pretenderse que a travs de la estructura se
llegue a conocer la forma de cmo alcanzar fines determinados, sino que ms bien la identificacin, con
diferentes grados de precisin, de lo que es necesario contemplar.

11

Tal como se puede apreciar en el diagrama que se expone a continuacin, en cada nivel de objetivos de
la estructura de la poltica, se va estableciendo una suerte de clasificacin de los propsitos de mayor
especificidad que se plantean en el estrato inmediatamente inferior, adems de establecer los
correspondientes lmites en el mbito de cada uno de ellos. Expresado esto mismo en otros trminos, en
una lnea de objetivos a travs del rbol lgico, siguiendo la secuencia desde los de mayor generalidad o
amplitud hacia los de una mayor especificidad, se va estableciendo un marco de referencia cada vez ms
preciso respecto a las acciones concretas que requieren impulsarse.
La cantidad de niveles o estratos de objetivos en la estructura de la poltica son variables, y debe
definirse bsicamente de acuerdo a la capacidad existente para la identificacin confiable del grado de
detalle con que, las acciones contempladas, efectivamente puedan llevarse a cabo en plazos claramente
determinados (largo, mediano, corto e inmediato)
Por otra parte, en la estructura de una poltica nacional o global, los objetivos especficos de primer
orden, tambin pueden corresponder a enunciados con una validez para el largo plazo, especialmente
cuando se refieren a actividades de gran relevancia, que requieren una formulacin coherente y muy
precisa entre las diversas otras acciones interrelacionadas en el mbito nacional, que puedan afectar o
que la afecten.

ESTRUCTURA DE UNA POLITICA NACIONAL

OBJETIVOS FUNDAMENTALES

OBJETIVO
SECTORIAL

OBJETIVO
SECTORIAL

OBJETIVO
SECTORIAL

Objetivo
General

Objetivo
General

Objetivo
General

Objetivo
Especfico

Objetivo
Especifico

Objetivo
Especfico

Figura 1.2.2.- rbol de la Estructura de Objetivos en un Formulacin Poltica

En tal sentido, las polticas especficas del ms alto nivel, pueden ser identificadas o clasificadas desde
diferentes enfoques. Lo comn es calificarlas considerando dos puntos de vistas: Segn Tipos de
Desarrollo y, de acuerdo a Rubros Productivos. En el primer caso, cabe incluir a todas aquellas, que
si bien son especficas, constituyen componentes comunes esenciales en todas las actividades
productivas o sectoriales, es decir, se caracterizan por su transversalidad. Las segundas podran

12

calificarse como verticales, porque son esencialmente sectoriales, orientadas a la generacin de bienes y
servicios claramente determinados, an cuando posean estrechas interacciones entre ellas.
Ambos enfoques deben estar interrelacionados, lo que puede llevar a clasificaciones que combinen los
componentes de uno y otro (econmico/forestal, social/agropecuario, por citar algunos ejemplos).

SECTORES SEGUN
SECTORES SEGUN
TIPOS DE DESARROLLO RUBROS PRODUCTIVOS
ECONOMICO
SOCIAL
CULTURAL
DEMOGRAFICO
SALUD
AMBIENTAL
URBANO
RURAL

FORESTAL
AGROPECUARIO
PESQUERO
MINERO
CONSTRUCCION
TRANSPORTE
TURISMO
ENERGIA

Lo normal, en la mayora de los pases, es la aplicacin de un criterio que combine las dos formas de
identificacin de las polticas especficas recin descritas.

1.2.3

Modelos Conceptuales de Polticas.

El fundamento conceptual de llevar adelante el proceso de formulacin e implementacin de polticas es

otro aspecto interesante de mencionar. En tal sentido, cabe destacar los siguientes modelos que
frecuentemente se adoptan para este efecto:
a) Institucionalismo. En este caso se plantea a la poltica como una actividad institucional. La
modalidad es que las definiciones sean asumidas preferentemente por el gobierno, en donde sus
instituciones, de acuerdo a los sucesos o acontecimientos trascendentes en el presente o que se
prevn para los tiempos prximos, determinan las orientaciones relacionadas con sus respectivos
mbitos.
b) Teora de Grupos. La poltica, en este modelo, se plantea a travs de definiciones convenidas entre
los diferentes grupos interesados o afectados, considerando el peso o importancia que representan
cada uno de ellos. Este modelo representa en cierto modo al juego democrtico, en donde los
grupos interesados estn representados por los partidos polticos u otros centros de poder
(organizaciones gremiales, religiosas o tnicas, por ejemplo).

13

c) Teora Elitista. Se plantea la poltica como el resultado de las preferencias manifestadas por
grupos exclusivos o "elites". Un ejemplo de ellos lo constituy el "Apartheid", otros casos
corresponden a castas religiosas, intelectuales y aquellas basadas en la discriminacin sexual,
etarias (consejos de ancianos), posicin econmica, etc.
d) Teoras Racionalistas. La poltica se formula e implementa considerndola como una herramienta
para la consecusin de objetivos predeterminados. Algunos criterios especiales estn representados
por la Teora de los Juegos y la Teora de Sistemas. En el primer caso, la poltica se define a travs
de una eleccin racional entre las opciones existentes, en funcin del anlisis de situaciones
competitivas. En cambio, en la segunda, se plantea a la poltica como un sistema de resultados o
productos.

1.3

CONCEPTO FORESTAL

1.3.1 Significado del Recurso Forestal.

Desde el punto de vista de la poltica, como ciencia, el concepto forestal podra plantearse como una
ciencia referida a "todos aquellos aspectos relativos a los ecosistemas forestales y a los diferentes
desarrollos que, a partir de tales recursos, se pueden originar o derivar". Es decir, adems de la
flora, fauna, suelos, aguas y, en general, el ambiente en los terrenos forestales, la poltica sectorial debe
preocuparse de la infraestructura, industrias, tecnologas, capitales, fuentes de trabajo, regmenes de
propiedad, pobladores, trabajadores, etc., relacionados con la actividad forestal.
La actividad forestal, que cabe expresar como el desarrollo que se puede generar a partir de los recursos
forestales, se caracteriza por una amplia multiplicidad de bienes y servicios que pueden ser
usufructados por el hombre o que contribuyen a la conservacin de la naturaleza. Sin embargo, esos
productos se apoyan en un recurso natural renovable, susceptible de agotarse si su utilizacin no est
orientada por un manejo que asegure su sustentabilidad.
Es frecuente escuchar, en relacin al aprovechamiento de los recursos forestales, principios tales como
"el Rendimiento Mximo y Sostenido", "el Desarrollo Sustentable", la Sustentabilidad o la
Sostenibilidad" o, bien, "el Uso Mltiple".
Sin embargo, no debe dejar de considerarse que el recurso forestal, en su ms amplia concepcin es muy
complejo y, aunque es susceptible utilizarlo en determinadas situaciones para diferentes finalidades, en
forma armnica y equilibrada, tambin es frecuente la presencia de usos antagnicos. Esto ltimo, si no
es adecuadamente contemplado, los procesos forestales pueden conducir a la degradacion de este mismo
recurso, incluso, a desvirtuar muchas de las funciones y roles que normalmente se le asignan.
El uso racional de los recursos forestales requiere decisiones fundamentadas respecto a los bienes,
servicios y, en general, los beneficios, que de ellos es posible obtener, sin menoscabar las funciones
bsicas que cumplen en la proteccin del medio ambiente, la estabilidad social y la generacin de los
ingresos necesarios para apoyar al desarrollo econmico.

14

1.3.2

Funciones del Recurso Forestal.

Ya se indic anteriormente que el recurso forestal se caracteriza por la multiplicidad de bienes y

servicios que puede entregar a la comunidad. Tradicionalmente, los beneficios esperados en el
aprovechamiento de ellos se puede clasificar de acuerdo a las funciones que tales recursos cumplen.
a) Funcin Productiva.
Est referida esencialmente a la entrega de beneficios tangibles, cuantificables en el mercado, y que
corresponden a productos o materias primas tales como: madera, follaje, frutos, corteza, carne,
cueros, etc. Estos bienes tambin son, por lo general, susceptibles de procesarse industrialmente y
transformarse en nuevos productos elaborados: Celulosa, madera aserrada, tableros, saponina,
oleoresinas, entre otros. Por otra parte, cabe indicar que se acostumbra a clasificar a los productos
forestales en Maderables y No Maderables, en donde los ltimos estn referidos a aquellos que no
se basan en el empleo de la madera (saponina, miel, hongos, resinas).
b) Funcin Protectora.
Corresponde al rol que desempean los recursos forestales en la preservacin, conservacin y
proteccin del medio ambiente y de los componentes del ecosistema, como suelos, aguas, aire y, en
general, la biodiversidad y la conservacin de la naturaleza. Los beneficios, en este caso, son
intangibles, por lo general no valorables comercialmente y, cuando se deterioran, su recuperacin
es a largo plazo, o bien irrecuperables, dependiendo del nivel de degradacin a que se
encuentren sometidos. En los ltimos tiempos, a la funcin protectora con frecuencia se le est
identificando como Servicios Ambientales.
c) Funcin Social.
Tambin conocida como "Beneficios Accesorios". Se refiere al rol que cumple el recurso forestal
en aspectos esenciales de la calidad de vida en las comunidades humanas, tales como salud
ambiental, recreacin (tambin identificado como un servicio ambiental), aporte a la cultura y las
ciencias, preservacin de rasgos antropolgicos, fuente de trabajo, estabilidad social, entre otros.
Esta funcin, aunque no est referida a la produccin de bienes, en algunos casos se confunde con
tal aspecto, cuando se usa el recurso en forma global como un producto derivado utilizable, con el
propsito de obtener una rentabilidad financiera (el turismo, por ejemplo).
Diversos autores consideran que las funciones Protectora y Social de los recursos forestales deben
incluirse en un solo grupo, por las estrechas interrelaciones que existen entre ambas. Algunos
economistas, por su parte, califican a este conjunto como "las externalidades del desarrollo
forestal".

Pea (1998) advierte que existe una tendencia generalizada a confundir los conceptos de funciones y uso
de los recursos forestales, considerando que correspondera a lo primero como los atributos que seran
inherentes a los bosques desde una perspectiva antrpica. En cambio, los usos de esos mismos recursos
estaran referidos a la calificacin de las decisiones que los seres humanos toman desde un punto de

15

vista utilitario. En tal sentido, Pea (1998) recoge una clasificacin propuesta de funciones del bosque
basada en la siguiente tipologa:
-

Produccin de madera y bienes no maderables

Regulacin del ciclo hidrolgico
Proteccin y conservacin de suelos
Intercambio gaseoso, purificacin del aire y fijacin de carbono
Regulacin de la temperatura terrestre
Resguardo de la biodiversidad
Recreacin y belleza escnica
Rol socioeconmico

El mismo autor agrega que, del mismo modo que se propone una tipologa de funciones, de igual
manera sera conveniente establecer una clasificacin de los usos del recurso forestal, con el fin de
identificar y caracterizar sus diversos contenidos. Es decir, si los usos tienen que ver con procesos de
tomas de decisiones destinadas a satisfacer necesidades humanas, estas decisiones determinan, a su vez,
formas de llevarlas a cabo, por medio de mtodos y tcnicas o prcticas, constituyendo un conjunto de
acciones que normalmente se denomina intervencin.
Sobre la base de los expuesto en los prrafos precedentes, Pea (1998) seala que, dentro del mbito de
las tipologas, tambin es necesario no confundir los objetos con los sujetos del desarrollo, considerando
que el concepto del desarrollo es algo que tiene que ver con las personas y no con las cosas. De este
modo se podr facilitar la comprensin del nuevo concepto acuado en los aos 80 del siglo veinte, el
Desarrollo Sustentable, al cual se subordina el Desarrollo Forestal Sustentable que, a su vez, contribuye
a su logro desde la perspectiva sectorial y, que se operativiza por medio del denominado Manejo
Forestal Sustentable, entendido como un instrumento estratgico del anterior.

16

Captulo 2
FORMULACIN DE POLTICAS FORESTALES
2.1

RASGOS DE LA POLITICA FORESTAL

La Poltica Forestal, dentro de un contexto nacional, corresponde a una poltica especfica, en la cual se
definen los objetivos o propsitos relacionados con la actividad forestal, y se establecen las reglas para
su desarrollo y funcionamiento.
La implementacin de una poltica forestal se expresa, por lo general, por medio de un programa que
contiene objetivos globales y especficos, con sus metas y plazos respectivos, y los instrumentos
necesarios que orienten y apoyen las acciones requeridas para alcanzar los propsitos perseguidos.
La formulacin de la poltica se debe basar en un diagnstico, en donde se describa la cuanta,
naturaleza y estado de los recursos forestales, sus niveles histricos y actuales de utilizacin, la
capacidad real y potencial de aprovechamiento, los regmenes legales y de propiedad, los instrumentos
institucionales y econmicos relacionados, los mercados para los productos que se generen, los impactos
sociales y ambientales que derivan de la intervencin de los recursos forestales, entre otros aspectos.
Algunos autores sealan que los aspectos ms importantes a considerar en la formulacin de una
poltica forestal son:
i)
ii)
iii)

La conservacin, proteccin, manejo y utilizacin de los bosques.

La proteccin del medio ambiente.
Las industrias y el mercado de productos forestales.

Sin embargo, la mayora de los pases en los tiempos actuales, estn considerando que los aspectos
relacionados con la vida silvestre, los parques nacionales, lios recursos hdricos y, en general, las
externalidades relevantes que se derivan del desarrollo forestal, tambin constituyen objetivos
importantes, especialmente aquellos que contribuyen concretamente en la elevacin de los niveles de
calidad de vida de las comunidades humanas.
En todo caso, es importante enfatizar que, cualquiera que sea el mbito de actividades o aspectos que se
consideren dentro de la formulacin de una poltica forestal, siempre debe tenerse presente que los
propsitos fundamentales deben estar orientados a beneficiar a la sociedad humana, en su sentido
amplio, aunque en el cumplimiento de este objetivo final se debe necesariamente considerar los
principios de la sustentabilidad de los recursos naturales renovables.
Es difcil, y poco prctica, la formulacin de una poltica forestal que se exprese en una declaracin
que contenga todos los elementos relacionados con el desarrollo sectorial. Lo normal y adecuado es que
los elementos bsicos se expresen en un documento nico, mientras que otros relacionados o de una
menor importancia, correspondera recogerlos o interpretarlos desde disposiciones legales, planes o
programas de otros sectores afines.

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Sin embargo, con frecuencia la actividad forestal se encuentra en posiciones conflictivas con otros
sectores, cuando las estrategias, lineamientos de accin y objetivos perseguidos por ellos no han sido
suficientemente bien formulados, delimitados, interconectados, o bien, como consecuencia de
formulaciones de acciones discordantes. Entre los sectores que generan los mayores conflictos
intersectoriales con la actividad forestal, cabe mencionar a los siguientes:
-

Obras Pblicas, cuando la construccin de carreteras, represas, establecimiento de

asentamientos humanos y la instalacin de cualquier otra infraestructura en zonas rurales,
impacte gravemente a ecosistemas naturales de alta vulnerabilidad.

Minera, en los casos que implique disturbios significativos al ambiente de ecosistemas

naturales nicos y de alta vulnerabilidad.

Uso de Aguas, con el objetivo de abastecer a centros poblados, actividades productivas rurales
o como insumo industrial, cuando el recurso hdrico conforma un componente esencial de la
biodiversidad natural y resulte significativamente reducido por su cambio de destino.

Agricultura, cuando se pratica en terrenos no aptos, contribuyendo a la degracin de suelos y

aguas necesarios para el sustento de la biodiveridad y la dinmica natural de los ecosistemas
forestales.

Ganadera, al igual que la agricultura, cuando se realiza en ecosistemas naturales no aptos

para tal propsito, con graves riesgos para la biodiversidad y la dinmica natural de los
recursos forestales.

Energa, especialmente generada mediante elempleo de la lea, cuando se realiza en una forma
extractiva extrema, generando un profundo deteriorio a los recursos naturales renovables.

Expansin Urbana, que reduce significativamente el espacio de los recursos renovables y

afecta significativamente al natural desarrollo de los ecosistemas que los ampara.

Desarrollo Industrial, cuando descontroladamente provoca impactos negativos graves en los

ecosistemas naturales, por efecto de sus emanaciones contaminantes en la atmsfera, la
generacin de residuos industriales lquidos (riles), la instacin de infraestructura y caminos y,
la depradacin por la tala en bosque nativos, entre otros casos que generen impactos
significativos.

Conservacin de la Naturaleza, cuando sus principios se practican en forma extrema

(conocido como la puesta de candado en los bosques) en ecosistemas forestales que
potencialmente pueden ser utilizados en la generacin de bienes y servicios ambientales bajo los
conceptos de la sustentabilidad y el respeto a la biodiversidad.

Por otra parte, no debe dejar de mencionarse que tambin los conflictos intersectoriales pueden ser
provocados por la actividad forestal cuando indebidamente se expande ocupando espacios que no le
corresponde, como por ejemplo, extender la forestacin en suelos de vocacin agrcola o ganadera.
Por tal razn, la exigencia de una poltica nacional global adecuadamente formulada es un requisito
fundamental, para evitar desarmonas, distorsiones o conflictos en el desenvolvimiento de los diferentes
sectores.
El grado de desarrollo forestal puede variar significativamente de un pas a otro, y ello no depende de la
magnitud de los recursos existentes en el territorio, sino que ms bien de la evolucin y el

18

reconocimiento de la importancia econmica, social y ambiental de los bosques. Tambin, la variedad

de las condiciones presentes en torno a los recursos forestales pueden afectar al desarrollo sectorial y, en
consecuencia, a la formulacin de las polticas respectivas.
Entonces, cabe plantear la interrogante sobre si la experiencia adquirida por determinados pases es
verdaderamente til para otros. Raras veces existen problemas idnticos en materias forestales entre
diferentes pases, y la forma de resolverlos copiando las formulaciones polticas podra llevar a buenos
resultados en algunos casos, pero tambin incurrirse en graves errores en otras situaciones.
Sin embargo, la compilacin de experiencias externas puede constituir un buen marco referencial, sin
dejar de tener presente la limitacin que significa la transferencia de modelos desde una situacin a otra.
En general, los principios bsicos de la legislacin y administracin forestal son aplicables a la mayora
de los pases, pero en la forma correcta de llevarlas a la prctica pueden surgir diferencias notables.

2.2

MARCO PARA LA FORMULACION DE POLITICAS FORESTALES

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD),

celebrada en 1992 en Ro de Janeiro, en lo relativo a las polticas y estrategias nacionales sobre los
bosques, se declar que los pases deberan intensificar los esfuerzos en favor de la ordenacin,
conservacin y desarrollo sustentable de los recursos forestales. Se concluy, adems, que el carcter
dinmico del desarrollo en un mundo de necesidades perentorias y competitivas, requiere que las
polticas y sus respectivos componentes reglamentarios e institucionales se mantengan en un contnuo
proceso de vigilancia y adaptacin, que garantice un escenario de incentivos eficaces para la adecuada
sostenibilidad de los procesos forestales.
En el artculo "Aspectos Normativos y Legislativos de la Ordenacin Forestal Sostenible", escrito por
M.R. de Montalambert y F. Schmithsen, publicado en 1994 por la Revista Unasylva de la FAO, se
interpreta el acuerdo recin descrito de la Conferencia de Ro de Janeiro en los trminos que se resume
en los siguientes prrafos.
Una condicin indispensable para la ordenacin forestal es que las polticas nacionales consideren, en
general, que el desarrollo sostenible debe constituir una prioridad comn a todos los sectores,
especialmente sobre aquellos relacionados con los recursos naturales renovables y la competencia por
por el uso de los espacios terrestres.
La mayora de las polticas forestales vigentes fueron concebidas para enfrentar situaciones ms
sencillas que las que prevalecen en los actuales momentos. En el pasado, la menor demanda sobre los
bosques responda a las exigencias de poblaciones reducidas y a un inferior nivel de competencia entre
los usuarios del suelo, lo que significaba que la necesidad de velar por la estabilidad de los ecosistemas
y la sostenibilidad de la gestin fuera menos apremiante. En consecuencia, las polticas forestales se
centraban preferentemente en torno a la produccin maderera y, en el mejor de los casos, al concepto de
productividad permanente. Ello conllevaba restricciones sobre la utilizacin de los bosques que, en
apariencia, tena efectos potencialmente negativos sobre la produccin comercial y, generaba relaciones
conflictivas entre las partes involucradas (servicios forestales, sector privado, grupos locales, etc.). Por
otra parte, las polticas fiscales de precios y contractuales se orientaban ms bien a la extraccin y no
tanto a la gestin.

19

Actualmente, se plantea la necesidad de una administracin forestal dentro de un contexto de mayor

interdependencia y complejidad, que requiere apoyarse en un proceso asociativo y armnico entre los
principales agentes y beneficiarios. En esto es fundamental que en las polticas forestales se reconozca
la diversidad de intereses relacionados con la conservacin y utilizacin de los bosques, como as
tambin la participacin en la toma de decisiones relevantes de los grupos ms importantes que estn
siendo afectados por el proceso.
Lo anterior implica conceder una especial consideracin a diversos aspectos de gran trascendencia, que
a continuacin se enuncian y describen:
a)

Poltica y Planificacin del Aprovechamiento del Espacio Terrestre. Es necesario reconocer que
los bosques son una fuente de recursos naturales renovables para las generaciones presente y
futura. En consecuencia, su conservacin y manejo bajo el principio de la sustentabilidad deben
constituir un elemento obligatorio en el objetivo general de desarrollo y perfeccionamiento del uso
de la tierra y, al mismo tiempo, para garantizar la estabilidad del medio ambiente.

b)

Macropolticas y Medidas de Ajuste Estructural. Se debe prestar la suficiente atencin a la

identificacin y evaluacin de los posibles impactos negativos sobre la conservacin de los
recursos forestales derivados de programas agrcolas o procesos de privatizacin que conduzcan,
por ejemplo, a la destruccin de los bosques por parte de la poblacin rural que emigra para
ampliar la prctica de una agricultura de subsistencia. De igual modo, deben evitarse los cambios
indiscriminados de cultivos inducidos por polticas de precios, o por la evolucin de los mercados,
que atenten contra a sostenibilidad del manejo forestal. Tambin, cabe considerar a las polticas
que introducen modificaciones en los regmenes de tenencia de la tierra y sobre los derechos de uso,
que posean efectos indeseables en los sistemas de vida de la poblacin rural en reas forestales.
En el plano normativo, las relaciones de la actividad forestal con sectores afines como la
agricultura, la ganadera, la industria, la energa, la minera, entre otros, deben plantearse bajo un
esquema global coherente y de complementariedad, a fin de reducir a la mnima expresin aquellos
conflictos intersectoriales que puedan traducirse en un menoscabo de la ordenacin y uso sostenible
de los bosques, como asmismo, en la conservacin de la naturaleza.

c)

Postura de Grupos Interesados. En la formulacin de las polticas sectoriales debe tambin

evaluarse el comportamiento de los grupos sociales que posean intereses en los recursos forestales,
a fin de introducir las acciones que fomenten su actitud y apoyo hacia la sustentabilidad. En tal
sentido, es necesario el reconocimiento de los distintos estratos o tipos de usuarios que dependen
los productos forestales, con el fin de flexibilizar los aspectos normativos tales como regmenes de
tenencia, utilizacin y gestin, considerando los diferentes contextos ecolgicos y socioeconmicos
a que se encuentran insertos.
Una particular atencin debe recaer sobre los grupos compuestos por minifundistas, comuneros,
indgenas y trabajadores forestales, en general, que a menudo son los ms desfavorecidos de las
poblaciones rurales, que se encuentran en un estado permanente de marginacin, y sobre los cuales
es necesario reconocer sus derechos de acceder a una mejor calidad de vida y a los beneficios que
se pueden obtener a travs de los procesos forestales.

20

d)

Polticas Fiscales. Algunas materias que afectan a la actividad forestal, tales como las polticas
tributarias y de precios, deben ser cuidadosamente normadas, de manera de asegurar el adecuado
cumplimiento de los principios anteriormente expuestos relativos al desarrollo sectorial y la
sustentabilidad del manejo de bosques.
Diversos pases que poseen una clara vocacin forestal y una importante proporcin de territorios
privados, cuentan con sistemas de tributacin que hacen atractiva, competitiva y permanente la
inversin en bosques, en comparacin a otras opciones de utilizacin de la tierra. Tambin son
frecuentes las situaciones con esquemas de bonificaciones, subvenciones y otros incentivos,
dirigidas a fomentar la generacin en el mediano y largo plazo de bienes y servicios provenientes de
los recursos forestales, que apuntan concretamente a favorecer programas de forestacin, manejo
silvcola, creacin de infraestructura, compensacin de costos por gestin en medidas especiales de
proteccin, manejo de bosques con fines de esparcimiento y paisajismo, recuperacin de reas
degradasas, por mencionar las ms comunes.
Por otra parte, las polticas de precios para los bienes y servicios forestales generalmente acarrean
repercusiones de un carcter econmico en la ordenacin de bosques y, sobre todo, en la cuanta de
las inversiones y reinversiones destinadas a conservar y mejorar los bosques. Las fuerzas que
concurren a los mercados traducen como respuesta el establecimiento de valores que reflejan la
cuanta real de los productos forestales, pero, al mismo tiempo, es necesario supervisar las posibles
interacciones de las diferencias de precios con otros productos no forestales. Es fundamental que la
estructura de los mercados garantice una parte equitativa de los ingresos para aquellos que en
definitiva se responsabilicen de la ordenacin de los bosques, sean servicios pblicos, propietarios
privados, comunidades locales o grupos de usuarios.

2.3

FACTORES EN LA FORMULACION DE POLITICAS FORESTALES

Los antecedentes expuestos anteriormente llevan a concluir que la formulacin de una poltica forestal
est condicionada a diversos factores. Algunos de ellos estn relacionados al contexto nacional en el
cual debe insertarse el desarrollo sectorial, y otros se refieren a las caractersticas mismas de los
recursos forestales y a la capacidad existente para aprovecharlos plena y racionalmente. Entre los
aspectos ms relevantes cabe sealar a los siguientes:

a) Marco Constitucional y Legislativo.

La formulacin de una poltica forestal slo puede plantearse dentro de las referencias establecidas
por la normativa vigente, de manera que las disposiciones legales que se requiera promulgar para
formalizar los preceptos que se desean impulsar, deben ajustarse o supeditarse al esquema global
que prevalece, establecido normalmente en la Carta Fundamental o Constitucin Poltica del
Estado.
Cualquier propsito de la poltica forestal que, en su implementacin, necesite excederse el marco
legal vigente, exigir previamente una modificacin de la normativa existente, lo que
indudablemente podr lograrse nicamente en los casos que se posea una slida argumentacin de

21

respaldo, y exista el acuerdo poltico necesario para modificar eventualmente la escala de

jerarquas sobre las prioridades nacionales.

b) Prioridades Gubernamentales.
Los Gobiernos deben ordenar su quehacer de acuerdo al mandato que han recibido de la comunidad
que lo ha elegido o lo sustenta, y en ello deben ser consecuentes con los deseos o intereses que se
han definido como fundamentales para el desarrollo nacional. En esta misin se establece una
escala de jerarquas respecto a los diferentes asuntos que deben abordarse, y en la forma que en un
mayor grado se beneficie a la poblacin. Por tal razn, los propsitos planteados a travs de la
poltica forestal deben adecuarse a los espacios disponibles en el ordenamiento nacional, y slo
podran superar las restricciones existentes cuando el mandato sobre las prioridades, de acuerdo a
las circunstancias que existan, determine tal conveniencia.
c) Posicin de las Entidades Privadas.
Con anterioridad se expres que una formulacin de poltica forestal llega a ser vlida cuando se
ha elaborado con la participacin de todos los grupos interesados o involucrados en el desarrollo
forestal. Por tal razn, es indispensable que el sector pblico posea la capacidad suficiente para
concordar con las entidades privadas y organizaciones no gubernamentales los delineamientos
trascendentales de la actividad sectorial, de modo de lograr que, al menos los intereses de mayor
relevancia, puedan ser adecuadamente acogidos, dentro de un marco de armona y
complementariedad.
d) Influencias Sociales y Culturales.
Los propsitos de la poltica forestal, en especial los procesos necesarios en la implementacin de
los instrumentos que hacen posible su aplicacin, requieren estar muy bien ajustados a la
capacidad de comprensin y apoyo de los diferentes grupos sociales que se afectarn. En ello juega
un rol fundamental la percepcin que se posea sobre los problemas reales que sensibilizan a los
distintos actores de la actividad forestal y, particularmente, los aspectos relativos a la idionsicracia,
costumbres, niveles culturales e incluso, los atavismos de la poblacin, si no son correctamente
abordados, pueden obstaculizar gravemente el cumplimiento de los resultados que se esperan de la
poltica forestal que se pretenda establecer.
e) Condiciones Econmicas.
Igualmente, aunque los propsitos de la poltica forestal sean consensuales, es necesario que las
acciones a realizar tendientes al cumplimiento de ellos, estn respaldados por una capacidad
econmica suficiente para afrontar las inversiones y gastos que impliquen, adems de contar con
los mecanismos apropiados para permitir el acceso a las fuentes de financiamiento internas o
externas disponibles, por parte de los grupos sociales que las requieran. De lo contrario, no slo
sern inalcanzables los deseos manifestados, sino tambin puede originarse una suerte de
frustacin por parte de la poblacin, que puede redundar en una seria prdida de credibilidad hacia
las autoridades responsables. Esto mismo puede conducir a retrocesos en lo que respecta a la
motivacin de impulsar futuros cambios cuando las condiciones econmicas lleguen a ser
favorables.

22

f)

Polticas de Sectores Afines y Relacionados.

La politica global de un pas enmarca a un conjunto de polticas sectoriales, entre las cuales debe
existir una clara compatibilidad y armona entre los diferentes objetivos especficos que se
persiguen. Esto afecta especialmente a la poltica forestal, puesto que posee una fuerte
interrelacin con sectores tales como la agricultura, ganadera, industria, minera y energa, por
mencionar a los de una mayor afinidad. Por tal razn, la formulacin de la poltica forestal debe
contemplar la adecuada integracin y complementacin con las polticas de los sectores
relacionados, evitando posiciones contradictorias o antagnicas. La inclusin de acciones que no se
ajusten a este esquema, tarde o temprano se traducirn en conflictos intersectoriales, y se correr el
riesgo de un retroceso en cuanto los propsitos de impulsar un mejor desarrollo de la actividad
forestal.

g)

Condiciones Ambientales y Ecolgicas.

Tambin se expres anteriormente que, una condicin esencial en el desarrollo sectorial, es lograr
su pleno cumplimiento sobre la base de la sustentabilidad de los recursos naturales renovables que
lo fundamentan. Los diferentes componentes de los ecosistemas forestales conforman una de las
bases esenciales del medio ambiente, el que ya constituye, sin lugar a dudas, un valor de mxima
prioridad en la manifestacin de los deseos de la mayora de los pases, de manera que cualquier
alteracin o impacto negativo en su conservacin pasa a ser calificado como altamente
inconveniente. Por lo tanto, los postulados forestales deben prestar una especial atencin a este
aspecto, como una condicin ineludible, porque de otra manera no se estar respetando a este deseo
universal.

h)

Nivel y Equilibrio del Desarrollo Forestal

El sector forestal est compuesto por una gran diversidad de actividades especficas o subsectores,
que engloban una amplia gama de aspectos relativos a cuestiones econmicas, sociales,
industriales, ambientales, geogrficas, etc. Todas ellas deben conformar un conjunto
interrelacionado y armnico, cualquiera que sea el plano o punto de vista desde donde se le analice.
Por tal razn, los diferentes desarrollos que se deseen impulsar a travs de una poltica forestal,
debern necesariamente considerar las compatibilidades existentes entre las acciones involucradas,
preferentemente en cuanto a las capacidades efectivas de respuestas o resultados dentro de los
niveles esperados. Las desarmonas derivadas por dismiles estados de desarrollo entre subsectores
involucrados en un mismo proceso pueden significar obstculos para el cumplimiento de los
objetivos perseguidos, o bien, una deformacin de los mismos. La presencia de desniveles
acentuados lleva a requerir la adopcin de medidas especiales de mejoramiento o recuperacin,
como una fase previa y obligatoria en el propsito de lograr un desarrollo coordinado e integral
para el sector forestal.

i)

Aspectos Generales.
La formulacin de una poltica forestal, mediante la definicin de objetivos, y considerando las
influencias precedentemente expuestas, no es fcil, pero s esencial para el desarrollo del marco
legislativo y reglamentario, el diseo y estructuracin de la organizacin gubernamental ejecutora
y, para la preparacin de los planes, programas y proyectos requeridos para llevarla a la prctica.

23

Lo apropiado en el proceso de formulacin de la poltica, previamente a la definicin de objetivos

y al diseo de los instrumentos necesarios para su implementacin y aplicacin, es que el tema
requiere ser estudiado en forma exhaustiva por los especialistas del servicio forestal
gubernamental, porque tal vez sean ellos los que conocen mejor los recursos forestales, en relacin
a las diferentes implicancias que puedan derivarse de las decisiones que se asuman.
Sin embargo, y tambin con antelacin a la discusin en el Poder Legislativo o Parlamento (por la
necesidad de dictacin de las leyes para el correspondiente de respaldo), es conveniente que los
postulados gubernamentales sean sometidos a una amplia discusin, en la cual se considere la
participacin de representantes de todos los grupos interesados en el tema, tales como empresarios
privados, partidos polticos, colegios profesionales y gremios relacionados, organizaciones de
campesinos, instituciones acadmicas, organismos no gubernamentales y de otras instituciones
estatales, junto a aquellas organizaciones internacionales que puedan colaborar en la asistencia
tcnica y financiera correspondiente.

2.4

CRITERIOS EN LA FORMULACION DE POLITICAS FORESTALES

En cualquier formulacin de poltica forestal, ya sea vigente o pretrita, siempre ha debido existir una
razn bsica que la sustente. Las decisiones en torno al desplazamiento de cultivos agrcolas por
plantaciones forestales, o al reemplazo del bosque nativo por la instalacin de especies de uso industrial
de rpido crecimiento, no pueden ser juzgadas como equvocas sin analizar previamente las causas que
han originado tales procesos.
El criterio adoptado en la toma de decisiones polticas depende en gran medida de quin las asume y
cules son los objetivos que las determinan. Por lo general, existen grandes diferencias entre los criterios
que manejan las empresas privadas y los servicios pblicos, ya que las primeras persiguen un propsito
eminentemente de carcter financiero, focalizado a la obtencin de un determinado bien y, en los
segundos, la preocupacin se orienta al aprovechamiento global y sustentablede los recursos forestales.

2.4.1 Criterios Econmicos.

Las decisiones en el aprovechamiento de los recursos forestales son bsicamente de naturaleza
econmica, en el sentido de que la economa est referida al intento del hombre de obtener medios
materiales que satisfazgan sus necesidades. Este hecho puede generar problemas, porque los recursos
que deben ser utilizados para producir tales medios materiales no son ilimitados, y adems, la
produccin misma puede generar antagonismos con otros intereses en el rol que se espera que cumplan
los recursos forestales.
El principal problema econmico de la poltica forestal se refiere, entonces, al criterio que debe
aplicarse para decidir las asignaciones de recursos entre diferentes aspectos de la actividad forestal, de
modo de lograr eficientemente el cumplimiento de la diversidad de objetivos que puedan estar en juego.
Al respecto, se describen a continuacin algunos de los criterios ms conocidos que se consideran en
esta materia.

24

a)

Criterio Beneficio-Costo.

Una actividad no debiera realizarse si los beneficios esperados no superan los costos o sacrificios que
implica. Sin embargo, en este concepto estn presentes dos problemas prcticos en la aplicacin de este
criterio: En primer lugar, la interrogante sobre si es necesario incluir a todos los costos y beneficios
derivados por la actividad y, por otra parte, la aclaracin respecto a que si todos los sacrificos y
resultados necesariamente deben medirse en unidades comparables.
El primer problema es complejo, porque cuando se requiere medir todos los beneficios de una actividad
forestal determinada, no slo es necesario evaluar los resultados directos, sino que tambin todos
aquellos de naturaleza intangible, como la esttica, la proteccin ambiental, la vida silvestre, etc.
Igualmente, en el caso de los costos, adems del desembolso en dinero que significa realizar una
actividad, se debe considerar a los efectos negativos que puedan provocarse, como por ejemplo, la
contaminacin que se origina a partir de la aplicacion de productos qumicos en el control de una plaga
(economas y deseconomas externas).
Un problema adicional que se presenta al considerar todos los beneficios y costos es la reaccin en
cadena que producen determinadas prcticas. Por ejemplo, un incremento de la reforestacin puede
conducir a un mejoramiento de las posibilidades recreacionales y el posterior impulso del turismo, que
involucra nuevas fuentes de trabajo, captacin de divisas, desarrollo rural, etc. Por el contrario, la
aplicacin de productos qumicos en el control de plagas puede contribuir, tal como se dijo
anteriormente, al deterioro ambiental, con daos al turismo, la calidad de las aguas y otras consiguientes
secuelas (beneficios y costos secundarios).
En el segundo problema est presente la dificultad, en algunos casos, de identificar todas las
externalidades y, por otro lado, el problema de cuantificar todos los beneficios y costos en unidades
monetarias o en escalas de valores comparables.
A pesar de las dificultades presentes en el anlisis cuantitativo de los beneficios y costos, y la
comparacin entre ellos, se considera que este criterio es til para la formulacin de polticas forestales,
especialmente cuando existe la necesidad de escoger uno entre varios cursos de accin opcionales.
b)

Criterio del Bienestar Econmico.

En este caso, se plantea que cualquier accin que se requiera o desee impulsar, debe estar canalizada de
manera de equilibrar la entrega de beneficios resultantes, en el sentido que el flujo de ellos se oriente
preferentemente en favor de la mayora de la poblacin.
Un ejemplo clsico de lo anterior est dado por las acciones gubernamentales tendientes a desarrollar
reas socioeconmicamente deprimidas o marginales. Al respecto, el costo puede ser absorbido por la
mayora de la poblacin que aporta al presupuesto fiscal, por la va de los impuestos, en circunstancias
que los beneficios son recibidos por un grupo reducido de personas, o por una zona de pequea
extensin. Si no se considera la evaluacin de las externalidades que podran generarse, segn el
criterio del bienestar econmico la sealada accin sera inconveniente de realizarla.
Por otra parte, algunos economistas sealan que puede ser conveniente un determinado cambio cuando
se mejora el bienestar de al menos una persona, y no se perjudica o empeora la condicin de ninguna

25

otra. En este caso, se estara favoreciendo al bienestar de toda la poblacin, considerndola como un
conjunto.

2.4.2

Criterios Sociales.

Debido a que los diversos bienes y servicios que proveen los recursos forestales, tales como maderas,
recreacin, agua, etc., no todos pueden ser determinados en unidades fsicas o monetarias, surge la
necesidad de buscar algun tipo de procedimiento para compararlos y fundamentar las decisiones
polticas que deban tomarse respecto a su proteccin o utilizacin.
Por tal razn, diversos autores establecen que la nica forma de establecer los valores relativos y
permitir una jerarquizacin en las decisiones relevantes que deben asumirse, es aquella que slo puede
fundamentarse mediante la aplicacin de criterios sociales, tales como los basados en los conceptos de
Libertad, Democracia, Igualdad Subjetiva, Apropiada Inclusin e Inters Pblico, los que se describen
brevemente a continuacin.
a)

Libertad.

La Libertad es un concepto que podra definirse como la ausencia de obstculos para la realizacin de
un determinado deseo o propsito. El criterio basado en tal concepto correspondera calificarlo como
eminentemente econmico, ya que se basa en que la mejor va para demostrar y cuantificar un interes o
deseo es el sistema de precios, que se encuentra regulado por la oferta y la demanda.
Sin embargo, ello slo es posible cuando la economa funciona adecuadamente, sin la presencia de
monopolios o monopsonios, con consumidores que estn bien informados sobre las caractersticas de los
productos que se ofrecen, y cuando los compradores poseen una suficiente movilidad y acceso a los
mercados. Si estas condiciones no se cumplen, el sistema de precio puede distorsionarse o ser de baja
representatividad como indicador del valor de los productos forestales.
Ahora bien, en muchos casos, los productos forestales son difciles de valorar en el mercado, lo que
incrementa la dificultad de los individuos para expresar su opinin a travs de este criterio. Del mismo
modo, las decisiones institucionales, en particular las relativas a servicios forestales estatales, que
involucran a toda la gama de bienes y servicios que proveen los recursos forestales, en sus decisiones
estratgicas o coyunturales deben buscar una forma diferente, o complementaria, a las referencias que
entrega el mercado para sustentar las acciones que deben impulsar.
b)

Democracia.

Es un criterio de igualdad poltica, en donde ninguna preferencia individual debe tener ms peso que
otra. Pero, al igual que la libertad, la democracia es difcil que alcance la perfeccin, en el sentido de
que a travs de ella se pueda lograr la satisfaccin de los deseos de cada uno de los individuos, sin
entrar en conflicto con los deseos de la sociedad considerndola como un todo.
An cuando la democracia puede ser un criterio til en la toma de decisiones en los procesos de
formulacin de polticas, es inadecuada para definir situaciones particulares y evaluar los efectos de las
decisiones aplicadas. La democracia slo asegura que todos los involucrados o afectados en algn

26

curso de accin tengan la capacidad de expresar sus ideas y opiniones y, en determinados casos,
participar con su voto en la correspondiente toma de decisin.

c)

Igualdad Subjetiva.

Este criterio guarda un estrecha relacin con el basado en el concepto de la democracia recin expuesto,
en el sentido que plantea que, en cualquier situacin especfica, las decisiones deben estar orientadas a
favorecer a la mayora.
Sin embargo, en la toma de una decisin relevante que afecte de manera preferente al sector forestal,
surge la duda sobre cul debe ser la mayora que cabe ser considerada en la aplicacin de este criterio.
Las opciones pueden ser toda la poblacin del pas o de una regin, o bien la comunidad que est
directamente ligada a la actividad forestal. Por otra parte, an cuando el sector afectado que debe
decidir est claramente identificado, existe la dificultad de carcter instrumental de lograr un efectivo y
representativo pronunciamiento respecto a la decisin que debe asumirse.
d)

Apropiada Inclusin.

Para contrarrestar el efecto de injusticia que podra provocarse en los grupos cuya posicin sea de
minora en la decisin tomada a travs de la aplicacin del criterio de la igualdad subjetiva, algunos
sustentan que todas las posiciones afectadas por esa decisin poltica debieran ser consideradas en el
diseo del curso de accin que consecuentemente corresponde impulsar.
No obstante, no puede dejar de desconocerse que mediante la aplicacin del criterio de la apropiada
inclusin se plantean diversos aspectos, tanto de fondo como prcticos, porque surge la dificultad
generarada por algunos grupos que pueden resultar afectados en un mayor grado que otros y, por otra
parte, est presente el problema que significa lograr una real y ecunime evaluacin del efecto que
provoca la decisin en los diferentes grupos afectados.
Las limitaciones sealadas adquieren una especial importancia en el sector forestal chileno en los
actuales momentos, en donde problemas como la poltica que debe ser aplicada al bosque nativo, est
sujeta a interpretaciones y valoraciones que difieren significativamente entre los diferentes grupos de
intereses relacionados con el tema.
e)

Interes Pblico.

Plantea que una decisin sirve a intereses especiales cuando satisface solamente los deseos de un sector
determinado de la poblacin, a expensas de los fines de la sociedad como un todo. En cambio, el inters
es pblico cuando efectivamente la decisin tomada contribuye a la satisfaccin de toda la sociedad. El
inters pblico se puede expresar a travs de dos corrientes ideolgicas diferentes: La Unitario y la
Individualista.
En el caso del inters pblico unitario, se establece que la sociedad posee un conjunto de objetivos, que
conciernen a todos sus miembros, pero que pueden ser diferentes a los de las personas, considerndolas
separadamente.

27

En cambio, el concepto individualista de inters pblico, considera a los objetivos de la sociedad como
las suma de los objetivos de sus miembros.

2.4.3

Criterios Ambiental-Ecolgicos.

Fueron inicialmente planteados por Wantrupp (1971), quien menciona que se destacan esencialmente
dos criterios, basados en los conceptos de Zona Crtica y Biodiversidad.
a)

Criterio de Zona Crtica.

Se basa en el rol ecolgico que ejercen los recursos naturales renovables. Por Zona Crtica debe
entenderse a "un rango definido, bajo el cual un decrecimiento del flujo de los beneficios no puede ser
recuperado econmica ni tcnicamente". Un caso directamente relacionado con la actividad forestal
est representado por la deforestacin intensa y permanente de una cuenca hidrogrfica.
Algunos ecosistemas forestales se encuentran probablemente siempre en la zona crtica y,
consecuentemente, no estn en condiciones de ser intervenidos por operaciones forestales. Por ello, el
criterio plantea que la formulacin poltica debe estar orientada a no producir disturbios en los
ecosistemas que se encuentren en la situacin de fragilidad recin sealada, y que se debe restringir la
actividad en otros, a fin de evitar que lleguen a ese estado de irrecuperabilidad.
Sin embargo, este criterio slo propone una limitacin ecolgica al aprovechamiento de los recursos
forestales, pero no ayuda a escoger entre dos o ms polticas alternativas a travs de las cuales se supere
el "Estndar Mnimo Seguro de Conservacin". Pero, como lo que se pretende es mantener la
estabilidad del ambiente, lo lgico sera optar por la posicin que provoque menos problemas al
respecto, o que conlleve la mejor tasa o rendimiento en la recuperacin del recurso natural degradado.
b)

Criterio de Biodiversidad.

Considera que los ecosistemas de mayor estabilidad son los que poseen una mayor diversidad biolgica.
De acuerdo a este criterio, las decisiones polticas deberan escoger las opciones que conducen a
mantener o a incrementar la diversidad de los ecosistemas forestales, y evitar aquellas posiciones
dirigidas a la simplificacin.
A pesar del concepto, sobre cuyo contenido existe prcticamente unanimidad en su aceptacin, en la
mayora de los pases se manifiesta una fuerte tendencia a la simplificacin del ambiente, en algunos
casos extremos, con el propsito de incrementar la productividad del sitio y alcanzar altos rendimientos
en la generacin de materias primas.
Al respecto, se plantea la polmica respecto a la magnitud de los territorios a los cuales cabe aplicar el
principio de la diversidad. Algunas posiciones se manifiestan por unidades de superficie mnimas,
incluso al nivel de un rodal, en cambio otros grupos plantean que cabe considerarla en grandes
extensiones, de manera de alcanzar un efectivo uso mltiple de los recursos naturales renovables,
satisfaciendo de esa manera los intereses de los diferentes grupos afectados.

28

2.5

DISEO DE UNA POLTICA FORESTAL

2.5.1

Consideraciones preliminares

Por lo general, la elaboracin de una declaracin pblica de poltica forestal surge de la necesidad de
formularla cuando no ha sido planteada en trminos formales, o bien, debido al deseo de mejorar a la
que haya estado oficialmente vigente. Segn FAO (2010), en ambos casos, la formulacin de la nueva
poltica es un proceso iterativo, por dos razones principales: Primero, porque es ms fcil llevarlo
cuando se tienen en cuenta las experiencias y lecciones recogidas desde el proceso de desarrollo forestal
previo, para fundamentar los principios y lineamientos que deben componerla y, segundo, porque
favorece el mantenimiento de un dilogo sobre la poltica y su ejecucin con posterioridad a la
conclusin del proceso mismo de formulacin.
El dilogo continuo y el establecimiento de una plataforma para los indicados suelen ser componentes
esenciales para la ejecucin de la poltica, dado a que una importante proporcin de los aspectos
concretos relacionados con la puesta en prctica de la poltica deben analizarse y negociarse durante y
despus de su proceso de aprobacin. Adems, los mecanismos establecidos para el dilogo contribuyen
a facilitar el anlisis de las experiencias obtenidas previa y durante la preparacin de la poltica, en lo
que respecta a la fundamentacin e implementacin de los instrumentos necesarios para su posterior
aplicacin, tales como la normas legislativas, esquemas de organizacin y procesos de planificacin que
sern requeridos.
Por otra parte, la experiencia ha demostrado que en un proceso de elaboracin de una poltica forestal
nacional o pblica debe ser iniciado esencialmente por el propio pas que la requiere y no por agentes
externos. Asimismo, es preciso asegurar que el proceso de formulacin est apoyado con una suficiente
participacin de los grupos interesados, tanto a nivel nacional como regional, de manera de conciliar
efectivamente los intereses y necesidades de la sociedad. Al respecto, FAO (2010), menciona que los
enfoques que se adoptaban en el pasado comprueban que es difcil aplicar una formulacin poltica
cuando la opinin de los grupos interesados, y de las personas mismos que estn siendo afectadas, no se
toman en consideracin, al igual que en las negociaciones que tienen dar cabida a posiciones
contrapuestas estn ausentes quienes realmente las representan.
Por las razones precedentes, FAO (2010) menciona diez aspectos fundamentales que deben tenerse
presente en la formulacin de una poltica forestal, los que a continuacin se exponen:
i)

Una poltica forestal nacional es un acuerdo negociado entre partes interesadas, basado en una
visin y objetivos comunes sobre los recursos forestales de un pas, incluyendo la posicin de sus
autoridades pblicas. En el proceso de elaboracin deben proporcionarse las orientaciones
estratgicas clave, las requieren ser expresadas en trminos simples y comprensibles para el amplio
espectro de los habitantes del pas.

ii)

Los objetivos de la poltica forestal deben abordar las principales cuestiones sociales y estar
estrechamente ceidos a las metas de desarrollo del pas. Todos los sectores y las partes interesadas
necesariamente deben participar en la definicin de esos objetivos, lo que supone una amplia
perspectiva sobre el uso de la tierra y de la ordenacin de los recursos naturales renovables.

iii) Al inicio de la revisin de la poltica es fundamental conocer adecuadamente el contexto nacional,

disponer de la suficiente capacidad para asegurar el apoyo gubernamental y de las partes

29

interesadas clave y, la competencia para evaluar el momento oportuno para poner en marcha el
proceso.
iv) Es esencial poseer una preparacin adecuada en materia de comunicacin, necesaria para la
vinculacin y bsqueda de apoyo de las clases dirigenciales, y para transferir la informacin fiable
sobre la situacin actual y tendencias futuras sobre los recursos forestales y sus aspectos
relacionados en los mbitos social, poltico, econmico, ambiental y tecnolgicos, que son
determinantes en suuso.
v)

La participacin de los interesados a nivel nacional y regional a lo largo de todo el proceso es un

factor fundamental, as como lo son el sentido conjunto de pertenencia de los postulados polticos
resultantes y la asignacin de responsabilidades en lo que respecta a la aplicacin misma de la
formulacin.

vi) En la preparacin de una poltica forestal es necesario considerar la existencia de diferentes

intereses, algunos de los cuales pueden ser contrapuestos o contrastantes, en relacin al
aprovechamiento y la proteccin de los bosques, lo que implica que los formuladores de la
propuesta, con el fin de lograr los compromisos indispensables, posean una suficiente capacidad de
negociacin y facilitacin, y no tanto en lo que respecta a los conocimientos tcnicos.
vii) Las polticas que mjejor funciones son aquellas que han sido diseadas teniendo presente los
procedimientos de ejecucin. Para ello se requiere de acuerdos para el enfoque y las
responsabilidades a comprometer, como tambin flexibilidad respecto a los mtodos a emplear
para el cumplimiento de los objetivos. Adems, es necesario considerar los aspectos financieros, y
de realineamiento jurdico e institucional para la nueva poltica o la que requiere ser enmendada.
viii) En el propsito de lograr un buen resultado en la formulacin, es indipensable disponer desde un
comienzo una slida y profesional capacidad de comunicacin, y tambin para crear las
condiciones que posibiliten una forma efectiva el trabajo conjunto y armnico de todos los que
participen en el proceso. De hecho,una debilidad en este aspecto o cuando la poltica forestal no ha
sido suficienemente divulgada y conocida, tendr repercusiones muy limitadas en su aplicacin.
ix) La poltica forestal y las estrategias requieren estar respaldada por las autoridades
gubernamentales y contar con el acuerdo formal de las partes interesadas no gubernamentales, en
lo que guarda relacin con los compromisos y responsabilidades involucrados.
x)

La poltica forestal debe considerarse como una de la prctica sectorial cotidiana. Es necesario, por
lo tanto, que exista el acuerdo institucional que promueva y facilite el dilogo permanente para sea
ejecutada en forma eficiente, sea perfeccionable operacionalmente, permita la interrelacin con
otras polticas sectoriales y pueda ajustarse < lo largo del tiempo.

2.5.2

Componentes del Diseo de una Poltica Forestal

Sobre la base de las consideraciones preliminares expuestas precedentemente, y la revisin de las

formulaciones efectuadas por diversos pases , se presenta a continuacin un esquema que recapitula y
organiza secuencialmente, en un proceso de seis etapas, los elementos principales que debieran
considerarse en el diseo de una poltica forestal nacional.

30

I.

Elaboracin del Marco Referencial, que es un documento inicial que debiera estar a cargo de
la instancia gubernamental correspondiente (o de otra instancia nacional, que cuente con el
apoyo del Gobierno), y que bsicamente requiere contemplar los siguientes aspectos:
- Fundamentacin de la necesidad de formular una poltica forestal.
- Definicin de lineamientos bsicos en el mbito poltico, social, econmico y ambiental,
relativos al sector forestal.
- Seleccin de los participantes en la formulacin de la poltica forestal, los que
esencialmente debieran corresponder a representantes nacionales y regionales de
organismos pblicos, sector privado (grandes, medianas y pequeas empresas forestales),
organizaciones no gubernamentales, instituciones acadmicas, organizaciones gremiales del
sector forestal y organizaciones de campesinos y etnias originales.
- Propuesta de organizacin de trabajo y de mecanismos de comunicacin e informacin.
- Financiamiento del trabajo a desarrollar.

II. Reunin e integracin de participantes, cuya primera tarea debiera contemplar:

- Ratificacin del Documento Referencial o la decisin de eventuales modificaciones.
- Formacin y organizacin de los grupos de trabajo nacionales y regionales.
- Definicin de los mecanismos de toma de decisiones.
- Elaboracin del cronograma de trabajo.
III. Diagnstico, a incluir:
- Estado del arte del sector forestal
- Anlisis y conclusiones estratgicas en los niveles nacional y regionales
- Definicin de supuestos en escenarios opcionales, para el corto, mediano y largo plazo
IV. Propuesta de lneas de accin y modalidades de operacin, incluyendo la caracterizacin y
evaluacin de opciones factibles, y el diseo de los instrumentos de poltica para su
implementacin (jurdicos, institucionales, financieros, interrelaciones sectoriales).
V.
-

Aprobacin de la Formulacin de Poltica Forestal, que requiere considerar:

Mecanismo validacin (que incluye necesariamente la aprobacin del Gobierno).
Suscripcin de compromisos formales (instituciones y organizaciones interesadas)
Aprobacin de la agenda de implementacin.

VI. Seguimiento y Legimitacin, referidas a la puesta en marcha y la evaluacin de la

funcionalidad de la formulacin en la prctica, con la finalidad de aplicar oportunamente los
ajustes que se requieran para cumplir correctamente los objetivos, preceptos y compromisos
establecidos.

2.6

MODELOS DE FORMULACIN DE UNA POLTICA FORESTAL

A modo de ejemplo de lo expuesto en la anterior seccin, se describen a continuacin, en forma

resumida, cuatro casos de diseo de poltica forestal nacional, dos de las cuales referidas a Chile (PAFCHILE - 1993 y Propuesta del Colegio de Ingenieros Forestales - 2009), y las otras dos corresponden a
formulaciones efectuadas por los Gobiernos del Estado de Nuevas Gales del Sur, Australia (1976) y de
la Repblica de Estonia (1997).

31

2.6.1 Plan de Accin Forestal para Chile

Fue elaborada entre los aos 1991 y 1993 por el Gobierno de Chile, con el apoyo de FAO, con un
financiamiento de dos millones de dlares otorgado por el Gobierno de los Paises Bajos.
La formulacin poltica se inici cuando la FAO aprob la peticin del Gobierno de Chile para
incorporarse a su sistema internacional de Planes de Accin Forestal, no obstante, por acuerdo de
ambas partes, la elaboracin del Plan se prepar nicamente con la organizaciones y especialistas
chilenos, con excepcin de la segunda fase de validacin (Mesa Redonda Internacional). El proces se
desarroll en los trminos que se indican:
i) Convocatoria Nacional.- El Gobierno, sobre la base de un anlisis de la situacin forestal del
pas, constituy un Consejo de Coordinacin compuesto por seis Ministros (Agricultura,
Economa y Fomento, Obras Pblicas, Bienes Nacionales, Planificacin, Energa y Secretara
General de la Presidencia), Directores de organismos estatales (CONAF, INFOR y CONAMA)
y representantes del sector privado, universidades, ONGs y de gremios relacionados con el
sector forestal (CORMA, Colegio de Ingenieros Forestales, Confederacin Nacional de
Trabajadores Forestales y Movimiento Campesino y Etnias de Chile). En resumen, el Consejo
de Coordinacin estuvo integrado 27 miembros, incluyendo a un Coordinador Nacional del PAF
Chile.
En esta instancia se definieron los objetivos preliminares del proceso, los mecanismos de
participacin de las partes interesadas, los esquemas de trabajo, la toma de decisiones y los
procedimientos de elaboracin de las propuestas de poltica Forestal. Se determinaron tambin
cinco ejes para encauzar los anlisis y propuestas, los que fueron:
ii)

iii)

Los recursos forestales

La industria forestal
La conservacin del medio ambiente
El desarrollo rural
La institucionalidad forestal
Formacin de Grupos de Trabajo.- Se establecieron cinco grupos a nivel nacional y para cada
una de las regiones del pas, que correspondieron a los ejes antes indicados. Los grupos
nacionales tuvieron como tarea inicial establecer las referencias para el trabajo de cada uno de
los ejes, que posteriormente deberan ser replicados en los correspondientes grupos de trabajo
regionales. Debe indicarse que, en cada regin, se estableci un Comit de Coordinacin
conformados por autoridades pblicas, privadas y gremiales, y que estuvo encargado de
nominar, organizar y enlazar a sus respectivas partes interesadas en la constitucin de los
grupos de trabajo.
Elaboracin del Diagnstico. Cada grupo de trabajo regional, bajo a la pauta entregada por
los respectivos grupos nacionales, se encarg de la elaboracin de su diagnstico especfico.
Luego, los Comits Regionales integraron los resultados, formulando el correspondiente
diagnstico con clonclusiones generales y especficas para cada uno de los ejes definidos. El
resultado del trabajo de todas las regiones fue, a su vez, recogido por los grupos de trabajo
nacionales para integrarlos, con un resultado que fue revisado y sancionado por Consejo de

32

Coordinacin, y que represent a las conclusiones generales y por ejes del estado del arte, y sus
supuestos de evolucin en escenarios futuros opcionales.
Los resultados de la caracterizacin y del diagstico comprobaron una alta potencialidad
econmica del sector forestal y su elevado nivel de productividad, pero tambin se advirtieron
graves desequilibrios, motivados por:
-

La marginalidad de las zonas rurales ubicadas fuera de las reas de operacin de las
grandes industrias forestales.
La precaria condicin de los pequeos y medianos industriales forestales.
El bajo nivel de preocupacin por el bosque nativo y su alarmante estado de degradacin.
Las profundas falencias de la institucionalidad y de la legislacin relativas al sector
forestal.

En relacin a lo anterior, las principales conclusiones estratgicas fueron:

-

Necesidad de referencias para el futuro del bosque nativo, en relacin a su recuperacin y

a las bases para asegurar su conservacin a aprovechamiento.
Establecimiento de las condiciones necesarias para la resolucin de los problemas que
afectan a los pequeos y medianos propietarios e industriales forestales.
Bsqueda del conocimiento y de su aplicacin para solucionar los diversos problemas
ambientales que afectan a la actividad forestal.
Superacin de los problemas derivados por la insuficiente infraestructura existen para el
desarrollo forestal.
Mayor disponibilidad de informacin, tecnologas, controles de calidad, etc, que afectan al
mercado interno de productos forestales y de la madera como material de construccin.
Resolucin de los problemas derivados de la escasez de energa en las zonas rurales.
Revisin de la edu8cacin, la capacitacin laboral, la extensin y la transferencia
tecnolgica en el sector forestal, en relacin a los requerimientos reales del pas.
Coordinacin de la investigacin cientfica y tecnolgica en el sector forestal, bajo el
amparo de un esquema basado en prioridades nacionales.
Modernizacin de la legislacin y de la institucionalidad forestal pblica, incluyendo la
revisin de la posicin jerrquica del sector en la organizacin del Estado.

iv)

Elaboracin de las Propuestas, relativas a la Misin, Objetivos Globales y Estratgicos y

Acciones a emprender dentro del marco de las conclusiones del diagnstico, tanto por parte de
los grupos de trabajo regionales como nacionales, y sus correspondiente compatibilizaciones.

v)

Propuesta de Misin y Objetivos Globales. Se estableci que la Misin esencial del quehacer
de la actividad forestal nacional debera orientarse a contribuir al progreso y sustentabilidad del
pas, de acuerdo a sus capacidades y potencialidades, velando por el cumplimiento de los
siguientes Objetivos Globales:
- Fortalecer y ampliar la participacin de la produccin forestal en el crecimiento econmico
del pas.
- Mejorar el aporte de la actividad forestal a la conservacin del medio ambiente y a la
mitigacin de agentes contaminantes y de otros impactos adversos.
- Favorecer la prosperidad de la comunidades rurales forestales afectadas por la pobreza.

33

Tambin, dentro del contexto de los objetivos globales, se plante que las propuestas de
desarrollo forestal debieran otorgar nfasis al establecimiento de niveles de estabilidad,
autonoma y autosuficiencia, y de armona entre las polticas y programas nacionales y
regionales, contemplando:
-

Elevacin de las condiciones laborales

Formacin y capacitacin de los recursos humanos
Distribucin equitativa del ingreso
Diversificacin de la base econmica

vi) Propuestas de Estrategias y Acciones de Desarrollo Forestal. Se formularon las siguientes

principales:
-

Lograr que el aprovechamiento de los bosques se lleve a cabo bajo los conceptos del desarrollo
sustentable, a fin de asegurar la permanente generacin de bienes y servicios que proveen los
recursos forestales, en armona con la diversidad ecolgica natural.
Impulsar la plena utilizacin de los suelos forestalesdenudados o degradados a travs de la
forestacin, a fin de dar satisfaccin a las necesidades de la industria y de la poblacin, y de los
otros beneficios que provienen de los bosques.
Fomentar el progreso constante y diversificado de la industria forestal, creando condiciones
para la inversin de las pequeas, medianas y grandes empresas, y una ofrta creciente de
productos para el consumo interno y el mercado exterior, como s tambin estimular la
elaboracin de productos que posean un mayor valor agregado.
Propender al mejoramiento ambiental del territorio a travs de una gestin que contribuya a la
mantencin del capital gentico y la biodiversidad, la calidad del entorno de los centros
poblados y vas de comunicacin y que, del mismo dodo conlleve la defensa de los suelos y
cursos de algua, el control de la contaminacin y, la provisin de espacios suficientes para la
recreacin.
Incorporar al sector forestal al desarrollo rural, a fin de lograr que las comunidades
campesinas y los pequeos propietarios puedan contar con una opcin vlida para superar sus
condiciones de marginalidad y pobreza, y que les permita desplegar las potencialidades que
poseen.
Impulsar el mejoramiento de la calidad, capacidad y condicin de los recursos humanos, a
travs de la modernizacin e incremento de los medios para la educacin y capacitacin, la
generacin de mayores oportunidades de empleo, el salvaguardo de los derechos laborales, la
promocin de la asociatividad y, la elevacin de los niveles de calidad de vida de los
trabajadores.

Las estrategias de desarrollo recin expuestas, englobaron en conjunto 60 acciones precisa de

desarrollo forestal, distribudas en los cinco ejes establecidos y, por medio de las cuales se plantea
en forma concreta las vas de solucin a las debilidades comprobadas en el diagnstico.
Por otra parte, sobre la base de la integracin de una importante proporcin de las estrategias y
acciones de desarrollo ya sealadas, se elaboraron tres grandes programa nacionales, que
correspondieron a:

34

a)

b)

c)

Desarrollo Integral del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado
(SNASPE). Su objetivo era desarrollar en forma cabal el SNASPE, en el sentido que pasara a
constituirse como el elemento esencial de la conservacin de la biodiversidad en los
ecosistemas forestales, favoreciendo, adems, los servicios ambientales y las otras funciones
especficas definidas para las distintas categoras del Sistema.
Fomento a la Gestin e Innovacin Tecnolgica de la Pequea y Mediana Empresa
Forestal (PYMEF). Con el propsito de modernizar a este estrato de la industria forestal,
mediante acciones destinadas a mejorar su competitividad, gestin, niveles de formacin de
empresarios y trabajadores, desarrollo tecnolgico y su acceso a los mercados y fuentes de
apoyo financiero.
Desarrollo Rural en reas Forestales. Con el fin evaluar y elaborar las proposiciones
necesarias para la incorporacin masiva y substantivas de los pequeos propietarios
campesinos a segunda fase de fomento forestal y lograr la superacin de la pobreza que afecta
a este estrato social, mediante la modernizacin de las estructuras productivas
(financiamiento, comercializacin y mercados), y la generacin de bases para un desarrollo
integrado y en armona con el resguardo de los recursos naturales renovables.

vii)

Aprobacin de la Propuesta de Poltica Forestal para Chile. La validacin se llev a efecto a

travs de dos eventos:

Mesa Redonda Nacional.- Mediante la cual la propuesta de poltica forestales y sus procesos de
implementacin fueron sometidos al juicio pblico. Para estos efectos, junto a una amplia
distribucin de los contenidos de la propuesta, se llev a efecto una asamblea en las cual
participaron alrededor de 300 personas relacionadas con los grupos de inters en la materia, con
el propsito de analizarla, discutir proposiciones de enmiendas y, en definitiva, aprobarla. Los
resultados fueron exitosos, por cuanto la propuesta de poltica forestal se aprob sin
modificaciones en sus aspectos de fondo.
Mesa Redonda Internacional.- Una vez modificadas las observaciones de carcter formal de la
propuesta, se llev a efecto a una nueva asamblea, pero esta vez con la asistencia de
representantes de organizaciones internacionales y organismos nacionales extranjeros de
asistencia tcnica y financiera, adems de los miembros del consejo coordinador que lider el
proceso. La idea no especialmente someterla a nueva aprobacin, sino que ms bien validarla a
travs del inters que podran otorgar lar organizaciones internacionales a financiar los tres
grandes programas estratgicos que inclua la propuesta de poltica. El resultado de este evento
solo fue regular, porque se concret unicamente el inters de financiar el primero de los
programas (referido al desarrollo del SNASPE).

viii) Seguimiento y Legitimacin de la Poltica Forestal para Chile. Si bien esta ltima fase
estaba considerada, no se logr llevar a la prctica la formulacin. Esto se debi a que la
formulacin de la Poltica Forestal para Chile se complet en los finales del perodo del
Presidente Aylwin, y en el cambio de autoridades del nuevo Gobierno no se manifest el inters
de aplicarla. Sin embargo, posteriormente, muchas de las iniciativas y propuestas especficas
fueron recogidas en los aos siguientes, como la realizacin del programa estratgico para el
SNASPE, el Inventario Nacional del Bosque Nativo, la formulacin de proyectos de Ley para el
bosque nativo y una nueva nstitucionalidad forestal.

2.6.2

Propuesta de Poltica Forestal del Colegio de Ingenieros Forestales de Chile

35

El Colegio de Ingenieros Forestales de Chile, con el apoyo del Mecanismo para los Programas
Forestales Nacionales de FAO, ejecut entre los aos 2007 y 2009 el proyecto Propuestas para una
Poltica Poltica Forestal Nacional para Chile, con el propsito de establecer un punto de partida para
la formulacin por parte del Estado de un planteamiento de orientaciones estratgicas para el sector en
relacin a los desafos esperados para las futuras dcadas (Torres y Leyton, 2009).
La propuesta fue formulada mediante el trabajo de comisiones integradas por representantes de nueve
organizaciones forestales no gubernamentales y gremiales de nivel nacional, las que culminaron su
tarea con la elaboracin de un documento que, en su fase terminal, se someti a la consulta de distintas
organizacin pblicas y privadas del pais. El propsito final del proceso era entregar la propuesta a las
autoridades sectoriales (Gobierno y Parlamento) a fin de consensuarla oficialmente e impulsar su
implementacin y puesta en prctica.
Los aspectos ms relevantes del proceso fueron:
a)

Estructuracin del sector forestal en cinco subsistemas que incluyen una comprensin exhaustiva
de las actividades foestales.
Validacin de ejercicios participativos recientes de planificacin forestal de las organizaciones
participantes (Agricultura Familiar Campesina, Pequea y Mediana Empresa Forestal y la
Industria Forestal), e integracin de propuestas parciales en los temas Educacin y Medio
Ambiente.
Decisin de formular una sola propuesta sectorial integrada y consensuada por todas las
organizaciones participantes.
Decisin de seguimiento de los acuerdos con posterioridad al proceso de formulacin,
considerando la constitucin de una instancia coordinadora ad hoc.
Acuerdo de impulsar la implementacin de las propuestas con las autoridades sectoriales
(Poderes Ejecutivo y Legislativo) de primer nivel y vinculadas a los tpicos ms relevantes.

b)

c)
d)
e)

La realizacin del proceso contempl las siguientes fases:

I. Caracterizacin de la Estructura del Sector Forestal.
Se definieron inicialmente cinco subsistemas, con el propsito de facilitar el ordenamiento de la
informacin que empleara en el transcurso del proceso. Para estos subsistemas, que se indican a
continuacin, se incluy una breve caracterizacin de importancia, componentes y estado del arte.
-

Industria Forestal
PYMES de la Industria y del Valor Agregado de la Madera
Agricultura Familiar Campesina
reas Silvestres Protegidas, Servicios Ambientales y Bosque Nativo
Educacin, Investigacin y Capacitacin Forestal

Se incluy, adems, una descripcin resumida de la Institucionalidad Forestal Pblica vigente

(Corporacin nacional Forestal e Instituto Forestal), y una referencia de las organizaciones participantes
en la propuesta de poltica forestal: Asociacin Gremial de Industriales de la Madera (ASIMAD),
Colegio de Ingenieros Forestales (CIFAG), Confederacin de Trabajadores Forestales (CTF),
Confederacin Gremial Nacional Unida de la Mediana, Pequea y Micro Empresa, Servicios y

36

Artesanado de Chile (CONUPIA), Corporacin Chilena de la Madera (CORMA), Corporacin

Nacional de Estudiantes de Ciencias Forestales (CONECIF), Movimiento Unitario Campesino y Etnias
de Chile (MECECH), Sindicato de Profesionales de CONAF y Sociedad Chilena de Ciencias
Forestales.
Tambin en esta fase se elabor una resea de la evolucin de la legislacin forestal chilena, junto a un
anlisis su actual estado.
II. Anlisis del Desarrollo Forestal Chileno
Se abord considerando dos aspectos:
-

Resea del del proceso de desarrollo en el perodo 1950-2006

Coyuntura Actual del Sector Forestal.

Las descripciones y anlisis de ambos aspectos se segregaron de acuerdo a los cinco subsistemas del
sector forestal indicados en la primera fase.
III. Determinacin de los Mayores Desafos del Desarrollo Forestal Nacional
Por medio de un anlisis sistmico del desarrollo forestal de Chile, basado en los resultados de las dos
fases anteriores, se determin que los principales desafo apuntaban a los tres siguientes aspectos:
-

Fortalecimiento y expansin de las exportaciones de productos forestales.

Incremento de la contribucin ambiental de las actividades forestales
Incorporacin de los pequeos propietarios a los beneficios del sector forestal.
Modernizacin de la PYME e incremento del valor agregado de la madera
Reforma de la educacin, investigacin y capacitacin forestal

IV. Fundamentos y Contenidos de la Propuesta de Poltica Forestal

Los resultados y conclusiones de las fases anteriores del proceso formulacin permitieron plantear dos
hechos esenciales:
a) Las favorables perspectivas para el aprovechamiento del considerable potencial disponible, el
cual solo en materia de recursos naturales (tierras y bosques), representa ms del doble de lo
actualmente en uso.
b) La evidente expectativa de contribuir a la integracin social y econmica de la poblacional
nacional, a travs defortalecimiento de tres grupos de actores: los campesinos, los trabajadores
y los micro, pequeos y medianos empresarios forestales.
Mediante la identificacin y anlisis de las especificaciones de los dos hechos esenciales recin
expuestos, se lograron los siguientes acuerdos temticos de propuestas consensuadas entre las
organizaciones participantes en el proceso de formulacin poltica:
-

Incorporacin de la Agricultura Campesina Familiar al Negocio Forestal

Fortalecimiento de Encadenamientos Productivos Regionales (Clusters) que favorezcan
esencialmente a la pequea y mediana industria forestal.

37

Fomento al Desarrollo de la Conservacin y Aprovechamiento de los Recursos Forestales en

pequeas y medianas propiedades.
Reforma Educacional y Tecnolgica para el Sector Forestal.
Fortalecimiento del desarrollo del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas.
Promocin de la Divulgacin del aporte del Sector Forestal al Desarrollo Sustentable.
Establecimiento de una adecuada Institucionalidad Forestal Pblica, acorde con los desafos
sectoriales.
Fortalecimiento de la Proteccin de los recursos forestales de los agentes destructivos.
Integracin del conjunto de subsistemas del sector forestal.

En relacin a la integracin de las propuestas resultantes derivadas del anlisis de los cinco subsistemas
del sector, se proponen mecanismos de interrelacin entre ellos, junto a la recomendacin de ejecucin
de 55 programas estratgicos, con sus respectivos proyectos, destinados a lograr el global cumplimiento
de los objetivos definidos en la formulacin de poltica forestal.
Finalmente, basado en la comprobacin de nuevos escenarios en el mbito forestal a partir del ao
2006, se plantean desafos pendientes para el desarrollo sectorial, que guardan relacin con:
-

2.6.3

El liderazgo que puede asumir el sector forestal en la generacin de energas renovables no

convecionales, particularmente referidas al aprovechamiento de la biomasa
La promocin de actividades forestales no extractivos, como el turismo y los servicios
ambientales.
El desarrollo de la silvicultura urbana y su eefectiva contribucin en la descontaminacin de los
centros poblados.
La promocin de la gestin forestal en las zonas ridas y en el combate contra la
desertificacin.
La divulgacin del rol y contribucin de los profesionales ligados al sector forestal

Poltica Forestal del Estado de Nueva Gales del Sur, Australia

Fue elaborada entre los aos 1974 y 1976 por la Comisin Forestal de Nuevas Gales del Sur, instancia
sectorial gubernamental del ms alto nivel del Estado, que inclua la participacin de agentes privados
propietarios e industriales forestales). en el documento titulado Indigenous Forest Policy. Se formul
con el propsito de resolver la deficiencia de orientaciones oficiales para el manejo y aprovechamiento
de los recursos forestales, a pesar ya habian transcurrido cerca de dos siglos desde que se iniciara la
produccin maderera.
El proceso de formulacin de la poltica forestal contempl seis fases, que se describen a continuacin:
I. Resea histrica del manejo y aprovechamiento de los recursos forestales. Para las descripciones
y anlisis del uso de los recursos forestales se establecieron cuatro perodos:
-

Desde el inicio de la Colonizacin hasta 1900 (primer perodo de uso de los bosques)
Desde 1900 hasta 1940 (perodo previo a la Segunda Guerra Mundial)
Desde 1940 hasta 1950 (perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial)
Desde 1950 hasta 1974 (estado del arte y supuestos de proyecciones futuras)

38

II. Definicin de Objetivos para el Manejo de los Recursos Forestales. Se estableci que:
a) El manejo de los bosques debe ser realizado en beneficio del Pueblo de Nueva Gales del Sur.
Como Pueblo de Nueva Gales del Sur (NGS) debe entenderse a las comunidades rurales que lo
habitan, las que poseen necesidades y modelos de vida, y que estn sujetas a un cambio
continuo que se expresa en sus sistemas polticos. Por lo tanto, se expresa la necesidad de
elaborar planes de una extensin mnima de 100 aos, que contemple los mecanismos
necesariospara la resolucin de problemas urgentes en los plazos inmediato y mediato.
b) El manejo de los recursos forestales deber orientarse hacia la consecucin de los siguientes
objetivos:
-

III.

Proyecciones sobre el Beneficio Potencial de los Recursos Forestal.

mediante las siguientes acciones:
-

IV.

Conservar y utilizar los recursos madereros con las mayores ventajas para el Estado.
Proveer un adecuado abatecimiento de madera para la construccin, comercio, industrias,
minera, agricultura y usos domsticos.
Preservar y mejorar los recursos de suelos y aguas.
Incentivar el ampleo de maderas de especies nativas.
Preservar la flora autctona, a travs del fomento de uso con fines recreacionales, y la
conservacin de la fauna alli sostenida.
Deber plantearse

Evaluacin del Patrimonio Forestal de NGS, a realizarse mediante catastros e inventarios de

sus bosques.
Evaluacin del estado actual de utlizacin de los recursos forestales, basado en estudios de
oferta y demanda de productos forestales y consideraciones econmicas y comerciales.
Evaluacin de las opciones de importacin de productos forestales.
Evaluacin del estado actual y persepectivas de las otras funciones de los bosques.
Declaraciones Bsicas de Poltica Forestal:

a) Los bosques nativos debern mantener su rol en la generacin de productos forestales,

especialmente de madera aserrada.
b) Los bosques nativos debern mantener e incrementar su papel en el mbito de la recreacin,
educacin, conservacin de la vida silvestre, proteccin ambiental e hidrolgica y, en la
investigacin forestal.
c) El desarrollo de los roles antes indicados debera basarse en que el futuro manejo forestal no
impida la oportunidad de seleccionar usos dentro un amplio rango de posibilidades.
d) El mltiple y variado uso de los bosques y sus interrelaciones deber, en todo caso, contribuir a
los requerimientos sociales y a un modelo econmico compatibles con el manejo forestal.
e) Se deber propender a la localizacin centralizada de las industrias , de manera que pueda
aprovecharse integralmente los recursos disponibles, dentro de los lmites econmicos
recomendable.
f) Los procesos silviculturales debern apoyarse en un alto nivel de inversin, con el fin de
permitir el aprovechamiento de madera aserrada en variadas finalidades.
g) Solamente donde resulte claramente evidente, tanto en el plano econmico como operacional,
los bosques podrn destinarse excepcionalmente diferente al de la madera aserrada.

39

h) El uso recreacional de los bosques deber ser previsto y canalizado al objetivo de minimizar los
efectos adversos de otros tipos de aprovechamiento.
i) Los ecosistemas naturales existentes debern preservarse (por lo menos muestras
representativas) en la utilizacin de los recursos forestales.
j) La conservacin de la vida silvestre deber considerarse como un mtodo ms adecuado que la
reforestacin, en lo que respecta al propsito de mantener la diversidad de especies, clases de
edad y condiciones de los bosques.

V. Definicin de Normas Especficas de Poltica Forestal. Debern pormulgarse las siguientes:

-

Clasificacin de los rodales de acuerdo al rol que se defina para el uso del recurso que
contengan.
Determinacin de los sistemas de cosechas.
Determinacin de los tratamientos silviculturalesy establecimiento de la regeneracin.
Prescripciones para la regulacin forestal.
Prescripciones para la forestacin con especies nativas.
Prescripciones para la recreacin en espacios forestales.
Regmenes de preservacin de bosques.
Regmenes de conservacin de la vida silvestre
Prescripciones de proteccin de suelos y aguas
Clasificacin de tipos forestales y esquemas de manejo para cada uno de ellos.

VI. Postulados para el Manejo de los Recursos Forestales. Se establecen los siguientes criterios:
a) En el largo plazo, la utilizacin de los bosques no podr exceder a su capacidad productiva
b) Ser deseable mantener una industria forestal que dependa de una economa rural descentralizada,
por lo tanto, las industrias actuales debern racionalizarse mediante cambios en los niveles de
produccin, fusiones, ajustes de tamao, cierres, traslados a otras zonas, entre otras acciones.
c) Ser necesario acelerar la incorporacin de bosques con especies exticas en la produccin
forestal, a fin que en el mediano plazo (ao 2011), los bosques nativos puedan ser utilizados de
acuerdo a sus niveles reales de crecimiento o capacidad.
d) Ser deseable mantener al mximo el incremento del stock de crecimiento para la madera aserrada,
con el fin de cubrir el dficit de este rubro en las prximas dcadas. En consecuencia, las prcticas
silviculturales requerirn orientarse hacia ese propsito.

VII. Implementacin de la Poltica Forestal. Se contemplan dos grandes lneas de accin:

a) Interpretacin de la poltica forestal en el manejo de bosques. Por medio de:
- Definicin de reas de manejo en los distritos forestales
- Formulacin de los objetivos y preparacin de guas para las reas de manejo forestal.
- Preparacin y aplicacin de planes de manejo forestal.

b) Definicin de objetivos y orientaciones para los planes de manejo forestal. Mediante:

- Delimitacin y constitucin de las reas de manejo forestal

40

2.6.4

Evaluacin de las condiciones actuales de manejo forestal en cada rea.

Definicin de los objetivos de manejo forestal futuro
Anlisis y evaluacin opciones de manejo forestal
Formulacin de los principios de regulacin forestal
Formulacin de Programas Especiales, en los temas de:Tratamientos Silviculturales,
Construccin de Caminos, Proteccin, Utilizacin no Maderera, Expansin Territoriaal E
investigaciones.

Poltica Forestal de la Repblica de Estonia.

Fue formulada en el ao 1991 bajo la iniciativa del Gobierno de la Repblica de Estonia que, al poco
tiempo de reestablecerse su independencia, decidi modificar la antigua estructura de poltica forestal
establecida por el rgimen de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas.
El proceso de firmulacin se desarroll de acuerdo a lo expuesto en la siguiente figura:

CONVOCATORIA GUBERNAMENTAL

- Marco Referencial
- Definicin de Participantes

REUNIN INICIAL

- Validacin de Referencias
- Definicin de Objetivos
- Rol del Gobierno
- Organizacin del Trabajo

GRUPOS ESPECFICOS DE TRABAJO

INTEGRACIN DE RESULTADOS
PROPUESTA DE POLITICA FORESTAL
APROBACIN OFICIAL
FORMALIZACIN LEGAL

- Manejo y Conservacin de Bosque

- Industrias y Mercados Forestales
- Productos Forestales No Madereros
- Instituciones Pblicas
- Propietarios Forestales
- Recursos Humanos e Investigacin
- Informacin Forestal
- Comit de Coordinacin
- Comit Directivo
- Gobierno de Estonia
- Parlamento de Estonia

Figura 2.6.4.- Proceso de Formulacin de la Poltica Forestal de la Repblica de Estonia

41

El proceso programado se cumpli totalmente, y la Repblica de Estonia constituye uno de los pocos
pases que posee una formulacin de poltica forestal aprobada por su Gobierno y formalizada a travs
de una ley por su Parlamento.

CAPITULO 3

LA LEGISLACION COMO HERRAMIENTA DE LA

POLITICA FORESTAL
3.1

GENERALIDADES

La Legislacin, como herramienta de la poltica, provee las normas que regulan las actividades de las
personas e instituciones, en un pas o regin, de acuerdo al marco establecido por la Constitucin del
Estado o Carta Fundamental.
En la formulacin de una poltica sectorial debe continuarse la revisin de la legislacin referida a la
materia y, eventualmente, la promulgacin de otras disposiciones que puedan requerirse para lograr la
consecusin de los objetivos definidos. Las leyes y reglamentos son, por la tanto, el resultado de
procesos de elaboracin normativa, enmarcados a los cambios de polticas nacionales o sectoriales.
Al igual que la poltica, la legislacin se puede articular como rbol, en el cual las disposiciones legales
de primer nivel estn dirigidas a respaldar los objetivos globales de la poltica y, a partir de ellas,
establecer las referencias para las normas destinadas a reglamentar el cumplimiento de objetivos
especficos en los niveles de segundo, tercer y posteriores rdenes.
En cierto modo, la legislacin consiste en una agregacin de leyes y decretos, que canaliza los
requerimientos normativos para cada uno de los objetivos planteados en la formulacin de la poltica.
Esto, expresado de otra manera, significa que la legislacin expresa, a travs de normas, el contenido de
la poltica.
Se plantean algunos principios en la implementacin y aplicacin de la legislacin, para que sta se
constituya como una eficiente herramienta de la poltica:

42

a)

Debe cumplir un rol interpretativo de la poltica en los trminos jurdicos, porque ineludiblemente
est condicionada al significado de los objetivos enunciados.

b)

Las disposiciones o mandatos deben ser muy claros, con el fin de no originar interpretaciones
equvocas que distorsionen los propsitos perseguidos. Adems, es necesario que su presentacin
sea ordenada, a objeto de facilitar su comprensin y cumplimiento.

c)

Los derechos, prerrogativas y obligaciones de los componentes del sistema social (personas e
instituciones), deben quedar tambin claramente estipulados.

d)

Junto con la representacin de los intereses bsicos de la sociedad, debe establecer los lmites
ticos esenciales que aseguren una adecuada convivencia y respeto entre las personas.

Las normas legales pueden ser provistas por medio de diferentes mecanismos o dispositivos, los cuales
deben establecerse dentro de un orden claramente jerarquizado, y en donde se constate el amparo o
procedencia entre ellas. Este concepto puede aclararse con la figura 3.1 que se expone a continuacin:

CONSTITUCIN
POLTICA

LEYES

CODIGOS

DECRETOS

Reglamentos
Ordenanzas

Figura 3.1.- Estructura de un Sistema Jurdico

3.2

RASGOS DE LA LEGISLACION FORESTAL

La legislacin forestal es la herramienta normativa de la poltica forestal, y debe ser promulgada dentro
del marco de referencia de la legislacin nacional e interpretando los objetivos nacionales definidos

43

para el sector. En este sentido, se menciona como una exigencia importante lograr una concordancia
entre los preceptos jurdicos y tcnicos.
La legislacin forestal tambin debe especificarse en diferentes niveles, de manera de cubrir
satisfactoriamente los requisitos planteados por la formulacin de polticas especficas, contenidos
dentro de los objetivos sectoriales globales. Mientras ms detallada y clara sea la estructura de
objetivos en la poltica forestal, mayor ser la posibilidad de establecer reglamentaciones especficas
adecuadas.
3.2.1 Funciones de la Legislacin Forestal.
La legislacin forestal contribuye, como un medio, al cumplimiento de los objetivos de la poltica
forestal, afectando tanto a las instituciones gubernamentales como al pblico en general y a las
organizaciones privadas.
En relacin al Gobierno, la legislacin debe estipular las responsabilidades y acciones que sus
instituciones y personal deben observar, tanto implcita como explcitamente, y que establecen sus
lmites de autoridad. Esta regulacin de las actividades del sector pblico y de las entidades privadas se
puede llevar a efecto por medio de dos vas principales:
a) Promoviendo la dictacin de leyes y promulgando decretos que resguarden el cumplimiento de los
objetivos de la poltica forestal, que establezcan derechos, prohibiciones, limitaciones,
requerimientos o regulaciones, y que contengan las respectivas sanciones, respecto a:
Preservacin, conservacin y proteccin de los recursos forestales.
Repoblacin de terrenos forestales, en particular aquellos que han sido sometidos a

explotaciones a tala rasa.

Manejo de los recursos forestales, de acuerdo a normas tcnicas adecuadas y en relacin a la
condiciones ambientales.
Sustitucin del bosque nativo por plantaciones de especies exticas.
Explotacin, utilizacin, transporte y comercio de los productos derivados de los recursos
forestales.
Tenencia de los terrenos forestales.
Actividades silvcolas e industralizacin de productos forestales, en relacin a los impactos
ambiental y social que puedan generarse.

b) Promoviendo la promulgacin de leyes y la dictacin de decretos dirigidos a impulsar acciones

voluntarias de organizaciones privadas o personas naturales, que favorezcan el cumplimiento de
los objetivos de la poltica forestal. En tal sentido, aspectos tales como: la forestacin, la
recuperacin de terrenos degradados, el manejo de formaciones nativas, la obtencin de
determinados productos forestales, la incorporacin de valor agregado a la produccin forestal, la
exportacin de productos forestales, entre otras, pueden ser objeto de una potente promocin a
travs de la gestin gubernamental, cuando se dispone del respaldo de normas legales para esos
efectos.
Los incentivos establecidos para favorecer las actividades recin indicadas pueden ser de una variada
ndole. Entre ellos cabe destacar: Bonificaciones, subsidios, donaciones, asistencia tcnica, apoyos
infrastructurales, crditos y exenciones tributarias.

44

Por otra parte, la legislacin puede contribuir al cumplimiento de los objetivos de la poltica forestal por
medio de la regulacin de las relaciones entre grupos sociales que posean intereses diferentes en una
misma materia y que, por lo tanto, con potenciales posiciones antagnicas y, consecuentemente,
susceptibles de generar situaciones de conflictos intersectoriales.

3.2.2

Condicionantes en la Legislacin Forestal.

El sector forestal, tal como ocurre con todos los sectores nacionales, posee algunos rasgos propios que
lo caracterizan e identifican, los cuales deben ser adecuadamente considerados en la promulgacin de
las disposiciones legales que lo afectarn, a fin de asegurar el efectivo cumplimiento de los objetivos
planteados por la poltica sectorial.
Por tal razn, algunos especialistas en la materia mencionan diversos aspectos bsicos que deben
tenerse presente en la legislacin forestal, los que se exponen a continuacin:
a) Organizacin Administrativa del Pas. Se refiere a la presencia de gobiernos centralizados o
descentralizados, tambin conocidos como unitarios o federados. Atendiendo a la naturaleza de uno
u otro caso, se debe procurar que el desarrollo de los recursos forestales y su aporte a la sociedad,
en todo el pas, sea equilibrado, con la suficiente flexibilidad para absorber las diferencias
regionales, en cuanto a la aptitud y capacidad de los elementos locales.
En tal sentido, en el caso de los gobiernos centralizados, se debe tener un especial cuidado con la
dictacin de leyes o reglamentos que contemplen normas muy rgidas para todas las regiones del
pas, especialmente cuando las condiciones locales observen diferencias significativas entre ellas.
Por el contrario, en pases federales, el gobierno central debe estar atento a la prctica excesiva de
libertad o autonoma regional, particularmente cuando se planteen acciones que puedan afectar al
armnico desarrollo del conjunto.
b) Evolucin Socio-cultural de la Poblacin. Podra tambin expresarse en trminos de la "madurez
social de la poblacin". Al respecto se plantea que en una legislacin, particularmente la forestal
por su insercin en reas rurales, para que sea efectiva y cumpla los propsitos perseguidos, debe
ser suficientemente divulgada , elaborada en trminos claramente comprensibles, para concitar su
aceptacin por la poblacin ser afectada.
En el sector forestal, en el escenario de agricultores, ganaderos y forestadores, esencialmente en
zonas de pequeos predios o minifundios, aunque tambin se presenta en el ambiente de empresas,
existen hbitos y tradiciones profundamente arraigadas, que se anteponen al desarrollo forestal
moderno, a las innovaciones de tecnologas o a los procesos tendientes a la conservacin del medio
ambiente.
Con frecuencia, la necesidad de subsistencia en zonas de pobreza, lleva a la poblacin rural a
actuar de manera prcticamente obligatoria en funcin de la obtencin de alimentos, aunque los
terrenos no tengan la aptitud para ese fin. Tambin, las presiones demogrficas, que se manifiestan
por la ineludible necesidad de lea, pueden provocar una intensa destruccin de los recursos
forestales, a pesar de las regulaciones que puedan existir al respecto.

45

En general, en la mayora de los pases del mundo se observa una estrecha correlacin entre el
nivel cultural y el estndar de vida de la poblacin con el desarrollo de la silvicultura. Por tal
razn, las normas legales para el sector forestal deben ser cuidadosamente promulgadas, siguiendo
una estrategia poltica, que no slo permita crear conciencia en torno al valor de los recursos
naturales renovables, sino que tambin promueva el establecimiento de condiciones apropiadas
para que efectivamente las normas y reglamentaciones sean acatadas por la poblacin (extensin,
asistencia tcnica, asistencia financiera, etc).
c) Desarrollo Econmico del Pas. Este aspecto guarda una estrecha relacin con la condicionante
expuesta anteriormente. Debe existir una adecuada armona entre los diferentes sectores del
desarrollo nacional en la evolucin de un pas. En aspectos tales como el econmico, cultural,
social, smbiental y el jurdico, principalmente, es indispensable que exista un claro y concordante
paralelismo entre ellos en sus respectivos desarrollos.
Sin embargo, es frecuente que todos estos sectores no evolucionen con una misma rapidez,
provocndose desarmonas en el desarrollo global, restringindose las posibilidades de
cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, cuando stas se han promulgado sin atender a
los desiquilibrios existentes.
En los pases subdesarrollados es normal la presencia de innumerables problemas por efecto de las
desarmonas indicadas, que pueden atentar gravemente en contra del desarrollo forestal y en la
efectividad misma de la legislacin sectorial. Algunos de estos problemas son los siguientes:
Aislamiento de zonas rurales, por falta de accesos adecuados y, en general, por deficiencias en
los medios de comunicacin con el exterior.
Incentivos econmicos poco atractivos y falta de alternativas concretas para la diversificacin o
cambio en las actividades forestales tradicionales.
Dificultades o falta de medios para la aplicacin de programas de extensin y asistencia tcnica
para promover el desarrollo forestal.
Bajos niveles de produccin y problemas en la calidad de los productos, que dificultan al
acceso de los mercados o, a la obtencin precios adecuados en la venta de mercancas.
d) Armona del Sector Forestal con Sectores Afines. Existe una diversidad de aspectos relacionados
con el sector forestal que tambin caen dentro del mbito de otros sectores, que los enfocan desde
sus respectivos puntos de vista. En ello, todo desarrollo nacional implica la necesidad de establecer
un equilibrio del conjunto, segn los objetivos perseguidos por la poltica global y, tambin, de
acuerdo a las prioridades determinadas.
Sin embargo, no siempre es fcil definir los lmites para el quehacer forestal con otros sectores
cuando debe abordar un tema comn. Con frecuencia est presente la presin que ejerce cada uno
de ellos y, principalmente, las diferencias conceptuales o los distintos niveles de conocimiento
respecto a la naturaleza de los problemas que deben resolverse.
Todo lo anterior puede afectar la promulgacin de la legislacin forestal y la de los sectores afines.
Si este equilibrio no est adecuadamente planteado, existe la probabilidad que se promulguen leyes

46

que establezcan contradicciones en la conservacin y aprovechamiento de los recursos forestales,

que pueden conducir a graves conflictos intersectoriales.
Los principales conflictos de la actividad forestal con otros sectores productivos estn bsicamente
referidos a los siguientes aspectos:
En la aptitud de uso de los suelos, en donde con frecuencia existen apreciaciones no
coincidentes entre la agricultura, ganadera y forestal.
En el uso de las aguas, especialmente cuando existe una presin por parte de obras pblicas
para satisfacer el consumo domstico de centros urbanos, o por necesidades industriales,
cuando tal aprovechamiento puede provocar un serio desequilibrio ecolgico o ambiental.
La prospeccin y explotacin de recursos mineros, en particular en reas silvestres protegidas,
puede significar un conflicto por la utilizacin del recurso forestal por el enfrentamiento de
posiciones antagnicas.
El crecimiento de reas urbanas en desmedro de los recursos forestales, en donde la necesidad
de satisfacer el desarrollo demogrfico puede afectar la produccin de bienes y servicios que
generan los bosques y, especialmente la calidad del ambiente.
En general, la presin ejercida sobre las reas silvestres protegidas por parte de la poblacin
urbana y rural, los requerimientos de infraestructuras civiles, el turismo, abastecimiento de
industrias, etc.
e) Estabilidad del Rgimen Legislativo. Es importante que las disposiciones legales que sea
necesario promulgar, adems de contemplar las condicionantes descritas en los puntos anteriores, se
preparen considerando una vigencia que se prolongue por un perodo de la mayor extensin posible.
Lgicamente que cambios significativos de las condiciones originales pueden llevar a la necesidad
de modificar parcial o completamente la legislacin, pero stos no son a menudo pronosticables.
La estabilidad de la legislacin forestal constituye un requisito importante para lograr los
propsitos de regular las actividades definidas en la formulacin de la poltica, porque toda
nueva disposicin requiere de un determinado lapso, a veces muy largo, para ser asumida y lograr
el efecto deseado.
En primer lugar, la disposicin debe ser adecuadamente informada (no basta una simple
publicacin en un boletn oficial) y, con posterioridad, las personas afectadas necesitan un plazo
prudente para ajustar sus actividades de acuerdo a los preceptos que se estn estableciendo. Por
otra parte, el legislador debe prever las condiciones que ser necesario crear para que
efectivamente las leyes y decretos puedan ser observados.
La informacin y comprensin de las disposiciones legales puede ser muy lenta en las zonas
rurales, principalmente por problemas de comunicaciones y accesibilidad. De manera que cuando
la reglamentacin cambia con frecuencia, es difcil que logre ser asimilada, y es probable que se
generen confusiones notables respecto a las normas que deben acatarse.

47

Adems, la actividad forestal se caracteriza por su programacin a largo plazo, siendo

conveniente, por lo tanto, que las reglas de juego se mantengan por perodos de una suficiente
extensin para evitar interferencias graves en los procesos ya iniciados, especialmente cuando las
modificaciones son de consideracin.
Es comn que las disposiciones legales tambin impliquen cambios o reestructuraciones en las
instituciones estatales correspondientes. Cuando stas modificaciones se producen en lapsos
cortos, es probable que se afecte la eficiencia del Gobierno en la administracin de las normas que
es necesario regular, porque en ello tambin se requiere del tiempo necesario para la adecuacin
institucional.
f) Mecanismos de Informacin y Control Forestal. Ya se indic anteriormente que la promulgacin
de disposiciones legales debe ir acompaada de una amplia difusin de los preceptos que se estn
fijando. No es conveniente exigir el cumplimiento de las nuevas normas si ellas no estn siendo
conocidas, ni menos comprendidas, por parte de quienes deben observarlas, porque la natural
reaccin ser una actitud de rechazo.
Por otra parte, es importante que la institucin estatal encargada de controlar el cumplimiento de
las disposiciones legales posea la suficiente capacidad para realizar ese cometido adecuada y
oportunamente.
El control, especialmente cuando se refiere a la actividad forestal, no slo es una materia legal sino
que tambin tcnica, porque la complejidad de las materias involucradas exige de personal
preparado para evaluar, definir, instruir y verificar las operaciones y procesos que deben ser
revisados. Por otra parte, el sistema de control debe ser eminentemente preventivo, en el sentido de
orientar a los propietarios y empresarios respecto a las estipulaciones contenidas en la legislacin.
Las sanciones y medidas coercitivas slo deben aplicarse como medidas extremas, cuando exista
constancia de las infracciones incurridas.
Tambin es conveniente sealar que el control, por parte de la institucin encargada de administrar
la ley, debe constituir un actividad programada, en la que se contemple una revisin y asistencia
peridica, oportuna y precisa de los particulares que desarrollan tareas forestales. Cuando esta
labor no es efectuada adecuadamente, ya sea en forma espordica, superficialmente o sin los
medios apropiados, con frecuencia los propietarios o empresarios forestales tienden a no respetar
las disposiciones legales vigentes, porque justamente no se sienten "controlados".
Esta ltima situacin, en muchos casos puede conducir a la inutilidad de la legislacin forestal
vigente, porque en la prctica se transforma en "letra muerta". Por tal razn, tan importante como
las normas que se establezcan, es el funcionamiento de eficientes dispositivos que aseguren su
adecuado cumplimiento.

3.3

ROL DE INTERVENCIN PBLICA DE LA LEGISLACIN

Las consideraciones descritas precedentemente imponen que, la legislacin, deba tambin un papel de
intervencin pblica, en el sentido de facilitar a la gestin gubernamental en su tarea de superar las
deficiencias que se constaten en el incumplimiento de las normas jurdicas vigentes, ya sea por su
limitada divulgacin, como por la ausencia de condiciones para acatarlas, desigualdad en las

48

oportunidades de acceso a los bienes y servicios pblicos, diferencias en la percepcin social, o bien,
por limitaciones los productores para su acceso a los mercados.
El rol de intervencin pblica puede establecerse en la legislacin en tres tipos de mecanismos:
Regulaciones Directas, Incentivos Econmicos y Divulgacin de la Informacin.

3.3.1 Regulaciones Directas

Por regulacin debe entenderse el propsito del Gobierno para controlar el comportamiento de
personas, corporaciones privadas y, tambin de gobiernos locales, bajo la amenaza de imponer
sanciones en los casos que se incurra a un incumplimiento de las normas legales vigentes, ya sea por la
ejecucin de actividades no autorizadas, obtener beneficios en los tipos y montos no permitidos,
perjudicar a un tercero o provocar perjuicios a bienes pblicos o privados. En la actividad forestal, un
plan de manejo puede ser considerada como una regulacin, porque se establece restricciones tanto en
su formulacin, como en las acciones que prescriben las intervenciones y el aprovechamiento del
recurso bosque.
Las regulaciones impiden determinadas prcticas, con el propsito de asegurar una correcta direccin
de los resultados de la aplicacin de las polticas que beneficien a la sociedad. Sin embargo, con
frecuencia se onstatan posiciones que sealan que las regulaciones atentan contra el adecuado
desarrollo de las fuerzas de la libre competencia, no obstante que estos mecanismos son parte del
mercado, y que stos no pueden existir sin regulaciones.

3.3.2

Incentivos Econmicos

Con estos mecanismos se pretende fomentar el iners de los agentes privadospara llevar acciones que
generen beneficios importantes para la sociedad. En general, un incentivoes considerado como positivo
cuando efectivamente permite superar el estado de una determinada actividad o proceso productivo que
no se encuentre en un adecuado nivel de desarrollo, y que sea de especial conveniencia de impulsarla.
Siempre estar presente la discusin, en torno al propsito de maximizar los beneficios de la sociedad,
cuando estn presentes las alternativas de manejar el mecanismo de los incentivos econmicos, o bien
optar por la aplicacin de regulaciones directas. En general, las regulaciones son ms eficientes en los
casos que se pretenda mitigar o frenar un proceso negativo o destructivo, como podra por ejemplo, un
proceso de erosin. Por el contrario, cuando se desea elevar los niveles de produccin, por ejemplo, por
medio de la forestacin, los incentivos econmicos pueden ser ms eficientes.
En todo caso cuando no se cumplen adecuadamente los requisitos para la aplicacin de regulaciones, lo
lgico podra ser optar por el criterio de los incentivos. Por otra parte, se considera por razones de
eficiencia, que es ms conveniente aplicar incentivos cuando la cantidad de casos que podran
beneficiarse es pequeo, o bien, cuando las superficies a favorecer son de pequea extensin.
Los incentivos econmicos son tiles para redireccionar o corregir las orientaciones de la activas de los
privados, y para ello pueden utilizarse diversas modalidades: Bonificaciones, Subsidios, Exenciones de
Impuestos, Franquicias Tributarias, por citar a las ms comunes. Adems, estos mecanismos poseen las
ventajas de ser flexibles y discrecionales.

49

En general, los ms comunes o frecuentes son los relativos a bonificaciones, subsidios e impuestos.
Entre los ejemplos ms claro de direccionamiento en el sector forestal chileno, basado en subsidios y
boinficaciones, corresponden al Decreto Ley 701 de 1974 sobre Fomento a la Forestacin, y su ley
continuadora de 1998, que privilegi a los pequeos y medianos propietarios y a la recuperacin de
terrenos forestales degradados.
Un ejemplo interesante de mecanismo de incentivo correspondi al Sistema de los Convenios de
Reforestacin que oper en Chile entre 1969 y 1975, mediante los cuales se logr reforestar durante ese
perodo entre 250.000 y 300.000 hectreas, generando un salto de enorme magnitud respecto a lo que
histricamente se habia estado realizando con anterioridad en pas. Mediante este sistema, el propietario
particular que acceda voluntariamente al proceso, tena asegurado el 20 % de las utilidades generada
por la cosecha de las plantaciones forestales establecidas solamente aportando el suelo de su propiedad,
sin invertir ni gastar y manteniendo su ttulo de dominio, por cuanto la Corporacin de Reforestacin se
encargaba de ejecutar y financiar la preparacin del terreno, la plantacin, y el manejo y explotacin del
bosque. La participacin de las utilidades para el propietario se poda incrementar si aportaba
voluntariamente con trabajo, inversiones o gastos en el proceso, los que pasaban a registrarse en una
contabilidad comn, para permitir calcular, al trmino de la rotacin, el monto definitivo de su
beneficio.

3.3.3 Divulgacin de la Informacin

Con anterioridad se ha mencionada la importancia que representa la informacin para que la aplicacin
de la poltica pueda comprendida, aceptada y cumplida satisfactoriamente. Por tal razn, es
fundamental que el Gobierno divulgue oportunamente, de manera completa, con antecedentes
confiables, a los sectores de la poblacin que eventualmente seran afectados por los procesos que se
estn impulsando.
Lo anterior es particularmente importante en lo relativo a los mercados, puesto que estas instancias
sern eficientes, exentos de riesgo de incurrir en fallas o distorsiones, cuando los interesados
relacionados con la oferta y demanda de bienes y servicios disponen de una iformacin completa, clara
y accequible. Si esta condicin no se cumple, se producirn inequidades en la competencia y en la
recepcin de los beneficios de la economa de mercado.
En el sector forestal chileno la informacin ha sido tradicionalmente insuficiente, particularmente en los
estratos de pequeos y medianos empresarios y propietarios. Sin embargo, es necesario destacar que en
los ltimos aos el Gobierno ha procurado este problema por medio de programas especiales dirigidos a
esos estratos de bajos niveles de productividad, basados en la capacitacin, extensin, transferencia
tecnolgica y entrega de antecedentes sobre los procesos derivados de la poltica forestal y de sus
mecanismos de implementacin.

3.4

DISEO DE LA LEGISLACIN

3.4.1 Etapas en el Diseo

50

En la definicin y establecimiento de la legislacin como instrumento de la poltica forestal se pueden

distinguir las siguientes etapas:
i)

Identificacin y caracterizacin de los problemas presentes. La identificacin de los problemas

legales que puedan afectar la adecuada aplicacin de una formulacin poltica es, sin dudad, un
paso inicial ineludible. Al respecto, con frecuencia se observan confusiones entre las causas y
sntomas de los problemas que se identifiquen, porque normalmente se caracterizan sus efectos y
no se analiza el orgen de ellos. Un ejemplo podra estar dado en torno al estado del bosque nativo
en Chile, sobre el cual la discusin se plantea con especial nfasis en lo que se refiere a su
degradacin cualitativa y cuantitativa, y no tanto en las razones por las cuales se ha generado esta
situacin.
Es indudable que, en la necesidad de legislar sobre una determinada materia, un requisito esencial
en la elaboracin de la correspondiente norma es alcanzar una claridad completa del problema que
se requiere resolver, tanto en las causas que los provocan, como en la dinmica de los procesos
involucrados y las consecuencias de sus derivaciones.

ii)

Verificacin de la suficiencia de la normativa vigente. Es importante comprobar si los

instrumentos legales en torno al problema que se est tratando son sufcientes o ya se encuentran
agotados, en el sentido si efectivamente se han utilizado todas las posibilidades que se ofrecen. Por
lo general no se evalan correctamente las capacidades disponibles y se tiende a suponer que son
inadecuadas, con la tendencia a promover su completa renovacin, en circunstancias que con
frecuencia an son suficientes. Un ejemplo puede estar dado nuevamente en relacin al bosque
nativo chileno, en lo que se refiere a que el problema de su precario estado es una consecuencia de
la norma que lo regula (plan de manejo), cuando esta situacin radica principalmente en una
incorrecta administracin de la misma.

iii) Anlisis de adecuaciones de la normativa vigente. Una vez comprobado si las herramientas
legales se encuentran agotadas, o bien existen posibilidades de ajustarla por medio de
modificaciones de los reglamentes respectivos, o sobre la base de criterios discrecionales (como
tablas de costos, por ejemplo), se debe proceder a la elaboracin de las propuestas
correspondientes.
iv) Elaboracin de propuestas normativas. Corresponde preparar un texto preliminar con los
antecedentes disponibles, que requerir ser sometido a una profunda evaluacin sobre los efectos
reales que se provocarn con esta nueva norma legal. Es importante que esa evaluacin participen,
en lo posible, todos los sectores o grupos afectados y relacionados (sectores pblico y privado), de
manera de consensuar los mejores acuerdos respecto a los derechos y obigaciones que se
establecen, y as asegurar los compromisos necesarios para su posterior cumplimiento.
v)

Formalizacin de ls propuests normativa. Una vez consensuada la propuesta normativa, se

deber proceder a su sancin oficial en la instancia correspondiente, ya sea en el Parlamento,
cuando se trate de una nueva ley, o bien por el Gobierno, en lo caso que se refiera a un decreto o
un reglamente de una ley ya vigente.

3.4.2 Criterios en el Diseo

51

Cuando los procesos legislativos en la aprobacin de nuevas normas son lentos, como usualmente
ocurre en Chile, resulta conveniente otorgarles un mayor nfasis en los criterios que orientan a las
propuestas, y no tanto a las especificaciones de sus contenidos. De igual forma, es importante
considerar formas apropiadas para lograr una expedita toma de decisiones sobre las enmiendas que se
detecten necesarias en el transcurso de la aplicacin de esos instrumentos legales. Tambin es
conveniente que las normas que se aprueben sean de la mayor simplicidad y flexibilidad posibles, y
faciliten la estandarizacin de los elementos que contengan.
En cuanto a los criterios que debe cumplir un cuerpo legal, segn Caviares (1996), corresponde que
sean similares a los considerados en la evaluacin de la gestin pblicas, y que concretamente esten
amparados por los conceptos de Eficiencia, Efectividad y Equidad.
a) Criterio de Eficiencia. Se estima que un cuerpo legal es eficiente cuando se logra que el
conjunto de beneficios generados por sus dfisposiciones y normas se maximiza y que, a su vez,
su aplicacin implique el mnimo de costo posible. Es decir, la decisin de resolver un problema
por la va de una nueva norma, la opcin ms eficiente ser aquella que, junto con cumplir el
propsito perseguido, represente el menor costo.
b) Criterio de Efectividad. Est referido a la efectividad que se posee el Gobierno para la
implementacin del cuerpo legal, en trminos de lograr que realmente constituta un instrumento
que permita resolver el problema que lo orienta. Al respecto, cabe tener presente dos aspectos
importantes: La Factibilidad Administrativa y la Factibilidad Contralora o Controlabilidad.
-

La Factibilidad Administrativa est relacionada con la capacidad que posee el

organismos gubernamental encargado de administrar la nueva norma legal. Este
aspecto est muy condicionado a los recursos que se disponen para ejecutar la tarea
administradora y, tambin, a la informacin que se tenga en la materia de la norma.

La Factibilidad Contralora es la capacidad efectiva que posee el organismo

gubernamental pertinente para controlar el cumplimiento de la norma legal. Aunque
est principalmente referido a las regulaciones directas, tambin es aplicable a
mecanismos de incentivos. Corresponde en este aspecto tener presente dos puntos
importantes: i) la Detectabilidad, o capacidad para descubrir oportunamente los
incumplimientos de la norma y, ii) la posibilidad que se posee para exigir la apropiada
disposicin del regulado a ser controlado.

c) Criterio de Equidad. Se plantea que el cuerpo legal es equitativo cuando sus prescripciones son
uniformes para todos los que deben ser regulados, y cuando el que motiva una accin pblica
(el infractor) sea el que efectivamente responda con el pago de los costos de los perjuicios que
haya provocado. En general, este criterio no ha estado preferentemente en el centro de las
preocupaciones del sector forestal chileno.

3.5

EVALUACION DE LA LEGISLACION

3.5. 1 Referencias Generales

52

La legislacin, tal como se indic anteriormente, es una herramienta de la poltica, correspondindole la

funcin de establecer el marco reglamentario para el cumplimiento de los objetivos definidos. Ahora, si
la formulacin de la poltica forestal ha sido claramente estructurada, con una identificacin precisa de
los objetivos generales y especficos formulados, estableciendo adems una adecuada descripcin de las
relaciones existentes entre ellos por medio del diseo de un rbol lgico, ser posible tambin ordenar
de la misma manera las disposiciones legales vigentes que han sido promulgadas para respaldar cada
uno de los objetivos.
Entonces, una forma apropiada de evaluar la legislacin forestal en relacin a la formulacin de la
poltica respectiva, es contrastar ambos rboles lgicos. De esta manera ser posible detectar los vacos
legales que existan, las deficiencias de algunas de las disposiciones, las contradicciones e, incluso, los
excesos o repeticiones. Esta evaluacin puede ejecutarse siguiendo un esquema simple, tipo matrz,
como es la que se expone ms adelante en el ejemplo de aplicacin para un objetivo poltico sectorial
de segundo oden (proteccin contra incendios forestales en Chile).
La modalidad de anlisis que se plantea permite una expedita revisin de la legislacin, especialmente
en los tiempos actuales en que se disponen sistemas computacionales para almacenar, ordenar, buscar,
comparar y procesar informacin compleja y voluminosa.
Los resultados de la evaluacin pueden orientar a los tcnicos y legisladores a tomar medidas tendientes
a simplificar, armonizar o complementar las disposiciones vigentes, para lograr una mejor expedicin
en el desarrollo y control de las actividades forestales.

3.5.2 Ejemplo de Aplicacin de un Mtodo de Evaluacin

El ejercicio que a continuacin se presenta fue elaborado por Julio y Munzenmeyer (2000) como parte
del Proyecto Propuestas para una Nueva Institucionalidad para la Proteccin contra Incendios
Forestales, que el Ministerio de Agricultura encarg ejecutar a la Fundacin Chile.
La evaluacin de la legislacin en la materia se llev a efecto desde dos puntos de vista: uno tcnico y otro
jurdico. En el primero de ellos se pretendi determinar la cobertura y la calidad de las normas vigentes, en
lo que respecta a las diferentes funciones, actividades u operaciones de la Proteccin Contra Incendios
Forestales, en orden a definir el respaldo legal que tenan, o bien, la capacidad que otorgaban para llevar a
efecto las diferentes propuestas que se plantean, dentro del Proyecto Base, para la prevencin y ombate de
incendios forestales, y en el uso del fuego en zonas rurales.
Por su parte, en el anlisis jurdico, el propsito fue evaluar la consistencia y eficacia de la normativa
vigente en la misma materia, considerando el respaldo legal necesario para esta actividad, tanto en sus
aspectos generales como especficos, en cuanto a las responsabilidades, atribuciones, obligaciones o
limitaciones que se establecan, como as tambin, los elementos procesales y penales dispuestos para
asegurar un cumplimiento efectivo de los objetivos de una poltica pblica para la proteccin forestal.

3.5.2.1

Anlisis Tcnico.

Se realiz a travs de un proceso que contempl las siguientes etapas:

53

En primer lugar, se realiz un catastro de la legislacin vigente relativa a la Proteccin Contra

Incendios Forestales, considerando las disposiciones que tuvieran una mayor relevancia, y cuya
dictacin estuvo orientada preferentemente a la materia objetivo. Estas disposiciones fueron
ordenadas utilizando un cdigo numrico.

En segundo lugar, se efectu una clasificacin de la Proteccin Contra Incendios Forestales basada
en temas y subtemas, representativos de los objetivos polticos de este subsector forestal, tambin en
un orden basado en un cdigo numrico.

En tercer lugar, se desarroll un anlisis cuantitativo de la cobertura de las disposiciones legales en

temas de Proteccin Contra Incendios Forestales, basado en una matriz de cruzamiento entre los
elementos sealados en los puntos anteriores.

Finalmente, se evalu la calidad de las disposiciones legales vigentes que estn afectando a la
Proteccin Contra Incendios Forestales.

I. Catastro de la Legislacin Vigente:

Se identificaron 21 normas o conjuntos de normas actualmente vigentes que afectaban de una manera
directa e importante al desarrollo de la Proteccin Contra Incendios Forestales en Chile. Estos
elementos, con sus respectivos nmeros de cdigo, se indican a continuacin:
1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.13.14.15.16.17.18.-

Cdigo Penal (Arts. 474, 476, 477, 479, 482, 495-11, 496-2).
Cdigo de Procedimiento Penal (Art.155).
DFL 251 (Arts.30, 31, 32, 33, 34, 35y 36, sobre compaas de bomberos).
Ley 18.348 (de 1984, que crea la CONAF).
Estatutos de la Corporacin Nacional Forestal (de 1972).
Decreto 1.175 (de 1958, sobre convenio entre los Ministerios de Agricultura y Defensa
para prevenir y combatir incendios forestales).
Decreto 259 (de 1980, Reglamento del DL 701).
Decreto 733 (de 1982, sobre normas de prevencin y combate de incendios forestales).
Plan Regional de Emergencia para Situaciones de Catstrofes Regin del Bo Bo (1993).
Directiva Nacional de Emergencia Perodo 1985-86 (1985, Ministerio del Interior).
Decreto Supremo 276 (1980, que reglamenta el roce a fuego).
Decreto 301 (1984, reglamenta condiciones sanitarias en campings y campamentos de
turismo).
Ley de Bosques (N 4363, de 1931, actualizada).
Decreto 133 (de 1992, que reglamenta sobre los mtodos de caza).
Ley 18.362 (de 1984, que crea el SNASPE).
Decreto 100 (de 1990, que establece prohibiciones en el empleo del fuego).
Decreto 1.099 (de 1940, sobre permisos de uso del fuego en terrenos con ulmo y tineo).
Decreto 254 (de 1967, convenio sobre resguardo de bosques fronterizos contra incendios.

54

19.- Decreto 294 (de 1950, que establece funciones, atribuciones y organizacin del Ministerio
de Agricultura).
20.- Ley 16282 (de 1965, fija disposiciones para casos de sismos y catstrofes).
21.- Constitucin Poltica del Estado (1980)

Tal como se indic previamente, se comprob que exista, adems las 21 normas recin indicadas, una
cantidad indeterminada de normas relativas a la Proteccin Contra Incendios Forestales, por lo general
de un mbito muy especfico, insertas en cuerpos legales referidos a sectores distintos al forestal, como
por ejemplo, sobre trnsito y transporte, radiocomunicaciones, aeronutica, tendidos elctricos de alto
voltaje, seguridad, etc. Estas normas no se consideraron, por razones prcticas en la evaluacin de la
legislacin.
II

Listado de Temas y Subtemas

Se identificaron 12 grupos de grandes temas en Proteccin Contra Incendios Forestales, que en conjunto
abarcan 104 subtemas. Los ttulos y cdigos respectivos se presentan a continuacin:

0100
0101
0102
0103
0104
0105
0106
0107
0108
0109
0110
0111
0112
0113

PREVENCIN DE RIESGOS.
Programas en Educacin Preescolar, Bsica y Media.
Campaas de Divulgacin por Medios Masivos (Nacionales).
Campaas de Divulgacin por Medios Selectivos (Locales).
Operaciones Agrcolas y Forestales.
Obras de Infraestructura Rural
Ingreso y Trnsito por Zonas Forestales.
Relaciones entre Propietarios de Predios Rurales.
Habilitacin y Uso de Zonas de Campings y Picnics.
Uso y Transporte de Materiales Inflamables en Zonas Rurales.
Investigacin de Causas de Incendios.
Responsabilidades en el Origen de Incendios Forestales.
Tipificacin de Delitos por Provocacin de Incendios Forestales.
Penalidades en Delitos por Provocacin de Incendios Forestales.

0200
0201
0202
0203
0204
0205
0206
0207
0208
0209

MANEJO DE COMBUSTIBLES
Instalacin y Mantencin de Cortafuegos.
Instalacin y Mantencin de Otras Fajas de Proteccin o Seguridad.
Silvicultura Preventiva en Zonas Rurales.
Manejo de la Vegetacin en Zonas Periurbanas.
Manejo de Residuos de Explotaciones Agrcolas y Forestales.
Manejo de Desechos y Basurales en Zonas Periurbanas.
Operacin de Maquinarias y Equipos Pesados en la Reduccin de Combustibles.
Aplicacin de Productos Qumicos en la Reduccin de Combustibles.
Manejo de Ganado en la Reduccin de Combustibles.

0300

ALERTA Y DETECCION

55

0301
0302
0303
0304
0305
0306
0307

Instalacin y Operacin de Estaciones Meteorolgicas.

Operacin de Indices de Grado de Peligro.
Instalacin y Operacin de Torres de Observacin.
Regulaciones del Patrullaje Terrestre.
Regulaciones del Patrullaje Areo.
Deteccin por Medios Indirectos.
Deteccin no Programada.

0400
0401
0402
0403
0404
0405
0406
0407
0408
0409
0410

DESPACHO Y COMANDO DE OPERACIONES

Instalacin y Operacin de Equipos de Radiocomunicaciones.
Explotacin del Sistema de Radiocomunicaciones.
Diseo y Funcionamiento de Centrales de Operaciones.
Normas y Planes de Despacho.
Programacin Diaria de Operaciones.
Movilizacin y Desmovilizacin de Recursos.
Sistema de Informacin.
Sistema de Instrucciones.
Comandos Nacionales de Operaciones.
Comandos Regionales de Operaciones.

0500
0501
0502
0503
0504

TRANSPORTES EN EL COMBATE
Transporte Terrestre.
Helitransporte.
Autodescenso.
Paracaidismo.

0600
0601
0602
0603
0604

OPERACIONES DE COMBATE
Regulacin de Operaciones Terrestres de Combate.
Regulacin de Operaciones Areas de Combate.
Esquemas de Organizacin para el Combate.
Coordinacin Interinstitucional para el Combate.

0700
0701
0702
0703
0704
0705
0706
0707
0708
0709
0710
0711

ABASTECIMIENTOS Y SERVICIOS DE APOYO

Operaciones con Herramientas, Equipos y Maquinarias.
Operaciones con Equipos para la Aplicacin de Agua y Productos Qumicos
Servicios de Alimentacin.
Instalacin y Mantencin de Hidrantes.
Sealizacin de Predios y Accesos.
Instalacin y Mantencin de Campamentos.
Instalacin, Uso y Mantencin de Estacionamientos, Helipistas y Aerodrmos.
Centrales de Abastecimiento para el Combate
Esquemas de Preataque.
Centros de Atencin Mdica.
Calificacin y Procedimiento para Situaciones de Emergencia.

0800
0801

USO DEL FUEGO EN ZONAS RURALES

Objetivos en el Uso del Fuego.

56

0802
0803
0804
0805
0806
0807
0808
0809

Autorizaciones y Regulaciones en el Uso del Fuego.

Prescripciones en la Preparacin de Terrenos.
Prescripciones en la Ejecucin de Quemas.
Mantencin y Operacin de Equipos de Encendido.
Planes de Quema.
Evaluacin de Quemas.
Tipificacin de Delitos en el Uso del Fuego.
Penalidades en el Uso Indebido del Fuego.

0900
0901
0902
0903
0904
0905
0906
0907
0908
0909
0910
0911
0912
0913

SEGURIDAD
Seleccin de Personal.
Capacitacin y Entrenamiento.
Acondicionamiento Fsico.
Alimentacin.
Primeros Auxilios y Atencin Mdica.
Equipamiento Personal.
Normas de Seguridad en la Presupresin, Combate y Uso del Fuego.
Normas de Seguridad en Actividades de Campamento.
Reclutamiento de Voluntarios.
Salvataje.
Control de Prdidas.
Prevencin e Investigacin de Accidentes.
Sistemas de Supervisin.

1000
1001
1002
1003
1004
1005
1006
1007
1008
1009
1010
1011
1012

ORGANIZACIONES PARA LA PROTECCIN

Responsabilidades Pblicas en la Proteccin contra Incendios Forestales.
Servicios Pblicos Especializados para el Control de Incendios Forestales.
Servicios Privados de Control de Incendios Forestales.
Sociedades de Proteccin.
Sistemas de Emergencia.
Organizaciones de Voluntarios.
Normalizacin de Tcnicas y Operaciones de Proteccin
Certificacin de Sistemas de Proteccin
Esquemas Nacionales de Coordinacin.
Esquemas Regionales de Coordinacin.
Seguros contra Incendios Forestales.
Esquemas de Asistencia por Prdidas y Daos de Incendios Forestales.

1100
1101
1102
1103
1104
1105
1106
1107
1108

PLANIFICACION Y DESARROLLO
Planes de Desarrollo.
Planes Prediales.
Planes Operativos.
Planes de Emergencia.
Polticas y Planes de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico.
Evaluacin de Impactos y Prdidas por Incendios Forestales.
Estadsticas de Incendios Forestales.
Evaluacin Econmica de la Proteccin Contra Incendios Forestales.

57

1200
1201
1202
1203
1204

FOMENTO Y ASISTENCIA EN LA PROTECCIN

Financiamiento de la Proteccin Contra Incendios Forestales
Subsidios e Incentivos para la Proteccin Contra Incendios Forestales
Asistencia Tcnica para la Proteccin Contra Incendios Forestales
Servicios de Apoyo a Pequeos Propietarios.

58

III.

Anlisis Cuantitativo

En la matriz Temas de Proteccin/Disposiciones Legales, que ms adelante se expone, puede observarse

claramente la cobertura de la normativa vigente.
Al respecto, cabe destacar los siguientes comentarios:

En la matriz, se compruebaron 82 puntos de cruzamiento, producto de la existencia de

disposiciones legales (columnas) que afectaban a subtemas de Proteccin Contra
Incendios Forestales (filas), resultado que se calific, en trminos generales, como de una
muy baja cobertura (del orden del 11 %), considerande que la cantidad de cruzamientos
que debieron haberse producido alcanzaban a un total 728.

De los 12 grupos temticos identificados en la clasificacin, tres de ellos (Manejo de

Combustibles, Alerta y Deteccin y, Transporte en el Combate), no aparecen cubiertos
por las disposiciones legales vigentes. Por otra parte, otros tres temas (Organizacin para
la Proteccin Contra Incendios Forestales, Uso del Fuego en Zonas Rurales y Prevencin
del Riesgo), concentran alrededor del 70 % de los puntos de cruzamiento.

A nivel de subtemas, solamente 37 de los 104 ttulos definidos, esto es el 36 %, estaban

siendo cubiertos por las disposiciones legales vigentes.

Tambin se apreci que, a nivel de los temas, las distribucin de subtemas cubiertos por
la normativa era tambin irregular. Las mayores coberturas se observaron en los temas
Organizacin para la Proteccin Contra Incendios Forestales (8 de 12 subtemas), Uso del
Fuego en Zonas Rurales (6 de 12) y Prevencin del Riesgo (7 de 13). En cambio, en seis
temas, los subtemas tocados por las disposiciones legales eran de un 50 % o menos y, en
otros tres, como ya se mencion anteriormente, la cobertura era nula.

Finalmente, al analizar las coberturas desde el punto de las disposiciones legales, se

comprob que dos de estos instrumentos: Los nmeros 9 y 10 (relativos a los sistemas de
emergencia) tenan las mayores cantidades de cruzamientos, con 18 y 16 subtemas
tocados, respectivamente. En las 19 disposiciones legales restantes, las cantidades de
cruzamientos fluctuaron entre 1 (en seis casos), y 6 (en un caso).

A continuacin se expone la matrz desarrollada, que incluyen solamente las situaciones de cruzamiento
entre los descriptores temticos (objetivos especficos) y las disposiciones legales vigentes al momento
de la realizacin del anlisis cuantitativo.

59

Catastro de disposiciones legales sobre control de incendios forestales y uso del fuego en zonas
rurales
DESCRIPTOR
1
102
103
108
110
111
112
113
402
403
409
410
604
706
709
711
801
802
804
808
809
902
905
910
1001
1002
1005
1006
1009
1010
1011
1012
1102
1104
1106
1107
1201
Total

X
X
X

X
X

X
X

X
X
X

X
X

DISPOSICION LEGAL
TOTAL
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
1
X
1
X
1
X
2
3
2
X
2
2
X X
1
X
2
X X
1
X
3
X X
X
1
X
2
X X
1
X
1
X
6
X
X X
X X X
1
X
4
X
X X X
4
X
X X X
1
X
1
X
2
X X
2
X
X
9
X X X
X X
2
X X
3
X X
X
5
X X
X
X
5
X X
X
X
2
1
X
1
2
X X
1
X
2
X X
2
X X
2 18 16 6 2 3 3 2 1 1 4 1 5 1
82
8

Figura 3.5.2.1.- Catastro de disposiciones legales sobre control de incendios forestales y uso
del fuego en zonas rurales (las columnas representan a las disposiciones
legales, y las filas a objetivos especficos)

60

IV.

Anlisis Cualitativo

Al igual que el anlisis de la cobertura de la normativa vigente sobre la Proteccin Contra Incendios
Forestales, el estudio del contenido de las disposiciones legales tambin demuestr importantes
deficiencias, derivadas tanto de la superficialidad con que algunos de los temas son tratados, como
tambin por la ausencia de regulaciones en algunas materias relevantes.
En general, no se aprecia una estructura global para la normativa que rige a la proteccin contra los
incendios forestales en Chile. Podra aseverarse que las disposiciones vigentes no se establecieron como
consecuencia de una poltica en la materia que haya sido orgnicamente formulada, ni tampoco de
acuerdo a lineamientos estratgicos que se hayan mantenido estables en el transcurso de las ltimas
dcadas. La impresin general es que las diferentes disposiciones que existen actualmente fueron
creadas esencialmente con el fin de resolver problemas especficos o contingentes, con frecuencia
derivados de acciones orientadas a tratar problemas referidos a otras actividades silvoagropecuarias, o
bien, que corresponden a la asimilacin de normas que se dictaron persiguiendo objetivos diferentes al
manejo de los recursos naturales renovables.
El anlisis de contenidos de la normativa vigente, por temas de Proteccin Contra Incendios Forestales,
permite exponer los siguientes comentarios:

Prevencin de Riesgos: La mayor parte de las disposiciones legales estaban referidas a

aspectos tales como investigacin de causas de incendios, responsabilidades en el origen de los
siniestros, y sobre tipificacin y penalidades de delitos por provocacin de incendios. En
cambio, es nulo o mnimo el respaldo de la reglamentacin en los aspectos preventivos
propiamente tales, como es el caso de referencias que enmarquen a la educacin, sea preescolar,
bsica o media, como una va fundamental para crear conciencia sobre la necesidad de proteger
los recursos naturales renovables. Igualmente, la difusin y divulgacin orientada a buscar el
apoyo de la comunidad, a realizar tanto por medios masivos como selectivos, no estaban
normadas en forma especfica. Por otra parte, diversas actividades que conformaban actividades
de permanente riesgo, como operaciones agrcolas y forestales, infraestructura en zonas rurales,
ingreso y trnsito por zonas de alto peligro, transporte de productos inflamables por reas
boscosas, solamente estaban abordadas a travs de reglamentaciones privadas, vlidas
exclusivamente dentro de las propiedades de instituciones o privados, que las establecieron en
forma voluntaria dada la ausencia de normas legales en esos tpicos.

Despacho y Comando de Operaciones: Las escasas disposiciones vigentes tocaban

parcialmente aspectos referidos a la explotacin de sistemas de radiocomunicaciones y a
centrales o comando de operaciones. Estos ltimos, correspondan a componentes de la
legislacin sobre emergencias. No verificaron normas para reguler el despacho de recursos de
combate en situaciones de contingencia, la programacin diaria y esquemas de movilizacin de
medios para la presupresin y el combate, como as tambin sobre sistemas de instruccin e
informacin, los que, estos ltimos, debieran conformar las reglas de funcionamiento de las
operaciones de proteccin , y la base para la toma de decisiones coyunturales y estructurales.

Operaciones de Combate: Las disposiciones tambin eran parciales, y estaban referidas

exclusivamente a esquemas de coordinacin interinstitucional para el combate, establecidas en

61

las normas sobre emergencias. No se constataron instrumentos legales para aspectos tan
importantes como los referidos a la regulacin de operaciones terrestres y areas para el
combate, ni tampoco respecto a los esquemas de organizacin para la supresin, de acuerdo a
los niveles de magnitud de los problemas que se estaban generando.

Abastecimiento y Servicios de Apoyo: Se constataron algunas referencias que normaban la

instalacin y mantencin de campamentos, esquemas de preataque y procedimientos para
situaciones de emergencia, que no eran suficientes para los requerimientos de la Proteccin. Se
consider grave la falta de normas sobre una enorme variedad de aspectos esenciales relativos al
combate, entre los cuales cabe destacaban la operacin con herramientas, equipos y
maquinarias, uso del agua y productos qumicos y los medios para aplicar estos elementos,
servicios de alimentacin, seguridad y de atencin mdica en tareas de extincin del fuego,
instalacin y mantencin de hidrantes, estacionamientos, helipistas y aerdromos, sealizaciones
y accesos en zonas de riesgo y peligro y, en general, sobre planes y centrales de abastecimiento
para la presupresin y combate.

Uso del Fuego en Zonas Rurales: Fue uno de los temas que comprobaron una alta proporcin
de normas. Sin embargo, la mayora de stas se refieran a aspectos de carcter administrativo,
como procedimientos para obtener la autorizacin para quemar, y perodos de ejecucin, o bien
relativos a la tipificacin de delitos y penalidades sobre el uso indebido del fuego. Los aspectos
propiamente tcnicos no estaban cubiertos por la legislacin vigente, destacndose
particularmente falencias respecto a las prescripciones en la preparacin de los terrenos a tratar,
tcnicas de encendido, regulacin de daos y efectos, normas de seguridad con terrenos
aledaos, tipos de equipos y requisitos de mantencin y operacin, evaluacin de las quemas y,
en general, la exigencia de planes que incluyeran estipulaciones claras y correctas para la
realizacin de tales operaciones. La legislacin vigente impeda el uso del fuego bajo los
conceptos modernos, esto es mediante la aplicacin de quemas prescritas, mediante las cuales se
provee no slo control de escapes del fuego en el rea tratada, sino que tambin la regulacin de
disturbios ambientales en el sitio mismo, de modo de asegurar un resultado positivo en el
balance de efectos positivos y negativos que deriven.

Seguridad: En la prctica, estaban ausentes normas sobre prevencin e investigacin de

accidentes, control de prdidas y, en general, sobre sistemas de seguridad y supervisin, que
hayan sido promulgadas especialmente dirigidas hacia actividades de proteccin contra
incendios forestales. Aspectos importantes de la seguridad en la Proteccin, tales como la
seleccin, capacitacin, entrenamiento, preparacin fsica, alimentacin y equipamiento
personal, comprobaban un muy dbil respaldo de disposiciones legales, al igual que el
reclutamiento de civiles y militares para enfrentar situaciones de emergencia. Del mismo modo,
desde el punto de vista operacional, eran escasas las disposiciones referidas a actividades de alto
riesgo, como las correspondientes a la presupresin y combate de incendios, y al uso del fuego
en zonas rurales. Sin embargo, a nivel de CONAF y Empresas Forestales, se constat un
importante desarrollo de normas de seguridad, las que aunque slo posean un mbito
institucional, conformabann una excelente base para establecer una reglamentacin general en la
materia.

Organizaciones para la Proteccin: Es el tema en donde se observ la mayor abundancia de

normas legales. En general, los servicios pblicos relacionados con el control de incendios
forestales, como CONAF, ONEMI y Carabineros de Chile, estaban respaldados por una

62

suficiente reglamentacin respecto a sus atribuciones y responsabilidades en la materia. Sin

embargo, las disposiciones relativas a organizaciones privadas, tanto para el caso de empresas
forestales particularmente, como de asociaciones, sociedades o cooperativas entre las mismas,
en la prctica no existan. Igualmente, no se encontraron normas que establecieran reglas claras
para la coordinacin entre organizaciones pblicas y privadas, lo que especialmente se
evidenciaba en los esquemas de emergencia para el combate establecidos por ONEMI.
En el tema, otras deficiencias importantes se refieren a la falta de esquemas de normalizacin de
tcnicas, procesos y operaciones de Proteccin Contra Incendios Forestales, adems de las bases
necesarias para impulsar sistemas de acreditacin y certificacin para las organizaciones que
deben asumir responsabilidades en la proteccin contra incendios forestales.

Planificacin y Desarrollo: Con la excepcin de los esquemas establecidos por los sistemas de
emergencia, como era el caso del Plan ACCEFOR de ONEMI, no se contaba con una normativa
que sealara la necesidad de formular planes de Proteccin para instituciones pblicas o
empresas forestales, en cualquiera de los niveles de planificacin requeridos (estratgicos,
tcticos, operativos, prediales, etc.). Relacionado con Decreto Ley 701 sobre Fomento a la
Forestacin, en el cual se estableca la obligatoriedad de planes de proteccin para los predios
acogidos al sistema de bonificaciones, se comprob que las estipulaciones incorporadas eran
muy superficiales y cubran escasamente la enorme gama de aspectos sobre la materia. Por otra
parte, no se constaron normas relativas sobre polticas y planes de investigacin y desarrollo
tecnolgico, evaluacin de daos y, en general, sobre sistemas de gestin e informacin.

Fomento y Asistencia Tcnica: La normativa en este tema era prcticamente inexistente,

comprobndose falencias graves en lo que respecta a subsidios e incentivos para la proteccin,
programas de asistencia tcnica y extensin a pequeos propietarios y, en general, sobre
mecanismos de apoyo o de cooperacin del Gobierno hacia el sector privado.

3.5.5.2

Anlisis Jurdico

Se bas en un estudio del anlisis de cobertura jurdicas de las disposiciones legales vigentes, a modo de
catastro, en el se describieron y clasificaron las normas desde los puntos de vista Substantivo, Regulador,
Procedimental y Presuncional de Responsabilidades.
Tambin en el anlisis jurdico se evalu la administracin de justicia, por medio de una encuesta
encargada por la Fundacin Chile que se efectu en 81 Tribunales, que correspondan a la totalidad de
los existentes en las Regiones V, VIII y X, por stas las que presentaban los mayores niveles de
ocurrencia de incendios forestales en el pas. Los principales resultados y conclusiones de la encuesta
fueron los siguientes:
a) Se comprob que tan slo el 16,8 % de los 18.907 incendios ocurridos entre 1993 y 1997 en las
tres regiones analizadas, eran denunciados a la justicia.
b) Tambin se constat que, durante el mismo perodo, se haban ingresado 11.769 causas por
delito de estragos e incendios, de las cuales el 93,8% se encontraban terminadas y que tan

63

slo el 0,5% de stas ltimas haban terminado en sentencia. La mayor parte de las causas
terminadas haban sido sobresedas.
c) Los resultados expuestos anteriormente llevaron a concluir que el ordenamiento legal y
reglamentario haba sido ineficaz en la represin de los incendios forestales. Se podan
mencionar como probables causas de la ineficacia judicial a:

La dificultad en determinar la persona del autor del delito de incendio.

La falta de medios para investigar los hechos, tanto de la judicatura como

de la Polica Forestal.

d) Se concluy, entonces, que el ordenamiento legal y reglamentario existente no haba servido

mayormente para evitar la ocurrencia de incendios forestales, ni para penalizar a los
responsables de su provocacin. Esto significaba, en la prctica, que el comportamiento
indebido de aquellos que provocan incendios casi nunca era penalizado por la justicia.
e) En consecuencia, no slo exista un problema de legislacin inadecuada sino que, lo que
probablemente era de mayor gravedad, debido a la crtica situacin en lo se refera a la
aplicacin prctica de las normas legales, dadas las ineficiencias que se constataban en el
funcionamiento del poder judicial.

64

CAPITULO 4

LA ADMINISTRACION COMO HERRAMIENTA DE LA

POLITICA FORESTAL

4.1

CONCEPTOS SOBRE ADMINISTRACION.

La administracin puede plantearse como la organizacin requerida para gestionar o llevar a la prctica
los objetivos definidos por la poltica, dentro del marco reglamentario establecido por la legislacin y,
de acuerdo a la estrategia diseada por la planificacin.
Existen diversas definiciones clsicas respecto al concepto administracin. Algunas ampliamente
difundidas son las siguientes:

Organizacin colectiva de los recursos disponibles para cumplir con un propsito

determinado (ALBERS).

Proceso tendiente a crear el ambiente interno necesario para realizar un esfuerzo organizado,
con el fin de alcanzar las metas del grupo (KOONTZ).

En general, el concepto administracin puede ser interpretado de diferentes maneras, dependiendo del
enfoque o "Escuela" que se est aplicando (Operativo, Emprico, Comportamiento Humano, Sistema
Social, Teora de las Decisiones, Matemtico).
En todo caso, la administracin se caracteriza por poseer como rganos e instrumentos a grupos de
personas. Lo esencial en la funcin administrativa es que su accin se desenvuelve solo entre personas,
que ejercen cargos, representan a un grupo de individuos o que se responsabilizan de una determinada
tarea. Por otra parte, la administracin es concebida como un proceso, en el que se distinguen cuatro
funciones bsicas:
a) Planificacin. A travs de la cual se determinan los cursos de accin que deben adoptarse,
definindolos y formulndolos como planes, programas, proyectos y tareas.
b) Organizacin. Que define los grupos de trabajo, su ambiente fsico, sus interrelaciones y las
jerarquas entre las personas.
c) Ejecucin. Est referida a la realizacin de las actividades y tareas previstas.
d) Control. Es la comprobacin del cumplimiento de las tareas asignadas y la evaluacin de los
resultados obtenidos.
En los conceptos y funciones recin expuestas se evidencian discrepancias entre los "administradores" y
los "planificadores", por cuanto los primeros se pronuncian respecto a la identificacin de la

65

planificacin como una funcin de la administracin, tal como se expuso precedentemente. En cambio,
los segundos, plantean que la administracin est supeditada por la planificacin. Esta diferencia de
concepto en la prctica desaparece en los esquemas organizacionales bien concebidos y diseados.
Aunque podra sostenerse que en todas las administraciones se desarrollan las cuatro funciones
esenciales recin descritas, es necesario sealar que el contenido de ellas vara, y a veces de un modo
significativo, desde una institucin a otra. Puede existir una enorme cantidad de factores situacionales o
de contingencia, hacia los cuales cada organizacin debe encontrar su manera ms adecuada de ajuste.
Ahora, respecto a estos factores, no solo se requiere identificarlos sino que tambin interrelacionarlos, si
se aspira a que la gestin administrativa pueda efectivamente lograr el cumplimiento de los objetivos
que la sustentan.
Algunos autores sealan seis factores situacionales de mayor importancia que requieren ser
considerados por la administracin. Una breve descripcin de cada uno de ellos se expone en los
prrafos siguientes:
a) El ambiente externo de la organizacin. Que se compone de una cultura general (legal,
sociolgica, econmica, ecolgica), y de un conjunto de instituciones, sectores o grupos
significativos con los cuales se debe interactuar.
b) Los objetivos. Que corresponde a las salidas o resultados que la institucin debe generar, los que
en ambientes inciertos se puede llegar a la necesidad de negociarlos con el ambiente externo, como
una forma de asegurar el cumplimiento de los postulados esenciales.
c) La tecnologa. Que comprende los conocimientos, las especializaciones, los mtodos y los
equipos, que se requieren para transformar los recursos, materias primas o condiciones del presente,
en productos o resultados futuros.
d) La estructura. Comprende al conjunto de pautas que gobiernan el ambiente interno de la
organizacin, como polticas, reglamentos, criterios de departamentalizacin, procedimientos, etc.
Si las pautas internas son detalladas y se encuentran codificadas, se seala que la estructura est
formalizada.
e) El personal. Corresponde al recurso fundamental, sobre el cual se establece la organizacin. No
obstante, se aprecian diferencias notables en los enfoques administrativos sobre el rol que
desempean las personas. Desde una posicin se plantea que las personas necesitan crecer, madurar
y realizarse en la institucin; en cambio, por otra parte se seala que lo esencial es promover el
sentido de competencia y que ello slo se logra cuando los individuos se subordinan a un estricta
direccin interna.
f) El enfoque administrativo. Corresponde al estilo de gobierno interior en la organizacin. Los
enfoques que en mayor grado se observan en los tiempos actuales son dos: El clsico o conductista,
de tendencia autocrtica y, el de comportamiento, que postula por una amplia participacin del
personal en la toma de decisiones.

66

4.2

PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION FORESTAL.

La administracin forestal debe regirse por los mismos conceptos de la administracin general, por
cuanto corresponde a una rama especializada de esta ltima. Las razones que fundamentan la condicin
de la administracin forestal como una rama especializada corresponden a las propias caractersticas de
la actividad forestal, las que a continuacin se mencionan:
-

Variedad y heterogeneidad de los procesos forestales.

Dispersin geogrfica de las actividades forestales

mbito preferentemente rural

Potencialidad de la produccin industrial

Sustentabilidad en el uso de los recursos forestales

Interrelaciones con otros sectores.

Simultaneidad y complementacin de los procesos y operaciones.

Estacionalidad e imprevisibilidad ante las condiciones climticas.

Los rasgos recin sealados otorgan una alta complejidad a la actividad forestal, y fundamentan
frecuentemente la necesidad de un tratamiento especializado dentro de las ciencias de la administracin.
Con frecuencia se plantea que la administracin en los servicios forestales pblicos y en las empresas
forestales privadas son similares, y que ello constituira una referencia para los organismos
gubernamentales, en el sentido que podran alcanzar un mayor nivel de eficiencia si adoptaran los
procedimientos empleados por las organizaciones privadas. Esta apreciacin es parcialmente correcta,
porque un servicio forestal estatal abarca un mbito de funciones quizs ms amplio, incluyendo, entre
otros, objetivos orientados a la administracin de bienes pblicos con la tarea de maximizar sus
beneficios en favor de toda la sociedad, lo que no corresponde como un propsito prioritario en una
organizacin privada, con la excepcin de las fundaciones o de organismos no gubernamentales.
El Servicio Forestal de los Estados Unidos, que posee una larga trayectoria como institucin pblica,
se plantean seis principios bsicos para su administracin, con el fin de resolver las complejidades de la
administracin forestal. Estos son:
a) Segregacin Funcional. Establece que las actividades o tareas de una similar naturaleza deben ser
claramente identificadas dentro de los programas globales, y que corresponde que sean asignadas a
una sola persona o a un grupo de ellas, capacitadas para enfocarlas y ejecutarlas con la habilidad
especializada que se requiere.
b) Jerarqua. La lnea de autoridad en la organizacin debe estar muy claramente identificada, y ello
se expresa en el sentido que cada persona debe tener un slo jefe, desde quin tiene que recibir la
autorizacin para actuar y ante el cual debe responder por sus actos. De otras personas se pueden
recibir consejos y opiniones, pero nunca rdenes si es que no poseen la correspondiente delegacin
de autoridad.

67

c) Descentralizacin. Significa lograr una efectiva asignacin de responsabilidades y atribuciones

para actuar, hasta en los niveles inferiores de la organizacin. El grado de descentralizacin vara
segn la naturaleza del trabajo, los requisitos de la tarea misma y, de la competencia y capacidad de
la persona encargada. Se exige, mediante este principio que todas las personas asuman una cuota de
la responsabilidad total de conduccin de la institucin.
d) Amplitud de Control. Se reconoce que un jefe puede dirigir o supervisar en forma directa y
adecuada a una cantidad de tres a siete subalternos. Esta norma, en un servicio forestal, podra
implicar un plantel demasiado numeroso de jefes; sin embargo, tambin se plantea que tal
situacin se puede resolver con eficiencia disponiendo de personal asesor y auxiliar, o por medio de
la contratacin de servicios a terceros, para que colaboren con los directivos o instancias
jerrquicas.
e) Coordinacin. El funcionamiento y desarrollo armnico de una administracin forestal requiere de
una informacin y una comunicacin oportunas, con la mayor amplitud posible, entre las diversas
actividades en ejecucin o por realizar, y tambin entre los diferentes niveles jerrquicos y
funcionales establecidos. La coordinacin en y entre las unidades es esencial, tanto en lo que
respecta a la informacin tcnica como la administrativa. En ello se debe apelar a todos los
mecanismos posibles para lograrlo, tales como comisiones de trabajo entre unidades, reuniones
peridicas e, incluso, por medio de la rotacin en la asignacin de responsabilidades.
f) Jurisdiccin Territorial. Los servicios forestales pblicos por lo general tienen la misin de
preocuparse cumplir sus funciones en todo el territorio nacional. Por lo tanto, la ejecucin de
actividades en regiones, zonas y distritos, debe ser necesariamente apoyada por una suficiente
delegacin de responsabilidades a las correspondientes personas encargadas de esas unidades
geogrficas. La administracin territorial, incluso que los pases federados, slo puede ser ejercida
adecuadamente cuando, dentro de los delineamientos globales de la institucin, se posea el nivel
apropiado mnimo de autonoma tcnica y administrativa, que le posibilite para conocer,
caracterizar y resolver los problemas presentes en su mbito geogrfico.

4.3

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION FORESTAL

Corresponde al ordenamiento que se establece al interior de una organizacin forestal, con el objeto de
agrupar al personal o las tareas que deben ser realizadas en determinadas unidades. En consecuencia, es
indispensable describir y formalizar las responsabilidades que son asumidas por estas unidades y,e
stablecer el flujo de relaciones jerrquicas y funcionales que debe existir entre ellas. La posicin de las
unidades y relaciones entre las unidades dentro de la organizacin, por lo general son representadas
grficamente por medio de organigramas.
La estructura normalmente se establece a nivel institucional, ya sea en un servicio forestal pblico o
para el caso de una empresa forestal. Sin embargo, tambin puede ser planteada a nivel nacional o
regional, para coordinar el conjunto de acciones, que tanto el Estado como el sector privado, a travs
de sus respectivas instituciones, han organizado para alcanzar sus respectivos objetivos.
Los servicios forestales estatales y las empresas forestales mantienen frecuentemente grandes cantidades
de personal para cubrir adecuadamente las numerosas y complejas funciones que deben desarrollar. De
ah entonces es que sea normal el criterio de establecer diversas unidades en la organizacin. Este

68

proceso se denomina Departamentalizacin, y significa establecer unidades homogneas o comparables

en cuanto a su tamao o su funcin, de acuerdo a un criterio claramente definido.
Sin embargo. debe sealarse que la departamentalizacin no constituye en s un fin propiamental tal,
sino que ms bien corresponde a un mtodo para ordenar el empleo de los recursos que la organizacin
dispone para el cumplimiento de sus objetivos.
El proceso de seleccin del criterio de departamentalizacin debe considerar las diversas ventajas y
desventajas que ofrecen las diferentes opciones existentes, tanto en general como para cada uno de los
niveles jerrquicos de la institucin.
En todo caso, el problema central tiene que ser planteado desde el punto de vista del tipo de
coordinacin que los directivos desean establecer en la organizacin. Los criterios ms comunes de
departamentalizacin se exponen en los siguientes prrafos:
a) Funcional. Es tal vez el criterio ms difundido, y considera la agrupacin de actividades en
unidades segn las funciones que debe desempear el personal. Incluso, podra sealarse que en
alguna medida est presente en todo tipo de organizacin. De acuerdo a este criterio, las actividades
de la insitucin podran clasificarse en unidades tales como Abastecimiento, Produccin, Ventas,
Finanzas, etc.
b) Por Productos. En este caso, la agrupacin se plantea sobre la base de los productos o lneas de
produccin de importancia. Mediante este criterio, las unidades establecidas pueden corresponder,
por ejemplo: Tableros, Madera Aserrada, Pulpa y Papel, Rollizos, etc.
c) Por Territorios. La departamentalizacin se establece sobre bases geogrficas, de acuerdo a la
dispersin del patrimonio forestal de la organizacin. Este criterio plantea que todas las actividades
que se desarrollan en un determinado territorio deben ser agrupadas y asignadas bajo una
administracin nica. De esa forma, las unidades pueden ser regiones, zonas, reas o distritos.
d) Por Usuarios o Clientes. La agrupacin de actividades se establece de forma que refleje el inters
de la organizacin por sus clientes o usuarios de sus productos. Estos ltimos pueden ser agrupados
de acuerdo a su tamao (los usuarios mayores pueden constituir una unidad cada uno, y los
menores formarla entre varios), o bien, de acuerdo a su posicin geogrfica.
e) Por Operaciones. Tambin conocido con el trmino Por Procesos. En este caso, el criterio
identifica unidades relacionadas con las fases de la actividad u operaciones desarrolladas por la
organizacin. Para las instituciones forestales las unidades podran corresponder a Forestacin,
Manejo, Explotacin, Transportes, Aserro, Comercializacin, etc. Este criterio tiende a confundirse
con el funcional, descrito anteriormente.
f) Laboral. Es conocida tambin como el criterio Por Simples Nmeros, porque est orientada a
establecer agrupaciones de personal no basado en las diferencias que puedan existir entre las
especialidades que contienen. De acuerdo a la cantidad y distribucin de los trabajadores, las
unidades pueden ser Compaas, Divisiones, Brigadas, Cuadrillas.
g) Por Proyecto. Bajo este criterio se establece una direccin centralizada con una baja cantidad de
personal, pero con un nmero de unidades subordinadas variables, porque stas corresponden cada

69

una a un diferente proyecto en ejecucin. De esta manera, depediendo de la cantidad de proyectos,

una organizacin puede estar permanentemente incrementando o disminuyendo el nmero de sus
unidades y de personal.
Por lo general, la mayora de las instituciones no se departamentalizan a base de un exclusivo criterio,
sino que a travs de combinaciones de ellos (funcional y territorial, por ejemplo). Esta modalidad
combinada puede ser tal vez el ms apropiado; sin embargo, es conveniente recomendar la aplicacin de
un criterio nico para cada estrato de jerarquas establecido en la estructura de la organizacin.

4.4 ORGANIZACIN DEL SECTOR FORESTAL DE CHILE

Por lo general, en la mayora de los pases, dentro de la administracin pblica, prcticamente en todos
los Ministerios o Secretaras de Estado se cumplen funciones relacionadas con la actividad forestal,,
distinguiendose entre la amplia gama de instituciones que dependen de las instancias ministeriales
algunas creadas cuyo principal objetivo est relacionado con la implementacin y la aplicacin de la
poltica forestal nacional (servicios forestales), y tambin otras, que estando bajo la tutela de otros
sectores estn estrechamente relacionadas con la actividad forestal (servicios agrcolas, ganaderos, de
desarrollo rural, transferencia tecnolgica, proteccin ambiental, energa, eduacacin, defensa civil, por
mencionar los casos ms comunes). Adems, se evidencia un tercer grupo organizaciones con relaciones
de menor importancia, pero que deben estar tambin coordinadas con el desarrollo del sector forestal
(con funciones referidas a las estadscas nacionales, normalizacin de productos, cultura, bienes
nacionales, vivienda, por citar algunas dentro de una amplia gama).
En realidad, el conjunto de instituciones pblicas ligadas o relacionadas con el sector forestal,
analizadas desde el punto de del Gobierno como un todo, podra plantearse como las unidades del
sistema de departamentalizacin global del aparato estatal, en donde cada una de ellas tiene asignadas
determinadas funciones, reponsabilidades y prerrogativas y, tambin ubicadas dentro de un esquema de
relaciones jerrquicas y funcionales destinado a consolidar la coordinacin y las comunicaciones
correspondientes.

4.4.1

Estructura del Sector Forestal.

Al trmino del Gobierno del Presidente Piera, en marzo del ao 2014, la estructura del Poder Ejecutivo
estaba conformada por 22 Ministerios, de los cuales 15 amparan un total de 49 instituciones cumplen
funciones pricipamente o importantes relacionadas con la actividad forestal. Adems, deben agregarse
algunos organismos pblicos autnomos como es el caso del Banco Central, o semipblicos (Fundacin
Chile). Un catastro de esos organismos, con la identificacin de los Ministerios a los cuales se
encuentran adscritos, se expone a continuacin:
Ministerio de Agricultura
- Corporacin Nacional Forestal (CONAF)
- Servicio Agrcola y Ganadero (SAG)
- Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
- Fondo de Innovacin Agropecuaria (INIA)
- Oficina de Estudios y Polticas Agrcopecuarias (ODEPA)
- Fundacin de Comunicaciones del Agro FUCOA)

70

Ministerio de Economa Y Fomento

- Instituto Forestal (INFOR)
- Centro de Investigacin en Recursos Naturales (CIREN)
- Corporacn de Fomento de la Produccin (CORFO)
- Instituto Nacional de Estadstica (INE)
- Instituto Nacional de Normalizacin (INN)
- Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC)
- Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR)
- Consejo Nacional de Produccin Limpia
- Comit Nacional de Inversiones Extranjeras
Ministerio del Medio Ambiente
- Tribunal Ambiental
- Servicio de Evaluacin Ambiental
- Superintendencia del Medio Ambiente
- Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas
Ministerio de Planificacin y Desarrolllo Social
- Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS)
- Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI)
Ministerio del Trabajo y Previsin Social
- Direccin del Trabajo
- Instituto de Seguridad Laboral
Ministerio del Interior
- Oficina Nacional de Emergencia (ONEM)
Ministerio de Salud
- Instituto de Salud Pblica
- Departamento de Salud Ocupacional
- Departamento de Salud Ambiental
Ministerio de Energa
- Comisin Nacional de Energa
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
- Subsecretara de Transportes
- Subsecretara de Telecomunicaciones
Ministerio de Relaciones Exteriores
- Agencia de Cooperacin Internacional (AGCI)
- Oficina de Promocin de Exportaciones (PRO-CHILE)
- Direccin de Relaciones Econmicas Internacionales
Ministerio de Defensa
- Departamento Forestal y Medio Ambiente, de Carabineros de Chile

71

Servicio Meteorolgico de Chile, de la Fuerza Area de Chile

Brigada de Delitos Medioambientales (BIDEMA), de la Polica de Investigaciones
Instituto Geogrfico Militar (IGM), del Ejrcito de Chile
Instituto Hidrolgico, de la Armada de Chile

Ministerio de Obras Pblicas

- Direccin General de Aguas
- Direccin General de Obras Hidrulicas
- Direccin de Vialidad
Ministerio de la Vivienda
- Divisin Tcnica
- Divisin de Desarrollo Urbano
- Parque Metropolitano de Santiago
Mininisterio de Educacin
- Divisin de Educacin Superior
- Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT)
- Comisin Nacional de Acreditacin
- Universidades Estatales Tradicionales y Derivadas
Ministerio de Bienes Nacionales
- Servicio Nacional de Informacin Territorial
- Divisin Catastro Nacional de Bienes
Organismos Autnomos y Semipblicos
- Banco Central de Chile
- Fundacin Chile

Tal como puede observarse, las responsabilidades pblicas para la actividad forestal se encuentran
distribudas en una amplia gama instituciones gubernamentales; sin embargo, la mayor ingerencia est
actualmente asignada a los Ministerios de Agricutura y de Economa Fomento, especficamente en la
Corporacin Nacional Forestal y el Instituto Forestal. En el futuro prximo tambin pasar adquirir una
mayor relevancia el Ministerio del Medio Ambiente que, por su reciente creacin, an no termina de
consolidar su estructura y funcionalidad, aunque ya se encuentran definidas y formalizadas.

4.4.1.1 Corporacin Nacional Forestal (CONAF).

Se le reconoce como el Servicio Forestal Nacional, sin embargo su estatuto jurdico corresponde al de
una Corporacin de Derecho Privado y, por lo tanto, no califica como una institucin pblica
propiamente tal por no haber sido creado por una ley, aunque depende del Ministerio de Agricultura y
su presupuesto es provisto completamente por fondos fiscales.
La situacin recin descrita se gener en el ao 1972, cuando CONAF creada mediante un mecanismo
administrativo, basado en convenios suscritos entre la Corporacin de Reforestacin (su institucin
antecesora) y el Servicio Agrcola y Ganadero, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, la Corporacin

72

de Reforma Agropecuaria y la Sociedad Forestal y Agrcola Lebu Limitada de la Corporacin de

Fomento de la Produccin. Estos organismos traspasaron las actividades forestales que estaban
ejecutando a la Corporacin de Reforestacin, la que mediante un cambio de sus estatutos, formalizado
por decreto gubernamental en abril de 1973, pas a denominarse Corporacin Nacional Forestal.

a) Misin Institucional.
Fu creada en 1972 y se le reconoce en los actuales momentos como el servicio forestal nacional. En el
"Plan Estratgico de la Corporacin Nacional Forestal 1994-2000", publicado en noviembre de 1994, se
declara que la misin institucional de este organismo es "Garantizar a la Sociedad el uso sostenible de
los ecosistemas forestales y la administracin eficiente del Sistema Nacional de Areas Silvestres
Protegidas del Estado, a objeto de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las actuales y
futuras generaciones"
Para el cumplimiento de la misin institucional recin ennunciada, se distinguen para CONAF cuatro
objetivos estratgicos, que son:

a) Fortalecer intelgranmente al Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado

(SNASPE).
b) Incentivar la creacin y manejo sustentable del recurso forestal en todo el territorio nacional, de
modo de permitir la generacin de bienes y servicios ambientales, con nfasis en los pequeos y
medianos propietarios forestales.
c) Proteger los ecosistemas forestales de los agentes y procesos dainos, tales como el fuego, la
desertificacin, las plagas y enfermedades, y otras formas de deterioro.
d) Fortalecer la participacin de la ciudadana y de los actores locales asociados a las reas
silvestres protegidas y a los ecosistemas forestales.

Para los efectos del cumplimiento de sus objetivos, ha establecido la estructura:

73

CONSEJO
DIRECTIVO
DIRECCION
EJECUTIVA

Gerencia
SNASPE

Fiscala

Secretara
Tcnica

Auditora

Programas
Especiales

Gerencia
Forestal

Gerencia
Manejo del
Fuego

Gerencia
Finanzas y
Administ.

Gerencia
Desarrollo
Personas

Direcciones
Regionales
Figura 4.4.1.1a.- Organigrama General de la Corporacin Nacional Forestal

Las Direcciones Regionales estructuradas con un esquema similar al organigrama nacional recin
expuesto. Se destacan, como unidades destinada a una tarea eminentemente tcnica en materia forestal
a las Gerencias SNASPE, Forestal y Manejo del Fuego, las que poseen internamente las estructuras que
se describen en la siguiente figura.

74

Gerencia Manejo
del Fuego

Planificacin
y Control

GerenciaSNA
SNAS PE

Seguridad y
Salud Ocup.

Depto.
Planific. y
Desarrollo
Depto.
Pre vencin
de I.F.

Depto.
Operacio.
Combate

Depto.
Logstica

Depto.
Desarrollo,
Normaliz.

Depto.
Conserv.
B iodivers

Depto.
Administr.
SNASPE

Gerencia
Forestal
Secretara

Secretara
Tcnica

C.Semillas,
Gen,Entom

Certificacin

Depto.
B osque
Nativo
Depto.
Fiscaliz. y
Monitoreo

Depto.
Plantaci.
Forestales
Depto.
Administ.
Leg.Fores

Depto.
Evaluac.
Ambiental

Figura 4.4.1.1b.- Organigrama de las Gerencias Tcnicas de la Corporacin

Actualmente se encuentra en trmite en el Parlamento el Proyecto de Ley que el Gobierno envi para
formalizar crear el Servicio Nacional Forestal, que pretende otorgar a la CONAF el estaturo de
Corporacin de Derecho Pblico. A continuacin se transcriben los tres primeros artculos de ese
proyecto de ley (Mensaje N 596-358, de 26 enero de 2011, del Presidente de la Repblica ), que
establecen la misin y objetivos de la futura CONAF:
Artculo 1.- Crase el Servicio Forestal Nacional como un servicio pblico descentralizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, que se relacionar con el Presidente de la Repblica a
travs del Ministerio de Agricutura. El Servicio ser, para todos los efectos legales, el sucesor y
cotinuador de la Corporacin Nacional Forestal, pudiendo utilizar como expresin abreviada la
expresin CONAF.
Artculo 2.- El Servicio tendr por objeto contribuir al desarrollo sustentable del pas, impulsando
la preservacin, conservacin, proteccin, rehabilitacin y aprovechamiento de los recursos y
ecosistemas forestales, formaciones xerfitas, bosques urbaanos y los recursos naturales
renovables que tengan relacin directa, complementaria o incidental con el recurso forestal.
Artculo 3.- Para el cumplimiento de su objeto, corresponder al Servicio el ejercicio de las
siguientes funciones y atribuciones:
a) Proponer al Ministerio de Agricultura las polticas, planes y normas necesarias para el manejo
del recurso foresta.

75

b) Promover y ejecutar polticas para el adecuado manejo y aprovechamiento de los bosques nativos
y plantaciones establecidas por propietarios forestales.
c) Promover el manejo del recurso forestal en cuencas hidrogrficas para asegurar la produccin y
calidad de las aguas.
d) Proponer o ejecutarmeddas y/o acciones silvcolas para evitar la erosin de los suelos y mejorar
su fertilidad y drenaje.
e) Elaborar y/o participar en la ejecucin de planes nacionales o regionales de desarrollo forestal y
mejoramiento gentico de bosques y en estudios y programas de investigacin, proteccin y
conservacin de los bosques y recursos naturales renovables asociados a ellos.
f) Administrar los bosques fiscales, formaciones xerfitas en terrenos fiscales y las reservas
nacionales, cuya finalidad principal sea el manejo productivo sustentable.
g) Proporcionar asistencia tcnica, en forma directa ya travs de terceros, a los pequeos y
medianos propietaros del pas en materias relativas a conservacin, establecimiento,
recuperacin o manejo sustentable de los bosques y su comercializacin.
h) Producir plantas forestales para sus propios fines o para engrega a terceros, bajo un rol
subsidiario, a ttulo gratuito u oneroso.
i) Aplicar y fisalizar el cumplimiento de las normas referidas al bosque nativo, formaciones
xerfitas y a plantaciones forestales de especies nativas o introducidas, as como las referidas al
uso del fuego en zonas rurales, prevencin y combate de incendios forestales y a la prevencin y
control sw plagas forestales no sometidas a control oficial.
j) Participar en el proceso de evaluacin ambiental estratgica contemplada el el artculo 7 bis de
la Ley N 19.300, pronunciarse sobre las materias de su competencia en el marco del Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental.
k) Colaborar con programas internacionales, firmar convenios con organismos de otros pases y, en
general, participar en la cooperacin internacional en materias de su competencia, dar
seguimiento al desarrollo y aplicacin de convenciones internacionales sobre la materia cuando
se lo encomiende el Ministerio de Agricultura.
l) Efectuar estudios, catastros e investigaciones para conocer la magnitud y estado de los recursos
naturales renovables forestales y formaciones xerfitas y sus ecosistemas. Asimismo, podr
realizar programas de educacin, divulgacin y capacitacin referidos al cumplimiento de sus
objetivos.
m) Administrar los fondos concursables destinados por ley a la conservacin, recupreracin o
manejo del bosque nativo, como tambin de aquellos destinados a la creacin y manejo de
plantaciones forestales.
n) Participar en la creacin de personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro, de las
reguladas en el Ttulo XXXIII del Libro I del Cdigo Civil.
o) Las dems funciones que le encomienden las leyes.

Las funciones y estructura de CONAF en discusin, com las que posee actualmente, sern modificadas
prximamente con la creacin en el ao 2009 del Ministerio del Ministerio del Medio Ambiente, y la
formalizacin de su Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, en el ao 2013, que contempla hacerse
cargo del SNASPE.

76

4.4.1.2

Instituto Forestal (INFOR)

Es una Corporacin de Derecho Privado, de duracin ilimitada, creada en 1965 por la Corporacin de
Fomento de la Produccin y el Instituto de Desarrollo Agropecuario, dependiente de la Corporacin de
Fomento de la Produccin, cuya misin como Instituto Tecnolgico del Estado es crear y transferir
conocimientos cientficos- tecnolgico para el uso sostenible de los recursos y ecosistemas forestales,
de desarrollo de productos y ls servicios derivados; as como, generar informacin para el sector
forestal en los mbitos econmicos, social y ambiertal.
La propuesta de valores del Instituto Forestal es:

a) Crear y transferir conocimientos para el desarrollo innovativo de la pequea y mediana

produccin forestal y maderera con base a sus necesidades.
b) Satisfacer la demanda sectorial de informacin en los mbitos econmico, social y ambiental.
c) Generar conocimientos especializados de excelencia para la comunidad cientfica y sociedad
civil para impulsar el desarrollo sostenible sectorial.

Por su parte, los ejes estratgicos, formulados en el ao 2006, estn referidos :

Manejo sostenible de los bosques nativos

Integracin de la agricultura campesina y pequeos y de las pequeas y medianas empresas al

desarrollo forestal.

Monitoreo de los ecosistemas forestales

Biomasa forestal como fuente de energa

Servicios ambientales de los ecosistemas forestales

Gestin e innovacin para la competitividad.

Cambio climtico

La estructura del Instituto Forestal para el cumplimiento de su misin, objetivos y ejes estratgicos, es
la siguiente:

77

CONSEJO
DIRECTIVO
DIRECCION
EJECUTIVA
Fiscala

Recursos Humanos

Auditora Interna

Comunicaciones

Gerencia
Tcnica
Naci onal
Subgerencia
Planificacin
y Sistemas

Gerencias
Regionales
Diaguitas

Metropolitana

B o-Bo

Gerencia
Finanza y
Administra.
RR.Internac
Transferenc.
Tecnologicas

Valdivia

Patagonia

Figura 4.4.1.2.- Organigrama del Instituto Forestal

4.4.1.3

Ministerio del Medio Ambiente

Fue creado mediante la Ley N 20.417 de 2009, que modific la Ley de Bases del Medio Ambiente.
Para el perodo 2010-2013cse contempl consolidar su funcionalidad y organizacin, para lo cual se
estableci la siguiente agenda programtica:

1. Implementacin del rediseo institucional

2. Participacin en la fase de ingreso de Chile a la OCDE
3. Gestin normativa sobre la calidad del aire, aguas y suelos
4. Gestin normativa en residuos slidos
5. Participacin en la Agenda Internacional del Cambio Climtico
6. Creacin del Servicio Nacional de Biodiversidad y reas Protegidas
7. Rediseo del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
8. Fortalecimiento del mecanismo de participacin ciudadana

78

Cabe sealar, que mediante la Ley N 20.417 de 2014, fue creado el Servicio de Biodiversidad y reas
Silvestres Protegidas. Por lo tanto, la estructura del Ministerio del Medio Ambiente qued como se
indica en la siguiente figura:

CONSEJO DE
MINISTROS (CMS)
MINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE

CONSEJO
CONSULTIVO
NACIONAL

Servicio de
Evaluacin
Ambiental
Comisin Evaluadora

Superintend
del Medio
Ambiente

SUBS ECRETARA

TRIB UNAL
AMB IENTAL

Servicio de
Biodiversidad
y Areas Proteg.
Consejo Consultivo Regional

SEREMIS

Figura 4.4.1.3.- Organigrama del Ministerio del Medio Ambiente

4.4.2

Estructura del Sector Forestal Privado.

Las entidades privadas relacionadas con el sector forestal, adems de la estructuracin que
particularmente cada una de ellas pueda haber establecido, es comn que se agrupen con sus similares,
como una manera de abordar acciones conjuntas en relacin a las referencias de desarrollo establecidas
por la poltica forestal.
De esta manera, asociaciones de agricultores, confederaciones campesinas, federaciones de empresarios,
asociaciones de industriales y diversas otras organizaciones gremiales se establecen para llevar en forma
corporativa, no solamente para la bsqueda de soluciones tcnico-econmicas eficientes para resolver
sus problemas, sino que tambin para conformar grupos ms representativos y de mayor influencia en la
discusin de sus derechos y prerrogativas con las instituciones gubernamentales.
En algunos casos, como ocurre con las federaciones de empresarios e industriales forestales, se llegan a
establecer verdaderos servicios forestales privados, con una departamentalizacin altamente
desarrollada, los que les permite plantear alternativas de polticas sectoriales y soluciones concretas,

79

desde su punto de vista, para los problemas forestales de mayor trascendencia en el mbito nacional o
regional.
Se podran calificar como entidades privadas que participan en el desarrollo de Chile a los siguientes
tipos de organizaciones:
-

Empresas Forestales (Grandes, Medianas y Pequeas)

Propietarios Rurales
Entidaedes de Educacin Superior (Universidades, Institutos Profesionales y Centros de
Formacin Tcnica)
Institutos de Investigacin
Empresas Consultoras
Empresas de Servicios
Organizaciones No Gubernamentales
Fundaciones
Asociaciones Gremiales

Una revisin de los actores privados que poseen una mayor relevancia en el sector forestal de Chile se
expoe en las siguientes pginas:

a) Corporacin Chilena de la Madera (CORMA)

La Corporacin Chilena de la Madera (CORMA), fundada en 1952, agrupa a la mayor parte de las
empresas forestales de tamao grande y mediano de Chile. Representa a mas de 200 organizaciones
ligadas a los bosques y industrias de celulosa y papel, aserro, tableros, chapas y remanufacturas, con la
misin de representar al sector forestal privado ante diversas instancias nacionales como
autoridades y opinin pblica, as tambin frente a organismos nacionales e internacionales,
contribuyendo a promover el desarrollo social, econmico, ambiental y social de la industria
forestal de Chile.
CORMA ha organizado en un esquema organizacional que no slo le permite representar a sus
asociados en la discusin de los temas sectoriales relevantes y en la adopcin de polticas globales y
especficas, sino que tambin para otorgarles la asistencia necesaria en diversos problemas legales y
tcnicos, lo que es posible apreciarlo en el organigrama que se expone ms adelante.
Por otra parte, tambin es comn que frente a un determinado problema (tal como el control de plagas,
manejo del fuego, mejoramiento gentico o la investigacin e incorporacin de tecnologas), las
organizaciones forestales representadas por CORMA desarrollen esfuerzos cooperativos para lograr
mejores resultados a un menor costo. Con frecuencias stas acciones incluyen tambin la participacin
del servicio forestal estatal.

80

ASAMBLEA
DE SOCIOS

CONSEJO
DIRECTIVO

GERENCIA
GENERAL
Oficina Legal
RR.PP. Y Difusin
Unidad de Estudios
Unidad de Proyectos

GERENCIAS
REGIONALES

DEPARTAMENTOS
Plantaciones
Bosque Nativo
Aserraderos
Celulosa y Papel
Tableros y Chapas
Industria Secundaria
Instituciones
Servicios y Transport.

Figura 4.4.2.- Organigrama de la Corporacin Chilena de la Madera (CORMA)

Evidentemente las perpectivas de estabilidad y desarrollo en el sector forestal sern ms auspiciosas con
la presencia de organizaciones que agrupen a las entidades forestales privadas, porque constituirn una
adecuada contrapartida en el anlisis de problemas trascendentes y en la formulacin de las polticas
sectoriales, especialmente cuando estn orientadas efectivamente a defender sus posiciones sin pretender
al menoscabo de los intereses de la sociedad.

b) Organizaciones No Gubernamentales (ONG)

En Chile funciona una importante cantidad de Organizaciones No Gubernamentales, entre cuales, existe
una significativa proporcin que se desarrollan actividades referidas a la actividad forestal. Un listado de
las principales se presenta a continuacin:
-

Accin Ecolgica Peiwen

Agrupacin de Ingenieros Forestales por el Obque Nativo (AIFBN)
Casa de la Paz
Centro de Estudios para el Desarrollo (CED)
Centro de Investigacin y Desarrollo Regional (CIDERE)
Centro de Investigacin y Planificacin del Medio Ambiente (CIPMA)
CERTFORT- Chile

81

Chile Sustentable
Comit Pro Defensa de la Flora y Fauna (CODEFF)
Consultoras Profesionales Agraria Ltda. (AGRARIA)
Corporacin Bosque Educa
Corporacin de la Microempresa Indgena (CORMI)
Corporacin El Canelo de Nos
Defensores del Bosque Chileno
Earth Action Network
Ecourbe
Forest Stewardship Council (FSC)
Fundacion Alemana del Desarrollo
Fundacin Greenpeace (GREEN PEACE)
Fundacin Terram
Grupo de Accin por el Bo Bo (GABB)
Grupo de Estudios Agrorregionales (GEA)
Grupo de Investigaciones Agrarias (GIA)
Instituto de Libertad y Desarrollo (L&D)
Instituto de Ecologa de Chile
Instituto de Ecologa Poltica
Movimiento Agroecolgico de Chile
Movimiento de Amigos de la Defensa y Resguardo de Chile
Organizacin de Ecologia y Desarrollo
Programa de Economa del Trabajo (PET)
Red Eco 90
Red de Accin Ecolgica (RENACE)
Sociedad de Amigos del rbol
Sociedad de Ciencias Forestales

c) Organizaciones Gremiales
Entre las que se destacan por su participacin en el desarrollo forestal chileno cabe mencionar a:
-

Asociacin de Industriales de la Madera (ASIMAD)

Cmara Chilena del Comercio (CCHC)
Central Unitaria de Trabajadores Forestales (CUT)
Colegio de Ingenieros Forestales (CIFOR)
Confederacin de Trabajadores Forestales (CFT)
Confederacin Nacional de Estudiantes de Ciencias e Ingeniera Forestal (CONECIF)
Confederacin Nacional de la Industria y el Comercio (CNC)
Confederacin Nacional Unida de la Mediana, Pequea y Microindustria, Servicios y Artesana
de Chile (CONUPIA)
Corporacin Chilena de la Madera (CORMA)
Movimiento Unitario de Campesinos y Etnias de Chile (MUCECH)
Sociedad Nacional de Agricultura (SNA)

82

Captulo 5
LA PLANIFICACIN COMO HERRAMIENTA DE LA POLTICA
FORESTAL
5.1

CONCEPTO PLANIFICACION

La planificacin se acostumbra a definirla como "el procedimiento empleado para lograr el

cumplimiento de un objetivo predeterminado en la prctica". Tambin suele expresarse como "el
diseo de los mtodos efectivos para alcanzar un deseo u objetivo futuro".
Con frecuencia se producen confusiones entre los conceptos Planificacin y Poltica. Una forma simple
de aclarar las diferencias entre ambos es no olvidar que la planificacin requiere de objetivos claros,
previamente enunciados, para enfocar sus planteamientos. De hecho, la planificacin carece de sentido
si no dispone de las orientaciones necesarias, porque estrictamente es un mtodo, o bien, una tcnica
instrumental. En cambio, la poltica, tal como se expres con anterioridad, es una declaracin de
principios u objetivos, que son justamente los que deben enmarcar y orientar a la planificacin.
Sin embargo, es importante tener presente que la planificacin puede cumplir un rol aclaratorio,
ampliatorio e, incluso, corrector de la poltica. Ello ocurre porque normalmente los enunciados polticos
son muy globales, no se expresan cuantitativamente, ni establecen metas y plazos muy precisos.
Entonces, una de las misiones de la planificacin, viene a corresponder a la traduccin e interpretacin
de los objetivos de la poltica, a fin de expresarla en trminos exactos para valorar su factibilidad en
relacin a los medios disponibles y a las condiciones presentes para su aplicacin.
Por tal razn es ms adecuado enfocar a la planificacin como un proceso reiterativo y
retroalimentario, en el cual el planificador, mediante el anlisis de los cursos de accin opcionales y de
las implicaciones inherentes a cada uno de ellos, apoya al poltico a decidir qu objetivos realmente se
pueden cumplir, las metas y plazos que concretamente se pueden establecer, y las prioridades que
corresponde observar en la asignacin de los recursos disponibles.
Otro aspecto interesante de destacar es la necesaria flexibilidad que debe poseer un proceso de
planificacin. Como las circunstancias originales en el planteamiento pueden variar con el transcurso
del tiempo, mientras ms flexible sea el diseo del proceso, un menor riesgo existir para que los planes,
programas, proyectos e instrumentos contemplados estn comprometidos de una manera irreversible
con objetivos obsoletos, que requieren ser reformulados. Por supuesto, cuando los cambios en la
condiciones son estructurales y de una gran significacin, el proceso de planificacin requerir ser
completamente reformulado.
En resmen, la planificacin, desde el punto de vista conceptual, puede caracterizarse identificando los
principales rasgos que la componen:

a) Es un proceso interpretativo de la poltica, porque aclara instrumentalmente los objetivos

definidos, evala la factibilidad de su cumplimiento y define las metas y plazos correspondientes.

83

b) Es un conjunto de decisiones anticipadas sobre acciones a ejecutar, algunas de las cuales pueden
ser simples y otras complejas, pero siempre debe existir una clara interaccin entre todas ellas.
c) Es un proceso secuencial, en donde cada etapa o fase no puede ser abordada mientras no se cumpla
la anterior de una manera suficiente, en relacin a lo previsto.
d) Es un proceso a largo plazo (estratgico), pero que debe contemplar soluciones parciales para el
mediano plazo (tctico) y el corto plazo (operativo).
e) Debe ser un proceso flexible, con el fin de absorber las modificaciones o ajusten que se requieran
cuando varan las condiciones originales en su formulacin, como as tambin dependiendo del
cumplimiento de los supuestos iniciales sobre los escenarios de aplicacin en el desarrollo del
proceso.
f) Es un proceso reiterativo y retroelimentario, porque a travs de sus constantes evaluaciones,
puede influir en el marco poltico o lineamientos estratgicos que lo enmarcan.

5.2 ESTRUCTURA DE LA PLANIFICACIN

La planificacin convencional del desarrollo, que busca la maximizacin de los beneficios, mediante la
eleccin racional de formas alternativas de empleo de los medios disponibles para lograr objetivos
especficos, adopta en la prctica formas muy diferentes. Pero su estructura bsica contempla por lo
general los siguientes componentes:

Interpretacin de los objetivos polticos, mediante la definicin de metas y plazos.

Identificacin de los cursos de accin (estrategias) alternativos para el logro de los objetivos.

Evaluacin de los cursos de accin alternativos.

Seleccin del curso de accin definitivo.

Formulacin del Plan, por medio de la descripcin de las referencias para su implementacin y
ejecucin (programas, proyectos, instrumentos y tareas).

Definicin de referencias para el seguimiento del proceso y evaluacin final del plan.

Con el fin de establecer mayores claridades respecto a la estructura recin expuesta de la planificacin,
es importante definir algunos de los trminos empleados:

Plan. Es un documento en donde se describen los objetivos, metas, plazos, programas, proyectos,
tareas e instrumentos a considerar en la realizacin del proceso de planificacin.

Metas. Corresponden a una interpretacin, en trminos fsicos o cuantitativos de los objetivos

polticos que orientan a la planificacin.

Plazos. Son los perodos en los cuales se prev cumplir con las metas establecidas por la
planificacin.

84

Cursos de Accin. Son las estretegias definidas para lograr el cumplimiento de los objetivos y sus
consiguientes metas y plazos.

Programas. Son conjuntos coordinados de proyectos, que pueden estar localizados geogrficamente
o referirse a algn aspecto especfico de la poltica global o sectorial.

Proyecto. Corresponden a las unidades de inversin consideradas en los programas. Deben

conformar un esquema tcnico coherente, cuya ejecucin pueda llevarse a cabo independientemente
de otros proyectos, aunque en una interconexin permanente.

Tareas. Constituyen actividades especficas de un proyecto, que pueden abordarse separadamente,

pero coordinadas con las otras tareas del mismo proyecto.

Instrumentos. Son herramientas tales como recursos, tecnologas, procedimientos, esquemas

organizacionales, presupuesto, etc., requeridos para la realizacin del proceso de planificacin.

Los componentes que conforman la estructura de la planificacin tambin pueden considerarse como
elementos de un proceso, porque entre ellos existe un ordenamiento lgico o secuencial. Sin embargo,
tambin debe destacarse que el proceso es ineludiblemente reiterativo, retrospectivo y retroalimentario,
por la necesidad de los sucesivos ajustes que deben aplicarse en la medida que se definen, implementan
y ejecutan los planes, hasta lograr el necesario equilibrio entre el cumplimiento de los objetivos, la
disponibilidad de recursos y la eficiencia de la gestin del proceso mismo.
En el punto 1.2 del presente documento se mencion que, con frecuencia, la formulacin de una poltica
sectorial se establece dentro de un esquema de planificacin para el desarrollo. Esta modalidad, en uno
de sus casos ms conocidos, se constata en el Sistema de Planes de Accin Forestal que la FAO que
dise en el transcurso de la dcada 1980-1990 para apoyar a pases con un precario o desorganizado
desarrollo sectorial. En este caso, tal como lo explicita FAO (2010), la estructura combinada de poltica
y planificacin es la siguiente:

85

POLTICA NACIONAL
DE DESARROLLO

Poltica Forestal

Objetivo 1
Meta 1.1

Meta 1.2

Enfoque de
Ejecucin

Visin y Metas de la Poltica Forestal

Objetivo 2
Meta 2.1

Meta 2.2

Enfoque de
Ejecucin

Objetivo n
Meta n.1

Meta n.2

Enfoque de
Ejecucin

Estrategias de Ejecucin (Cundo, Cmo y por Quin)

Planes Operativos de Accin

Figura 5.2.- Estructura de la Poltica Forestal inserta en un Plan Nacional de Desarrollo

5.3 TIPOS DE PLANIFICACIN

Aunque la planificacin lleva consigo la intervencin del Gobierno en el funcionamento de la economa,
no es necesario un control estricto o exhaustivo por parte de las instituciones pblicas en todas las
decisiones econmicas. Por ejemplo, algunas formas de planificacin se proyectan para que la economa
sea regulada por el mercado, y ni siquiera se contempla la participacin del Gobierno para influir en el
sistema de precios. Lo que esencialmente define a la planificacin es la decisin de ejercer control o
direccionar de un manera consciente a la economa.
Por lo tanto, el tipo de planificacin que adopte un pas variar dependiendo del grado de control que el
Gobierno establezca sobre la economa del pas, acorde con el mandato que le otorga su estatuto
poltico. Desde este punto de vista, segn Sapag y Sapag (1987), se pueden distinguir dos tipos de
planificacin: Centralizada y Descentralizada, en donde la ltima presenta a su vez dos variantes
conocidas: Indicativa y Por Incentivos.
5.3.1 Planificacin Centralizada.

86

Tambin es conocida como Planificacin Directiva. Es caracterstica de las economas centralizadas, en

donde las agencias nacionales de planificacin imparten las instrucciones a las unidades econmicas
individuales. Los preceptos del plan son los principales e, incluso, en algunos casos, los nicos
asignadores de recursos.
Este sistema pretende lograr el desarrollo econmico mediante un mecanismo estatal que d orgen a
distintos programas y proyectos, los que a su vez dependen de una autoridad central que los selecciona,
evala y posteriormente los aprueba para su ulterior ejecucin. Sus caractersticas estn dadas por el
alto grado de concentracin de la toma de decisiones, las que se establecen mediante un organismos de
planificacin posicionados en el ms alto nivel de la organizacin poltica y social. Estos organismos
normalmente son altamente burocratizados, y dentro de la organizacin del aparato estatal poseen una
gran capacidad de decisin y control, no solamente en la determinacin de la actividad productiva del
pas, sino que tambin en las directrices y contenidos de los planes de desarrollo, y en la respectiva
asignacin de recursos.
En el contexto de este tipo de planificacin se utiliza un mtodo predeterminado, destinado a fijar metas
al mediano y largo plazos, en funcin de los recursos disponibles. Significa adoptar un conjunto de
decisiones y normas con antelacin a la accin concreta que se desea desarrollar para el cumplimiento
de las metas establecidas. De esta forma, el proceso implica el estudio de las diversas opciones
posibles, que podran dar cumplimiento a otras tantas acciones tendientes a lograr los objetivos
trazados. En consecuencia, planificar consiste en dar forma orgnica a un conjunto de decisiones
tendientes a seleccionar, con raciocinio e inteligencia, aquellas opciones que finalmente resolveran de
manera ms eficiente los propsitos perseguidos.
El conocimiento de las distintas opciones posibles de implementar hace factible obtener una visin
integral del desarrollo, lo que a su vez permite definir un marco de referencia a travs del cual puedan
establecerse y, posteriormente, la ejecucin de los estudios pragmticos sectoriales y proyectos
especficos que conduzcan a los objetivos previstos.
En la planificacin centralizada, la herramienta o instrumento presupuesto adquiere un rol
preponderante. Por medio de la correcta utilizacin del presupuesto nacional, se asignan los recursos a
los distintos programas seleccionados y susceptibles de implementarse. De esta forma, la programacin
presupuestaria se expresa a travs de presupuestos por programa, a fin de compatibilizar los recursos
disponibles para la concrecin de objetivos y metas en los plazos determinados, mediante la ejecucin de
proyectos evaluados, aprobados y jerarquizados, segn el plan de desarrollo previamente formulado.

5.3.2 Planificacin Descentralizada.

En este caso es posible definir una amplia gama de posibilidades, que van desde una economa
completamente liberal hasta un modelo de desarrollo econmico con una fuerte incidencia de decisin
estatal y con claros rasgos de de planificacin centralizada. Sin perjuicio de lo anterior, existen
economas cuyo fundamento est basado exclusivamente en la propiedad privada de los bienes de
produccin, sin menoscabo de las empresas estatales, y en donde el mercado privado tiene un rol
preponderante en la asignacin de los recursos.
El desarrollo de la empresa privada y su planificacin se efectan de acuerdo con los intereses del
mercado, el cual establece las reglas operativas segn las cuales el empresario proyecta su particular

87

negocio o actividad, con miras a desarrollarlo en competencia y en libertad de decisin. En otras

palabras, la no existencia de un plan explcito de desarrollo, en una economa liberal, no implica que
ste no exista, dado que de una u otra manera las polticas econmicas formuladas son en s la base de
los planes de desarrollo, encontrndose la diferencia fundamental en la interpretacin que los distintos
agentes econmicos hagas de stas.
La planificacin descentralizada puede ser Indicativa o de Incentivos, dependiendo ello de la definicin
de la poltica estatal en fomentar, apoyar o subsidiar a los agentes econmicos privados, para que en la
realizacin de sus particulares actividades hagan suyas la directrices de desarrollo definidas por el
organismo de planificacin gubernamental.
En el caso de la Planificacin Indicativa, el organismo planificador del Gobierno solamente se
compromete en la definicin de la asignacin de recursos fiscales requeridos para el logro de
determinados objetivos, dejando a las unidades econmicas privadas la facultad de decidir si se
comprometen a lo establecido en la indicacin.
En cambio, en la Planificacin de Incentivos, una vez definidos los propsitos esenciales de la poltica
nacional, el organismo planificador gubernamental se encarga de disear un sistema de prioridades para
la otorgacin de incentivos o estmulos econmicos, de modo lograr que determinados cursos de accin
sean tomados directamente por las unidades econmicas privadas, motivadas por los beneficios que en
ello se puede obtener.
Como la mayora de las economas son en la actualidad mixtas, con unidades econmicas tanto
pblicas como privadas, la planificacin en la prctica tiende a combinar los tipos bsicos recin
descritos (centralizada o descentralizada, y en este ltimo caso, indicativa o de incentivos). De esta
manera, diversos planes nacionales presentan una estrategia general para el desarrollo de la economa y
un programa de inversiones para el sector pblico, establecido dentro de ese marco. En tales casos, se
aplica un modelo similar a los planes sectoriales que componen el plan estratgico global..
Una caracterstica especial del sector forestal en la mayora de los pases es el control pblico a una
proporcin o a la totalidad de los terrenos forestales. Aunque el control raras veces se extiende a las
industrias forestales, este sector puede planificarse ms cuidadosamente que la mayor parte del resto de
la economa, incluso cuando los delineamientos generales correspondan al de un tipo de planificacin
descentralizada indicativa.

5.4 HORIZONTES DE PLANIFICACIN

Se refieren a las proyecciones en el tiempo que posee la planificacin, para lo cual se acostumbra a
clasificar a los planes, que constituyen la expresin bsica de la planificacin, en tres categoras:
-

Largo Plazo, Perspectivo o Estratgico.

Mediano Plazo o Tctico.

Corto Plazo u Operativo.

El plan a largo plazo tiene como propsito establecer, en una forma general, lo que suceder o va a
suceder en el transcurso del tiempo y en futuro lejano y, en consecuencia, proporcionar un esquema

88

dentro del cual tambin se puede decidir sobre lo que debe hacerse en los plazos mediano y corto. Este
tipo de plan est relacionado con cambios estructurales en la economa nacional o sectorial, con las
respectivas modificaciones sociales e institucionales y, las correspondientes inversiones en el largo
plazo. Debe ser lo suficientemente flexible para absorber las evoluciones del escenario en las
condiciones que determina el esquema, sobre todo si el plazo es de varias decenas.
El plan a mediano plazo contempla principalmente modificaciones en las polticas tcnicas y en las
inversiones dentro de ese horizonte. En cambio, el plan a corto plazo est destinado a equilibrar el
trabajo y los recursos disponibles, por lo general para perodos anuales.
Estn presentes las dificultades que derivan en la coordinacin de planes con diferentes horizontes. Los
cambios y retrasos imprevistos que puedan surgir conducen a incrementar las dificultades de
compatibilizar los diferentes procesos involucrados. Por lo tanto, muchas instituciones y gobiernos
plantean para la planificacin, ante el imperativo de operar en forma efectiva, la conveniencia de
comenzar con el plan anual y concentrarse en l.

5.5.

PLANIFICACIN ESTRATGICA

La Planificacin Estratgica se ha venido imponiendo en los ltimos tiempos como una reaccin a las
deficiencias de los sistemas de planificacin del pasado, particularmente a los aplicados en los decenios
de 1950 y 1960. Los mtodos de planificacin financiera y la elaboracin de presupuestos a partir de
cero, otorgaban una desmedida eficiencia a las decisiones de corto plazo en desmedro de las
consideraciones del largo plazo. La planificacin tradicional a largo plazo dependa del pronstico
basado en las tendencias pasadas, y a menudo conduca a la formulacin de planes muy detallados para
horizontes de varios aos, que rpidamente se volvan obsoletos. En cambio, en la planificacin
estratgica, su fundamentacin est dada esencialmente en la caracterizacin y evaluacin de los
escenarios futuros.
a) Concepto y Niveles de Estrategia
La estrategia describe la imgen ms deseable que se pretende lograr en el futuro para una sociedad o
una organizacin, sobre la base de una visin que delnea los elementos esenciales de las acciones que
deben llevarse para concretar esa imgen y, proporciona la justificacin y evaluacin de los
procedimientos a seguir para el logro tales propsitos. Es decir, la Planificacin Estratgica est
referida esencialmente a la capacidad de observacin y anticipacin frente a los desafos y
oportunidades que puedan generarse, debidos tanto a las condiciones externas de una organizacin como
a su realidad interna. Esta definicin engloba los puntos de vista dados por diversos autores, los que, en
general, son coincidentes sobre cinco aspectos bsicos contenidos en el concepto de estrategia:
i) Descripcin de los escenarios futuros para la organizacin.
ii) Identificacin y fundamentacin de cursos de accin.
iii) Determinacin de metas a largo plazo.
iv) Orientacin para los cursos de accin definidos.
v) Especificacin de los cursos de accin.

89

b)

Etapas de un Plan Estratgico

El proceso de planificacin estratgica debe adaptarse a la organizacin que lo est impulsando. Esto es
un aspecto fundamental, porque cuando se intenta replicar sin una evaluacin previa a los mtodos
utilizados en otros contextos, aparecen inevitablemente los problemas derivados por la diferencia de
realidades con el modelo empleado.
Se considera que existen dos aspectos claves a considerar en el desarrollo de un proceso de planificacin
estratgica:
-

Enfocar la planificacin en los factores crticos que determinan el xito o fracaso de la

organizacin. Al respecto cabe sealar que los factores crticos varan de una organizacin a
otra, y pueden ser muy diversos.

Disear un proceso de planificacin que sea realista, para lo cual ser necesario evaluar la
capacidad tcnica que se posee y buscar la asesora correspondiente cuando se determine que su
capacidad al respecto es insuficiente. Tambin constituyen puntos importantes el tiempo
disponible para realizar el proceso, el nivel de compromiso de directivos y funcionarios, los
eventuales problemas polticos y organizacionales que pudiesen surgir, entre otros aspectos.

c) Anlisis FODA
Es el mtodo basado en el anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas que
usualmente se emplea con el fin de caracterizar y evaluar el estado actual y las proyecciones de la
organizacin, tanto en trminos globales como para cada uno de los componentes que la conforman. El
mtodo, que esencialmente corresponde a un Diagnstico Estratgico, se aplica por medio de dos
anlisis especficos: Interno y Externo.
-

Anlisis Interno. Est referido a las fortalezas y debilidades de la organizacin sometida al

proceso estratgico, en cuanto a su capacidad para cumplir con la misin que le compromete.
Tambin podra sealarse que es el relevamiento de los factores claves que han condicionado el
desempeo pasado, la evaluacin de dicho desempeo y la identificacin de las fortalezas y
debilidades que observa en su funcionamiento con respecto a los objetivos que persigue.
Un ejemplo de fortaleza podra referirse a la disponibilidad de tcnicos altamente calificados
que posee la organizacin para la realizacin de sus actividades y tareas. Por el contrario, si la
organizacin posee los tcnicos, pero stos no tienen una suficiente preparacin o capacitacin
para la ejecucin de sus obligaciones laborales, la situacin cabra calificarla como una
debilidad.

Anlisis Externo. Apunta a la evaluacin de los factores exgenos en el entorno donde se sita
la organizacin, por lo tanto no controlados por ella, y que se traducen en oportunidades o
amenazas que especialmente guardan relacin con su capacidad o limitacin de proyectarse ms
all del mbito donde se encuentra inserta.

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Como ejemplo de una amenaza podra citarse el caso de una fuerte demanda de personal
tcnicamente bien calificado por parte de otras instituciones que ofrecen mayores
remuneraciones, expectativas profesionales o mejores ambientes laborales, y que podra
repercutir en el xodo de ese personal desde la organizacin bajo anlisis. En cambio, una
oportunidad estara representada por el surgimiento de nuevas condiciones en el entorno de la
organizacin, que la favorecen y que, bien aprovechadas, le podran significar un positivo
crecimiento y una consecuente mayor capacidad para el cumplimiento de su misin.
d) Objetivos Estratgicos
Se fundamentan en las conclusiones resultantes del Anlisis FODA, y que corresponden a la expresin
de los logros que la organizacin debiera alcanzar en un plazo determinado. Al respecto, en la
definicin de la misin de la organizacin, y en el momento de fijar sus objetivos, es til volver al
diagnstico estratgico con el fin de apreciar exactamente cules son los espacios de maniobra que se le
ofrecen, evitando riesgos, superando limitaciones, enfrentando los desafos y aprovechando las
potencialidades que sealan sus conclusiones.
Si se ha elaborado un correcto listado de las fortalezas y debilidades de la organizacin, junto a las
oportunidades y amenzas que se vislumbran en su entorno, el anlisis combinado de estos aspectos
puede entregar un panorama adecuado para la formulacin de los objetivos estratgicos, utilizando para
ello la conocida Matrz de Anlisis FODA:

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

FORTALEZAS

Potencialidades

Riesgos

DEBILIDADES

Desafos

Limitaciones

La identificacin de las diferentes combinaciones es la clave en la planificacin estratgica, ya que

permite determinar los objetivos de la organizacin, junto con definir los proyectos que pondrn en
marcha al proceso.
Las Potencialidades, surgidas de la combinacin de fortalezas y oportunidades sealarn, sin lugar a
dudas, las lneas de accin ms prometedoras para la organizacin. Por el contrario, las Limitaciones,
determinadas por la combinacin de debilidades y amenazas, significan una seria advertencia, por la
inconveniencia de continuarlas. Por otra parte, los Riesgos y Desafos, derivados de la correspondiente
combinacin de factores, exigirn una cuidadosa consideracin en el momento de definir el rumbo que
la organizacin deber asumir en su marcha hacia un futuro deseable.

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